Připomínky UNHCR ke směrnici Rady o minimálních standardech pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka únor 2006 Následující předběžné připomínky Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (dále jen „UNHCR“ nebo „Úřad“) se vztahují k přijatému textu směrnice Rady o minimálních standardech pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (dokument Rady 14203/04 ze dne 9. listopadu 2004). Připomínky se týkají pouze věcných ustanovení, připomínky k preambuli připravovány nebyly. Směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na první odstavec, bod 1 písm. d) článku 63 této smlouvy, s ohledem na návrh Komise [1], s ohledem na stanovisko Evropského parlamentu [2], s ohledem na stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru [3], vzhledem k těmto důvodům: (1) Společná azylová politika, včetně společného evropského azylového systému, je nedílnou součástí cíle Evropské unie spočívajícího v postupném vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva otevřeného těm, kdo pod tlakem okolností oprávněně hledají ochranu ve Společenství. (2) Evropská rada se na zvláštním zasedání v Tampere ve dnech 15. a 16. října 1999 dohodla, že bude pracovat na vytvoření společného evropského azylového systému, založeného na úplném uplatňování a začlenění Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 ve znění Newyorského protokolu ze dne 31. ledna 1967 (dále jen "Ženevská úmluva"), a potvrdila tak zásadu nenavracení a zajištění toho, že nikdo není vrácen zpět tam, kde by byl vystaven pronásledování. (3) Podle závěrů z Tampere by měl společný evropský azylový systém v krátké době zahrnovat společné normy pro spravedlivé a účinné azylové řízení v členských státech a z dlouhodobého pohledu pravidla Společenství vedoucí ke společnému azylovému řízení v Evropském společenství. (4) Minimální normy pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka stanovené touto směrnicí jsou tak prvním opatřením pro azylová řízení. (5) Hlavním cílem této směrnice je zavést ve Společenství minimální rámec pro řízení o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka. (6) Sbližování pravidel pro řízení o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka by mělo pomoci omezit druhotný pohyb žadatelů o azyl mezi členskými státy v případech, kdy by tento pohyb byl způsoben rozdíly v právních rámcích. (7) Z povahy minimálních norem přirozeně vyplývá, že členské státy jsou oprávněny přijmout nebo zachovat příznivější ustanovení pro státní příslušníky třetích zemí a osoby bez státní příslušnosti žádající členský stát o mezinárodní ochranu, pokud se má za to, že taková žádost je podána z toho důvodu, že dotyčná osoba je uprchlíkem ve smyslu čl. 1 odst. A Ženevské úmluvy.
1
(8) Tato směrnice ctí základní práva a zachovává zásady uznané zejména v Listině základních práv Evropské unie. (9) Pokud jde o zacházení s osobami, které spadají do oblasti působnosti této směrnice, jsou členské státy vázány nástroji mezinárodního práva, jejichž smluvními stranami jsou a které zakazují diskriminaci. (10) Je důležité, aby rozhodnutí o všech žádostech o azyl byla přijímána na základě skutečností a v prvním stupni orgány, jejichž pracovníci mají patřičné znalosti nebo potřebné školení v oblasti azylových a uprchlických záležitostí. (11) Je v zájmu členských států i žadatelů o azyl, aby bylo o žádosti o azyl rozhodnuto co možná nejdříve. Organizace vyřizování žádostí o azyl by měla být ponechána na uvážení členských států tak, aby podle svých vnitrostátních potřeb mohly upřednostnit nebo urychlit vyřízení jakékoli žádosti s přihlédnutím k normám uvedeným v této směrnici. (12) Pojem veřejného pořádku může zahrnovat odsouzení za spáchání závažného trestného činu. (13) V zájmu správného uznání osob, jež potřebují ochranu jako uprchlíci ve smyslu článku 1 Ženevské úmluvy, by měl mít každý žadatel – až na určité výjimky – účinný přístup k řízení, možnost spolupracovat a řádně komunikovat s příslušnými orgány tak, aby mohl předkládat důležité skutečnosti o svém případě, a dostatečné procesní záruky pro sledování svého případu v průběhu všech etap řízení. Kromě toho by v rámci posuzování žádosti o azyl mělo být žadateli obvykle poskytnuto alespoň právo na setrvání až do vynesení rozhodnutí rozhodovacím orgánem, přístup ke službám tlumočníka pro předložení svého případu při pohovoru s orgány, možnost komunikovat se zástupcem Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) nebo s jinou organizací pracující v jeho zastoupení, právo na příslušné vyrozumění o rozhodnutí a o tom, jaké věcné a právní důvody k danému rozhodnutí vedly, možnost konzultovat s právním nebo jiným poradcem a právo být informován o svém právním postavení v rozhodujících okamžicích během řízení, a to v jazyce, o němž lze oprávněně předpokládat, že mu žadatel rozumí. (14) Dále by měly být stanoveny zvláštní procesní záruky pro nezletilé osoby bez doprovodu vzhledem k jejich zranitelnosti. V této souvislosti by se měly členské státy řídit především nejlepšími zájmy dítěte. (15) Pokud žadatel podá následnou žádost bez předložení nových důkazů nebo důvodů, bylo by nepřiměřené stanovit členským státům povinnost provést nové posouzení v plném rozsahu. V těchto případech by členské státy měly mít možnost volby z postupů, které zahrnují výjimky ze záruk běžně poskytovaných žadatelům. (16) Mnoho žádostí o azyl je podáváno na hranicích nebo v tranzitním prostoru členského státu ještě před rozhodnutím o vstupu žadatele. Členské státy by měly mít možnost zachovat stávající postupy přizpůsobené zvláštní situaci těchto žadatelů na hranicích. Pro tyto okolnosti by se měla stanovit společná pravidla o možných výjimkách ze záruk běžně poskytovaných žadatelům. Řízení na hranicích by se mělo zejména vztahovat na ty žadatele, kteří nesplňují podmínky vstupu na území členských států. (17) Rozhodujícím faktorem pro odůvodněnost žádosti o azyl je bezpečí žadatele v zemi jeho původu. Pokud lze třetí zemi pokládat za bezpečnou zemi původu, měly by mít členské státy možnost označit ji za bezpečnou s domněnkou, že je pro daného žadatele bezpečná, pokud tento žadatel nepředloží závažné údaje svědčící o opaku. (18) Vzhledem k dosažené úrovni harmonizace při uznávání státních příslušníků třetích zemí a osob bez státní příslušnosti za uprchlíky je třeba stanovit společná kritéria pro označování třetích zemí za bezpečné země původu. (19) Pokud je Rada přesvědčena, že tato kritéria jsou pro určitou zemi původu splněna, a v důsledku toho tuto zemi zahrnula do společného minimálního seznamu bezpečných zemí původu, který má být na základě této směrnice přijat, měly by mít členské státy povinnost posuzovat žádosti osob se státní příslušností dané země nebo osob bez státní příslušnosti, jež předtím v této zemi obvykle pobývaly, na základě vyvratitelné domněnky o bezpečnosti dané země. S ohledem
2
na politický význam označení zemí původu za bezpečné, zejména vzhledem k důsledkům hodnocení situace v oblasti lidských práv v zemi původu a jeho vlivu na politiky Evropské unie v oblasti vnějších vztahů, by měla Rada přijímat jakékoli rozhodnutí o vytvoření nebo změnách seznamu po konzultaci s Evropským parlamentem. (20) Z postavení Bulharska a Rumunska jako kandidátských zemí na přistoupení k Evropské unii a z pokroku, jehož tyto země v přípravě na členství dosáhly, vyplývá, že pro účely této směrnice by měly být až do dne svého přistoupení k Evropské unii pokládány za bezpečné země původu. (21) Označení třetí země jako bezpečné země původu pro účely této směrnice nemůže být absolutní zárukou bezpečnosti státních příslušníků dané země. Hodnocení, z něhož toto označení vychází, může ze své podstaty vzít v úvahu pouze všeobecnou občanskou, právní a politickou situaci v dané zemi a to, zda jsou původci pronásledování, mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání v praxi postižitelní, jsou-li v dotyčné zemi shledáni odpovědnými. Proto je důležité, aby v případě, kdy žadatel prokáže, že v jeho konkrétní situaci existují vážné důvody nepokládat danou zemi za bezpečnou, nebylo označení této země jako bezpečné považováno v jeho případě za významné. (22) Členské státy by měly všechny žádosti zhodnotit po věcné stránce, tj. posoudit, zda dotyčný žadatel může být uznán za uprchlíka podle směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu tohoto postavení [4], pokud tato směrnice nestanoví jinak, zejména v případech, kdy lze důvodně předpokládat, že posouzení provede nebo dostatečnou ochranu poskytne jiná země. Členské státy by zejména neměly mít povinnost hodnotit věcnou stránku žádosti o azyl, pokud první země azylu přiznala žadateli postavení uprchlíka nebo mu poskytla jinou dostatečnou ochranu a žadatel bude touto zemí převzat zpět. (23) Členské státy by rovněž neměly mít povinnost hodnotit věcnou stránku žádosti o azyl, jestliže lze důvodně předpokládat, že žadatel s ohledem na vazbu k některé třetí zemi ve smyslu vnitrostátních právních předpisů může požádat o ochranu v této třetí zemi. Členské státy by takto měly postupovat pouze tehdy, pokud by v dané třetí zemi byl tento konkrétní žadatel v bezpečí. V zájmu zamezení druhotného pohybu žadatelů by měly být stanoveny společné zásady, na základě nichž členské státy pokládají nebo označují třetí země za bezpečné. (24) S ohledem na některé evropské třetí země s obzvláště vysokou úrovní dodržování lidských práv a ochrany uprchlíků by členské státy dále měly mít možnost neposuzovat žádosti o azyl týkající se žadatelů, kteří vstoupili na jejich území z těchto evropských třetích zemí, nebo je neposuzovat v plném rozsahu. S ohledem na možné důsledky pro žadatele při omezeném nebo neprovedeném posouzení by se toto uplatnění pojetí bezpečné třetí země mělo omezit na případy týkající se třetích zemích, u nichž je Rada přesvědčena o splnění vysoké úrovně bezpečnosti dotyčné třetí země ve smyslu této směrnice. V této věci by měla Rada přijímat rozhodnutí po konzultaci s Evropským parlamentem. (25) Z povahy společných norem týkajících se obou pojetí bezpečné třetí země podle této směrnice vyplývá, že praktické použití těchto pojetí závisí na tom, zda dotyčná třetí země povolí danému žadateli vstup na své území. (26) Pokud jde o odnětí postavení uprchlíka, měly by členské státy zajistit, aby osoby požívající postavení uprchlíka byly řádně informovány o možnosti opětovného posouzení jejich postavení a měly možnost předložit své stanovisko dříve, než orgány přijmou odůvodněné rozhodnutí o odejmutí jejich postavení. Od těchto záruk by však mělo být možné upustit tam, kde důvody pro zánik postavení uprchlíka nesouvisí se změnou podmínek, na nichž bylo přiznání tohoto postavení založeno. (27) Skutečnost, že rozhodnutí o žádosti o azyl a odnětí postavení uprchlíka musí podléhat účinnému opravnému prostředku před soudem nebo tribunálem ve smyslu článku 234 Smlouvy, odráží jednu ze základních zásad práva Společenství. Účinnost opravného prostředku, rovněž s
3
ohledem na posouzení důležitých skutečností, závisí na správním a soudním systému jednotlivých členských států jako celku. (28) Podle článku 64 Smlouvy nemá tato směrnice vliv na výkon odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti. (29) Tato směrnice se nezabývá postupy upravenými nařízením Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států [5]. (30) Provádění této směrnice by mělo být hodnoceno v pravidelných lhůtách nepřesahujících dva roky. (31) Jelikož cíle této směrnice, totiž stanovení minimálních norem pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka, nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států a proto jej z důvodu rozsahu nebo účinků činnosti může být lépe dosaženo na úrovni Společenství, může Společenství přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 Smlouvy. V souladu se zásadou proporcionality stanovenou v uvedeném článku nepřekračuje tato směrnice rámec toho, co je pro dosažení uvedeného cíle nezbytné. (32) V souladu s článkem 3 Protokolu o postavení Spojeného království a Irska, připojeného ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o založení Evropského společenství, vyjádřilo Spojené království dopisem ze dne 24. ledna 2001 přání účastnit se přijímání a používání této směrnice. (33) V souladu s článkem 3 Protokolu o postavení Spojeného království a Irska, připojeného ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o založení Evropského společenství, vyjádřilo Irsko dopisem ze dne 14. února 2001 přání účastnit se přijímání a používání této směrnice. (34) V souladu s články 1 a 2 Protokolu o postavení Dánska, připojeného ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o založení Evropského společenství, se Dánsko nepodílí na přijímání této směrnice, a proto pro ně není závazná ani použitelná, PŘIJALA TUTO SMĚRNICI: KAPITOLA I OBECNÁ USTANOVENÍ Článek 1 Účel Účelem této směrnice je stanovit minimální normy pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka. Připomínka UNHCR k článku 1: Je v zájmu členských států, aby o poskytování všech forem mezinárodní ochrany, které v národních právních systémech existují, rozhodoval jeden příslušný orgán v jediném řízení a se stejnými minimálními zárukami. Každý případ by tedy měl být posuzován jako celek s přihlédnutím k důvodům stanoveným v Úmluvě z roku 19511 a také k potřebám náhradní/doplňkové ochrany. Okolnosti nutící lidi k odchodu ze země jsou složité a často spolu vzájemně souvisejí. Informace získané během posuzování žádosti podle Úmluvy z roku 1951 by mohly být relevantní i pro posuzování potřeb náhradní/doplňkové ochrany. Takový přístup by měl zvýšit efektivitu a snížit náklady rozhodování v azylových záležitostech. Základní procesní záruky by měly platit stejnou měrou pro všechny žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany. Posouzení potřeby mezinárodní ochrany ve zvláštním řízení může vést
1
Úmluva o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 a Protokol o právním postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967.
4
k tomu, že v praxi budou uplatňovány různé standardy. Jednotné řízení by bylo v souladu s přístupem vyplývajícím z Kvalifikační směrnice2, totiž že všechny potřeby mezinárodní ochrany mají být posuzovány v úplnosti (viz připomínka k článku 3, odst. 3 a 4). Článek 2 Definice Pro účely této směrnice se rozumí: a) "Ženevskou úmluvou" Úmluva o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 ve znění Newyorského protokolu ze dne 31. ledna 1967; b) "žádostí" nebo "žádostí o azyl" žádost podaná státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti, kterou lze vykládat jako žádost o poskytnutí mezinárodní ochrany členským státem podle Ženevské úmluvy. Za žádost o azyl se považuje každá žádost o mezinárodní ochranu, pokud dotyčná osoba nepožaduje výslovně jinou formu ochrany, o kterou lze žádat odděleně; Připomínka UNHCR k článku 2 písm. b): UNHCR se domnívá, že definice „žádosti o azyl“ by měla být rozšířena tak, aby se vztahovala na veškeré žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany (viz připomínka k článku 1) včetně náhradní/doplňkové ochrany. Z formulace definice by mělo jasně vyplývat, že žádost o poskytnutí mezinárodní ochrany je žádostí o ochranu před návratem na území, na němž se žadatel obává pronásledování nebo vážné újmy. Aby byl zajištěn plný soulad s Úmluvou z roku 1951 doporučuje UNHCR použít širší definici, která se bude vztahovat na všechny žádosti cizích státních příslušníků (viz připomínka k článku 2 písm. f)). c) "žadatelem" nebo "žadatelem o azyl" státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která podala žádost o azyl, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto; Připomínka UNHCR k článku 2 písm. c): Viz připomínka k článku 2 písm. f). d) "pravomocným rozhodnutím" rozhodnutí, zda je státnímu příslušníku třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti přiznáno postavení uprchlíka na základě směrnice 2004/83/ES a které s výhradou přílohy III této směrnice již nepodléhá opravnému prostředku podle kapitoly V této směrnice bez ohledu na to, zda takový opravný prostředek vede k tomu, že žadateli může být až do rozhodnutí o opravném prostředku dovoleno setrvat v dotyčném členském státě; Připomínka UNHCR k článku 2 písm. d): Toto ustanovení se může stát zdrojem nedorozumění, neboť definice „pravomocného rozhodnutí“ nezahrnuje rozhodnutí o potřebách náhradní/doplňkové ochrany. Může se stát, že pravomocné negativní rozhodnutí o postavení uprchlíka může vést k deportaci žadatele ještě před tím, než bude posouzena potřeba doplňkové ochrany. Proto by mělo být výslovně uvedeno, že pravomocné rozhodnutí bude obsahovat nejen výsledek posouzení žádosti o postavení uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951, ale také potřeb v oblasti náhradní/doplňkové ochrany. Viz také připomínka k článku 2 f).
2
Směrnice Rady 2004/83/EC ze dne 29. dubna 2004 o Minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. L 304/12 ze dne 30. 9. 2004)
5
e) "rozhodujícím orgánem" s výhradou přílohy I kvazisoudní nebo správní orgán členského státu odpovědný za posuzování žádostí o azyl a příslušný k přijímání rozhodnutí v prvním stupni v těchto případech; f) "uprchlíkem" státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která splňuje požadavky článku 1 Ženevské úmluvy, jak jsou stanoveny ve směrnici 2004/83/ES; Připomínka UNHCR k článku 2 f): UNHCR se obává tohoto omezení definice uprchlíka na státní příslušníky třetích zemí a osoby bez státní příslušnosti. Pro zajištění úplného souladu s Úmluvou z roku 1951 UNHCR doporučuje, aby se ustanovení týkalo nejen státních příslušníků třetích zemí, ale i všech cizích státních příslušníků. g) "postavením uprchlíka" uznání státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti členským státem za uprchlíka; Připomínka UNHCR k článku 2 g): UNHCR upozorňuje na to, že „status uprchlíka“ může v závislosti na kontextu znamenat dva různé pojmy. Odstavec 28 Příručky UNHCR o postupech a kriteriích pro přiznání postavení uprchlíka (UNHCR Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status) uvádí: ‘osoba je uprchlíkem ve smyslu Úmluvy z roku 1951, jakmile splní podmínky definice‘. „Status uprchlíka“ v tomto smyslu označuje situaci běžence. V návrhu je však termín „status uprchlíka“ používán ve smyslu ochrany, souboru práv, výhod a povinností, které vyplývají z uznání osoby uprchlíkem, což se často nazývá azylem. Mělo by se proto rozlišovat „postavení uprchlíka“ ve smyslu „být uprchlíkem“ na jedné straně a postavením a právy přiznanými uprchlíkům státem na straně druhé. h) "nezletilou osobou bez doprovodu" osoba mladší 18 let, jež vstupuje na území členských států bez doprovodu zletilé osoby, která za ni podle práva nebo podle zvyklostí odpovídá, a to po dobu, po kterou se skutečně nenachází v péči takové osoby; tato definice zahrnuje i nezletilou osobu, jež je ponechána bez doprovodu po vstupu na území členských států; Připomínka UNHCR k článku 2 h): UNHCR by v souladu s terminologií Úmluvy o právech dítěte upřednostnilo používání termínu „dítě“ místo „nezletilá osoba“. UNHCR by také chtělo upozornit na rozdíl v terminologii užívané na mezinárodní úrovni, kde se rozlišuje mezi „dětmi bez doprovodu“ a „odloučenými dětmi“. Termín „děti bez doprovodu“ označuje děti, které nedoprovází žádná zletilá osoba a které byly odloučeny od obou rodičů či jiných svých příbuzných nebo opatrovníků podle práva či zvyku. Termín „odloučené děti“ zahrnuje i děti, které doprovází příbuzný nebo jiná zletilá osoba, která však není schopná, způsobilá nebo ochotná převzít dlouhodobou zodpovědnost za péči o dítě.3 UNHCR proto navrhuje, aby byly zmíněny jak odloučené děti, tak děti bez doprovodu. i) "zástupcem" osoba jednající jménem organizace zastupující nezletilou osobu bez doprovodu jako zákonný opatrovník, osoba jednající jménem vnitrostátní organizace, která odpovídá za péči a blaho nezletilých osob, nebo jiné patřičné zastoupení určené k zajištění zájmů nezletilé osoby; j) "odnětím postavení uprchlíka" rozhodnutí příslušného orgánu odejmout, ukončit platnost nebo zamítnout prodloužení platnosti postavení uprchlíka podle směrnice Rady 2004/83/ES;
3
UNHCR, UNICEF, ICRC, IRC, Save the Children (UK), World Vision: Inter-Agency Guiding Principles on Unaccompanied and Separated Children, Ženeva, 2003
6
Připomínka UNHCR k článku 2 j): V tomto ustanovení zřejmě dochází k míšení pojmů cesace, zrušení a revokace. Cesace znamená konec platnosti postavení uprchlíka v souladu s článkem 1C Úmluvy z roku 1951, protože mezinárodní ochrana uprchlíka již není nutná. Revokace označuje odnětí postavení uprchlíka v situacích, kdy osoba, jíž byl přiznán statut uprchlíka, se posléze dopustí jednání podle článku 1F písm. a) nebo písm. c) Úmluvy z roku 1951. Zrušení znamená rozhodnutí prohlásit za neplatné dřívější rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka je-li následně prokázáno, že osobě nikdy nemělo být přiznáno, včetně případů, kdy osoba měla být vyloučena z mezinárodní ochrany uprchlíků již v počátečním řízení o přiznání postavení. UNHCR žádá, aby státy rozlišovaly mezi těmito pojmy a jejich zákonnými podmínkami.4 k) "setrváním v členském státě" setrvání na území členského státu, ve kterém byla žádost o azyl podána nebo se posuzuje, a to včetně hranice nebo tranzitních prostor. Článek 3 Oblast působnosti 1. Tato směrnice se vztahuje na všechny žádosti o azyl podané na území členského státu, včetně hranic nebo tranzitních prostor, a na odnětí postavení uprchlíka. Připomínka UNHCR k článku 3 odst. 1: Je nezbytné, aby žadatelé o azyl měli přístup na území státu, kde hledají ochranu, a k řízení, v němž bude posouzena oprávněnost jejich žádosti. Osoby potřebující mezinárodní ochranu jinak nebudou mít z pravidel stanovených Úmluvou z roku 1951, jinými příslušnými mezinárodními dokumenty a/nebo vnitrostátní legislativou žádný prospěch. Valné shromáždění OSN5 a Výkonný výbor UNHCR6 opakovaně připomínají význam těchto podmínek pro ochranu uprchlíků. UNHCR proto oceňuje, že směrnice bude platit bez jakékoliv diskriminace pro všechny osoby, které požádaly o azyl buď na hranici nebo na území státu. Litujeme ale, že členské státy smějí při řízení na hranicích aplikovat nižší záruky a že široká škála žádostí může být projednávána ve zrychleném řízení (viz mimo jiné připomínky k článkům 4, 13, 23 odst. 4, 24, 35 a 39).
4
Viz UNHCR, ‘Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted (OJ L 304/12 of 30.9.2004)’, leden 2005, komentář k článku 14 Kvalifikační směrnice; UNHCR ‘Guidelines on International Protection: Cessation of Refugee Status under Article 1C(5) and (6) of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees (the 'Ceased Circumstances' Clauses)’, HCR/GIP/03/03, ze dne 10. února 2003, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendoc.pdf?tbl=RSDLEGAL&id=3e50de6b4; UNHCR ‘Guidelines on International Protection No. 5: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951Convention relating to the Status of Refugees’, HCR/GIP/03/05, ze dne 4. září 2003, http://www.unhcr.org/cgibin/ texis/vtx/home/opendoc.pdf?tbl=RSDLEGAL&id=3f5857684; a připojené poznámky Background Note on the Application of the Exclusion Clauses, http://www.unhcr.org/cgibin/ texis/vtx/home/opendoc.pdf?tbl=RSDLEGAL&id=3f5857d24; UNHCR ‘Note on the Cancellation of Refugee Status’, 22 November 2004, http://www.unhcr.org/cgibin/ texis/vtx/home/opendoc.pdf?tbl=RSDLEGAL&id=41a5dfd94 5 Viz např. rezoluce Valného shromáždění OSN: A/RES/52/132 ze dne 12. prosince 1997 a A/RES/56/137 ze dne 19. prosince 2001, rezoluce Valného shromáždění A/RES/58/151 ze dne 24. února 2004. 6 Viz např. Závěry výkonného výboru č. 81 (XLVIII) odst. h) ze dne 17. října 1997; závěry č. 82 (XLVIII) odst. d) (iii) ze dne 17. října 1997; závěry č.85 (XLIX) odst. q) ze dne 9. října 1998; závěry č. 87 (L) odst. j) ze dne 8. října 1999; závěry č. 93 (LIII) odst. a), b) (i) a (ii) ze dne 8. října 2002.
7
UNHCR také zdůrazňuje, že zásada nediskriminace je důležitým principem mezinárodních lidskoprávní legislativy a uprchlického práva. Doporučuje proto, aby vnitrostátní právní úpravy výslovně stanovily, že ustanovení této směrnice mají být uplatňována bez jakékoliv diskriminace, např. na základě pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, náboženství, politického nebo jiného názoru, národnostního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní menšině nebo jiného statusu. 2. Tato směrnice se nevztahuje na žádosti o diplomatický nebo územní azyl podané u zastupitelských úřadů členských států. 3. Pokud členské státy použijí nebo zavedou řízení, v rámci kterého se žádosti o azyl posuzují jako žádosti na základě Ženevské úmluvy a zároveň jako žádosti o poskytnutí jiného druhu mezinárodní ochrany podané za okolností uvedených v článku 15 směrnice 2004/83/ES, použijí tuto směrnici během celého řízení. 4. Členské státy mohou dále rozhodnout, že se tato směrnice použije při rozhodování o žádostech o jakýkoliv druh mezinárodní ochrany. Připomínka UNHCR k článku 3 odst. 3 a 4: Jak bylo uvedeno výše (viz připomínka k článku 1), je v zájmu členských států, aby veškeré potřeby mezinárodní ochrany byly posouzeny v jednotném řízení a se stejnými minimálními zárukami za předpokladu, že tyto záruky budou v souladu s mezinárodním právem a standardy. Článek 3 odst. 3, který stanoví, že tato směrnice bude platit při posuzování potřeby náhradní/doplňkové ochrany v členských státech, ve kterých existuje jednotné řízení, je proto krokem správným směrem. UNHCR vybízí členské státy, aby této možnosti využily. UNHCR má však k této směrnici řadu výhrad a pokud by byla její působnost rozšířena, vztahovala by se i na rozhodování o potřebě poskytnout náhradní/doplňkovou ochranu. UNHCR je proto toho názoru, že je důležité vyřešit problematické body ještě před tím, než budou příslušná ustanovení používána i při poskytování náhradní/doplňkové ochrany.7 Článek 4 Odpovědné orgány 1. Členské státy určí pro všechna řízení rozhodující orgán, který bude odpovědný za přiměřené posouzení žádostí podle této směrnice, zejména podle čl. 8 odst. 2 a článku 9. V souladu s čl. 4 odst. 4 nařízení (ES) č. 343/2003 se žádostmi o azyl podanými v členském státě u orgánů jiného členského státu, které v tomto členském státě provádějí imigrační kontroly, zabývá členský stát, na jehož území byla žádost podána. 2. Členské státy však mohou stanovit, že pro tyto činnosti je příslušný jiný orgán: a) zpracování žádostí, ve kterých se zvažuje přemístění žadatele o azyl do jiného státu podle pravidel o stanovení kritérií a postupů pro určení státu příslušného k posuzování žádosti o azyl, až do doby, kdy dojde k přemístění nebo kdy požádaný stát odmítne žadatele převzít nebo převzít zpět; b) rozhodování o žádosti s přihlédnutím k vnitrostátním bezpečnostním předpisům, pokud před tímto rozhodnutím proběhne konzultace s rozhodujícím orgánem o tom, zda žadatel může být uznán za uprchlíka podle směrnice 2004/83/ES; c) předběžné posuzování podle článku 32, pokud má tento orgán přístup ke spisu žadatele týkajícímu se předchozí žádosti; d) zpracování žádostí v rámci řízení podle čl. 35 odst. 1; 7 Viz také “UNHCR Observations on the European Communication on ‘A More Efficient Common European Asylum System: the Single Procedure as the Next Step’ (COM(2004)503 final; Annex SEC(2004)937, 15 July 2004)” ze dne 23. srpna 2004.
8
e) zamítnutí povolení ke vstupu v rámci řízení podle čl. 35 odst. 2 až 5, v souladu s uvedenými ustanoveními a za podmínek v nich stanovených; f) zjištění podle článku 36, že žadatel usiluje o vstup do členského státu nebo do něj vstoupil z bezpečné třetí země, v souladu s uvedeným článkem a za podmínek v něm stanovených. Připomínka UNHCR k článku 4 odst. 2: UNHCR lituje tak širokého spektra výjimek ze zásady, že všechny žádosti o azyl mají být posuzovány jedním příslušným orgánem (viz Závěr Výkonného výboru UNHCR č. 8 (XXXVIII) z roku 1977). UNHCR se obává, že rozhodnutí jiných orgánů budou vzhledem k chybějícím odborným znalostem a zkušenostem či nedostatečnému přístupu k informacím o příslušné zemi méně kvalitní. Podle mínění UNHCR se tak zvyšuje riziko refoulement. UNHCR proto doporučuje, aby orgány, které nejsou rozhodujícím orgánem podle článku 4 odst. 1 (např. pohraniční policie), byly oprávněny pouze zaregistrovat žádost o azyl a postoupit ji spolu se všemi relevantními informacemi rozhodčímu orgánu. Na hraničních přechodech by mohly být zavedeny vhodné postupy zajišťující, aby rozhodčí orgán rychle rozhodl o přípustnosti žádosti a ve výjimečných případech vydal i rozhodnutí o meritu žádosti. UNHCR také doufá, že členské státy nebudou využívat článku 4 odst. 2 písm. b), podle něhož může o případu, na který se vztahují vnitrostátní bezpečnostní předpisy, rozhodovat jiný orgán. Otázky národní bezpečností mohou vést k nastolení otázek souvisejících s vyloučením z postavení uprchlíka. UNHCR se obává, že by mohlo dojít k odepření mezinárodní ochrany za okolností, které nejsou v souladu s Úmluvou z roku 1951. S ohledem na závažnost tohoto problému a důsledky nesprávného rozhodnutí je důležité, aby takové otázky posuzoval rozhodčí orgán v řádném řízení. V rámci této instituce by mohly být ustaveny specializované útvary, které by projednávaly případy vyloučení a zajistily by jejich urychlené řešení.8 UNHCR je také znepokojeno výjimkou stanovenou v článku 4 odst. 2 písm. f) pro případy zahrnující aplikaci konceptu bezpečné třetí země. Posouzení toho, zda je země bezpečná, může být v některých případech obtížné a může vyžadovat odborné znalosti o situaci v dané zemi. Jelikož mezinárodní právo vyžaduje individuální posouzení (viz připomínky k článku 27 odst. 2 písm. b) a c)), UNHCR doporučuje, aby i případy bezpečné třetí země posuzoval stejný orgán. Vnitrostátní právní úprava by měla stanovit přinejmenším nutnost konzultací s rozhodčím orgánem, jak vyžaduje článek 4 odst. 1 (viz také připomínky k článkům 27 a 36). 3. Členské státy zajistí, aby v případě určení orgánů podle odstavce 2 měli pracovníci těchto orgánů patřičné znalosti nebo aby jim bylo poskytnuto odpovídající školení, aby mohli při provádění této směrnice plnit své povinnosti. Připomínka UNHCR k článku 4 odst. 3: UNHCR vítá toto ustanovení, které ukládá členským státům povinnost zajistit, aby také orgány jiné než rozhodčí orgány měly odpovídající znalosti a školení. Ačkoliv pravomoci takových orgánů by měly být v souladu s výše uvedenou připomínkou k článku 4 odst. 2 omezeny, měly by být tyto orgány jasné instrukce a školení k tomu, aby mohly identifikovat a registrovat žádosti o azyl a postoupit je se všemi relevantními informacemi rozhodčímu orgánu.
8
UNHCR ‘Guidelines on International Protection No. 5: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951Convention relating to the Status of Refugees", HCR/GIP/03/05, ze dne 4. září 2003; a připojená poznámka Background Note on the Application of the Exclusion Clauses, odst. 31 písm. f) (úplné odkazy viz pozn. 4).
9
Článek 5 Příznivější ustanovení Členské státy mohou zavést nebo zachovat příznivější normy pro řízení o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka, jsou-li takovéto normy slučitelné s touto směrnicí. Připomínka UNHCR k článku 5: UNHCR vítá zdůraznění základního cíle směrnice, kterým je přijetí minimálních norem umožňující členským zemím zachování si nebo zavedení vyšších standardů ochrany. Jak je řečeno v těchto připomínkách, samotná směrnice nemusí být dostatečnou zárukou pro uplatnění principu non-refoulement, který je zakotven v Úmluvě z roku 1951 a v mezinárodní lidskoprávní legislativě. Totéž mimo jiné platí pro ustanovení o právu na účinný opravný prostředek. UNHCR proto naléhavě vyzývá členské státy, aby ve spolupráci s UNHCR pečlivě posoudily, kde je třeba zavést nebo zachovat výhodnější ustanovení tak, aby byl v praxi zajištěn soulad s mezinárodní lidskoprávní a uprchlickou legislativou. Vnitrostátní normy, které vhodně aplikují mezinárodní závazky, by měly být vždy považovány za slučitelné s touto směrnicí. UNHCR dále vybízí členské státy, aby zvážily zavedení norem odvozených od příkladů nejlepší praxe ve své vnitrostátní legislativě. KAPITOLA II ZÁKLADNÍ ZÁSADY A ZÁRUKY Článek 6 Přístup k řízení 1. Členské státy mohou požadovat, aby se žádosti o azyl podávaly osobně nebo na určeném místě. Připomínka UNHCR k článku 6 odst. 1: Toto ustanovení by se nemělo uplatňovat způsobem, který by bránil v přístupu k azylovému řízení, např. v situaci, kdy žádost podává právní zástupce jménem zajištěné osoby. 2. Členské státy zajistí, aby každá zletilá osoba způsobilá k právním úkonům měla právo podat svým jménem žádost o azyl. 3. Členské státy mohou stanovit, že žadatel může podat žádost jménem na něm závislých osob. V těchto případech členské státy zajistí, aby závislé zletilé osoby souhlasily s podáním žádosti jejich jménem, a pokud souhlas neudělí, aby mohly podat žádost vlastním jménem. Souhlas se vyžaduje v době podání žádosti nebo nejpozději při osobním pohovoru se závislou zletilou osobou. Připomínka UNHCR k článku 6 odst. 2 a 3: UNHCR chápe toto ustanovení jako procesní nástroj, který členským státům umožňuje zabývat se současně všemi žádostmi o ochranu podanými jednou rodinou. Je však důležité snažit se získat souhlas vyživovaných zletilých osob ještě před tím, než je žádost jejich jménem podána. Vhodné poradenství by mělo zajistit, aby vyživované osoby rozuměly důsledkům svého souhlasu. Jakmile byla jejich jménem podána žádost, začnou platit běžná procesní pravidla. Obecně by mělo platit, že pohovory se zletilými vyživovanými osobami budou vedeny odděleně od hlavního žadatele, tak aby tyto osoby mohly volně mluvit o citlivých záležitostech. Dále by se nemělo zapomínat na to, že možná traumata a citlivé otázky související se sexuálním násilím nebo s kulturními rozdíly mohou např. vést žadatelku o azyl k prvotnímu souhlasu s podáním žádosti o azyl jejím jménem. Může se však stát, že po uplynutí nějaké doby žena postupně získá sebedůvěru a rozhodně se podat svou vlastní žádost. Je proto důležité, aby vhodné pojistky zajišťovaly zohlednění takovýchto omezení při
10
posuzování žádostí o azyl podaných následně vyživovanými osobami (viz také připomínky k článku 32 odst. 7). 4. Členské státy mohou ve svých vnitrostátních právních předpisech stanovit případy, kdy: a) může nezletilá osoba podat žádost vlastním jménem; b) musí žádost nezletilé osoby bez doprovodu podat zástupce podle čl. 17 odst. 1 písm. a); c) se podání žádosti o azyl považuje zároveň za podání žádosti o azyl pro všechny nesezdané nezletilé osoby. Připomínka UNHCR k článku 6 odst. 4: UNHCR chápe toto ustanovení jako procesní nástroj, který členským státům umožňuje zabývat se současně všemi žádostmi o poskytnutí ochrany podanými jednou rodinou. Jakmile byla podána žádost jménem závislého dítěte, začnou platit běžná procesní pravidla. Je také velmi důležité, aby řízení bylo vedeno s ohledem na věk žadatele (viz připomínka k článku 17 odst. 1). Stejně jako u zletilých vyživovaných žadatelů o azyl je třeba mít na paměti, že dítě, které žádá o azyl, nemusí být nejprve schopné zdůvodnit svou žádost. Teprve později může dítě vyzrát a získat sebedůvěru k tomu, aby vylíčilo své zážitky. Je proto důležité, aby vhodné pojistky zajišťovaly zohlednění takových omezení při posuzování žádostí o azyl podaných následně vyživovanými dětmi (viz také připomínky k článkům 17 a 32 odst. 7). 5. Členské státy zajistí, aby orgány, na které se pravděpodobně obrátí osoba, která chce podat žádost o azyl, dokázaly takovéto osobě poradit, jak a kde může takovou žádost podat, nebo mohou od těchto orgánů vyžadovat, aby žádosti postoupily příslušnému orgánu. Připomínka UNHCR k článku 6 odst. 5: UNHCR vítá toto ustanovení a doufá, že bude zajištěno odpovídající školení, jak je navrhováno v připomínce ke článku 4 odst. 3. Ostatní orgány by měly dostat jasné instrukce tak, aby mohly žádosti o azyl identifikovat, registrovat a postoupit je se všemi relevantními informacemi rozhodčímu orgánu. UNHCR také doporučuje, aby byly řešeny zvláštní potřeby zranitelných osob, např. obětí násilí, zejména sexuálního násilí a mučení, a traumatizovaných žadatelů o azyl9 (viz připomínka k článku 17). Článek 7 Právo setrvat v členském státě až do posouzení žádosti 1. Žadatelé mohou v členském státě setrvat výlučně za účelem řízení do doby, než rozhodující orgán vydá rozhodnutí v řízení v prvním stupni podle kapitoly III. Toto právo setrvat nezakládá nárok na povolení k pobytu. Připomínka UNHCR k článku 7 odst. 1: UNHCR je znepokojeno tím, že právo pobývat na území je omezeno na dobu trvání řízení v prvním stupni. Aby bylo zajištěno dodržování principu 9
Užitečné rady lze čerpat z: UNHCR, ‘Guidelines on International Protection: Gender-Related Persecution within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees’, HCR/GIP/02/01, 7. května 2002, odst. 35; viz také další odkazy v poznámce 12. UNHCR, ‘Guidelines on Policies and procedures in dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum’, únor 1997; Save the Children/UNHCR: Separated Children in Europe Programme, ‘Statement of Good Practice’, třetí vydání, 2004; a UNHCR, ‘Guidelines on Evaluation and Care of Victims of Trauma and Violence’, 1998.
11
non-refoulement, mělo by mít odvolání odkladný účinek a právo pobývat na území by mělo být prodlouženo až do doby vydání pravomocného rozhodnutí o žádosti. Rizika hrozící uprchlíkům jsou vážná a týkají se většinou základních práv, jakými jsou právo na život a svobodu. V souladu se Závěry výkonného výboru č. 8 (XXVIII) z roku 1977 a č. 30 (XXXIV) z roku 1983 lze od odkladného účinku upustit pouze tehdy bylo-li prokázáno, že žádost je zjevně nedůvodná nebo zjevně zneužívající. V takových případech má soud nebo jiný nezávislý orgán přezkoumat a potvrdit odepření odkladného účinku na základě přezkoumání faktů a pravděpodobnosti úspěchu odvolání (viz také připomínka k článku 39). 2. Členské státy mohou učinit výjimku pouze tehdy, pokud v souladu s články 32 a 34 nebude následná žádost dále posuzována nebo pokud osobu předají, případně vydají, na základě závazků podle evropského zatýkacího rozkazu [6] či z jiných důvodů jinému členskému státu, nebo třetí zemi či mezinárodnímu trestnímu soudu či tribunálu. Připomínka UNHCR k článku 7 odst. 2: V tomto článku se směšují procesní normy pro azylové řízení a otázky týkající se trestního stíhání a vydávání osob do zahraničí. UNHCR je znepokojeno, že ustanovení neobsahují žádné pojistky zajišťující, aby trestní stíhání nebo vydání probíhalo v souladu s mezinárodním uprchlickým právem a mezinárodní lidskoprávní legislativou. Zejména prováděcí předpisy by měly zajistit, aby vydání/předání přímo ani nepřímo nepřispívaly k refoulement žadatelů o azyl v rozporu s článkem 33 odst. 1 Úmluvy z roku 1951. Nikdo by neměl být vydán do jiné země před vydáním pravomocného rozhodnutí o žádosti o azyl tvrdí-li, že mu v zemi žádající o vydání hrozí pronásledování nebo vážné ohrožení. Rozhodčí orgán by měl zejména zvážit, zda žádost o vydání souvisí s pronásledováním nebo vážným ohrožením, které uvádí žadatel o azyl. Pokud vydání jako takové neznamená žádné riziko, měly by vysílající i přijímající stát zajistit, aby žadatel o azyl měl přístup k azylovému řízení. Po skončení trestního stíhání by žadatel o azyl měl být navrácen do státu, kde byla původně podána žádost o azyl, aby takový stát mohl pokračovat v pozastaveném posuzování žádosti. Případně by za posouzení žádosti o azyl mohl převzít odpovědnost stát, do kterého byl žadatel o azyl vyhoštěn. To je však možné jen lze-li žádající stát považovat za bezpečnou třetí zemi10 (viz také připomínky k článkům 32 a 34). Článek 8 Požadavky na posuzování žádostí 1. Aniž je dotčen čl. 23 odst. 4 písm. i), členské státy zajistí, aby žádosti o azyl nebyly zamítnuty nebo vyloučeny z posuzování pouze proto, že nebyly podány co nejdříve. Připomínka UNHCR k článku 8 odst. 1: UNHCR chápe toto ustanovení jako zákaz stanovení závazných časových lhůt pro předložení žádosti o azyl. Formální lhůty pro předkládání žádostí o azyl mohou vést k refoulement a jsou proto v rozporu s mezinárodním uprchlickým právem. Skutečnost, že žádost nebyla podána urychleně, může být součástí posuzování důvěryhodnosti žádosti. Neměla by však nikdy být jediným důvodem pro zamítnutí žádosti. Podle zkušenosti UNHCR může mít žadatel k opožděnému podání žádosti pádné důvody. Patří mezi ně např. nemoc, trauma, chybějící přístup k informacím jak podat žádost, potřeba právní konzultace nebo kulturně citlivé otázky.
10
Viz také ‘UNHCR’s Recommendations on the European Commission Proposal for a Council Framework Decision on the European Arrest Warrant and the Surrender Procedures between Member States’ (COM(2001) 522 final 2001/0215 (CNS)), říjen 2001.
12
2. Členské státy zajistí, aby rozhodující orgán rozhodl o žádostech o azyl po přiměřeném posouzení. Za tímto účelem členské státy zajistí, aby a) žádosti byly posuzovány jednotlivě, objektivně a nestranně a aby o nich bylo stejným způsobem rozhodováno; b) byly získávány přesné a aktuální informace z různých zdrojů, např. z Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), týkající se obecné situace v zemích původu žadatelů o azyl a případně v zemích jejich průjezdu, a aby tyto informace měli k dispozici pracovníci odpovědní za posuzování žádostí a rozhodování o nich; Připomínka UNHCR k článku 8 odst. 2 písm. b): UNHCR je potěšeno, že směrnice přikládá takovou důležitost dostupnosti informací o situaci v zemích původu a azylu. Vítá také, že budou zohledněny informace UNHCR o zemích původu a o situaci v těchto zemích. Informace o zemích původu, ze kterých vychází rozhodčí orgán, by však měly být stejně dostupné i pro žadatele o azyl a jejich právní zástupce/poradce a také by se jimi měly podrobně zabývat odvolací orgány. UNHCR dále vítá, že při určování bezpečných zemí původu má být zohledněna řada zdrojů, včetně UNHCR. V této souvislosti by UNHCR chtělo upozornit na svou databázi informací o zemích původu a právní databázi „REFWORLD“ a na další spolehlivé zdroje na internetu (stránky členských států, nevládních organizací a specializované stránky jako např. www.ecoi.net). I když UNHCR nemá vždy možnost poskytnout konkrétní odpovědi na žádosti o informace o zemi původu, bude i nadále, pokud to prostředky dovolí, formulovat svá stanoviska a shromažďovat informace o zemích, z nichž přichází velký počet uprchlíků, nebo o zemích, v nichž se UNHCR monitoruje situaci navrátilců.
c) pracovníci, kteří žádosti posuzují a rozhodují o nich, měli patřičné znalosti příslušných norem v oblasti azylového a uprchlického práva. Připomínka UNHCR k článku 8 odst. 2 c): UNHCR přikládá velký význam tomu, aby pracovníci zpracovávající žádosti o azyl, a to na hranicích i na území členských států, byli patřičně vyškoleni mimo jiné v oblasti mezinárodního uprchlického práva a lidskoprávní legislativy. Potřeba takového školení by podle názoru UNHCR měla být ve směrnici konkrétně uvedena a měla by být zajištěna na národní úrovni (viz také připomínky k článku 4 odst. 2 a zejména 4 odst. 2 písm. d) až f)). 3. Orgány uvedené v kapitole V mají prostřednictvím rozhodujícího orgánu nebo žadatele či jiným způsobem přístup k obecným informacím uvedeným v odst. 2 písm. b), které jsou nezbytné pro plnění jejich úkolů. 4. Členské státy mohou stanovit pravidla týkající se překladu dokumentů potřebných pro posuzování žádostí. Článek 9 Požadavky na rozhodnutí rozhodujícího orgánu 1. Členské státy zajistí, aby rozhodnutí o žádostech o azyl byla vydávána písemně. 2. Členské státy rovněž zajistí, aby v případě zamítnutí žádosti bylo rozhodnutí věcně a právně odůvodněno a písmeně byla poskytnuta informace o opravných prostředcích proti zamítavému rozhodnutí.
13
Členské státy nemusí v rozhodnutí uvádět důvody, proč nebylo přiznáno postavení uprchlíka, je-li žadateli přiznáno postavení poskytující podle vnitrostátního práva a práva Společenství stejná práva a výhody jako postavení uprchlíka podle směrnice 2004/83/ES. V těchto případech členské státy zajistí, aby důvody, proč nebylo přiznáno postavení uprchlíka, byly uvedeny ve spisu žadatele a aby měl žadatel na žádost ke svému spisu přístup. Členské státy rovněž nemusí v souvislosti se zamítavým rozhodnutím písemně informovat o opravných prostředcích proti takovému rozhodnutí, pokud byl žadatel o této věci informován již dříve písemně nebo elektronickými prostředky, k nimž má přístup. Připomínka UNHCR k článku 9 odst. 2: Je důležité, aby ke všem zamítavým rozhodnutím byla připojena informace o možnosti odvolání. Žadatel, zejména pokud ho nezastupuje právník, nemusí vždy o možnosti podat odvolání vědět. Ve výjimečných případech, kdy důvody pro nepřiznání postavení uprchlíka nejsou uvedeny, by žadatelé navíc měli být v souladu s článkem 9 odst. 2 informováni o svém právu požádat o seznámení s důvody zamítnutí, které by měly být uvedeny v jejich spisu. 3. Pro účely čl. 6 odst. 3 mohou členské státy vydat jedno rozhodnutí, které se týká všech závislých osob, zakládá-li se žádost na stejných důvodech. Článek 10 Záruky pro žadatele o azyl 1. S ohledem na postupy stanovené v kapitole III členské státy zajistí, aby všichni žadatelé o azyl měli tyto záruky: a) jsou informováni v jazyce, o němž lze důvodně předpokládat, že mu rozumí, o průběhu řízení a o svých právech a povinnostech během řízení a možných důsledcích, pokud tyto povinnosti nesplní a nebudou s orgány spolupracovat. Jsou informováni o časovém rámci a o možnostech, jak splnit povinnost předložit údaje uvedené v článku 4 směrnice 2004/83/ES. Tyto informace se poskytnou včas, aby mohli využít práva zaručená touto směrnicí a splnit povinnosti uvedené v článku 11; Připomínka UNHCR k článku 10 odst. 1 písm. a): Pro azylové řízení, ve kterém velmi záleží na svědectví jednotlivce, je fungující komunikace s žadatelem o azyl nezbytná. UNHCR považuje za nutné, aby všem žadatelům o azyl byly poskytnuty informace v jazyce, kterému opravdu rozumějí. Předpoklad, že každý žadatel o azyl hovoří úředním jazykem své země nebo mu rozumí, může být nesprávný. Azylové země by měly přijmout veškerá vhodná opatření v tomto směru majíce přitom na paměti nutnost předcházet úmyslným obstrukcím. b) je jim k dispozici tlumočník, kdykoli je to nutné, aby mohli příslušným orgánům předložit svůj případ. Členské státy považují za nutné poskytnout služby tlumočníka přinejmenším tehdy, pozveli rozhodující orgán žadatele k pohovoru podle článků 12 a 13 a nelze-li bez těchto služeb zajistit přiměřenou komunikaci. V tomto případě a v ostatních případech, kdy příslušné orgány žadatele předvolají, jsou služby tlumočníka hrazeny z veřejných prostředků; c) nesmí jim být odepřena možnost spojit se s UNHCR nebo jinou organizací pracující jménem UNHCR na území členského státu na základě dohody s dotyčným členským státem; Připomínka UNHCR k článku 10 odst. 1 písm. c): Žadatelé o azyl by měli mít možnost spojit se s UNHCR nebo jinou organizací pracující pro UNHCR. Ocenili bychom tedy pozitivnější formulaci. S ohledem na to, že smlouvy s organizacemi pracujícími pro UNHCR se různí, navrhujeme také aby slova „na základě dohody s“ byla nahrazena formulací „se souhlasem“.
14
d) rozhodnutí rozhodujícího orgánu o jejich žádosti o azyl je jim oznámeno v přiměřené době. Zastupuje-li žadatele právní zástupce nebo jiný poradce, mohou členské státy vyrozumět o rozhodnutí místo žadatele o azyl tohoto právního zástupce nebo poradce; e) jsou informováni o výsledku rozhodnutí rozhodujícího orgánu v jazyce, o němž lze důvodně předpokládat, že mu rozumí, nezastupuje-li je nebo nepomáhá-li jim právní zástupce nebo jiný poradce a není-li k dispozici bezplatná právní pomoc. Poskytnutá informace zahrne informaci o opravných prostředcích proti zamítavému rozhodnutí v souladu s čl. 9 odst. 2. Připomínka UNHCR k článku 10 odst. 1 písm. e): Žadatelé o azyl by měli být informováni v jazyce, kterému rozumí, nikoliv v jazyce, o němž lze důvodně předpokládat, že mu rozumí. Viz připomínka k článku 10 odst. 1 písm. a). 2. S ohledem na postupy stanovené v kapitole V členské státy zajistí, aby všichni žadatelé o azyl měli záruky, které jsou rovnocenné zárukám uvedeným v odst. 1 písm. b), c) a d) tohoto článku. Článek 11 Povinnosti žadatelů o azyl 1. Členské státy mohou žadatelům o azyl uložit povinnost spolupracovat s příslušnými orgány, jeli to nezbytné pro zpracování žádosti. 2. Členské státy mohou zejména stanovit, že a) žadatelé o azyl jsou povinni se neprodleně nebo ve stanovené době hlásit u příslušných orgánů nebo se k nim dostavit osobně; b) žadatelé o azyl musejí předat doklady, které vlastní a které jsou důležité pro posouzení žádosti, např. své pasy; Připomínka UNHCR k článku 11 odst. 2 písm. b): Článek 31 Úmluvy z roku 1951 uznává, že vzhledem k okolnostem svého útěku nemusí být žadatelé schopni předložit veškeré doklady. UNHCR proto vítá, že povinnost předat doklady se omezuje na ty doklady, které žadatelé o azyl skutečně mají. c) žadatelé o azyl musejí informovat příslušné orgány co nejdříve o místu svého současného pobytu nebo adrese a o změně tohoto místa nebo adresy. Členské státy mohou stanovit, že žadatel musí přijímat sdělení na jím posledně uvedeném místě pobytu nebo adrese; d) příslušné orgány mohou provést osobní prohlídku žadatele a prohlídku věcí, které má u sebe; Připomínka UNHCR k článku 11 odst. 2 písm. d): Podle názoru UNHCR by prohlídky měly být upraveny zákonem, měly by se provádět jen v nutném případě a v míře nezbytné a přiměřené danému účelu, a to včetně případů, kdy osoby odmítají spolupracovat. Tento přístup je mimo jiné v souladu s článkem 8 Evropské úmluvy o lidských právech. Ten dále doporučuje, aby prohlídky byly prováděny s ohledem na pohlaví, věk a kulturní odlišnosti. e) příslušné orgány mohou pořídit fotografii žadatele a f) příslušné orgány mohou zaznamenávat ústní výpovědi žadatele, pokud o tom byl předem informován. Článek 12 Osobní pohovor
15
1. Dříve než rozhodující orgán vydá rozhodnutí, poskytne se žadateli o azyl příležitost k osobnímu pohovoru o jeho žádosti o azyl s osobou, která je podle vnitrostátních právních předpisů k vedení takovéhoto pohovoru příslušná. Členské státy mohou rovněž poskytnout příležitost k osobnímu pohovoru každé zletilé závislé osobě uvedené v čl. 6 odst. 3. Členské státy mohou ve vnitrostátních právních předpisech stanovit případy, kdy se příležitost k osobnímu pohovoru poskytuje nezletilé osobě. Připomínka UNHCR k článku 12 odst. 1: UNHCR upozorňuje na to, že z mnoha různých důvodů, mimo jiné zejména kulturních, nemusí mít vyživované osoby informace o důležitých aktivitách a událostech souvisejících se žádostí předkládanou hlavním žadatelem. To může vést k nesrovnalostem mezi výpověďmi různých členů rodiny. Během pohovoru s vyživovanou osobou také může vyjít najevo, že ona sama má opodstatněný strach z pronásledování nebo vážné újmy. V takových případech by jí měla být nabídnuta příležitost k samostatnému posouzení její žádosti. Zvýšila by se tak efektivita rozhodování o postavení, neboť potenciální žádosti by byly identifikovány a posouzeny co nejdříve. U dětí je třeba brát na zřetel jejich vyzrálost a psychické působení traumatických událostí. Povědomí dítěte o podmínkách v zemi původu a jejich významu pro rozhodování o postavení uprchlíka může být omezené (viz připomínka k článku 17). 2. Osobní pohovor nemusí být proveden, pokud: a) rozhodující orgán může na základě dostupných důkazů vydat kladné rozhodnutí nebo b) příslušný orgán již měl se žadatelem schůzku s cílem pomoci mu při podání žádosti a předložení potřebných informací k žádosti podle čl. 4 odst. 2 směrnice 2004/83/ES nebo c) rozhodující orgán považuje na základě úplného posouzení informací, které žadatel poskytl, žádost za nedůvodnou v případech, na které se vztahují okolnosti uvedené v čl. 23 odst. 4 písm. a), c), g), h) a j). 3. Osobní pohovor nemusí být rovněž proveden, nelze-li ho přiměřeně uskutečnit, zejména pokud se příslušný orgán domnívá, že žadatel není vzhledem k přetrvávající situaci, na níž nemá vliv, k pohovoru způsobilý nebo jej nemůže absolvovat. V případě pochybností si členské státy mohou vyžádat lékařské nebo psychologické potvrzení. Neposkytne-li členský stát podle tohoto odstavce příležitost k osobnímu pohovoru žadateli, nebo případně závislé osobě, přijmou se přiměřená opatření pro to, aby žadatel nebo závislá osoba mohli předložit další údaje. Připomínka UNHCR k článku 12 odst. 2 písm. b) a c) a k odst. 3: UNHCR je znepokojeno tím, že tato ustanovení rozšiřují možnosti omezení osobního pohovoru, neboť osobní svědectví se často při rozhodování ukáže jako zásadní. Uvedené výjimky mohou významnou měrou podkopat spravedlivost postupů a přesnost rozhodování. Podle Závěru Výkonného výboru č. 8 (XXVII) z roku 1977 a 30 (XXXIV) z roku 1983 by všem žadatelům měla být poskytnuta možnost osobního pohovoru není-li žadatel vzhledem k okolnostem, které nemůže ovlivnit, k pohovoru nezpůsobilý nebo neschopný jej absolvovat. Měla by být přijata veškerá vhodná opatření k tomu, aby pohovor proběhl. Pokud již dříve došlo ke schůzce s cílem pomoci při podání žádosti podle článku 12 odst. 2 písm. b), žadatelům by mělo být povoleno doplnit mezery nebo vyvrátit nesrovnalosti. 4. Neprovedení osobního pohovoru podle tohoto článku nebrání rozhodujícímu orgánu, aby o žádosti o azyl rozhodl.
16
5. Neprovedení osobního pohovoru podle odst. 2 písm. b) a c) a odstavce 3 nesmí rozhodnutí rozhodujícího orgánu nepříznivě ovlivnit. 6. Bez ohledu na čl. 20 odst. 1 mohou členské státy při rozhodování o žádosti o azyl vzít v úvahu skutečnost, že se žadatel bez vážných důvodů nedostavil k osobnímu pohovoru. Připomínka UNHCR k článku 12 odst. 6: Při posuzování, zda měl žadatel vážné důvody pro to, že se nedostavil na pohovor, by se měly brát v úvahu také subjektivní okolnosti žadatele o azyl, mimo jiné jeho/její psychický a zdravotní stav (viz také připomínky k článkům 19 a 20). Článek 13 Požadavky na osobní pohovor 1. Osobní pohovor se zpravidla uskutečňuje v nepřítomnosti rodinných příslušníků, ledaže rozhodující orgán považuje jejich přítomnost za nezbytnou pro přiměřené posouzení. 2. Osobní pohovor se uskutečňuje za podmínek, které zajistí odpovídající důvěrnost. 3. Členské státy přijmou vhodná opatření pro zajištění toho, aby se osobní pohovory uskutečňovaly za podmínek umožňujících žadatelům předložit v úplnosti důvody své žádosti. Za tímto účelem členské státy a) zajistí, aby osoba, která pohovor vede, byla dostatečně způsobilá k zohlednění osobních nebo obecných okolnosti žádosti, včetně kulturního původu žadatele nebo jeho zranitelnosti, je-li to možné, a Připomínka UNHCR k článku 13 odst. 3 písm. a): UNHCR se domnívá, že osoba vedoucí pohovor by měla být schopná zohlednit všechny důležité skutečnosti a okolnosti bez omezení. Jelikož výraz „dostatečně“ naznačuje nižší stupeň schopnosti, měl by být vypuštěn. UNHCR si váží toho, že mají být zohledněny kulturní původ a zranitelnost žadatele. Také tlumočníci by měli být vhodně vyškoleni. Měla by být navržena další opatření, která by řešila zvláštní potřeby žadatelek o azyl, dětí, obětí násilí a mučení a traumatizovaných osob, mezi jinými např. požadavek, aby žadatelky o azyl měly možnost absolvovat pohovor se ženou a s tlumočnicí (viz připomínka k článku 17). b) vyberou tlumočníka, který je schopen zajistit přiměřenou komunikaci mezi žadatelem a osobou, která pohovor vede. Komunikace nemusí nutně probíhat v jazyce, který žadatel o azyl upřednostňuje, existuje-li jiný jazyk, o němž lze důvodně předpokládat, že mu žadatel rozumí a je v něm schopen komunikovat. Připomínka UNHCR k článku 13 odst. 3 písm. b): Fungující komunikace s žadatelem o azyl je základním předpokladem spravedlivého a efektivního azylového řízení. I když komunikace nemusí nutně probíhat v jazyce, který žadatel o azyl upřednostňuje, měla by se odehrávat v jazyce, kterému žadatel rozumí a v němž je schopen komunikovat, nikoliv v jazyce „o němž lze důvodně předpokládat, že mu rozumí“ (viz připomínka k článku 10 odst. 1 písm. a)). 4. Členské státy mohou stanovit pravidla týkající se přítomnosti třetích stran při osobním pohovoru. 5. Tento článek se použije rovněž na schůzky uvedené v čl. 12 odst. 2 písm. b). Článek 14 Status protokolu o osobním pohovoru v řízení
17
1. Členské státy zajistí, aby o každém osobním pohovoru byl vyhotoven písemný protokol obsahující alespoň údaje týkající se žádosti, jak je žadatel předložil podle čl. 4 odst. 2 směrnice 2004/83/ES. 2. Členské státy zajistí, aby žadatelé měli včas přístup k protokolu o osobním pohovoru. Je-li přístup poskytnut až po vydání rozhodnutí rozhodujícího orgánu, členské státy zajistí, aby byl přístup umožněn co nejdříve tak, aby bylo možno ve stanovené lhůtě připravit a podat opravný prostředek. 3. Členské státy mohou vyžadovat souhlas žadatele s obsahem protokolu o osobním pohovoru. Pokud žadatel odmítne obsah protokolu schválit, uvedou se důvody odmítnutí ve spisu žadatele. Odmítne-li žadatel schválit obsah protokolu, nebrání to rozhodujícímu orgánu, aby o jeho žádosti rozhodl. Připomínka UNHCR k článku 14 odst. 3: UNHCR se domnívá, že by měl být vyžadován souhlas žadatele o azyl. Ověření obsahu protokolu o osobním pohovoru je užitečné proto, že umožňuje nejen vyhnout se nedorozuměním, ale také vyjasnit nesrovnalosti. 4. Tento článek se použije rovněž na schůzky uvedené v čl. 12 odst. 2 písm. b). Článek 15 Právo na právní pomoc a zastoupení 1. Členské státy žadatelům o azyl umožní, aby se na své náklady mohli v záležitostech týkajících se jejich žádostí o azyl účinně radit s právním zástupcem nebo jiným poradcem, který je podle vnitrostátních právních předpisů jako takový přípustný nebo povolený. 2. V případě zamítavého rozhodnutí rozhodujícího orgánu členské státy zajistí, aby s výhradou ustanovení odstavce 3 byla na žádost poskytnuta bezplatná právní pomoc nebo zastoupení. 3. Členské státy mohou ve svých vnitrostátních právních předpisech stanovit, že bezplatná právní pomoc nebo zastoupení se poskytne: a) pouze pro řízení před soudem nebo tribunálem podle kapitoly V a nikoli pro následné opravné prostředky podle vnitrostátních právních předpisů, včetně nového projednání opravného prostředku po následném opravném prostředku nebo b) pouze těm osobám, které nemají dostatečné finanční prostředky nebo c) pouze pro právní zástupce nebo jiné poradce, kteří jsou vnitrostátními právními předpisy výslovně určeni k tomu, aby žadatelům o azyl pomáhali nebo je zastupovali nebo d) pouze tehdy, má-li opravný prostředek naději na úspěch. Členské státy zajistí, aby právní pomoc nebo zastoupení podle písmena d) nebylo svévolně omezováno. 4. Členské státy mohou stanovit pravidla pro podávání a zpracování žádostí o právní pomoc nebo zastupování. 5. Členské státy mohou rovněž a) stanovit pro poskytování bezplatné právní pomoci nebo zastoupení peněžní nebo časová omezení, pokud tato omezení svévolně neomezují přístup k právní pomoci nebo zastoupení; b) stanovit, že ohledně poplatků a jiných nákladů nebude žadatelům poskytnuto příznivější zacházení, než je zacházení obecně poskytované v záležitostech týkajících se právní pomoci vlastním státním příslušníkům. 6. Členské státy mohou požadovat, aby jim žadatel zcela nebo částečně uhradil vynaložené výdaje, pokud se jeho finanční situace značně zlepší nebo pokud bylo rozhodnutí o poskytnutí těchto plnění přijato na základě nepravdivých informací, které žadatel předložil.
18
Připomínka UNHCR k článku 15: UNHCR se domnívá, že právo na právní pomoc a zastoupení je základní pojistkou zejména v komplikovaném evropském azylovém řízení. Žadatelé o azyl často nejsou schopni bez pomoci kvalifikovaného poradce výstižně formulovat fakta důležitá pro žádost o azyl, protože neznají přesné důvody pro uznání postavení uprchlíka a právní systém cizí země. Kvalitní právní pomoc a zastoupení je navíc v zájmu států, neboť pomáhá včas rozpoznat potřeby v oblasti mezinárodní ochrany. Účinnost řízení v prvním stupni se tak zvýší. Záruka bezplatné právní pomoci a zastoupení v případě zamítavého rozhodnutí je krokem správným směrem, UNHCR však lituje, že totéž není k dispozici i při řízení v prvním stupni. Poskytování právní pomoci podle článku 15 odst. 2 je navíc vážně narušeno omezeními podle odstavců 3 až 5. Výjimky z poskytování bezplatné právní pomoci by měly platit pouze tehdy, má-li žadatel přiměřené finanční prostředky. Částky na právní pomoc by však mohly být omezeny na průměr nákladů na právní pomoc vynakládaných při každém důležitém kroku řízení. Dále by měla být přijata přiměřená opatření pro žadatele o azyl se zvláštními potřebami (děti bez doprovodu, oběti mučení a s jinými traumatickými zážitky), kteří obvykle potřebují zvláštní právní a jinou pomoc. Článek 16 Rozsah právní pomoci a zastoupení 1. Členské státy zajistí, aby právní zástupce nebo jiný poradce, který je podle vnitrostátních právních předpisů jako takový přípustný nebo povolený a který v souladu s těmito předpisy žadateli o azyl pomáhá nebo ho zastupuje, měl přístup k informacím uvedeným ve spisu žadatele, které mohou posuzovat orgány uvedené v kapitole V, jsou-li tyto informace důležité pro posouzení žádosti. Členské státy mohou učinit výjimku, pokud by vyzrazení informací nebo zdrojů ohrozilo bezpečnost státu, bezpečnost organizací nebo osob poskytujících informace nebo bezpečnost osob, jichž se informace týkají, nebo pokud by byly ohroženy zájmy šetření v souvislosti s posuzováním žádostí o azyl příslušnými orgány členských států nebo mezinárodní vztahy členských států. V těchto případech mají přístup k dotyčným informacím nebo zdrojům orgány uvedené v kapitole V, pokud není přístup vyloučen z důvodu bezpečnosti státu. Připomínka UNHCR k článku 16 odst. 1: Toto ustanovení umožňuje omezit přístup žadatele o azyl a jeho právního zástupce k informacím v žadatelově spisu. UNHCR má obavy, že žadatelé o azyl a osoby rozhodující o žádosti se tak dostávají do nerovného postavení a dochází k omezení možnosti žadatele vznášet námitky proti faktickým chybám. UNHCR proto doporučuje, aby poskytnutí informací a uvedení jejich zdrojů mohlo být odepřeno jen za jasně definovaných podmínek, pokud by vyzrazení zdrojů vážně ohrozilo bezpečnost státu nebo bezpečnost organizací či osob poskytujících informace (viz také připomínka k článku 4 odst. 1 písm. b). 2. Členské státy zajistí, aby právní zástupce nebo jiný poradce, který žadateli o azyl pomáhá nebo ho zastupuje, měl přístup do uzavřených oblastí, např. zajišťovacích zařízení nebo tranzitních prostor, aby se mohl s žadatelem radit. Členské státy mohou v souladu s vnitrostátními právními předpisy omezit možnost navštívit žadatele v uzavřených oblastech jen tehdy, je-li to objektivně nutné z důvodu bezpečnosti, veřejného pořádku nebo správy této oblasti nebo k zajištění účinného posouzení žádosti, a to pokud tím přístup právního zástupce nebo jiného poradce není podstatně omezen nebo znemožněn. 3. Aniž je dotčen tento článek nebo čl. 17 odst. 1 písm. b), členské státy mohou stanovit pravidla týkající se přítomnosti právních zástupců nebo jiných poradců při všech pohovorech v rámci řízení.
19
4. Členské státy mohou stanovit, že si žadatel může přivést k osobnímu pohovoru právního zástupce nebo jiného poradce, který je podle vnitrostátních právních předpisů jako takový přípustný nebo povolený. Členské státy mohou vyžadovat, aby byl žadatel u osobního pohovoru přítomen, i když ho podle vnitrostátních právních předpisů zastupuje takový právní zástupce nebo poradce, a mohou požadovat, aby žadatel odpovídal na otázky osobně. Nepřítomnost právního zástupce nebo jiného poradce nebrání příslušnému orgánu v tom, aby s žadatelem provedl osobní pohovor. Článek 17 Záruky pro nezletilé osoby bez doprovodu Připomínka UNHCR k článku 17: UNHCR vítá, že směrnice věnuje zvláštní pozornost řešení specifické situace odloučených dětí a dětí bez doprovodu a stanovuje speciální procesní pojistky, včetně výslovného uvedení principu „nejlepšího zájmu dítěte“.11
Obecná připomínka k procesním pojistkám zohledňujícím věk a pohlaví: UNHCR lituje, že návrh směrnice neobsahuje přiměřené procesní pojistky zohledňující věk a pohlaví. Sem patří například požadavek, aby žadatelky o azyl měly možnost absolvovat pohovor se ženou a tlumočnicí i další opatření pro zranitelné osoby. Doporučujeme, aby státy takové pojistky výslovně stanovily.12 Prvním krokem by mělo být rozšíření záruk stanovených v článku 17 odst. 4 na všechny nezletilé žadatele o azyl. Dále by se mělo podle článku 3 Úmluvy o právech dítěte (CRC)13 výslovně požadovat uplatňování principu nejlepšího zájmu dítěte během celého azylového řízení (viz také připomínky k článkům 4, 6 odst. 5 a 13). 1. S ohledem na všechny postupy stanovené v této směrnici a aniž jsou dotčeny články 12 a 14, členské státy: a) přijmou co nejdříve opatření pro zajištění toho, aby nezletilou osobu bez doprovodu při posuzování žádosti zastupoval zástupce nebo jí byl nápomocen. Tímto zástupcem může být také zástupce uvedený v článku 19 směrnice 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl [7]; b) zajistí, aby zástupce mohl nezletilou osobu bez doprovodu informovat o významu a možných důsledcích osobního pohovoru a případně o tom, jak se má na osobní pohovor připravit. Členské státy zástupci umožní, aby se tohoto pohovoru zúčastnil a aby v rámci stanoveném osobou, která pohovor vede, kladl otázky nebo činil připomínky. 11
Další informace o zacházení s oddělenými dětmi lze čerpat z: ‘UNHCR Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum’, únor 1997; Save the Children and UNHCR: Separated children in Europe Programme ‘Statement of Good Practice’, třetí vydání, 2004; a ‘2004 Inter-agency Guiding Principles on Unaccompanied and Separated Children’. 12 Následující materiály mohou být zdrojem dalších informací na toto téma: UNHCR Executive Committee Conclusion No. 64 (XLI) on Refugee Women and International Protection, 1990; UNHCR Executive Committee Conclusion No. 73 (XLIV) on Refugee Protection and Sexual Violence 1993; ‘UNHCR Guidelines on the Protection of Refugee Women’, Geneva, 1991; ‘UNHCR Guidelines on International Protection: Gender-Related Persecution within the context of Art. 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees’, květen 2002; ‘Sexual Violence against Refugees: Guidelines on Prevention and Response’, UNHCR, Geneva, 1995; ‘Sexual and Gender-Based Violence against Refugees, Returnees and Internally Displaced Persons: Guidelines for Prevention and Response’, UNHCR, Geneva, 2003; a také Excom Conclusion No. 84 (XLVIII) on Refugee Children and Adolescents, 1997 a ‘Refugee Children: Guidelines on Protection and Care,’ UNHCR, Ženeva, 1994. 13 Úmluva o právech dítěte ze dne 20. listopadu 1989.
20
Členské státy mohou vyžadovat přítomnost nezletilých osob bez doprovodu u osobních pohovorů i tehdy, je-li přítomen zástupce. 2. Členské státy mohou upustit od ustanovení zástupce, pokud nezletilá osoba bez doprovodu: a) se vší pravděpodobností dosáhne zletilosti před rozhodnutím v prvním stupni nebo b) může sama využít bezplatně právního zástupce nebo jiného poradce, který je podle vnitrostátních právních předpisů jako takový přípustný, aby plnil uvedené úkoly zástupce nebo c) je nebo byl/a ženatý/vdaná. 3. Členské státy mohou v souladu s právními předpisy platnými k 1. prosinci 2005 rovněž upustit od ustanovení zástupce, pokud je nezletilá osoba bez doprovodu starší 16 let, ledaže není schopna se bez zástupce svou žádostí zabývat. Připomínka UNHCR k článku 17 odst. 2 písm. a) a c) a odst. 3: UNHCR lituje, že tato ustanovení obsahují řadu výjimek z povinnosti ustanovit zástupce pro odloučené dítě nebo dítě bez doprovodu. Podle Úmluvy o právech dítěte (CRC) má být každá osoba před dosažením věku 18 let považována za dítě, aniž by osoby starší 16 let měly rozdílná práva. UNHCR také doporučuje velkorysý přístup k odloučeným dětem a dětem bez doprovodu, které dosáhly zletilosti v průběhu azylového řízení. Státy by se navíc měly snažit vyloučit zbytečné odklady, které by vedly k dosažení zletilosti dítěte ještě během řízení. Pokud jde o výjimku podle článku 17 odst. 2 písm. c), skutečnost, že dítě-žadatel je nebo bylo vdané/ženaté, nemusí nutně znamenat, že nepotřebuje zástupce, který by mu pomohl podat žádost o azyl. Manželství je v některých zemích zákonem povoleno ve velmi mladém věku a nesouvisí se zralostí dítěte. Navíc může být případ takových nezletilých žadatelů o azyl velmi komplikovaný a pomoc právního zástupce může být zvlášť důležitá, jde např. o žádosti spojené s domácím násilím nebo vynuceným sňatkem, kdy právě manželství může být spojeno se strachem z pronásledování. UNHCR se proto domnívá, že toto ustanovení by nemělo být aplikováno. 4. Členské státy zajistí, aby: a) osobní pohovor k žádosti o azyl s nezletilou osobou bez doprovodu podle článků 12, 13 a 14 vedla osoba s potřebnými znalostmi o zvláštních potřebách nezletilých osob; b) rozhodnutí rozhodujícího orgánu o žádosti nezletilé osoby bez doprovodu připravil pracovník s potřebnými znalostmi o zvláštních potřebách nezletilých osob. 5. Členské státy mohou v rámci posuzování žádosti o azyl použít k určení věku nezletilých osob bez doprovodu lékařské vyšetření. Je-li použito lékařské vyšetření, členské státy zajistí, aby: a) nezletilé osoby bez doprovodu byly informovány před posouzením své žádosti o azyl a v jazyce, o němž lze důvodně předpokládat, že mu rozumí, o možnosti určení jejich věku pomocí lékařského vyšetření. To zahrnuje informaci o způsobu vyšetření a možných důsledcích výsledku lékařského vyšetření na posouzení žádosti o azyl, jakož i o důsledcích odmítnutí lékařského vyšetření nezletilou osobou bez doprovodu; b) nezletilé osoby bez doprovodu nebo jejich zástupci souhlasili s provedením vyšetření k určení věku dotyčné nezletilé osoby a c) rozhodnutí o zamítnutí žádosti o azyl nezletilé osoby bez doprovodu, která odmítla lékařské vyšetření podstoupit, nebylo založeno výlučně na tomto odmítnutí. Skutečnost, že nezletilá osoba bez doprovodu odmítla podstoupit lékařské vyšetření, nebrání rozhodujícímu orgánu rozhodnout o žádosti o azyl.
21
Připomínka UNHCR k článku 17 odst. 5: Všeobecně se uznává, že při určování věku dochází ke značným chybám. UNHCR doporučuje, aby toto vyšetření prováděl nezávislý pediatr s příslušnými odbornými znalostmi. Pokud není stanovení věku přesvědčivé, měl by platit princip výhody pochybností ve prospěch osoby tvrdící o sobě, že je dítě. Ve vnitrostátních právních předpisech by také mělo být výslovně stanoveno, že s osobami tvrdícími, že jsou dětmi, by se mělo jako s takovými nakládat dokud nedojde ke stanovení věku.
6. Při provádění tohoto článku se členské státy řídí především nejlepšími zájmy dítěte. Připomínka UNHCR k článku 17 odst. 6: UNHCR má obavy, že řízení o přípustnosti žádosti, řízení na hranicích nebo urychlené řízení obvykle nejsou dostatečně pružná a neposkytují dost času k tomu, aby bylo možné brát ohled na situaci odloučených dětí nebo dětí bez doprovodu. Pracovníci, kteří provádějí tato řízení, také často nemají speciální kvalifikaci k vyřizování dětských žádostí o azyl. To platí zejména pro řízení, která vedou jiné orgány než ty, které jsou běžně odpovědné za vyřizování žádostí o azyl, jako např. pohraniční policie (viz připomínka k článku 4). UNHCR je proto toho názoru, že žádosti odloučených dětí a dětí bez doprovodu by měly být posuzovány v řádném řízení a neměl by být v jejich případě aplikován koncept bezpečné třetí země, ani zrychlené řízení nebo řízení na hranici. V případě žádostí podaných na hranicích by měl být povolen vstup, i když určení věku by se mohlo před vstupem provést, pokud tak nevzniknou zbytečné odklady. UNHCR také doporučuje, aby se v souladu s článkem 3 Úmluvy o právech dítěte výslovně požadovalo uplatňování zásady nejlepšího zájmu dítěte v průběhu celého azylového řízení. Článek 18 Zajištění 1. Členské státy nezajistí osobu pouze z toho důvodu, že se jedná o žadatele o azyl. 2. Je-li žadatel o zajištěn, členské státy zajistí možnost rychlého soudního přezkumu. Připomínka UNHCR k článku 18: UNHCR vítá potvrzení obecné zásady, že žadatelé o azyl nemají být bráni do vazby. Přesto je třeba tuto zásadu ještě podrobně rozpracovat, aby se přesně vymezilo užívání zajištění členskými státy v souladu s článkem 31 Úmluvy z roku 1951, příslušnými závěry výkonného výboru UNHCR a mezinárodní a regionální úpravou lidských práv.14 UNHCR také doufá, že se zohlední osvědčené postupy jednotlivých států. Podle mezinárodní a regionální úpravy lidských práv je braní žadatelů o azyl do vazby výjimečnou záležitostí a mělo by se používat jen tehdy, pokud tak stanoví zákon a je to nutné k dosažení oprávněného účelu, přiměřeně k cílům, jichž má být dosaženo, nediskriminačním způsobem a po minimální dobu. Nutnost zajištění má být stanovena v každém jednotlivém případě po zvážení alternativních možností, jako je např. povinnost hlásit se. UNHCR je přesvědčeno, že obavy států řeší návod obsažený v Závěru Výkonného výboru č. 44 (XXXVII) z roku 1986, kde se uvádějí přípustné výjimky z obecného pravidla, že za normálních okolností je třeba žadatele o azyl do vazby nebrat. Braní žadatelů o azyl do vazby lze použít pouze je-li třeba: 14
Patří sem zejména článek 9 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (ICCPR), článek 5 Úmluvy o právech dítěte (CRC) a článek 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (ECHR).
22
• ověřit identitu; • zjistit skutečnosti, o něž se žádost o postavení uprchlíka nebo azyl opírá; • zabývat se případy, kdy uprchlíci nebo žadatelé o azyl zničili své cestovní nebo osobní doklady nebo užívali falešné doklady s cílem uvést v omyl orgány státu, v němž chtějí žádat o azyl; nebo • chránit bezpečnost státu nebo veřejný pořádek. UNHCR navrhuje, aby státy stanovily úplný seznam důvodů pro zajištění žadatelů o azyl vnitrostátní právní úpravou. Podle rozhodovací praxe Evropského soudu pro lidská práva (ECHR) má být každé uzavření do vyhrazeného prostoru považováno vzetí do vazby. UNHCR dále doporučuje, aby do vnitrostátního práva byly začleněny požadavky na zákonnost příkazu k zajištění vypracované UNHCR. Kromě rychlého soudního přezkumu stanoveného v článku 18 odst. 2 této směrnice k nim patří přístup k azylovému řízení bez překážek, právní a sociální pomoc, tlumočnické služby a informace.15 Prováděcí předpisy by dále měly jednoznačně vysvětlit, že článek 18 se vztahuje také na žadatele o azyl, jejichž žádosti byly označeny za nepřípustné, protože rozhodnout o jejich žádosti bylo povinností jiného státu v souladu s dohodami o přenosu povinností, jako je např. nařízení Dublin II16, nebo vzhledem k uplatnění konceptu „bezpečné třetí země“. Platí také výše zmíněná mezinárodní a regionální ustanovení o braní do vazby. UNHCR by dále doporučovalo, aby byly výslovně stanoveny výjimky z braní do vazby týkající se dětí, obětí mučení nebo sexuálního násilí a traumatizovaných osob.17 Článek 19 Postup v případě zpětvzetí žádosti 1. Pokud členské státy ve vnitrostátních právních předpisech stanoví možnost výslovného zpětvzetí žádosti, zajistí, aby v případě výslovného zpětvzetí žádosti o azyl žadatelem rozhodující orgán rozhodl buď o zastavení posuzování žádosti nebo o jejím zamítnutí. 2. Členské státy mohou rovněž stanovit, že rozhodující orgán může rozhodnout o zastavení posuzování žádosti, aniž by vydal rozhodnutí. V takovém případě členské státy zajistí, aby rozhodující orgán učinil ve spisu žadatele příslušnou poznámku. Připomínka UNHCR k článku 19: Viz sloučené poznámky ke článkům 19 a 20.
15
Viz ECHR, Amuur v. France, 00019776/92, 1996-III, no. 11, ze dne 25. června 1996. 16 Nařízení rady ES č. 343/2003 ze dne 18. února 2003 stanovící kritéria a mechanismy pro rozhodnutí o žádosti o azyl podané v jednom z členských států státním příslušníkem třetí země, Úř. věst. L 50/1, ze dne 25. 2. 2003. 17 Cenné informace o existujících normách a doporučeních ohledně zajištění žadatelů o azyl naleznete v dokumentu UNHCR, ‘Guidelines on Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers’, února 1999, Ženeva; Komise Spojených národů pro lidská práva, Report of the Working Group on Arbitrary Detention, E/CN.4/2000/4, Annex II, Deliberation No. 5, ze dne 28. prosince 1999; Subkomise Spojených národů pro podporu a ochranu lidských práv, E/CN.4/Sub.2/2000/L.26, ze dne 18. srpna 2000; Výbor pro lidská práva, General Comment No. 8, HRI/GEN/1/Rev.6, ze dne 12. května 2003; Rada Evropy, Recommendation Rec(2003)5, ze dne 16. dubna 2003; Rada Evropy, Recommendation No. R (94)5, ze dne 21. června 1994.
23
Článek 20 Postup v případě konkludentního zpětvzetí žádosti nebo odstoupení od žádosti 1. Existuje-li důvod se domnívat, že žadatel o azyl vzal konkludentně svou žádost o azyl zpět nebo od ní odstoupil, zajistí členské státy, aby rozhodující orgán rozhodl buď o zastavení posuzování žádosti nebo o jejím zamítnutí na základě toho, že žadatel neprokázal nárok na postavení uprchlíka podle směrnice 2004/83/ES. Členské státy mohou předpokládat, že žadatel vzal konkludentně svou žádost o azyl zpět nebo od ní odstoupil, zejména pokud se zjistilo, že: a) nereagoval na žádosti o poskytnutí údajů nezbytných pro žádost podle článku 4 směrnice 2004/83/ES nebo se nedostavil k osobnímu pohovoru podle článků 12, 13 a 14, ledaže žadatel v přiměřené lhůtě prokáže, že k tomu došlo z důvodů, které nemohl ovlivnit; b) se skrývá nebo bez povolení opustil místo pobytu nebo místo, kde byl zadržován, aniž v přiměřené lhůtě kontaktoval příslušný orgán, nebo v přiměřené lhůtě nesplnil svou ohlašovací či jinou oznamovací povinnost. Za účelem provedení těchto ustanovení mohou členské státy stanovit lhůty nebo pokyny. 2. Členské státy zajistí, aby žadatel, který se opět ohlásí u příslušného úřadu poté, co bylo rozhodnuto zastavit posuzování jeho žádosti podle odstavce 1 tohoto článku, mohl požádat o opětovné otevření svého případu, pokud se jeho žádost neposuzuje podle článků 32 a 34. Členské státy mohou stanovit lhůtu, po jejímž uplynutí nelze případ znovu otevřít. Členské státy zajistí, aby v tomto případě nebyla osoba vyhoštěna v rozporu se zásadou nenavracení. Členské státy mohou rozhodujícímu orgánu povolit, aby pokračoval v posuzování žádosti ve fázi, ve které bylo pozastaveno. Připomínka UNHCR k Článkům 19 a 20: Podle těchto ustanovení může výslovné (článek 19) nebo implicitní (článek 20) zpětvzetí žádosti o azyl vést buď k zastavení posuzování žádosti nebo k jejímu zamítnutí. Dále je stanoveno, že pokud je opětovné otevření případu možné, mohou být stanoveny časové lhůty. Podle názoru UNHCR lze žádost vzít zpět výslovně i implicitně z řady důvodů, které nemusí nutně souviset s neexistencí potřeby ochrany. Stanovení lhůt pro znovuotevření projednávání žádosti nebo její zamítnutí je za takových okolností spojeno s rizikem, že nedojde k posouzení a uznání existující potřeby ochrany. Jak stanovení lhůt, tak zamítnutí jsou zvláště problematické v případech, kdy jsou žadatelé posláni do jiné země např. podle nařízení Dublin II nebo pokud se uplatňuje pojetí „bezpečné třetí země“. Žadatel o azyl často nezná podrobnosti a důsledky těchto opatření. Pokud je žadatel o azyl poslán zpět do členského státu, kde již předkládal žádost, lhůta pro opětovné otevření projednávání jeho žádosti již obvykle vypršela, anebo mezitím došlo k zamítnutí jeho žádosti o azyl a žadatel zmeškal veškeré lhůty pro podání opravného prostředku. Kromě toho je znovuotevření případu v některých zemích obtížně proveditelné a v praxi velmi komplikované, např. pokud odmítnutí žadatelé o azyl mají být neprodleně deportováni. Pokud už žádost byla zamítnuta, lze podat následnou žádost, ale ta je často doprovázena podobnými překážkami a může dojít k tomu, že se posuzují jen případy, v nichž se po zamítnutí první žádosti objevily nové skutečnosti (viz připomínky k článkům 29, 30 a 23 odst. 4 písm. h)). UNHCR proto doporučuje, aby zpětvzetí žádosti vedlo pouze k zastavení řízení a uzavření spisu. Znovuotevření žádosti by mělo být možné bez časových omezení.
24
Článek 21 Role UNHCR 1. Členské státy UNHCR umožní: a) přístup k žadatelům o azyl včetně těch, kteří se nacházejí v zajištění a v tranzitních prostorách na letištích nebo v přístavech; b) přístup k informacím o jednotlivých žádostech o azyl, o průběhu řízení a vydaných rozhodnutích, pokud s tím žadatel o azyl souhlasí; Připomínka UNHCR k článku 21 odst. 1 písm. a) a b): UNHCR vítá, že směrnice zaručuje UNHCR přístup k žadatelům o azyl a k informacím o žádostech o azyl. UNHCR naprosto schvaluje zásadu důvěrnosti informací o konkrétních osobách ve vztahu k žadatelům o azyl a uprchlíkům. Nicméně všechny informace týkající se žadatele o azyl by nutně nevyžadovaly jeho souhlas před tím, než k nim bude mít přístup UNHCR. Doporučujeme proto, aby bylo rozlišováno mezi obecnými informacemi o žádostech na jedné straně a informacemi o konkrétních osobách na straně druhé. Souhlas žadatele by se měl vyžadovat jen ve druhém případě. c) v jakékoli fázi řízení předkládat při výkonu svých povinností dohledu podle článku 35 Ženevské úmluvy příslušným orgánům své názory ohledně jednotlivých žádostí o azyl. Připomínka UNHCR k článku 21 odst. 1 písm. c): UNHCR vítá, že směrnice uznává kompetenci úřadu v oblasti dohledu v souladu s jeho Statutem a článkem 35 Úmluvy z roku 1951. Úřad vítá možnost předkládat své názory ve všech fázích řízení, a to i před soudem. Toto ustanovení zajišťuje, že státy zohlední stanovisko UNHCR při rozhodování o postavení uprchlíka podle článku 1 Úmluvy z roku 1951. 2. Odstavec 1 se použije rovněž na organizaci, která pracuje na území dotyčného členského státu jménem UNHCR na základě dohody s tímto členským státem. Připomínka UNHCR k článku 21 odst. 2: UNHCR si váží toho, jak pružně je v návrhu směrnice upraven způsob, jímž může Úřad vykonávat svůj mandát v členských státech. S ohledem na možné rozdíly v ujednáních navrhujeme, aby byla použita formulace „organizace, která pracuje (…) jménem UNHCR se souhlasem tohoto členského státu“ namísto „na základě dohody s“. Článek 22 Shromažďování údajů k jednotlivým žádostem Za účelem posuzování jednotlivých žádostí členské státy: a) přímo nesdělí údajným původcům pronásledování žadatele o azyl informace o jednotlivých žádostech o azyl nebo skutečnost, že byla podána žádost; b) nezískávají od údajných původců pronásledování žadatele o azyl žádné informace způsobem, jímž by tito původci pronásledování byli přímo informováni o tom, že dotyčný žadatel podal žádost, a který by ohrozil nedotknutelnost žadatele nebo na něm závislých osob, nebo svobodu či bezpečnost jeho rodinných příslušníků, kteří dosud žijí v zemi původu.
25
Připomínka UNHCR k článku 22: UNHCR vítá toto výslovné a opětovné potvrzení zásady důvěrnosti ve vztahu k žadatelům o azyl. Podle mínění Úřadu se odpovědnost státu v této souvislosti vztahuje nejen na přímé, ale i na nepřímé sdělení informací údajným původcům pronásledování. KAPITOLA III ŘÍZENÍ V PRVNÍM STUPNI ODDÍL I Článek 23 Posuzovací řízení 1. Členské státy zpracovávají žádosti o azyl v rámci posuzovacího řízení v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II. 2. Členské státy zajistí, aby toto řízení bylo dokončeno co nejdříve, aniž by tím bylo dotčeno přiměřené a úplné posouzení. Členské státy zajistí, aby v případech, kdy není možné vydat rozhodnutí do šesti měsíců, žadatel a) byl buď informován o prodlení nebo b) na žádost obdržel informaci o časovém rámci, ve kterém lze očekávat rozhodnutí o jeho žádosti. Tato informace nezakládá povinnost členského státu vůči dotyčnému žadateli vydat rozhodnutí v uvedeném časovém rámci. 3. Členské státy mohou upřednostnit nebo urychlit posuzování v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II, včetně případů, kdy je žádost pravděpodobně opodstatněná nebo kdy má žadatel zvláštní potřeby. 4. Členské státy mohou rovněž stanovit, že se posuzovací řízení v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II upřednostní nebo urychlí, pokud: Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 2 až 4: UNHCR bere na vědomí zavedení vhodného časového rámce pro vydávání rozhodnutí o žádostech o azyl a možnost upřednostnit nebo urychlit posuzování žádostí při řízení v prvním stupni. UNHCR v tomto kontextu zdůrazňuje zájem všech stran na zajištění dobře fungujícího a současně spravedlivého azylového řízení. Podle názoru UNHCR je prvním krokem v tomto směru zajistit kvalitní řízení v prvním stupni. Kvalitnější rozhodnutí v prvním stupni by měla časem omezit počet a trvání odvolání. Věcné zjišťování skutečností, namísto přístupu negativního, pomáhá získat lepší informace díky spolupráci založené na vzájemné důvěře a přispívá tak ke kvalitě a rychlosti rozhodovacího procesu. Namísto zavádění mnoha druhů řízení pro různé kategorie případů je lepší upřednostňovat posuzování konkrétních kategorií žádostí (jakými jsou např. zjevně důvodné nebo nedůvodné žádosti, žádosti podané dětmi bez doprovodu nebo jinými zranitelnými osobami) v rámci běžného řízení. Takový přístup by podle názoru UNHCR byl účinnější i efektivnější vzhledem k vynaloženým nákladům a omezuje také složitost azylových systémů. Podle názoru UNHCR by urychlené projednávání zjevně nedůvodných nebo jasně podvodných žádostí bylo nejúčinnější v odvolacím řízení, pomocí stanovení kratších i když přiměřených lhůt pro podání opravného prostředku, aniž by tím bylo dotčeno jejich spravedlivé posouzení.
26
UNHCR však má obavy z toho, že směrnice umožňuje upřednostnit nebo urychlit posuzování u velmi široké škály případů. Podle Závěru Výkonného výboru č. 30 (XXXIV) z roku 1983 by se mělo uvažovat o jiném zacházení se zjednodušeným přezkumným řízením pouze v případech, které jsou „jasně protiprávní“ (tzn. jasně podvodné) nebo „zjevně nedůvodné“ (tzn. nesouvisejí s důvody pro poskytnutí mezinárodní ochrany). V souladu s těmito závěry UNHCR pevně doufá, že členské státy vezmou v potaz dále uvedená doporučení a připomínky k článku 23 odst. 4 písm. a) až o). Žadatelé, kteří nemají nárok na přiznání postavení uprchlíka, mohou přesto mít nárok na náhradní/doplňkovou ochranu. UNHCR má obavu, že definice kategorií uvedených v článku 23 odst. 4 písm. a) až o) tuto potřebu ochrany nezohledňují, a žádá členské státy, aby výslovně vyžadovaly zvážení potřeby poskytnout náhradní/doplňkovou ochranu při posuzování, zda lze žádost upřednostnit nebo urychlit. Je to zvláště důležité tehdy, pokud se potřeba poskytnout ochranu zvažuje v jednotném řízení. Dále by mělo zásadně platit, že žádosti podané zvláště zranitelnými osobami, např. oddělenými dětmi a osobami, které mohly zažít traumatické události nebo sexuální násilí, budou projednány v řádném řízení. UNHCR doporučuje, aby to členské státy ve své právní úpravě výslovně stanovily (viz připomínka k článku 17). Přestože směrnice stanoví, že platí základní zásady a záruky uvedené v kapitole II, důsledky upřednostňování a urychlování jsou ponechány převážně na členských státech. UNHCR se obává nižšího stupně záruk přípustného u „přednostního“ nebo „zrychleného“ posuzování (viz mimo jiné připomínky k článkům 4, 12, 23, 35 a 39). a) žadatel při podávání své žádosti a jejím zdůvodňování uvedl pouze záležitosti, které nejsou důležité nebo mají jen malý význam pro posouzení toho, zda může být uznán za uprchlíka podle směrnice 2004/83/ES nebo Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 4 písm. a): Podle mínění UNHCR se pojem „jen malý význam“ obtížně definuje a proto představuje riziko příliš širokého využívání urychleného řízení. UNHCR proto doporučuje, aby se tato kategorie omezila na „záležitosti, které nejsou relevantní“. Jak již bylo uvedeno výše, při posuzování toho, zda je žádost zjevně nedůvodná, by se měla vzít v úvahu potřeba poskytnout náhradní/doplňkovou ochranu. b) žadatel zjevně nemůže být uznán za uprchlíka nebo mu nemůže být přiznáno postavení uprchlíka v členském státě podle směrnice 2004/83/ES nebo Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 4 písm. b): Vzhledem k tomu, že se vztahuje k jasně nedůvodným žádostem, je toto ustanovení podle mínění UNHCR nadbytečné, neboť tyto situace již řeší článek 23 odst. 4 písm. a). Při posuzování by se měla vzít v úvahu potřeba poskytnout náhradní/doplňkovou ochranu c) žádost o azyl se považuje za nedůvodnou, Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 4 písm. c): Toto ustanovení směšuje faktory přípustnosti, které by měly mít formální charakter (tzn. použití konceptu „bezpečné třetí země“) s věcnými otázkami. To, že nejsou jasně odlišeny otázky přípustnosti a otázky související s
27
věcnou podstatou žádosti, znamená nebezpečí zmatení jednotlivých stádií hodnocení žádosti o azyl. Označení takových rozhodnutí jako „nedůvodné žádosti“ navíc vyvolává dojem, že proběhlo věcné posouzení, ačkoliv tomu tak není. To může mít důsledky pro posuzování žádosti v případě, že žadatel není znovu přijat do údajně bezpečného třetího státu (viz mimo jiné připomínky k článkům 32 a 34). UNHCR proto rozhodně doporučuje, aby otázky přípustnosti byly řešeny samostatně a zcela odděleně od věcné podstaty žádosti. Žádosti odmítnuté na základě aplikace pojetí „bezpečné třetí země“ by měly být jasně označeny jako „nepřípustné“ a nikoliv zamítnuty jako „nedůvodné“. i) protože žadatel pochází z bezpečné země původu ve smyslu článků 29, 30 a 31, nebo ii) protože se země, která není členským státem, považuje pro žadatele za bezpečnou třetí zemi, aniž je dotčen čl. 28 odst. 1; nebo d) žadatel uvedl orgány v omyl tím, že předložil nepravdivé údaje nebo doklady nebo neposkytl důležité údaje nebo doklady ohledně své totožnosti nebo státní příslušnosti, které by mohly mít negativní dopad na rozhodnutí nebo e) žadatel podal další žádost o azyl, ve které uvedl jiné osobní údaje nebo Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 4 písm. e): Skutečnost, že žadatel podal další žádost o azyl, v níž uvedl jiné osobní údaje, lze vzít v úvahu při posuzování jeho důvěryhodnosti. Takové chování samo o sobě ovšem nevylučuje možnost opodstatněného strachu z pronásledování. f) žadatel neposkytl údaje, které by s dostatečnou jistotou umožnily určit jeho totožnost nebo státní příslušnost, nebo zničil doklady totožnosti nebo cestovní doklady, které by pomohly určit jeho totožnost nebo státní příslušnost, nebo se těchto dokladů ve zlém úmyslu pravděpodobně zbavil nebo Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 4 písm. d) a f): Chybějící doklady nebo užívání padělaných dokladů samo o sobě nečiní žádost podvodnou, ani neospravedlňují negativní závěr ohledně oprávněnosti žádosti. Žadatelé o azyl jsou často nuceni prchat neobvyklými způsoby. Někdy zničí své doklady totožnosti nebo cestovní doklady nebo se těchto dokladů zbavují proto, že k tomu byli donuceni převaděči, kteří se snaží omezit riziko odhalení. Tyto skutečnosti uznává i článek 31 odst. 1 Úmluvy z roku 1951, který výslovně vyjímá uprchlíky ze stíhání za nezákonný vstup do země nebo přítomnost v ní. Ustanovení článku 23 odst. 4 písm. d) a f) vyžadují podvodný úmysl ze strany žadatele o azyl. g) žadatel uvedl nesouvislé, protichůdné, nepravděpodobné nebo nedostatečné údaje, které jsou zjevně nepřesvědčivé, pokud jde o jeho tvrzení, že je vystaven pronásledování podle směrnice 2004/83/ES nebo Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 4 písm. g): Toto ustanovení je formulováno velmi široce. UNHCR má obavu, že by se mohlo použít u všech žádostí zamítnutých v řízení v prvním stupni, a tak vést k okleštění procesních pojistek. UNHCR zdůrazňuje, že podle jeho Příručky18 (odst. 196) má být povinnost zjistit a zhodnotit všechna důležitá fakta považována za povinnost společnou pro žadatele i rozhodčího. Platí to také 18
UNHCR ‘Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugees Status’, Ženeva 1979, nové vydání v lednu 1992.
28
obecně, a to i pro případy, v nichž se vyskytují nesrovnalosti nebo rozpory, kdy příběh žadatele vypadá nepravděpodobně nebo nedostatečně podložený. Měla by být snaha nesrovnalosti a rozpory vysvětlit, ačkoli drobné nesrovnalosti nebo rozpory v otázkách, které nejsou důležité pro věcnou podstatu žádosti, by neměly nepříznivě ovlivnit důvěryhodnost žadatele. Skutečnost, že žadatelova žádost je „nepravděpodobná“, nemusí nutně znamenat, že není pravdivá. UNHCR má zkušenost, že žadatelé se zdánlivě nepravděpodobnými příběhy mohou mít opodstatněnou azylovou žádost. Pokud jde o předložení nedostatečných údajů, žadatel o azyl může mít v tomto smyslu omezené možnosti. Osoby, které potřebují mezinárodní ochranu, mohou přijet jen s nejnutnějšími nezbytnostmi a často jsou úplně bez dokladů. V takových případech by posuzovatelé měli využít všech svých možností, aby vypátrali potřebné důkazy na podporu žádosti. O každém případu mají rozhodovat individuálně, na základě skutkové podstaty. Zejména mají vzít v úvahu, že trauma a duševní nemoc, pocit nejistoty nebo jazykové problémy mohou být důvodem zjevných rozporů nebo nedostatečného zdůvodnění žádosti. Pokud se žadatel opravdově snažil doložit svou žádost a spolupracovat s orgány při získávání důkazů a pokud je pak posuzovatel přesvědčen o všeobecné důvěryhodnosti žadatele, měl by platit princip pochybnosti ve prospěch žadatele. I když jsou takovéto žádosti zamítnuty, neměly by být odesílány k urychlenému odvolacímu řízení, ledaže se prokáže, že žádost je jasně zneužívající (tzn. pokud existuje podvodný úmysl) nebo zjevně nedůvodná. UNHCR proto doporučuje, aby státy článek 23 odst. 4 písm. g) nepoužívaly. Pokud se ho přesto budou dovolávat, jeho ustanovení by měla být omezena tak, aby se zajistilo, že se bude aplikovat jen na zjevně nedůvodné nebo jasně zneužívající žádosti v souladu se Závěrem Výkonného výboru č. 30 (XXXIV) z roku 1983. h) žadatel podal následnou žádost, která neobsahuje žádné nové důležité informace týkající se jeho zvláštních okolností nebo situace v jeho zemi původu nebo Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 4 písm. h): UNHCR doporučuje, aby vnitrostátní legislativa stanovila řadu výjimek z tohoto ustanovení. Nemělo by se používat, pokud první žádost byla „zamítnuta“ z formálních důvodů bez posouzení věcné stránky. Patří sem mimo jiné žádosti, u nichž se má za to, že byly vzaty zpět (viz připomínky k článkům 19 a 20), nebo žádosti nepřípustné proto, že se má za to, že spadají do povinností jiného státu např. podle nařízení Dublin II nebo na základě konceptu „bezpečné třetí země“. Také používání požadavku „nových informací“ by mělo být zaměřeno na ochranu a mělo by zohledňovat traumata a citlivé otázky související např. s kulturní odlišností, pohlavím a věkem, které nemusely být dostatečně zvažovány dříve. Pokud se objeví nová informace, která posiluje dřívější žádost a následně by mohla vést k revizi rozhodnutí v kladném smyslu, nemá se žádost posuzovat v urychleném řízení na základě článku 23 odst. 4 písm. h). Viz také připomínky k článkům 32 a 33.
i) žadatel bez zjevného důvodu nepodal žádost dříve, i když k tomu měl příležitost nebo
29
j) žadatel podává žádost pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon dřívějšího anebo blížícího se rozhodnutí, které by vedlo k jeho vyhoštění, nebo Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 4 písm. i) a j): Podle zkušeností UNHCR mohou existovat okolnosti, kdy osoba, která měla příležitost požádat o azyl, tak neučiní z pochopitelných důvodů. Takovým důvodem může být např. zákonný pobyt na základě víza za jiným účelem nebo okolnosti vzniklé sur place, kdy se důvody ke strachu z pronásledování nebo nebezpečí po návratu domů objeví teprve během pobytu. Takové chování samo o sobě nevylučuje oprávněný strach z pronásledování a nemělo by se využívat k označení žádosti jako zjevně nedůvodné, ani k jejímu posouzení v urychleném řízení. k) žadatel bez zjevného důvodu nesplnil povinnosti uvedené v čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice 2004/83/ES nebo čl. 11 odst. 2 písm. a) a b) a čl. 20 odst. 1 této směrnice nebo Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 4 písm. k): UNHCR je toho názoru, že nesplnění formálních požadavků samo o sobě nevylučuje oprávněný strach z pronásledování a nemělo by se využívat k označení žádosti jako zjevně nedůvodné, ani k jejímu posouzení v urychleném řízení.19 Úřad proto doporučuje, aby státy toto ustanovení v praxi nerealizovaly. l) žadatel vstoupil na území členského státu protiprávně nebo si na něm protiprávně prodloužil svůj pobyt a bez zjevného důvodu se co nejdříve nedostavil k orgánům nebo s ohledem na okolnosti svého vstupu nepodal žádost o azyl nebo Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 4 písm. l): Viz připomínky k článku 23 odst. 4 písm. i) a j). m) žadatel představuje hrozbu pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek členského státu nebo byl podle vnitrostátních právních předpisů ze závažných důvodů týkajících se veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku vykonatelně vypovězen nebo Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 4 písm. m): UNHCR uznává, že státy si mohou přát upřednostnit žádosti o azyl těch žadatelů, kteří spadají pod článek 23 odst. 4 písm. m). Upřednostnění by však nemělo vést k okleštění procesních pojistek. Na druhé straně by se urychlené řízení mělo používat pouze u případů, které jsou zjevně nedůvodné nebo jasně zneužívající. Toto ustanovení zahrnuje žádosti, které nespadají do těchto kategorií a které se mohou opírat o vážné důvody vyžadující důkladné posouzení. Toto ustanovení by se proto nemělo používat k urychlení takových žádostí. n) žadatel odmítá splnit povinnost nechat si odebrat otisky prstů v souladu s příslušnými právními předpisy Společenství nebo vnitrostátními právními předpisy nebo
19
Viz také UNHCR, ‘Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted (OJ L 304/12 of 30.9.2004)’, leden 2005, připomínky k článkům 4, 9 a 20.
30
Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 4 písm. n): Odepření poskytnutí daktyloskopických otisků nemusí nutně souviset s podstatou žádosti. Může existovat celá škála důvodů (např. kulturní rozdíly), proč žadatelé o azyl odebrání otisků prstů odmítají. I když se takové odmítnutí může brát v úvahu jako jeden z řady prvků při posuzování důvěryhodnosti žádosti, nemělo by sloužit k odeslání žádosti k urychlenému řízení. Viz také připomínka k článku 23 odst. 4 písm. k). o) žádost podala nesezdaná nezletilá osoba, na kterou se vztahuje čl. 6 odst. 4 písm. c), poté co byla zamítnuta žádost rodičů nebo rodiče odpovědného za nezletilou osobu a nebyly předloženy žádné nové údaje týkající se jejích zvláštních okolností nebo situace v její zemi původu. Připomínka UNHCR k článku 23 odst. 4 písm. o): UNHCR souhlasí, že spojené posuzování všech žádostí podaných jednou rodinou může pomoci zvýšit produktivitu řízení. Přesto navrhuje, aby se obavy a podněty vznesené v připomínkách ke článkům 6 odst. 4 a 17 odst. 2 a 3 braly v úvahu. Ohledně „nových informací“ viz také připomínka k článku 23 odst. 4 písm. h). Článek 24 Zvláštní řízení 1. Odchylně od základních zásad a záruk uvedených v kapitole II mohou členské státy stanovit tato zvláštní řízení: a) předběžné posouzení za účelem zpracování žádostí, které jsou posuzovány v rámci oddílu IV; b) řízení za účelem zpracování žádostí, které jsou posuzovány v rámci oddílu V. 2. Členské státy mohou rovněž stanovit odchylku od oddílu VI. Připomínka UNHCR k článku 24: UNHCR je znepokojeno možností odchýlit se u žádostí posuzovaných podle oddílu IV, V a VI této směrnice od minimálních norem stanovených v kapitole II. Není důvodu, aby požadavky na řádný výkon práva byly u žádostí o azyl podaných na hranici nižší než u těch, které jsou podány na území státu, nebo aby platily odlišné pojistky a záruky pro případy žadatelů přicházejících z „bezpečných třetích zemí“ podle článku 36 (viz připomínka k uvedenému článku) nebo pro případy následně podaných žádostí (viz připomínky k článkům 32, 6 odst. 3, 17 odst. 3, 19 a 20). UNHCR také hluboce lituje, že směrnice jasně nedefinuje zásady a záruky, z nichž lze nebo nelze dělat výjimky. Členské státy se tak mohou odchýlit od mnoha zásad a záruk stanovených zejména v kapitole II. Tento přístup nepřispívá k dosažení harmonizace procesních norem a zvyšuje nebezpečí refoulement. UNHCR proto velmi doporučuje, aby členské státy těchto možností nevyužívaly. ODDÍL II Článek 25 Nepřípustné žádosti 1. Kromě případů, kdy se žádost neposuzuje podle nařízení (ES) č. 343/2003, nemusí členské státy posuzovat, zda žadatel může být uznán za uprchlíka podle směrnice 2004/83/ES, považuje-li se žádost podle tohoto článku za nepřípustnou. 2. Členské státy mohou považovat žádost o azyl za nepřípustnou podle tohoto článku, pokud: a) postavení uprchlíka přiznal jiný členský stát; b) země, která není členským státem se podle článku 26 považuje za první zemi azylu pro žadatele;
31
c) země, která není členským státem, se podle článku 27 považuje za bezpečnou třetí zemi pro žadatele; d) žadatel může setrvat v dotyčném členském státě z jiného důvodu a v důsledku toho mu bylo přiznáno postavení, které právy a výhodami odpovídá postavení uprchlíka podle směrnice 2004/83/ES; e) žadatel může setrvat na území dotyčného členského státu z jiných důvodů, které ho chrání před navrácením až do výsledku řízení o přiznání postavení podle písmena d); Připomínka UNHCR k článku 25 odst. 2 písm. d) a e): UNHCR se domnívá, že žádosti o azyl by neměly být považovány za nepřípustné, pokud nebyla posouzena žádost o přiznání postavení uprchlíka podle Úmluvy. Je důležité, aby každá žádost byla posouzena nejprve podle kritérií Úmluvy z roku 1951 a pouze pokud tato kritéria nesplňuje, pak podle kritérií pro poskytnutí náhradní/doplňkové ochrany podle Kvalifikační směrnice nebo na základě jiných právních závazků. Je nutné zajistit, aby Úmluva z roku 1951 nebyla zpochybňována tím, že bude žadatelům, kterým může být přiznáno postavení uprchlíka podle této Úmluvy, poskytována jiná forma ochrany. UNHCR proto doporučuje, aby vnitrostátní právní předpisy výslovně stanovily, že: „Všechny žádosti o mezinárodní pomoc budou nejprve posouzeny na základě definice uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951 a pouze pokud tato kritéria nejsou splněna, pak na základě požadavků pro poskytnutí doplňkové ochrany.“ Skutečnost, že žadateli byla přiznána ochrana z jiných důvodů, obecně nebrání přiznání postavení uprchlíka, a není proto podle mínění UNHCR přesvědčivým důvodem k odepření posouzení žádosti v řízení o přiznání postavení uprchlíka.20 Existuje řada důvodů, proč mají být uprchlíci podle Úmluvy jako takoví uznáváni, i když jim bylo již přiznáno jiné postavení s podobnými právy. Postavení uprchlíka podle Úmluvy může mimojiné poskytnout různé záruky v oblasti cesace postavení uprchlíka a extrateritoriálního uznávání statusu. Úmluva je mezinárodní dokument ratifikovaný mnoha státy a nabízí konvenčním uprchlíkům zvláštní ochranu nejen na území státu, který přiznal postavení uprchlíka, ale také v ostatních smluvních státech. UNHCR má také zato, že Kvalifikační směrnice, na niž článek 25 odst. 2 písm. d) a e) odkazuje, nezahrnuje všechna práva podle Úmluvy. Není-li žadateli formálně přiznáno postavení uprchlíka podle Úmluvy, nemůže požadovat všechna práva, na něž má podle Úmluvy z roku 1951 nárok. f) žadatel po pravomocném rozhodnutí podal stejnou žádost; g) osoba závislá na žadateli podá žádost poté, co v souladu s čl. 6 odst. 3 souhlasila, aby její případ byl součástí žádosti podané jejím jménem, a neexistují žádné skutečnosti týkající se situace této závislé osoby, které by odůvodňovaly samostatnou žádost. Připomínka UNHCR k článku 25 odst. 2 písm. g): Viz připomínka k článku 6 odst. 2 a 3 a k článku 23 odst. 4 písm. o). Článek 26 Pojetí první země azylu Zemi lze pro žadatele o azyl považovat za první zemi azylu, pokud a) žadatel byl v této zemi uznán za uprchlíka a může nadále požívat této ochrany nebo b) žadatel jinak požívá v této zemi dostatečné ochrany, včetně použití zásady nenavracení,
20
Postavení uprchlíka by bylo vyloučeno pouze tehdy, pokud se toto “jiné” přiznané postavení rovná postavení státního příslušníka v souladu s článkem 1E Úmluvy z roku 1951.
32
za předpokladu, že bude touto zemí převzat zpět. Při uplatnění pojetí první země azylu na zvláštní okolnosti žadatele o azyl mohou členské státy vzít v úvahu čl. 27 odst. 1. Připomínka UNHCR k článku 26: UNHCR vítá požadavek, aby země byla považována za první azylovou zemi pouze může-li uprchlík nadále požívat této ochrany. UNHCR je však toho názoru, že pojem „dostatečná ochrana“ není v článku 26 písm. b) definován a nemusí tedy být dostatečnou pojistkou nebo kritériem pro stanovení, zda žadatel o azyl nebo uprchlík může být bezpečně vrácen do první azylové země. UNHCR se domnívá, že ochrana má být účinná a v praxi dostupná. Proto Úřad doporučuje, aby se termín „účinná ochrana“ používal ve vnitrostátních právních předpisech, a navrhuje rozpracování přesných měřítek v souladu se standardy „účinné ochrany“ stanovenými v Úmluvě z roku 1951 a Lisabonských závěrech.21 Také by se měla brát v úvahu schopnost států poskytnout účinnou ochranu v praxi, zejména pokud už hostí rozsáhlou populaci uprchlíků. Země, kde se UNHCR účastní řízení o přiznání postavení uprchlíka v souladu se svým mandátem, by zpravidla neměly být považovány za první azylovou zemi. UNHCR se často ujímá této funkce proto, že daný stát není schopen rozhodovat o přiznání azylu či poskytovat účinnou ochranu. Obvykle je nutné, aby se osoby, kterým byla přiznána mezinárodní ochrana, byly přesídleny do jiné země. Proto by se neměl očekávat návrat osob, které potřebují mezinárodní ochranu, do takových zemí. Článek 27 Pojetí bezpečné třetí země Připomínka UNHCR k článku 27: Jak se zdůrazňuje v preambuli Úmluvy z r 1951 a v řadě závěrů Výkonného výboru UNHCR, problémy ochrany uprchlíků mají mezinárodní charakter a uspokojivých výsledků nelze dosáhnout bez mezinárodní spolupráce. Povinnost poskytnout pomoc má primárně stát, kde byla žádost podána. Přenos odpovědnosti se má předpokládat pouze mezi státy, které mají srovnatelné systémy ochrany, a to na základě dohody, která jejich povinnosti jasně stanoví. Koncept „bezpečné třetí země“, tak jak je definován v této směrnici, se naopak opírá o jednostranné rozhodnutí státu dovolávat se povinnosti třetího státu posoudit žádost o azyl. Uplatňování tohoto pojetí bychom se proto měli vzdát ve prospěch takových mnohostranných dohod, které zajistí žadatelům o azyl přístup k účinné ochraně. Kromě toho je koncept bezpečné třetí země po přistoupení deseti nových členských států mnohem méně důležitý, protože nařízení Dublin II by mělo koncept „bezpečné třetí země“ v rámci EU nahradit.22 Ostatní státy mimo EU byly (Norsko, Island) nebo budou (Švýcarsko, Lichtenštejnsko) do režimu Dublin II zařazeny, takže koncept „bezpečné třetí země“ už nebude
21
‘Summary Conclusions on the Concept of "Effective Protection" in the Context of Secondary Movements of Refugees and Asylum-Seekers’Lisbon Expert Roundtable, 9.-10. prosince 2002, http://www.unhcr.org/cgibin/ texis/vtx/home/opendoc.pdf?tbl=PROTECTION&id=3e5f323d7 22
S výjimkou Dánska, které si vyhradilo právo, aby se na ně nevztahovalo nařízení Dublin II, a pro něž zůstává v platnosti Dublinská úmluva, která stále platí mezi Dánskem a ostatními členskými státy EU do doby, než bude uzavřena dohoda o účasti Dánska na nařízení (viz odstavec 19 v preambuli nařízení Dublin II).
33
důležitý ani pro tyto země. Žádnou ze zbývajících zemí ležících nyní za hranicemi po obvodu Unie nelze oprávněně považovat za bezpečnou. Pokud členské státy přesto nadále chtějí využívat koncept „bezpečné třetí země“, měly by být splněny následující požadavky: (i) Žadatel by měl být chráněn před refoulement a mělo by s ním být zacházeno v souladu s přijatými mezinárodními normami stanovenými např. v Úmluvě z roku 1951 – tzn. že třetí země by měla být „bezpečná“ pro žadatele. „Bezpečnost“ by měla daná země zajišťovat prakticky a nikoliv jen formálními závazky, které mohla přijmout (viz také připomínka k článku 27 odst. 2 písm. b) a c)). (ii) Žadatel by měl mít ke třetí zemi skutečné svazky nebo blízké vztahy s ní. Tyto vztahy by měly být silnější než vztahy se státem, v němž byla podána žádost o azyl, takže je spravedlivé a přiměřené vyzvat žadatele, aby nejprve žádal o azyl tam. Žadatel o azyl by měl daným státem projet, přestože samotný průjezd podle názoru UNHCR vazbu nebo blízký vztah nezakládá. Záměry žadatele ohledně země, v níž chce o azyl požádat, by se měly zohledněny v co nejvyšší míře. Takový přístup by se také pravděpodobně kladně projevil na integraci osob, jimž je přiznána mezinárodní ochrana (viz připomínka k článku 27 odst. 2 písm. a)). (iii) Třetí země by měla výslovně souhlasit s přijetím žadatele na své území a s věcným posouzením žádosti o azyl ve spravedlivém řízení. Také by měla poskytnout trvalá řešení pro ty osoby, jimž je přiznána mezinárodní ochrana. (iv) Toto ustanovení by mělo umožnit výjimky v případě dětí bez doprovodu a dalších zranitelných osob. 1. Členské státy mohou uplatnit pojetí bezpečné třetí země pouze tehdy, pokud se příslušné orgány přesvědčily, že s osobou žádající o azyl bude v dotyčné třetí zemi zacházeno podle těchto zásad: Připomínka UNHCR k článku 27 odst. 1: UNHCR považuje tato kritéria za v zásadě přijatelná. Přesto by mělo být pečlivě posouzeno, jak země v praxi realizuje Úmluvu z roku 1951 i mezinárodní a regionální lidskoprávní předpisy. Dále by měla být zvážena schopnost třetích zemí převzít zpět žadatele, posoudit jeho žádosti a poskytnout mu účinnou ochranu. UNHCR navrhuje, aby vnitrostátní právní předpisy stanovily výjimky z uplatňování konceptu „bezpečné třetí země“ v případech, kdy dotyčná země není schopná nebo ochotná poskytnout účinnou ochranu (viz také připomínka k článku 26 o účinné ochraně). a) není ohrožen život a svoboda z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo zastávání určitých politických názorů; b) je dodržována zásada nenavracení v souladu s Ženevskou úmluvou; c) je dodržován zákaz vyhoštění, představuje-li to porušení zákazu mučení a krutého, nelidského nebo ponižujícího zacházení, jak stanoven mezinárodním právem; Připomínka UNHCR k článku 27 odst. 1 písm. a) až c): Podle mezinárodní úpravy lidských práv se ochrana před refoulement vztahuje i na nevratnou újmu a patří pod ní ohrožení života
34
(včetně trestu smrti). Souvislost s důvody podle Úmluvy, jak uvádí článek 27 odst. 1 písm. a), není požadována.23 UNHCR doporučuje doplnit výslovný požadavek, že stát musí být nejen signatářem mezinárodních úmluv, ale musí dané právní závazky také dodržovat v praxi. d) existuje možnost požádat o přiznání postavení uprchlíka a v případě uznání za uprchlíka obdržet ochranu v souladu s Ženevskou úmluvou. Připomínka UNHCR k článku 27 odst. 1 písm. d): UNHCR chápe toto ustanovení tak, že vyžaduje ratifikaci Úmluvy z roku 1951 a/nebo Protokolu z roku 1967 i realizaci jejich ustanovení v praxi. 2. Uplatnění pojetí bezpečné třetí země podléhá pravidlům stanoveným vnitrostátními právními předpisy včetně: a) pravidel, která vyžadují, aby existovala vazba mezi osobou žádající o azyl a dotyčnou třetí zemí, na jejímž základě by bylo odůvodněné, aby se tato osoba do dotyčné země odebrala; Připomínka UNHCR k článku 27 odst. 2 písm. a): UNHCR vítá požadavek na existenci smysluplného svazku nebo vazby, a navrhuje, aby příklady smysluplných svazků byly podrobně popsány v příslušných vnitrostátních právních předpisech. Příkladem takových svazků mohou být rodinné vazby (včetně širší rodiny a případně širší komunity), předchozí pobyty jako např. návštěvy nebo studium a také jazykové či kulturní vazby. Kromě tranzitu zemí by měly být požadovány právě takové vazby. Koncept „bezpečné třetí země“ by neměl být uplatňován tehdy jsou-li svazky žadatele s členským státem EU silnější než jeho svazky se třetí zemí. Podle názoru UNHCR není tranzit zemí sám o sobě smysluplným svazkem, pokud mezi státy se srovnatelnými azylovými systémy a normami neexistuje formální dohoda o rozdělení odpovědnosti za posouzení azylových žádostí. Tranzit zemí je často výsledkem nahodilých okolností a neznamená nutně existenci jakéhokoliv smysluplného svazku nebo vztahu. Stejně tak pouhá možnost vstupu bez skutečné přítomnosti nezakládá smysluplný svazek.
b) pravidel týkajících se metodiky, pomocí níž se mohou příslušné orgány přesvědčit, že pro konkrétní zemi nebo konkrétního žadatele lze uplatnit pojetí bezpečné třetí země. Tato metodika zahrnuje posuzování bezpečnosti země pro určitého žadatele případ od případu nebo vnitrostátní určení zemí, které se obecně považují za bezpečné; 23
Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (ICCPR), jak ho vyložil Výbor pro lidská práva, General Comment No. 31 [o článku 2 úmluvy: The Nature of the General Legal Obligation Imposed on States
Parties to the Covenant: 21/04/2004 (CCPR/C/74/CRP.4/Rev.6)], odst. 12, kde se uvádí: ‘Závazek stanovený v článku 2 [ICCPR], který ukládá, aby každý stát, který je smluvní stranou Paktu, respektoval práva uznaná v tomto Paktu a zajistil tato práva všem osobám na svém území a podléhajícím jeho jurisdikci, navíc znamená závazek, že stát nevydá, nedeportuje, nevyhostí či jinak nevyžene ze svého území žádnou osobu, pokud existují oprávněné důvody domnívat se, že existuje skutečné nebezpečí nenapravitelné újmy, jak ho předjímají články 6 a 7 Paktu, buď v zemi, kam má být osoba deportována, anebo v jakékoliv zemi, kam by mohla být deportována následně.’
35
c) pravidel slučitelných s mezinárodním právem, která umožňují jednotlivě posoudit, zda dotyčná třetí země je pro určitého žadatele bezpečná, a poskytují žadateli alespoň možnost napadnout uplatnění pojetí bezpečné třetí země z důvodu, že by byl vystaven mučení a krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení či trestu. Připomínka UNHCR k článku 27 odst. 2 písm. b) a c): Otázku, zda je konkrétní třetí země pro navrácení žadatele o azyl „bezpečná“, nelze zodpovědět obecně pro všechny žadatele o azyl a za všech okolností např. „vnitrostátním“ rozhodnutím parlamentu. Podle mínění UNHCR je třeba otázku, zda žadatelé o azyl mohou být pro posouzení své žádosti odesláni do třetí země, posuzovat individuálně. V opačném případě hrozí nebezpečí řetězového refoulement. Vnitrostátní stanovení „bezpečných třetí zemí“ by mohlo znamenat vyslovení vyvratitelné domněnky. Dotyčná osoba by však měla dostat účinnou možnost takovou domněnku vyvrátit, a to i v první instanci, i kdyby to mělo být v urychleném řízení. Jinak by žadatelé o azyl přišli o základní pojistku. Zejména s ohledem na to, že ve směrnici chybí procesní normy upravující odvolání a že se nepožaduje odkladný účinek takového odvolání (viz připomínka k článku 39), existuje reálné nebezpečí návratu tam, kde hrozí pronásledování nebo závažná újma v rozporu s Úmluvou z roku 1951 a dalšími mezinárodními právními předpisy z oblasti lidských práv. Článek 27 písm. c) vyžaduje pravidla odpovídající mezinárodní legislativě umožňující individuální posouzení konkrétních aspektů bezpečnosti země pro konkrétního žadatele. Podle mezinárodního práva musí být posouzena rizika větší než minimální v souladu s požadavky článku 27 písm. c), především strach z pronásledování jak je stanoveno v Úmluvě z roku 1951. 3. Při výkonu rozhodnutí, které se zakládá výlučně na tomto článku, členské státy: a) žadatele náležitě vyrozumí a b) vydají mu doklad, kterým informují orgány třetí země v jazyce dané země, že žádost nebyla věcně posouzena. Připomínka UNHCR k článku 27 odst. 3 písm. b): UNHCR vítá toto ustanovení omezující riziko, že žadatelé, kteří jsou vyhošťuje do bezpečné třetí země, budou okamžitě posláni dál, aniž by měli faktickou možnost požádat o azyl. 4. Pokud třetí země nepovolí žadateli o azyl vstup na své území, členské státy zajistí, aby mu byl poskytnut přístup k řízení v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II. Připomínka UNHCR k článku 27 odst. 4: UNHCR vítá toto vyjasnění zaručující, že žadatelé o azyl budou mít přístup k azylovému řízení a posouzení svých žádostí. Úřad doporučuje, aby prováděcí předpisy stanovily, jakým způsobem se má v takových případech postupovat, a aby pohraniční policie a další orgány podílející se na transferu žadatele dostaly jasné pokyny, jak v takových případech postupovat, umožňující realizaci tohoto ustanovení v praxi. Žádosti žadatelů o azyl by měly být posouzeny v řádném řízení neexistují-li jiné okolnosti, na základě kterých by bylo přiměřené považovat žádosti za zjevně nedůvodné nebo jasně zneužívající. V této souvislosti viz připomínky k ustanovením článku 23 odst. 4 a dále k článkům 32 a 34.
36
5. Členské státy pravidelně informují Komisi o zemích, na které se uplatňuje toto pojetí podle tohoto článku. ODDÍL III Článek 28 Nedůvodné žádosti 1. Aniž jsou dotčeny články 19 a 20, mohou členské státy považovat žádost o azyl za nedůvodnou, pouze pokud rozhodující orgán zjistil, že žadatel nesplňuje předpoklady pro přiznání postavení uprchlíka podle směrnice 2004/83/ES. 2. V případech uvedených v čl. 23 odst. 4 písm. b) a v případech nedůvodných žádostí o azyl, na které se vztahuje některá z okolností uvedených v čl. 23 odst. 4 písm. a) a c) až o), mohou členské státy považovat žádost za zjevně nedůvodnou, je-li to stanoveno vnitrostátními právními předpisy. Připomínka UNHCR k článku 28: Podle názoru UNHCR by žádost o azyl měla být zamítnuta jako nedůvodná pouze tehdy, pokud žadatel nesplňuje předpoklady ani pro přiznání postavení uprchlíka, ani pro poskytnutí náhradní/doplňkové ochrany. Úřad má obavu, že zamítnutí žádosti o azyl pouze proto, že nejsou splněny podmínky pro přiznání postavení uprchlíka jak předpokládá článek 28 odst. 1, může vyvolávat dojem, že neexistuje ani potřeba mezinárodní ochrany, i když následně je potřeba náhradní/doplňkové ochrany uznána. V rozhodnutí by proto mělo být jasně uvedeno, že orgány posoudily a zamítly žádost pouze na základě důvodů stanovených Úmluvou z roku 1951. V této souvislosti UNHCR znovu opakuje, že v jednotném řízení je nutné posoudit všechny potřeby ochrany před tím, než je rozhodnuto o žádosti o azyl (viz připomínky k článkům 1 a 3 odst. 4). UNHCR dále lituje, že směrnice ponechává tolik prostoru pro volné rozhodování při přijímání procesních norem, včetně případů zjevně nedůvodných žádostí. UNHCR odkazuje na své připomínky k ustanovením článku 23 odst. 4 a na článek 39 a doufá, že členské státy ponechají v platnosti/přijmou normy, které jsou v souladu se závěry výkonného výboru UNHCR č. 30 (XXXIV) z roku 1983. Článek 29 Společný minimální seznam třetích zemí považovaných za bezpečné země původu 1. Rada může kvalifikovanou většinou na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem přijmout společný minimální seznam třetích zemí, které členské státy považují za bezpečné země původu podle přílohy II. 2. Rada může kvalifikovanou většinou na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem změnit společný minimální seznam podle přílohy II tím, že na něj třetí země doplní nebo je z něj vypustí. Komise přezkoumá žádost Rady nebo členského státu, aby předložila návrh na změnu společného minimálního seznamu. 3. Při vypracování návrhu podle odstavců 1 a 2 využije Komise informací členských států, vlastních informací a případně informací UNHCR, Rady Evropy nebo jiných významných mezinárodních organizací. 4. Požádá-li Rada Komisi, aby předložila návrh na vypuštění třetí země ze společného minimálního seznamu, pozastavuje se s ohledem na tuto třetí zemi povinnost členských států podle čl. 31 odst. 2 od prvního dne následujícího po žádosti Rady o předložení takového návrhu. 5. Požádá-li členský stát Komisi, aby předložila Radě návrh na vypuštění třetí země ze společného minimálního seznamu, oznámí tento členský stát Radě písemně žádost, kterou Komisi předložil. Povinnost tohoto členského státu podle čl. 31 odst. 2 se s ohledem na tuto třetí zemi pozastavuje od prvního dne následujícího po oznámení Radě.
37
6. O pozastavení podle odstavců 4 a 5 je informován Evropský parlament. 7. Pozastavení podle odstavců 4 a 5 skončí po uplynutí tři měsíců, nepředloží-li Komise před uplynutím tohoto období návrh na vypuštění třetí země ze společného minimálního seznamu. Pozastavení v každém případě končí, pokud Rada zamítne návrh Komise na vypuštění třetí země ze seznamu. 8. Na žádost Rady předloží Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu o tom, zda je situace v zemi, která je uvedena na společném minimálním seznamu, nadále v souladu s přílohou II. Při předkládání zprávy Komise případně předloží doporučení nebo návrhy, které považuje za vhodné. Připomínka UNHCR k článku 29: UNHCR chápe, že úmyslem autorů směrnice bylo zachovat integritu azylového řízení navržením procesních nástrojů pro posouzení zjevně nedůvodných žádostí. UNHCR není proti konceptu „bezpečná třetí země původu“ je-li používán jako procesní nástroj v přednostním nebo zrychleném řízení v přesně vymezených situacích. Je však velmi důležité, aby každý případ byl úplně a individuálně posouzen po věcné stránce. Každý žadatel by měl dostat faktickou příležitost vyvrátit domněnku bezpečnosti země původu ve svém případě a využít účinný opravný prostředek ve formě nezávislého přezkumu. UNHCR vítá také, že při stanovování bezpečných zemí původu má být zohledněna řada zdrojů, včetně UNHCR. V této souvislosti by UNHCR chtělo upozornit na svou databázi informací o zemích původu a právní informací „REFWORLD“ a na další spolehlivé zdroje na internetu (stránky členských států, nevládních organizací a specializované stránky jako např. www.ecoi.net). I když UNHCR někdy nemá možnost poskytnout konkrétní odpovědi na veškeré žádosti o informace o zemi původu, bude i nadále, pokud mu to prostředky dovolí, formulovat stanoviska a shromažďovat informace o zemích, z nichž přichází velký počet uprchlíků, nebo o zemích, v nichž UNHCR monitoruje situaci navrátilců. (Viz připomínka k článku 8 odst. 2 písm. b)). I když UNHCR považuje kritéria stanovená v příloze II za přijatelná (v dokumentu Rady 1403/04 se také označuje jako příloha C k příloze I), je podle jeho názoru třeba vypracovat jasná kritéria pro zařazení země na seznam. Součástí seznamu by se neměla stát země, kde dosud existuje značné nebezpečí konfliktu. UNHCR doporučuje, aby takové seznamy byly vhodným způsobem pravidelně revidovány. Je-li seznam takových zemí stanovován zákonem nebo nařízením, měl by být tento proces dostatečně pružný tak, aby zohledňoval postupné i náhlé změny v dané zemi. Článek 30 Vnitrostátní určení třetích zemí za bezpečné země původu
1. Aniž je dotčen článek 29, mohou členské státy za účelem posuzování žádostí o azyl zachovat nebo přijmout právní předpisy, které v souladu s přílohou II umožňují určit za bezpečné země původu i jiné třetí země než ty, které jsou uvedeny na společném minimálním seznamu. To může zahrnovat i určení části země za bezpečnou, jsou-li ve vztahu k této části splněny podmínky uvedené v příloze II. Připomínka UNHCR k článku 30: UNHCR lituje, že členské státy umožnily zavedení nebo zachování vnitrostátních seznamů bezpečných zemí původu a poukazuje na skutečnost, že existence takových seznamů nepřispívá k harmonizaci. Připomínky k článku 29 platí podobně i v případě článku 30. UNHCR doporučuje, aby členské státy stanovily vhodné postupy pro pravidelné revize takových seznamů.
38
Co se týče možnosti označit za bezpečnou určitou část země, je třeba uvědomit si, že země zpravidla nemůže být považována za „bezpečnou“ platí-li tato charakteristika pouze pro část jejího území. UNHCR zdůrazňuje, že stanovení určité části země jako bezpečné nemusí nutně znamenat reálnou či rozumnou alternativu vnitřního útěku. Existence „bezpečné“ části země může být pouze jedním z aspektů při posuzování, zda konkrétní žadatel o azyl mohl využít alternativy vnitřního útěku. Komplikované otázky, které vyvstávají při použití alternativy vnitřního útěku, však vyžadují pečlivé posouzení každého jednotlivého případu v řádném řízení a neměly by se projednávat v urychleném řízení (viz také připomínka k článku 8 Kvalifikační směrnice). 2. Odchylně od odstavce 1 mohou členské státy za účelem posuzování žádostí o azyl zachovat právní předpisy platné k 1. prosinci 2005, které umožňují určit za bezpečné země původu i jiné třetí země než ty, které jsou uvedeny na společném minimálním seznamu, jsou-li přesvědčeny, že osoby v dotyčné třetí zemi nejsou obecně vystaveny: a) pronásledování, jak je vymezeno v článku 9 směrnice 2004/83/ES, ani b) mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení či trestu. 3. Členské státy mohou rovněž zachovat právní předpisy platné k 1. prosinci 2005, které umožňují určit za bezpečnou část země, nebo určit zemi nebo část země za bezpečnou pro určitou skupinu osob v této zemi, jsou-li ve vztahu k této části nebo skupině splněny podmínky odstavce 2. Připomínka UNHCR k článku 30 odst. 2 a 3: UNHCR vyjadřuje politování nad možností odchýlit se od norem stanovených v článku 30 odst. 1 a v příloze II. UNHCR považuje za neuspokojivé kritérium „nejsou obecně vystaveny“ pronásledování, mučení nebo špatnému zacházení, jak stanoví článek 29 odst. 2, a nevidí žádný důvod pro odchylku od běžných standardů. UNHCR doporučuje, aby členské státy tato ustanovení neuplatňovaly (viz také připomínky k článkům 29 a 30 odst. 1).
Připomínka UNHCR k článku 30 odst. 2 a 3: Viz připomínka k článku 29 týkající se zdrojů informací o zemi původu.
4. Při hodnocení, zda je země bezpečnou zemí původu podle odstavců 2 a 3, zohlední členské státy právní situaci, uplatňování práva a obecnou politickou situaci v dotyčné třetí zemi. 5. Hodnocení, zda je země v souladu s tímto článkem bezpečnou zemí původu, se zakládá na řadě zdrojů informací, zejména informací jiných členských států, UNHCR, Rady Evropy a jiných významných mezinárodních organizací. 6. Členské státy oznámí Komisi země, které v souladu s tímto článkem určily za bezpečné země původu.
Článek 31 Pojetí bezpečné země původu 1. Třetí zemi, která byla v souladu s článkem 29 nebo 30 určena za bezpečnou zemi původu, lze po jednotlivém posouzení žádosti považovat pro určitého žadatele o azyl za bezpečnou zemi původu, pouze pokud: a) žadatel má státní příslušnost této země nebo b) žadatel je osobou bez státní příslušnosti a dříve v této zemi běžně pobýval
39
a žadatel nepředložil žádné závažné důvody pro to, aby tuto zemi nebylo možno v jeho konkrétní situaci považovat za bezpečnou a mohl tak být uznán za uprchlíka podle směrnice 2004/83/ES. 2. V souladu s odstavcem 1 členské státy považují žádost o azyl za nedůvodnou, je-li třetí země určena podle článku 29 za bezpečnou zemi. Připomínka UNHCR k článku 31 odst. 1 a 2: UNHCR se obává, že tímto ustanovením se důkazní břemeno přenáší zcela na žadatele o azyl, který má povinnost předložit důkazy o tom, že země není bezpečná. Jak se uvádí v připomínce k článku 29, UNHCR považuje koncept „bezpečné“ země původu za procesní nástroj, který zakládá vyvratitelnou domněnku a může sloužit k přednostnímu vyřízení nebo urychlení posuzování žádosti. Přesto je stále zásadně důležité, aby byl každý jednotlivý případ úplně posouzen po věcné stránce. Každý žadatel by měl dostat faktickou příležitost vyvrátit takovou domněnku, aniž se tím zvyšovalo jeho důkazní břemeno. UNHCR je také toho názoru, že v případě zranitelných žadatelů o azyl, včetně dětí, by zrychlené řízení nemělo být aplikováno. Viz připomínky k článku 23 odst. 4 a jeho příslušným ustanovením. 3. Členské státy dále ve vnitrostátních právních předpisech stanoví pravidla a úpravy týkající se uplatnění pojetí bezpečné země původu. ODDÍL IV Článek 32 Následné žádosti 1. Pokud osoba, která v členském státě požádala o azyl, v témže členském státě předloží další údaje nebo podá následnou žádost, může členský stát posoudit tyto další údaje nebo prvky následné žádosti v rámci posuzování předchozí žádosti nebo v rámci přezkumu rozhodnutí, proti kterému byl podán opravný prostředek, pokud v tomto rámci mohou příslušné orgány vzít v úvahu a posoudit všechny prvky, na nichž se zakládají další údaje nebo následná žádost. 2. Navíc mohou členské státy použít zvláštní řízení podle odstavce 3, pokud osoba podá následnou žádost o azyl: a) poté, co v souladu s články 19 nebo 20 svou předchozí žádost vzala zpět nebo od ní odstoupila; b) poté, co bylo vydáno rozhodnutí o předchozí žádosti. Členské státy mohou rovněž rozhodnout, že se toto řízení použije až po vydání pravomocného rozhodnutí. 3. Následná žádost o azyl podléhá nejprve předběžnému posouzení, zda se po zpětvzetí předchozí žádosti nebo po vydání rozhodnutí o žádosti podle odst. 2 písm. b) tohoto článku objevily nebo byly žadatelem předloženy nové prvky nebo zjištění týkající se posouzení, zda ho lze uznat za uprchlíka podle směrnice 2004/83/ES. 4. Pokud se po předběžném posouzení podle odstavce 3 tohoto článku objeví nebo jsou žadatelem předloženy nové prvky či zjištění, které významně zvyšují pravděpodobnost uznání žadatele za uprchlíka podle směrnice 2004/83/ES, posuzuje se žádost dále podle kapitoly II. 5. V souladu s vnitrostátními právními předpisy mohou členské státy dále posuzovat následnou žádost, existují-li jiné důvody pro obnovení řízení. 6. Členské státy mohou rozhodnout o dalším posuzování žádosti, pouze pokud dotyčný žadatel nemohl v předchozím řízení bez vlastního zavinění uvést skutečnosti uvedené v odstavcích 3, 4 a 5 tohoto článku, zejména při využití svého práva na účinný opravný prostředek podle článku 39. 7. Postup podle tohoto článku se může použít rovněž v případě závislé osoby, která podá žádost poté, co v souladu s čl. 6 odst. 3 souhlasila s tím, aby její případ byl součástí žádosti podané jejím jménem. V takovém případě předběžné posouzení podle odstavce 3 tohoto článku sestává z posouzení, zda s ohledem na situaci této závislé osoby existují skutečnosti, které samostatnou žádost odůvodňují.
40
Připomínka UNHCR k článku 32: UNHCR v zásadě souhlasí s tím, že následné žádosti by mohly podléhat předběžnému posouzení (řízení o přípustnosti), zda se vyskytly nové skutečnosti opravňující dostatečně věcné posouzení žádosti. Takový přístup by umožnil rychlé určení následných žádostí, které tyto požadavky nesplňují. Přesto je UNHCR toho názoru, že takové předběžné posouzení je odůvodněné pouze tehdy, pokud předchozí žádost byla úplně posouzena po věcné stránce. Proto by podle UNHCR nebylo vhodné považovat žádosti za následné, jsou-li předloženy po „zamítnutí“ na základě výslovného nebo implicitního stažení dřívější žádosti. Vnitrostátní právní úprava by spíše měla stanovit pokračování nebo opětovné zahájení azylového řízení (viz připomínky k článkům 19 a 20). Obdobně by i žadatelům mělo být povoleno obnovit původní azylové řízení v případech, kdy původní „zamítnutí“ bylo založeno na konceptu „bezpečné třetí země“ nebo ujednáních typu nařízení Dublin II vyjde-li následně najevo, že hostitelský stát je přesto příslušný k věcnému posouzení žádosti v souladu s článkem 27 odst. 4. Podle názoru UNHCR by předběžné řízení mělo posuzovat jak skutkové, tak právní otázky. Nové prvky nebo zjištění by měla být vykládána s důrazem na ochranu v souladu s cílem a účelem Úmluvy z roku 1951. Skutečnosti podporující podstatu žádosti, které by mohly přispět k revizi dřívějšího rozhodnutí, by se obecně měly považovat za nové prvky. Hrubé procesní vady by také měly vést k opětovnému otevření řízení. UNHCR navrhuje využívat možnost, kterou členským státům poskytuje článek 32 odst. 5 pro řešení výjimečných okolností. Prostor pro rozhodnutí, zda opětovně zahájit věcné posuzování, je nutný v případech, kdy např. trauma, jazykové obtíže nebo citlivé otázky související s věkem, pohlavím nebo kulturní odlišností mohly zdržet řádné zdůvodnění dřívější žádosti. UNHCR doporučuje, aby se toto ustanovení patřičně odrazilo ve vnitrostátní právní úpravě a aby bylo uplatňováno s potřebnou pružností. UNHCR dále vítá, že při předběžném posouzení v souladu s článkem 32 odst. 7 bude rovněž zohledněno, zda konkrétní situace závislé osoby odůvodňuje samostatnou žádost. UNHCR zdůrazňuje nutnost zajistit, aby závislé osoby, které nebyly schopny předložit odůvodněnou žádost dříve, dostaly možnost nechat posoudit svou vlastní žádosti o azyl. Zváženy by měly zejména citlivé otázky související s traumaty, kulturními rozdíly, věkem nebo pohlavím. Článek 33 Nedostavení se Členské státy mohou zachovat nebo přijmout postup stanovený v článku 32 v případě žádosti o azyl podané později žadatelem, který úmyslně nebo v důsledku hrubé nedbalosti nevyhledal přijímací středisko nebo se ve stanovené době nedostavil k příslušným orgánům. Připomínka UNHCR k článku 33: Toto ustanovení zřejmě umožňuje omezit věcné posouzení žádosti o azyl v případě, že nejsou splněny formální požadavky. Posuzování žádosti by tak mohlo být omezeno jen na nové prvky nebo důvody ochrany, které vyvstaly od doby, kdy žadatel měl vyhledat přijímací středisko nebo se dostavit k příslušnému orgánu. UNHCR uznává, že státy mají oprávněný zájem bránit tomu, aby se žadatelé o azyl úmyslně vyhýbali orgánům rozhodujícím v řízení. Existují však vhodnější metody umožňující dosažení tohoto cíle (např. omezení přijímacích střediscích). Fakt, že se žadatel nedostavil, může být součástí hodnocení jeho důvěryhodnosti.
41
UNHCR nicméně důrazně protestuje proti zamítání žádostí čistě z důvodů nesplnění formálních povinností. Daný návrh je v rozporu s Úmluvou z roku 1951, která definuje uprchlíka jako osobu, jež má opodstatněný strach z pronásledování z důvodů uvedených v Úmluvě – bez ohledu na dobu, kdy takové důvody nastaly, nebo zda osoba zanedbala formální povinnosti (např. odebrat se do označeného přijímacího střediska nebo dostavit se v uvedeném čase k příslušnému orgánu). (Viz také připomínky k článkům 19 a 20 a rovněž 32.) Státy by proto neměly toto ustanovení aplikovat.
Článek 34 Procesní pravidla 1. Členské státy zajistí, aby žadatelé o azyl, jejichž žádost podléhá předběžnému posouzení podle článku 32, měli záruky uvedené v čl. 10 odst. 1. 2. Členské státy mohou ve vnitrostátních právních předpisech stanovit pravidla pro předběžné posouzení podle článku 32. Tato pravidla mohou mimo jiné: a) uložit dotyčnému žadateli povinnost, aby uvedl skutečnosti a předložil důkazy, které odůvodňují nové řízení; b) vyžadovat, aby dotyčný žadatel předložil nové informace v určité lhůtě poté, co je získal; c) povolit, aby bylo provedeno předběžné posouzení pouze na základě písemného podání bez osobního pohovoru. Tyto podmínky nesmí znemožnit přístup žadatelů o azyl k novému řízení, ani vést k účinnému odepření nebo výraznému omezení tohoto přístupu. 3. Členské státy zajistí, aby a) žadatel byl vhodným způsobem informován o výsledku předběžného posouzení a v případě, že žádost nebude dále posuzována, o důvodech a o možnostech opravných prostředků proti tomuto rozhodnutí; b) rozhodující orgán co nejdříve posoudil následnou žádost v souladu s kapitolou II, nastane-li některá ze situací uvedených v čl. 32 odst. 2. Připomínka UNHCR k článku 34 odst. 1 a 2: UNHCR oceňuje, že předběžné posouzení podle článku 32 bude podléhat zárukám uvedeným v článku 10 odst. 1, přesto však znovu opakuje svůj názor, že předběžné řízení by mělo odpovídat minimálním procesním standardům této směrnice uvedeným zejména v kapitole II (viz poznámka k článku 24). UNHCR proto žádá o jasnou formulaci prováděcích předpisů v tomto smyslu. UNHCR vítá také, že směrnice výslovně vyžaduje, aby podmínky uvedené v článku 34 odst. 2 neznemožňovaly přístup k novému azylovému řízení, ani ho výrazně neomezovaly. V této souvislosti UNHCR poukazuje na fakt, že povinnost podle článku 34 odst. 2 písm. a) uvést skutečnosti a předložit důkazy, které odůvodňují nové řízení, má nejen žadatel, ale také posuzovatel (viz připomínky k článkům 11 odst. 2 písm. b) a 23 odst. 4 písm. g)). UNHCR také zdůrazňuje, že při rozhodování, zda žadatel předložil nové informace včas podle článku 34 odst. 2 písm. b), by se měly zohlednit možné platné důvody pro takové zpoždění (viz mimo jiné připomínky k článkům 8 odst. 1, 12 odst. 6, 19 a 20). Žadatelé by také měli dostat příležitost vysvětlit všechny zjevné nesrovnalosti nebo rozpory, které mohou vést k negativnímu posouzení jejich žádosti, a to i v případech, pro něž platí ustanovení článku 34 odst. 2 písm. c).
42
ODDÍL V Článek 35 Řízení na hranicích 1. Členské státy mohou v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II stanovit řízení, kterými se na hranicích nebo v tranzitních prostorách členského státu rozhoduje o žádostech podaných na těchto místech. 2. Neexistují-li však řízení podle odstavce 1, mohou členské státy s výhradou ustanovení tohoto článku a v souladu s právními a správními předpisy platnými k 1. prosinci 2005 zachovat řízení, která se odchylují od základních zásad a záruk uvedených v kapitole II a kterými se na hranicích nebo v tranzitních prostorách rozhoduje o povolení vstupu na jejich území žadatelům o azyl, kteří na tato místa přicestovali a podali zde žádost o azyl. 3. Řízení uvedená v odstavci 2 zejména zajistí, aby: a) dotyčné osoby mohly setrvat na hranici nebo v tranzitních prostorách členského státu, aniž je dotčen článek 7; b) dotyčné osoby byly neprodleně informovány o svých právech a povinnostech podle čl. 10 odst. 1 písm. a); c) dotyčné osoby mohly případně využít služeb tlumočníka podle čl. 10 odst. 1 písm. b); d) s dotyčnými osobami byl podle článků 12, 13 a 14 proveden pohovor předtím, než příslušný orgán v tomto řízení rozhodne o jejich žádosti o azyl, který povedou osoby s patřičnými znalostmi příslušných norem platných v oblasti azylového a uprchlického práva; e) dotyčné osoby mohly podle čl. 15 odst. 1 konzultovat právního zástupce nebo jiného poradce, který je podle vnitrostátních právních předpisů jako takový přípustný nebo povolený, a f) v případě nezletilých osob bez doprovodu byl dotyčné osobě ustanoven zástupce podle čl. 17 odst. 1, ledaže se použije čl. 17 odst. 2 nebo 3. V případě, že příslušný orgán odmítne povolit vstup, uvede věcné a právní důvody, proč se žádost o azyl považuje za nedůvodnou nebo nepřípustnou. 4. Členské státy zajistí, aby rozhodnutí v rámci řízení podle odstavce 2 bylo vydáno v přiměřené době. Není-li rozhodnutí vydáno do čtyř týdnů, povolí se žadateli o azyl vstup na území členského státu, aby mohla být jeho žádost zpracována v souladu s ostatními ustanoveními této směrnice. 5. V případě zvláštního druhu příjezdu nebo příjezdu velkého počtu státních příslušníků třetí země nebo osob bez státní příslušnosti, které podávají žádost o azyl na hranici nebo v tranzitním prostoru, kdy z praktického hlediska není možné použít ustanovení odstavce 1 nebo zvláštní řízení stanovené v odstavcích 2 a 3, lze tato řízení uplatnit také v případech a po dobu, kdy jsou tito státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti běžně ubytovány v blízkosti hranice nebo tranzitního prostoru. Připomínka UNHCR k článku 35: UNHCR se domnívá, že není žádný důvod, aby standardy řádného výkonu práva byly u žádostí o azyl podaných na hranici nižší než u těch, které jsou podány na území státu. Princip zákazu diskriminace naopak vyžaduje, aby pro všechny žadatele o azyl, bez ohledu na to, zda žádají na hranicích (včetně letišť a námořních přístavů) nebo uvnitř země, platily stejné základní zásady a záruky. Takové rozdíly v pojistkách by mohly žadatele o azyl a uprchlíky nutit k tomu, aby vstupovali a zůstávali na území ilegálně a zajistili si tak vyšší standard azylového řízení. UNHCR proto oceňuje, že článek 35 odst. 1 vyžaduje, aby členské státy dodržovaly v řízeních na hranicích nebo v transitních prostorech základní zásady a záruky uvedené zejména v kapitole II. UNHCR však lituje, že článek 35 odst. 2 umožňuje členským státům ponechat v platnosti řízení na hranicích, které tyto normy nesplňuje. Naléhavě proto doporučujeme, aby státy svá řízení
43
upravily tak, aby tyto odpovídaly dohodnutým normám uvedeným zejména v kapitole II této směrnice. UNHCR si také s obavami všímá, že podle článku 35 odst. 4 je možné zadržovat žadatele o azyl bez soudního přezkumu po dobu až čtyř týdnů. UNHCR považuje v souladu s rozhodovací praxí ECHR zadržování na hranicích za rovnocenné zajištění. UNHCR tedy vítá zavedení časového omezení, ovšem připomíná, že žadatelé o azyl zpravidla nemají být bráni do vazby. Tuto zásadu potvrzuje článek 18. Pokud ke vzetí do vazby dojde, měly by být splněny požadavky uvedené v připomínce k článku 18. Vzhledem k tomu, že vazba není prostředí, které by napomáhalo rozhodnutí o postavení uprchlíka, měl by být pobyt žadatele o azyl na hranicích co nejkratší. UNHCR doporučuje, aby bylo upřednostněno vyřizování zjevně nedůvodných a opodstatněných žádostí. Dále by měly být zohledněny zvláštní potřeby např. žen a dětí a právo na jednotu rodiny by mělo být plně respektováno. Zvlášť zranitelné osoby, jako jsou např. děti bez doprovodu, staří, nemocní a traumatizovaní lidé, by navíc měli být z řízení na hranicích vyňati a vpuštěni na území státu (viz připomínky k článkům 17 a 18).24 ODDÍL VI Článek 36 Připomínka UNHCR k článku 36: UNHCR má vážné obavy z dalších výjimek uvedených v tomto článku, které blíže vymezují záruky stanovené touto směrnicí pro uplatňování konceptu „bezpečné třetí země“. Na řízení podle článku 36 se zřejmě nevztahují žádné minimální zásady a záruky a přístup k azylovému řízení (a na území) může být zcela odepřen. Je nebezpečí, že takové odepření je v rozporu s mezinárodním uprchlickým právem. Žádné kategorii žadatelů by neměl být úplně odepřen přístup k azylovému řízení. Nějaká forma posouzení musí být stanovena, přinejmenším rozhodnutí o přípustnosti žádosti, aby uprchlíci měli přístup k právům zaručeným Úmluvou z roku 1951. Podle tohoto článku může o odmítnutí vstupu nebo vyhoštění žadatele rozhodnout pohraniční stráž, která nemusí mít dostatečnou kvalifikaci pro posouzení potřeb v oblasti mezinárodní ochrany. UNHCR v této souvislosti odkazuje na své připomínky k článkům 4 a 27, které se také vztahují k této situaci. Pouhý tranzit údajně „bezpečnou třetí zemí“ by mohl být základem pro přenesení odpovědnosti v určitých omezených případech, kdy existuje dohoda mezi vysílajícím členským státem EU a přijímající třetí zemí jasně stanovující odpovědnost za žadatele o azyl. Kritéria pro rozdělení odpovědnosti za posouzení žádosti o azyl by měla být přiměřená a dohoda by měla mimo jiné umožňovat výjimky v případech, kdy vazby s členským státem EU jsou silnější než vazby k zemi průjezdu. I v takových případech však musí žadatel mít reálnou možnost uvést a nechat posoudit důvody bránící přenosu odpovědnosti ještě před vrácením. Dále musí v praxi existovat možnost účinného
24
Další informace lze nalézt v následujících doporučeních: Rada Evropy, Výbor ministrů, Recommendation No. R (94)5, ze dne 21. června 1994 (On guidelines to inspire practices of member states of the Council of Europe concerning the arrival of asylum-seekers at European airports); Rada Evropy, Parlamentní shromáždění, Recommendation 1475, ze dne 26. září 2000 (Arrival of asylum-seekers at European airports); Rada Evropy, Parlamentní shromáždění, Recommendation 1163, ze dne 23. září 1991 (On the arrival of asylum-seekers at European airports).
44
opravného prostředku, i kdyby neměl automaticky odkladný účinek. UNHCR uznává, že takový opravný prostředek je zaručen článkem 39 odst. 1 písm. a) věta iii). UNHCR proto naléhavě doporučuje, aby článek 36 byl vypuštěn nebo nebyl realizován. Bude-li se přesto používat, UNHCR naléhavě vyzývá Evropskou unii a členské státy, aby před tím, než vrátí žadatele o azyl do třetích zemí podle tohoto ustanovení, uzavřely dohody o sdílení odpovědnosti, jak je uvedeno výše. Pojetí evropských bezpečných třetích zemí 1. Členské státy mohou stanovit, že posouzení žádosti o azyl a posouzení bezpečnosti žadatele v jeho zvláštní situaci podle kapitoly II se neprovede vůbec nebo se neprovede zcela, pokud příslušný orgán na základě skutečností zjistil, že žadatel o azyl chce vstoupit na jeho území protiprávně nebo na něj protiprávně vstoupil z bezpečné třetí země podle odstavce 2. 2. Pro účely odstavce 1 lze třetí zemi považovat za bezpečnou, pouze pokud: a) bez zeměpisných omezení ratifikovala Ženevskou úmluvu a dodržuje její ustanovení; b) má zákonem stanovené azylové řízení; Připomínka UNHCR k článku 36 odst. 2 písm. b): UNHCR se domnívá, že pouhá existence zákonem stanoveného azylového řízení neposkytuje dostatečnou jistotu, že dotyčná země bude schopna zacházet s žadateli o azyl spravedlivě a rozumně. UNHCR upozorňuje na značné množství zemí nedaleko vnějších hranic EU, které přijaly azylové zákony, ale provádějí je velmi omezeným způsobem. Ve skutečnosti nemají zatím ani struktury, ani zdroje umožňující jim zabývat se více než jen velmi malým počtem žádostí o azyl. Vyloučení osob, které cestovaly přes takové země, z individuálního rozhodování v EU by mohlo znamenat faktické odepření práva hledat azyl podle mezinárodního práva.
c) ratifikovala Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod a dodržuje její ustanovení, včetně norem týkajících se účinných opravných prostředků a d) Rada ji určila za bezpečnou v souladu s odstavcem 3. 3. Rada přijme nebo změní kvalifikovanou většinou na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem společný seznam třetích zemí, které se pro účely odstavce 1 považují za bezpečné třetí země. 4. Dotyčné členské státy ve vnitrostátních právních předpisech stanoví úpravy provádění ustanovení odstavce 1 a důsledky rozhodnutí podle těchto ustanovení v souladu se zásadou nenavracení podle Ženevské úmluvy, včetně výjimek z použití tohoto článku z humanitárních nebo politických důvodů či na základě mezinárodního veřejného práva. Připomínka UNHCR k článku 36 odst. 4: UNHCR bere na vědomí možnost dovolávat se výjimečné situace tam, kde není uplatňován koncept „bezpečné třetí země“, což by bylo možné použít při řešení obav uvedených v připomínce k článku 36. 5. Při výkonu rozhodnutí, které se zakládá výlučně na tomto článku, dotyčné členské státy: a) žadatele náležitě vyrozumí a b) vydají mu doklad, kterým informují orgány třetí země v jazyce dané země, že žádost nebyla věcně posouzena.
45
6. Pokud bezpečná třetí země nepřevezme žadatele o azyl zpět, členské státy zajistí, aby mu byl poskytnut přístup k řízení v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II. Připomínka UNHCR k článku 36 odst. 6: UNHCR vítá požadavek, aby žádost těch žadatelů o azyl, kteří nejsou přijati zpět do třetí země, byla posouzena v EU, a poukazuje na svou připomínku k článku 27 odst. 4. 7. Členské státy, které v souladu s vnitrostátními právními předpisy platnými k 1. prosinci 2005 a na základě kritérií uvedených v odst. 2 písm. a), b) a c) určily třetí země za bezpečné země, mohou na tyto třetí země uplatňovat odstavec 1, dokud Rada nepřijme společný seznam podle odstavce 3. KAPITOLA IV ŘÍZENÍ O ODNĚTÍ POSTAVENÍ UPRCHLÍKA Článek 37 Odnětí postavení uprchlíka Členské státy zajistí, aby bylo možné zahájit posouzení k odnětí postavení uprchlíka určité osobě, objeví-li se nové prvky nebo zjištění naznačující, že existují důvody pro nové posouzení oprávněnosti jejího postavení uprchlíka. Článek 38 Procesní pravidla 1. Členské státy zajistí, aby v případech, kdy příslušný orgán zvažuje podle článku 14 směrnice 2004/83/ES odejmout státnímu příslušníku třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti postavení uprchlíka, měla dotyčná osoba tyto záruky: Připomínka UNHCR k článku 38 odst. 1: Viz připomínka k článku 14 Kvalifikační směrnice. a) je písemně informována o tom, že příslušný orgán znovu posuzuje oprávněnost jejího postavení uprchlíka, a o důvodech tohoto nového posuzování a b) má příležitost, aby při osobním pohovoru podle čl. 10 odst. 1 písm. b) a článků 12, 13 a 14 nebo v písemném prohlášení uvedla důvody, proč by jí nemělo být postavení uprchlíka odňato. Členské státy dále zajistí, aby v rámci tohoto řízení: c) mohl příslušný orgán získat přesné a aktuální informace z různých zdrojů, např. od UNHCR, týkající se obecné situace, která panuje v zemích původu dotyčných osob, a Připomínka UNHCR k článku 38 odst. 1 písm. c): UNHCR vítá toto ustanovení a poukazuje na svou připomínku k článku 8 odst. 2 písm. b). d) jsou-li shromažďovány informace k jednotlivému případu za účelem nového posouzení postavení uprchlíka, aby tyto informace nebyly získány od původců pronásledování způsobem, jímž by tito původci pronásledování byli přímo informováni o tom, že dotyčná osoba je uprchlíkem, jehož postavení se znovu posuzuje, a který by ohrozil nedotknutelnost žadatele nebo na něm závislých osob, nebo svobodu či bezpečnost jeho rodinných příslušníků, kteří dosud žijí v zemi původu. Připomínka UNHCR k článku 38 odst. 1 písm. d): UNHCR obecně vítá toto ustanovení a poukazuje na svou připomínku k článku 22.
46
2. Členské státy zajistí, aby rozhodnutí příslušného orgánu o odnětí postavení uprchlíka bylo sděleno písemně. V rozhodnutí se uvedou věcné a právní důvody a písemně se poskytne poučení o opravných prostředcích. 3. Jakmile příslušný orgán vydá rozhodnutí o odnětí postavení uprchlíka, použijí se rovněž čl. 15 odst. 2, čl. 16 odst. 1 a článek 21. 4. Odchylně od odstavců 1, 2 a 3 tohoto článku mohou členské státy rozhodnout, že postavení uprchlíka ze zákona zaniká v případě ukončení podle čl. 11 odst. 1 písm. a) až d) směrnice 2004/83/ES nebo pokud se uprchlík jednoznačně zřekl toho, aby byl za uprchlíka uznáván. Připomínka UNHCR k článku 38 odst. 4: Otázka, zda postavení uprchlíka zaniklo cesací, by vždy měla být rozhodnuta v řízení, v němž má dotyčná osoba příležitost předložit jakékoliv závažné věci a důvody pro to, aby vyvrátila použitelnost ustanovení o ukončení. Povinnost dokázat, že kritéria ustanovení o ukončení byla úplně splněna, leží na zemi azylu. UNHCR dále odkazuje na své připomínky k článku 11 odst. 1 písm. a) a d) Kvalifikační směrnice. KAPITOLA V ŘÍZENÍ O OPRAVNÉM PROSTŘEDKU Článek 39 Právo na účinný opravný prostředek 1. Členské státy zajistí, aby žadatelé o azyl měli právo na účinný opravný prostředek před soudem nebo tribunálem proti: a) rozhodnutí o jejich žádosti o azyl, včetně rozhodnutí: i) považovat žádost za nepřípustnou podle čl. 25 odst. 2, ii) vydaného na hranici nebo v tranzitních prostorách členského státu podle čl. 35 odst. 1, iii) neprovést posouzení podle článku 36; b) zamítnutí obnovit posuzování žádosti po jeho zastavení podle článků 19 a 20; c) rozhodnutí dále neposuzovat následnou žádost podle článků 32 a 34; d) rozhodnutí zamítnout vstup v rámci řízení podle čl. 35 odst. 2; e) rozhodnutí o odnětí postavení uprchlíka podle článku 38. 2. Členské státy stanoví lhůty a další nezbytná pravidla, aby mohl žadatel využít svého práva na účinný opravný prostředek podle odstavce 1. 3. Členské státy v souladu se svými mezinárodními závazky případně stanoví pravidla týkající se: a) otázky, zda opravný prostředek podle odstavce 1 má za následek to, že žadatel může setrvat v dotyčném členském státě až do rozhodnutí o opravném prostředku; b) možností právních prostředků nebo ochranných opatření, pokud opravný prostředek podle odstavce 1 nemá za následek to, že žadatel může setrvat v dotyčném členském státě až do rozhodnutí o opravném prostředku. Členské státy mohou stanovit rovněž opravný prostředek z úřední moci; a c) důvodů pro napadení rozhodnutí podle čl. 25 odst. 2 písm. c) v souladu s metodikou použitou podle čl. 27 odst. 2 písm. b) a c). Připomínka UNHCR k článku 39 odst. 3: Postavení uprchlíka je mnoha žadatelům v Evropě přiznáno teprve v odvolacím řízení. Vzhledem k potenciálně závažným důsledkům chybného rozhodnutí při řízení v prvním instanci je odkladný účinek odvolání velmi důležitou pojistkou. Tento požadavek má zásadní význam pro zajištění dodržování principu non-refoulement. Pokud
47
žadatel nesmí očekávat výsledek odvolání proti zamítavému rozhodnutí v řízení v prvním stupni na území členského státu, je opravný prostředek proti rozhodnutí neúčinný. Výjimky z této základní zásady by měly být povoleny pouze v přesně definovaných případech, kdy žadatel se dopouští jasně protiprávního jednání nebo nedůvodnost žádosti je zcela zřejmá. Tam by se automatické uplatňování odkladného účinku (jak je definováno v Závěru Výkonného výboru č. 30 (XXXIV) z roku 1983) mohlo zrušit. Další výjimky by se mohly uplatňovat na předběžné posuzování následných žádostí a pokud existuje formální ujednání mezi státy o sdílení odpovědnosti při rozhodování o žádostech o azyl (viz připomínky k článku 32 a k článkům 27 a 36). Přesto by i v takových případech měla existovat nějaká forma přezkumu soudem nebo jiným nezávislým orgánem. Přezkoumání a případné potvrzení odepření odkladného účinku by mělo vzít v úvahu šance odvolání. Takové přezkoumání by mohlo být zjednodušené a rychlé, za předpokladu, že se posoudí skutková i právní stránka. Aby to vše mělo smysl, žadateli by vždy mělo být povoleno, aby zůstal do doby, než bude přezkoumání dokončeno a rozhodnutí přijato. UNHCR se domnívá, že přezkum před vyhoštěním by se měl výslovně požadovat. Princip odkladného účinku by jinak měl být dodržován ve všech případech, bez ohledu na to, zda bylo zamítavé rozhodnutí přijato v řízení o přípustnosti zahájeném pro uplatnění pojetí „bezpečné třetí země“ nebo v řízení ve věci. 4. Členské státy mohou stanovit lhůty, ve kterých má soud nebo tribunál podle odstavce 1 rozhodnutí rozhodujícího orgánu přezkoumat. 5. Bylo-li žadateli přiznáno postavení, které podle vnitrostátních právních předpisů a právních předpisů Společenství poskytuje stejná práva a výhody jako postavení uprchlíka podle směrnice 2004/83/ES, lze se domnívat, že žadatel má k dispozici účinný opravný prostředek, pokud soud nebo tribunál rozhodne, že opravný prostředek podle odstavce 1 je nepřípustný nebo že má vzhledem k nedostatečnému zájmu ze strany žadatele pokračovat v řízení pouze malou naději na úspěch. Připomínka UNHCR k článku 39 odst. 5: Z důvodů popsaných v připomínce k článku 25 odst. 2 písm. d) mají uprchlíci právo a zájem na přiznání postavení uprchlíka podle Úmluvy z roku 1951 a měli by mít proto k dispozici účinný opravný prostředek proti negativnímu rozhodnutí. To platí i tehdy, když jim bylo v souladu s Kvalifikační směrnicí přiznáno postavení nabízející téměř stejná práva jako postavení uprchlíka. 6. Členské státy mohou ve vnitrostátních právních předpisech stanovit rovněž podmínky pro domněnku, že žadatel vzal konkludentně opravný prostředek podle odstavce 1 zpět nebo od něj odstoupil, společně s pravidly pro následný postup. KAPITOLA VI OBECNÁ A ZÁVĚREČNÁ USTANOVENÍ Článek 40 Napadení orgány veřejné správy Touto směrnicí není dotčena možnost orgánů veřejné správy napadnout podle vnitrostátních právních předpisů správní nebo soudní rozhodnutí. Článek 41 Důvěrnost
48
Členské státy zajistí, aby orgány provádějící tuto směrnici byly vázány zásadou zachování důvěrnosti podle vnitrostátních právních předpisů ve vztahu k veškerým informacím, které získají v průběhu své práce. Článek 42 Zpráva Nejpozději do 1. prosince 2009 předloží Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu o uplatňování této směrnice v členských státech a případně navrhne nezbytné změny. Členské státy předají Komisi všechny informace, které jsou vhodné pro přípravu této zprávy. Po předložení této zprávy předkládá Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu o uplatňování této směrnice v členských státech nejméně jednou za dva roky. Článek 43 Provedení Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 1. prosince 2007. Co se týče článku 15, členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 1. prosince 2008. Neprodleně o nich uvědomí Komisi. Tyto předpisy přijaté členskými státy musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení. Způsob odkazu si stanoví členské státy. Členské státy sdělí Komisi znění hlavních ustanovení vnitrostátních právních předpisů, které přijmou v oblasti působnosti této směrnice. Článek 44 Přechod Členské státy použijí právní a správní předpisy uvedené v článku 43 u žádostí o azyl podaných po 1. prosinci 2007 a u řízení k odnětí postavení uprchlíka zahájených po 1. prosinci 2007. Článek 45 Vstup v platnost Tato směrnice vstupuje v platnost dvacátým dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie. Článek 46 Určení Tato směrnice je určena členským státům v souladu se Smlouvou o založení Evropského společenství. V Bruselu dne 1. prosince 2005. Za Radu Ashton of Upholland předseda [1] Úř. věst. C 62, 27.2.2001, s. 231 a Úř. věst. C 291, 26.11.2002, s. 143. [2] Úř. věst. C 77, 28.3.2002, s. 94. [3] Úř. věst. C 193, 10.7.2001, s. 77. Stanovisko vydané na základě nepovinné konzultace. [4] Úř. věst. L 304, 30.9.2004, s. 12. [5] Úř. věst. L 50, 25.2.2003, s. 1. [6] Viz rámcové rozhodnutí Rady 2002/584/JVV ze dne 13. června 2002 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy (Úř. věst. L 190, 18.7.2002, s. 1). [7] Úř. věst. L 31, 6.2.2003, s. 18. --------------------------------------------------
49
PŘÍLOHA I Definice "rozhodujícího orgánu" Dokud platí ustanovení čl. 17 odst. 1 Refugee Act 1996 (ve znění pozdějších předpisů), může mít Irsko při provádění této směrnice za to, že: - "rozhodujícím orgánem" podle čl. 2 písm. e) této směrnice se rozumí Office of the Refugee Applications Commissioner, pokud jde o posouzení toho, zda by měl být žadatel prohlášen za uprchlíka či nikoliv, a - "rozhodnutí v prvním stupni" podle čl. 2 písm. e) této směrnice zahrnují doporučení Refugee Applications Commissioner, pokud jde o to, zda by měl být žadatel prohlášen za uprchlíka či nikoliv. Irsko uvědomí Komisi o případných změnách čl. 17 odst. 1 Refugee Act 1996 (ve znění pozdějších předpisů). -------------------------------------------------PŘÍLOHA II Určení bezpečných zemí původu pro účely článku 29 a čl. 30 odst. 1 Země se považuje za bezpečnou zemi původu, pokud lze na základě tamější právní situace, uplatňování práva v rámci demokratického systému a obecné politické situace prokázat, že v ní obecně a soustavně nedochází k pronásledování podle článku 9 směrnice 2004/83/ES, k mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení či trestům a k hrozbě z důvodu svévolného násilí v případě mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu. Při tomto hodnocení se vezme v úvahu mimo jiné rozsah, v jakém je poskytována ochrana proti pronásledování nebo špatnému zacházení prostřednictvím: a) příslušných právních předpisů země a způsobu, jakým se uplatňují; b) dodržování práv a svobod stanovených v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod nebo Mezinárodním paktu o občanských a politických právech nebo Úmluvě proti mučení, a to zejména práv, od niž se podle čl. 15 odst. 2 zmíněné evropské úmluvy nelze odchýlit; c) dodržování zásady nenavracení podle Ženevské úmluvy; d) systému účinných opravných prostředků proti porušování těchto práv a svobod. -------------------------------------------------PŘÍLOHA III Definice "žadatele" nebo "žadatele o azyl" Dokud platí ustanovení "Ley 30/1992 de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común" ze dne 26. listopadu 1992 a "Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa" ze dne 13. července 1998, může Španělsko při provádění této směrnice mít za to, že pro účely kapitoly V zahrnuje definice "žadatele" nebo "žadatele o azyl" v čl. 2 písm. c) této směrnice "recurrente" ve smyslu výše uvedených zákonů Za účelem využití práva na účinný opravný prostředek podle kapitoly V má "recurrente" nárok na stejné záruky podle této směrnice jako "žadatel" nebo "žadatel o azyl". Španělsko uvědomí Komisi o případných změnách výše uvedených zákonů. --------------------------------------------------
50
