PhD ÉRTEKEZÉS
dr. Görög Katalin
MISKOLC 2009
MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM-ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR DEÁK FERENC ÁLLAM-ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA
dr. Görög Katalin KÖZIGAZGATÁS EGYSZERŰSÍTÉSI TECHNIKÁK AZ EURÓPAI UNIÓBAN (PhD értekezés)
DEÁK FERENC ÁLLAM-ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA A doktori iskola vezetője: Prof. Dr. Bragyova András A doktori program címe: A magyar állam-és jogrendszer, jogtudomány továbbfejlesztése különös tekintettel az európai jogfejlődési tendenciákra Tudományos vezető: Dr. Lévayné Dr. Fazekas Judit
MISKOLC 2009
2
Tartalomjegyzék
BEVEZETÉS....................................................................................................... 6 1. A dolgozat tárgya ......................................................................................... 8 2. A témaválasztás indoka ................................................................................ 9 3. A dolgozat célja ........................................................................................... 9 4. Az alkalmazott kutatási módszerek..............................................................10 5. Alapvetés ....................................................................................................10 I. A KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK SZÜKSÉGESSÉGE ÉS INDOKAI ...12 II. AZ UNIÓS ÉS A TAGÁLLAMI KÖZIGAZGATÁS KAPCSOLATA........15 1. Az uniós és tagállami közigazgatás sajátossága ...........................................15 2. Együttműködési formák, működési elvek ....................................................19 3. Az Európai Közigazgatási Tér (EKT) ..........................................................22 III. KATASZTRÓFAVÉDELMI IGAZGATÁS, A KATASZTRÓFÁK ELLENI VÉDEKEZÉS.......................................................................................28 1. Katasztrófavédelem az Európai Unióban .....................................................28 2. Seveso irányelvek........................................................................................31 3. Katasztrófavédelmi igazgatás (súlyos ipari baleset-megelőzés) Magyarországon..................................................................................................33 IV. A KÖZIGAZGATÁS EGYSZERŰSÍTÉS FOGALMI MEGHATÁROZÁSA.........................................................................................37 V. AZ EGYSZERŰSÍTÉSI PROGRAMOK BEVEZETÉSE ÉS SZERVEZETI TÁMOGATOTTSÁGA ......................................................................................41 VI. KÖZIGAZGATÁS EGYSZERŰSÍTÉSI TECHNIKÁK ..........................48 1. Közigazgatási eljárási reformok...................................................................48 1.1. A világos, közérthető megfogalmazás elv jelentősége, szerepe a közigazgatási eljárásban ..................................................................................49 1.1.1. Az EU szervek megközelítése az érthető nyelvezet témakörben...........49 1.1.2. Tagállami gyakorlatok .........................................................................50 1.2. Formanyomtatványok ..........................................................................51 1.3. Határidők betartása ..............................................................................53 1.4. A hallgatás beleegyezés elv alkalmazása..............................................54 1.5. Közigazgatási jogszabályi fejlesztések.................................................56 2. Ügyféli részvétel ........................................................................................56 2.1. Az EU kezdeményezései a katasztrófavédelmi területet érintő részvételre vonatkozóan....................................................................................................57 2.2 Egyéb részvételi formák ......................................................................65 3. Egyablakos ügyintézés (one-stop shop/single window)................................66 3.1. Szerepe az EU-ban...............................................................................66 3.2. Tagállami megvalósulási formák .........................................................68 4. Engedélyezési eljárás egyszerűsítése ...........................................................72 4.1. Az EU engedélyezési rendszert egyszerűsítő szabályozása...................72 4.2. A súlyos ipari baleset elleni védekezés érdekében felmerülő engedélyezési rendszer ....................................................................................75 5. Papírmunka csökkentés ...............................................................................80 5.1. Az infokommunikációs technológia szerepe a papírmunka csökkentésben .................................................................................................80 5.2. Az e-kormányzat előnyei és az új technológiák gyakorlatba ültetése....82 5.3. Az EU szerveinek kezdeményezései az e-kormányzat kiépítése terén ..87
3
5.4.
Tagállami szerepvállalások az elektronikus kormányzat vonatkozásában ............................................................................................................91 5.5. Papír alapú ügyintézés kontra korszerű technikai eszközök, jövőkép....95 6. Az ombudsman egyszerűsítő szerepe, európai uniós és tagállami gyakorlat .96 7. Kis-és középvállalkozások (KKV) támogatása, terheinek csökkentése.........99 7.1. A KKV-k szerepe, jelentősége; KKV politika az EU-ban ........................99 7.2. Tagállami egyszerűsítési módok ............................................................108 8. Adóegyszerűsítés.......................................................................................118 8.1. Adóztatás az EU-ban .............................................................................118 8.2. Tagállami adózást egyszerűsítési módok................................................120 9. Minőségi jogalkotás, jobb szabályozás, a szabályozási minőség fejlesztése, a jobb szabályozási politikai szükségessége, mibenléte ........................................131 9.1. Jobb Szabályozás – Better Regulation program az EU politikájában és tagállami gyakorlatban ......................................................................................131 9.2. A hatásvizsgálat szerepe az EU és a tagállamok politikájában................147 9.3. A környezeti vizsgálat szerepe a katasztrófavédelmi igazgatás területén 155 10. Adminisztratív költségek mérése, adminisztratív terhek csökkentése .....160 10.1. Adminisztratív költség, adminisztratív teher fogalmi meghatározása, az EU politikájában betöltött szerepe.....................................................................160 10.2. Az EU intézményeinek szerepvállalása az adminisztratív teher csökkentésében .................................................................................................162 10.3. Tagállami gyakorlatok a tehercsökkentésben, mérésben.....................170 11. Szabályozási alternatívák.......................................................................180 VII. A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS FEJLESZTÉSE, EGYSZERŰSÍTÉSE, ALKALMAZOTT KÖZIGAZGATÁS EGYSZERŰSÍTÉSI TECHNIKÁK......187 1. Közigazgatási eljárási reformok.................................................................195 1.1. Világos közérthető nyelvezet .................................................................195 1.2. Formanyomtatványok............................................................................196 1.3. Határidők ..............................................................................................197 1.4. Hallgatás beleegyezés elve ....................................................................200 1.5. Közigazgatási jogszabályi fejlesztések...................................................201 2. Ügyféli részvétel .......................................................................................202 3. Egyablakos ügyintézés ..............................................................................211 3.1. Okmányirodák felállításának és működésének jelentősége.....................211 3.2. Elektronikus one-stop shop....................................................................215 3.3. Szakhatóság...........................................................................................217 3.4. Közreműködő hatóság ...........................................................................219 4. Engedélyezési eljárás egyszerűsítése .........................................................219 5. Papírmunka ...............................................................................................226 6. Ombudsman ..............................................................................................232 7. Kis-és középvállalkozások támogatása, terheinek csökkentése...................232 8. Adóegyszerűsítés.......................................................................................234 9. A Minőségi jogalkotás, jobb szabályozás, a szabályozási minőség fejlesztése 236 9.1. Dereguláció ...........................................................................................236 9.2. Hatásvizsgálat .......................................................................................240 9.3. A környezeti vizsgálat szerepe a katasztrófavédelmi igazgatás területén 240 10. Adminisztratív terhek csökkentése.........................................................241 11. Szabályozási alternatívák.......................................................................244 VIII. ÖSSZEGZÉS ÉS FEJLESZTÉSI IRÁNYOK ........................................246
4
ÖSSZEFOGLALÓ............................................................................................263 SUMMARY......................................................................................................266 IRODALOM.....................................................................................................269
5
BEVEZETÉS Vitathatatlan, hogy csak az a közigazgatás tudja betölteni feladatát, amelyben megvan a megújulási kézség és akarat. A megújulás folyamat, ahogy Mártonffy is hangsúlyozta: „A reformok a fáradságos munka, a lépésről lépésre haladás gyümölcsei.”1 A közigazgatás egyszerűsítés egy meglehetősen komplex témakört reprezentál. Komplexitása magának a közigazgatás egyszerűsítés kifejezés fogalmi
meghatározásának
nehézségében,
a
sokszínű
tagállami
közigazgatásnak, valamint azok EU-hoz való sajátságos kapcsolódásának, továbbá az egyszerűsítés politikai, jogi, stratégiai változatosságainak tulajdonítható. Ami mindenképpen közös, az a közigazgatás egyszerűsítési technikák: azaz a közigazgatási eljárási reformok; állampolgári, ügyféli részvétel; one-stop shop/single window: egyablakos ügyintézés; engedélyek csökkentése; engedélyezési eljárás egyszerűsítése; papírmunka csökkentés infokommunikációs eszközök alkalmazásának elősegítésével; ombudsman; kis-
és
középvállalkozások
adóegyszerűsítés;
szabályozási
támogatása, minőség
terheinek
fejlesztés,
jobb
csökkentése; szabályozás,
hatástanulmányok; adminisztratív teher mérése; szabályozási alternatívák; használatának elősegítése. „A közigazgatás egyszerűsítésének munkásai soha ködös célokat nem tűztek ki maguk elé és világmegváltó szerepre nem vállalkoznak.”2 Célunk ezért az egyes eszközök összegyűjtése, a tagállami alkalmazások bemutatása, a legjobb gyakorlatként funkcionáló technikák megismertetése, nem megfeledkezve az EU intézményeinek e téren történő kezdeményezéseiről sem. Amennyiben lehetséges, a komplex közigazgatáson belül az egyre jobban felértékelődő, védelmi igazgatáshoz tartozó katasztrófavédelmi területről
1
CSUTH, Sándor-GÁSPÁR, Mátyás: A közigazgatás fejlesztése és szervezése Válogatás Magyary Zoltán professzor közigazgatástudományi iskolájának szellemi hagyatékából, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1988, 67. oldal 2 Uo. 95. oldal
6
hozunk példákat, mivel a biztonság kérdése nem csak nemzeti, hanem nemzetközi jelentőséggel is bír. Nem csekély feladat az egyszerűsítés, - melynek alapját az OECD által a „regulatory reform” keretében végzett vizsgálata, tevékenysége alkotja - ha azt valóban közmegelégedésre, jól akarjuk keresztülvinni. Nehézségét fokozza, hogy a problémakör nincsen tudományos rendszerbe foglalva és feldolgozva, a közigazgatási reform és modernizációs törekvések is csak részben érintik ezt a problémakört. A munka főként idegen nyelvű forrásanyagokra támaszkodva, írott, elektronikus Internet formában megjelent dokumentumokra építve az elvi, elméleti megközelítés és gyakorlati tapasztalatok szintézisét, a közösségi és a tagállami helyzet feltárását, értékelését, elemzését foglalja magában, széleskörűen támaszkodva saját tapasztalatra. Figyelmet szentelünk az egyszerűsítési politikák egyes országokban történő kialakulásának. Egyfajta történetiség
mellett,
a
jelen
megragadásával,
a
jövőbe
mutató
problémaérzékenység is megjelenik. Az értekezésben a közigazgatás egyszerűsítési technikák vizsgálatával foglalkozunk, a vizsgálatok alapján közigazgatási
és
jogi
reformlépéseket
megalapozó
javaslatokat
megfogalmazva. A teljességre törekvésünk ellenére sem térhetünk ki mindenre, lehetetlen lenne. Ahhoz azonban elegendő, hogy jelen munka felhívja a figyelmet nemcsak a közigazgatási, hanem az ország versenyképességi, gazdasági kérdését
jelentő
közigazgatás
egyszerűsítési
politika
jelentőségére,
fontosságára. A változó, folyamatosan fejlődő témakör eredményezi, hogy minden reform bizonyos mértékig elavult, ideje múlttá válik már a megalkotása, létrejötte pillanatában és, ahogy Mártonffy Károly mondta, „a reform utáni vágy már csöndben, észrevétlenül dolgozni kezd”.3
3
Uo. 68. oldal
7
1. A dolgozat tárgya
A doktori képzés keretében témám a közigazgatás egyszerűsítési technikák az Európai Unióban címet viseli, mely témakör tudományos igényű vizsgálata, értékelése, összefoglalása magyar nyelven - tudomásom szerint úttörőnek mondható. A kutatás széleskörű vizsgálatát a közigazgatás speciális, általánosságban kevésbé ismert ágára, a katasztrófavédelmi igazgatás súlyos ipari baleset megelőzési területére próbáltam szűkíteni.4 Az OECD egyszerűsítési témakörben végzett vizsgálataira alapítva a fogalmi értelmezés mellett, a technikák lényegi ismertetésén és jó tagállami gyakorlatok (így a magyarországi) bemutatásán és használatukból származó előnyök feltárásán túl,
az
Európai
Unió
kezdeményezéseire egyszerűsítés
intézményeinek
támaszkodva
mibenlétét,
egyszerűsítés
kívánom
iránymutató
feltárni
javaslatot
terén a
téve
történő
közigazgatás a
fejlesztési
lehetőségekre. A VIII. fejezetből álló értekezés a közigazgatási reformok okainak feltárásával kezdődik, melynek hatására a „közigazgatási integráció” témakörével foglalkozunk, ismertetve az uniós és tagállami közigazgatások közötti kapcsolatrendszert. Külön fejezetet szentelünk a katasztrófavédelmi igazgatás uniós és tagállami (főként magyarországi) megközelítésének. A közigazgatás
egyszerűsítés
fogalmának
meghatározását,
továbbá
az
egyszerűsítési programok támogatottságának vázolását követően rátérünk az egyes
egyszerűsítési
technikák
mibenlétének
vizsgálatára,
az
EU
intézményeinek szerepvállalása és a tagállami gyakorlatok ismertetése által. Önálló fejezetben vizsgáljuk a magyar közigazgatási reformpolitika lényeges mozzanatait, és példákat hozunk az alkalmazott egyszerűsítési technikákra. A kutatás összegzéssel és a lehetséges fejlesztési irányok bemutatásával zárul. Bízom abban, hogy a hosszú évek kutató munkájának eredményeként létrejövő értekezésem hozzájárul ahhoz, hogy a közigazgatás egyszerűsítést a
4
E területen való szakmai tevékenységem miatt.
8
politikaformálók is ugyanolyan komoly kihívásként és elkötelezettségként kezelik, mint ahogy én is tettem. A téma elkészítésében segítséget nyújtó Dr. Lévayné Dr. Fazekas Judit asszonynak ezúton köszönöm támogatását és kitartását.
2. A témaválasztás indoka
Szakmai élmény vezetett ahhoz, hogy a kutatási témámmá váló területtel tudományos igényességgel kezdjek foglalkozni. 2001 októberében 25 OECD ország 60 kormányzati képviselője találkozott Párizsban a közigazgatás egyszerűsítési technikák gyakorlatának megvitatása céljából. Hazánk előzetes írásos dokumentumban számolt be az egyszerűsítési technikák alkalmazásáról. Képviselőként az abban az évben felállított „egyablakként” funkcionáló okmányirodákról készítettem jelentést. A konferencián más országok küldöttei számomra akkor még teljes újdonsággal bíró egyszerűsítési gyakorlatokról adtak számot. Közigazgatási szakemberként, látva és tapasztalva, az akkori hazai közigazgatás fejlesztési helyzetet, összehasonlítva más OECD országbeli haladással, mély elhatározás született bennem az egyszerűsítés vizsgálatának irányában.
3. A dolgozat célja Dolgozatom az Európai Unió tagállamai által használt közigazgatás egyszerűsítési
technikák
tudományos
igényű
összefoglalására,
az
egyszerűsítési programok kialakulására, támogatottságára, további haladási irányainak kidolgozására és külön fejezetben a magyarországi közigazgatás reformjaira, alkalmazott egyszerűsítési technikák vizsgálatára és fejlesztésére irányuló javaslatok megtételére terjed ki, ráirányítva a figyelmet a közigazgatás egyszerűsítés fontosságára.
9
4. Az alkalmazott kutatási módszerek
A kutatás során az OECD szabályozási reform keretében végzett vizsgálatai, eredményei, mérései kutatásom alapjaként szolgálnak. Alapvetően leíró, elemző, történeti, továbbá összehasonlító módon igyekeztem feldolgozni a főként angol nyelvű EU és magyar nyelvű jogforrásokból álló irodalmat, melyek közül kiemelendő az Európai Unió Lisszaboni stratégiájában, „better regulation” akciótervében, a belső piaci szolgáltatási és a Seveso irányelvekben foglaltak felhasználása, valamint a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló5 és a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló6 törvények. Számos belső munkaanyagból, szakmai cikkből, előadásból, digitális dokumentumból álló objektív tények és megközelítések felhasználásával készült szakanyagot használtam fel, építve egyéni tapasztalatokra, megállapításokra, megoldási javaslatokra és megközelítésekre. A kutatómunka folyamán fontosnak tartottam a nemzetközi rendezvényeken (munkacsoportokban) szerzett ismereteknek a hazai jogi környezetben történő adaptálását és az értekezés elkészítésénél hasznosíthattam a magyar és külföldi szakértőkkel történő konzultációkon végzett munkám során szerzett ismereteimet.
5. Alapvetés
A hatékonyan működő állam feltétele, hogy igazgatási tevékenységei a lehető legoptimálisabb körülmények között, gyorsan és hatékonyan folyjanak. Bármely olyan beavatkozás, mely jobbá teszi a működés feltételeit, közvetlenül javítja a közigazgatás minden résztvevőjének az érvényesülését is. Ez az érvényesülés az állampolgárok esetében a közigazgatás iránti bizalmuk
5 6
Kat. Ket.
10
és elégedettségük növekedésében tükröződik,
a gazdasági szereplők
(vállalkozások) esetében konkrét gazdasági előnyben, haszonban jelentkezhet, a közigazgatási szervek pedig ugyancsak érdekeltek az automatizálódó igazgatási folyamatok kidolgozásában. Felvetődik a kérdés, hogy milyen beavatkozási formákat végezhet az állam a Milyen
közigazgatás -
az
működésének hatékonyabbá tétele
állampolgár
és
vállalkozások
(leginkább
érdekében? a
kis-
és
középvállalkozások), vagy maga a nemzeti gazdaság szempontjából - előnyös eszközök, technikák alkalmazhatók az igazgatási tevékenység jobbításához a gazdaság növekedésére, a közigazgatásban résztvevők elégedettségére? Az értekezés ezen felmerült kérdésekre keresi a választ. „A közigazgatás a közönségért van, - ebben mindenki egyetért. Hogy azonban a közigazgatás a közönség számára mindazt nyújtja-e, amiért van, ebben a tekintetben a vélemény nem ilyen egyöntetű. Gyakran más a véleménye a közigazgatásról magának a közigazgatásnak és más a véleményük az embereknek. Kinek van igaza közülük? Ezt nem könnyű eldönteni. Mondhatjuk azt, hogy a közigazgatás ma már szakkérdés és ezért a laikus közönség többnyire nem tudja megítélni. Viszont azt mondani, hogy a közönség, az emberek véleménye a közigazgatásról közömbös, azt jelentené, hogy a közigazgatás mégsem az emberekért van, hanem önmagáért.”7
7
CSUTH, Sándor-GÁSPÁR, Mátyás: A közigazgatás fejlesztése és szervezése Válogatás Magyary Zoltán professzor közigazgatástudományi iskolájának szellemi hagyatékából, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1988, 283. oldal
11
I.
A KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK SZÜKSÉGESSÉGE ÉS INDOKAI A közigazgatásban dolgozók, és a közigazgatási eljárások alanyainak
meglehetősen
heterogén
működéséről.
A
véleménye
közigazgatási
van
a
ügyintézésről
közigazgatásról, alkotott
lakossági
annak kép
megismerését célzó közvélemény-kutatás,8 adatai alapján a felnőtt magyar lakosság közel kétharmada általában elégedett a közigazgatási ügyintézéssel, csak a negyedük elégedetlen vele. A megkérdezettek 13%-a teljesen, 57%-a inkább igen, 24%-a inkább nem és 4%-a egyáltalán nincs megelégedve az ügyintézés színvonalával általában. A változtatási igényekre rákérdezve, a megkérdezettek 60%-a elsősorban az ügyintézés közvetlen és járulékos költségeit csökkentené a közigazgatási ügyintézésben, 59% az ügyintézést gyorsítaná, s 21% említette az elektronikus ügyintézés elterjesztését. Az adatok azt mutatják, hogy a modern távügyintézési formák még nem honosodtak meg a magyar közigazgatási gyakorlatban. A 18 évnél idősebb magyarok kb. ötöde tekinthető nyitottnak és „felkészültnek”. Ehhez kapcsolódik, hogy - 2004-es Eurostat adatok szerint - a háztartások csak 16%a lépett kapcsolatba a közigazgatással az interneten keresztül, míg Finnországban 45%, Csehországban 7%, Ausztriában 21%, Lengyelországban 13%.9 A vállalkozások körében magasabb az e-ügyintézés bármely válfaját alkalmazók aránya a 2004-es Eurostat adatok értelmében: Magyarországon 35%, míg az EU-15 körében 50%. Az üzleti szféra ügyfélszolgálatainál tapasztaltakkal történő összehasonlítás alapján a megkérdezettek 11%-a jobbnak látja a közigazgatási ügyintézést, ugyancsak 11% rosszabbnak, míg 78% nem érez különbséget a kettő között. A közigazgatásnak még vannak rejtett tartalékai, legalábbis erre enged következtetni az, hogy a válaszadók 60%-a szerint az üzleti szféra ügyfélszolgálatainál sok olyan megoldást
8
A Miniszterelnöki Hivatal megbízásából a Marketing Centrum Kft. készítette a magyar lakosságra minden tekintetben reprezentatív 2000 fős mintán 2005 februárjában. 9 Ez azt mutatja, hogy a 16-74 éves lakosság hány százaléka lépett kapcsolatba a közigazgatással az adatfelvételt megelőző 3 hónapban az interneten keresztül.
12
alkalmaznak,
amelyek jól hasznosíthatóak lennének a
közigazgatási
ügyintézésben is. A közigazgatási ügyintézésről alkotott pozitív vagy negatív értékelésünk nagymértékben függ az adott elintézendő ügy típusától, az ügyintéző felkészültségétől, a közigazgatási szervnek a megváltozott körülményekhez való alkalmazkodási kézségétől. Melyek ezek a körülmények? Kutatások és a mindennapi tapasztalatok is alátámasztják, hogy a közigazgatás és tágabban az állami szervek működésének minősége kihat az ország teljesítőképességére, gazdasági életére. A vállalkozói kedvet visszafoghatja, ha egy cég alapítása irreálisan hosszú időt vesz igénybe, vagy túl magas költséggel jár. Egy egész gazdasági ágazat jövedelmezőségét ingathatja meg szinte egyik napról a másikra, ha átgondolatlan adózási vagy adminisztrációs terheket rónak az érintett gazdasági szereplőkre. A globalizálódó gazdaság tehát az állam és a gazdaság közötti az erőviszonyokat átalakítja. A kormányok számára - ha eltérő időszakban is - előtérbe kerülnek a közigazgatás hatékonyságának, költségtakarékosságának, eredményességének, minőségének növelését célzó követelmények és a
közigazgatásban új
szolgáltatási szemlélet,
az
ügyfélcentrikus filozófia jelent meg. A társadalmi-gazdasági igényeknek megfelelő, a versenyképességet és a minőségi közszolgáltatások elérhetőségét biztosító rugalmas, költség-hatékony, egyszerű és átlátható szabályozók stratégiai megteremtése érdekében jelentős szükséglet mutatkozik a minőségi elemeket beépítő szabályozási rendszer átalakításával az adminisztratív terheket csökkentő, a közigazgatás egyszerűsítését célzó közigazgatási megreformálásra.10 Az egyéni ügyfél szempontjából igényként jelenik meg a bürokráciától
mentes,
kiszámíthatóbb,
átlátható,
olcsó,
de
hatékony
közigazgatás fejlesztése. Felerősödik a társadalmi nyomás a polgárok részvételére a közigazgatás működésével szemben. Az infokommunikációs technológiák11
közigazgatásban történő
10
alkalmazása
egyre terjed.
A
A kis- és középvállalkozások fejlesztésének stratégiája (2007-2013) Közigazgatási és szakmaiérdekképviseleti egyeztetésre bocsátott tervezet, GKM, Budapest, 2007. szeptember (online) http://www.nfgm.gov.hu/data/cms1431931/KKV_Strategia_2007_2013.pdf [2008.08.10.] 11 A modern irodatechnikai vívmányokról, lásd: Torma András: Közigazgatás-technika, Virtuóz kiadó, Miskolc, 2001
13
vállalkozások szintén ösztönzik a bürokrácia csökkentését, amely paradox helyzetet teremt, hiszen ennek megvalósításához a kormánynak információra és jogszabályokra van szüksége. 12 Mint érzékelhető, a közigazgatás jobbító megváltozását egyrészt (és nem csak
Magyarországon13)
az
állampolgároknak,
vállalkozásoknak
a
közigazgatással szemben megnövekedett igényei, tanulmányok, felmérések, vizsgálatok, értékelések eredményei,14 az államokat érintő gazdasági, társadalmi, problémák,16
politikai és strukturális a
professzionalizálódási
megfontolások,15 folyamat,
országspecifikus
paradigmaváltás,
a
globalizáció,17 a technológiai fejlődés, valamint maga az európai integráció ösztönzi.18
12
Focus No. 25 Public Management Newsletter, Administrative Simplification: Practices and Strategies in OECD countries, 2002 (online) http://www.oecd.org/dataoecd/46/1/2409309.pdf 13 A magyarországi reformhullámokról, lásd: Dr. Ágh Attila: Közigazgatási reform és „fejlesztő állam”, Magyar közigazgatás, 2006. május, LVI. évfolyam, 5. szám, 257-270. oldal 14 Főként az OECD keretében végzett vizsgálatok eredményei hasznosíthatók. 15 Lásd: A nemzeti közigazgatások modernizációjának háttere és kényszerei Európában, 1998. június (online) http://www.szef.hu/old/hogytov/modernfr.htm[2003.05.21.] 16 Erre vonatkozóan, lásd: Dr. Sivák József: Helyben járás vagy lépésváltás? (Trendek és kényszerek a közigazgatás korszerűsítésében), Magyar Közigazgatás, 2005. január, LV. évfolyam, 1. szám, 116.oldal 17 A globalizációnak a közigazgatásra gyakorolt hatásáról, lásd: Berényi Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei, Rejtjel kiadó, Budapest, 2003. 72-76. oldal 18 Dr. Sárközy Tamás: Gondolattöredékek a kormányzás modernizálásáról, Magyar közigazgatás, 2006. március-április, LVI. évfolyam, 145.oldal
14
II. AZ UNIÓS ÉS A TAGÁLLAMI KÖZIGAZGATÁS KAPCSOLATA A II. világháború utáni években elindultak az európai egységtörekvések, melyek politikai célja, hogy a francia és a német népek közötti háborúnak véget vessen. Hosszú távon az európai országok potenciáljának egyesítése volt a célja, annak érdekében, hogy a nagyhatalmakkal szemben teret biztosítsanak Európának.19 Az eredeti elképzelés szerint a politikai egységesítéshez, mint végső célhoz, a gazdasági érdekek megvédésén alapuló gazdasági unió vezethet el. Az unió megvalósítási eszköze, módszere az integráció volt. Az integráció a közösség különböző országai fölött álló közösségi csoportosulást jelent, ahol szét kell osztani a feladatokat az egyes tagállamok által elvégezhető feladatokra, aszerint, ahogyan azok megfelelnek a különböző nemzeti sajátosságoknak, illetve azokra, amelyek közösen valósíthatók meg, mert az általános érdek így kívánja. Gazdasági-politikai értelemben több állami terület egyesülése egyetlen gazdasági területté, ahol a belső piaci viszonyokhoz hasonló viszonyok léteznek. 20 Ebből következően az integráció feltételezi, hogy a tagállamok bizonyos mértékig feláldozzák nemzeti szuverenitásukat.
1. Az uniós és tagállami közigazgatás sajátossága A közigazgatás területét tekintve azonban nem kell feláldozni a nemzeti szuverenitást, az állami szuverenitásuk ezen részét a tagállamok megőrizték. A közigazgatási
feladat-
és
hatáskörüket
a
közösségeket
létrehozó
szerződésekben, valamint a csatlakozási szerződésekben nem kellett átruházniuk. A Római Szerződés sem ír elő erre vonatkozó általános követelményt. A formai szabadságot tovább erősítette a „szubszidiaritás” 19
Az integráció történeti fejlődésről, lásd: Szalayné Sándor Erzsébet: Az Európai Unió közjogi alapjai, Dialóg Campus kiadó, Budapest-Pécs, 2003, 23-44. oldal 20 Kende Tamás: Európai közjog és politika, Osiris-Századvég, Budapest, 1995. 44. oldal
15
elvének bevezetése a közösségi jogrendszerbe 1993 novembere után. 21 A közigazgatás szervezeti felépítése, az egyes közigazgatási tevékenységi formák és az ezzel kapcsolatos feladat- és hatáskörök nem kerültek közösségi kompetenciába, azok nemzeti jogkörben maradtak. A tagállamok szabadon határozhatják meg a közigazgatási rendszerüket, annak felépítését, beleértve a szakigazgatási struktúrákat is. Ebből következőleg az EU tagállamok közigazgatása sokszínű, a nemzeti közigazgatások intézményes rendszere, ellátandó feladataikat tekintve eltérőek. A hagyományosan közigazgatási keretbe tartozó funkciók a Közösség esetében nem különíthetők el. Az Európai Unióban a közigazgatásra nincs közvetlen közösségi előírás. Közigazgatással foglalkozó stratégiai szervezet sem létezik. Nem rendelkezik saját, tagállami szintű közigazgatási apparátussal.22 Az európai közigazgatás23 sajátossága, hogy részben önálló végrehajtó hatalom, amelynek szoros kapcsolata van a törvényhozással. A közösségi jog hatálya alá tartozó, közhatalommal rendelkező, sajátos jogállással ellátott, sajátos feladattal bíró személyek által végzett tevékenység, ami hidat alkot a közösség és a tagállamok között. 24 Abban az értelemben létezik uniós közigazgatás, amennyiben azt a közösségi jog és a kormányközi együttműködés
döntéseinek
előkészítésére,
valamint
érvényesítésére
vonatkoztatjuk. E feladatokat, különösen pedig a politikák és a jogszabályok végrehajtását az Unió saját szervei csak kisebb részben, míg nagy mértékben a tagállamok különbözőképpen felépülő közigazgatási rendszerei látják el. A Közösség igazgatásának csúcsszerve a Bizottság. Az uniós bürokrácia csúcsán lévő szerv sokféle politikai szerepe és folyamatos információs igénye miatt egyre jobban összeépül a tagállamok közigazgatásával. Mint a közösségi jog fő végrehajtója e hatalmas feladatot önmagában nem tudja ellátni, ehhez a tagállami bürokráciákra kell támaszkodnia.
21
A szubszidiaritás elvét az EUSZ 3. cikkelyének (2) bekezdése intézményesítette. FICZERE, Lajos, FORGÁCS, Imre (szerk.): Magyar Közigazgatási jog, Osiris kiadó, Budapest, 1999. 444-458. oldal 23 Public administration”, „public services”, „public governance” kifejezéseket alkalmazzák. 24 Torma András: Közigazgatási jog 4. Európai közigazgatás, Miskolc, Virtuóz kiadó, 2005. 168-175. oldal 22
16
Sem az uniós jog, sem a közösségi jog nem hozott létre egységes, közös, általánosan kötelező szabályokat az európai közigazgatás fogalmára, mely fogalom bonyolult és diffúz jellegű. A különböző jogrendszerek nem alkotnak egységes modellt és az Európában elterjedt doktrinák között nem igazán találni összhangot. A „közigazgatás” fogalommeghatározás is tagállamspecifikus.25 Konkrét tartalma országonként változik. 26 A közigazgatás
materiális értelemben az állami
adminisztráció
tevékenységével azonos, annak sajátos esete. Organikus koncepciója értelmében az adminisztratív szervek (állami szervek) összességének, mely a törvényhozói, bírói és végrehajtói hatalmat foglalja magában, elkülönült alrendszere. Impérium szempontjából a közigazgatás önálló hatalmi ág. Perszonális értelemben sajátos jogállású személyek tevékenysége. Felfogható úgy, mint az államot alkotó emberek közérdekű, vagy közösen jobban megoldható szükségleteinek kielégítésére hivatott, jogilag szabályozott szférája. Az államra háruló közszolgáltatások megvalósítására rendelt szervezet és tevékenység. Magyarországon a közigazgatás az állami igazgatás egyik speciális fajtája, amely az egész társadalomra kiterjedő állami közhatalom birtokában végzett
igazgatási
tevékenységet
jelenti.27
A
közigazgatás
szervezéstudományilag az államszervek elkülönült alrendszere, amely az állami
akarat
gyakorlati
végrehajtásának
megszervezését
hivatásos
apparátussal az egész társadalomra kiterjedően látja el.28 Jogtudományi fogalma szerint a legfelsőbb képviseletei (törvényhozói) szerv által elfogadott törvényeknek alárendelt szervek közhatalom birtokában, jogszabályi keretek között végzett végrehajtó-rendelkező tevékenysége. 29 Magyary a közigazgatást a legtágabb értelemben használja. Nem azonos fogalom nála ez az
25
A közigazgatás-fogalom bemutatásához, lásd: SCHWARZE, Jürgen: European Administrative Law. Luxembourg : Office for Official Publications of the European Communities; London : Sweet & Maxwell, 1992. 11-20. oldal 26 A közigazgatás szó ritkán jelenik meg az európai joganyagban, ha igen, akkor sem nyújt világos tartalmi definíciót. 27 Dr. Kalas Tibor: Közigazgatási jog, Bíbor kiadó, Miskolc, 1998. 16. oldal 28 Uo. 32. oldal 29 Uo. 34. oldal
17
államigazgatással, mert - bár szerinte is a közigazgatásra elsősorban az jellemző, hogy az az állam közhatalmát alkalmazza és gyakorolja - ide sorolja példának okáért az olyan tevékenységeket is, amelyeket közhatalommal nem bíró más fizikai és jogi személyek is végezhetnek, de ha azokat az állam végzi, közigazgatásnak
minősülnek.30
A
közigazgatás
gyűjtőfogalom,
az
államigazgatás és az önkormányzati igazgatás összefoglaló elnevezése. A helyi közügyekben az önkormányzati közigazgatás, az országos jelentőségű ügyekben a központi közigazgatás jár el. A dolgozatban, mivel mindkettő tárgya az ember, egységként, egyetlen összefüggő közigazgatásként fogjuk fel az állami és önkormányzati szervek közötti szoros kapcsolatára tekintettel. 31 A közigazgatás egyrészről a társadalomban működő igazgatási összefoglaló rendszerek egyike, másrészről pedig az állam integrált szakigazgatási rendszere. A közigazgatás azon szervezetek összessége, amelyek közhatalmat gyakorolva, az állam vagy az önkormányzat nevében közfeladatokat látnak el és jogszabályokat hajtanak végre. Az államra háruló közszolgáltatások megvalósítására rendelt szervezet és tevékenység. A közösségeken belül a közösségi jogrendszer önálló, elkülönült ágaként, tárgyi jogi értelemben közösségi közigazgatási jogról32 nem beszélhetünk. Az EU joga és a tagállami közigazgatási eljárási jog közötti kapcsolat nem a hatáskörmegosztás problémájához kapcsolható, hanem a közösségi jog által létesített hatáskörök gyakorlásához. Az ún. európai jognak nem része egy olyan egységes európai közösségi közigazgatási jog, melyet az egyes tagállamok szintjén maguk az Unió intézményei, illetve ezek dekoncentrált igazgatási szervei a tagállamok területén közvetlenül hajtanának végre.
30
CSUTH, Sándor-GÁSPÁR, Mátyás: A közigazgatás fejlesztése és szervezése Válogatás Magyary Zoltán professzor közigazgatástudományi iskolájának szellemi hagyatékából, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1988 31 Ahogy Magyary is tette. 32 Administrative law Angliában, USA-ban public administration, német nyelvterületen: verwaltungsrecht, Svédországban: Förvaltningsrätt, Franciaországban: roit administratif, Olaszországban: diritto amministrativo (Torma András: A közigazgatási jog elmélete, Szt. István Társulat, Budapest, 2001. 68. oldal)
18
2. Együttműködési formák, működési elvek
A strukturális, intézményi, funkcionális, és definícióbeli különbözőségük ellenére a tagállami közigazgatásoknak folyamatosan alkalmasnak kell lennie a közösségi vívmányok alkalmazására, betartására. Az EK-hoz történő csatlakozás feltétele, hogy a csatlakozandó állam eleget tegyen a közösségi feltételeknek, követelményeknek. A tagországok közigazgatása igen eltérő egymástól, és a Római szerződés is mindössze az „acquis communautaire” alkalmazásának megfelelő közigazgatási képességet írja elő. Az „acquis communautaire azoknak a közös jogoknak és kötelezettségeknek az összessége, amelyek összekötik az Európai Unió tagállamait.”33 A Római Szerződés értelmében a csatlakozni kívánónak el kell fogadnia az EK-t alapító szerződéseket és ezen túlmenően el kell fogadnia annak teljes jogrendszerét. A közösségi vívmányok elfogadása az EK-n belüli jogbiztonság érdekében elengedhetetlen. A Társulási Megállapodás34 (TM) 67. Cikke szerint a Szerződő felek elismerik, hogy Magyarországnak a Közösségbe történő gazdasági integrációja egyik alapvető előfeltétele az, hogy az ország jelenlegi és jövőbeni jogszabályait közelítsék a Közösség jogszabályaihoz.35 A TM 68. Cikke sorolja fel a jogharmonizáció szempontjából legsürgetőbb területeit, de a közigazgatás területe konkrétan nem szerepel, ami azonban nem jelenti, hogy a jogharmonizáció a közigazgatást ne érintené. A TM közvetlenül és közvetve hatást gyakorol a közigazgatás rendszerére az EK jogszabályokkal történő harmonizáció során. Közvetlenül, mert konkrét szabályozás útján járul hozzá a szakmai felkészültséghez. Közvetve, mert a TM 68. Cikkben felsorolt gazdasági területek hatásai kivetíthetők a közigazgatási rendszerre. Az uniós jog, amennyiben a közösségi célok eléréséhez szükséges, betör bármely jogterületre. Az „implied powers” elv értelmében az EU norma
33
FORGÁCS, Imre: Közigazgatási vezetési ismeretek, BM kiadó, Budapest, 1998. 99. oldal A Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás kihirdetéséről szóló 1994. évi I. törvény. 35 A jogközelítésről részletesebben, lásd: TORMA, András: Európai közigazgatás Régiók Önkormányzatok, Virtuóz kiadó, 2001. 206-235. oldal 34
19
minden olyan szabályozást magukban foglalhat, amely szükséges a Római Szerződésben foglalt célok eléréséhez. 36 Eredménykötelezettség él, azaz a közigazgatásnak oly módon kell működnie, hogy a közösségi feladatokat ténylegesen és helyesen hajtsa végre, melyhez megkövetelt, hogy a közigazgatási fejlődés megbízható legyen. Az európai integráció direkte vagy nem direkte a nemzeti közigazgatásokat új kihívás elé állítja, hiszen az egyes tagállamok közigazgatási rendszerének képesnek kell lennie arra, hogy megvalósítsa az elvárt szinten és hatékonysággal az 1. pillért, a közösségi politikákat.37 Maastricht után pedig már az ún. közös, azaz a 2., illetve a 3. pillér keretében kibontakozó együttműködési területeket az Amszterdami Szerződés hatálybalépése utáni változásokra is tekintettel.38 Ez a képessége a tagállami közigazgatási rendszereknek garanciája is annak, hogy a közösségi célok39 megvalósulhassanak, és a tevékenységek gyakorlása lehetővé válhasson elsődlegesen a közösségi belső piac megfelelő működése, de ezen túlmenően az Unió jogrendszerének minden dimenziója szempontjából. Ehhez a közösségi jog (irányelvek) végrehajtásához szükséges hazai jogszabályokat meg kell alkotnia, a kötelező alkalmazást kívánó közösségi jogi normák érvényesítéséhez,
valamint
az
irányelvben
kitűzött
célok eléréséhez
nélkülözhetetlen igazgatási, költségvetési, személyzeti döntéseket meg kell hoznia, koordináció szükséges az Unió szerveivel, valamint hatósági jogalkalmazás, egyéb igazgatási, személyzeti, szervezeti, költségvetési, szabályozási lépéseket kell tenni a közösségi vívmányok érvényesítésében. A tagállamok közigazgatásának a hazai szabályok mellett az elsődleges és másodlagos közösségi jogot is alkalmaznia40 kell. A hazai és a közösségi
36
Dr. FÁBIÁN, Adrián: Az EU-jog és a tagállami közigazgatási eljárás kapcsolódási pontjai, Magyar Közigazgatás, 2006. október, LVI. évfolyam, 10. szám, 615-619.oldal 37 Lásd: CZUCZAI, Jenő és FICZERE, Lajos (szerk.): Európa A-tól Z-ig: Az európai integráció kézikönyve, Budapest 1999 38 Uo. 39 Az EKSz. 2. cikke rendelkezik arról, hogy elő kell mozdítani a gazdasági és társadalmi fejlődést, , a gazdasági teljesítmények nagyfokú versenyképességét és konvergenciáját, valamint a tagállamok közötti gazdasági és társadalmi kohéziót és szolidaritást, egy belső határok nélküli térség létrehozását. 40 A kérdés összefüggéseit részletesen tárgyalja: FICZERE, Lajos, FORGÁCS, Imre (szerk.): Magyar Közigazgatási jog Különös Rész Európai kitekintéssel, Osiris Kiadó, Budapest, 2001 (Czuczai Jenő: Közigazgatás és Európai integráció)
20
jog viszonyának többfajta értelmezése41 létezik. Ezek közül meghatározó az a felfogás, amely az Európai Bíróság értelmezése alapján a közösségi jog primátusát vallja. Az Európai Közösségeket létrehozó Szerződések nem rendelkeztek kifejezetten a közösségi jog elsőbbségéről. Ennek ellenére nem kétséges, hogy a közösségi és nemzeti jog összeütközése esetén az előbbit kell alkalmazni.42
A
tagállami
közigazgatási
hatóságokra
hárul
az
a
többletkötelezettség, hogy ismerjék a vonatkozó uniós jogot, és ezt ugyanúgy alkalmazzák, mint a nemzetit.43 A tagállamok feladatkörébe tartozik tehát, hogy megtegyenek minden megfelelő, általános vagy különös intézkedést annak érdekében, hogy biztosítsák a közösségi jog hatékony alkalmazását és érvényesítést a nemzeti jogrendszeren, közigazgatáson keresztül. Nyilvánvaló azonban, hogy az európai államok hagyományos közigazgatási rendszerei folyamatosan alkalmazkodnak az uniós tagságból fakadó követelményekhez, s maga az unió is változik. A
nemzeti
közigazgatási
rendszerek
között
a
közösségi
jog
végrehajtásának alkalmazását illetően számottevő eltérések léteznek, mely változatosság az igazgatás hatékonysága, pénzügyi és humán erőforrások, politikai kultúra és jogi hagyományok témaköreit érintően fejezhető ki.44 Ugyanakkor az Unió szervein és a tagállamokon belüli közigazgatásra nézve kialakultak általánosan követendő együttműködési formák, működési elvek. Az Európai Kormányzásról szóló Európai Uniós dokumentum is ebből az aspektusból rögzíti a „jó kormányzás” alapelveiként az alábbiakat: nyitottság: a közösségi intézményeknek fogadó késznek kell lenniük a nyilvánosság részéről jövő elvárások és javaslatok iránt; 41
Jelen dolgozat kereteit messze meghaladná a közösségi jog és a tagállami jogrendszerek viszonyának a taglalása. Lásd erről, többek között: SCHWARZE, Jürgen: European Administrative Law. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities; London : Sweet & Maxwell, 1992, valamint HARTLEY, T. C.: The Foundation of European Community Law Oxford, University Press 1998. 187-232. o., továbbá BERKE, Barna: Közösségi jog és a tagállamok jogrendszere: vonzások és taszítások Magyar Jog 1995. évi 4. sz. vagy VÁRNAY, Ernő – PAPP, Mónika: Az Európai Unió joga, KJK KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2002 42 A közösségi jog és nemzeti jog viszonyáról, lásd: HEIDINGER, Franz J.: Bevezetés az Európai Unió jogába és nyelvezetébe, HVG-ORAC kiadó, Budapest, 2000 43 KILÉNYI, Géza: A közigazgatási eljárási törvény kommentárja, Budapest, 2005. 36. oldal 44 IBANEZ, Alberto J. Gil: A közösségi jog ellenőrzése és végrehajtása, Osiris kiadó, Budapest 2000. Osiris kiadó, Budapest 2000. 18-19. oldal
21
részvétel: az érintettek minél szélesebb körű bevonása a döntések előkészítésébe; számon kérhetőség: a döntéshozatali folyamatnak átláthatóbbá kell válnia, a nyilvánosság számára egyértelműnek kell lennie, hogy ki miért felel; hatékonyság: mind az elfogadott jogszabályoknak, mind pedig a döntéshozatalnak hatékonynak kell lennie; koherencia: az intézkedések a megvalósítandó politikát kell, hogy szolgálják.
3. Az Európai Közigazgatási Tér (EKT)
A Bizottság 2000 márciusában a közigazgatás reformja keretében megfogalmazta a demokratikus európai közigazgatás közös alapelveit. Ezek sorába tartozik: Jogszerűség (közösségi vívmányok, emberi jogok, alkotmányosság tiszteletben tartása); A közszolgálat keretében nyújtott szolgáltatás magas színvonala; A függetlenség; A szolgáltatásért való felelősség; Az eljáró köztisztviselő elszámoltathatósága; A hatékonyság (eredményességre kötelezettség alapján); Az átláthatóság. Az EU tagországokban tehát közösen elfogadott közigazgatási, közszolgálati sztenderdek érvényesülnek. Ez azt jelenti, hogy ugyan az egyes EU országok sajátos közigazgatási-közszolgálati modellel rendelkezik, de egységet is alkotnak az EKT adminisztratív irányelveinek együttes érvényesítésével. Egység érvényesül tehát a sokféleségben. Az Európai Unióban az EKT irányelveinek érvényesítését az európai modernizáció integráns részének, 22
összetevőjének tekintik. Ezek az irányelvek nem erkölcsi irányelvek, hanem jogilag kodifikáltak. Vagyis nemcsak az erkölcsi késztetés erejével, hanem a törvényi késztetés erejével is hatnak. Számos EU országban ezek az adminisztratív irányelvek törvényekben jelennek meg. Az EKT irányelveinek, melyek a következők: megbízhatóság és kiszámíthatóság (jogbiztonság) (reliability,
predictability),
arányosság
elve
(proportionality),
eljárási
méltányosság, korrektség elve (procedural fairness), időszerűség, az alkalomszerűség elve (timeliness), a szakmaiság, a szakmai integritás elve (professionalism és professional integrity), nyitottság és átláthatóság (openness, transparency), elszámoltathatóság, (accountability), hatékonyság és eredményesség
(efficiency,
effectiveness)
alapvető
funkciójuk,
hogy
garantálják a szolgáltatások stabilitását és szakmai minőségét. 45 Az európai közigazgatási tér fogalma a már széles körben alkalmazott és elfogadott európai gazdasági és szociális tér fogalmából ered. Az elnevezés kiterjed egy európai méretű igazságügyi kooperációra is, ami ténylegesen a jogalkalmazásban megnyilvánuló kölcsönös segítséget jelent. A közös európai közigazgatási tér államigazgatásra vonatkozó főbb célkitűzései: átlátható központi közigazgatás, demokratikus hatalomgyakorlást szavatoló jogrend, hatékony tárcaközi koordinációt biztosító kormányzat, egyeztetett politikai döntések, közszektor kiépítése, megfelelő kormányzati intézkedési és ellenőrzési eszközök, kormányzati munka áttekinthetősége, professzionális közszolgálat
működése,
közintézmények
elszámoltathatósága,
korrupciómentes ellenőrző intézmények, független bírósági rendszer. Közös közigazgatási térről azonban csak akkor lehet beszélni, ha az igazgatási elveknek, szabályoknak, eljárásoknak kialakul egy olyan rendszere, amelyeket a nemzeti alkotmány keretein belül egy meghatározott földrajzi területen hajtanak végre. Mivel a közigazgatási jogot hagyományosan egy szuverén állam területén alkalmazzák, a nemzetállamok közigazgatási jogának
45
SIGMA - Az OECD és az Európai Unió közös kezdeményezése, fő finanszírozója az Európai Unió Phare programja, Európai Közigazgatási Elvek, Sigma tanulmányok: No.27, OECD, 1999 (online) …..http://www.sigmaweb.org/dataoecd/23/24/39560268.pdf [2006.02.23.]
23
az EU keretei közé történő integrálása a közösség megalakulása óta intenzív viták tárgya.”46 Az Európai Közigazgatási Tér (European Administrative Space) fogalma 1992-ben bukkant fel először, elvontan általános tartalommal. 1999-ben kapott a fogalom részletesebb kifejtést, méghozzá azzal összefüggésben, hogy a kelet- és közép-európai országok Európa Uniós tagfelvétele a politika napirendjére került. Az Európai Tér szabályozása két modellben zajlik: a „space” fogalom, amit térnek lehet fordítani, szorosabb együttműködést jelent, a „area” (térség) pedig a lazább szabályozást foglalja magában.47 Az egyes tagországok között vitatott, hogy az Európai Közigazgatási Tér adminisztratív alapelvei milyen mértékben egységesítik a közigazgatási jogot az Európai Unióban. Ugyanakkor kétségtelen tény, hogy a közép- és a kelet európai országok felvétele, az Európai Unió bővítése kapcsán az EKT irányelvei a csatlakozó országok felé közigazgatási minimális követelményeket jelenítenek meg, amelyek részben adminisztratív alapelveket, részben teljesítmény sztenderdeket jelentenek. Az 1990-es években ugyan ezekben az országokban alapvető jelentőségű közigazgatási reformok mentek végbe, amelynek során a régi káder-közigazgatási modell eltűnt, kialakultak az új, nyugati típusú közigazgatási rendszer alapvető keretfeltételei, de a mindennapi működésben az EU követelményekhez mérve - hiányosságok mutatkoztak. Ennek kezelésére az Európai Unió a közép- és kelet európai országok felé minimum teljesítmény követelményeket fogalmazott meg - többek között - az EKT alakjában, ugyanakkor a Phare programokkal pénzügyi segítséget is adott a tagjelölt országoknak azért, hogy közintézményeik az EU teljesítmény követelményeihez közelítsenek. 48 46
Dr. Józsa Zoltán: Az európai közigazgatási tér összefüggéseiről, Magyar Közigazgatás, 2003/12. (online) http://www.bm.hu/web/euik.nsf/5BA265658DDA507EC1256FAA0047E0CB/$FILE/Az%20európai %20közigazgatási%20tér.doc http://www.bm.hu/web/euik.nsf/5BA265658DDA507EC1256FAA0047E0CB/$FILE/Az%20eur%C3 %B3pai%20k%C3%B6zigazgat%C3%A1si%20t%C3%A9r.doc [2008.05.20.] 47 Ágh Attila: A magyar közigazgatás szerepe és helyzete az ország uniós abszorpciós képessége kialakításában (online) http://www.bm.hu/web/portal.nsf/images/3599BCE1FDBEDC83C1257124 0029A93F/$file/Teragh.pdf [2008.04.12.] 48 http://www.sigmaweb.org/dataoecd/23/24/39560268.pdf
24
„Uniós taggá válásunkkal olyan impulzusok érik közigazgatásunkat, amelyek minőségének javulását eredményezik.”49 Az 1993 júniusában Koppenhágában
megfogalmazott
funkcióképes demokrácia és a
csatlakozási
kritériumok
nemcsak
a
versenyképes piacgazdasági rendszer
követelményét írták elő, hanem azt is, hogy a tagjelölt országok garantálják a tagságból fakadó követelmények betartását és a megfelelést a politikai valamint a gazdasági és a monetáris unióból fakadó céloknak. Ez azt is jelentette, hogy a tagjelölt országok számára nem elegendő az acquis communautaire formális beépítése a nemzeti jogrendszerekbe, hanem gondoskodni kell arról is, hogy a közintézmények, a bíróságok képesek legyenek az érvényesítésre mindennapos működésük során. Ezzel az EKT értelmezésében kettősség alakult ki. Az Európai Unió tagországaiban továbbra is érvényesült az egyes országok közigazgatási rendszereinek
heterogenitása.
Bizonyos
korlátozásoktól
eltekintve
a
közigazgatási rendszerek működtetése és fejlesztése lényegében a tagországok felelőssége maradt. Az EU közösségi joga nem tartalmazott nemzetek feletti hatalmat az egyes tagországok közigazgatási rendszereinek irányítására. Ugyanakkor a közép- és kelet európai tagjelölt országok részére irányítóorientatív funkcióval egységes követelmény rendszert jelöltek meg az EKT körvonalazásával. Ennek során először 1997-ben elemezték a közintézményi kapacitásokat abból a szempontból, hogy képesek-e az acquis érvényesítésére. A hiányosságok alapján a Bizottság közigazgatási reformokat igényelt ezen országoktól. A közeledés 1998 utáni felgyorsulásának hatására a Bizottság nemcsak ajánlásokat tett, hanem ország specifikus prioritásokat jelölt meg a közigazgatási reformok számára, és megvalósulásukat szolgáló intézkedéseket is előírt, méghozzá határidők megjelölésével.50 Ez az álláspont a SIGMA51
49
Dr. LŐRINCZ, Lajos: Európai integráció-magyar közigazgatás Magyar Közigazgatás 1998. július, XLVIII. évf. 7. sz. 50 Az Agenda 2000 1999. március 25-én a berlini csúcson került elfogadásra. A dokumentum a XXI. századba átlépő Unió képét vázolja fel, többek között a bővítés, a globalizáció, a versenyképesség javítása témakörökben. 51 A SIGMA-t (Support for Improvement in Governance and Management) 1992-ben az Európai Unió és az OECD közösen alapította a közép- és kelet európai kormányzati és közigazgatási reformok elősegítésére.
25
anyagokban is megfogalmazódott, amelynek során az éves jelentések tagjelölt országok számára megfogalmazott ajánlásait, majd előírásait a SIGMA a közigazgatási reformok általános követelményeiként fogalmazta meg. Ezek az általános követelmények (közigazgatási jogi alapelvek és teljesítmény
sztenderdek)
nem
jelentik
azt,
hogy
a
közigazgatási
rendszereknek valamiféle egységes Európai Uniós modellje alakulna ki. Az Európai Unió tagországaiban ország specifikus modellek léteznek. Ezek egymással sokszor nem is kompatibilisak. A modellek között tehát egyidőben érvényesülnek konvergens és divergens folyamatok. 52 Ennek tanulsága az, hogy az EU tagországok tapasztalatai hasznosíthatók és hasznosítandók, de automatikusan egyetlen tagország modellje sem működőképes más gazdasági, társadalmi és politikai feltételek közepette. Az Európai Közigazgatási Tér olyan fejlődési folyamatot 53 jelenít meg, amely a tagországok nemzeti közigazgatási jogi rendje és közigazgatási gyakorlata közötti növekvő konvergenciát jelenti. Ezt a konvergenciát számos ösztönző erő befolyásolja, közöttük olyanok, mint az egyének és a vállalkozások gazdasági nyomása, a tagországok köztisztviselői közötti rendszeres és folyamatos kapcsolatok, és végül és speciálisan az Európai Bíróság gyakorlata.54 Megállapíthatjuk tehát, hogy az európai integráció folyamata nem képzelhető el egy hatékonyan működő európai közigazgatási térség nélkül, mely elméleti értelemben nem más, mint a tagállami közigazgatási rendszereknek és az arra épülő joggyakorlatnak egyfajta harmonizált közösségi értékszintézise.55
52
A konvergencia vagy divergencia érvényesülésére vonatkozó vitára nem kívánok kitérni. Az EKT ideiglenes jellegéről, lásd: Klaus H. Goetz: Temporality and the European Administrative Space, London, 2006 (paper presented at the CONNEX Thematic Conference Towards a European Administrative Space, London, 16-18 November (online) www.mzes.uni-mannheim.de/. ../Papers_London_Nov2006/Goetz.pdf [2007.10.07.] 54 SIGMA - Az OECD és az Európai Unió közös kezdeményezése, fő finanszírozója az Európai Unió Phare programja, Európai Közigazgatási Elvek, Sigma tanulmányok: No. 27, OECD, 1999 (online) …..http://www.sigmaweb.org/dataoecd/23/24/39560268.pdf [2006.02.23.] 55 FICZERE, Lajos - FORGÁCS, Imre (szerk.): Magyar Közigazgatási jog, Osiris kiadó, Budapest, 1999. 451-459. oldal 53
26
Magyarország felismerte az Európai Uniós csatlakozás történelmi jelentőségéből adódóan azt a lehetőséget, hogy a jó hagyományokkal rendelkező magyar közigazgatási rendszer az Európai Közigazgatási Tér része legyen, és a nemzet felemelkedésére eredményesen használhassa fel az európai támogatásokat. Ez ugyan nem követeli meg hazánktól a közigazgatás szervezetének és működésének standardizálását, de egységes mércét állít közigazgatási szolgáltatásaink minőségével szemben. 56 „Az Európai Közigazgatási Tér újfajta felfogása szerint az Európai Unió tagállamaiban olyan közigazgatási és jogi környezetet kell kialakítani, amelyben garantálni lehet - az állampolgárokat és a vállalkozásokat egységesen
megillető
jog
alapján
-
a
közigazgatási
szolgáltatások
minőségének egységes színvonalát.”57
56
Nyilatkozat a Közigazgatási Szolgáltatások Korszerűsítési Programjáról, Budapest, 2003 http://www.nosza.hu/aktualis/109kozigazg/nyilatkozat/index.html [2006.10.04.] 57 Dr. DUDÁS, Ferenc: Közigazgatásfejlesztési tendenciák a luxemburgi (miniszteri) tanácskozás tükrében II., Magyar Közigazgatás, 2005. október, LV. évfolyam, 10. szám, 585.oldal
27
III.
KATASZTRÓFAVÉDELMI IGAZGATÁS, A KATASZTRÓFÁK ELLENI VÉDEKEZÉS
1. Katasztrófavédelem az Európai Unióban
Az Európai Unióban a hazai értelemben vett katasztrófavédelem fogalma58 nem létezik. Helyette a szűkebb, polgári védelem (civil protection) kifejezést használják, de ezt sem a nemzeti értelmezések szerint, hanem egyes kivételektől eltekintve - sokkal inkább a nemzetközi katasztrófasegítségnyújtás viszonylatában. A polgári védelmi együttműködés célja az Európai Unióban a lakosság, a környezet, a vagyontárgyak védelme, az EU-ban vagy azon kívül bekövetkező, természeti, vagy emberek által előidézett katasztrófák esetén. A hatékony polgári védelem három fő eleme: a megelőzés, a felkészültség és a katasztrófát követő fellépés. A szubszidiaritás elvének megfelelően az európai uniós polgári védelmi szabályozás segítséget biztosít a katasztrófa sújtotta ország kérésére. Az EU által ellátott nemzetközi szerep egyre hangsúlyosabb a polgári védelem területén.59 Ezeknek a céloknak az elérése érdekében jött létre a polgári védelem európai uniós szabályozása. A Közösségi Polgári Védelmi Mechanizmus létrehozásáról szóló 2001/792/EC, Euratom tanácsi határozat és a Közösségi Polgári Védelmi Pénzügyi Eszköz létrehozásáról szóló 2007/162/EC, Euratom tanácsi határozat jelentősek e témakörben. 60 A polgári védelem jogi alapja az EU rendszerében sajátos, hiszen az alapító szerződés (I. pillér) - ahová a környezetvédelem is tartozik - rendelkezik olyan értelemben róla, hogy a polgári védelem területén a kompetenciát teljes egészében a 58
A különböző katasztrófák elleni védekezésben azon tervezési, szervezési, összehangolási, végrehajtási, irányítási, létesítési, működtetési, tájékoztatási, riasztási, adatközlési és ellenőrzési tevékenységek összessége, amelyek a katasztrófa kialakulásának megelőzését, közvetlen veszélyek elhárítását, az előidéző okok megszüntetését, a károsító hatásuk csökkentését, a lakosság élet- és anyagi javainak védelmét, a katasztrófa sújtotta területen az alapvető életfeltételek biztosítását, valamint a mentés végrehajtását, továbbá a helyreállítás feltételeinek megteremtését szolgálják. 59 Erre példa a 2004-es cunami, vagy a 2005-ös pakisztáni földrengés. 60 E határozat a 2000-2004 közötti időszakra kiterjedő Közösségi Polgári Védelmi Akcióprogram létrehozásáról szóló 1999/847/EC tanácsi határozatot váltotta fel, amelynek időbeli hatálya 2006. december 31-én járt le. A Közösségi Polgári Védelmi Mechanizmus felülvizsgálatát a COREPER október 24-én, a Bel- és Igazságügyi Tanács november 8-9-én fogadta el.
28
tagállamoknál hagyja, vagyis a polgári védelem nem osztja a közös környezetvédelem sorsát, az EU maga hatáskör nélküli a polgári védelem területén. Az alapító szerződés „beleértett hatáskörről” szóló 308. cikke alapján szervezi az EU a polgári védelmet. Tekintettel arra, hogy bármilyen eredetű katasztrófának jelentős hatása van a környezetre, beleértve a természeti és az épített környezetet, valamint az embert és a társadalmat is, az Unió katasztrófák elleni védekezési tevékenysége leginkább a környezetvédelmi politikához köthető. A Közösség környezetvédelmi politikáját a fenntartható fejlődés elve határozza meg, amely a környezetvédelemnek az EU ágazati politikáiba való integrálásán, a megelőzés, a „szennyező fizet” elvén, a környezeti kárnak a károkozás eredeténél történő orvoslásán, valamint az osztott felelősségen alapul. Az EKszerződés 130. cikke értelmében a Közösség környezetvédelmi politikája többek között - a következő célok megvalósításához járul hozzá: a környezet megóvása, védelme és minőségének javítása; az emberi egészség védelme; a természeti erőforrások megfontolt és ésszerű felhasználása; a környezet regionális
vagy
világméretű
problémáival
foglalkozó
intézkedések
előmozdítása nemzetközi szinten.61 A Maastrichti Szerződés megerősítette a környezetvédelem közösségi politikai státuszát. 1985 májusában Rómában rendezték meg azt a miniszteri szintű konferenciát, mely a szűk értelemben vett polgári védelmi közösségi együttműködés alapjait lefektette. Ezen együttműködés alapjául eleinte tanácsi állásfoglalások, szándéknyilatkozatok szolgáltak, melyek következtében elsősorban
operatív
intézkedéseket
vezettek
be.
A
hatályos
alapszerződésekben a polgári védelem nevesül ugyan, de a különböző tevékenységek az egyéb szabályozás hiányában a szubszidiaritás elve alapján szerveződtek. Bár a környezetvédelem szabályozására vonatkozó hatáskör megosztott a Közösségek és a Tagállamok között, a polgári védelem kérdése a
61
OROVA, Márta: Felkészülés az Európai Unióhoz való csatlakozásra önkormányzati szemszögből Magyar közigazgatás, 1999. január – február. XLIX. évf. 1-2. sz.
29
tagállamok kizárólagos hatáskörében maradt, vagyis a Bizottság csak a Tanács egyhangú döntése esetén tehet összehangoló intézkedéseket. Fontos megjegyezni, hogy az EU Alkotmány a katasztrófa-, illetve polgári védelem szempontjából előrelépést jelent az előző alapszerződésekhez képest, hiszen külön nevesíti a polgári védelmet a III-284. Cikkben. Ennek értelmében az Unió fellépésének célja a polgári védelemben, hogy a tagállamok nemzeti, regionális és helyi szintű intézkedéseit támogassa, illetve kiegészítse, valamint a nemzeti polgári védelmi szolgálatok gyors és hatékony együttműködését előmozdítsa. Megemlítendő az EU Alkotmány Szolidarítási Klauzulája (I-43. cikk) is, mely alapján az Unió minden rendelkezésre álló eszközt, ideértve a tagállamok által rendelkezésre bocsátott katonai erőforrásokat is, mozgósít annak érdekében, hogy katasztrófa esetén egy tagállamnak, a tagállam politikai szerveinek kérésére, a területén segítséget nyújtson. Az Uniós intézmények szintjén a közösségi érdekeket megtestesítő Bizottság felelős elsősorban az uniós jogszabályok végrehajtásáért, újak kezdeményezéséért, illetve a tevékenységek koordinálásáért. Ennek biztosítása a polgári védelem területén a Környezeti Főigazgatóság Polgári Védelmi Főosztályának feladata, mely rendszeresen együttműködik és konzultál a Bizottság más, egyes kérdésekben illetékes testületeivel, illetve a tagállamok hatóságaival. A főleg tagállami érdekeket megtestesítő Tanács elsődleges feladata a Bizottság által kezdeményezett jogszabályok meghozatala. A döntést előkészítő tárgyalások a Tanács vonatkozó munkacsoportjaiban és szakbizottságaiban folynak. A döntéshozatal során azonban egy furcsasággal találhatjuk magunkat szemben: bár a témakört érintő döntéselőkészítés a hagyományos, 1. pilléres eljárási rendet követi, a döntéseket az elsődleges 3. pilléres ügyekért felelős Bel- és Igazságügyi Tanács hozza meg általában. A polgári védelem területén a Bizottság csak a Tanácstól kapott felhatalmazás alapján tevékenykedhet. Amennyiben felhatalmazása kiterjed rá, a végrehajtás érdekében a Bizottság másodlagos jogszabályokat is létrehozhat. E másodlagos jogalkotás során, amennyiben a tanácsi határozat előírja, a
30
Bizottságnak ki kell kérnie a tagállamok véleményét, hasonlóan a tanácsi döntéshozatalhoz
minősített
többség
szükséges.
Mivel
egyes
környezetvédelmi és közegészségügyi kérdéseket az alapszerződések az ún. együttdöntési eljárás keretébe utalnak, a Parlament is szerepet kap a jogszabályalkotás folyamatában. A szubszidiaritás elvének alkalmazásával összhangban a katasztrófák elleni védekezés közösségi eszközei a tagállamok védekezési képességének fejlesztését, illetve együttműködését hivatottak segíteni az információ-, valamint tapasztalatcsere biztosításával. Ez azt jelenti, hogy a Közösség, ezen belül is a Bizottság, főleg programjain keresztül nyújt segítséget a tagállamoknak és csak akkor folyamodik egyes szakterületekre vonatkozóan a jogalkotás kezdeményezésének eszközéhez, ha a közösségi szintű szabályozást szükségesnek tartja. A tagállamok együttműködését a Bizottság különböző operációs eszközök kialakításával, fenntartásával és működtetésével, valamint a katasztrófavédelemért felelős szakértők megfelelő felkészítésével igyekszik elősegíteni. A Bizottság jelentős forrásokat biztosít a katasztrófavédelmet elősegítő kutatási és fejlesztési tevékenységre is, melyért elsősorban a Bizottság Közös Kutatási Központja62 felel.
2. Seveso irányelvek63 A katasztrófák elleni hatékony védekezés szükségességét egy-egy jelentősebb hatású hazai vagy külföldi káresemény, veszélyhelyzet állította reflektorfénybe. Napjainkban az ipari termelés egyre több ágazatában jelennek meg valamilyen formában olyan anyagok, melyek - esetleg önmagukban is potenciális veszélyt jelentenek az emberi életre, egészségre, illetve a környezetre. A súlyos kimenetelű ipari balesetek, illetve a tagországok ipari szabályozásának jelentős eltérései ráirányították az Unió figyelmét az együttműködés szükségességére. 62
A Joint Research Centre Isprában, Olaszországban működik. Nevét olaszországi településről kapta, ahol ipari baleset történt 1976. július 10-én, melynek eredményeként dioxin került a levegőbe. 63
31
Az Unió e területre fordított tevékenységének eredményeként születtek meg az ún. SEVESO irányelvek, melyek az ipari és környezeti biztonság megteremtésére vonatkozó alapkövetelményeket fektetik le. A 82/501/EGK, avagy a Seveso I. Irányelv létrehozásával a jogalkotók célja az volt, hogy széleskörű szabályozással és szigorúbb ellenőrzéssel a veszélyes anyagokat tároló, feldolgozó és előállító veszélyes üzemekben az ipari balesetek kockázatát jelentősen csökkentsék, valamint az, hogy védelmi intézkedések bevezetésével a balesetek hatásai64 potenciális terjedésének lehetőségét minimalizálják. Az 1996-ban elfogadott 96/82/EC számú, ún. SEVESO II. Tanácsi Irányelv elsődleges célja a veszélyes anyagokat tartalmazó ipari balesetek elleni
védekezés,
illetve
az
esetlegesen
bekövetkezett
balesetek
következményeinek enyhítése mind az emberek, mind a környezet szempontjából. Túllép a SEVESO I. Irányelven, már nevesíti azon anyagokat, amelyeket
veszélyesnek
kell
minősíteni.
Hatálya
kiterjed
mindazon
létesítményekre, melyek területén a mellékletében felsorolt anyagok jelen vannak, illetve a létesítmény működése során olyan mennyiségben keletkeznek, amely eléri vagy meghaladja a mellékletben szereplő értékeket. Az irányelvben meghatározott alapelvek az Európai Közösség országaiban az ipari biztonság, a településrendezés és a nyilvánosság tájékoztatásában alap dokumentummá vált. Alaptétel, hogy az üzemeltető csak meghatározott hatósági engedélyek birtokában és hatósági ellenőrzés mellett folytathatja a veszélyes tevékenységet.65 A tagállamok kötelezik az üzemeltetőket, hogy a környező lakosságot megfelelően tájékoztassák, illetve biztosítani kell, hogy a lakosok kifejezhessék véleményüket az új létesítmények telepítésével, módosításával kapcsolatban. 66 A 2000-ben, Romániában bekövetkezett nagybányai baleset, illetve az enschedei pirotechnikai gyár robbanása kapcsán a SEVESO II. Irányelv
64
A súlyos balesetek hatásai robbanás, mérgezés, fulladás, tűz, hősugárzás, fagyás, környezeti elemek szennyezése lehetnek. 65 Az engedélyezésről részletesebben a 72. oldaltól. 66 A részvételi formákról, lásd: 56. oldaltól.
32
bizonyított hiányossága, hogy nem vonatkozik a bányászati, illetve a hulladéklerakókkal kapcsolatos tevékenységekre, illetve nem ad pontos definíciót a pirotechnikai eszközökre vonatkozóan, valamint nem elégséges azok mennyiségi szabályozása a jelenleg hatályos irányelvben. Mindezen megfontolások mellett a Bizottság a rákkeltő anyagokkal, és a vízi környezetet veszélyeztető anyagokkal és hatásaikkal kapcsolatos tanulmányai javasolták ezen anyagok bevonását az irányelv hatálya alá. Az ennek következményeként elkezdődött jogszabály változtatási folyamat eredményeként a 2003/105/EK irányelvvel módosították a SEVESO II. Irányelvet, kiterjesztve annak hatályát a bányászati feldolgozó és tároló, valamint a pirotechnikai és robbanékony anyagokkal kapcsolatos tevékenységekre. 67
3. Katasztrófavédelmi igazgatás (súlyos ipari baleset-megelőzés) Magyarországon Magyarországon a 90-es évek elején végbement gazdasági és társadalmi rendszerváltás, nemcsak a demokratikus állami felépítést, a közigazgatási reformok elindítását68 hozta magával, hanem a biztonsági intézmény és szabályozási rendszer működésében és feladataiban is gyökeres változások mentek végbe. Az államigazgatás védelmi területein, úgymint a honvédelmi-, rendészeti-, környezetvédelemi igazgatás vonatkozásában is alapvetők az OECD tagságából, nemzetközi multilaterális és kétoldalú szerződésekből, az uniós tagságból eredő fakadó kötelezettségeknek való megfelelés. A
közigazgatás
közigazgatás
olyan
fogalmi sajátos
meghatározásánál szervezetrendszer,
érintettük, amely
hogy
a
többirányúan
differenciált. Az államra háruló igazgatási feladatok nagyságrendjét és szervezeti méreteit tekintve a társadalom legnagyobb szakigazgatási rendszere. Funkcionális értelemben azt mondhatjuk, hogy a közigazgatásnak sajátos feladatai vannak, és a közigazgatási szervek a törvények, az állami feladatok 67
Kátai - Urbán Lajos: Súlyos ipari balesetek elleni védekezés jogi szabályozás felülvizsgálata, Budapest, 2003 68 Lásd részletesen a 187. oldaltól.
33
végrehajtása során rendkívül sokrétű - a polgárok és szervezeteik életét közvetlenül
érintő
-
tevékenységet
végeznek.
Egyes
alkotmányos
közszolgáltatások - mint például az állam külső és belső biztonságával összefüggő igazgatási funkciók - a közigazgatás számára fenntartott feladatok. Az állam belső védelmi funkciójából fakadó közigazgatási feladatkörök egyes rendészeti és védelmi feladatcsoportokra bonthatók.69 Az országvédelem polgári biztonsági rendszerének meghatározó eleme az ország védelmi felkészítését irányító és állami apparátus, amelyet összefoglalóan védelmi igazgatásnak
nevezzük.
Olyan
közigazgatási
hatósági
jogalkalmazó
tevékenységet jelent, amelynek feladata az adott tevékenység jogilag szabályozott rendjének védelme, a jogszabályok betartásának ellenőrzése, a jogsértések felderítése, jogsértések szankcionálásának kezdeményezése. A közigazgatás szakosodási folyamata eredményeként a rendészeti igazgatási szervek között működik a katasztrófavédelmi igazgatás rendszere. A védelmi igazgatáson belül elhelyezhető katasztrófavédelem döntően államigazgatási szervezési munka formájában megnyilvánuló bonyolult, komplex feladatrendszert jelent.70 A katasztrófák71 elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény értelmében a katasztrófák megelőzése és az ellenük való védekezés nemzeti ügy és a védekezés egységes irányítása állami feladat.72 Minden állampolgárnak a törvény erejénél fogva joga, hogy a környezetében lévő katasztrófaveszélyt megismerje, a védekezési szabályokat elsajátítsa,
valamint
joga
és
kötelessége,
69
hogy
közreműködjön
a
Védelmi igazgatás In: Közigazgatási jog (Különös rész III.), Bíbor kiadó, Miskolc, 1999. 44-47. o. BUKOVICS, István: Katasztrófaigazgatás, Verlag Dashöfer Szakkiadó Kft. és T. Bt., Budapest 2005. 11. oldal 71 A katasztrófa szó görög eredetű, jelentése fordulat, csapás, pusztulás, megsemmisülés. A szükséghelyzet vagy a veszélyhelyzet kihirdetésére alkalmas, illetőleg a minősített helyzetek kihirdetését el nem érő mértékű olyan állapot vagy helyzet (pl. természeti, biológiai eredetű, tűz okozta), amely emberek életét, egészségét, anyagi értékeiket, a lakosság alapvető ellátását, a természeti környezetet, a természeti értékeket olyan módon vagy mértékben veszélyezteti, károsítja, hogy a kár megelőzése, elhárítása vagy a következmények felszámolása meghaladja az erre rendelt szervezetek előírt együttműködési rendben történő védekezési lehetőségeit és különleges intézkedések bevezetését, valamint az önkormányzatok és az állami szervek folyamatos és szigorúan összehangolt együttműködését, illetve nemzetközi segítség igénybevételét igényli. 72 Kat. 1. § 70
34
katasztrófavédelemben. Aki katasztrófát, vagy annak annak veszélyét észleli, vagy arról tudomást szerez, azt a katasztrófavédelem hivatásos szerveinek, illetve az önkormányzati tűzoltóságnak és a polgármesteri hivatalnak haladéktalanul köteles bejelenteni.73 Az általános jelzési kötelezettségen felül közreműködési kötelezettség is terheli a polgárokat, szervezeteket, mely abban nyilvánul meg, hogy a védekezés közvetlen irányításáért meghatározott felelős vezető felszólítására adat és egyéb információk közlésével, közvetlen részvétellel, vagy a védekezés céljára alkalmas ingó és ingatlan dolog rendelkezésre bocsátásával, igénybevételének tűrésével kötelesek a védekezést elősegíteni. A 2006. évi VIII. törvénnyel módosított Kat. mellett a katasztrófák elleni védekezés jogi alapjait a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény, a polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. törvény, valamint a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény rendelkezései és a hozzájuk kapcsolódó kormány és miniszteri rendeletek szolgálják. A katasztrófavédelmi rendszer kialakításáért és működtetéséért az állam felelős. A magyar katasztrófavédelem mai szervezetrendszere 2000. január elsejével alakult ki. Szervezeti felépítése - központi, megyei szinten működő területi és helyi - közigazgatási felépítést követ. A katasztrófák elleni védekezés a nem hivatásos katasztrófavédelmi szervezet katasztrófavédelmi feladatain keresztül, az ún. hivatásos katasztrófavédelmi szervezetrendszer tevékenységével, együttműködő szervek közreműködésével valósul meg. A társadalmi szervezetek és egyesületek a mentés irányításáért felelős személy hozzájárulásával, az adott mentési feladat teljesítéséért felelős szerv vezetőjének
irányításával
vehetnek
részt
a
mentési
munkálatokban.
Közreműködőként a mentésben részt vesznek a közigazgatási szervek, az egészségügyi szervek, a rendvédelmi szervek, a kárelhárítási szervek, a társadalmi szervezetek és egyesületek, továbbá a fegyveres erők. Nemzetközi szerződés alapján más ország polgári védelmi szervezete is közreműködhet a 73
Kat. 24.§
35
mentési feladatok végrehajtásában. A minősített helyzetek mindegyike olyan rendkívüli veszély megjelenésével jár, amelynek elhárítása szükségessé teszi a társadalom erőinek koncentrációját, a társadalom közös fellépésének állami irányítását és koordinációját. A társadalom védekezési igénye az erők és az irányítás olyan mértékű centralizációját igényli, amely ellentmondásban áll az alkotmányos alapon szerveződő önkormányzatok függetlenségével, az állampolgárok
szabadságjogainak
gyakorlásával
és
a
piacgazdaság
szereplőinek törekvésével. Az ellentmondás azonban csak látszólagos. Az országvédelem centralizált irányítási igényeit az alkotmányos alapon szervezett védelmi rendszer elégíti ki.
36
IV. A KÖZIGAZGATÁS EGYSZERŰSÍTÉS FOGALMI MEGHATÁROZÁSA Az OECD mint kormányközi gazdasági szervezet rendszeresen és átfogó módon foglalkozik a közigazgatással. A közigazgatás a társadalmi és gazdasági élet fontos elemének tekinthető, olyannak, mely nélkül nincs tartós növekedés és fejlődés. Az OECD-vizsgálatok, felmérések középpontjában a közpolitikák alakítását és érvényesítését célzó „jó kormányzás” megteremtése iránti igény áll.74 A közigazgatás egyszerűsítés konkrét fogalmi meghatározása az OECD által meghatározottakon túl nem ismeretes. Az OECD meghatározása szerint a közigazgatás
egyszerűsítés
olyan
kormány-politikákra,
programokra,
tevékenységekre utal, melyek célja a kormány által a vállalkozásokra, személyekre és magára a kormányra hatással bíró adminisztratív eljárásokból fakadó terhek csökkentése és egyszerűsítése.75 Az OECD az egyszerűsítési területet a kormányzás (governance) részhez tartozóan a szabályozási reform (regulatory reform) intézménye keretében vizsgálja, melynek célja a szabályozási minőség javítása, a versenyt akadályozó szükségtelen korlátok eltörlése, biztosítva, hogy a jogszabályok hatékonyan szolgálják a társadalmi célok megvalósítását. A közigazgatás egyszerűsítés, az OECD fogalom meghatározásából következőleg, a teherrel (idő, pénz) járó bürokrácia csökkentésének szinonimájaként is alkalmazható. A bürokrácia vagy a fejlődés szükségszerű követelménye, a fejlődés központi irányítására alkalmas és szükséges gépezet, vagy a piaci és a spontán viszonyokba való illetéktelen beavatkozás káros eszköze. Manapság az utóbbi jellemző. 76 A jó bürokráciára szükség van a belső közigazgatási folyamatokhoz, a jogszabályok érvényesítéséhez, és a feladatok végrehajtásához. A nehézkes, lassú, pazarló rossz bürokráciára ma 74
Dr. Szegvári Péter: Közigazgatás és a helyi önkormányzatok: intézményrendszer, trendek, elképzelések, 2002. (online) http://www.municipium.hu/text/doc/text21019101051/11./11.7.doc [2006. 10.12.] 75 Room document, OECD, 2001 76 Policy Brief, OECD, January, 2007 - Cutting red tape: national strategies
37
már nincs szükség.77 A politikai napirendi pontok egyike ezért a bürokrácia78 csökkentés, mely a közigazgatást arra készteti, hogy a hagyományosan előírásvezérelt bürokráciáról áttérjen az eredményorientált szolgáltató irányba annak érdekében, hogy kisebb, egyszerűbb, gyorsabb és költségtakarékosabb közigazgatás alakuljon ki a helyenként felesleges, túl bonyolult, nem átlátható közigazgatás helyett. A bürokrácia csökkentésének célja, hogy egyszerűbbé váljon az adminisztráció, megszűnjenek azok a felesleges szabályok, amelyek a normális gazdasági működést akadályozzák. A szolgáltató államhoz vezető reformfolyamat a hatalom külsőségein és bürokratikus logikáján alapuló gyakorlat helyébe az állampolgárt középpontba helyező, nyílt szerepfelfogású közszférát
állít,
amelyben
az
állam
valóban
szolgáltatásokat
nyújt
állampolgárainak. A folyamat időben párhuzamosan zajlik az e-kormányzás kialakításával, mely során az új technológiák nyújtotta lehetőségek felerősítik a bürokrácia átalakításának igényét. Gyakran hallhatjuk a közigazgatás korszerűsítése kifejezést, melyen a közigazgatás jobbítását, a minőségi színvonal megteremtését, a kevesebb közigazgatásra törekvést, kisebb költségráfordítást, az egyszerűsítést célzó intézkedések sokaságát értjük. Az egyszerűsítés a modernizáció79 egyik elemének is tekinthető. A modernizáció célja a kormányzásban kettős: a közigazgatás eljárásának, működésének az adott korszak felfogásához való igazítása, valamint a hatékonyság állandóan megújuló szempontjainak alkalmazása.80 Lőrincz a modernizáció
kettős
céljaként
a
kormányzásban,
a
közigazgatás
intézményeinek, eljárásának, működésének az adott korszak demokratikus
77
Dr. Dudás Ferenc: Közigazagtásfejlesztési tendenciák a luxemburgi (miniszteri) tanácskozás tükrében II., Magyar Közigazgatás, 2005. október, LV. évfolyam, 10. szám, 577. oldal 78 A bürokrácia az igazgatás szinonimájaként az alkotmányos megközelítés szerint a differenciálódott államszervezet sajátos része. Szociológiai megközelítésben a hatalom, uralom gyakorlása. Politikatudományilag intézményi aspektusa vizsgálandó. 79 „Az a hosszú folyamat, melyben egy társadalom a hagyományos vagy kevésbé fejlett intézményeit felcseréli a fejlettebb társadalmak intézményeivel.” (Balogh Gábor: Az információs társadalom dimenziói, Gondolat kiadó, Budapest, 2006. 96. oldal) 80 Dr. Lőrincz Lajos: A kormányzás modernizációja Magyar Közigazgatás, 2006. november LVI. évfolyam, 11. szám, 641-646. oldal
38
eszméihez, felfogásához való igazítását, valamint a szélesebb értelemben vett hatékonyság állandó szempontjainak alkalmazását állapította meg. A MAP 200081 program (a SEM 2000 program kiegészítéseként) hirdetve a decentralitációt, a tisztviselők megújítására vonatkozó stratégiát, a közigazgatás modernizáció részeként új technológiák alkalmazását, a közigazgatási eljárások egyszerűsítését is felvetette. 82 Nem kívánunk a közszolgálat fejlesztési területtel, az apparátus létszámával foglalkozni, sem pedig a közigazgatási szervezetrendszer korszerűsítéssel, az átrendezési lehetőségekkel, a hatáskörök finomításával, a közigazgatási szerveink területi beosztásából, vagy feladat átadásból fakadó kérdéskörökkel foglalkozni.83 Valójában az egyszerűsítésnél a lényeg a változtatáson van, annak tartalmán. Az egyszerűsítés a kitűzött cél minél egyszerűbb módon történő elérését teszi lehetővé. A rendszer működési hatékonyságát javító fejlesztését jelenti. Az egyszerűsítési törekvésen belül két fő mód különíthető el véleményünk szerint: az egyik típus az egyes ágazati/területi politikák egyszerűsítését84 foglalja magában, hatásvizsgálatok tartásával; a másik, a technikai jellegű egyszerűsítés, általánosan a jogi keret, az adminisztratív eljárások felülvizsgálatát jelenti az ésszerűsítés érdekében. Meglátásunk szerint a közigazgatás egyszerűsítés a szabályozási minőség fejlesztésének egyik eszköze a RIA85 mellett. A szabályozási hatásértékelés/elemzés megfelelő eszköz annak megállapításra, hogy a jogszabály arányos eszköz-e a szabályozási célhoz vagy inkább alternatíva választása szükséges. Előzetes teherméréssel, illetve automatikus felülvizsgálati eljárás során történhet annak értékelése, hogy a szándékolt hatást elérte-e a jogszabály. Az egyszerűsítés felfogható olyan módszer-kérdésként is, amely a munkafolyamatok, a közigazgatási ügyek intézési menetét veszi vizsgálata alá. 81
MAP: Modernisation of administration and personnel policy rövidítése. A MAP 2000 a 2000 évre vonatkozó, a közigazgatás és annak tisztviselői modernizálására, fejlesztésére vonatkozó, a Bizottság iránymutatásait tartalmazó program. 82 http://www. Europa.eu/bulletin/en/9704/p109010.htm 83 Az OECD sem teszi. 84 Egyszerűsítési szempontokat is magában foglaló politikaformálás ez lényegében. 85 Regulatory impact assessement/analyses, azaz RIA: szabályozási hatásértékelés/elemzés.
39
A tagországok főként az OECD által fent meghatározott fogalmat alkalmazzák, egyes kormányok azonban saját szövegezést, meghatározást vezetnek be. Az Egyesült Királyságban86 például egyszerűsítés alatt szabályok hatályon kívül helyezését, egy kezelhetőbb, áttekinthetőbb formába való egyesítését, az átfedések megszüntetését, inkonzisztenciát értenek, melyek eredményeként a papírmunka csökken, az ügyintézési határidő rövidül, és ez végső soron a szabályozási terhek csökkentéséhez vezet, megtartva a szükséges védelmet, melyet a jogszabály biztosít a környezet vagy az ügyfél számára. A szabályozási eljárások terheinek vizsgálata főként a kis- és középvállalkozásoknál fontos.87 Franciaországban a közigazgatás egyszerűsítés kifejezés alatt 1970 óta speciális intézkedések százait hajtották végre, melyek célpontjai elsősorban a vállalkozások voltak. Magyary a közigazgatás racionalizálásának szinonimájaként alkalmazza az egyszerűsítés kifejezést. Szerinte a racionalizálás takarékosság, a racionalizálás egyszerűsítés, a racionalizálás modernizálás, tökéletesítés. A racionalizálás értelmében nemcsak megtakarításról beszélhetünk, hanem közigazgatás tökéletesítésről is,
lehetőleg több
költség nélkül.88
racionalizálás tehát a közigazgatás színvonalát veszi vizsgálata alá.
86
http://www. Betterregulation.gov.uk/simplification.aspx Indokait, lásd: 99. oldaltól a kisvállalkozási fejezetnél. 88 CSUTH, Sándor-GÁSPÁR, Mátyás: A közigazgatás fejlesztése és szervezése Válogatás Magyary Zoltán professzor közigazgatástudományi iskolájának szellemi hagyatékából, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1988. 21-25. oldal 87
40
A
V. AZ EGYSZERŰSÍTÉSI PROGRAMOK BEVEZETÉSE ÉS SZERVEZETI TÁMOGATOTTSÁGA Az
egyszerűsítési
megközelítés
irányába
tett
erőfeszítések
általánosságban az 1980-as évek közepén kezdődtek, főként a bürokrácia (red tape) csökkentése program nevet viselve, az egyszerűsítési technikák közül a közigazgatási eljárási reformokat, az egyablakos ügyintézést, valamint a infokummunikációs eszközök alkalmazásának szerepét hangsúlyozva.89 Az Európai Unióban körülbelül 2000-től vált lényegessé és került központba a közigazgatás egyszerűsítési terület, még ha nem is ilyen konkrét elnevezéssel. A 2001-es párizsi közigazgatás egyszerűsítési OECD szakértői találkozón90
a
közigazgatás
egyszerűsítési
gyakorlatok
megismerése,
megosztása érdekében az egyes kormányok által a bürokrácia és az adminisztratív terhek csökkentésére alkalmazott eszközök és mechanizmusok, tapasztalatok megvitatására került sor. Megállapítható a közigazgatás egyszerűsítése terén, hogy az EU tagállami tapasztalatok, haladási szintek meglehetősen eltérőek voltak e területen, mely a változó kormányzati rendszereknek, a különböző program prioritásoknak, a politikai és jogi struktúrának tulajdoníthatók. Néhányan csak kifejezetten a szabályozási reformokra, red-tape csökkentésre koncentráltak, az előrehaladottabbak, így
89
Az USA-ban a közigazgatási eljárási reform, a bürokrácia csökkentése és a papírmunka teher csökkentése az 1940-es években indult. 1946-ból való a Közigazgatási eljárási törvényük, vagyis az Administrative Procedure Act. 1953-ban már foglalkoztak a kisvállalkozásokkal, segítséget nyújtva a kormányzati kölcsönökhöz való hozzáféréshez. Az 1970-es évek közepén létrehozták a Szövetségi Papírmunkával foglalkozó Bizottságot, mely munkájának eredményeként 1980-ban a Kongresszus elfogadta a Papírmunka csökkentési törvényt (Paperwork Reduction Act). A törvény felhatalmazása alapján jött létre az OIRA (Office of Information and Regulatory Affairs), vagyis az Információs és Szabályozási Ügyek Hivatala, a papírmunka csökkentési törvény végrehajtásának felügyeletére. 1980ban a Kongresszus elfogadta a Szabályozási Rugalmassági törvényt (Regulatory Flexibility Act), mely a kisvállalkozásokra hatással bíró szabályok speciális elemzését volt hivatott szolgálni. A kisvállalkozásokra fordított hangsúllyal a közigazgatás egyszerűsítés terén példaként szolgálnak. Az 1996-ban megszületett, az Információ elektronikus szabadságáról (Electronic Freedom of Information) szóló törvény módosítása az állami szervek honlapjainak további fejlesztését mozdította elő. A kormány jelenleg a tehercsökkentési programokkal, mérésekkel foglalkozik. 90 Az OECD közigazgatás egyszerűsítési projektjét egyébként 2000 decemberében a Szabályozási Menedzsment és Reform Munkacsoportja indította el, amelynek célja, hogy ellássa a kormányokat elemzésekkel, értékelésekkel arra vonatkozóan, hogyan csökkentsék az állampolgárokra, vállalkozásokra háruló adminisztratív terheket.
41
Hollandia, Svédország, az Egyesült Királyság az adminisztratív komplexitást ragadták meg és foglalkoztak a tehercsökkentés témakörével is. A jogalkotási, szabályozási minőség fejlesztése témakör kevésbé került vizsgálat alá. A szektorális vagy gyakran ad hoc jellegű egyszerűsítési kezdeményezésekre a lentről felfelé (bottom-up) irányultság volt jellemző. Az egyszerűsítési programok politikai támogatottságnak biztosításában eltérések figyelhetők meg. A közigazgatás egyszerűsítési kérdés vizsgálatára eltérő intézményi struktúrák alakultak
ki:
minisztériumok,
központi hivatalok,
kijelölt
bizottságok, speciális szakértők. Az Egyesült Királyságban, ahol erős kormánypárti támogatottságot élvez a terület, az 1980-as évek közepén a Konzervatív Párt vezetésével indult meg a szabályozási és adminisztratív terhek mérése, amit 1997 óta a Munkás Kormány is folytatott. 1997-ben a Munkás Kormány létrehozta a BRTF (Better Regulation Task Force) nevű szervezetet, azaz a Jobb Szabályozásért Felelős Munkacsoportot a minőségi szabályozás biztosítására és megfelelő tanácsok adására. A Miniszterelnöki Hivatalban létrehozták a RIU-t (Regulatory Impact Unit), Szabályozási Hatás Egységet, a kormányzati szervekkel, ügynökségekkel, szabályozásban résztvevő szervekkel való együttműködés érdekében, a szabályozás helyes egyensúlyának megteremtése céljából.
Az ágazati szabályozási hatás
egységek a RIU-val
való
együttműködés során vettek részt a RIA (Regulatory Impact Assessment), azaz a Szabályozási Hatás Értékelésben. Az ágazati javaslatok hatásainak elemzésére a RIU-nak működik egy vizsgáló csoportja (Srutiny Team) is, melynek - széleskörű kormányközi egységként funkcionálva - feladata, hogy kiküszöbölje a korszerűtlen jogszabályokat, és segítse a legjobb gyakorlatok kialakítását. A vizsgáló csoport kormányzati szervek szakembereiből, az ipar képviselőiből, és a tágabb közszektor képviselőiből áll. A RIU másik csoportja, az 1999-ben létrehozott Közszektor Csoport (Public Sector Team), melyet a szabályozási terhek csökkentésére irányuló kezdeményezések kialakításával bíztak meg. A 2000 márciusi Európai Tanács óta nagy erőfeszítéseket teszek a szabályozó környezet egyszerűsítése érdekében, mely
42
feladatkör lényegében minden közigazgatási szervet érint, részt vállalva e témakör ellátásában. Franciaországban a közigazgatás egyszerűsítési programok nem-kötelező iránymutatásokon, konzultációkon alapulnak. A miniszterek felelősek azért, hogy meghatározzák és felügyeljék az adott ágazat működését. A CIRE (interministerial commitee on State reform) az állam reformjáért felel. A CISI az információs
társadalommal91
foglalkozik.
Az
információs
társadalom
különböző hatásokkal bír a társadalomra, pozitív hatásként a távolságok csökkenése,
információkhoz
folyamatok
egyszerűsödése
hozzáférés hozható
fel,
növekedése, míg
adminisztratív
negatívumként
a
személytelenség, káros információkhoz hozzájutás.92 Az Administrative Simplification Commission, COSA, Közigazgatás Egyszerűsítési Bizottság, élén a miniszterelnök áll. A Comité d’orientation pour l’amélioration du langage administratif, azaz COSLA feladata a közérthető közigazgatás megteremtése. Hollandia az adminisztratív terhek csökkentési programjával vált elsődleges szereplőjévé és más országok (sőt az EU intézmények döntéseinek is) inspirálójává a közigazgatás egyszerűsítés tekintetében. A célként kitűzött 25%-os tehercsökkentés eléréséhez a vállalkozásoknál a holland kormány számos javaslatot, akciótervet fogalmazott meg. A kormány tehát erős koordináló egységként funkcionált és ma is funkcionál az egyszerűsítésben. Az adminisztratív terhercsökkentési programjának sikerét több tényezőnek köszönheti.93 Kifejlesztett egy módszert, mellyel a szabályozások terheinek elosztását és teljes teherhatását mérik. Az SCM módszer lehetővé teszi a széleskörű adminisztratív terhek fejlesztésének megfigyelését, idő és intézményi megosztással. Az IPAL (Inter-ministerial Project Team), amely a 91
Információs társadalomról akkor beszélhetünk, ha az információs ágazat társadalmi, gazdasági súlya dominánssá válik, az információ beépül az egyének, szervezetek és intézmények mindennapjaiba, és a társadalmi kommunikáció nagy része digitális csatornákon zajlik. (SZITTNER, Károly: Az elektronikus közigazgatás kezdetei Magyarországon, Magyar Közigazgatás, 2006. március-április, LVI. évfolyam, 186-207. oldal 92 Részletesebben, lásd: GLATZ, Ferenc: Az információs társadalom, Magyar Tudományos Akadémia, Budapest, 2000, 109-111. oldal 93 Cutting Red Tape: Administrative Simplification in the Netherlands, OECD, 2007
43
Pénzügyminisztériumon belül működik, a minisztériumok közötti koherens koordinációt látja el. Az IPAL biztosítja a módszertani egységet, közös és koordinált jelentéstételt, és olyan eszközök használatát, mint a kockázat értékelés. Független megfigyelő, monitoringszervük van, az ún. ACTAL (Advisory Board on Administrative Burdens), aki ellátja a minisztériumok tanácsadását
is
a
program
erősítésének
módjairól
és
eszközeiről.
Hangsúlyozzák az állami költségvetéshez való kapcsolatát a programnak. A költségvetéshez igazodóan a parlament felé jelentési kötelezettség él a tehercsökkentést érintő haladásról. Az egyszerűsítési program teljes politikai támogatottságot élvez. Dániában a kormány célja, hogy fejlessze a vállalkozások szabályozására vonatkozó kereteket a „jobb szabályozás” eszközével. 1998-ban stratégiát94 hozott létre azzal a céllal, hogy jobb, minőségibb jogszabályokat és rendeleteket biztosítson a dán vállalkozások számára. Azóta a stratégiát bővítették, főként a kormány új vállalkozási stratégiájával (dk21) öszhangban, mely három területre fókuszál: az új jogszabályok magas minőségére, az adminisztratív terhek csökkentésére, a meglévő szabályok egyszerűsítésére. A jogalkotás magasabb minőségének eléréséhez a következő célokat tűzte ki: a jogalkotási
eljárás
fejlesztése;
az
alternatív
szabályozások
fokozott
alkalmazása; az új jogszabályok elemzésének, értékelésének növelése; jogalkotási monitoring; a parlament új törvényei alkalmazhatóságának fokozása. A közigazgatás könnyítése érdekében cél a jogszabályok egyszerűsítése, rugalmas adminisztráció, e-közigazgatás, a vállalkozások adminisztratív képességének fokozása, ErhversService. A kormány azonban a fenti célokat a vállalkozások aktív bevonásával, szoros együttműködésben próbálja megvalósítani. Németország az elsők között volt, aki a szabályozási minőség érdekében kormányzati iránymutatásokat dolgozott ki. 95 Számos szükséges és fontos lépést tett a vállalkozásokat érintő jogszabályok reformját illetően. Elfogadta 94
Erhvervslivet og reguleringen 1998/99 November 1999 Modern Állam-Modern Közigazgatás című dokumentuma a www.staat-modern.de honlapon található meg. 95
44
és alkalmazza a Standard Cost Modellt a 2006 áprilisi Szövetségi kabineti döntés értelmében és csatlakozott az SCM hálózathoz. 2006 augusztusában saját SCM kézikönyvet bocsátott ki, alapvetően követve a nemzetközileg elfogadott
szabályokat
az
SCM
alkalmazásához.
A
kézikönyv
élő
dokumentumként működik, és a Szabályozási Ellenőrzési Tanács döntésével módosítható.96 Olaszországban a közigazgatás egyszerűsítési projekt a „Bassanini” jogszabályok néven ismertté vált három jogszabályon alapul, melyeket 1997 és 1998-ban fogadtak el. Ezek közül, az 1997. évi LIX. törvény azt célozta meg, hogy csökkenti a minisztériumok számát, a központi kormányzat költségeit, hatáskört telepít a régiókhoz, valamint egyablakos rendszert hoz létre a vállalkozások számára. Svédország az 1990-es évektől kezdve jelentős haladást ért el a szabályozási reform területén. A Starting line (Startlinjen) a vállalkozások indításához információs szolgáltatóként működik, amit a NUTEK97 működtet. Célja, hogy könnyítse az új, dinamikus vállalkozások létrehozását. Az információ és a tanácsadás ingyenes, és magában foglalja a regisztrálásra, adózásra, pénzügyi forrásokhoz való hozzáférésre vonatkozó információk adását is. 1999-ben több mint 17.000 információkéréssel fordultak a Starting Line-hoz, és 100.000 kérésnek tettek eleget 1994 óta. A Starting Line hírleveleket bocsát ki, adatbázisokat tartalmaz, tapasztalatcserére biztosít fórumot. Több mint 900.000 látogatója regisztrált a honlapra 1999-ben. Politeia
néven
fut
az
a
2001-ben
indított
nemzeti
stratégia
Görögországban, melynek célja a közigazgatás modernizálása. Fő kitűzései: modern pénzügyi menedzsment modellek adaptálása, a közigazgatási eljárások számának csökkentése, jól képzett tisztviselők toborzása, új technológiák fejlesztése, átláthatóság biztosítása és a korrupció kiküszöbölése. A Politeia valójában egyesíti a korábbi reform programokat. Minden minisztérium és régió részt vesz ebben, és működési programokat dolgoznak ki közös akció
96 97
http://ec.europa.eu/enterprise Egy svéd online információs szolgáltató az interneten.
45
program kialakításához, elkerülve a duplikációt. A jogszabályok minőségének vizsgálatáról, ellenőrzéséről szóló rendelkezésük meghatározza a szabályozás fő elemeit, azt, hogy milyen eljárásokkal ellenőrizhető a központi közigazgatás által kiadott jogszabályok minősége, valamint az új jogszabályok végrehajthatóságának felülvizsgálata. A Miniszterek Tanácsa Általános Titkárságán
létrehoztak egy
központi
egységet
az
új
jogszabályok
minőségének vizsgálata céljából, de ágazatonként is működnek ilyen egységek a minisztériumokban, akik feladata minőségellenőrzési jelentés elkészítése speciális szabályozási hatásértékelési jelentéssel együtt. Az egység felépítése ún. elnöki rendelkezésekben szabályozott. Magyarországon az egyszerűsítési kezdeményezések, ha nem is e név alatt, de reformprogramok részeként számos tárca „védnöksége” alatt születtek. Megfigyelhető azonban mindvégig az igazságügyi tárca szerepe, a szabályozási területet illetően,
a pénzügyi tárca,
a ritkán készülő
hatástanulmányok költségvonzata tekintetében (belső szakértői becsléseket alkalmazva), valamint a MEH-en és a volt BM-en belül kialakított szervezeti egységek. A vállalkozások tekintetében a volt GKM szerepe jelentős, míg a technológiai
fejlődés
nyomon
követése
a
2006
áprilisi
parlamenti
választásokig, majd az új kormány 2006 júniusi megalakulásáig a volt Hírközlési és Informatikai Minisztériumhoz, illetve a MEH-en belül az Elektronikuskormányzat-központhoz tartozott. A minisztérium átalakítását követően feladatait a GKM vette át. A két központi szerv közötti munkamegosztás elmosódott, a koordináció pedig fejlesztésre szorul. Később az elektronikus kormányzat vezetését elsősorban a Miniszterelnöki Hivatalban működő Elektronikuskormányzat-központ és az Informatikai és Hírközlési Minisztérium látta el. Az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium volt felelős az elektronikus ügykezelés
helyi szintű felügyeletéért.
Megemlítendők az egyes részterületek fejlesztésére létrehozott bizottságok, csoportok is, így az 1991-ben létrehozott Informatikai és Tárcaközi Bizottság, melynek jogutódja a KIETB, azaz Kormányzati Informatikai Egyeztető Tárcaközi Bizottság, vagy az EKOP, az E-kormányzat Operatív Bizottság. A
46
2005. január 24-ei miniszteri értekezleten meghozott vezetői döntés értelmében 2005 februárjában három munkacsoport jött létre98 a II. Európa Tervhez kapcsolódó igazságügyi fejlesztések tartalmi megalapozása céljából. Ezek
egyike
a
Szabályozás
Minőségének
Fejlesztése
elnevezésű
Munkacsoport, melynek feladata a szabályozás minőségét javító intézkedések kezdeményezése, és ennek kapcsán jogszabályokhoz történő elektronikus és ingyenes hozzáférés biztosításának megteremtése. Hazánkban uniós taggá válásunkat követően jelentkeztek erőteljesen az egyszerűsítési témakör vizsgálatával foglalkozó intézkedések. Jelentős eltéréseket fedezhetünk fel a tekintetben, hogy az egyes tagállamok
milyen
jelentőséget
tulajdonítanak
egyes
közigazgatás
egyszerűsítési kezdeményezésnek.99 Néhány tagállamban relatíve kis elemét képezi az összetettebb szabályozási reformpolitikáknak, míg máshol ez képezi a szabályozási reform gerincét. Az ad hoc jellegű programoktól az átfogó kezdeményezésekig találunk példát. Megfigyelhető, hogy a közigazgatás egyszerűsítés a teljesítmény és termelékenység növekedését célzó politikák egyre szélesebb kontextusába kerül. A fentiekben említett tagállami eltérések ellenére, ami közös, az a következő
fejezetben
rögzített
közigazgatás
egyszerűsítési
technikák
alkalmazása.
98
1) Szabályozás minőségének fejlesztése munkacsoport, 2) Kárpótlási iratanyag elektronikus archiválása munkacsoport, 3) Új büntetés-végrehajtási egészségügyi központ létesítése munkacsoport 99 Magyarország tekintetében, lásd: VII. fejezet, a többi tagállam esetén a jó gyakorlatok az egyes technikáknál olvasható.
47
VI. KÖZIGAZGATÁS EGYSZERŰSÍTÉSI TECHNIKÁK Az egyszerűsítés kezdeményezési programok különböző kezdési időpontja, az eltérő intézményi hátterek, prioritások, hagyományok és kultúrák ellenére az Európai Unió országaiban alkalmazott közigazgatás egyszerűsítési technikák100 a következők: 1. közigazgatási eljárási reformok, 2. ügyféli részvétel, 3. one-stop shop/single window: egyablakos ügyintézés, 4. engedélyek csökkentése, engedélyezési eljárás egyszerűsítése, 5. papírmunka csökkentés infokommunikációs technológiai eszközök alkalmazásának elősegítésével, 6. program ombudsman, 7. kis-és középvállalkozások támogatása, terheinek csökkentése, 8. adóegyszerűsítés, 9. jobb
szabályozás,
a
szabályozási
minőség
fejlesztése,
hatástanulmányok, 10. adminisztratív teher mérése, 11. szabályozási alternatívák használatának elősegítése. A technikák célja, hogy a szabályozás által érintettek erőforrásait és idejét
felszabadítsa
a
kormányok
információs
követelményeinek
menedzsmentje javításával. Ezen mechanizmusok által a kormány széleskörű egyszerűsítési stratégiát képes kialakítani és megvalósítani.
1. Közigazgatási eljárási reformok Milyen szerv, milyen határidőn belül, milyen formában, milyen döntéseket hozhat, a hibásnak ítélt döntésekkel szemben milyen orvoslati lehetőségek vehetők igénybe, a végleges döntéseknek miként kell érvényt
100
Az OECD nyomán, az EU-ban a technikák ilyen jellegű összegyűjtésével nem találkoztam.
48
szerezni? Ezek azok az alapkérdések, amelyeket a közigazgatási jog eljárási szabályai tartalmaznak. A közigazgatási eljárási reformok körébe tartozik a világos, közérthető megfogalmazás elve; a formanyomtatványok alkalmazása; a határidők betartása; valamint a hallgatás beleegyezés elve és a konkrét jogszabályi fejlesztések témaköre.101
1.1. A világos, közérthető megfogalmazás elv jelentősége, szerepe a közigazgatási eljárásban A világos, közérthető nyelvezet a közigazgatási ügyintézés alapja, mely kiterjed,
többek
kommunikációra,
között,
az
ügyféllel
felvilágosítás-,
való
személyes
tájékoztatás-adásra,
vagy
online
nyomtatványok
készítésére és kitöltésére, az egyablakos ügyintézés működésére, a jogszabályok megszövegezésére. Az egyszerű szerkezet és a hozzáférhetőség a norma végrehajthatóságának is feltétele, hozzájárul a jogszabályi követelményeknek való megfelelés pontosabbá válásához, a jogkövető magatartás tanúsításához. Előnye a kevésbé félreérthetőség, továbbá idő-, és pénzmegtakarítást, valamint személyi erőforrás igénybevételének csökkenését eredményezi. A nyomtatványok kitöltése során csekélyebb a hibaejtés lehetősége. A közérthető fogalmazás elvének betartásával a dokumentumok, jogszabályok kevesebb magyarázatra szorulnak. Lényegében a közigazgatási eljárás alapját képezi.
1.1.1. Az EU szervek megközelítése az érthető nyelvezet témakörben
Az
Európai
Parlament,
Tanács
és
a
Bizottság intézményközi
megállapodása a jobb jogalkotás érdekében rögzíti a jogalkotás minőségének fejlesztése tárgyában a „jó minőség” kritériumai között a hatékonyság,
101
OECD nyomán.
49
egyszerűség mellett a világos, érthető nyelvezet szerepét. 102 A fenti intézményeknek a
jogalkotási
szövegezésről
szóló
közös
gyakorlati
iránymutatása (Joint Practical Guide) kinyilvánítja a világos, könnyen érthető, egyértelmű megszövegezés fontosságát, és az egyszerű, konzisztens, precíz, felesleges, szükségtelen elemeket nem tartalmazó, és az olvasóban bizonytalanságot nem okozó elvek betartásának szükségességét. 103
1.1.2. Tagállami gyakorlatok Svédországban a közérthető nyelvezet témakörének vizsgálata hosszú időre nyúlik vissza. Az utóbbi 30 évben a svéd kormány számos erőfeszítést tett a közigazgatási szervek és az ügyfelek közötti kommunikáció hatékonyabbá tétele érdekében. Az Igazságügyi Minisztériumban működő Jogi és Nyelvészeti Felülvizsgálati Osztályon több szakértő és jogi tanácsadó dolgozik a demokrácia biztosításának ilyen irányú megvalósításában. A svéd jogi rendszerben az állampolgárok és a kormány között a jogi szabályozás világos, közérthető nyelvezetét illetően a „szakadék” elhanyagolhatóan kismértékű. A kormány által 1994-ben meghatározott új ötletek, elgondolások kitalálójaként, illetve vitafórumként tekinthető, „Plain Swedish Group” (Klarspråksgruppen) elnevezésű csoport célja, hogy ösztönözze az ország területén az állami szerveket „közérthető, világos, egyszerű nyelvezet” projektek indítására.104 Franciaországban a COSLA nevű szervezet a jogszabályok világos, egyszerű megszövegezésére törekszik. 105 A COSA látja el a jogszabályok felülvizsgálatának feladatát az egyszerűség, érthetőség, tömörség elvének
102
European Parliament, Council of the European Union, Commission of the European Communities interinstitutional agreement on better law-making (2003/C 321/01) Improving the quality of legislation, 25. pont 103 http://eur-lex.europa.eu/en/techleg/1.htm 104 Presentation, Administrative Simplification- best practices in OECD Countries Expert seminar Paris, 2001”Administrative tools for preventing and addressing customer complaints”presentation by Martina Elfgren Lilja, Sweden 105 Room document, OECD, 2001. 155-181. oldal
50
megfelelőssége szempontjából. A szervezet a minőségi értékeléshez iránymutatást is kidolgozott, fókuszálva a következőkre: - a jogszabályhoz való alkalmazkodás megléte; - a segítő, útmutató dokumentumokra való szükségesség csökkentése; - a használó számára érthetőség, világosság elvének megléte; - a közigazgatási szervekhez „járás” szükségességének csökkentése. A Cseh Köztársaságban az üzleti környezetet érintő vállalkozói tudás növelése érdekében ún. vállalkozói információs pontokat hoztak létre, amelyek célja jobb, közérthetőbb és világosabb információk biztosítása. 106 Hollandiában 2006-ban az érthetőbb szövegek megalkotása érdekében nyelvi kampány indult „Helder Haags” (Plain Hague) címmel, mivel túl hosszúnak, túl bonyolultnak tartották a hivatali dokumentumok szövegezését. A tisztviselők fogalmazásának elősegítésére munkaműhelyeket tartanak, illetve belső honlapok, nyelvi tanácsok, iránymutató dokumentumok alkalmazására kerül sor. 107
1.2. Formanyomtatványok Az
ügyintézés
gyorsaságát,
egyszerűségét,
célszerűségét,
gazdaságosságát nagymértékben előmozdítják a megfelelően megtervezett papír alapú vagy online - nyomtatványok. Ezért ezzel gazdaságossági és célszerűségi okból illik foglalkozni. A közigazgatási hatóságok munkájuk megkönnyítése és meggyorsítása érdekében tehát olyan űrlapokat használnak, amelyeket nem valamely jogszabály rendszeresített, hanem „házilagosan” állították össze.108 A nyomtatványok létrehozásakor alapvető követelmény a
106
Commission Staff Working Paper Report on the implementation of the European Charter for Small Enterprises in the Member States of the European Union (SEC (2005) 167) 107 Részletesebben, lásd: http://www.eukn.org/netherlands/themes/Urban_Policy /Social_inclusion_and_integration/Quality_of_life/Skills_improvement/Language_skills/HelderHaags_1061.html 108 Az e-kormányzásnál alkalmazható formanyomtatványok szükségességéről, lásd: On the Need for Standard Document Formats for eGovernance Applications of Legal Knowledge-Based Systems (Germany, 2008) by Thomas F. Gordon (online) http://www.tfgordon.de/publications /Gordon2003c.pd [2009.01.03.]
51
könnyen érthetőség és egyértelműség kritériuma, az értelmes, szabatos, félre nem érthető szövegezés. Franciaországban 2000-ben a COSA megvizsgálta a közigazgatási formanyomtatványok alakiságát, tartalmát, melynek hatására 2001. július 3án, a közszolgáltatásokért és államreformért, valamint a kulturális miniszter összefogásával, felállításra került a - korábban már említett - COSLA nevű bizottság. A COSLA vállalta, hogy újratervezi a formanyomtatványokat, űrlapokat abból a célból, hogy azok érthetőbbek legyenek a használók számára, hasznosíthatók legyenek az ügyintézők számára, valamint alkalmazni tudják az ügyfelekkel történő levelezésük során. Összeállították a műszaki és jogi szavak, kifejezések mindennapi nyelvben használt megfelelőjét is. Koordinált
intézkedéseket
vezettek
be
a
közigazgatási
eljárások
egyszerűsítésére, melynek eredménye a formanyomtatványok számának csökkentésében, másrészt a nyomtatványok digitalizáltságában jelent meg. A COSLA tehát „újraírta” a nyomtatványokat, iránymutatást adott a hatósági levelek, döntések megfogalmazásához, formai követelményeihez. 109 Szlovákiában az Új Cégjegyzék Törvény meggyorsítja és egyszerűsíti a bejegyzési eljárásokat azáltal, hogy 5 napos határidőt vezet be a bejegyzésre és a kapcsolódó adatok nyilvánosságra hozatalára, valamint szabványosított formanyomtatványok alkalmazását írja elő. Szlovénia a Központi bejegyzési pont létrehozásának cselekvési tervén dolgozik, mely tartalmazza az egyes intézmények elkülönült információs rendszereit, elektronikus kommunikációt, központi adatbázist, egységes jelentkezési okmányt. Görögország bevezette az elektronikus adminisztrációt, több száz formanyomtatványt tett felhasználóbaráttá és online elérhetővé. Az e-kormányzati program részeként a luxemburgi Ministère des Classes Moyennes új weboldala, a www.mcm.public.lu már ad tájékoztatást és
109
Room document, OECD, 2001. 167-174. oldal
52
különféle
formanyomtatványokat
a
kis-
és
középvállalkozások
bejegyzéséhez.110
1.3. Határidők betartása A közigazgatások mindig meghatározott időszakon belül kötelesek eljárni. Az időhatárok/korlátok hasznosak az ügymenet szempontjából, növelik
a
hatékonyságot,
ugyanakkor
garantálják
a
jogbiztonság
érvényesülését is. A törvényes határidők a jogrendnek a közigazgatási szerveken
keresztül
a
társadalom
hatékonysági
és
koordinációs
követelményeire adott válaszként jelennek meg. 111 Az ügyfelek hatóságokról alkotott véleményei is döntő mértékben attól függnek, hogy az általuk intézett ügyeket mennyi idő alatt tudják lezárni. A határidők betartása ugyanakkor közérdek is. A gyors ügyintézés általában olcsó, ami csökkentheti a közigazgatás működési költségeit, illetve erőforrásokat szabadíthat fel más fontos közigazgatási feladatok ellátására. A Lisszaboni Stratégiának112 kiemelt célja a vállalkozások bejegyzésének gyorsítása, elektronizálása és az elindításhoz szükséges adminisztráció csökkentése. A kitűzött célok között szerepel, hogy az új vállalkozás indulási ideje nem lehet több egy hétnél. Portugáliában a társaság alapításhoz szükséges összes közigazgatási eljárási procedúra központosított és a Business Formalities Centres-hez tartozik ( Centos de Formalidades de Empresas- CFEs). Az első ilyen jellegű központot 1997-ben hozták létre, az 1997. március 8-i 55/97 rendelet alapján, öt különböző minisztérium kezdeményezésének eredményeképpen. Számos 110
SEC (2005) 167 IBANEZ, Alberto J. Gil: A közösségi jog ellenőrzése és végrehajtása, Osiris kiadó, Budapest, 2000. 173-204. oldal 112 A 2000-es lisszaboni csúcstalálkozón kidolgozott gazdasági stratégia, melynek célja, hogy 2010-re az EU a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdasága legyen, képes legyen fenntartható fejlődésre, nagyobb legyen a társadalmi összetartás. A Bizottság 2005. február 2-án mutatta be azt az új cselekvési programját az EU és tagállamai számára a tartós gazdasági növekedés, valamint a több és jobb munkahely létrehozása érdekében, amelynek célja az úgynevezett lisszaboni célkitűzések felélesztése. Az Európai Bizottság által előterjesztett intézkedések 2010-re 3 százalékkal növelnék a GDP-t. 111
53
eljárást egyszerűsített és 2-4 hónapról 3-4 hétre csökkentette a vállalkozás alapításához szükséges időt. Az országban 7113 ilyen működik. Ez a központ különböző
közszolgáltatást
végző
szervet
foglal
magában,
így
Adónyilvántartási Központot, Közjegyzői Hivatalt. Munkáját help desk segíti. 1997 szeptembere és 2000 márciusa között a CFE hálózaton 39.635 eljárást kezdeményeztek és 24.506 zárult le, amelyből 20.490 irányult új társaság létrehozására. Portugália mellett Spanyolország, Írország, és Szlovénia számszerűsített célokat határoztak meg a társaságok létrehozásához szükséges idő lerövidítésére. Portugália arról számolt be, hogy egy társaság létrehozásának időigénye 13–17 nap volt 2004-ben, és mintegy 150 nap az iparengedély megszerzés esetében.114 Spanyolország azt a célt tűzte ki, hogy az indítási időt 50 %-kal csökkenti 2006-ra, azaz 42 napra. Írország célja az volt, hogy 3 nap legyen 2003 közepére, Portugália pedig 50 %-os csökkenést írt elő 2003-ra. Portugália 2004-ig azt az időt is csökkenteni akarja, amely az iparengedély megszerzéséhez szükséges, 50 %-os mértékben, 75 napra. Sem Írország, sem Portugália nem érte el kitűzött célját. Írországban még mindig körülbelül 5 napra volt szükség 2003-ban. Spanyolország már korábban elérte célját, így kézi ügyintézés esetén 40 nap, és az on-line eljárással 12,4 nap volt 2004-ben.
1.4. A hallgatás beleegyezés elv alkalmazása
A hallgatás beleegyezés azt a jogi helyzetet jelenti, amikor az elintézési/ügyintézési határidő már eltelt és az eljáró hatóság nem hozott ennek ellenére érdemi határozatot. 115 Ennek jogi megoldása lehet a hallgatás egyenlő beleegyezés szabálya („silence equals consent” rule), mely pozitív tartalmú döntést jelent az egyén számára, ilyenkor a kérelem teljesítettnek minősül. Elsősorban olyan helyzetekre vonatkozik, amikor a közigazgatási szerveknek 113
2006-os adat. SEC (2005) 167 115 A közösségi síkon alkalmazott határidőkre, valamint az időmúlás jogkövetkezményeire vonatkozóan, lásd: IBANEZ, Alberto J. Gil: A közösségi jog ellenőrzése és végrehajtása, Osiris kiadó, Budapest, 2000 114
54
abban a kérdésben kell dönteniük, hogy egy magántermészetű kérelem rendelkezik-e mindazokkal a meghatározott törvényes kritériumokkal, amelyek szükségesek az engedélyezéshez. A hallgatás jelentheti a kérelem elutasítását, mely az előző ellentettjét jelenti. Hallgatás esetén a döntési hatáskör automatikusan átkerülhet a felettes szervhez; vagy az ügyfél a felettes szerv vagy felügyeletet ellátó szerv intézkedését kérheti. 116 A jogszabályok minőségének javításáról szóló olasz jogszabály tartalmaz egy olyan kikötést, melynek értelmében, amennyiben egy cég indításáról szóló nyilatkozatra nem érkezik válasz az igazgatástól, akkor az beleegyezésnek tekintendő, nem pedig elutasításnak. Hollandiában a hallgatás beleegyezés, mint olyan, nem létezik. A közigazgatási jogszabályok az ügyfeleknek egyfajta bizonyosságot adnak a hatóság hallgatása esetén történő bizonytalansággal szemben, különösen, amikor a közigazgatási szerv az elutasítást kifejezetten nem közölte az ügyféllel. Ha a hatóság inaktivitása miatt az ügyfél bizonytalan helyzetbe kerül, akkor az ügyfél jogorvoslattal élhet az elutasítás ellen. Svédországban nincs ennek a szabálynak valódi funkciója, mivel a svéd vállalkozások általában nem engedélykötelesek, kivéve, ha környezetvédelmi, biztonsági ok ezt szükségessé teszi. Egy veszélyes tevékenységgel foglalkozó társaságnak tehát engedélyeztetni kell tevékenységét. Spanyolországban az 1992. évi XXX. törvény a közigazgatási döntések meghozatalának határidejét 6 hónapban maximalizálja. Ha a rendelkezés nem tartalmaz időkorlátot, úgy 3 hónap, kivéve, ha törvény vagy közösségi jogszabály hosszabbat állapít meg. A határidőben nem meghozott döntés sosem okozhat szükségtelen károkat az ügyfeleknek. Kérelemre indult eljárásban történő ügyintézési idő elmulasztása hallgatólagos beleegyezésnek minősül, kivéve, ha EU-s jogszabály ezzel ellentéteset mond ki, valamint közigazgatási jogorvoslatok tekintetében. Ha hivatalból indult az eljárás és határidőben nincs válasz, akkor ez hallgatólagos elutasítás.
116
Devolution (áthárítási eljárás).
55
Az Egyesült Királyságban meglehetősen szűk körben alkalmazzák a hallgatás beleegyezés szabályát. Tekintettel arra, hogy a brit állam centralizált bürokráciával bír és a jogalkotási cselekvések különböző szintjei nincsenek meg, így e témára keveset fordítanak. Az 1979-es ingatlanügynökségekről szóló törvényben a negatív engedélyezési szisztémájával találkozunk, ami hasonló a hallgatás beleegyezés szabályhoz. 117
1.5. Közigazgatási jogszabályi fejlesztések
A
közigazgatási
jogszabályi
fejlesztések
vonatkozásában
Franciaországban a jogszabályok az elmúlt 20-25 évben a kormányzati információkhoz
való
hozzájutás
különböző
jogainak
előmozdításával
foglalkoztak, melynek része az érthető jogszabályi megfogalmazás. 1978-ban a közigazgatási dokumentumokhoz való hozzáférés szabadságát, 1979-ben a közigazgatási cselekvések indokainak megismeréséhez való jogot, 1979-ben a nyilvántartásokhoz való hozzáférés jogát rögzítették. A 2000 áprilisi, a közigazgatási szervekkel való kapcsolat során az ügyfelek jogairól szóló DCRA törvény
azt vizsgálja,
hogyan
lehet a közszolgáltatásokhoz
hozzáférését jobbítani, tökéletesíteni.
2. Ügyféli részvétel 118
A polgárok részvétele széleskörű, átfogja az egész közigazgatási rendszert, a közigazgatási eljárásban számos formája, területe létezik. Tárgya lehet bármi: a jogszabályalkotásban való részvétel, javaslattétel hagyományos vagy elektronikus (email, honlap) eszközök segítségével, véleményezés, engedélyezési ügyek területe, konzultáció folytatása a hatósággal. 117
Room document, OECD, 2001. 219. oldal Tóthné Nagy Magdolna, Margaret Bowman, Jiri Dusik Jerzy Jendroska, Stephen Stec, Karel van der Zwiep és Zlinszky János(szerk.): Részvétel a környezetvédelmi döntéshozatalban A jelenlegi gyakorlat és a jövő lehetőségei, Budapest, 1994 (online) www.rec.org/REC/Publications /PPManualHung/cover.html [2007.01.20.] 118
56
A kizárólag tájékoztató jellegű részvételi forma esetén az állampolgárok csak információkhoz jutnak. A részvétel egyes formáinál a résztvevő állampolgárok kifejezhetik a véleményüket és panaszt is tehetnek. Legsikeresebbek azonban azok a módok, ahol mindkét fél kifejtheti álláspontját, és párbeszéd, konzultáció alakul ki a kezdeményező felek és a résztvevő állampolgárok között. A részvételi formák erősítik az együttműködést az állampolgárok, a kormányzat
és
együttműködés
a
hatóság
előnye,
között.
hogy
Az
hatást
állampolgárnak gyakorolhat
a
számára
az
döntéshozatali
folyamatokra. A részvétel különböző formái biztosításával közigazgatási szerv késztetést érezhet arra, hogy értékelje, elemezze, vizsgálja felül tevékenységét. A részvétel a kormány számára is jelentős előnyöket hordoz, mivel hozzájárul döntései megalapozottságához.
2.1. Az EU kezdeményezései a katasztrófavédelmi területet érintő részvételre vonatkozóan
Az információhoz, tájékoztatáshoz való jog és a véleménynyilvánítás szabadsága az európai demokráciát működtető legfontosabb értékek. Ezek az alapelvek szerepelnek az EU-Szerződésben és az Európai Unió alapjogi chartájában. Az Európai Unió alapjogi chartája119 szerint mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. Ez a jog magában foglalja a véleményalkotás
szabadságát,
valamint
az
információk
és
eszmék
megismerésének és közlésének szabadságát anélkül, hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhatna, továbbá országhatárokra való tekintet nélkül. A polgároknak jogában áll kifejezni véleményüket, és elvárni annak meghallgatását, továbbá lehetővé
kell
tenni
számukra,
hogy
párbeszédet
folytassanak
a
döntéshozókkal. Ezek az elvek különös fontossággal bírnak az EU szintjén, ahol még fokozottabban jelentkezik az intézmények és a polgárok egymástól
119
11. cikk
57
való eltávolodásának kockázata. 120 Az állampolgári részvétel lényegében a szabad véleménynyilvánítási jogon,121 az információhoz való jogon, a gyülekezési szabadságon, egyesülési jogon, az ellenvéleményhez, panaszok előterjesztéséhez való jogon, fellebbezéshez és jogi eljárás indításához való jogon alapul. Az Európa Tanács Miniszterek Bizottsága 2001. december 6-án kibocsátott ajánlása122 a bevezető részében rögzítette: „az Európa Tanács valamennyi tagállamában közös demokratikus elv az állampolgárok azon joga, hogy hangjukat hallassák a hosszú távú elkötelezettséggel járó nagyobb döntések meghozatalakor vagy a nehezen visszafordítható és az állampolgárok többségét érintő választások megtételekor.” Az Európai Unióban a "környezeti információkhoz való szabad hozzájutás irányelve”123 (Directive on Free Access to Information on Environment) kimondja, hogy a környezeti információkhoz történő szélesebb körű hozzáférés és az ilyen információk terjesztése hozzájárul a környezeti kérdésekkel kapcsolatos nagyobb tudatossághoz, a szabad véleménycseréhez, a nyilvánosságnak a környezeti ügyekkel kapcsolatos döntéshozatalban való hatékonyabb részvételéhez, és végezetül a jobb környezethez.124 A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak
a
döntéshozatalban
történő
részvételéről
és
az
igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény az információ jobb hozzáférhetőségét, a nyilvánosság részvételének a döntéshozatalban való javítását célozza meg. Az állampolgári részvétel rendszerének kialakításában fontos szerepet játszottak a súlyos károkat okozó nagyobb ökológiai katasztrófák, így az olaszországi Sevesoban 1976-ban történt esemény. Ezen katasztrófák
120
COM (2006) 35 „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.” (Alkotmány 61. §) 122 A Miniszteri Bizottság Rec (2001)19 sz. ajánlása a tagországoknak az állampolgároknak a helyi közéletben való részvételéről. 123 Az Európai Parlament és a Tanács 2003. január 28-i 2003/4/ek irányelve a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről és a 90/313/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről. 124 Preambulum (1) bekezdés 121
58
következtében az állampolgárok egyre inkább ragaszkodni kezdtek a jobb és biztonságosabb környezetvédelmi szabályozáshoz és a környezetet érintő ügyek nagyobb nyilvánosságához, melyek eredményeként az államok, valamint hatóságok arra kényszerültek, hogy az állampolgárokat bevonják a döntési folyamatokba, és ellássák őket a megfelelő információval. A veszélyes anyagokat érintő súlyos balesetek tekintetében a lakosság környezeti és biztonsági tudatosságának, továbbá az ezt a célt szolgáló lakossági tájékoztatásnak szükségességéhez nem fér kétség. 125 A részvételi formáknál az együttműködés, tájékozódás, tájékoztatás, és nyilvánosság elemei lényegesek. Az együttműködés alapelve feltételezi a közös cselekvést az állam, a felhasználó és a társadalom között: a különböző jogok és kötelességek a legjobb módon érik el céljaikat, ha az érdekelt partnerek egymás érdekeinek megfelelően tevékenykednek, azaz együttműködnek. A tájékozódás azt jelenti, hogy mindenki megismerheti a környezet állapotára vonatkozó adatokat126 és ez a jog mindenki számára biztosított. A tájékoztatás, tulajdonképpen a tájékozódás gyakorlati megvalósítása, amennyiben az államnak és a helyi önkormányzatoknak kötelességük a környezetre vonatkozó adatok gyűjtése, és azoknak a nyilvánosság rendelkezésre bocsátása. A környezet használójának feladata a lakosság tájékoztatása az őket érintő kockázatokról és a környezet terheléséről. A Seveso II. irányelv rendelkezéseinek egyik fontos eleme a nyilvánosság (lakosság) tájékoztatásának és az őket érintő döntésekbe való bevonásának kötelezettsége. Az irányelv tájékoztatási szabályai elősegítik az üzemeltető és a létesítmény körüli baleseti hatásoktól esetlegesen érintett lakosság közötti effektív párbeszéd kialakulását. Vagyis a lakosság lehetőséget kap arra, hogy az eddig esetlegesen egyoldalú, irányított információ helyett bővebb tájékoztatás által kivegye részét önmaga és a környezete biztonságát
125
„A megelőzés kultúrájának felépítése nem egyszerű dolog. Míg a megelőzés költségei a jelent terhelik, annak előnyei a távoli jövőben realizálódnak. Sőt, az előnyök sokszor nem is kézzelfoghatóak, mert az előnyöket azok a „katasztrófák” jelentik, melyek nem történnek meg.” Kofi Annan, ENSZ főtitkár (Mi a teendő vegyi baleset esetén? Segédlet a súlyos balesetek elleni védekezés lakossági tájékoztató kiadvány elkészítéséhez, BM OKF, Budapest, 2003) 126 Például: szennyeződés, azok hatása az egészségre stb.
59
érintő ügyek intézésében. Az irányelv a nyilvánosság tájékoztatásának kötelezettségét az üzemeltetők baleseti következmények csökkentése területén előírt kötelezettségei között határozza meg. A lakosság számára a veszélyes létesítmény kockázatot jelent, ezért joga van megismerni a veszélyeztető hatásokat, az ellenük való védekezés módszereit, lehetőségeit, súlyos baleset esetén
pedig
a
követendő
magatartást.
A
veszélyes
létesítmény
üzemeltetőjének kötelessége hiteles tájékoztatást adni a létesítményről, az ott fellelhető veszélyforrásokról, és a súlyos baleset megelőzésére és elhárítására tett intézkedésekről. A tájékoztatási kötelezettségeknek két típusát,127 az aktív, illetve a passzív tájékoztató csoportját különböztethetjük meg. Az aktív tájékoztatásról akkor beszélünk, amikor az üzemeltetőnek vagy az illetékes hatóságnak a lakosság felé be kell számolni a meglévő, tervezett veszélyt jelentő tevékenységekről és útmutatást kell adni a baleset idején követendő magatartási szabályokról. Az aktív tájékoztatásra az irányelv 13. cikk (1) bekezdésében foglaltak az irányadóak, mely alapján, a tagállamoknak gondoskodniuk kell, hogy a biztonsági intézkedésekről, és baleset esetén követendő magatartásról szóló tájékoztató, külön kérés nélkül, azon személyek részére rendelkezésre álljon, akik létesítményből eredő súlyos baleset hatása alá kerülhetnek.
Az üzemeltető tájékoztatási stratégiájának alapvető
aspektusaira, mint a lakossági információ eljuttatásának eszközeire és a tájékoztatni kívántak körére vonatkozóan az irányelv nem tartalmaz rendelkezéseket. Ide tartoznak továbbá az ismertetők terjesztése, tájékoztató gyűlések szervezése, sajtóhirdetések, rádió és televízió hirdetések, lehetőség a tervek, eljárások és határozatok átolvasására, betekintésére. Másrészt passzív módon készen kell állni, és lehetővé kell tenni bárki számára a szükséges információhoz való hozzáférést. Passzív tájékoztatási eszközként azok a internetes tájékoztató honlapok, 128 nyilvántartások és adatbázisok, valamint a biztonsági dokumentációk és a külső védelmi terv nyilvánossága tartoznak, 127
128
Az irányelv ezen meghatározásokat nem használja.
Például: www.katasztrofavedelem.hu 60
melyek a hatóság „készenléti” állapotát feltételezik ara az esetre, ha a lakosság információhoz129 kíván jutni, a hatóság azt meg tudja adni. A 13. cikk (4) bekezdése alapján a tagállamoknak gondoskodniuk kell, hogy a biztonsági jelentés a nyilvánosság részére rendelkezésre álljon. A nyilvánosságnak (lakosságnak) a saját és környezetük biztonságát érintő döntésekbe történő bevonását - vagyis a lehetőséget hogy minden esetben véleményt tudjanak cserélni az üzemeltető és az illetékes hatóság képviselőivel - a következő esetekben kell biztosítani: A 13. cikk (5) bekezdése alapján a tagállamoknak gondoskodniuk kell, hogy a nyilvánosság véleményt nyilvánítson, ha olyan, új létesítményt terveznek, amelyben feltehetően a veszélyes anyagnál a felső küszöb értéket kell figyelembe venni (9. cikk); a 10. cikk hatálya alá eső meglevő létesítmények módosításakor, ahol az ilyen módosítások a jelen irányelvnek a tervezésre vonatkozó kötelezettségei körébe tartoznak. A 11. cikk (2) bekezdése alapján a vészhelyzeti tervek egyik célja, információ közlése a lakossággal és a területileg érintett szolgálatokkal és hatóságokkal. A (3) bekezdés szerint pedig az illetékes hatóságok kötelességeinek korlátozása nélkül, a tagállamoknak gondoskodniuk kell, a külső vészhelyzeti terveket a lakossággal ismertessék. Így a külső védelmi tervek vonatkozásában a nyilvánossággal, vagyis az érintett lakossággal való konzultáció, egyeztetés az illetékes hatóság feladata. Az építési engedélyeztetési és használatbavételi engedélyezési eljárások, valamint a terület-felhasználási tervezés esetén, úgymint a védelmi tervezéshez is szükség van a veszélyes létesítmények azon környezetének a pontos meghatározására, amelyre a védelmi tervezés, a telepítési, módosítási, fejlesztési és a lakosság tájékoztatási tevékenység kiterjed. Ezen terület sem lett közösségi szinten szabványosítva, így különböző nemzeti szinten használt eljárások léteznek. Az irányelv nem tér ki részletesebben azokra a módszerekre, amelyek révén biztosítható, hogy a lakosság „kifejthesse a véleményét”. 129
A Közösségi Kutatási Központ által kidolgozott a nyilvánosság tájékoztatásának tartalmáról szóló általános irányelvek (1994) műszaki és pragmatikus (egyedi) jellegű információkat különböztetnek meg.
61
Az
európai
tagállamok
gyakorlata
alapján
a
veszélyhelyzeti
kommunikáció területén három főbb tájékoztatási szintet különböztetünk meg: -
minden egyes természeti és civilizációs veszélyforrás esetében az önvédelmi intézkedésekről és általános katasztrófavédelmi ismeretekről, a különféle kommunikációs eszközök felhasználásával nemzeti szintű általános tájékoztató kerül kiadásra,
-
a helyi ipari veszélytípusokról és a megfelelő önvédelmi intézkedésekről készült általános tájékoztató,
-
meghatározott létesítmény vagy létesítménycsoport egyedi tájékoztatója a kapcsolódó veszélyforrásokról és a főbb önvédelmi intézkedésekről.
Az első két típus esetében a tájékoztatót az általános polgári védelmi tájékoztatók keretében ismertető és részben lakosság felkészítése célból történik. A harmadik szinten az ipari üzemekkel kapcsolatban lévő polgárokat készíti fel a célszerű veszélyhelyzeti magatartásra, tehát kellően konkrétnak kell lennie. A lakossági tájékoztatás lépései a következők: -
Megelőző tájékoztató célja, hogy minden egyes személy ismerje a rá vonatkozó kockázati vonásokat, pontosan ellenőrizni a riasztási jeleket és veszélyhelyzet idején elvárt válaszlépéseket.
-
Baleseti (veszélyhelyzeti információ) célja, riasztani a veszélyhelyzet által érintett embereket, illetve folyamatosan tájékoztatni őket.
-
A balesetet (veszélyhelyzetet) követő tájékoztató célja, az eredete helyzet visszaállítását elősegítő baleset utáni értesítés alkalmazása. A 2003-2005 közötti időszakra vonatkozó EU kérdőív kérdez rá első
alkalommal a nyilvánosság tájékoztatásáért felelős személy kilétére. Mivel a nyilvánosságot legfeljebb ötéves időközönként tájékoztatni kell, nem volt szükséges, hogy a nyilvánosság az üzemek 100%-áról tájékoztatást kapjon a korábban jelzett időszak során. Összességében a nyilvánosság a hároméves időszak során az üzemek 72%-áról (2837) kapott tájékoztatást (2000–2002: 64%). Meg kell azonban jegyezni, hogy számos tagállamban nem, vagy csak
62
kevés alkalommal történt tájékoztatás. A benyújtott adatok azt mutatják, hogy a felelősség fele-fele arányban oszlik meg a hatóságok és az üzemeltetők között. A leggyakrabban jelentett kommunikációs eszközök a brosúrák és a szórólapok,
de
gyakran
használják
az
állandó
nyilvános
hozzáférés/internet/weboldal révén történő tájékoztatás lehetőségét is.130 Az Egyesült Királyságban a lakossági
tájékoztatás üzemeltetői
kötelezettség. Az üzemeltető felel a pontos, teljes információért, de előtte konzultálnia kell a helyi hatósággal, amelynek területén az üzem található. A következő információkat szükséges biztosítani:131 üzemeltető neve és címe; az információt adó azonosítása; annak megerősítése, hogy az üzem a rendelkezés hatálya alá tartozik és utalni a bejelentkezésre, hogy a biztonsági dokumentációt megküldték; egyszerű kifejezésekkel előadni az üzem tevékenységét; megadni a veszélyes anyagok közönséges neveit, fő veszélyességi jellemzőit; fő baleseti veszélyekre felhívni a figyelmet; meghatározni, hogy az érintettek milyen módon kapnak jelzést és információt egy esetleges baleset bekövetkezésekor; milyen
magatartási szabályt kell
követniük; megerősítést arról, hogy az üzemeltető minden megtett a balesetek megelőzése érdekében; szólni a külső védelmi terv meglétéről; és utalni kell a más üzemek felé történő információadásra is.132 A kompetens hatóság meghatározza a veszélyességi övezeti zóna (PIZ) kiterjedését minden egyes üzemnél. A kijelölés módja nincs meghatározva, általában azonban egy illusztrációval ellátott, írott formájú, érthető nyelvezetű, komplikált műszaki szavak alkalmazása nélküli dokumentum szolgál erre. A kulcsfontosságú üzeneteket hangsúlyozni kell, illusztrációval, más módon, úgy, hogy lehetőleg a kiskorútól kezdve a nagykorúak mindegyike számára érthető és egyértelmű legyen. Ha szükséges, más nyelvekre is lefordítják, melyre a helyi hatóságok tesznek javaslatot. Az információadásánál arra is odafigyelnek, hogy az üzemeltető vegye figyelembe a területen átmenő embereket, akik ideiglenesen 130
A Bizottság Jelentése Jelentés a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek veszélyeinek ellenőrzéséről szóló 96/82/EK irányelv tagállamokban történő alkalmazásáról a 2003-től 2005-ig terjedő időszakra vonatkozóan. 131 Control of major accident hazards Regulations 1999 Schedule 6 132 http:www.hse.gov.uk/hid/
63
járnak a veszélyességi övezet területén. Az üzemen kívül az információkat a PIZ-en belül, például postai úton, vagy a veszélyhelyzeti utasítások mellé helyezik el, illetve könyvtárakban, ahol a nyilvánosság és az „átmenők” is tudomást szerezhet róla. Ahol lehetséges az üzemeltetők megállapodást köthetnek a helyi hatóságokkal, az információk PIZ-en belüli megadására. Ellenkező esetben az üzemeltető felelőssége marad a tájékoztatás nyújtása.133 Dániában a lakossági tájékoztatásért a rendőrség felel más kompetens hatóságokkal együttműködve, így nem az üzemeltető feladata a tájékoztatás nyújtása. Az információ adása prospektuson, tájékoztató anyagokon keresztül történik elsődlegesen, mely kiegészül az üzemeltető és a közvetlen szomszédjai közötti évenkénti információs találkozóval. A felső küszöbértékű veszélyes ipari üzemek biztonsági jelentései a nyilvánosak, melybe való betekintést a Környezetvédelmi Hatóság biztosítja.134 Máltán a 2003-as135 jogszabályuknak megfelelően az üzemeltető feladata annak biztosítása, hogy egy esetleges súlyos baleset által potenciálisan érintetteket ellásson a megfelelő szükséges információval. Az üzemeltető felel a pontos, megbízható információért és annak alakiságért, formaiságáért. Háromévente, valamint az üzemet érintő módosításkor a lakossági tájékozatót felülvizsgálják.136 Az információk nyilvánosságra hozatala előtt a Polgári Védelmi Osztály (CPD) jóváhagyását kell megszerezni. Csehországban137 a Regionális Hatóság készíti el és nyújtja az információt a lakosságnak a vészhelyzeti tervezési zónában egy esetleges súlyos baleset kockázatára, domino hatás bekövetkezésére, megelőző biztonsági
intézkedésekre,
hatáscsökkentési
intézkedésekre,
követendő
magatartási szabályokra vonatkozóan. Az üzemeltetővel történő konzultációt követően, a Körzeti Hatóság kap fontos szerepet az információadásban. A Regionális Hatóság ötévente pontosítja az információt és minden olyan esetben, ha az az üzemen kívüli biztonságot érintheti. A Minisztériumnak az 133
http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/ms_reports/uk_en.pdf http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/ms_reports/da_en.pdf 135 Regulation 12 of LN 37/2003 136 http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/ms_reports/mt_en.pdf 137 http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/ms_reports/cz_en.pdf 134
64
információnyújtásban akkor van szerepe, ha az üzem határon kívüli hatásokat okozhat, mely esetben a szomszédos érintett államot el kell látni a szükséges információval. A határon túli hatás okozása esetén a biztonsági jelentés módosításakor, a védelmi tervek megváltozásakor is tájékoztatni kell a szomszédos
ország
kompetens
hatóságát.
Ipari
baleset
esetén
az
üzemeltetőnek értesítési kötelezettsége van az érintett önkormányzat, a regionális hatóság, valamint az államigazgatás más meghatározott szervei felé. Hollandiában a polgármesterek felelnek a veszélyek közléséért a katasztrófára vonatkozó és a súlyos balesetekről szóló törvény szerint. A belügyminisztérium iránymutatást dolgozott ki, arra vonatkozóan, hogyan kell a
kockázati
kommunikációt
lefolytatni
és
milyen
eszközök
állnak
rendelkezésre ehhez.138 Ausztriában az üzemeltető felel a lakossági tájékoztatásért. Stratégiájuk, hogy helyben csak alapinformációkat adnak, mely kiegészül az ún. „nyílt napok” rendszerével, amikor is arra kijelölt személy részletes tájékoztatást ad az érintetteknek. Az alapinformációk meglétének és naprakészségének vizsgálata az ellenőrzések alkalmával történik. 139 Megállapítható, hogy a tagállamok megadják a szükséges tájékoztatást az érintetteknek. A biztonsági intézkedésekről szóló tájékoztatást és a baleset esetére meghatározott magatartásról szóló tájékoztatást kérés nélkül is rendszeresen biztosítják azoknak a személyeknek, akiket egy súlyos baleset valószínűleg érint.
2.2 Egyéb részvételi formák
A részvételnek, a katasztrófavédelmi igazgatási területén megismerteken túl, további lehetőségei is biztosíthatók. Így a lakosság közvetlen részvételi hatalma nyilvánulhat meg a népszavazásokon. A jogszabályok általában előírják, hogy amennyiben egy 138 139
http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/ms_reports/nl_en.pdf http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/ms_reports/at_en.pdf
65
kezdeményezést bizonyos számú aláírással támogatnak, népszavazást kell kiírni.140 Sok
országban
létezik
az
Alkotmánybíróság
intézménye.
Az
állampolgároknak meghatározott esetben lehetőségük van arra, hogy az alkotmánybírósághoz forduljanak egy jogszabály vagy államigazgatási tevékenység alkotmányellenessége esetén. Az állampolgári részvétel közvetett formája valósulhat meg választott képviselők útján, vagy az oktatás, nevelés területén.141 A részvételi eszköztár kifejeződhet szervezetek, egyesületek alapításával, demonstrációkkal. Nem szabad azonban megfeledkeznünk az egyre bővülő elektronikus úton történő részvételi formák megemlítéséről, melyhez az EU is nagymértékben alkalmaz, így például az EU Bizottság „Tell us where to cut red tape”142 on-line konzultációs programja keretében. Hasonló on-line megoldással találkozhatunk az Egyesült Királyságban az állampolgári részvétel megnyilvánulásaként, mely alapján a vállalkozásokra háruló adminisztratív terhek csökkentéséhez vár a kormány gyakorlati javaslatokat, tanácsokat on-line formában.143
3. Egyablakos ügyintézés (one-stop shop/single window)144 3.1. Szerepe az EU-ban
Az „egyablakos ügyintézés” (single window, one-stop shop) megnevezés olyan (fizikai) hivatalra, vagy (elektronikus) weboldalra utal, ahol az ügyfelek minden,
az ügyintézésükhöz szükséges információt megszerezhetnek,
140
Szlovéniában például, ha 40.000 aláírás összegyűlik egy olyan ügyben, ami törvényi szabályozás tárgya, a népszavazás összehívása kötelező. 141 E témában megfigyelhető tevékenységek különösen előrehaladottak Lengyelországban, a Cseh Köztársaságban, Szlovákiában és Magyarországon. 142 http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/05/693&format=HT...tell us where to cut red tape 143 http://www. Betterregulation.gov.uk/simplification.aspx 144 A kifejezés az USA-ból származik az 1920-as évek végéről, 30-as évek elejéről.
66
nyomtatványokat letölthetnek, különböző tranzakciókat bonyolíthatnak le. Egy helyen adható be a szükséges kérelem, egyetlen helyen indítható és fejezhető be az ügy. A one-stop shopok lényegében „integrált közigazgatási és közszolgáltató egységek”, amelyek alkalmasak az informatikai alkalmazások előnyeit kihasználva arra, hogy a lehető legtöbb ügy elintézhetővé váljon egy helyen. Az egyablakos online ügyintézés során az állampolgárok és vállalkozások egy csatlakozási (ügyintézési) ponton keresztül tudják intézni ügyeiket az államigazgatással, közigazgatással.145 Az egyablakos ügyintézés a lehető legkisebb mértékűre csökkenti az állampolgárok és a vállalkozások más közhatóságok számára azonos célból már megadott információk közlése terén felmerülő terheket. Költség-hatékony eszköz, mely jelenti egyrészt az intézményi racionalizálást, másrészt a hivatal működésének modernizálását. Az ügyfelek teljes hivatali időben, bizonyos ügytípusban egy helyen intézhetik ügyeiket. Előnye, hogy az ügyfél több ügyét egy helyen, egy időben, több szervezeti egységnél való „előszobázás” nélkül intézheti, az ügyintézők számára pedig az eddig ügyfélfogadásra fordított idő felszabadul az érdemi munkavégzésre. Nem valósítható meg azokban az ügyekben, amelyek személyes közreműködést igényelnek.146 A belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv a szolgáltatási
tevékenységek
tekintetében
közigazgatás
eljárás
számos
egyszerűsítési rendelkezést ír elő. Az Irányelv 6. Cikke egyablakos ügyintézési hely megteremtésére vonatkozó előírásokat tartalmaz, mely rendszeren keresztül lebonyolíthatók a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultsággal és a szolgáltatási tevékenység gyakorlásával kapcsolatosak engedélykérelmek, nyilvántartásba, adatbázisba való felvételi kérelmek és alapvető információk szerezhetők azokról a közigazgatási követelményekről, amelyeket a tagállamok nemzeti jogszabályai még előírhatnak. Egyablakos ügyintézési pontokon a hatóságok elérhetőségére, a közigazgatási eljárásokra, formaiságokra, 145 146
a
szolgáltatásokkal
kapcsolatos
E-kormányzat 2005 stratégia és programterv, MEH munkaanyag Például: tárgyalás, meghallgatás.
67
nyilvántartásokhoz
és
adatbázisokhoz való hozzáférésre, egyes vitarendezési módokra vonatkozó követelményekről, azok értelmezéséről, magyarázatáról, tanácsadásról történő tájékoztatáshoz való jogot a szolgáltatón kívül a szolgáltatás igénybevevői számára is biztosítani kell a tagállamoknak.
3.2. Tagállami megvalósulási formák A tagországokban is találunk példát vállalkozások147 vagy természetes személy ügyfelek részéről igénybe vehető one-stop shopok működésére. Franciországban egyszerű belépési pontként funkcionál a vállalkozások számára a centres de formalités des entreprises, CFEs (Business Formalities Centres), ahol minden jogilag szükséges nyomtatványt megszerezhetnek, és ügyintézést lebonyolíthatnak. Az Egyesült Királyságban az egyablakos módszert a helyi hatóságok által nyújtott szolgáltatások körében alkalmazzák leginkább az ügyek intézésre, központi szinten kevésbé. Legfontosabb talán az info4local kezdeményezés, mely az első on-line one-stop shop. Ezt a rendszert a Szociális Biztonsági Főosztály hozta létre más főosztályokkal (Környezetvédelmi, Élelmiszer és Vidékfejlesztés,
Egészségügyi
Főosztály)
szorosan
együttműködve,
a
Miniszterelnöki Hivatallal közösen működtetve. A Government Gateway lehetővé teszi a felhasználók számára, hogy a kormányzati szervekkel elektronikus úton érintkezzenek. A Kisvállalkozási Szolgáltatás nevű honlap, 2000 áprilisában a központi kormány által alapított és intézményesített tanácsadási szerepet ellátó one-stop shop. Hollandiában az egyablakos megoldása magában foglalja a Vállalkozási Szolgáltatási Ablakot (Bedrijvenloket) és a Vállalkozási Nyilvántartást (Basisbedrij venregister). Az Overheidsloket 2000 program alatt számos kezdeményezés született az állampolgárok, vállalkozások és non-profit szervezetek részére nyújtandó szolgáltatások minőségének fejlesztésére. Az OL 2000 program a különböző szolgáltatások integrálásával a szolgáltatási 147
A kis- és középvállalkozásokra vonatkozó egyablakos megoldásokat, lásd: 99. oldaltól.
68
minőség javítását tűzte ki célul. A Bedrijvenloket, melyet 1999-ben a Gazdasági miniszter indított el, lényegében egy virtuális hely, ahol az állami szervek szolgáltatási érhetők el. 2001 év vége előtt már provinciális, regionális és helyi szinten is működtek ilyen ablakok. A Basisbedrij venregister valójában egy megbízható, naprakész autentikus nyilvántartás. A különböző holland kormányhivatalok szolgáltatásaikat egy új digitális egyablakos ügyintézőhelyen (Virtual Business Desk) vonták össze, amely adminisztrációs tájékoztatást ad az üzleti vállalkozások számára. Az ügyintézőhely a kereskedelmi kamaráktól és az adóhatóságoktól kapott információkkal szolgál, de fokozatosan várhatóan magában fogja foglalni a helyi hatóságoktól és más szervezetektől kapott információk szolgáltatását is. Szlovénia jelenleg alakítja ki egyablakos ügyintézését (VEM) a tájékoztatásra, támogatásra és bejegyzésre (e-VEM pontok). Dániában a bejegyzési hatóság (a Dán Kereskedelmi és Cégjegyzék Hivatal, DCCA) vált az egyetlen belépési ponttá a bejegyzéshez és a tájékoztatáshoz minden társaság számára, függetlenül azok jogi formájától. Spanyolország mostanában fejleszti ki regionális hálózatát az egyablakos ügyintézésre. A spanyol adóhivatal (Agencia Tributaria - AEAT) számos elektronikus szolgáltatást dolgozott ki, melyekkel főleg az ország közel hárommillió vállalkozását célozza meg. Az AEAT már 1996-ban elindította első e-kormányzati projektjét, ma pedig a vállalkozások egyetlen portál segítségével el tudják intézni valamennyi kormányzattal kapcsolatos teendőjüket. A hivatal a lehető legnagyobb áttekinthetőségre és adatújrafelhasználásra törekszik, ezt elősegítő szoftveres támogatással. Az egyablakos rendszer a felhasználói oldal (front office) javítását eredményezte, melyhez jelentősen át kellett alakítani a hivatal szerkezetét is.148 Lengyelország az egyablakos ügyintézést a bejegyzésre mind helyi, mind országos szinten bevezette. Az új törvény az üzleti tevékenység szabadságáról kibővíti az egyablakos ügyintézőhelyeken kínált szolgáltatásokat oly módon, hogy azok tartalmazzák az adót, 2007-től pedig a társadalombiztosítási 148
Kapcsolódó link: www.aeat.es/ "http://www.aeat.es/"
69
bejegyzést is. Az ilyen cégjegyzékek által generált információkat betáplálják az üzleti tevékenységet folytató természetes személyek központi adatbázisába, hogy minden érintett hivatal számára megkönnyítsék könnyű lekérdezésüket. Lengyelország
közszolgálati
portált
fejleszt,
amelynek
neve
Kapu
Lengyelországba. A portál többek között az on-line cégbejegyzéssel, adó- és vámáru-nyilatkozatokkal, statisztikai adatok gyűjtésével és a közbeszerzésben való részvétellel foglalkozik. A „Sportelli Unici” a one-stop shop-ok olasz modellje a vállalkozások számára biztosítja a közigazgatási eljárások egyszerűsítését. Ellátja a létesítés, bővítés, újraindítás eljárásokhoz kapcsolódó tevékenységeket. Előnye a vállalkozásokra csökkentése,
az
háruló eljárási
adminisztratív
kötelezettségek rövidülése.149
határidők
és
költségek
Olaszországban
a
közhivatalok az üzleti egyesületekkel együttműködnek annak érdekében, hogy továbbfejlesszék az egyablakos ügyintézőhelyek szolgáltatásait. Emellett a helyi hatóságok és a szakmai szervezetek számítógépei és vezetői rendszerei össze vannak kötve, hogy segítsék egymást a kis- és középvállalkozások hatékonyabb támogatásában.150 Az olasz kormány online jelenlétének középpontjában
az
italia.gov.it
címen
elérhető
portál
áll,
melynek
kialakításakor az elérhetőséget és a használhatóságot tekintették legfőbb célnak.
A
webkikötő
kormányhivataloktól;
a
területei: portál
információk
e-szolgáltatásai;
és
szolgáltatások
hírek;
interakció
a az
állampolgárokkal. 151 Az olasz állampolgárok között a felhasználóbarát, könnyen átlátható, "http://www.italia.gov.it/" portál széles körben ismert. Belgiumban sikeresen újraindították a szövetségi e-kormányzati portált. Az egyablakos rendszerű belgium.be webkikötő felhasználóbarát hozzáférést biztosít a portálon elhelyezett, több nyelven elérhető információkhoz. A webhely első változata már 2002-ben elindult, 2006-ban ugyanakkor úgy döntött a kormány, hogy jelentősen egyszerűsíteni kell a cégek, polgárok és az állam közti kommunikációt. Regionális szinten a Brüsszel Főváros Régió 149
Melyet egy 1999-ben végzett vizsgálatuk is feltárt. SEC (2005) 167 151 http://www.egov-goodpractice.org/gpd_details.php?(and)gpdid=113 150
70
Belgiumban megtette az első lépést az e-kormányzat felé, amikor közigazgatási portált nyitott a www.mrbc.irisnet.be címen. A Vallon Régió Belgiumban egy új, korszerűsített portált hozott létre a www.wallonie.be címen, amelynek van egy külön részlege a vállalatok számára. 152 Luxemburgban - négy minisztérium közösen kifejlesztett - „Egyablakos ügyintézés vállalkozások számára” portálja egy olyan online platform, amely a vállalkozások, az igazgatási szervek és a gazdasági szervezetek közötti kommunikációra szolgál, információkat nyújtva az igazgatási eljárásokról, gyakorlati tanácsokat adva a vállalkozás életének egyes szakaszaira vonatkozóan. A rendszer fejlesztése a teljes biztonságos elektronikus tranzakciók végzésére alkalmas platform létrehozásának irányába halad. Luxemburg most fejleszti a Kereskedelmi és Cégnyilvántartás on-line lehetőségeit. A meglévő luxemburgi jogszabályok on-line elérhetőek a www.legilux.lu címen.153 Észak-Írország
a
Government
Gateway
(Kormánybejárat)
portál
fejlesztését tűzte ki célul. Az ír Szabadalmi Hivatal továbbfejlesztette létesítményeit azáltal, hogy webhelyén (www.patentsoffice.ie) on-line nyilvántartási és adatbáziskereső rendszert hozott létre, amely ingyenes és korlátlan hozzáférést biztosít. Ausztriában a hatályba lépett e- kormányzati törvény megteremtette a jogi alapot az érdemi elektronikus kommunikációra. Az online jogi tranzakciók
iránti
bizalom
erősítésére
messzemenő
adatvédelmi
rendelkezéseket is alkalmaztak.154 A Posta és a Népesség-nyilvántartó Hivatal jóvoltából a finnek most már többféle úton-módon bejelenthetik a lakcímváltozásukat. Ahhoz, hogy például a részükre érkezett küldeményeket a költözés után is megkapják, elég csak felkeresniük egy weboldalt, melyen - a megfelelő személyazonosítás után -
152
http://www.epractice.eu/document/5051 SEC (2005) 167 154 SEC (2005) 167 153
71
már meg is adhatják az új lakcímüket. Mindezt megtehetik telefonon és személyesen, a postafiókokban is.155 Számos ország hozott nyilvánosságra számszerű célkitűzéseket az online közszolgáltatások közszolgáltatások területén. Németországban, Írországban, Portugáliában
és
az
Egyesült
Királyságban
az
online
kormányzati
szolgáltatások aránya bizonyára eléri a 100 %-ot 2005-ben. Szlovákia azt a célt tűzte ki, hogy a kormányzati szolgáltatások 50 %-a online lesz 2006-ban, Szlovéniában pedig 100 % 2007-re. Emellett Portugália igyekszik biztosítani a szélessávú Internethez való hozzáférést a közszolgálatok 100 %-ánál 2005-re, Norvégia pedig azt célozta meg 2004-re, hogy a kormányszervek 100 %-a fel legyen készülve a kereskedelmi és ipari beszámolókat online fogadására. A Vállalkozáspolitikai Eredménytáblázat azt a következtetést vonta le, hogy haladás történt az e-kormányzat továbbfejlesztésében, ahol Dánia, Ausztria, Svédország és Finnország állnak a vezető helyen, és úgy vélte, hogy további kézzelfogható javulás várható az átláthatóság, a kommunikáció, a költségek és a gyorsaság tekintetében az elkövetkező években.
4. Engedélyezési eljárás egyszerűsítése 4.1. Az EU engedélyezési rendszert egyszerűsítő szabályozása
Az engedélyezés a kormány beavatkozásának elterjedt formája a vállalkozási, üzleti tevékenységbe. Az Európai Unió belső piacán az áruk, a tőke, a szolgáltatások és a személyek szabad áramlásának biztosítása alapvető követelmény, központi elv. A szolgáltatások szabad áramlásának lényege, hogy valamennyi EU-beli szolgáltató magánszemély, illetve az Európai Unió valamelyik tagállamában székhellyel rendelkező cég a helyi szolgáltatókkal megegyező elbánásban kell, hogy részesüljön, és nem szabad felesleges vagy aránytalan terhet kirovó 155
Electronic address change notification service http://europa.eu.int/idabc/en/document/4359/194 [2006. 08.02.]
72
launched
in
Finland
követelményekkel
akadályozniuk
a
külföldi
szolgáltatók
működését.
Tekintettel arra, hogy főként a kis- és középvállalkozásoknak kell szembenézniük a bonyolult, hosszadalmas közigazgatási eljárásokkal egy másik tagállamban történő szolgáltatás igénybevétele vagy nyújtása során, valamint arra, hogy a tagállamok többségében a gazdaság motorját alkotó szolgáltatási szektor az a terület, ahol a nemzeti szabályozási eltérések következtében a legtöbb akadály merül fel, az Európai Parlament és a Tanács együttdöntési eljárás keretében elfogadta a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelvet.156 A szolgáltatások szabad áramlását célzó jogszabály többéves előkészítő munka eredményeként született meg. A belső piacot gátló tényezők lebontásával az Európai Tanács 2000. március 23-24-ei Lisszaboni ülésén célként tűzték ki, hogy az EU 2010-re a világ legversenyképesebb gazdaságává válik. Az Európai Bizottság 2000 decemberében közleményt adott ki a belső piaci szolgáltatások megvalósításának stratégiájáról, majd 2002 júliusában jelentést tett a belső piaci szolgáltatások helyzetéről. 2003 decemberében az Európai Bizottság újabb közleményt bocsátott ki az üzleti szolgáltatások versenyképességéről. A Bizottság 2004. január 13-án elfogadta a belső piaci szolgáltatásokról szóló javaslatát, melyet 2004. február 6-án az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak hivatalosan eljuttattak. A Régiók Bizottsága 2004. szeptember 29-én, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2005. február 9-én adta ki ezzel kapcsolatos véleményét. Az Európai Parlament pedig 2006. február 16-án első olvasatban jogalkotási állásfoglalást fogadott el, és 2006. december 12-én módosításokat javasolt a Bizottságnak. A második olvasatos szavazásra 2006. november 15-én került sor. 2006. december 12-én az irányelvet elfogadták. Az irányelv célkitűzése a szolgáltatási tevékenységek jogi és igazgatási akadályainak felszámolásával, a szolgáltatók belső piaci tevékenységét nehezítő és drágító adminisztratív terheket kiküszöbölésével, olcsóbb, jobb szolgáltatások biztosításával, a szolgáltatást igénybe vevő fogyasztók jogainak 156
HL L 376. szám, 2006.12.27., 67.oldal
73
megerősítésével, a jogilag kötelező érvényű kötelezettségek felállításával a tagállamok hatékony igazgatási együttműködése érdekében a szolgáltatások valódi belső piacának megvalósítása. A belső piaci szolgáltatásokról szóló irányelv megkönnyíti a más tagállamban letelepedő szolgáltatásnyújtók engedélyezési eljárásait az engedély megadására vonatkozó egységes követelmények felállításával, az engedélyek időtartamára, valamint az engedélyezési eljárásokra vonatkozó előírások megteremtésével. Az engedélyezési rendszer fogalma magában foglalja többek között az engedélyek, licenciák, jóváhagyások vagy koncessziók kibocsátásának közigazgatási eljárásait, valamint a szolgáltató arra vonatkozó kötelezettségét, hogy - a tevékenység gyakorlására való jogosultság céljából - jegyezzék be valamely szakma képviselőjeként vagy vegyék nyilvántartásba, jegyzékbe vagy
adatbázisba,
rendelkezzen
egy
váljék
valamely
meghatározott
testület
szakmához
hivatalos való
tagjává,
tartozást
vagy igazoló
kártyával.157 Bármely eljárás ide tartozik, amely alapján a szolgáltatónak vagy a szolgáltatás igénybevevőjének ténylegesen lépéseket kell tennie azért, hogy az
illetékes
hatóságtól
a
szolgáltatási
tevékenység nyújtására
való
jogosultságra vagy annak gyakorlására vonatkozóan formális vagy közvetett határozatot szerezzen. 158 Követelmény ezen rendszerekkel szemben a diszkriminációmentesség,
időbeli
korlátlanság,
arányosság,
világosság,
egyértelműség, átláthatóság, hozzáférhetőség, objektivitás. A szolgáltató az engedély birtokában szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot szerez a nemzet egész területén, kivéve, ha közérdeken alapuló kényszerítő indok ezt korlátozza. Az engedély főszabály szerint korlátlan időtartamra szól, korlátozott időtartamú csak a meghatározott esetekben adható ki. A 11. cikk kivételeket engedélyez a korlátlan időtartamú engedélyekre vonatkozó általános szabálytól, többek között, ha az engedély korlátozott időtartamát közérdeken alapuló kényszerítő indok támasztja alá, vagy ha a rendelkezésre
157 158
Irányelv (39) pont Irányelv 4. Cikk 6. pont
74
álló engedélyek száma közérdeken alapuló kényszerítő indok miatt korlátozott. A 10. cikk konkrét kötelezettségeket tartalmaz egy engedély megadásának vonatkozó feltételeivel kapcsolatban, a 10. cikk (2) bekezdése pedig azt is előírja, hogy az engedély megadására vonatkozó feltételek világosak és egyértelműek, objektívek, átláthatóak és hozzáférhetőek legyenek, és azokat hozzák előzetesen nyilvánosságra. Az engedélykérelmeket a lehető leggyorsabban vissza kell igazolni és el kell bírálni (13. cikk (3) és (5) bekezdés). Hiányos kérelem esetén a kérelmezőt azonnal értesíteni kell a kiegészítő dokumentumok benyújtásának vagy információk megadásának szükségességéről. Az engedélyt rögtön ki kell adni, amint megállapításra került, hogy az engedélyezés feltételei teljesültek (10. cikk (5) bekezdés). Ha egy kérelmet a szükséges eljárások be nem tartása miatt, illetve formai okokból elutasítanak, a kérelmezőt erről a lehető leghamarabb tájékoztatni kell. Ezt követően a szolgáltatók gyorsan eldönthetik, hogy jogorvoslathoz folyamodnak-e.
4.2. A súlyos ipari baleset elleni védekezés érdekében felmerülő engedélyezési rendszer
Az EU tagállamokban a nemzeti hagyományok, az államigazgatás felépítése, az állami feladatok elosztása, a politikai erőviszonyok alapján különböző intézményrendszert alakítottak ki a veszélyes anyagok és tevékenységek azonosítására, a kockázatelemzésre, dominóhatás vizsgálatára, védelmi tervezésre, felügyeleti ellenőrzésre, a veszélyes ipari üzemek engedélyezésére. A Seveso II. Irányelv 16. cikke szerint a tagállamoknak egy, vagy több Illetékes Hatóságot kell létrehozni. 159 A Seveso II. Irányelv végrehajtása tekintetében az Illetékes Hatóságok meghatározó része a környezetvédelmi hatóságnál található. Összességében megállapítható, hogy az államokban a 159
Az EU tagországok illetékes hatóságok gyakorlata a http://mahbsrv.jrc.it/OtherLinks.html című honlapon keresztül érhető el.
75
hatóságok közötti feladatmegosztás elsősorban az állami feladatok és funkciók országon belüli disztribúciójától és az uniós jogharmonizáció hatásaitól függ. A végrehajtó hatóságokat a szabályozás célja szerint az alábbiak szerint lehet csoportosítani: -
az Irányelv tárgyi hatálya alá tartozó tevékenységet, illetve az adott iparágat felügyeli: gazdasági vagy ipari tárca és a műszaki biztonsági, munkavédelmi hatóság,
-
az Irányelv célja szerint a súlyos ipari balesetek megelőzésével és az emberi életet és egészséget veszélyeztető hatások csökkentésével foglalkoznak: belügyi tárca és a polgári védelem, katasztrófavédelem vagy a tűzoltóság,
-
az Irányelv célja szerint a súlyos ipari balesetek megelőzésével és a környezeti elemekre gyakorolt hatások csökkentésével foglalkoznak: környezetvédelmi tárca, a környezetvédelmi hatóság,
-
a veszélyes anyagok üzemeltetőnél való jelenlétét szabályozza: kémiai biztonságért felelős hatóság. A Bhopalban és Mexikóvárosban történt balesetek miatt160 az 1989.
október 16-i tanácsi állásfoglalás felszólította a Bizottságot, hogy foglalja a 82/501/EGK
irányelvbe
azokat
a
rendelkezéseket,
amelyek
a
településrendezési terv ellenőrzésére vonatkoznak, meglévő létesítmények környezetében új létesítmények engedélyezése, városfejlesztés végrehajtása során. A katasztrófavédelmi engedélyezés területére vonatkozóan Ausztriában a Seveso hatálya alá tartozó üzemek engedélyeinek megadásához speciális dokumentáció benyújtása szükséges. Jelenleg 110 kereskedelmi Seveso-s létesítményük van, melyek közül 67 alsó, 43 felső küszöbértékű. Minden kereskedelmi tevékenység kizárólag engedély alapján végezhető.
160
Bebizonyították annak kockázatát, ha veszélyes létesítmények és lakóhelyek vannak egymás közelében.
76
Franciaországban föderális szinten a Környezeti Minisztérium felelős a “minősített
létesítmények”
jogszabályainak
létrehozásáért,
míg
a
Belügyminisztérium feladata a mentés és felkészítés általános szervezetének meghatározása és felügyelete. Körzeti szinten a “Préfet” adja ki a veszélyes ipari üzem engedélyeit, akit az Ipari, Kutatási és Környezeti Regionális Igazgatóság (DRIRE)161 szakértője segít. A “Préfet” felelőssége egyébként a külső védelmi tervek elkészítése is. Svédországban a gyúlékony és robbanó anyagokról szóló törvényük rendelkezik
az
ezen
anyagok
kezeléséhez
szükséges
engedélyezési
rendszerről. Belgiumban a veszélyes tevékenység végzéshez regionális engedély szükséges. Hollandiában a megyei hatóságok feladata az ellenőrzések tartása a veszélyes ipari üzemeknél, valamint az engedélyek kibocsátása, míg a központi szervek a felügyeleti, koordinációs teendőket látják el. Németországnak
1900
vegyi
üzeme
van.
90
%-uk
kis-
és
középvállalkozásnak tekinthető, mivel kevesebb, mint 500 munkavállalót foglalkoztat. A Seveso II. irányelv végrehajtásával célja magas szintű védelem biztosítása mind a szövetségi kormány részéről, akinek feladata a nemzeti jogszabályalkotás, valamint ő az „infridgement” eljárások címzettje is, mind a 16 tartomány részéről, amelyek felelősek a külső védelmi tervek elkészíttetéséért, veszélyhelyzeti reagálásért, engedélyezésért, felügyeleti és ellenőrzési intézkedések bevezetéséért.162 Norvégiában az engedélyek megadása a biztonsági dokumentáció vizsgálatán, környezeti hatástanulmányon és ellenőrzésen alapul. Speciális kikötéseket is előírhatnak az engedélyben. A kockázat elemzésre épülő veszélyességi övezetre vonatkozó üzemeltetői javaslatot a központi hatóság részére kell megküldeni a működési engedély iránti kérelemmel egyidejűleg.
161
Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement Presentation for Sino-German Symposium on Chemical management, Methodology of and structures for the prevention of hazardous incidents in Germany and Europe by Dr. habil. Uwe Lahl (German Federal Minsitry for the Environment), 2006 162
77
Számos ország már szisztematikus vizsgálat alá vonta a meglévő engedélyezési rendszerét, a vonatkozó követelményeket, a követelmények felülvizsgálatát,
melyek
eredménye
a
szükségtelen
engedélyezési
követelmények kiküszöbölése, az engedélyezési eljárás idejének csökkentése, és az engedélyezéssel kapcsolatos információk interneten történő elhelyezése volt. Hollandiában
az
Általános
Számvevőszéki
Hivatal
(Algemene
Rekenkamer) a minisztériumi szervek, szervezeti egységek több száz engedélyezési rendszerét vette vizsgálata alá, melynek következményeként ajánlásokat dolgozott ki egy engedély használatnak megfelelősségére vonatkozóan.
A
Hivatal
általi
vizsgálat
eredményeképpen
számos
iránymutatás született: az engedélyek, mint politikai eszközök újragondolását, teljesítési indikátorokat és más menedzsment eszközök alkalmazását, költségfinanszírozási díjak kivetését, az engedélyek feltételeinek meglétét, fenntartását illetően. Meghatározták egy engedély, mint politikai eszköz, általános megfelelősségének kritériumait. 1998 júliusában az igazságügyi miniszter a parlamentnek azt jelentette, hogy az iránymutatás alapján számos engedélyezési rendszert kiküszöböltek. A nemzetközi, így az európai engedélyezési rendszereket nem vizsgálták. A Kabinet a következőket ajánlotta
figyelembe
venni
a
szabályozások
szükségtelen
terheinek
megakadályozására: a jelentések, vagy engedélyek tartalmában megelőző korlátozások preferálása; a cselekvésekről szóló bejelentések előnyben részesítése az engedélyek kérelmének kötelezettsége helyett. Görögországban törvényileg azt célozták meg, hogy egyszerűsítik az engedélyezési eljárásokat a feldolgozóipar számára, az átlagos hét hónapról 10 napra csökkentve azt az időt, amely egy ilyen engedély beszerzéséhez szükséges. Lengyelország már felülvizsgálta engedélyezési eljárásait. A korábban sok üzleti vállalkozás esetében megkövetelt engedélyeket egy nyilatkozat váltja fel a vállalkozó részéről.
78
Az Egyesült Királyságban a DEFRA (Környezeti, Élelmiszer és Városi Ügyekért felelős Egység) és a Környezeti Ügynökség a hulladékkezelési engedély (WML) és a Szennnyezés- megelőzés és Ellenőrzés (PPC) rendszerét próbálja kombinálni egy egységes engedélyezési rendszerbe, mellyel megtakarítást, adminisztratív tehercsökkentést kívánnak elérni. A program eredményeként 67 millió font csökkenésre számítanak 10 éven belül, beleértve az ipar megtakarításait, a szabályozási költségeket. Ráadásául az ipar számára elérhető gazdasági előnyt 100 millió fontra becsülik. 163 Az offshore üzemek biztonsági csomagjára vonatkozó 1992-es rendelkezést 10 év működés után felülvizsgálták, mely az olaj és földgáz üzemek tulajdonosait, üzemeltetőit arra kötelezte, hogy működési feltételként biztonsági csomagot nyújtson be a HSE (Egészségügyi és Biztonsági Végrehajtó Szervezet) számára. Bár a rendelkezés pozitív hatású volt biztonsági szempontból, ugyanakkor túlságosan bürokratikus akadálynak is minősült. Sőt az elfogadott biztonsági csomagot 3 évente újra be kellett nyújtani. A felülvizsgálat eredményeként a HSE egyszerűsítette, csökkentette a bekérendő információk mennyiségét és gyakoriságát,
valamint
eltörölték
a
hároméves
ismételt
benyújtási
kötelezettséget, ehelyett ritkább, 5 évente történő felülvizsgálatot írt elő. 2005től pedig lehetővé vált az elektronikus úton való benyújtása is. Ezeket a módosításokat a vállalkozások megtakarítását illetően 9.2 és 55 millió font közé teszik 10 éven belül. A Seveso II. irányelvet a COMAH (Control of Major Accident Hazard Regulations) 1999 No. 743 számú törvényes eszközzel hajtják végre azon üzemek esetében, amelyek potenciális balesetet okozó hatással bírnak és veszélyesek lehetnek a környezetre és az emberekre. A Környezetvédelmi Ügynökség az Egészségügyi és Biztonsági Végrehajtó Szolgálattal együttműködik a COMAH rendelkezések végrehajtásában. Az üzemeltetőnek bejelentési kötelezettsége van, mely tartalmazza164 a veszélyes ipari üzem nevét, címét, üzemeltető megjelölését, üzemért felelős személy nevét, pozícióját, elegendő információt arra, hogy azonosítani lehessen a 163
Cabinet Office, Better Regulation Executive: Administrative Burdens- Routes to reduction, Sept. 2006 (online) www.berr.gov.uk/files/file44369.pdf [2007.04.20.] 164 COMAH Regulation Schedule 3
79
veszélyes anyagokat, mennyiségi, fizikai formáját a veszélyes anyagoknak; az üzem
által
ellátandó
tevékenységet;
közvetlen
környezet
elemeinek
részletezését, melyekre hatással lehet. A 2005-ös COMAH módosítás lehetővé teszi az e-mailen, vagy olyan más eszközzel történő benyújtását, amit a fogadó szerv elfogad. Külön határidőt szabnak a súlyos baleset megelőzési politika elkészítéséhez, mely 3 hónap, attól számítva, hogy a hatálya alá tartozásról tudomást szerez az üzemeltető. Teljes szabályozási hatásértékelést végeztek a rendelkezésnek a vállalkozásokra háruló költségeiről. Környezetvédelmi engedélyt kell kérnie az üzemnek, ha „Environmental Permitting” (EP) szabályozás alá tartozik az üzem. A hatály alá tartozásra vonatkozóan iránymutató dokumentumot is készítettek. 165 Az energia, a vegyi tevékenységekre,
a
hulladékkezelésre
mindenképpen
szükséges
a
Környezetvédelmi Ügynökségtől beszerzendő engedély a tevékenység végzéséhez.166
5. Papírmunka csökkentés 5.1. Az infokommunikációs technológia szerepe a papírmunka csökkentésben
A „papírológia” a sok űrlap, kitöltési útmutató, mind-mind a bürokrácia évezredes hagyománya. A bürokrácia szó régebben pozitív dolgot jelentett, olyan
racionális,
hatékony
szervezetet,
szervezési
módot,
ami
a
tekintélyuralmi rendszerek önkényeskedő döntési gyakorlatát váltotta fel. A bürokratikus modell egy lassúbb tempójú társadalomban alakult ki. Manapság köznapi értelemben döcögő, aktatologató igazgatást jelent, amely alatt szükségtelenül időigényes, nagymértékben bonyolult vagy haszontalan eljárásokat értünk, ahol a munkát előre kiszámítható szabályok szerint a hivatalban végzik, az irodát pedig az akták és a hivatalnokok által végzett 165
Environmental Permitting Core Guidance A környezetvédelmi engedélyezési iránymutatásról és formanyomtatványokról, lásd: Environment agency: Permitting (online) Environment agency: Permitting (online) www.environmentagency.gov.uk/business/.../permitting/default.aspx [2008. 10.10.] 166
80
folyamatos tevékenység alkotja. A jelenlegi élethelyzet, környezet rendkívül rugalmas és alkalmazkodó intézményeket igényel. Olyan intézményeket, melyek ügyfeleikhez alkalmazkodva szolgáltatásokat nyújtanak.167 Az infokommunikációs technológiai (IKT)168 eszközök széles körű alkalmazása ehhez járul hozzá. A 70-es évek közepén megjelenő számítógép kezdte átalakítani a közigazgatás ügyvitelének szerkezetét. Ma már a hatóság és
az
ügyfél
távbeszélőn
(telefon),
telefax
segítségével,
szöveges
üzenetközvetítési szolgáltatás (üzenetrögzítő vagy sms) útján is tarthatja a kapcsolatot. Az információs és kommunikációs technológiai eszközök modernizálják
a
közigazgatás
belső
struktúráját,
működési,
eljárási
mechanizmusát, és gyorsabb, olcsóbb és közvetlenebb módon alakítják ki a közigazgatási szervek egymás közötti, a közigazgatás és az üzleti szereplők közötti, valamint a közigazgatás és a lakosság közötti kapcsolatot. Az információs és kommunikációs technológiák, - és különösen az Internet használata - a jobb kormányzás elérésének eszközei, 169 melyek hozzájárulnak a kormányzat és az állampolgárok közötti új típusú kapcsolat kialakulásához, hatósági eljárást egyszerűsítő gyors és hatékony ügyintézés megvalósítása céljából. Az IKT átalakítja a közszféra belső és külső kapcsolatait170 és hozzájárul egyfajta technológiai korszakváltáshoz, olyan radikálisan újszerű, az eddiginél sokkal hatékonyabb, felelősségteljesebb hatalomgyakorlási-államigazgatási forma létrehozatalát eredményezi, amelynek középpontjában a szolgáltató állam
koncepciója
áll.171
Az
e-kormányzat
kifejezéssel
technológiai
korszakváltást jelölünk, amely az elektronikus eszközök alkalmazásával lehetővé teszi a kormányzati munka minőségi megváltoztatását.
167
OSBORNE, David – Gaebler, Ted: Új utak a közigazgatásban, Kossuth könyvkiadó, 1994 A technikai eszközökről bővebben, lásd: Dr. TORMA, András: Közigazgatás-technika, Virtuóz kiadó, Miskolc, 2000. 23-66. oldal 169 OECD, 2003 170 Ugrin Emese: Az e-közigazgatás funkcionális rendszere, eVilág, 2003. december (online) http://www.inco.hu/inco9/ekozig/cikk2h.htm [2006.01.12.] 171 G. KOCSIS, Marianna: Az e-kormányzat Magyarországon, Magyar Közigazgatás, 2005. december, LV. évfolyam, 12. szám, 747-754. oldal 168
81
5.2. Az e-kormányzat előnyei és az új technológiák gyakorlatba ültetése
Az e-kormányzat a kormányzati funkciók gyakorlásához használt elektronikus, internetes eljárások összessége, beleértve a papírmentes ügyintézést, melynek elemét képezik közigazgatási internetes honlapok, portálok, front-office jelleggel,172 valamint back-office rendszer, azaz belső informatikai rendszer, amely hátterét adja a szolgáltatásoknak, továbbá a front- és back-office rendszerek közötti csatorna biztosítása. 173 Az ekormányzás számtalan előnnyel, haszonnal jár, így: -
Készpénzhaszon, mely a kisebb utazási költségekből, kisebb terjesztési költségekből épül fel.
-
Időmegtakarítás, amely eredhet abból, hogy kisebb igény jelentkezik az adatok több alkalommal történő összegyűjtésére ugyanattól az ügyféltől,
a
köztisztviselők
hibaarányok/kevesebb
időmegtakarításai;
átdolgozás/kevesebb
panasz;
kisebb
rugalmasabb
munkaórák lehetősége; a feldolgozás csökkentése az adatok és folyamatok közös szabványainak köszönhetően. -
Információs haszon: Pontosabb/naprakészebb/átláthatóbb/megbízhatóbb információk. Több adat/kiterjedtebb adatok/ új adatok összegyűjtése.
-
Kockázati haszon: Jobb kockázatkezelés; nagyobb biztonság; kevesebb biztonsági kihágás.
-
Egyéb pénzben nem kifejezhető haszon: Jobb szolgáltatásnyújtás; jobb ügyfélszolgálat;
szolgáltatások
egyöntetűsége;
felhasználók
nagyobb nagyobb
következetessége elégedettsége;
és jobb
kommunikáció. -
Döntéshozatali folyamat javulása.
-
A demokrácia fejlődése: Nagyobb részvétel/közreműködés.
172
Vagyis komminkációs felületeként működnek a felhasználó és szolgáltató között. Dr. DUDÁS, Ferenc: Közigazgatásfejlesztési tendenciák a luxemburgi (miniszteri) tanácskozás tükrében III., Magyar Közigazgatás, 2005. november, LV. évfolyam, 11. szám, 646-658. oldal 173
82
-
Társadalmi
haszon:
Ügyfelek
nagyobb
elégedettsége;
közösségfejlesztés; a földrajzi és közlekedési korlátok leküzdése a kommunikáció és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés terén. -
Nagyobb biztonság.
-
Gazdasági
haszon:
Non-stop
közszolgáltatások;
szolgáltatások
gyorsabb teljesítése; IKT jártasság fejlődése; kisebb adminisztrációs teher a vállalkozások számára. -
Környezeti haszon a papírmentes működési módszer megvalósításának köszönhetően.174
Az e-kormányzat - mint az információs társadalmi politika egyik központi témája - eszköz és nem cél önmagában. Alapvetően három módon járul hozzá a jó kormányzáshoz:175 1. Az e-kormányzat lehetővé teszi az állampolgároknak, hogy nyomon követhessék kormányaik tevékenységét, a közpénzek szabályos elosztását, valamint részt vegyenek a döntéshozatalban. Az ekormányzat így a nyitott kormányzat eszközévé válik. A nyitott kormányzat a demokrácia egyik mérföldköve, segíti a demokratikus részvételi formák körének szélesítését, mely az EU Better Regulation kezdeményezésének is része. 2. Az e-kormányzat segíti az állampolgárok „egyénesített/személyesített” közszolgáltatásokban való részvételének biztosítását, melynek során speciális igényeik kielégítést nyerhetnek. A személyesített e-kormányzat az egyenlőséget és egyenlő feltételeket biztosítja. A személyes profil technológiai változásokhoz is vezethet, összekapcsolva az információs rendszereket az információ részeivel. 176 3. Az e-kormányzat hozzájárul a közigazgatás hatékonyságához, mely az állampolgárok kisebb költségráfordításában, illetve a várakozási idő rövidülésében a közszolgáltatások igénybevétele során; a vállalkozások
174
Forrás: Office of Government Commerce (OGC) Az e-kormányzás által hozott várható haszon felbecsülése, London, 2003 175 Erkki Liikanen, az Európai Bizottság tagja, a Vállalkozásért és Információs társadalomért felel. 176 Például smart kártyák bevezetésével.
83
számára pedig a költségeik csökkenésében jelentkezik. A közszektor számára a megnövekedett hatékonyság azt jelenti, hogy kevesebb idő szükségeltetik a rutin adminisztratív feladatok elvégzésére, és több idő jut a „face-to-face” tevékenységekre. A hatékonysághoz nem elegendő kizárólag az új technológiák bevezetése, nem elég csak a front-office modernizálása, hanem a back-office rendszer újraszervezése is szükséges, erős politikai vezetés mellett. Természetesen az e- kormányzás megvalósítása változásokat követel meg, a sikeres változás pedig politikai támogatottságot, pénzforrást, szakképzett munkaerőt, elektronikus ügyintézésre felkészült ügyfelet feltételez.177 Nem tudható előre, hogy a változásokra való fogékonyság milyen lesz mind az ügyfél, mind a köztisztviselő szempontjából; mennyire változnak meg a munkaszokások; a tapasztalat hiányának kiköszöbölésére a képzések sikerének nagysága. Bizonytalanságot okozhat az eddig kipróbálatlan módszerek alkalmazása, időkorlátok. A sikeres megvalósítás tehát nem könnyű. A támogatási problémák, gyors döntéshozatali változások, rövid határidők mindmind akadályozói a fejlődésnek. Az e-kormányzás és az új technológiák gyakorlatba ültetése kockázatos, költséges és nehéz lehet. Az IDC kutatócég felmérése szerint mintegy 4 milliárd euróba kerül Európa országainak az e-kormányzati program megvalósítása, és a modern online szolgáltatások bevezetése. 178 Vizsgálatuk szerint 2003-ban az információs technológia (IT) szektorba irányuló kormányzati kiadások mindössze 12 százalékát fordították az elektronikus szolgáltatások kiépítésére. Az e-kormányzati szolgáltatásokra fordított összeg azonban folyamatosan nő,
177
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás szabályairól szóló T/10527. számú törvényjavaslathoz fűzött miniszteri indoklás. 178 A kutatócég az "eEurope 2005 Action Plan" által megszabott határidők közeledte miatt készítette el a felmérést. A programot a 2002 júniusában megrendezett tanácskozáson fogadták el, majd 2003 januárjában a Miniszterek Tanácsa is jóváhagyta. A program elsődleges célja a modern közszolgáltatások kialakítása, illetve az e-kereskedelem támogatása, amelyet a szélessávú internetelérés elterjesztésével, és a nagyfokú biztonságot nyújtó infrastruktúra kiépítésével igyekeznek megvalósítani.
84
és 2008-ra eléri a 4,2 milliárd eurót, amely egyértelműen jelzi, hogy az uniós kormányok fontosnak tartják a kérdést.179 Felvetődhet a kérdés, hogy nyilvánvaló-e az IKT produktivitás növekedéshez történő vezetése?180 Az Economist Intelligence Unit (EIU) nagyon értékes új adatai és ajánlásai megerősítik, hogy az európai nemzetgazdaságok számára kulcsfontosságú versenyelőny, ha erős és modernizált infokommunikációs infrastruktúrával és élénk technológiai ágazattal rendelkeznek. A vizsgálat szerint abból a 0,52 százalékos különbségből, amely az 1995-2002 közötti időszakban az Egyesült Államok és az eurózóna három nagy országának (Németországnak, Franciaországnak és Olaszországnak) az egy főre jutó GDP-növekedése között megmutatkozott, 0,4
százalékpont
az
infokommunikációs
technológia
használatának
tulajdonítható. Az Egyesült Államok minden más országot felülmúl ugyan az infokommunikációs
infrastruktúra
minősége
tekintetében,
az
infokommunikáció működési feltételeit megteremtő tényezők szempontjából azonban Norvégia és Nagy-Britannia vele azonos szintet ér el, sőt, Svédország, Dánia és Finnország meg is előzi. Ennek eredményeképpen az 1996-2002 közötti időszakban Európán belül a legnagyobb mértékben a skandináv országokban járult hozzá az infokommunikációs technológia a munkaerő termelékenységének növekedéséhez. Ki kell emelni még Írországot, amely virágzó informatikai és kommunikációs technológiai termelőágazatot alakított ki, ez pedig kimagasló GDP-növekedéshez vezetett. Nem meglepő, hogy a 60 országból összegyűjtött gazdasági mutatók a fejlett országokon belül szoros korrelációt mutatnak az infokommunikáció és a gazdasági növekedés között, míg a feltörekvőben lévő országokban alig vagy egyáltalán nem mutatkozik korreláció. Az EIU ennek ellenére megkérdőjelezi azt az előfeltevést, hogy a nagy és gazdag nemzetgazdaságok azok, amelyeknél
179
"A nyugat-európai országok szeretnék kiépíteni az integrált e-kormányzatot, és ennek eredményeként a következő öt évben évente 10,5 százalékkal nő az erre fordított összeg" - jelentette ki Massimiliano Claps, az IDC elemzője. 180 "Hosszú ideje folyik spekulatív elemeket sem nélkülöző vita az infokommunikációs beruházások, a termelékenység és a gazdasági növekedés közötti kapcsolatról" - mondta Jean-Philippe Courtois, a Microsoft európai, közel-keleti és afrikai régiójának vezérigazgatója.
85
elsősorban lecsapódik az infokommunikáció haszna. Németország - amely hosszú ideje a földrész gazdasági motorja, élen jár a szélessávú internetkapcsolat elterjedtsége terén, számos szoftveróriás otthona - csak az EU-tagállamok középmezőnyében foglal helyet az infokommunikációs fejlettség és a munkaerő termelékenysége tekintetében. Az EIU elemzése181 kimutatta, hogy az országoknak el kell érniük az infokommunikációs fejlettségnek egy bizonyos küszöbét ahhoz, hogy ebből fakadóan növekedés jelentkezzen az egy főre jutó GDP-ben. Nem elég tehát beruházni a technológiába és az infrastruktúrába. A technológia használatához és előnyeinek népszerűsítéséhez elengedhetetlen, hogy figyelmet fordítsanak az infokommunikációs technológia működési feltételeit megteremtő kiegészítő tényezőkre is. A jelentés szerint öt sürgető feladatot kell megoldani ahhoz, hogy
végre
kiaknázható
legyen
az
európai
infokommunikációs
beruházásoknak a gazdasági növekedésre és a termelékenységre kifejtett kedvező hatása: 1. El
kell
terjeszteni
az
infokommunikációhoz
kapcsolódó
vezetői
ismereteket a dolgozók körében. 2. Ösztönözni kell az innovációt és a vállalkozást. 3. Hatványozott erővel kell küzdeni a versenykorlátok ledöntéséért. 4. Az
állami
szerveknél
teljes
mértékben
ki
kell
használni
az
infokommunikációs megoldások előnyeit, és erre kell ösztönözni a vállalkozásokat is. 5. Elő kell segíteni a kutatás-fejlesztés hatékonyságának növelését. A jelentés azt a tanulságot is levonja, hogy ugyan a politikusoknak és a gazdasági vezetőknek kell a teher nagyobbik részét viselniük, a technológiai gyártócégeknek szintén részt kell vállalniuk az infokommunikációs fejlesztés
181
A cél az infokommunikációs beruházások és az egy főre jutó GDP-növekedés közötti viszony elemzése volt, figyelembe véve az infokommunikációs szektor által vezérelt, tartós európai növekedéshez szükséges feltételek megteremtésében szerepet játszó kiegészítő tényezőket is - a kutatás-fejlesztést, az elérhető befektetői tőkét, az ismereteket stb. A vizsgálat eredményei nemcsak empirikus számadatokból származnak, hanem kvalitatív adatokból is. Ezeket politikusokkal, közgazdászokkal és vállalatvezetőkkel folytatott beszélgetések során gyűjtötték össze, valamint 100 felsővezető körében kérdőíves felmérést végeztek az információs és kommunikációs technológiai projektekhez kapcsolódó kihívásokról.
86
népszerűsítéséből. 182 Az IKT-ba fektetett pénzforrások eredményei nem azonnal jelentkeznek és az észrevehető, pozitív hatékonysági mutatókhoz idő kell. Az IKT akkor éri el teljes potenciálját, ha az szervezeti változásokkal és a képességek/készségek fejlesztésével párosul. Az IKT közigazgatásban betöltött hatékonyságáról az állampolgárok, vállalkozások, döntéshozók akkor lesznek meggyőzve, ha a felhasználót közzéppontba helyező, számukra egyenlőséget biztosító infokommunikációs technológiák biztosította előnyök mért eredményei kimutatatásra kerülnek. Megállapítást nyert, hogy az információs és kommunikációs technológia jelentős mértékben befolyásolja az országok gazdasági teljesítményét. A közgazdászok azt mondják, hogy az IKT beruházás alapvetően hozzájárul a hatékonysághoz.
5.3. Az EU szerveinek kezdeményezései az e-kormányzat kiépítése terén
Az European Information Technology Observatory (EITO) 2005-ös jelentésében részletesen elemzi a világ IKT-piacainak állapotát. Egyebek mellett a dokumentum megállapította, hogy a világszerte jelentős bővülésben a legnagyobb szerepet az európai térség játssza.183 Az Európai Bizottság elkötelezte magát amellett, hogy az EU jogi és operatív keretrendszerével támogassa az egyszerűsített és papírmentes eljárásokat.184
A 2000-es
évtizedfordulóig
az
Európai
Unióban
az
infrastruktúra-központú fejlesztési szemlélet volt a meghatározó. Az Európa Tanács lisszaboni ülésén következett be fordulat. A „lisszaboni stratégia”185 részét képező eEurope-kezdeményezés és az eEurope 2002 akcióterv nyilvánosságra hozatalát, valamint az információs társadalmi irányelvek megszületését követően az e-kormányzás fejlődése jelentős
182
http://www.sg.hu/cikkek/32061/az_europai_gazdasagok_nem_hasznaljak_ki_a_technologiai_beruh azasok_elonyeit 183 European ICT market expanding faster than US and Japanese markets (online) www.meh.hu/szervezet/hivatalok/ekk/hirlevel/hirlev2005314.html [2005.12.12.] 184 COM (2005) 229 185 http://www.europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/index_en.html ...
87
mértékben felgyorsult. Az eEurope 2002 egy, az információs társadalom megvalósítására vonatkozó, az Európai Bizottság által 2000-ben kidolgozott akcióterv,186 mely a tudásgazdaság feltételrendszerének megteremtését, az internetre való rákapcsolódás támogatását, a lisszabonni célkitűzések konkrét nemzeti akciókra való lebontását határozta meg. Fő célként tehát az olcsóbb, gyorsabb, biztonságosabb, elterjedtebb internet használatot, az állampolgárok IKT képességének fokozását, kormányzati online szolgáltatások fejlesztését tűzte ki. Az EU a tagállamokkal folytatott konszenzusos alapon meghatározta a 20 leggyakrabban igénybe vett közszolgáltatást.187 A 20 szolgáltatás közül 12 az állampolgárok, 8 pedig a vállalkozások számára nyújtandó. 188 A 2002-ben közzétett és jelenleg is érvényben levő eEurope 2005 akciótervben a hangsúly már a tartalmi elemekre helyeződött át, a figyelem az online közszolgáltatásokra összpontosul, előtérbe került a kormányzati folyamatok átszervezése (re-engineering). Az eEurope 2005 e-kormányzásra vonatkozó fő célkitűzései a következők: - szélessávú internetkapcsolat kialakítása az államigazgatási intézmények között (2005); - az egyes e-kormányzati rendszereknek illeszkedniük kell egymáshoz, páneurópai e-kormányzati rendszer létrehozása (2003); 186
SZITTNER, Károly: Az elektronikus közigazgatás kezdetei Magyarországon, Magyar Közigazgatás, 2006. március-április, LVI. évfolyam, 186-207. oldal 187 Magyarországon 27 szolgáltatásként jelenik meg ez. 188 Az állampolgárok számára: • személyi jövedelemadó: bevallás, tájékoztatás az értékelésről, • munkaügyi központok által nyújtott, álláskereséssel kapcsolatos szolgáltatások, • társadalombiztosítási járulékok (három a következő négyből: munkanélküli pótlék, családi pótlék, egészségügyi költségek - visszatérítés vagy közvetlen rendezés, diák ösztöndíjak), • személyi iratok (útlevél, jogosítvány), • gépkocsi nyilvántartás (új, használt és import gép-járművek), • építési engedély igénylése, • rendőrségi bejelentések (pl. lopás bejelentése), • nyilvános könyvtárak (katalógus megléte, keresési lehetőségek), • anyakönyvi kivonatok (születési, házassági): igénylés, elkészítés és kiszállítás, • felsőoktatásba, egyetemre történő jelentkezés, • lakcímváltozás bejelentése, • Egészségügyi szolgáltatások (pl. interaktív tanácsadás különböző kórházakban rendelkezésre álló szolgáltatásokról, időpont kérése és bejelentkezés). A vállalati kör számára: egészségügyi hozzájárulás; társasági adó: bevallás és értesítés; ÁFA: bevallás, értesítés; új társaság bejegyzése; adatszolgáltatás statisztikai hivatalok felé; vámnyilatkozat; környezetvédelemmel kapcsolatos engedélyek (jelentést beleértve); közbeszerzés.
88
- az alapvető kormányzati szolgáltatásoknak interaktívvá és mindenki számára elérhetővé kell válniuk (2004); - nyilvános internet-elérési pontok biztosítása minden állampolgár számára; - kulturális és turisztikai tartalmú e-szolgáltatások bevezetése (2005). Az athéni Információtechnológiai Világkongresszusán189 elfogadásra került, hogy az elektronikus kormányzás során előtérbe kell kerülnie az állampolgár központú államigazgatási ügyek intézésének, a kapcsolatok új formáját kell kialakítani az állam és az állampolgárok között. Elő kell segíteni az erőforrások együttműködő és költség-hatékony használatát. Egyszerűsíteni kell az adminisztratív eljárásokat, az állampolgárok számára az ügyintézéshez szükséges információk elérését. Átláthatóvá kell tenni a kormányzati intézményeket. A Bizottságnak szándékában áll előmozdítani az átláthatóbb, hozzáférhetőbb és költséghatékonyabb IKT-alapú közszolgáltatásokat, nem utolsósorban saját e-Commission projektjén keresztül. Számos kihívás azonban továbbra is megválaszolásra vár. Műszaki szempontból szükség van közös illesztőfelületekre, a rendszerek közötti hordozhatóságra és hitelesítési rendszerekre. A szükséges szervezeti változások között szerepelnek az új gyakorlati eljárások, az új képességek és a megváltozott szabályok.190 Az információs és kommunikációs technológiák használatával - ahogy korábban is szó volt róla - és a megfelelő szervezeti átalakítások végrehajtásával javul a hatóságok által nyújtott közszolgáltatások minősége, a szolgáltatások hozzáférhetőbbé, az eljárások átláthatóbbá válnak, és csökken a vállalkozásokra nehezedő adminisztratív teher. A vállalkozások számára nyújtott szolgáltatásait elektronikus úton biztosító, nyílt, átlátható és szolgáltatásorientált közigazgatás iránt egyre nagyobb az igény. Az Európai Bizottság és az uniós tagállamok arra kötelezték el magukat, hogy az általuk biztosított szolgáltatások a jövőben megfelelnek ezeknek az elvárásoknak. Ezt az elkötelezettséget fejezi ki a 2006 áprilisában elfogadott
189 190
2004. májusában került megrendezésre a XIV. Infromációtechnológiai Világkongresszus. COM (2005) 229
89
i2010 eGovernment cselekvési terv (más néven: Európai információs Társadalom 2010”: az elektronikus kormányzat létrehozásának felgyorsítása a társadalom
egészének
javára
című
dokumentum).
Az
e-kormányzat
vonatkozásában a dokumentum rögzíti, hogy a közszolgáltatások jobbá, hozzáférhetőbbé, és költséghatékonyabbá tétele fontos kihívás. Hangsúlyozza, hogy még sok tennivaló van, amíg az e-kormányzat gazdasági hatása és társadalmi elfogadottsága tapinthatóvá válik. Az i2010 az EU szintű IKT stratégiai alapja. Külön foglalkozik az egyszerűsítés kérdésével, és elsősorban olyan közvetlen tapasztalatokra és helyes gyakorlatokra próbál építeni, amelyek a hatékonyság és a felhasználói elégedettség összefüggésében rámutatnak a kézzelfogható előnyökre. Az EU új, öt évre szóló információs társadalom stratégiája, az i2010 ("European Information Society 2010"). Az eEurope 2005-öt felváltó kezdeményezés, középpontjában három prioritás áll: az információs társadalom és a média területén egy egységes és nyílt piac létrehozása, az IT K+F-re191 fordított összegek növelése, valamint egy befogadó európai információs társadalom megteremtése. 192 2006-ban az elektronikus kormányzásról szóló cselekvési terve bevezetésével a Bizottság növelte kezdeményezéseit az elektronikus kormányzás területén és a modern információs technológiák adta lehetőségek kihasználása mellett döntött.193 Azonban politikai irányításra van szükség ahhoz, hogy Európa teljes mértékben kiaknázza az internet nyújtotta lehetőségeket. Az Európai Bizottság az elektronikus kormányzat területén csak ajánlásokat, irányelveket fogalmazhat meg és a megvalósítás a nemzeti kormányok hatáskörébe tartozik. Politikájával segíti és ösztönzi a tagországok fejlődését, így a Framework programok és egyéb programok keretében a területhez tartozó kutatási-fejlesztési projekteket.
191
Kutatás és fejlesztés. European Commission unveils new Information Society strategy (online) http://www.gov.mt/shownewsletter.asp?n=23#235 [2008.12.12.] 193 COM (2005) 535 192
90
5.4. Tagállami szerepvállalások vonatkozásában
az
elektronikus
kormányzat
Lényegében minden ország elkészítette saját nemzeti információs stratégiáját, rögzítette az elektronikus kormányzati rendszerek bevezetésének követelményeit és megvalósításának ütemtervét. Az egyes tagállamok között különbségek vannak abban a tekintetben, hogy a közszolgáltatások mely köre érhető el elektronikus úton. Néhány tagállam csak alapvető szolgáltatásokat biztosít,194 mások teljes körű, biztonságos elektronikus igazgatási rendszert vezettek be válaszul az online hozzáférés iránt mutatkozó növekvő igényekre. A tagállamokban az e-kormányzás témakörével eltérő szervezetek foglalkoznak. Belgiumban, a Cseh Köztársaságban, Lengyelországban az ekormányzat
kialakítása,
fejlesztése
érdekében
tett
erőfeszítések
az
Informatikai Minisztériumokhoz kötődnek. Olaszországban a feladatellátás megoszlik a Közigazgatási Minisztérium és az Informatikai Minisztérium között.
A
Pénzügyminisztériumé
a
vezető
szerep
Franciországban,
Finnországban, Írországban, Svédországban. Belügyminisztérumi hatáskör az e-kormányzatttal
kapcsolatos
teendők
ellátása
Németországban,
Görögországban, Luxemburgban, Hollandiában, Spanyolországban. Ezekben az országokban a közigazgatási szerepvállalás a hangsúlyosabb, szemben például a dán, vagy szlovák megközelítéssel, ahol minisztériumi bizottságok, testületek látják el az ehhez kapcsolódó feladatokat. Az Egyesült Királyságban pedig a végrehajtó szervnél létrehozott csoport vagy általa kialakított egységek végzik az e-kormányzat megteremtése érdekében szükséges intézkedések meghozatalát és teljesítését. Az
e-kormányzat
kialakításának
hajtóereje
sokféle.
Dániában,
Hollandiában a hatékonyság fokozása, illetve az adminisztratív teher csökkentése ösztönzi a témával való törődést. Más országokban az információs társadalom kiépítése, 194
átláthatóság biztosítása
Így online tanácsadás, nyomtatványok letöltése.
91
vezérli.
A
széleskörű konzultációra épülő mechanizmusok, helyi vezetés és végrehajtás érvényesül
a
közszektor
megreformálásának
napirendjéhez
tartozóan
Dániában, Hollandiában, Norvégiában és Finnországban.195 Több helyen a tartalom és funkció megtartásával, jelentősen csökkent az állampolgárok tulajdonában lévő kártyák száma, miközben jelentősen bővült annak funkciója. A tapasztalatok alapján a papíron lévő adatok és információk jelentősége minden tagországban csökkent, az ügyintézési és ellenőrzési folyamatokban áttértek az online ellenőrzésre. Hollandiában az MDW (Market Functioning, Deregulation and High Quality Regulation) működése alatt csökkent a papírmunka. 196 Franciaországban
az
elmúlt
néhány
évben
25.000
eljárást
egyszerűsítettek. A megtakarított idő ezzel a papírmunka területén 10 millió órára kalkulálható, mely pénzben kifejezve 600 millió francia frank. Az útlevelek érvényességi idejének 5-ről 10 évre való növekedésével és az eljárás egyszerűsítésével 1.2 millió kérelem kiküszöböléséhez vezetett, továbbá 3.6 millió óra, valamint 480 millió frank megtakarításhoz. Az értesítések, tájékoztatók online küldése az utazások számát jelentősen lecsökkentette. Jogszabályilag tiltott az ügyféltől olyan adat kérése, amely más szerv nyilvántartásában már szerepel.197 Franciaországban is az e-kormányzat jogi szabályozása került előtérbe az utóbbi időben. Az elektronikus közigazgatásért felelős hivatal, az ADAE új konzultációs dokumentumot dolgozott ki, melynek célja az e-kormányzat további fejlesztését lehetővé tevő törvény megalkotása.198 Görögország bevezette az elektronikus adminisztrációt, és több száz formanyomtatványt tett felhasználóbaráttá, on-line elérhetővé. 199 Portugália az úgynevezett „vállalkozói kártya”, mint cégalapítási eszköz bevezetése mellett, - mellyel kevesebb adminisztrációra lesz szükség, és a 195
Finnországban 2006-ban megrendezett „Az e-kormányzás hatása Európában” elnevezésű találkozó előadásai alapján. 196 Room document, OECD, 2001 197
Room document, OECD, 2001
198
French Government consults on e-government legal framework (online) www.meh.hu/szervezet/hivatalok/ekk/hirlevel/hirlev2005314.html [2006.10.13.] 199 SEC (2005) 167
92
vonatkozó költségek is csökkennek - a kormány meghirdette az „Új cég – egy óra alatt” programot, mely szintén a felesleges és költséges papírmunka csökkentését kívánja támogatni.200 Németországban
a
www.bundonline2005.de
e-kormányzati
kezdeményezés201 a Szövetségi Kormányt elindította azon az úton, hogy valódi információs társadalommá váljon. Észtországban - a digitális aláírásról szóló törvény értelmében - bármely kézzel írott céges aláírás helyettesíthető elektronikus aláírással, az állami intézmények és
hivatalok pedig
kötelesek az
ily
módon
szignált
dokumentumokat hivatalosnak tekinteni. Lehetőség nyílik olyan internetes szolgáltatás létrehozására is, amely automatikusan készít digitális pecséttel ellátott elektronikus dokumentumokat. Használatának célja az, hogy igazolja az elektronikus úton aláírt dokumentumok teljességét és eredetiségét. A tanúsítványhoz aláírási útmutató tartozik, mely tartalmazza, hogyan, milyen célból és ki használhat e-bélyegzőt. Lengyországban a parlament alsóháza, elfogadta az e-kormányzásra hatással bíró informatizációról szóló jogszabályt (Ustava o informatyzacji dzialalnosci podmiotów realizujacych zadania publiczne).202 Az olasz Innovációs és Technológiai Minisztérium elkészítette az elektronikus kormányzat fejlesztésének keretszabályait tartalmazó Digitális Közigazgatási törvény tervezetét. Számos egyéb e-kormányzatot támogató iránymutatás született és az olasz kormány elfogadott egy rendeletet, amely szerint a regisztrált e-mailek jogi helyzete azonos a papíralapú levelekével.203 Egy Ausztriában204 bevezetett - az állami szolgáltatások minőségének javítása, hatékonyabb és költségtakarékosabb állami működés megvalósítása, az állam átláthatóságának növelése, valamint az állampolgárok részvételének
200
http://www.epractice.eu/document/5058 The Public Service in Germany, December 2002. (online) www.epractice.eu/en/library/281296 [2009.01.13.] 202 Polish Computerisation Act passes Parliament vote (online) www.meh.hu/szervezet/hivatalok/ekk/hirlevel/hirlev2005314.html [2007.03.08.] 203 Important legal and infrastructure developments for Italian e-government (online) www.meh.hu/szervezet/hivatalok/ekk/hirlevel/hirlev2005314.html [2007.11.06.] 204 http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/charter/2007_charter_docs/gp2007hu.pdf 201
93
fokozását előmozdító - projekt elektronikus útra tereli a hulladékgyűjtéssel és kezeléssel foglalkozó cégekre, valamint az elektromos és elektronikus berendezések gyártóira és importőreire vonatkozó regisztrációs és értesítési kötelezettségek teljesítését. Azzal a céllal indították a projektet, hogy közigazgatási célokra szolgáló egységes, közös, több ágazatra kiterjedő adatbázist hozzon létre, kiküszöbölve segítségével a párhuzamos adatkezelést. A hulladékgyűjtéssel és -kezeléssel foglalkozó cégek, valamint az elektromos és elektronikus berendezések gyártói és importőrei az erre a célra kialakított portálon205 tehetnek eleget regisztrációs és bejelentési kötelezettségeiknek. Terv, hogy az érintettek különböző engedélyek iránti kérelmüket is ezen a portálon keresztül juttathatják el a hatóságokhoz. Az elképzelés szerint, várhatóan 380.000 hivatalos eljárást bonyolítanak majd le évente elektronikus úton. Az államigazgatásban évente körülbelül egymillió euró megtakarításra lehet számítani. Az elektromos és elektronikus berendezések hulladékairól szóló európai irányelvvel kapcsolatos bejelentési kötelezettségek kezelése 2005 óta az elektronikus rendszerben történik. 2005 októberének közepe és 2006 áprilisa között 4000 bejelentés eredményeként 15.000 tonna elektromos, elektronikai hulladék begyűjtését regisztrálta a rendszer. A projekt részét képező EUDIN (European Data Interchange for Waste Notification System) nevű alprojektet a 2006-os BEST-konferencián az Európai Bizottság az államigazgatási
eljárások
egyszerűsítését
célzó
különösen
innovatív
kezdeményezésnek értékelte. A projekt előnyeként felhozható annak szektorsemleges adatmeghatározása és a nemzetközi kommunikációs és azonosítási szabványok alkalmazása következtében a rendszer számos elektronikus adatfeldolgozási
környezetbe
integrálhatósága.
Előnye,
hogy
a
kisvállalkozások is könnyen hozzáférhetnek, mivel használatához egy internetkapcsolattal és böngészővel rendelkező számítógépre van szükség. Nagyobb vállalkozások számára lehetőség van közvetlen adatátvitelt biztosító felületek kialakítására. A távolról való ügyintézés sikeres példáját mutatja, hiszen a
205
edm.gv.at
94
jellemzően személyes párbeszédre épülő formát felváltja az adatbázisokból elérhető szolgáltatás, online kapcsolaton alapuló azonnali ügyintézés.
5.5. Papír alapú ügyintézés kontra korszerű technikai eszközök, jövőkép
A különböző, korábban „papírgyárként” üzemelő hivatalok ideje leáldozóban van, helyét átadva az informatika által kínált figyelemreméltó lehetőségeknek. A papír alapú ügyintézés, személyes megjelenés során számos nehézség merülhet fel. Mindenképpen alkalmazkodni kell az ügyfélfogadási időhöz, az ügyintézési rendhez. A határidők figyelése és annak betartása nehézségekbe ütközhet. Az irodai tevékenységek, folyamatok gyakran követhetetlenek, lassúak. A papíralapú dokumentumok biztonságos és rendszerezett elhelyezése gondokat okozhat. Az iratkezelés vonatkozásában is merülhetnek fel gondok. 206 Az ügyintézői teljesítmények nehezen követhetők. Felesleges költségek jelennek meg a papír alapú dokumentum másolásakor. Az ügyiratként fel nem használt papír elhelyezése, eltávolítása is gondokat okoz. Ezzel szemben az elektronikus irat bármikor előkereshető. Egységesség, átláthatóság, pontosság jellemzi. Az ügyek, a határidők követhetőek, az ügyintézői teljesítmény mérhető. A döntéseket naprakész információ bázis segíti. A korszerű technikai lehetőségek kiaknázásra kerülnek. A legfőbb előny azonban, hogy az elektronikus ügyintézés a töredékére csökkenti a költségeket, és az iratok forgalombiztonsága is nagyobb lesz. A
közigazgatás
munkafolyamataiban
még
megfigyelhető
a
hagyományos, papír alapú ügyvitel mellett párhuzamosan működő, egyre szélesebb körben elterjedő, az állampolgároknak és vállalkozásoknak nyújtott szolgáltatások körében kiemelkedő elektronikus ügyintézés technológiája, melynek vizsgálata, mérése, fejlesztése előtérbe állítja. Az elektronika nem egy csapásra, hanem csak fokozatosan szorítja háttérbe a papír alapú hagyományos ügyintézést. Vezető elv kell, hogy legyen - véleményünk 206
Például a nyilvántartásból fakadóan.
95
szerint, - hogy ezen eszközökkel az emberi munkát megkönnyítsük, de ne kiküszöböljük.
6. Az ombudsman egyszerűsítő szerepe, európai uniós és tagállami gyakorlat
A közigazgatás külső kontrollját biztosító intézmény az ombudsman, akinek személye és munkája az igazságszolgáltatási szervek tehermentesítése, a permegelőző és permentesítő eljárások hatékonyabb kihasználása, a jogvédelmi és jogi segítségnyújtó szervezetek munkájának összehangolása érdekében a jogérvényesítés egyszerű és gyors megoldásának tekinthető. Az ombudsman, mely svéd szó jelentése ügynök (agent) vagy képviselő (representative), magyar nevén országgyűlési biztos, olyan saját hivatallal rendelkező,
a
parlamentek
által
megválasztott
köztisztviselő,
aki
tevékenységében más állami szervektől független, és csak az őt megválasztó országgyűlésnek
tartozik
felelősséggel.
Feladata
elsősorban
a
közigazgatásban, de az igazságszolgáltatás kivételével valamennyi állami szervnél, panasz alapján vizsgálat indítása, a jogsértőnek talált gyakorlatról a szerv értesítése és a panaszos jogainak képviselete. Az állampolgári panaszok kinyilvánításához, bürokrácia csökkentéséhez és eljárási kérdések javításához, fejlesztéséhez „eszköz”, aki jogi szakértelemmel képes az egyének vagy más panaszosok olyan jogsérelmeinek orvoslását elősegíteni, amely jogsérelmek az adott állami szervek normális működése során nem kapnak orvoslást. Az Európai Közösségben az ombudsman intézményének gondolata már az 1970-es években felmerült, azonban csak az 1991. évi Maastrichti Szerződés 138e pontja egészítette ki úgy a Római Szerződést, hogy létrehozta az európai ombudsman207 intézményét. A Római Szerződés208 szerint az Európai Parlament nevezi ki az ombudsmant, aki jogosult a bármely uniós polgártól vagy valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti 207
Még több információért, lásd: CRAIG, Paul P.: EU administrative law, Oxford Univ. Pr., Oxford, 2006. 829-855. oldal 208 195. pont (1) bekezdése
96
székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személytől érkező, a közösségi intézmények vagy szervek - kivéve az igazságszolgáltatási hatáskörében eljáró Bíróságot és Elsőfokú Bíróságot - tevékenysége során felmerülő hivatali visszásságokra
vonatkozó
megbízatásának megfelelően,
panaszok saját
átvételére.
kezdeményezésére
Az
ombudsman
vagy a hozzá
közvetlenül vagy az Európai Parlament valamely tagján keresztül benyújtott panaszok alapján, lefolytatja az általa indokoltnak ítélt vizsgálatokat, kivéve, ha az állítólagos tényállás bírósági eljárás tárgyát képezi vagy képezte. Ha az ombudsman hivatali visszásságot állapít meg, az ügyben megkeresi az érintett intézményt, amelynek három hónap áll rendelkezésére, hogy tájékoztassa őt álláspontjáról. Ezt követően az ombudsman jelentést küld az Európai Parlamentnek és az érintett intézménynek. A panaszt benyújtó személyt tájékoztatni kell a vizsgálatok eredményéről. Vizsgálatainak eredményeiről az ombudsman évente jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek. Számos országban működnek nemzeti/szak/program ombudsmanok, akik feladata az állampolgárok bürokrácia útvesztőiben történő eligazítása, mediáción, egyeztetésen keresztül vita rendezése, valamint a vállalkozások segítése. Svédországban az első nemzeti ombudsmanról is szóló 1809-es alkotmány a hatalommegosztás elvéből kiindulva rögzítette a törvényhozó hatalom, a végrehajtó hatalom és az igazságszolgáltatás szerveinek egymástól való elválasztását és függetlenségét. Az első ombudsmanjukat 1810-ben választották a király miniszterei elleni panaszok kivizsgálására. Jelenleg a Riksdag (parlament) által 4 évre választott 4 fő ombudsman látja el a közigazgatási panaszrendezési teendőket. 1941-ben törölték el azt a szabályt, hogy csak férfi lehet ilyen pozíciót betöltő személy. Ma már 2 férfi és két nő közvetlen egyéni felelősséggel töltik be a pozíciót.209 Franciaországban210 egyszerűen közvetítő („médiateur”) a neve. Az 1973 óta 6 évre választott közvetítő a kormány és a polgárok közötti kapcsolat
209 210
http://www.jo.se/Page.aspx http://www.mediateur-republique.fr/en-citoyen
97
javításának érdekében jár el. Feladata, helyettesítővel együtt a jogszabályok értelmezése, valamint közvetlen javaslattétel jogszabályi módosításokra. A meditátort a Parlament hatalmazza fel a közigazgatási szervek és a szolgáltatást igénybevevő közötti
viták egyeztetés keretében történő
rendezésére. Az Egyesült Királyságban, ahol a közigazgatás parlamenti biztosának nevezik őket, számos területen működnek. Megtalálható a jogi szolgáltatások területén dolgozó biztos, akinek feladata, hogy a jogászok elleni panaszokat kezelje.
Léteznek
energiaszolgáltatással,
telekommunikáció,
nyugdíj
területeken jelentkező panaszok kivizsgálásáért felelős ombudsman személyek is.211 Hollandiában a "közigazgatás nyilvánosságáról szóló törvény" (Act on the Public Nature of Administration) jelentős e témában. Hollandia ombudsmanja minden évben számos panaszt kap arról, hogy a kormányzat elmulasztja az azonnali és megfelelő tájékoztatást. Hasonló panaszok vezették a listát 1992-ben, amikor az összes ügy 23.9%-a ilyen kérdésekre vonatkozott, és az esetek 76.6%-ában a panasz jogos volt.212 Ide az állampolgárok által küldött levelek a kormányzat által megfelelő módon történő megválaszolása is beletartozik. Amennyiben egy ügy nem kaphat azonnali elbírálást, a kormányhivatalnak kötelessége igazolni a levél átvételét, közölnie kell, hogy foglalkoznak az üggyel. Arról is tájékoztatnia kell az állampolgárt, hogy melyik ügyosztály foglalkozik a levelével, és körülbelül mennyi időn belül fognak neki válaszolni. Belgiumban az 1997-től működő Szövetségi Ombudsman több, mint 39.000 ügyfél vitarendezésében segített, és 91 intézkedést javasolt a közigazgatási szerveknek, tovább 56 általános javaslatot nyújtott be a Parlamentnek.213 Ciprus elkészített egy törvénytervezetet, amely a Pénzügyi Ombudsman Hivatalának felállítására és működésére vonatkozik. Ez a hivatal egyebek 211
http://www.ombudsman.org.uk/can_the_ombudsman_help_you/pathway/other.html A nemzeti ombudsman éves jelentése Hollandia, 1992 213 A Szövetségi Ombudsman 2007 évre vonatkozó jelentése 212
98
között illetékességgel bír majd a kisvállalatokat érintő, pénzügyi jellegű panaszok átvételére és megvizsgálására, azzal a céllal, hogy a vitát gyorsan és minimális formalitás mellett megoldják. Lengyelországban a parlament által 5 évre megválasztott állampolgári jogok biztosa az emberi és polgári jogok védelmezőjeként lép fel.214 Ausztriában a közigazgatási rendszerrel kapcsolatos állítólagos vagy vélt sérelmeinek felülvizsgálatát látja el.215 Dániában 1954-ben állították fel az ombudsmani hivatalt, míg Írországban 1984-től töltik be ezt a tisztséget. 216 Luxemburgban 2004-től a mediátori tisztséget (le médiateur) a közigazgatási sérelmek orvoslására hozták létre.217
7. Kis-és középvállalkozások (KKV) támogatása, terheinek csökkentése 7.1. A KKV-k szerepe, jelentősége; KKV politika az EU-ban
A bürokrácia, a túlszabályozás, az adminisztrációs terhek és a szabályi környezethez
való
alkalmazkodás
különös
nehézséget
jelentenek az
adminisztrációs kapacitásokkal kevéssé rendelkező kisebb vállalkozások számára. Egy 2004-ben Németországban elvégzett vizsgálat szerint az 500 főnél többet foglalkoztató nagyvállalatok munkavállalónként és évente átlagosan 354 eurót költenek arra, hogy megfeleljenek valamennyi szabályozással kapcsolatos követelménynek. A 10 főnél alacsonyabb létszámmal működő mikrovállalkozások azonban munkavállalónként és évente átlagosan 4361 eurót költenek ugyanerre. Becslések szerint, míg egy nagyvállalat alkalmazottanként 1 eurót költ a szabályozási kötelezettségekre, addig a kisvállalkozások esetében ez az érték átlagosan akár 10 euróra is rúghat.218
214
http://www.rpo.gov.pl/index.php?s=3 http://www.volksanw.gv.at/i_english.htm 216 http://www.ombudsman.gov.ie/en/AboutUs/Introduction/ 217 http://www.ombudsman.lu/frameset_e/index.htm 218 COM (2008) 394 215
99
A kis- és középvállalkozásoknak definíciója tagországonként is, sőt tagországokon belül intézményenként is eltérő. Az EU hivatalosan azokat a vállalkozásokat munkavállalót
nevezi
KKV-knek,
foglalkoztatnak,
és
amelyek amelyek
250
főnél
függetlenek
a
kevesebb nagyobb
vállalatoktól. Ezen túlmenőn éves forgalmuk nem haladhatja meg az 50 millió eurót, vagy mérlegfőösszegük nem lehet magasabb 43 millió eurónál. 219 Az európai KKV-k az európai vállalkozások 99%-át teszik ki, több mint 100 millió munkahelyet teremtenek és 23 millió ilyen jellegű vállalkozás működik az Eurostat és a KKV-k Európai Megfigyelőközpontja adatai szerint. Az Európai Unióban - kb. 40.000 kivételével - valamennyi vállalkozás a kis- és középvállalkozások körébe tartozik. A 18 millió vállalkozás 50 százaléka alkalmazottak nélküli, míg a 41 százalékuk csak 1-9 főt alkalmazó mikrovállalkozás. Az átlagos méretű EU-vállalkozás 6 főt alkalmaz.
A
foglalkoztatottak 66 százalékát a 250 főnél kevesebb alkalmazottat foglalkoztató vállalkozások adják. A kis- és középvállalkozások adják a forgalom 60 százalékát. A mikrovállalkozások (legfeljebb 9 alkalmazott) által dominált ágazatokhoz tartozik a kiskereskedelem, idegenforgalom, a pénzügyi közvetítői tevékenység és az egyéb szolgáltatások. A kisvállalkozások (10-49 alkalmazott) által dominált ágazatokhoz tartozik a kiadói tevékenység és a felvett műsorokról másolatok készítése, a nagykereskedelem, a ruházati ipar, a bőr és fa árucikkek gyártása. A középvállalkozások (50-249 alkalmazott) elsősorban az élelmiszer-feldolgozó iparban, a számítógépgyártásban, a közlekedésben, a műanyagiparban, a textiliparban és a gépek és berendezések gyártásában dominálnak. Az Unió területén évente mintegy kétmillió - az állomány 10-12 százalékának megfelelő - vállalkozás indul. A 2001. január 1-jén működő vállalkozások elsöprő többsége, 96,5 %-a továbbra is mikrovállalkozás (66% alkalmazott nélküli + 30,5% 1-9 fő foglalkoztatott ). A 10-49 főt foglalkoztató kisvállalkozások aránya 2,8 %, az 50-249 fős középvállalkozásoké 0,6 %. A 219
Az EU-s számviteli irányelvek (78/660 EGK irányelv, 83/349 EGK irányelv; 86/635 EGK irányelv;91/674 EGK, 2006/46/EK irányelv) és módosításaik alapján és http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/charter/index_en.htm nyomán.
100
legalább 250 főt foglalkoztató nagyvállalatok száma mindössze 1106, ami az összes működő vállalkozásnak csak 0,1 %-a.220 Az Európai Unióban a közösségi szintű KKV-fejlesztési politika viszonylag fiatal politika-terület. A nyolcvanas-kilencvenes években került előtérbe annak a felismerése, hogy a kis- és középvállalkozások kulcsszerepet játszanak a gazdaság növekedése területén. Az Európai Közösség KKV politikájának stratégiai céljai között szerepelt kezdetben a belső piac kiteljesítése kapcsán e folyamatnak a kisvállalkozásokra gyakorolt esetleges hátrányos hatásainak csökkentése. Később az adminisztrációs formalitások és a szabályozási környezet egyszerűsítése, a vállalkozások finanszírozási környezetének javítása, információs szolgáltatásokkal való támogatása az európaizálódási folyamatban történő támogatás érdekében, ma pedig a versenyképességük javítása lett a KKV politika legfontosabb célja. 221 A 2000 júniusában Feirában tartott Európai Tanács értekezleten elfogadásra került a jelenleg 34 ország által által támogatott Európai Kisvállalkozói Charta,222 amelyet a 2000. június 19-én és 20-án rendezett Santa Maria da Feira-i Európai Tanács Elnökségi Következményeinek III. mellékleteként tették közzé. Ez az első keretprogram, amely Európát elsőrendű környezetté kívánja tenni a KKV-k számára. Hangsúlyozva a kisvállalkozások foglalkoztatásban, innovációban játszott elsődleges szerepét, és azt, hogy ők szenvedik meg a leginkább, ha túlzott bürokrácia nehezedik rájuk, a tagállamokat, illetve az Európai Bizottságot hívja fel e társaságok működését könnyítő gazdasági, pénzügyi, jogi környezet megteremtésére. A Charta a vállalkozói tevékenységet segítő szabályozási, adóügyi és adminisztratív keret megteremtésével, javításával a vállalkozások olcsóbb és gyorsabb
indítását
(engedélyezési
eljárások
idejének,
cégalapítás
adminisztratív terheinek csökkentése, online bejegyzés biztosítása); jobb törvényi és szabályozási hátteret (a jogszabályok átvilágítása a KKV-ra 220
Az Európai Unió kis- és közép-vállalkozási politikája és programjai. (online) http://www.euvonal.hu/index.php?op=kozossegi_politikak&id=16 [2009.02.16.] 221 http://fva.hu/?l=eu_es_magyarorszag 222 Európai Bizottság: Kisvállalkozások Európai Chartája, Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, Luxemburg, 2004
101
gyakorolt
hatás
közigazgatási
felmérése
érdekében,
dokumentumok,
egyszerűsítés,
mentesítés
bizonyos
felhasználóbarát szabályozási
kötelezettségek alól); az elektronikus kapcsolattartás erősítését célozta meg, amely megnyilvánul kötelezettségvállalásában is: „A közigazgatási hatóságokat ösztönözni kell arra, hogy növeljék az elektronikus úton történő kommunikációt a kisvállalkozói szektorral. Ily módon a vállalatok az interneten keresztül, vagyis gyorsabban és olcsóbban kaphatnak tanácsokat, adhatnak be kérelmeket, nyújthatnak be adóbevallást vagy juthatnak hozzá egyszerű információkhoz. A Bizottságnak példát kell mutatnia ezen a téren.”223 A KKV-küldöttet224 2001 decemberében nevezték ki a Bizottság szervezeti egységein belül abból a célból, hogy fokozza a kis- és középvállalkozásokkal és képviseleti szerveikkel történő eszmecserét, továbbá biztosítsa a KKV-k szükségleteinek EU politikákban, programokban és jogszabályokban történő, megfelelő figyelembevételét. Közvetítőként szerepel a KKV-k között Európa-szerte folyó informális párbeszédben, illetve biztosítja, hogy a közösségi politikák és jogszabályok kialakítása során a "gondolkozz először kicsiben" irányelv jegyében a KKV-k érdekeit valamennyi terület esetében teljes körűen figyelembe vegyék. Az EU a KKV-k szükségleteit helyezte a növekedést és foglalkoztatást célzó lisszaboni stratégia középpontjába. 225 A jobb szabályozásra irányuló európai uniós stratégia további döntő fontosságú elem a KKV-k számára, amelyeknek az érdekeit nagyban szolgálja majd a hatályos EU-s jogszabályok megújítása és egyszerűsítése, továbbá az az ambiciózus program, amelynek célja, hogy a közösségi jogszabályokból fakadó adminisztratív teher 2012-ig 25%-kal csökkenjen. Az Európai Unió 2001-2005-re szóló negyedik, Többéves Vállalat- és Vállalkozásfejlesztési Programja (Multiannual Programme for Enterprise and
223
Európai Bizottság: Kisvállalkozások Európai Chartája, Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, Luxemburg, 2004 224 Lásd: http://ec.europa.eu/enterprise/entrepreneurship/sme_envoy.htm 225 http://ec.europa.eu/growthandjobs/index_en.htm
102
Entrepreneurship, and in Particular for Small and Medium-sized EnterprisesMAP), célként tűzte ki a vállalkozások adminisztratív és szabályozói környezetének egyszerűsítését és továbbfejlesztését, a legjobb gyakorlatok elterjesztését.226 A fő célként itt is jelentkezik a vállalkozói szellem kibontakoztatása, az üzleti környezet fejlődésének előmozdítása, hatékony vállalkozásokat segítő szolgáltatások nyújtása és a vállalkozások felkészítése a bővítéssel járó új kihívásokra. Rögzítette a vállalkozások növekedésének és versenyképességének fokozását; a vállalkozások adminisztratív és szabályozói környezetének egyszerűsítését és továbbfejlesztését; a KKV-k pénzügyi helyzetének javítását; a legjobb gyakorlatok elterjesztését. A MAP 2006. december 31-ig meghosszabbításra került, 2007 után pedig mint önálló program megszűnt, mivel a 2005. április 6-án az Európai Bizottság Versenyképességi és Innovációs Keretprogram (2007-2013) létrehozására tett javaslatában a Keretprogram (New Framework Programme on Competitiveness and Innovation -CIP) részévé vált. Az Európai Bizottság 2003. évi „Entrepreneurship in Europe” „Zöld könyve” a vállalatok indulása, fejlődése, növekedése előtt álló korlátok lebontását kitűzve, a vállalatok fejlődését a vállalkozóbarát szabályozási környezet kialakításával történő támogatását rögzítette. A „Zöld könyv” szerint a legfontosabb tennivalók három pillére: -
a vállalatok indulása, fejlődése, növekedése előtt álló korlátok lebontása,
-
a vállalkozói kockázatvállalás és az elérhető eredmény közti egyensúly helyreállítása, és
-
a vállalkozás társadalmi elismertségének fokozása.
A Charta 2005–2006-os tevékenységében a következő három terület227 kapott kiemelt figyelmet:
226
A kis- és középvállalkozások fejlesztésének stratégiája (2007-2013) Közigazgatási és szakmaiérdekképviseleti egyeztetésre bocsátott tervezet, GKM, Budapest, 2007. szeptember (online) http://www.nfgm.gov.hu/data/cms1431931/KKV_Strategia_2007_2013.pdf [2008.08.10.] 227 Minden évben kiemelt szerepet kap néhány kiválasztott területe, a tagállamokkal folytatott egyeztetés alapján.
103
-
az egységes piac lehetőségeinek jobb kihasználása, különösen a jogszabályokról és szabványosításról szóló információkhoz való jobb hozzáférés;
-
üzleti támogatás, különösen a vállalkozások indításához és átadásához;
-
sikeres modellek az e-üzletben, különösen az azt támogató intézkedések, hogy a kis- és középvállalkozások lépjenek be az eüzletbe.
A Közösség lisszaboni programjának végrehajtása érdekében a Bizottság két közleményt adott ki: 2005-ben a „Modern KKV-politika a növekedésért és foglalkoztatásért” és 2006-ban „A vállalkozói készségek előmozdítása az oktatás és tanulás révén” címmel. A Modern KKV-politika közlemény egységes keretet biztosít a különféle, vállalkozásokkal kapcsolatos politikai eszközökhöz, és célja, hogy a „Gondolkozz először kicsiben” elvet érvényesítse valamennyi uniós szakpolitikában. A közlemény javaslatokat tesz az előírások és szabályozások egyszerűsítésére, a vállalkozói kultúra támogatására, a KKV-k segítésére az innovációhoz, a finanszírozáshoz és képzéshez,
és az európai, valamint a nemzetközi piacokhoz
való
hozzáférésben. Az új KKV-politika szerves része a jobb kommunikáció és az érdekeltekkel folytatott kommunikáció. 228 2005. november 9-én a Bizottság bemutatta „Gondolkozz először kicsiben” elnevezésű új KKV-politikáját. Ennek értelmében valamennyi új jogalkotási javaslat során szigorúan megvizsgálják a jogszabály kis- és középvállalkozásokra gyakorolt várható hatását. A csomag céljai között szerepelt a vállalkozások népszerűsítése továbbképzések során, a szükséges képességek megszerzésének ösztönzése, a piacra lépésük megkönnyítése és a jogi szabályozás egyszerűsítése.
228
A kis- és középvállalkozások fejlesztésének stratégiája (2007-2013) Közigazgatási és szakmaiérdekképviseleti egyeztetésre bocsátott tervezet, GKM, Budapest, 2007. szeptember (online) http://www.nfgm.gov.hu/data/cms1431931/KKV_Strategia_2007_2013.pdf [2008.08.10.]
104
Az Európai Unió 2006 márciusában fogadta el a programot, amely támogatta az egyablakos cégbejegyzést, és egyéb, a vállalkozások elindítását megkönnyítő rendelkezéseket. 2007-2008-ban a Charta célkitűzései az alábbiak szerint foglalhatók össze: -
vállalkozói ismeretek elsajátítását célzó oktatás és képzés (a Charta 1. cselekvési területe)
-
jobb jogszabályalkotás és szabályozás, különös figyelemmel a KKV-k érdekeire (a Charta 3. cselekvési területe)
-
színvonalas kisvállalkozás-támogatás, mindenekelőtt a nemzetközi tevékenységek ösztönzése tekintetében (a Charta 9b. cselekvési területe).
A 2008 márciusi Európai Tanács egyöntetű támogatását fejezte ki a KKV-k fenntartható növekedésének és versenyképességének fokozására irányuló kezdeményezéssel kapcsolatban, amely a „Small Business Act” (SBA) elnevezést kapta. Az intézkedéscsomag a vállalkozásokkal kapcsolatos általános politikai megközelítést kívánja javítani, és a „Gondolkozz előbb kicsiben!” elv visszavonhatatlan rögzítésére törekszik a politikaalkotásban, a szabályozástól a közszolgáltatásokig. A kezdeményezés továbbá a KKV-k fejlődését hátráltató, még fennálló problémák kezeléséhez nyújtott segítségen keresztül segíti növekedésüket.229 A program keretében meghirdetett elvek rögzítik, hogy a közigazgatási rendszereknek meg kell felelniük a KKV-k szükségleteinek. Lehetővé kell tenni számukra, hogy a környezetvédelmi kihívásokat
üzleti
lehetőségekké
alakítsák.
A
sajátosságaik
figyelembevételével kell kidolgozni a jogszabályokat, továbbá egyszerűsíteni kell a meglévő szabályozási környezetet. Összességében 220 jogszabály és 1400 kapcsolódó másodlagos jogszabály felülvizsgálatára került sor a 2005 és 2008 közötti időszakban, és ebben máris sikerült előrehaladást elérni: 2007
229
COM (2008) 394
105
elejére a program előzetesen kijelölt törvényeinek már a felét sikerült áttekinteni.230 2008 júniusában a Bizottság ajánlást tett az európai kisvállalkozói törvényre,
amely
egy
tervezetben
kívánta
egyesíteni
az
eddigi
kezdeményezéseket, illetve emellett tartalmazott egy sor új intézkedést is az események felgyorsítása céljából. Az EU iparügyi miniszterei 2008. december 1-jén jóváhagyták az Európai Kisvállalkozói Törvényt (EKT). A törvény alapját tíz alappont képezi, melyek a következők: -
Egy olyan környezet létrehozása, amelyben a vállalkozásnak értéke van.
-
Második esély biztosítása a csődbe került becsületes vállalkozások számára.
-
A „Gondolkozz először kicsiben” alapelv általánossá tétele a törvényalkotás minden lehetséges területén.
-
A közigazgatás fogékonyabbá tétele a KKV-k szükségletei iránt.
-
A közpolitikai eszközök hozzáigazítása a KKV-k szükségleteihez, különös tekintettel a közbeszerzésben való részvételük és az állami támogatások felhasználásának megkönnyítésére.
-
A KKV-k anyagi forrásokhoz való hozzáférésének megkönnyítése, illetve egy olyan jogi környezet kialakítása, amely támogatja az azonnali fizetést a kereskedelmi tranzakciók során.
-
Az egységes piac nyújtotta előnyökből való nagyobb részesülés.
-
Az
innovációnak
és
a
képességfejlesztésnek
mindennemű
támogatása. -
Megadni az esélyt a KKV-k számára, hogy a környezeti kihívásokat lehetőségekké alakítsák.
-
Lehetővé tétele annak, hogy a KKV-k is kiaknázzák a piac növekedéséből származó hasznot.
2008 júliusában Bizottsági közlemény jelent meg a kisvállalkozói törvényről és 2008 szeptemberében az unió versenyképességi miniszterei 230
http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/better_regulation/docs/en_690.pdf
106
bejelentették, hogy a kisvállalkozói törvényt a decemberi uniós csúcson el szeretnék fogadtatni. 2008. december 1-jén az EU ipari ügyekért felelős miniszterei zöld utat adtak az Európai Kisvállalkozói törvénynek. 2009. júniusáig a Parlament is szabad utat adott a törvénynek. A Bizottság valódi erőfeszítéseket tesz a KKV-kat hátráltató adminisztratív terhek csökkentése érdekében, és jelentősen megerősítette a 2007–2013-as időszak európai uniós támogatási programjainak KKV-irányultságát.231 A szabályozási környezetnek a „Gondolkozz előbb kicsiben!” elv szerinti javítása érdekében a Bizottság a vállalkozásokat sújtó adminisztratív teher csökkentésére irányuló javaslatokkal él, hogy 2012-re teljesíthető legyen az EU által megfogalmazott 25 %-os csökkentésre vonatkozó cél. 2008 végére az acquis egészét átvilágította, az eredményeket beépítette a jogszabályok egyszerűsítést célzó gördülő program 2009-ben előterjesztendő frissített változatába. A Bizottság megkülönböztetett figyelmet szentel az olyan javaslatok feltárására, amelyek esetében lehetőség nyílik
a
jogszabályok
egyszerűsítésére
a
KKV-k
érdekében.
Ezen
kezdeményezések sikeres megvalósításához a tagállamoknak az e-kormányzat és az egyablakos ügyintézés előnyeit kihasználó, az engedélyeztetési eljárások számának csökkentő, az üzleti tevékenységek beindítását fokozó, duplikált információkérést kerülő, statisztikai adatok gyakoriságának csökkentő, a számítástechnikai eszközök kiterjedtebb igénybevételére törekvő, egyszerűbb, a KKV-nak kedvezőbb jogszabályi környezetet teremtő232 programok kialakítása, fejlesztése szükséges. Az aktatologatás lerövidítése jelenleg a kisés középvállalkozások számára a kulcskérdések egyikének számít, ugyanis a jelentések azt mutatják, hogy a nagyobb vállalkozásokhoz képest aránytalanul sok szabályozási és adminisztrációs problémával kell szembenézniük. A Bizottság 2007-ben felállított egy külső szakértőkből álló „kiemelt munkacsoportot”, amely csak a bürokrácia visszaszorításával foglalkozik. Mostanra állítólag így a 2003-as évi átlag 813 euróról 2007-re 554 euróra
231 232
COM (2008) 394 COM (2005) 535 végleges
107
csökkentek az adminisztrációs költségek (az EU 15-ök körében), azonban az üzleti szféra további eredményeket szeretne látni.
7.2. Tagállami egyszerűsítési módok
A tagállamok speciális figyelmet fordítanak a KKV-k támogatására különböző
projektek,
programok
alkalmazásával,
elismerve
a
megkülönböztetett szabályozás szükségességét. Számos országban megfigyelhető az elektronikus úton/módon történő vállalkozás ösztönzés. Az Egyesült Királyságban vállalkozásszervező eszköz az induló és kezdő vállalkozások részére létrehozott ingyenes egyablakos szolgáltatás. A felhasználóknak elektronikus úton kérdéseket kell megválaszolniuk üzleti elképzeléseikkel,
illetve
vállalkozásukkal
kapcsolatban.
Ezt
követően
személyre szabott listát kapnak, mely lépésről lépésre ismerteti a teendőket. 233 A feladatok végrehajtását online könyvtár segíti. Az eszköz az induló és kezdő vállalkozások valamennyi szükségletével kapcsolatban segítséget nyújt. 234 Mindezzel cél a vállalkozások, különösen a kisvállalkozások alapítására és működtetésére fordított idő csökkentése. A belga235 szociális szektor szereplői közösen átdolgozták az adatgyűjtés munkafolyamatát: az új rendszerben négy esetben236 csak egyszeri alkalommal kérik be a munkaadóktól azon információkat, melyek a szociális biztonsági járulékok
kiszámításához,
illetve
társadalombiztosítási
ellátások
megállapításához szükségesek. A rendszeren keresztül a szociális szektor szereplői biztonságos körülmények között hozzáférhetnek egymás adataihoz, és üzenetet válthatnak egymással. Mindezzel azt kívánták elérni, hogy javítsák és újjászervezzék az adatgyűjtési folyamatot a szociális szektorban, továbbá 233
Például: üzleti terv kidolgozása, pénzforgalom megtervezése, személyzeti nyilvántartási rendszer kialakítása stb. 234 Adózás, szabályozás, üzleti tervezés, marketing, informatikai kérdések. 235 http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/charter/2007_charter_docs/gp2007hu.pdf 236 Munkaviszony kezdete, a szociális biztonsági járulékok háromhavonta történő befizetése, szociális kockázat felmerülése, valamint munkaviszony megszűnése.
108
biztosítsák, hogy a munkáltatói információk begyűjtésére csak egyszer kerüljön sor, és az adatokhoz a szociális szektor minden szereplője hozzáférjen.
Az
intézkedés
190
papírformátumú
dokumentumfajta
megszüntetését eredményezte, szerepüket elektronikus úton történő közvetlen adatcsere vette át. 2005-ben ennek köszönhetően körülbelül 500 millió üzenet haladt keresztül a rendszeren. A BFP (Belga Szövetségi Tervezési Hivatal) tanulmánya szerint az adatcsere racionalizálása révén a munkavállalók az adminisztratív kiadások terén több mint 1 milliárd eurót takarítanak meg évente. Az eljárás teljes mértékben automatizált. Célkitűzés az aktív befolyás biztosítása a felhasználók számára, és ezzel bizalmuk elnyerése. Az eljárásnak eleget kell tennie az adatvédelem és az információbiztonság kritériumainak, megfelelően kell szabályoznia a személyre szóló azonosítók és az elektronikus aláírások használatát, és biztosítania kell, hogy az elérhető IKT-elemeket és az információkat az eljárást igénybe vevők minél többször felhasználhassák. További feladat a multifunkcionális elemek kifejlesztése olyan nyílt szabványoknak megfelelően,
melyek rugalmas,
modulokra épülő
és
kiterjeszthető szerkezetre alapulnak, hogy azokat más szolgáltatások fejlesztői is felhasználhassák. Ausztriában a gazdasági kamara által kialakított internetes portál általános információkkal szolgál a vállalkozásindítás témakörében, továbbá a kamara
személyre
vállalkozóknak.
szabott, A
ingyenes
tanácsadást
szolgáltatáscsomag
vállalkozásindításról és a hatóságokkal való
biztosít
magában
a
foglalja
kezdő a
kapcsolattartásról szóló
tájékoztató füzetet, a gazdasági vállalkozások működését szabályozó törvényt, a társasági jogot, a társadalombiztosítást, az adószabályokat és a pénzügyi támogatásokat ismertető ingyenes foglalkozásokat; telefonos tanácsadást; a vállalkozás vázlatos üzleti tervével kapcsolatos ingyenes, személyes tanácsadást. A kamara egyes kirendeltségein a vállalkozók az interneten keresztül is bejegyeztethetik cégüket. A kormány célja az egyablakos ügyintézés segítségével pénz és idő megtakarítás, egyes adminisztratív akadályok felszámolása, továbbá a kezdő vállalkozók jogbiztonságának
109
javítása. A vállalkozók így független forrásból, ingyenesen jutnak jogi és pénzügyi tanácsadáshoz, a vállalkozásindításhoz szükséges idő minimálisra csökken. Az Ausztriában indított új vállalkozások 80%-a olyan társaság, amely nem rendelkezik önálló jogi személyiséggel, ezért nincs szüksége társasági szerződésre. E vállalkozások 99%-a olyan tevékenységet végez, amelyre bejelentési kötelezettség vonatkozik. A kezdő vállalkozók számára kifejlesztett szolgáltatáscsomag segítségével a cégbejegyzéssel kapcsolatos teendők egy helyen, egyszerűen elintézhetők, így a vállalkozás azonnal megkezdheti tevékenységét. Ausztriában a Stájer Üzletfejlesztési Hivatal módosította internetes oldalát, ami lehetővé teszi, hogy a cégalapítók támogatás iránti kérelmeiket on-line nyújtsák be. Németországban a STARTER-CENTER egyablakos ügyfélcentrum, amely a cégalapítással összefüggő formaságok gyors, bürokráciamentes elvégzését biztosítja kisvállalkozások számára. A szolgáltatás alapját egy speciális adatbázis és az a számítógépes alkalmazás képezi, amelynek segítségével az új vállalkozók az interneten keresztül intézhetik el a kötelező hivatalos teendőket. Az internetkapcsolattal nem rendelkező vállalkozók szabadon igénybe vehetik a STARTER-CENTER létesítményekben található számítógépeket, amelyekre telepítették az alkalmazást. A kamara erre a feladatra felkészített munkatársai segítséget nyújtanak a nyomtatványok kitöltése során, és - személyesen vagy az erre szolgáló telefonvonalon keresztül - válaszolnak a vállalkozók kérdéseire. Külön kérésre a kamara szakértői személyre szabott tanácsadást nyújtanak a jog, az üzletvezetés, az európai uniós ügyek, az innováció és a tulajdonosváltás kérdéseivel kapcsolatban. A partnerintézmények az elektronikus nyomtatványokat tartalmazó STARTER-CENTER szerverhez távolról is hozzáférnek. A digitális aláírás bevezetésével a STARTER-CENTER teljes mértékben elektronizált szolgáltatási platformmá alakul át. A rendszertől a vállalkozások üzleti főtevékenységeire fordított idő növekedését, a vállalkozásindítás során elkövetett hibák számának csökkentését, a hatóságokkal való könnyebb kapcsolattartást várják.
110
Görögországban olyan egyablakos szolgáltatást vezettek be tartományi szinten, mely az ipari vállalkozások alapítását és működését könnyíti meg. A szolgáltatás tájékoztatást nyújt a vállalkozásalapítás menetéről, az ahhoz szükséges dokumentumokról, az adminisztratív eljárásról, az ösztönzőkről és finanszírozási programokról; rendelkezésre bocsátja a vállalkozásalapítás engedélyezéséhez szükséges dokumentumokat, valamint összehangolja azon hivatalok tevékenységét, amelyek a vállalkozásalapítás engedélyezéséről döntenek; kibocsátja a vállalkozásalapítási engedélyt, ellenőrzi annak felhasználását,
és
kiadja
a
működési
engedélyt.
Mindezzel
cél
a
vállalkozásalapításhoz és -indításhoz szükséges idő és költség csökkentése; az adminisztráció egyszerűsítése; tájékoztatás a vállalkozók részére minden olyan témakörrel kapcsolatban, ami a vállalkozásalapításhoz, a terjeszkedéshez és a vállalkozás működtetéséhez kapcsolódik; az eljárásban érintett hatóságok tevékenységének koordinációja. A szolgáltatás célja, hogy javítsa a vállalkozásindítás feltételeit; ösztönözze új vállalkozások létrejöttét; vonzóvá tegye a vállalkozásokat a külső befektetők számára; elősegítse, hogy a vállalkozások hatékonyabban vegyék igénybe a finanszírozási programokat és az ösztönzőket. Célcsoportnak az ipari vállalkozásokat, főként a KKV-kat tekintik. Azt várják a programtól, hogy 25%-kal kevesebb időt vesz igénybe a vállalkozásindítás,
továbbá 50%-kal
kevesebb időt
vesz igénybe
a
tulajdonosváltás. A szolgáltatás nagymértékben egyszerűsíti az eljárásokat, meggyorsítja a vállalkozásindítást, és csökkenti annak költségeit. Nehézséget jelentett az engedélyezési eljárás terén a hatóságok közötti gyenge együttműködés, valamint az, hogy a különböző hatóságoknak egyes szolgáltatásokra vonatkozó hatáskörüket át kellett engedniük az egyablakos szolgáltatás részére. Franciaországban237 a vállalkozások számára az online eljárás biztosítása alapvető, az új vállalkozás alakításához one-stop shop-ot hoztak létre. A www.mininfo.minefi.gouv.fr
portál
egy
237
helyen
biztosít
hozzáférést
Presentation, OECD seminar on regulatory transparency, Administrative simplification in France and online public access to the regulatory framework by Carine Bernard COSA, 2002
111
kisvállalkozások számára valamennyi fontos információforráshoz. A webhely nyilvános weboldalakról származó, hatósági és szakmai partnerek által szolgáltatott, rendszeresen frissített információkat tartalmaz. A vállalatvezetők igényei szerint kialakított webhely a vállalkozások életciklusának megfelelően épül fel. Észtországban238 az Aktiva a legfontosabb online üzleti információs portál mind a kezdő, mind a már működő észt vállalkozások számára. Ez egy G2B239 portál, amelyen keresztül hozzá lehet férni az üzleti tevékenységekhez és vállalkozás fejlesztéséhez szükséges információkhoz, szolgáltatásokhoz. A weboldal fő funkciója, hogy „telefonkönyvként” működik a vállalkozások, valamint a közszektor és a nem profitorientált szektor között. A weboldal, kialakításának köszönhetően, egy egyszerűen használható könyvtár, amelyben számos hatóságtól és civil szervezettől származó hasznos információk találhatók. A portál megkeresi a vonatkozó információkat és „lefordítja” azokat a vállalkozások nyelvére. A weboldal ezen kívül ingyenes konzultációs fórumként is működik: a vállalkozók konkrét kérdéseket tehetnek fel illetékes szakembereknek az „Ask Specialist” nevű szolgáltatás segítségével. Létrehoztak egy együttműködési hálózatot a közintézmények és civil szervezetek között az Aktiva által nyújtott információk minőségének javítása céljából. Célként az új vállalkozások létrehozásának, a már működő vállalkozások
növekedésének
és
az
üzleti
környezet
fejlesztésének
előmozdítását tűzték ki. Ez úgy érhető el, hogy javul a közszektor szervezeteitől származó információk elérhetősége a vállalkozók számára, és fejlődnek az üzleti szektornak szóló, állami internet alapú szolgáltatások. A Cseh Köztársaságban egységes regisztrációs központokat hoztak létre a vállalkozók számára. 2004 decemberében a Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal munkatársai képzésen vettek részt, mely során felkészítették őket arra, hogy naprakész tájékoztatást tudjanak nyújtani a vállalkozók számára. 2005 márciusában
238 239
elindult
a
Kereskedelmi
Engedélyezési
Kisvállalkozások Európai Chartája Helyes gyakorlatok gyűjteménye - 2006 Government-to-business.
112
Hivatal
azon
szolgáltatása, mely során naprakész tájékoztatást nyújt a vállalkozások számára. 2006 augusztusában hatályba léptek a törvényjavaslatok, bevezették az egységes regisztrációs űrlapot. Az intézkedés célja egyrészt az, hogy a vállalkozók számára létrehozott egységes regisztrációs űrlap bevezetésével egyszerűsödjön a vállalkozásindítás menete, másrészt, hogy megfelelő tájékoztatás álljon a vállalkozók rendelkezésére. A program arra irányul, hogy az induló vállalkozások gyorsabban, és mind finanszírozási, mind technikai szempontból egyszerűbben tudják megvalósítani üzleti tervüket. A Cseh Köztársaságban hatóságoknak
a a
nyugdíj-biztosítási
Közigazgatási
információk
Portálon
keresztül.
benyújthatók
a
Kísérletképpen
a
kisvállalatok a havi foglalkoztatási kimutatásaikat is benyújthatják a portálon keresztül. A Cseh Köztársaság Gazdasági Kamarája erőteljesen támogatja azt, hogy egyetlen kapcsolat felvételi pont legyen a vállalkozók számára. Készen áll arra, hogy felkínálja a Vállalkozói Információs Pontokból álló regionális hálózatát erre a célra. Lengyelország egy környezetvédelmi portált hozott létre a vállalkozók számára. Ez lehetővé teszi számukra egyebek között azt, hogy kiszámítsák a környezetvédelmi díjakat, és beküldjék a negyedéves kimutatásokat az illetékes hatóságoknak. Szlovéniában
a
helyi
szintű
információs
pontok létrehozásával
egyablakos rendszerű (VEM –„vse na enem mestu”) szolgáltatások formájában nyújtanak támogatást vállalkozásindításhoz és a már létrejött vállalkozások működésének megkönnyítéséhez. A cél országos lefedettséget biztosító hálózat kialakítása, mely képzett tanácsadók segítségével különböző területeken240 nyújt alapszintű, minőségi szolgáltatásokat. Az intézkedés arra irányul, hogy támogassa a szlovén vállalkozások tevékenységét és az országban a vállalkozói kultúra fejlődését; széles körű hozzáférést biztosítson vállalkozásindítást és működtetést támogató minőségi szolgáltatásokhoz; átfogó
szolgáltatásokat
nyújtson
240
egy
helyszínen;
egyablakos
Általános tanácsadás és tájékoztatás, egyéni vállalkozások (és a későbbiekben társaságok) nyilvántartásba vétele, valamint változások bejegyzése.
113
vállalkozásindítást tegyen lehetővé; biztosítsa, hogy éves szinten a célcsoport legalább 35%-a igénybe vegye a szolgáltatásokat. Olaszország egy vállalkozási portált fejleszt, “Portale delle imprese”, amely a vállalatok számára lehetővé teszi, hogy belépjenek és elektronikusan módosítsák a cégjegyzékben szereplő adataikat. Finnország egy nagy kiterjedésű „piacteret” hozott létre az üzleti vállalkozások számára, egy KKV Börzét, a www.yrittajat.fi/yritysporssi címen, részben az állami, részben a magánszektorból származó partnerek együttes erőfeszítésével. A KKV-kat támogató programok és munkájukat segítő tanácsadás kiépítésére is találuk mintákat. Walesben a Business Eye egy ingyenes szolgáltatás, amely üzleti támogató jellegű információkat nyújt (www.businesseye.org.uk). 241 Belgiumban242 a nehézségekkel küzdő vállalkozásokat segítő központ (CED
-
Centre pour Entreprises en
difficulté) a brüsszeli régió
cégtulajdonosainak és önálló vállalkozóinak ad segítséget és tanácsot. Szolgáltatásai: csoportos tájékoztatás és tanácsadás hetente kétszer; szakmai helyzetelemzés; egyéni tanácsadás irányítási, stratégiai, pénzügyi, adóügyi kérdésekben, illetve a kereskedelmi és a szociális törvénnyel kapcsolatban; valamint a hét minden napján 24 órában hívható, ingyenes segélyvonal biztosítása titoktartási kötelezettséggel. A CED célja, hogy kiválósági központtá váljék a nehézségekkel küzdő vállalkozások számára biztosított tanácsadás és segítségnyújtás terén. Norvégiában a vállalkozások jelentési kötelezettségeit nyilvántartó regisztert 1997-ben hozták létre, azzal a céllal, hogy a bürokrácia útvesztőiben, a sok papírmunkát igénylő vállalkozói kötelezettségek teljesítéséhez iránymutatást adjon. Kezdőcsomagokat alakítottak ki Dániában, Hollandiában és regionális szinten Belgiumon belül a Brüsszel Főváros Régióban, hogy megadják a
241 242
SEC (2005) 167 Kisvállalkozások Európai Chartája Helyes gyakorlatok gyűjteménye – 2008
114
lényeges információkat a cég elindításához. Dánia esetében a Központi Vámés Adóügyi Hivatal, a Toldskat létrehozott egy honlapot, egy könyvecskét és egy CD-ROM-ot, amely több nyelven is hozzáférhető az etnikai kisebbségek vállalkozói számára. A csomag tartalmaz egy postai levelezőlapot is, meghívóval egy személyes találkozóra egy üzleti tanácsadóval. Dániában a kormány hat megyei hatósággal és a TIC központokkal (az ipari és kereskedelmi minisztérium, a megyék és önkormányzatok által támogatott független szervezet) megpróbálja fokozni a kisvállalkozások közigazgatási eljárásban való képességét. A vállalkozások közigazgatási konzulens segítségére számíthatnak, aki felülvizsgálja a cég munkaeljárásait és tanácsot ad számukra. A konzulensek szemináriumokat, találkozókat is tartanak. 243 1999 folyamán és 2000 első felében a TIC konzulensek több mint 750 látogatást tettek a különböző cégeknél és 51 információs találkozót tartottak. A közigazgatási konzulensi próba értékelése azt mutatta, hogy kb. 65 %-a vállalkozásoknak üdvözölte, 15 % úgy érezte, hogy könnyítette a konzulensi munka az adminisztratív terheiket, 40%-a szükségét látta a folytatásnak. Az Egyesült Királyságban 2000 áprilisában a kormány létrehozta a Kisvállalkozási Szolgálat „Small Business Service” nevű szervezetét, mely iránymutatást dolgozott ki a vállalkozásokat érintő új jogszabályok teljesítéséhez, végrehajtásához. Az iránymutatás tartalmazta többek között azt is, hogy a kisvállalkozásoknak egy minimum 12 hetes felkészülési időt kell biztosítani a jogszabályok hatálybaléptetése előtt. 2001 januárjában a kormány - gondolj a kicsikre először - „think small first” kezdeményezése a kisvállalkozási
szolgáltatás
szerepét
növelte.
Az
új
vállalkozások
kialakításához a regionális közigazgatások is növelték támogatásukat. Az egyszerűsítést szolgálta az a kezdeményezés, miszerint egyes jogszabályi kötelezettségek alól a kevesebb, mint 5 munkavállalót foglalkoztató cégeket kivonják. A „Közérthető útmutató az állami szabályozásról vállalkozásindítók számára”
című
kiadvány
egy
vállalkozásindítóknak szóló,
egyszerű
„angolsággal” írt füzet, amely a vállalkozásindítás jogi és hatósági kérdéseit 243
Például arról, hogyan lehet a legjobban a különböző jogszabályi követelményeket teljesíteni.
115
világítja meg. Ismerteti továbbá azokat a rendeleteket is, amelyek a növekvő vállalkozásokat
érinthetik,
új
telephely
megszerzésétől
a
dolgozók
felvételéig.244 Könnyen érthető, a folyamatot lépésenként leíró útmutatóról van szó, amely felhasználásával időt és pénzt lehet megtakarítani. 2003-2004-ben a Skót Vállalkozási Hálózat 9700 kezdő vállalkozásnál segített,
a Walesi Új „Vállalkozás Indul Program” több, mint 4800 új
vállalkozást támogatott az elindulásban 2004 közepéig, Észak-Írországban pedig 2500 új vállalkozás indulását támogatták az „Indíts Üzleti Vállalkozást Program” alapján. Németországban „cégalapítási szolgálat” (GründerService Deutschland) indult, hogy javítsa az induló kisvállalkozások számára információk és tanácsok külső szolgáltatását. A projekt magában foglal egy cégalapítási portált (www.existenzgruender.de), egy országos információs forróvonalat, cégalapítói napokat és az alapítók tanácsokkal való segítését. Jogszabályi
változások
is
eszközei
lehetnek
a
vállalkozások
támogatásának. Luxemburg egyszerűsítette az induló üzleti vállalkozásokra vonatkozó törvényt, mivel enyhítette a vállalkozóvá válás múltbeli követelményeit. Egy „Cégalapítói Rendszer” Ausztriában is működik, ahol korlátozott ideig egy második tanácsadási megbeszélést is kínálnak az új vállalkozók számára. Ezen kívül 2004 végéig volt egy 50 %-os engedmény is a Cégjegyzékbe való bejegyzéssel kapcsolatos közjegyzői díjakra. Hollandiában a vállalkozások alapításáról szóló törvény a vállalkozói minőség előmozdítására született, de nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, mivel inkább akadályává vált az új vállalkozások beindításának és nem volt elég hatékony, így 2001-től hatályon kívül helyezték, de a környezetvédelmi aspektusait hatályában fenntartották. 2006-tól ez utóbbit is kiiktatták. Mindettől az új vállalkozások létrehozásához szükséges formai követelmények költségeinek és az idő csökkenésnek a hatását várják.
A füzet online formában is olvasható a www.businesslink.gov.uk weboldalon
116
Az EK-Szerződés 87. és 88. cikkének a csekély összegű (de minimis) támogatásokra való alkalmazásáról szóló 1998/2006/EK Bizottsági rendelet célja a szabályok egyszerűsítése, a kis- és közepes méretű vállalkozások működésének megkönnyítése. A KKV-k számára kedvező döntés értelmében a de minimis felső határ 200.000 euróra emelkedett, kivéve a közúti szállítási tevékenységet, ahol ez 100.000 euró. A szabályozás lényege, hogy három év alatt egy adott kedvezményezettnek nyújtott támogatás, ideértve a pénzügyi eszközöket együttesen nem haladhatja meg a felső határt. A nehézségekkel küzdő vállalkozások számára nyújtott támogatásokra és az előzetesen ki nem számítható összegű támogatásokra nem vonatkozik az új szabályozás, mert ezek lehetőséget adnak a piaci verseny torzítására. Felmérések alapján a 2004. évi Vállalkozáspolitikai Eredménytáblázat arra a következtetésre jutott, hogy a KKV-k mintegy 15-20 %-a a finanszírozáshoz való hozzájutást tekinti jelentős üzleti korlátnak, annak ellenére, hogy különbségek vannak a tagállamok között,
különösen
a
kisvállalkozások
számára
adott
kölcsönök
hozzáférhetőségében és költségeiben. Néhány
tagállam
állapított
meg
számszerű
célkitűzéseket
a
finanszírozáshoz való hozzájutás területén. Franciaország évi 1 milliárd euró kockázati tőkebefektetést akar elérni 2010-re. Írország a GDP 0,80 %-ának megfelelő mértékű kockázati tőkebefektetést céloz meg 2006- ra, és Lengyelország 0,25 %-os mértékűt 2010-re. Szlovákia célja az, hogy 3-4 kockázati tőkealapja legyen, amelyek értéke kb. 120 millió euró lenne 2010-re. Litvánia az évente kiadott állami garanciák szintjét akarja növelni (KKV hitelgarancia-rendszer) 33 millió euróra 2010-ig, ami 440 hitelt jelentene; Hollandia (BBMKB) 454 millió euróra, ami 2500 hitelnek felel meg, amelyből 60 % kezdő vállalkozásokra vonatkozna 2004-ig, és Szlovénia (SEF) 200 hitelre adna garanciát 2007-ig. Emellett Írország évi 2-3 új tőzsdei bevezetést tűz ki célul 2006-tól. Egyéb eszközökkel is támogathatók a KKV-k, így Franciaország egy ingyenes szolgáltatást hozott létre vállalkozási munkavállalói igazolvány (le titre emploi enterprise, TEE) néven, amely a mikrovállalatokat, valamint az
117
alkalmi munkavállalókat foglalkoztató vállalatokat célozza. Mentesíti a vállalatokat minden társadalombiztosítási formalitástól, mert ezeket a vállalatok nevében a munkavállalói igazolványok kibocsátásában illetékes, nemzeti központok intézik (Centre National du Titre Emploi Service). Az EU jelenleg minden korábbinál nagyobb mértékű erőfeszítéseket tesz a bürokrácia visszaszorítására, tudomásul véve, hogy a szükségtelen bürokrácia erősen megterheli a KKV-k korlátozott emberi és pénzügyi erőforrásait, és aláássa versenyképességüket és a red tape csökkentés az EU gazdasági működése szempontjából sem elhanyagolható. „Európában akár 25%-kal is csökkenthetőek a vállalkozók bürokráciával kapcsolatos költségei. Ez mintegy 150 milliárd euró megtakarítást jelentene a cégeknek, és 1,5%-kal emelné az EU GDP-jét”.245
8. Adóegyszerűsítés 8.1. Adóztatás az EU-ban
Az adóztatás az európai kis- és középvállalkozások versenyképességét befolyásoló tényezők közül az egyik legfontosabb. A Világgazdasági fórum elemzése szerint a szakértői vélemények alapján a legzavaróbb tényezők egyikének az adószabályozás tekinthető. A tényleges adóterheken kívül az adószabályok betartásával kapcsolatos költségek is hatnak a vállalatok teljesítményére. Ezek a költségek egyebek mellett az adókötelezettséggel összefüggő információk beszerzésére, az adóbevallás elkészítésére, a nyilvántartás vezetésére fordított időben és pénzben öltenek testet. Az Európai Bizottság által a vállalati adóztatásról készített felmérés, a European Tax Survey szerint a kis- és középvállalkozások ilyen jellegű költségeinek összege eléri az általuk befizetett adó 31%-át, míg ugyanez az arány a nagyvállalatok esetében csupán 2%. Ugyanakkor az adórendszer az üzleti döntésekre is 245
Forrás: Günter Verheugen Az Európai Bizottság vállalkozás- és iparpolitikáért felelős alelnöke In: Soroljuk a KKV-ket az első helyre! Európai Bizottság Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóság, 2007, Európai Közösségek, 2007 (online) ec.europa.eu/enterprise/sme/envoy_hu.htm [2008.02.20.]
118
jelentős hatást gyakorol. Számos európai kisvállalkozás alacsony sajáttőkeellátottsággal működik. Ennek egyik oka az, hogy az adórendszerek az adósságfinanszírozás felé terelik a vállalkozásokat ahelyett, hogy a nyereség visszaforgatására ösztönöznék őket. A saját tőke alacsony aránya amellett, hogy megnehezíti a szerkezetátalakítást és a vállalkozások irányváltását, sebezhetővé teszi a vállalkozásokat, különösen a gazdasági visszaesések időszakában. A közösségi stratégia általános érvényű célként fogalmazza meg az adóterhek tartós csökkentését az EU-ban. Az Európai Unió csak a
közvetett adókat illetően törekszik
harmonizációra, az általános forgalmi adó és jövedéki adó vonatkozóan ír elő összefüggő, harmonizált szabályrendszert. A Bizottság belső piac kialakítására vonatkozó Fehér Könyve adózásról szóló fejezetében a közvetett adókkal is foglalkozik. „A Tanács a Bizottság javaslatára az Európai Parlamenttel, valamint a gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt
követően
egyhangúlag rendelkezéseket fogad el a forgalmi adó, a fogyasztási adó és a közvetett adóztatás egyéb formáira vonatkozó jogszabályok harmonizálására olyan mértékben, amennyire az a 7a. cikkben megállapított határidőn belül a belső piac megteremtéséhez és működéséhez szükséges.”246 Az Európai Unióban a közvetlen adóztatás, így a társasági adó, személyi jövedelemadó a nemzeti kormányok kizárólagos hatáskörébe tartozik. Nemzeti szuverenitás alá esik, e téren nem kísérlik meg a közös koordinációt. Szabadon választhatják meg, mely területekre kívánnak többet költeni, és milyen adókkal finanszírozzák kiadásaikat, szabad kezük van abban, mekkora adót vetnek
ki
a
vállalatok
nyereségére,
a
személyi
jövedelmekre,
a
megtakarításokra és a tőkenyereségre. A tagországok maguk hozzák meg azt a politikai döntést, milyen mértékben finanszírozzák a közkiadásokat a vállalkozások megadóztatása révén. A Chartában a 2006-2007. évi tevékenység során az adóztatás területe kapott kitüntetett figyelmet az olcsóbb és gyorsabb cégalapítás, valamint az 246
EK Szerződés 99. cikk
119
online hozzáférés javítása mellett. Tekintettel arra, hogy a kisvállalkozásokra vonatkozó pénzügyi közzétételi követelmények, kötelezettségek jelentős adminisztratív terhet jelentenek, a Bizottság emiatt segítő egyszerűsítő intézkedéseket javasol, így a kisvállalkozások mentesítését a mérlegeik közzétételének kötelezettsége alól; a halasztott adóra vonatkozó információ eltörlését; hosszabb átmeneti időszakot, mielőtt a részletesebb mérlegeket kell készíteni. Az adózási rendszereket alkalmassá kell tenni arra, hogy honorálják a sikert,
ösztönözzék
a
kisvállalkozások bővítését
kezdő
vállalkozásokat,
kedvezményezzék
és
munkahelyteremtését,
és
a
könnyítsék a
kisvállalatok létrehozását és utódlását.
8.2. Tagállami adózást egyszerűsítési módok
A tagállamoknak a „Legjobb gyakorlati módszereket” kell alkalmazniuk az adózásban és a személyes teljesítmény ösztönzésében.247 A tagországok számos erőfeszítést tesznek, hogy az adózással kapcsolatos ügyintézések átláthatóak, egyszerűek legyenek és minél kisebb adminisztrációs terhet jelentsenek az ügyfeleknek és a vállalkozásoknak. A továbbiakban olyan kezdeményezéseket mutatunk be, amelyek megkönnyítik, hogy a kis- és középvállalkozások eleget tegyenek adózással kapcsolatos
kötelezettségeiknek.
Szabályok
és
magatartási
kódexek
biztosítják, hogy a vállalatok adóztatásának elvei sok szempontból EU-szerte megközelítőleg hasonlók.248 Az adózással kapcsolatos szolgáltatások EU tagországok többségében a leggyakrabban igénybe vett elektronikus szolgáltatások, így ezen téren az egyszerűsítés leggyakrabban használt eszköze az IT alkalmazása. Az adóbevallások online benyújtása Belgiumban, a Tax-on-Web, az önfoglalkoztatók, a szabadfoglalkozásúak és a cégtulajdonosok számára vált 247 248
http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/charter/docs/charter_hu.pdf http://europa.eu/pol/tax/print_overview_hu.htm
120
hozzáférhetővé, bizonyos feltételek esetén.249 A Tax-on-web segítségével az adóhivatalok adminisztrátorai és 2006 óta a könyvelők számára is lehetőség nyílik arra, hogy a teljes eljárást digitális formában folytassák le. 2003 óta a rendszer folyamatosan fejlesztése történik azzal a céllal, hogy a felhasználók számára megkönnyítsék a rendszer kezelését. A belga kormány az intézkedéstől az adminisztrációs terhek csökkentését várja mind az adóhatóság, mind az adófizetők szempontjából. A rendszer működésének első évében 50 000 adóbevallás érkezett be, 2004-re ennek háromszorosát, 2005-re pedig kilencszeresét tűzte ki maga elé az adóhatóság. Az e-kormányzás számos eszközét alkalmazzák, így évi elektronikus bevallást egyes adófajtáknál, pl. a társasági adónál. Az ír adóhivatal (Revenue On-Line
Service) továbbfejlesztette
szolgáltatásait, beleértve többek között a weben elérhető szolgáltatásokat a jövedelemadó és a társasági adó ügyében. Online szolgáltatásként elérhetők a bevallások kitöltése, belépés a jelen évi és a múltbeli elszámolásokhoz és visszatérítésekhez, folyamatos konzultáció az Adó Igazgatási fórumon keresztül. Jelenleg a jövedelem és társasági adó formanyomtatványok egyszerűsítésén, és az adójogszabályok modernizációján dolgoznak. Litvánia továbbfejlesztette adóval kapcsolatos webes szolgáltatásait, és egyre több információ nyújtható be online módon. Az osztrák adóreform eredményeként lehetővé vált az adóbevallások online benyújtása. Málta a forgalmi adóhoz vezetett be online lehetőségeket: a kis- és középvállalkozások
benyújthatják
héa-bevallásaikat,250
és
tájékoztatást
kaphatnak a héa jogszabályokról. Ciprus online szolgáltatást indított a bejegyzett adófizetők számára jövedelemadó bevallásuk benyújtásához. 251
249
Az adóbevallást egy közvetítőn, például egy könyvelőn keresztül is be lehet nyújtani, aki felhatalmazást kapott ennek a feladatnak az elvégzésére. 250 Hozzáadott értékadó. 251 http://taxisnet.mof.gov.cy/
121
A szlovén adóhatóságok pedig online szolgáltatásokat kínálnak az állami portálon keresztül.252 A svéd adóhatóság elektronikus űrlapot fejlesztett ki a havi személyi jövedelemadó- és hozzáadott értékadó bevallások elkészítésének céljára. Hamar nyilvánvalóvá vált, hogy célszerű lenne, ha az űrlapokat a vállalatok helyett adóügyi képviselők nyújthatnák be. Az adóhatóság ezért lehetővé tette, hogy a cégek az elektronikus adóbevallás feladatát teljes egészében adóügyi képviselőkre bízzák. Luxemburgban az elektronikus héa-rendszer kísérleti projekt teszi lehetővé, hogy a luxemburgi adófizetők hozzáadott értékadó bevallásukat elektronikusan nyújtsák be. Hitelesítésüket követően a vállalkozások számot, azonosítót és jelszót kapnak, melyek birtokában online adhatják be héabevallásukat. Kezdetben a rendszert csak azon felhasználók részére nyitották meg, akiknek XML-szoftver segítségével nagy számú adóbevallást kellett eljuttatniuk az adóhatósághoz. Ma már a felhasználók PDF-formátumban adhatják meg adataikat. A kompatibilis böngészővel és 6.0 vagy magasabb verziószámú Acrobat Reader programmal rendelkező kisvállalkozások ingyenesen letölthetik a szoftvert az internetről. A felhasználók az adó nyomtatványt a letöltést követően kitölthetik, szerkeszthetik, elmenthetik, végül
pedig
elektronikusan
benyújthatják.
Az
érdeklődők
a
http://www.etva.lu. weboldalon található űrlap segítségével regisztrálhatják magukat. A rendszer célja, hogy egyszerűsített eljárást biztosítson az adófizetők és az adóhatóság számára és 2008 végéig a regisztrált héa-befizetők 80%-a elektronikus úton nyújtsa be adóbevallását.253 A lett adóhatóság már 2001-ben elektronikus adóbevallási rendszert vezetett be, azonban ezt követően is előírta, hogy az adófizetők az elektronikus úton benyújtott dokumentumok mellett papírformátumban is beadják adóbevallásukat. 2006 márciusában eltörölték ezt a kötelezettséget. Az intézkedésnek köszönhetően ma már elég, ha a vállalkozások
252 253
SEC(2005) 167 http://www.etva.lu
122
adókötelezettségüknek elektronikus úton tesznek eleget. Célkitűzésként az adóbevallás megkönnyítését határozták meg. A vállalkozók az adóbevallási nyilatkozatok mintegy 90%-át elektronikus úton tudják benyújtani a lett adóhatóságnak (megszűnik az a kötelezettség, hogy ezeket a dokumentumokat nyomtatott formában is beadják). 254 Hollandiában a 2005 elején bemutatott DigiD ("Digital Identity") online azonosító rendszer érhető el az elsődleges autentikációs mechanizmus valamennyi
elektronikus
kormányzati
és
önkormányzati
szolgáltatás
használata során. A három kormányzati szerv együttműködése eredményeként felállt rendszer a 2003-ban elindított "Burgerpin" projekt utódja.255 Az adóegyszerűsítést szolgálja az egyes eltérő szabályok alkalmazása, a bevallási, jelentési, elszámolási kötelezettségek gyakoriságának csökkentésére irányuló intézkedések sokasága, bizonyos küszöbértékek meghatározása, különböző kedvezmény, mentesség biztosítása. Az új hozzáadott értékadó-törvény, Észtországban, lehetővé teszi az önfoglalkoztatók számára, hogy válasszanak az egyszerűsített számvitel és a kettős könyvvitel módszerei között. A lengyel kormány a hozzáadott értékadó-törvényét az Európai Unió jogához adaptálta, miközben fenntartotta a speciális szabályokat a kis adófizetők számára (azoknak az adófizetőknek, amelyeknél az árbevétel értéke nem haladja meg a 800 000 eurót vagy a 30 000 eurót a brókercég esetében). A
törvény
változatlanul
hagy
bizonyos
adómentességeket
is.
A
kisadófizetőknek joguk van a legritkább bevallási periódust választani. Kisadófizetők alatt azokat értik, akiknek múlt évi forgalmuk nem volt több 800.000 eurónál (1 millió USA dollár). Az új szlovák héa-jogszabály növelte a kötelező bejelentkezés küszöbét, 750.000 szlovák koronáról (19 000 euró) 1,5 millió-ra (38.000 euró). Szlovákiában, ha a cég forgalma kevesebb, mint 10 millió szlovák korona
254
Kisvállalkozások Európai Chartája, Helyes gyakorlatok gyűjteménye – 2007 Részletesebben, lásd: Centralised authentication solution powers up Dutch e-government (online) www.meh.hu/szervezet/hivatalok/ekk/hirlevel/20050803.html [2007.05.21.] 255
123
(374. 061 USA dollár), akkor négy bevallást kell évente benyújtani; az alap egyébként a havi jellegű bevallás. Ausztria lehetővé teszi, hogy 100.000 eurót (129.990 USA dollár) meg nem haladó forgalmú vállalkozások bevallásukat havi helyett évenként tegyék meg. A nem társasági formában működő vállalkozás, mely forgalma kevesebb, mint 400.000 euró (519.960 USA dollár) kivonásra kerül a teljes bevallás alól (csak a bevétel és kiadás, költséget kell jelenteni). Belgiumban lehetőség van a negyedéves adóbevallás megtételére a havi helyett, ha az egyes ipari cégek forgalma nem éri el 200.000 eurót (259.980 USA dollár). A bevallási követelmények a vállalkozás méretétől és jellegétől függnek. Kisvállalkozások alatt azon céget értik, ahol évi átlagban az alkalmazottak száma maximum 50 és az éves forgalom (kivéve hozzáadott értékadó) 7.300.000 euró (9.489.270 USA dollár) alatt van. A Cseh Köztársaságban az olyan vállalkozásoknak, akiknek az adóköteles negyedévi forgalmuk 10 millió cseh korona (468.000 USA dollár) alatt van, negyedéves bevallás tehetnek. Azon vállalkozásoknak, akiknek nem kell teljesíteni számviteli kötelezettséget, eltérő szabályok vonatkoznak a nyilvántartás vezetésére (könyvvezetésre). Dániában két alkalommal kell évente bevallást tenni, amennyiben az adóköteles forgalom az 1 millió dán koronát (174.389 USA dollár) és négy alkalommal, ha a forgalom 1 millió dán korona és 15 millió dán korona (2.6 millió USA dollár) között van. Tizenkét alkalmommal kell bevallást tenni, ha a forgalom a 15 millió dán koronát (2.6 millió USA dollár) meghaladja. Németországban az új vállalkozásoknak, kivéve a küszöb alattiakat, havi adóbevallásokat kell benyújtani az alapítás évében és az azt követő egy évben. A kitöltési kötelezettségeknél némi könnyebbség él a kisvállalkozások tekintetében. Írországban a kisvállalkozások héa- bevallás kitöltése ritkábban történik. A kis- és középvállalkozások számára, a rájuk háruló adminisztratív terhek
124
csökkentése érdekében, kisebb gyakoriságú PAYE/PRSI256 bevallás kitöltést tettek lehetővé 2006-ban. Az elmúlt években számos programot vezettek be annak érdekében, hogy javítsák az adórendszert.257 Ez a 2006-ban bevezetett intézkedés közel 76.000 kis- és középvállalkozás terheinek csökkentését eredményezte.
Kisvállalkozásoknál
a
hozzáadott
értékadó
bevallás
nyomtatvány kitöltési gyakorisága 2-re csökkent évente. A hozzáadott értékadó regisztrációs küszöbérték 35.000 euróra nőtt 2007-től. Olaszországban egyszerűsített követelményeket állítanak a héa és a számlázási
kötelezettségek
teljesítéséhez
azon
szolgáltatásnyújtó
vállalkozásoknál, ahol az előző évi forgalom nem haladta meg a 309.874 eurót (402.805 USA dollár), más jellegű vállalkozásoknál az 516.456 euró (671.342 USA dollár) összeget. Norvégiában bizonyos vállalkozásokat kivontak az éves elszámolás alól, nekik éves jelentés kell készíteni az adóköteles jövedelem kiszámításához. Spanyolország a kisvállalkozások részére egyszerűsített elszámolási szabályokat dolgozott ki.258 A társasági formában és a nem társasági formában működő kis- és középvállalkozások könnyített, egyszerűsített elszámolási eljárást követhetnek a következő követelményeknek való megfelelés esetén: - teljes tőke nem éri el a 1millió eurót (1.299.900 USA dollár), - nettó forgalom 2 millió euró (2.599.800 USA dollár) alatt, - kevesebb, mint 10 alkalmazott. Svédországban a normál jelentési periódus havi jellegű, azonban azon vállalkozások, ahol a forgalom nem haladja meg a 1 millió svéd koronát (143. 200 USA dollár) évente tesznek jelentést a hozzáadott értékadóról. A kisvállalkozásoknak nem havonta, hanem negyedévente kell Áfa bevallást teljesíteni. Egyszerűsített elszámolást engedélyez a kormány bizonyos cégeknél 3 millió svéd korona alatti forgalom esetén.
256
PAYE jelentése: Pay As You Earn, fizess a keresetnek megfelelően. PRSI: Pay Related Social Security, fizetés alapú szociális biztonság. 257 Például munkavállalói létszámcsökkentés a kisvállalkozásoknál 13-ról 4-re PAYE bevallásoknál. 258 Az OECD támogatásával megvalósuló, Survey on the taxation of small and medium-sized enterprises, Draft Report on responses to the questionnaire prepared by Alfons J. Weichenrieder, revised 25 September 2007 alapján.
125
Az Egyesült Királyságban 1.350.000 fontig (2.6 millió USA dollár) terjedő éves adóköteles forgalom esetén évente egyszer teljesítendő a bevallás. A 100 főnél több személyt foglalkoztató cég nagyvállalkozásnak számít. Görögországban egyszerűsített elszámolási szabályok és egyszerűsített adókövetelmények élnek. Részt vesznek egy olyan programban, mely a kisvállalkozások elszámolásának, bevallásának fejlesztését szolgálja. A vállalkozások adó auditjára vonatkozóan azon vállalkozások, ahol az éves forgalom 300.000 euró alatt van a kereskedelmi cégeknél, és 150.000 euró alatt a szolgáltatást végzőknél, jogszabály lehetővé teszi, hogy nem-kötelező egyszerűsített formában audit nélkül259 zárják le az adózási évet. Az adókulcsok megváltoztatása is eszköze lehet az egyszerűsítésnek. Olaszország megváltoztatta adójogszabályait a korlátolt felelősségű társaságok tekintetében oly módon, hogy a társaság eredményét terhelő adó nem magát a társaságot, hanem egyénileg annak tulajdonosait terheli. A társaságoknak így nem kell befizetniük a 33 %-os kulcsú társasági adót, hanem ehelyett az egyes tulajdonosoknak kell a természetes személyekre vonatkozó alacsonyabb kulcs szerint fizetniük. Emellett a 40 %-os adókulcs az osztalékokra (vagy 12,50 % a piaci feltételek szerinti tulajdonrészek esetén) ebben az esetben többé nem vonatkozik a korlátolt felelősségű társaságokra. Lettország társasági adókulcsát 19 %-ról 15 %-ra csökkentette, Lengyelország pedig 27 %-ról 19 %-ra. Ausztria a társasági adókulcsot 34 %ról 25 %-ra csökkentette 2005 folyamán. Finnország különválasztotta a társasági jövedelemadót és a tőkejövedelmek adóját. A társasági jövedelemadó 29 %-ról 26 %-ra csökkent, a tőkejövedelmek adója pedig 28 %-ra. Az adóhitel-beszámítási rendszer a társasági jövedelemadónál megszűnt, és az osztalékok részbeni kettős adóztatása váltotta fel. A 2004. évi osztrák adóreform adókedvezményeket biztosít az egyéni vállalkozók és a társulások tőkéjére, amelyeknél a fel nem osztott eredmény adóztatása az átlagos adókulcs felével történik. A kedvezményes adókulcs évi 100.000 euróig terjedő nyereségre vonatkozik, és véglegessé válik, ha a nyereséget legalább 259
Például önértékelés, önvizsgálat keretében.
126
egy hétéves időszakon keresztül nem osztják fel. A szokásos adókulcsokat alkalmazzák az ezt a felsőértéket meghaladó eredményre és arra a nyereségre, amely a kedvezményes kulccsal adózott, de a hétéves időszakon belül felosztásra került. A társulások tagjai kedvezményes adózásra jogosultak 100. 000
euró
összegű
részesedésig
a
nyereségben
való
részesedésük
függvényében. Ausztria enyhítette a jövedelem megadóztatását és a vállalatcsoportok adóztatását. A jövedelemadó kulcsait egyszerűsítették, és minden adófizető kap egy évenkénti adómentességet. A jövedelemadó reformja magasabb adómentességi küszöböket is bevezet. 260 A személyi jövedelemadó lengyel adófizetői, akiknek a jövedelme nem mezőgazdasági üzleti tevékenységből származik, lehetőséget kapnak arra, hogy egy új adórendszert válasszanak egy egységes, 19 %-os adókulcs alapján. Ez az alternatívája annak, hogy progresszív adóskála szerint adózzanak, amelynek mértéke 19 %, 30 % és 40 %. Szlovákia egy úgynevezett egyenlő adót vezetett be, amely a természetes személyek, és a jogi személyek minden jövedelmére vonatkozik, 19 %-os lineáris kulccsal. Ez az új adó egy sor kivételt és mentességet megszüntet. Az osztalékok adóztatása megszűnt. Svédország növeli a kis magáncégekben a tulajdonos által munkajövedelem helyett tőkejövedelemként elszámolható részarányt. A tőkejövedelem-adózás 30 %-os kulccsal történik, míg a munka utáni jövedelemadó akár 58 %-ra is felmehet. Az Egyesült Királyság egy év alatt, 50 %-ra megnövelte az első évi tőkebefektetési kedvezményeket a kisvállalkozások számára, hogy segítse őket pénzforgalmuk tekintetében és, hogy új beruházásokra ösztönözzön. Norvégia elkészített egy Kormányzati Fehér Könyvet, amely a jövedelem- és a vagyonadót 12 milliárd NOK (1.5 milliárd euró) körüli összeggel csökkentő adóreformot javasol. Egyszerűsítési elemként foghatók fel a vállalkozások átruházása kapcsán megfigyelhető tagállami kezdeményezések.
260
Például az önfoglalkoztatásból származó jövedelem adómentes lesz 10.000 euróig, ami 150.000 vállalkozó terhein könnyít.
127
A vállalkozások átruházásának új ösztönzőjeként Észtország nem adóztatja meg az üzleti ingatlan átadását, ha ez az egyéni vállalkozó részéről történik egy vállalat számára, feltéve, hogy a cég folytatja működését. Két módosítás van jelenleg előkészületben, Hollandiában az üzleti átruházások adózásának könnyítése érdekében. Az örökség-átruházási adónál a javasolt új jogszabály 30 %-ról 50 %-ra emeli a mentességet, feltéve, hogy a jogutód folytatja az üzleti tevékenységet, és ha bizonyos más kritériumok teljesülnek. Az üzleti vállalkozás eladása esetén a rejtett tartalékok tőkenyereség-adója áthárítható a jogutódra, bizonyos feltételek szerint. Azt a követelményt, hogy az eladónak és a jogutódnak együtt kell maradnia vállalkozóként a cégben legalább 36 hónapig, 24 hónapra javasolja csökkenteni. Finnország könnyítette a cégátruházások adóját azáltal, hogy a társaság vagy a gazdaság eszközeit azok piaci értékének 40 %-ra értékeli az örökösödés és az ajándékozás adózása szempontjából. A tőzsdén nem jegyzett társaságok cégátruházásainak megkönnyítésére, a piaci árfolyam helyett az örökösödés és az ajándékozás adóztatásához Svédország enyhítette a feltételeket, amelyek szerint a társaságok a részvények kedvezményesebb értékelését kérhetik. A Svéd Ingatlanadó
Bizottság
adórendelkezések
(Egendomsskattekommittén)
felülvizsgálatát
az
örökösödés
véglegesítette és
az
az
ajándékozás
vonatkozásában az ingatlanokra és a vagyonra. Egyes országok elkezdték az adóteher mérését, vagy legalább is célkitűzést határoztak meg.261 Belgium adóigazgatása nem méri a betartatási költségeket, de 2000-től a Federal Planning Bureau (Bureau Fédéral du Plan - BFP) az adminisztratív teher méréssel foglalkozik, amely tágabb kört mér, mint az adó, de arra is koncentrál. 2004-ben a vállalkozásoknál a teljes adminisztratív teher (beleértve az adó, foglalkoztatás, környzetevédelem) nagyságát 4.91 milliárd euróra (6.38 milliárd USA dollár) becsülték és ez a GDP 1.3%- át tette ki. Ez a teher magában foglalja a belső költségeket (GDP 0.95%-a) és a külső 261
Forum on tax administration: taxpayer services sub-group, Information Note Programs to Reduce the Administrative Burden of Tax Regulations in Selected Countries, 22 January 2008
128
költségeket (GDP 0.78%-a) Az adó adminisztratív teher a teljes költség 46.2%-át teszi ki. A kisvállalkozásoknál a teljes adminisztratív teher 2.31 milliárd euró (3 milliárd USA dollár), melyből 1.10 milliárd euró (1.43 milliárd USA dollár) belső, 1.21 milliárd euró (1.57 milliárd USA dollár) külső költség. Az adóköltségek teszik ki a legnagyobb részt, a teljes 46%-át. Dániában a Kereskedelmi Társaságok Ügynökség (Danish Commerce Companies Agency) SCM módszerrel méri az adminisztratív terheket. 2005-re a rendszer adminisztratív költségét 8,345.5 millió dán koronára (1,455 millió USA dollár) becsülték, melynek 84%-a a dán nemzeti jogszabályoknak tulajdoníthatók, a fennmaradó 16 %-ot az EU normák, és más nemzetközi szabályozások teszik ki. Németország az SCM modellt alkalmazza a vállalkozásokra háruló szabályozási, adminisztratív költségek mérésénél. Görögországban az adóigazgatás területén a jogszabályalkotás előtt értékelik a betartatási költséget. Norvégiában a Kereskedelmi és Ipari Minisztérium végez becsléseket általában a kötelező formanyomtatványok kitöltésének betartatási költségeire vonatkozóan. Szlovákiában az adóigazgatási szervek mérik az adórendszer költségeit. Nem rendelkeznek külön mérési módszerrel a kisvállalkozásokra. Spanyolországban az AEAT nevű szervezete végez becsléseket, de nem adófizetői szegmens szerinti bontásban. Svédországban az adóigazgatási szektor nem rendelkezik olyan tervvel, mely segítene az adózási rendszer betartatási költségeinek mérésében. 2005-ben azonban tanulmány készült a hozzáadott értékadó betartatási költségeinek elemzéséhez. Az Egyesült Királyságban a kisvállalkozások teljesítési költségeinek mérése, vizsgálata kulcskérdés volt mindig. Hatástanulmányokban történik az adóterület értékelése a vállalkozási szintek között lebontva. Lettországban számos olyan kísérleti projekt indult, amely a vállalkozásokra nehezedő adminisztratív terheket a standard költségmodell némileg módosított változata segítségével méri fel. A projektek számos területre irányulnak, köztük az adózással kapcsolatos adminisztrációra (ÁFA, jövedéki adó, jövedelemadó), az engedélyeztetési eljárásokra.
129
Egyéb jó gyakorlatként szolgáló kezdeményezéssel is találkozhatunk a tagállami intézkedések között. Lengyelországban
a
jobb
adóinformációk
nyújtására
(adózással
kapcsolatos magyarázatokra) külön figyelmet fordítanak, melyhez a Pénzügyi és Adóügyi Minisztérium brosúrákat, honlapokat készít. A franciaországi „Centre de Gestion” központok az állami adóhatóság által elismert, egyesületi formában
működő
vállalkozásfejlesztési
szervezetek,
melyek
a
kisvállalkozások számára számos eszközt kínálnak a menedzsment terén felmerülő problémák megoldására. Az egyesületbe belépő vállalkozó igénybe veheti a központok által kínált képzési lehetőségeket,262 illetve vállalkozásáról testre szabott gazdasági és pénzügyi elemzést készíttethet, mely az adott szektor statisztikai adatait is tartalmazza, ezáltal segít meghatározni a vállalkozás ágazaton belül betöltött pozícióját. Az egyesületek tagjai adókedvezményben részesülnek. Az egyesületek biztosítják a vállalkozások folyamatos fejlődését, valamint bővítik a kisvállalkozások tájékozottságát saját gazdasági
helyzetükkel
kapcsolatban.
A
központok
elősegítik
a
kisvállalkozások menedzsmentjének javítását, megkönnyítik a döntéshozatalt, hozzájárulnak az adózás terén felmerülő kockázatok megelőzéséhez, és lehetővé teszik a kisvállalkozások számára, hogy számítógépen keresztül bármikor
hozzáférhessenek
gazdasági
és
pénzügyi
adataikhoz.
Németországban a kisvállalkozásokat megpróbálják kivenni a túlzott adóbürokrácia alól,
és ingyenes szoftver csomagot (ElsterFormular)
biztosítnak számukra. Görögország több adóintézkedést is tett a kis-és középvállalkozások terheinek megkönnyítésére. Lehetőségük van eredményükből adómentes tartalékokat képezni, amelyet tőkeráfordításokra használhatnak fel három éven belül. Mentességben részesíti a likviditási gondokkal küszködő vállalatokat. Részletfizetési lehetőséget biztosít a jövedelemadó megfizetésénél.
262
Például a vállalkozásirányítás, az adóügyi és a szociális szabályozás, illetve a gazdasági adatokkal kapcsolatos tudnivalók terén.
130
Az adófizetők kiszolgálására és a velük való kommunikációra vonatkozó litván Stratégia svéd szakértők segítségével alakult ki.263 A mélyülő világgazdasági válságot is figyelembe véve, az adó- és járulékrendszer célja, hogy lépések történjenek az egyszerűsítés irányába és elősegítse a jogalkalmazást. Az adórendszernek a fentiekben említett egyszerűsítése, valamint a bevallásnak bejelentés, vagy egyszerűen kitölthető nyilatkozattal történő helyettesítése, az adójogszabályoknak a jogalkalmazás könnyítése érdekében való korszerűsítése hozzájárul az adózási adminisztráció csökkentéséhez.
Az
adóbevallással
kapcsolatos
szolgáltatások264
továbbfejlesztése a back office folyamatok átalakítását biztosító projektekkel, megvalósíthatósági tanulmány alapján, adatbázisok, rendszerek közötti kapcsolódás létrehozásával, valamint az
átlátható, egyszerű szabályozási
környezet kézzelfogható versenyelőnyt jelenthet, és hatékonyabbá teheti az adóellenőrzést is.
9. Minőségi jogalkotás, jobb szabályozás, a szabályozási minőség fejlesztése, a jobb szabályozási politikai szükségessége, mibenléte 9.1. Jobb Szabályozás – Better Regulation program az EU politikájában és tagállami gyakorlatban
Az Európai Unió elmúlt félévszázados fejlődése során számtalan közösségi jogszabályt alkotott, lehetővé téve a túlzott bürokrácia csökkentését, mivel sokkal egyszerűbb és hatékonyabb egy közös szabályt alkalmazni az összes tagállamban, mint különféle nemzeti szabályokat, és biztosítva a gazdasági fejlődést, a környezet magasfokú védelmét. Az
európai
jogszabályok
többségét
úgy
dolgozták
ki,
hogy
működőképessé tegyék az egységes piacot. Az EU tagállamai közös politikákat fogadtak el,265 vagy elfogadták az európai szintű fellépés
263
SEC (2005) 167 SZJA, társasági adó, ÁFA. 265 Például a mezőgazdaság, kereskedelem, vámügyek területén. 264
131
hozzáadott értékét. 266 A Közösség számára törekvései megvalósítása közben az is világossá vált, hogy a szabályozási mód nagymértékben befolyásolja céljai végrehajtásának sikerét. A jogrendszer átláthatósága, továbbá a gazdasági életviszonyokhoz való igazodása és rugalmassága komoly versenyképességi tényező, így az uniós intézmények és a tagállamok közös felelőssége a termelékenységet, versenyképességet fokozó piacot gátló tényezők kiküszöbölése. Az 1957 óta elfogadott jogi aktusok között találhatók olyanok, amelyek gyakorlati hatással már nem bírnak, elavultak, vagy a technikai, technológiai előrehaladás, a közösségi/közös politikák, nemzetközi szabályok, szabványok fejlődése következtében elvesztették jelentőségüket vagy adminisztratív jellegű, költségekkel, kiadásokkal járó kötelezettségeket írnak elő a vállalkozások számára, ezzel akadályozva a gazdaságot, korlátozva a növekedést. Az Európai Unió tevékenységében emiatt az érdeklődés középpontjába került a jobb szabályozási politika (better regulation) kialakítása, a szabályozási minőség fejlesztése.267 „Az európai jog a középpontjában áll mindannak, ami az Európai Uniót különlegessé teszi. Enélkül csupán az együttműködésre és jóakaratra támaszkodhatnánk, amelyek Európa működésének lényeges elemei, azonban nem elegendőek ahhoz, hogy garantálják a mai európai polgárok által élvezett szabadságokat és jogokat. Ezért szükséges biztosítanunk, hogy az európai jogszabályok és rendelkezések a megfelelő célra irányuljanak, a megfelelő szinten szabályszerűen alkalmazzák azokat, és arányban álljanak a szükségletekkel. A mai Európa gyorsan változik. Hogy szembe tudjunk nézni az Európán belül és kívül felmerülő kihívásokkal, a politikáknak, jogszabályoknak és szabályozásoknak alkalmazkodniuk kell a technológiai fejlődés gyors ritmusához, ösztönözniük kell az innovációt, védelmezniük kell az európai polgárok jólétét és biztonságát. A közigazgatási szerveknek 266
Például környezetvédelmi téren. Magyarországon a jogbiztonság általános feltételeinek javítására irányuló Jogbiztonság Stratégia egyik pillére a szabályozás minőségének fejlesztése. 267
132
hatékonynak, rugalmasnak és összpontosítottnak kell lenniük. Ez az a norma, amelyet az Európai Bizottság maga állapított meg, és ezért emeltük a „Jobb szabályozást” egyik fő célkitűzésünk rangjára.” 268 A jobb szabályozás a kezdeti elgondolástól egészen a végrehajtásig és a jog érvényesítéséig a politikaalakítás teljes folyamatát felöleli, kezdve a szubszidiaritás elvének körültekintő alkalmazásával. 269 Egy olyan folyamatnak tekinthető, mely az alábbi különböző intézkedések sorát tartalmazza: 1. a Bizottság főbb javaslatainak hatását felmérő rendszer bevezetését, valamint azok kidolgozási folyamatának javítását; 2. a
meglevő
jogszabályok
egyszerűsítésére
irányuló
program
végrehajtását; 3. a Bizottság azon javaslatainak tesztelését, amelyek még a Miniszterek Tanácsa és az Európai Parlament előtt vannak, abból a célból, hogy eldöntsék, vajon vissza kell-e azokat vonni; 4. konzultáció
alkalmazását
a
Bizottság
minden
kezdeményezése
esetében; 5. a jogszabályokkal és rendelkezésekkel kapcsolatos alternatívák megvizsgálását (mint például az önszabályozás vagy a jogalkotó és az érdekelt felek általi közös szabályozás). 270 A folyamat eleme a minőségi jogalkotás, mely rugalmas, alakítható és megfelelően tartós jogszabályok kidolgozását rejti magában és azt igényli, hogy a szabályozási környezet lényegbevágó, hatékony és egyszerű legyen. Lényeges ennek érdekében, hogy a jogszabályok ne legyenek túlzott mértékben előíró jellegűek, igazolhatatlanul költségesek és nemkívánatos eredményre vezetők. Ne legyenek
átgondolatlanok, ne haladják meg a
szigorúan szükséges mértékű szabályozást. Kerülni kell az egymást átfedő szabályozást. Ehhez kapcsolódik, hogy a gyors technológiai fejlődés, az
268
Forrás: José Manuel Barroso az Európai Bizottság elnöke In: Jobb szabályozás-dióhéjban, Európai Bizottság, Luxembourg: Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, 2006. (online) http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/brochure/br_brochure_hu.pdf [2008.09.03.] 269 COM 2006 (691) 270 http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/brochure/br_brochure_hu.pdf
133
információhoz való egyre szélesebb körű hozzáférés miatt a szabályozást folyamatosan felül kell vizsgálni, és alkalmassá kell tenni arra, hogy lépést tartson a gyorsan fejlődő világgal. Amennyiben szükséges alkalmazni kell a hatályon kívül helyezés eszközét, vagy megszüntetési, felülvizsgálati záradékot is lehet tenni. Eszköz lehet a kodifikáció,271 továbbá a jogszabályok átdolgozása, melyre akkor kerül sor, ha a jogszabályok és módosításaik átvizsgálása
közben
összefüggéstelenségre
és
következetlenségekre
bukkannak. A jogszabály minőségének javítását eredményezheti a vállalkozásokkal, a nyilvánossággal folytatott konzultáció, mivel az általuk tett javaslatok minden bizonnyal gyakorlatiasak, hatékonyak és hozzájárulhatnak a szabályozási hiányosság kockázatának csökkenéséhez. A Bizottságnál hosszú hagyományra tekint vissza a különböző csatornákon keresztül folytatott széles körű konzultáció, melyek eszközei a zöld könyvek, a fehér könyvek, közlemények, fórumok,272 munkaértekezletek, állandó konzultációs csoportok és konzultációk az interneten. A Bizottság és a civil társadalom szervezetei közötti párbeszéd sokféle formát ölthet, a konzultáció és párbeszéd módszereit a különböző politikai területekhez igazították. Működnek strukturált eljárások is, ilyenek például a szakszervezetekkel és a munkaadók szervezeteivel folytatott szociális párbeszéd, valamint a Bizottság és a regionális, valamint a helyi hatóságok európai és nemzeti egyesületei közötti párbeszéd. 273 A konzultáció lényegében a szabályozás érintettjeivel való együttműködést jelenti a jogalkotási ciklus folyamán. Megfelelő eszköznek tekinthető a jogszabály potenciális hatásának elemzéséhez, a hatásvizsgálat szerves részét képezheti. Lényeges azonban, hogy a konzultációs mechanizmus a jogalkotási eljárás kulcs lépése legyen, valamint, hogy a konzultáció eredménye hatással
271
Egy adott jogszabály különböző időben elfogadott módosításait egyetlen jogszabállyá alakítják – ez hozzájárul az EU-jogszabályok terjedelmének csökkentéséhez, illetve olvashatóbb és jogilag világosabb szövegeket nyújtva megkönnyíti az átláthatóság biztosítását és a végrehajtást. 272 Mint az európai energiaügyi fórum. 273 José Manuel Barroso az Európai Bizottság elnöke In: Jobb szabályozás-dióhéjban, Európai Bizottság, Luxembourg: Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, 2006. (online) http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/brochure/br_brochure_hu.pdf [2008.09.03.]
134
bírjon a végleges jogszabályra. A hatékony és eredményes konzultációhoz fontos megfelelő idő és információ adása a releváns csoportok részére. Nincsenek uniós szabályok arra nézve, hogy a konzultációknak miként kellene lefolynia, és nincs időhatár sem a válaszok megküldésének határidejére vonatkozóan,
vagyis
az
„esetről esetre”
megközelítés
érvényesül. 274
Mindenesetre hosszabb idő adása szükséges, ha a szabályozási javaslat komplex és a még nagyobb hatékonyság ezt indokolttá teszi.275 A konzultációhoz esetleg kapcsolattartó személy kijelölése is megfontolandó tényező lehet. A konzultáció alkalmazása mód annak biztosítására, hogy minden érdeket számításba vesznek, hiszen a társadalom széles körében felmerülő szempontokat megvizsgálva lehetőség nyílik annak tesztelésére, vajon a szakpolitikák működőképesek-e a gyakorlatban. A jogszabály jelentőségét ugyanis a való életben hatásai által nyeri el, emiatt a jogalkotás valamennyi fázisában és értékelésében is számítanunk kell a külső részvételre, visszajelzésekre, visszacsatolásokra. A konzultációk száma 2004-ben jelentősen emelkedett és ugyanebben az évben
az új EUR-Lex szolgáltatás elindulásával a dokumentumok
hozzáférhetősége nagymértékben javult. A jogszabályok nyilvánosságra hozatala,
hozzáférhetőségének biztosítása
fontos
a jogalkalmazás és
jogkövetés érdekében. Az EUR-Lex adatbázis segítségével megismerhetővé válnak az Unió és az Európai Közösségek alapszerződései, az Unióra nézve kötelező erejű nemzetközi megállapodások, a hatályos EK joganyag, az előkészítő jogi aktusok, a parlamenti kérdések, az esetjog és az Európai Bíróság jelentései, valamint a Hivatalos Lap valamennyi száma. A jogszabályok való életbeni hatásának elemzéséhez, értékeléséhez viszonylag kevésbé alkalmazott eszköz a RIA, vagyis a szabályozási hatás értékelése, elemzése. A RIA tulajdonképpen egy jogszabály pozitív és negatív hatásainak értékelési módját jelenti. A bevezetendő szabályoknak a gazdasági, társadalmi és környezeti hatásait elemzi az érintett csoportokkal való
274 275
A 90 napos határidő adása megfelelő általánosságban. Policy Brief, OECD, April, 2008- Mesuring regulatory quality
135
konzultáció során. Korábban az alacsonyabb szintű szabályozásoknál alkalmazták, ma már egyre inkább elterjed az elsődleges jogalkotásban való felhasználása.276 Alapvető eszköz, hogy segítse a kormányokat az új jogszabályok valószínű előnyeinek, költségeinek és hatásának értékelésében. A szabályozási minőség eszközének is tekinthető. A RIA felfogható úgy, mint egy dokumentum vagy analitikai jelentés, de tágabban rendszert vagy eljárást jelent a kérdéses politikai javaslathoz. Célja, hogy a kormányzati döntések még hatékonyabbá váljanak általa. Átvilágítási RIA (screeing RIA) és teljes RIA (full RIA) típust különböztethetünk meg. Kétlépcsős megközelítésnél az előzetes RIA határozza meg a részletes RIA alá vonandó szabályokat. Az átvilágítási elemzés valójában egy szűrőt jelent. A teljes változatot pedig csak meghatározott küszöbértékeknél alkalmaznak, mely küszöbök a költségek, előnyök pénzben kifejezett értékei lehetnek, vagy az érintettek számától tehető függővé. Tipikusan a struktúra a következő elemeket tartalmazza: tervezet címe, célja, szándékolt hatása, a szabályozási politika objektív hatása, a politikai probléma értékelése, alternatív politikák megfontolása, minden egyes hatás értékelése, a nyilvános konzultáció eredményei, betartatási stratégiák, monitoring és értékelés. Megállapítható, hogy nincs egyetlen helyes modellje a RIA rendszer végrehajtásának. A Jobb Szabályozás-Better Regulation program egyik központi elemeként a meglévő jogszabályok javításának módja az egyszerűsítés, mely a nélkülözhető jogszabályok megszüntetését jelenti a szükségesség és az arányosság elvének szigorú betartásával, a fogalom meghatározások egyértelművé tételével, a kétértelműség megszüntetésével, annak érdekében, hogy közösségi, és nemzeti szinten a jogszabályokat kevésbé megterhelővé, könnyebben alkalmazhatóvá, hatékonyabbá váljanak. Az egyszerűsítés tehát a jogi komplexitás lehetséges csökkentésére utal, melynek módjai: átdolgozás, hatályon
kívül
helyezés,
kodifikálás
276
és
felülvizsgálás,
dereguláció,
Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers Version 1.1 2008 Regulatory Policy Division Directorate for Public Governance and Territorial Development (online) http://www.oecd.org/dataoecd/44/15/40984990.pdf [2009.02.20.]
136
konszolidáció, racionalizáció, egységes szerkezetbe foglalás. A Bizottság a következő technikákat ösztönzi: 277 - Hatályon kívül helyezés. - A közösségi joganyag mennyiségének csökkentését, közérthetőbbé tételét, átláthatóságát biztosító egységes szerkezetbe foglalás. 278 - Jogszabályok átdolgozása.279 - A szabályozási megközelítés átalakítása (együttszabályozási eszközök, pl. szabványosítás; rendeletekre áttérés irányelv helyett) - Az információs technológiák ösztönzését és szélesebb körű használata, mely az eljárás gyorsítása, papírmunka csökkentése révén segíti az adminisztratív terhek csökkentését.280 - A végrehajtási módszerek változtatását. A szabályozási alternatívák használata külön fejezet, de megjegyzendő, hogy az együttszabályozás fokozott alkalmazását ösztönzi az EU. Az Európai Bizottság belekezdett a „Jobb szabályozás” elnevezésű ambiciózus programba, hogy egyszerűsítse és általában javítsa a szabályozási környezetet, csökkentve a bürokrácia mértékét, növelve a szabályozás minőségét. A Bizottság célja tehát, hogy javítsa a jogszabályok minőségét és korszerűsítse, aktualizálja a hatályos jogszabályokat annak érdekében, hogy azok még érthetőbbé és alkalmazhatóbbá váljanak. Az
egyszerűsítés
szabályozási
munkálatainak
megalapozásához
megemlítendő, hogy az EU-ban 1996 májusában kísérleti program került elindításra egy egyszerűbb jogalkotás a belső piac számára (SLIM)281 címmel. Következő lépésként fontos a 2000-es lisszaboni csúcstalálkozón kidolgozott reformfolyamat említése, vagyis a Lisszaboni Terv céljának282 eléréséhez az 277
COM (2005) 535 Az egységes szerkezetbe foglalás azt az eljárást jelenti, amikor egy jogi aktust és annak módosításait egy új, jogilag kötelező erejű aktusban foglalják össze, amely e rendelkezések lényegét változatlanul hagyva azok helyébe lép. 279 A jogszabályok átdolgozása azt az eljárást jelenti, amikor egy új, jogilag kötelező erejű aktus hatályon kívül helyezi azokat a jogi aktusokat, amelyek helyébe lép, miközben egyszerre módosítja a jogszabály tartalmát, és egységes szerkezetbe foglalja a változatlanul hagyandó megmaradó részeket. 280 COM (2005) 535 281 Simpler legislation for the internal market. 282 2010-re az EU a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdasága legyen. 278
137
acquis egyszerűsítése elkerülhetetlenné és elsődleges fontosságúvá vált. 2001ben a Bizottság jelentős programot kezdeményezett az összes közösségi másodlagos joganyag hivatalos egységes szerkezetbe foglalása céljából.283 Jelentős a 2001 novemberi Mandelkern Csoport jelentése. A csoport az egyszerűsítést
úgy
fogta
fel,
mint
a
szabályozások
érthetőbbé,
alkalmazhatóbbá tétele érdekében tett, valamint a szükségtelen, korszerűtlen, terhet
jelentő
előírásokat
kiküszöbölő
intézkedéseket,
melyek alkalmazásával biztosított a szabályozás eredeti célja és a megfelelő védelem.284 2001 júliusában jelent meg a Bizottság fehér könyve285 az európai kormányzásról, melynek lényege, hogy az Európai Unió döntéshozó mechanizmusát nyitottá kell tenni azok számára, akikre ezek a döntések hatással lesznek. Az európai szabályozásról szóló fehér könyv286 megjelenése óta a jogalkotás egyszerűsítése fogalom jelentősége - amint azt az edinburghi Európai Tanács is hangsúlyozta - megnőtt. A Bizottság 2002-es közleménye a jobb szabályozásról említést tesz a szabályozási környezet egyszerűsítésének
és
javításának
cselekvési
tervéről,
valamint
a
szisztematikus hatásértékelések szerepéről. 287 2002-ben a jogi aktusok átdolgozási
technikájának
szervezettebb
használatáról
intézményközi
megállapodás288 született. Az Unió szabályozási minőség fejlesztésének témakörében érvényes stratégiája így alapvetően két dokumentumon nyugszik: egyrészről a 2002 júniusi „A szabályozási környezet egyszerűsítése és javítása” című bizottsági cselekvési terven, 289 másfelől az Európai
283
COM (2001) 645 Mandelkern Group on Better Regulation Final Report, Nov. 2001. (online) http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/mandelkern_report.pdf [2005.07.01.] 284
285
A fehér könyveket a Bizottság adja ki: olyan dokumentumok ezek, amelyek - specifikus területeken - Közösségi akciójavaslatokat tartalmaznak. 286 COM (2001) 428 287 COM (2002) 275 288 A jogi aktusok átdolgozási technikájának szervezettebb használatáról szóló, 2001. november 28-i intézményközi megállapodás (2002/C 77/01) 289 COM (2002) 278, 2002. június 5. A cselekvési terv az európai kormányzásról szóló fehér könyv folyománya (COM (2001)727, 2001. június 25.). E cselekvési terv szintén figyelembe veszi a közigazgatásért felelős miniszterek által 2000 novemberében elfogadott, és Dieudonné Mandelkern által vezetett munkacsoport által a szabályozás minőségével kapcsolatban tett ajánlásokat. (a 2001 novemberében elfogadott Mandelkern-jelentés) Az e jelentés célkitűzéseit részletező nyolc célzott
138
Parlament, a Tanács és a Bizottság által 2003. decemberében megkötött intézményközi megállapodásán a „Jobb törvényalkotásról.”290 A terv a lisszaboni tanácsülésen elhangzott stratégiával összhangban, melyet a stockholmi, laekeni, barcelonai találkozók konklúziói is megerősítettek, meghatározza külön-külön az uniós intézmények (Bizottság, Parlament és Tanács) valamint a tagállamok jogszabály minőségfejlesztési területen történő felelősségeit, szerepét, feladatit. A három uniós intézmény között létrejött Intézményközi megállapodás a jogi szabályozás minőségének fejlesztéséről (HL C 321) „a Bizottság a jobb szabályozási cselekvési tervében közzétett kötelezettségvállalásainak megismétlése mellett a Parlament és a Tanács jogalkotást szolgáló kötelezettségvállalását is tartalmazza.”291 E három stratégiai összetevő végrehajtására 2004-ben került sor, területenként és felelősségi körönként változó sikerrel. A második általános egyszerűsítési programot292 „A közösségi vívmányok frissítése és egyszerűsítése” címen 2003 februárjában indították el és körülbelül 30 egyszerűsítésre tett javaslatot. 2004-ben Egyesült gazdasági
hat
Királyság, minisztere
tagállam
(Írország,
Ausztria,
Finnország)
a
jobb
Hollandia,
szabályozás
Luxemburg,
pénzügyminisztere folyamatának
és
újabb
haladását biztosító levelet írtak alá. Az ír és a holland elnökség felkérésére a tagállamok 2004 júliusában nevesítették azokat a közösségi jogszabályokat,
amelyeket
véleményük
szerint
a
vállalkozások
adminisztratív terheinek enyhítése érdekében egyszerűsítésre szorulnak.293 A Bizottság „Jobb szabályozás a növekedés és munkahelyteremtés területén” című 2005 márciusi közleményében294 rögzített koncepciója az egyik legfontosabb intézkedésként az egyszerűsítést határozta meg. közleményt a „Jobb törvényalkotás 2003” című éves jelentés (COM (2003)770, 2003. december 12.) tartalmazza. 290 European Parliament, Council of the European Union, Commission of the European Communities interinstitutional agreement on better law-making (2003/C 321/01) 291 COM (2005) 97 végleges 4. oldal 292 COM (2003) 71 293 Magyarország a környezetvédelmi, a közlekedési és pénzügyi tárgyú jogszabályok egyszerűsítésére tett javaslatot. 294 COM (2005) 97
139
Az
egyszerűsítési
jogszabályok egyszerűsítést
folyamat
meghatározását szolgáló
első
lépéseként
írja
gördülő
elő,
az
melynek
program
egyszerűsítendő koncepciója
keretében
zajlik.
az Az
azonosított jogszabályi prioritások ágazati területekként jelennek meg azok gazdasági, környezeti hatásai értékelését, átvilágítását követően. A program fontos eleme a széleskörű konzultáció. A Bizottság különös figyelmet fordít jogszabályjavaslatai minőségének javítására, a felesleges és/vagy egymást átfedő jogszabályok számának csökkentésére, valamint általában arra, hogy a jogszabályjavaslatai érthetőbbek legyenek. Az igazgatási költségek mérésére szolgáló módszertan kifejlesztését,295 a jogszabály tervezetek átvilágítását,296 a meglévő jogszabályok egyszerűsítésére szolgáló az intézmények által a közösségi szabályok egyszerűsítése érdekében végzett korábbi munkán és az érdekelt felekkel folytatott konzultáción alapuló új módszer bevezetését ösztönözte. 297 A Bizottság elfogadta a jobb szabályozásról és a környezetvédelemre vonatkozó tematikus stratégiákról szóló munkadokumentumot.298 A Közösség lisszaboni programjának végrehajtása: a szabályozási környezet
egyszerűsítésére
irányuló
stratégiáról
teljes
mértékben
beágyazódik az átdolgozott lisszaboni stratégiába, amelynek célja a növekedés és a munkahelyteremtés Európában, és ezért a joganyagnak az uniós
vállalkozások
versenyképességével
kapcsolatos
részelemeire
összpontosít, hogy erősítse azok hatékonyságát, minimalizálja a költségeket és csökkentse a bürokratikus terheket. Általános célja egy olyan európai keretszabályozási rendszer kialakítása, amely megfelel a jogalkotás legjobb elveinek, a szubszidiaritás és az arányosság elvét betartva. 299 295
COM (2005) 518 és SEC (2005) 1329 COM (2005) 462 297 Ez a kezdeményezés különösen fontos a KKV-k számára, amelyek az összes vállalkozás 99%-át és a foglalkoztatás kétharmadát adják, mivel a kisebb méretük miatt a KKV-ket aránytalanul nagymértékben sújtják a jogszabályi és igazgatási terhek, és erőforrásaik korlátozottak, illetve nem rendelkeznek elegendő szakértelemmel, hogy eligazodjanak a gyakran összetett szabályok és rendelkezések között. Meg kell vizsgálni, hogy az egyszerűsítés keretében hogyan vehetők figyelembe speciális igényeik. 298 COM (2005) 466 299 COM (2005) 535 296
140
A Bizottság „Hatékonyabb jogalkotás 2005”300 című jelentésében javasolta, hogy a jobb szabályozás váljon a nemzeti lisszaboni programok részévé, valamint, kifejtette, hogy a tagállamok alapvető szerepet játszanak az
a
jobb
egyszerűsítési
jogalkotásban, program
melynek
kiegészített
folytatásának
változata301
alkalmazását
és
az
EU SCM (standard cost model- alap költség modell) integrálását rögzítette. A Bizottság munkadokumentuma, az elért eredményekről szóló első jelentés a szabályozási környezet egyszerűsítésére vonatkozó stratégiáról 302 megerősíti a Bizottság elkötelezettségét, hogy csökkentse a szabályozási keret okozta adminisztratív terhet, és, hogy naprakésszé tegye, korszerűsítse a szabályokat. Az Európai Bizottság jelentős erőfeszítést tesz, hogy javítsa a meglévő jogszabályok minőségét, és biztosítsa az elemzések szilárd alapjait a jövőbeli jogszabályokat illető döntések meghozatalakor. A Bizottság azonban egymaga nem tudja a szabályozási környezetet javítani. A „Ten minutes to improve the business environment in the EU” bizottsági elektronikus kezdeményezés célja, hogy a vállalkozások bevonásával felmérje a számukra teherrel bíró jogszabályokat. Jose Manuel Barroso, az Európai Bizottság elnöke az üzleti környezet javítása érdekében ezért az állampolgárokhoz, a vállalkozásokhoz fordul, online konzultációra303 várva őket abban a témában, hogy melyek a cégek, vállalkozók prosperálását leginkább akadályozó tényezők, jogszabályok. Mindezzel cél a nehézkes ügyintézés, a hosszadalmas bürokrácia elleni küzdelem, a feleslegesen bonyolult és a cégek működését nehezítő paragrafusok
módosítása,
versenyképes
üzleti
környezetet
biztosító
szabályozási háttér kialakítása. Az online értekezés résztvevőinek egy rövid kérdőívet kell kitölteniük, amelyben kifejthetik, hogy milyen akadályok nehezítik vállalkozásuk életét. A kérdőív bevezetőjében Barroso azzal érvel, 300
COM (2006) 289 COM (2007) 286 302 COM (2006) 690 303 Your Voice in Europe (online) http://ec.europa.eu/yourvoice/ [2009.02.15.] 301
141
hogy egy erős európai gazdaságban működő erős európai cégek járulhatnak hozzá ahhoz, hogy sikerüljön elérni a sokat emlegetett célokat: a növekedést és a munkahelyteremtést. Ehhez azonban olyan szabályozási háttér szükséges, amely nem hátráltatja az üzleti világ szereplőit. A kérdőívben meg kell adni, hogy az üzleti, a kormányzati vagy a civil szférához tartozike az adott szervezet; majd nyilatkozni kell arról, hogy mely országban és melyik szektorban működik. Meg kell jelölni, hogy milyen téren ütköznek akadályokba, lehetőleg megadva azt is, mely jogszabály vonatkozik az adott kérdésre. Majd pedig részletezni, hogy pontosan milyen hátrányokat, károkat szenvednek el: a fejlődésben, a foglalkoztatásban gátolja őket, bizonytalanságot okoz a szektorban, esetleg a versenyhelyzetet lehetetleníti el. A válaszokat a Bizottság bürokráciát vizsgáló, "Red Tape Observatory" elnevezésű kezdeményezése keretében elemzik, összesítik. A Bizottság egyszerűsítést célzó folyamatos programjának célja egyszerűsíteni és korszerűsíteni az EU joganyagát, mely program a 2005-2009 közötti időszakban 164 intézkedésre terjed ki. A Bizottság egyre több jogszabályt dolgoz át, és halad tovább az egységes szerkezetbe foglalással is. A körülbelül 400 egységes szerkezetbe foglalható jogszabályból a Bizottság 152-vel készült el: 87-et elfogadtak, és 65 van jelenleg a Tanács és a Parlament előtt.304 A Tanácsnak és az Európai Parlamentnek is ki kell vennie a részét a folyamatból annak biztosítása érdekében, hogy a jogszabályalkotó folyamat végére megvalósuljon az a minőségi jogalkotás, ami összhangban van a jobb szabályozásra
irányuló,
valamennyi
európai
intézmény
által
osztott
törekvésekkel. Az Európai Parlament aktívan keresi a módját, miként javítsa a politika kialakításának folyamatát, és 2006-ban számos jelentést fogadott el, amely kitér a jobb szabályozás különböző aspektusaira. A Miniszterek Tanácsa ugyanilyen lelkesen követi a jobb szabályozás folyamatát az egymást követő elnökségek305 során, amelyek bejelentették szándékukat, hogy az 304
COM (2008) 32 Azaz a Tanács elnökségét hat hónapos időszakon át betöltő és a napirendet megállapító tagállam elnöksége. 305
142
európai jogalkotás javításán munkálkodnak. A tagállamoknak ugyanebben a szellemben kell munkálkodniuk az uniós intézkedések végrehajtása során. „Kevesebb bürokrácia nagyobb növekedét jelent. A Bizottság kész saját feladatának ellátására ezzel kapcsolatban, a túlszabályozás megszüntetésére és az egyszerűsítés előmozdítására. De egyedül nem megy. A tagállamoknak is csökkenteni kell a bürokráciát.”306 A Bizottság javasolja, hogy a bürokrácia csökkentés a Lisszaboni akció tervek integrált része legyen, és azt ajánlja, hogy az egyszerűsítési programokat magában foglaló nemzeti szintű „jobb szabályozási” stratégiát építsenek ki a kormányok. 19 tagállam már bevezetett vagy a közeljövőben vezet be egy jobb szabályozási stratégiát.307 Franciaországban 2003. július 2-án szavazták meg az első egyszerűsítési törvényt, mely alapvetően a közigazgatási szervek, és az ügyfelek közötti információs technológia vezette mechanizmusokra épít. A következő, 2004ből való törvényük a szabályozási környezet egyszerűsítési stratégiáját tartalmazza. A 2006-ban kibocsátott törvény az ügyfelek szempontjából számos egyszerűsítést foglal magában, melynek kiegészítéseként megszületett a jogi dokumentumok tömegét radikálisan csökkentő „loi anti-loi” (azaz gyilkos törvény), mely 150 korszerűtlen, elavult jogszabályt helyezett hatályon kívül. Belgium egyszerűsítési projektet indított a jogszabályok értékelésével kapcsolatban, „Evaluation legislative” (Jogszabály-értékelés), amelynek célja egy parlamenti utólagos értékelési rendszer létrehozása. Regionális szinten a Vallon régió Belgiumban egy jó gyakorlati útmutatót készített, amely megnevezi a bevált gyakorlati módszereket az e-kormányzat és az adminisztrációs egyszerűsítés területén. 308 Görögország egyszerűsítési programot valósít meg, és többek között csökkenti az eljárások számát, a megkövetelt okmányok számát, egyszerűsíti a 306
Günter Verheugen Bizottsági alelnök jelentette ki. Szakmai anyag az alkotmányos ügyek, európai kormányzás és a jog érvényesülésének térsége szakbizottság ülésére, Európai Unió A Régiók Bizottsága, 2007. július 308 További bevált gyakorlati módszerek megtalálhatók a http://egov.wallonie.be/bonnespratiques címen is. 307
143
jogszabályokat. Azt a 850 adminisztrációs eljárást, amelyeket az Állampolgári Szolgáltató
Központokban
folytatnak
le,
már
egyszerűsítették.
Az
egyszerűsített eljárások 30 %-a a kisvállalkozásokra vonatkozik. A Törvényi jog revíziójának programja megkezdődött Írországban, mely az általános törvénykönyv korszerűsítését célozza az elavult törvények hatályon kívül helyezésével és azon törvények korszerű formátumban való, újbóli törvénybe léptetésével, amelyek még érvényesek. Nyilvánosságra hozta a kormány Fehér Könyvét a szabályozásról „Jobb szabályozás” címmel, amely átfogó programot határoz meg az üzleti vállalkozások szabályozási környezetének
javítása
számára.
Arról
is
rendelkezik,
hogy
a
minisztériumoknak és a hivataloknak javítaniuk kell az ügyfelek számára teljesített szolgáltatásaikat. Ez szélesebb, ügyfélorientált programot tükröz, amely integráns része az ír kormány közszolgálat-korszerűsítési programjának. Olaszország megfogalmazta az Ösztönzők Kódexét, amely az érvényben lévő számos intézkedés racionalizálását, csökkentését és összehangolását célozza. A Kódex útmutatásokat határoz meg az egyszerűsített eljárások számára, és nagyobb kedvezményeket biztosít a kisebb vállalatoknak. Amint a Kódex érvénybe lép, a hatályban maradó intézkedések beépülnek az Integrált Ösztönző Rendszerekbe (Sistemi Integrati di Agevolazioni) minden egyes támogatási területre, beleértve a kis-és középvállalkozásokra vonatkozó területet is. Olaszországban törvényt fogadtak el a jogszabályok minőségének javításáról is. Finnországban309 a SÄVY projekt a jogszabálytervezetek vállalkozásokra vonatkozó hatásvizsgálati rendszerének fejlesztését segíti elő, többek között a minisztériumok részére nyújtott szaktanácsadással, hatásvizsgálati módszerek kidolgozásával, a minisztériumok és a vállalkozói szféra közötti rendszeres párbeszéd biztosításával. A projekt célja, hogy javítsa a jogszabályalkotás vállalkozásokra gyakorolt hatásainak vizsgálatát. Dánia is elkezdte a legnagyobb terheket hárító törvényeik és szabályaik egyszerűsítését. Dániában a jogszabály-tervezeteket (így a vállalkozásokat 309
http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/charter/2008_charter_docs/gp2008hu.pdf
144
érintőeket is) a kormány terjeszti a parlament elé. A javaslatokat a hivatali tisztviselők készítik el szoros kapcsolatban a vállalkozási szektorral, gyakran utóbbiak kérésére, főként környezetvédelmi vagy egészségügyi okokra hivatkozással. Nyilvános körözés céljából véleményezésre megküldik több szervezet
részére,
melyek
észrevételei
a
tervezet
módosításait
eredményezhetik. A kormány dönt arról, hogy a Folketing elé viszi-e a tervezetet, amely azt három alkalommal megvitatja, annak végleges elfogadása előtt. Az olvasatok között parlamenti „elkötelezettek” vizsgálják a tervezet hatásait, vállalkozási szektorral történő levélváltás vagy találkozás útján. Az új jogszabályok alapos előkészítettségének biztosítására, az érintettek nézeteinek, véleményeinek meghallgatására, a tervezetek hatásainak mérésére szabályozott eljárás működik. A Folketing számára ezen eljárás keretében nyílik lehetősége arra, hogy döntése a lehető legjobb legyen. Az Igazságügyi Minisztérium a jogalkotás minőségére vonatkozó irányelveket ad ki, melyek összefoglalják az új jogszabályok követelményeit, meghatározzák, hogy mit kell tartalmaznia egy tervezetnek, a nyelvezetére vonatkozó elvárásokat is rögzíti. A jogszabályt előkészítő minisztériumoknak meg kell határozniuk,
hogy
milyen
szintű
jogszabályba
formálás
lenne
a
legmegfelelőbb, fel kell becsülni a tervezet közigazgatási és pénzügyi következményeit is. Tervezeteket felülvizsgáló speciális bizottság működik, amely vizsgálja, hogy azok megfelelő minőségűek-e a Folketing elé vitelhez. A jogszabályok közötti kapcsolatokat, kapcsolódási pontokat is ez a bizottság vizsgálja. Annak érdekében, hogy biztosak legyenek, vajon a jogalkotás szolgálja-e a meghatározott céljait, számos elemzésen esik át. Így értékelik aszerint, hogy milyen hatása van a vállalkozásokra, van-e negatív pénzügyi következménye, valamint kiszűri a szükségtelen adminisztratív terheket. Ezeknek az elemzéseknek megbízhatónak kell lenniük, ezért a Kereskedelmi és Ipari Minisztérium kiadott egy elemzési kézikönyvet, melyet más minisztériumok is használhatnak napi munkájuk során. Ez a kézikönyv magában foglalja az új jogalkotás közigazgatási következményei meglévő módszereit. A jogalkotás monitoringja központi minisztériumi funkció, és
145
annak
megállapítására
irányul,
hogy
a
minisztériumok
jogalkotása
eredményeinek hatását felügyeljék, szemmel tartsák, és ha szükséges módosítsák azt a körülményeknek megfelelően. Vizsgálják az eredeti szándéknak megfelelő működés meglétét. Ez a monitoring eljárás az 1999/2000 parlamenti évtől alkalmazandó. A jogalkotási minőség fejlesztésére a kormány mindig hoz új kezdeményezéseket, melyek közelebb viszik Dániát ahhoz, hogy az új jogalkotás legmagasabb minőségét garantáló országok közé kerüljön. 2000 előtt lényegében az új végrehajtási jogszabályok hatásainak, következményeinek nem volt értékelése, elemzése a vállalkozás gazdasági életére
történő
befolyásolás
szempontjából.
Most
már
van.
A
minisztériumoknak jogszabály alkotás előtt a tervezet pénzügyi és közigazgatási következményeknek a vállalkozásokra háruló hatásait is figyelembe kell venni és meg kell vizsgálni, hogy találhatók-e alternatív megoldások. A Kereskedelmi és Ipari Minisztériumban működik egy vállalkozási szabályozás egység, amelyik ebben segít tanácsadással, elemzésekkel. Az egység a következmények elemzéséhez új módszereket, eszközöket is kidolgoz és más országok know-how-ját is hasznosítja. Speciális figyelmet
fordítanak
a
jogszabályok
egyszerűsítésére.
Az
elavult
jogszabályokat kiküszöbölik, a meglévőket egyszerűsítik, melyhez az IT alkalmazását hívják segítségül. Fontos a Letlon rendszer. Az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium célja, hogy néhány vállalkozáson teszteljék a jogalkotási javaslatokat. Sokat tesz a kormány annak érdekében, hogy a hatóságok ellássák kellő útmutatással a vállalkozásokat arra vonatkozóan, hogy
a
jogszabályokat
teljesíteni
tudják.
Célszerűbbnek tartják
az
együttműködés, konzultáció kialakítását és folytatását, mint az ellenőrzést és a szankciókkal való fenyegetést. Észtországban a „Teeme Koos” nyilvános konzultációs honlap a kormányzati szervek közös platformja. A webhely lehetővé teszi a vállalkozások, hogy a vállalkozói szervezetek és a polgárok véleményt nyilváníthassanak a jogszabálytervezetekről. A kormányzati szerveknek közzé kell tenniük a honlapon az általuk készített jogszabálytervezeteket, fejlesztési
146
terveket, törvényeket és rendeleteket. A felhasználók kérhetik, hogy a rendszer e-mailben értesítse őket az új konzultációkról. 310 Luxemburg a Vállalkozásokkal foglalkozó Minisztériumán belül kinevezett egy „igazgatás-egyszerűsítési biztost”. Ausztria belekezdett egy átfogó igazgatási reformprogramba, és jelenleg az „Innováció és adminisztráció” program projektjeit valósítja meg (VerwaltungsInnovationsProgramm, VIP). A szabályozási környezet javítása tehát mindenek felett álló prioritás az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság és a tagállamok munkájának közös erőfeszítése során a versenyképesség növelése, a növekedés szempontjából. A jobb szabályozás jelentősen fellendíti a termelékenységet, így elősegíti a növekedést, a lehető legkevesebb költséggel, de a lehető legtöbb haszon elérésnek céljával.
9.2. A hatásvizsgálat szerepe az EU és a tagállamok politikájában
A jogalkotás minősége javításának egyik legfontosabb feltétele, hogy a jogszabályi hatásvizsgálatok gyakorlata a jogalkotás érdemi részévé váljon,311 a jogalkotó ugyanis érett döntést csak a következmények lehető legpontosabb ismeretében hozhat. A hatásvizsgálat a szabályozás minőségének javítására szolgáló
eszközként
is
funkcionál.
A
hatásvizsgálat
a
normák
következményeinek tudományos alapon történő előzetes megbecsülése, illetőleg már korábbi időpontban hatályba lépett szabályok tényleges hatásainak utólagos felmérése. 312 Olyan információgyűjtő-elemző folyamat, amelynek elsődleges célja a szabályok hatékonyságának növelése azok hatásainak a szabályozás természete által indokolt mértékben történő megvizsgálása,
majd
az
eredmények
310
megalapozottabb
döntéshozatal
COM (2008) 394 Dr. Gyergyák Ferenc - Dr. Kiss László (szerk.): Általános jogalkotási ismeretek, Budapest, 2007. (online) http://www.kszk.gov.hu/data/cms27502/3_ALT_JOGALK_tankonyv.pdf) [2008.05.20.] 312 Dr. KOVÁCSY, Zsombor: A jobb szabályozás gyakorlatának főbb kérdései, Magyar Közigazgatás, 2005. december, LV. évfolyam, 12. szám, 729-735. oldal 311
147
elősegítése érdekében történő összegzése útján.313 A jog szabályozó szerepének állandó ellenőrzését, a jogalkotói szándékok helyességének és érvényesülésének
elemzését,
a
normák
folyamatos
és
szakszerű
felülvizsgálatát foglalja magában a kedvezőtlen hatású szabályozási eszközök kiküszöbölése
érdekében
a
jogszabályok
hatékonyságának
növelése
céljából.314 Az EU-ban a nagyobb politikai javaslatok hatásvizsgálata kötelező. A hatásvizsgálat ugyanis megkönnyíti a helyesebb információkon alapuló döntéshozatalt a teljes jogalkotási folyamat során; javítja a javaslatok minőségét; előmozdítja a szubszidiaritás és az arányosság elveihez való ragaszkodást; valamint megteremti az összhangot az olyan magas szintű célkitűzésekkel, mint például a lisszaboni vagy a fenntartható fejlődést szolgáló stratégiák. Tudásalapú megközelítésről van szó annak biztosítása céljából, hogy szilárd bizonyítékokon és a vélemények gondos elemzésén alapuljanak az arról szóló döntések, hogy egyáltalán folytassák-e és miként a kezdeményezéseket. viszonyokat,
A
hatásvizsgálatok
kapcsolódásokat,
az
a
problémákat,
érintetteket
és
a
az
okozati
beavatkozás
helyénvalóságát vizsgálják. Rávilágítanak arra, hogy a jogszabály milyen fogadtatásban részesült, hogyan illeszkedik a már meglévő jogszabályokhoz, valamint bármely esetleges nehézségre a végrehajtás során. Lényeges elv, hogy a hatásvizsgálat terjedelmének és a rászánt forrásösszegnek arányban kell
lennie
a
javaslat
várható
jellegével
és
valószínűsíthető
következményeivel, azonban tisztázásra szorul, hogy a javaslat fontosságának megfelelő elemzés mit jelent, vagyis az arányosság elve az előzetes hatásértékelések esetében miként értelmezhető. Az EU-intézményeket a Bizottság integrált hatásvizsgálati rendszere segíti a jobb szakpolitikák és jogszabályok kialakításában. Mind a Tanács, mind az Európai Parlament megállapodott abban, hogy hatásvizsgálatot készít,
313
8001/2006. (I.30.) IM tájékoztató Dr. Gyergyák Ferenc - Dr. Kiss László (szerk.): Általános jogalkotási ismeretek, Budapest, 2007. (online) http://www.kszk.gov.hu/data/cms27502/3_ALT_JOGALK_tankonyv.pdf) [2008.05.20.] 314
148
amennyiben lényeges módosításokat kérnek a Bizottság javaslatához. A Bizottság elkötelezett amellett, hogy megvizsgálja javaslatainak gazdasági, szociális és a környezetre gyakorolt hatásait. 2003 óta a Bizottság 284 hatásvizsgálatot végzett el és tett közzé.315 2005-től hatásvizsgálati iránymutatásokban316 konkretizálása.
Az
történik EU-ban
az a
erre
vonatkozó
Hatástanulmányi
megközelítések
Bizottság,
független
testületként vizsgálja azt, hogy a törvények gazdasági, társadalmi és környezeti hatástanulmányait megfelelő precízséggel hajtották-e végre. A Bizottság elkötelezte magát a hatásvizsgálati rendszer továbbfejlesztése mellett. Folyamatosan tökéletesíti a módszertani részt, és bevonja a hatásvizsgálatot a döntéshozatali ciklusba, saját szakértőire, a többi intézmény, a tagállamok és az érdekeltek javaslataira támaszkodik. 2008 tavaszán a Bizottság felülvizsgálta a hatásvizsgálati iránymutatásokat, továbbá útmutatást és támogatást dolgozott ki. A tagállamok is természetesen lényeges szerepet játszanak a jobb szabályozásban és többnyire aktívan keresik a módját, hogy csökkentsék a bürokráciát és szélesebb körű elemzést biztosítsanak a jogszabályok és rendelkezések hatásainak. A hatásvizsgálatok meghatározása, hatóköre és alkalmazása azonban tagállamról tagállamra változik. A normák folyamatos és szakszerű felülvizsgálatának, módosításának szakmai hátterét biztosító módszertan és gyakorlat az utóbbi időben világszerte egyre inkább részévé vált a jogszabály-előkészítő és jogszabály-elemző munkálatoknak. Csaknem minden tagállamban előkelő helyet foglalnak el a napirenden. Egyes országok az előzetes munka során, mások pedig utólagos értékelési eszközként használják.
Az előzetes317
és utólagos318
hatásvizsgálatok megfelelő
alkalmazása elősegíti, hogy az állami döntések elsősorban a várható társadalmi eredmények szempontjából kerüljenek meghozatalra, továbbá visszacsatolást
315
COM (2008) 32 http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/practice.htm alatt a 2005. évre vonatkozó jogalkotási útiterv megtalálható. 317 Még hatályban nem lévő szabály majdani hatásainak előre jelzése, becslés módszerrel. 318 A meglévő szabály tényszerű következményeinek vizsgálata összehasonlító adatgyűjtés, konzultáció módszerével. 316
149
biztosít az állami döntéshozatali rendszer számára a ténylegesen megvalósult eredményről. A jogszabály hatásai tekintetében szemügyre kell vennünk a szándékolt és nem szándékolt hatásokat egyaránt, ugyanakkor nem szabad elfeledkeznünk arról, hogy a jogszabály végső soron bizonyos irányba kívánja terelni a folyamatokat, és ebbéli sikerességének megítélése továbbra is alapvetően fontos.319 A hatásvizsgálatok véghezvitelében a legfontosabb vezérelv a „realitás-szemlélet”, vagyis a különböző szabályozási kérdések pénzügyi, idő- és személyi erőforrásainak fényében való rangsorolása. 320 A szabályozási hatásvizsgálat használata tekintetében Hollandia és az Egyesült Királyság jár az élen, ezen belül az Egyesült Királyság a kisvállalkozásokra gyakorolt hatást is felméri. A holland hatásvizsgálati eljárás két fázisból áll. Az 1. fázist Quick scannek (gyors szemrevételezés) nevezik, mely az eszközök kiválasztásának jóváhagyására
koncentrál,
valamint
arra,
hogy
várhatóak-e
jelentős
következmények az üzleti közösségre vagy a környezetre nézve, illetve vizsgálja a kivitelezhetőség és végrehajthatóság szempontjait. A 2. fázisban ténylegesen elvégzik a különféle felméréseket. Mindkét fázisban a jogszabályjavaslatért felelős minisztérium végzi el a tesztelést, melyet jóvá kell hagynia a Gazdasági Ügyek Minisztériuma, a Környezetvédelmi Minisztérium és az Igazságügyi Minisztérium által közösen működtetett, úgynevezett Javasolt Jogszabályok Irodájának. Ha a javasolt jogszabály hatással bír az adminisztrációs terhekre, akkor azt be kell nyújtani az Actal részére is, amely az adminisztrációs terhek vizsgálatát végző, független tanácsadó testület. Az Egyesült Királyság felülvizsgálta az Egyeztetés Gyakorlati Kódexét, amelyet a kormányszerveknek követniük kell. A Kódex akadálytalanabbá teszi konzultációt és megerősíti a visszajelzés nyújtásának fontosságát. A jövőben minden javaslatot, amely valószínűleg jelentős új terhet jelent az üzleti
319
Lásd: DRINÓCZI, Tímea-PETRÉTEI, József: Jogalkotástan, Dialóg-Campus kiadó, BudapestPécs, 2004. 400. oldal 320 Lásd: KOVÁCSY, Zsombor- ORBÁN, Krisztián: A jogi szabályozás hatásvizsgálata, DialógCampus kiadó, Budapest-Pécs, 2005. 181-186. oldal
150
vállalkozások számára, jóvá kell hagynia a Szabályozási Számviteli Testületnek (Panel of Regulatory Accountability). Az Egyesült Királyság 1998 óta végez rendszeres szabályozási hatásvizsgálatokat, amelyek kiterjednek minden idevonatkozó hatásra. A szabályozási hatásvizsgálatot minden javaslattal kapcsolatban el kell végezni, ha a hatással van az üzleti életre, a jótékonysági szervezetekre vagy az önkéntességi testületekre, és fel kell mérnie a költségeket és a hasznokat egy választási lehetőségre vonatkozóan, amely tartalmazza a jogszabályozás alternatíváit is. A hatásvizsgálati eljárás tartalmaz egy versenyképességi felmérést, hogy azonosítsa az esetleges hátrányos vagy előnyös hatásokat a versenyképességre, valamint egy, a kisvállalatokra vonatkozó hatástesztet (Small Firms’ Impact Test), amely korán lehetővé teszi az egyeztetést a kisvállalkozásokkal és az azokat képviselő szervezetekkel a kisvállalkozásokra gyakorolt esetleges hatások azonosítására. Ha egy szabályozás várhatóan nem gyakorol hatást a kisvállalkozásokra, azt a Kisvállalkozási Szolgálatnak (Small Business Service) igazolnia kell. Ha a szabályozás valószínűleg hatást gyakorol a kisvállalkozásokra, az illetékes minisztériumnak egyeztetnie kell a kiscégeket képviselő főbb szervezetekkel, a vonatkozó ágazati szakmai egyesületekkel és közvetlenül néhány kisvállalkozással. Ha a kisvállalkozásokra gyakorolt hatás jelentősnek és/vagy összetettnek tűnik, egy alaposabb egyeztetésre van szükség. Ezek a tesztek biztosítják, hogy az üzleti életre gyakorolt hatásokat már korán figyelembe vegyék. 321 Egyes tagállamokban, mint például Írországban és Olaszországban, kísérleti projekteket valósítanak meg a hatásvizsgálat bevezetése érdekében azért, hogy a hatásvizsgálat alkalmazását hivatalossá tegyék. Lengyelországban a kormányapparátus szervei által előkészített minden új jogszabály hatásvizsgálat alá kerül. A jogszabályra javaslatot tevő miniszter felel a hatásvizsgálatért, a Jogalkotási Kormányzati Központ pedig felel annak ellenőrzéséért, hogy ez a kötelezettség miként teljesül. Többek között a jogszabály tervezet értékelés alá kerül az államháztartási szektor, a 321
Lásd: www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/
151
munkaerőpiac, a gazdaság versenyképessége, valamint a régiókra és azok fejlődésére gyakorolt hatása szempontjából. Előírás, hogy az üzleti életre hatást gyakorló jogszabály esetében az egyik kritérium a vállalat mérete lehet. Emellett, a Stratégiai Tanulmányok Kormányzati Központja elkészítheti a jogszabálytervezet társadalmi és gazdasági hatásának mélyreható értékelését azoknak a tervezeteknek a vonatkozásában, amelyek jelentős, hosszú távú hatást gyakorolnak a társadalmi és a gazdasági fejlődésre. Létezik egy olyan követelmény az új szabályozási intézkedések bevezetését indítványozó szervekkel szemben, hogy értékeljék az alternatív megoldásokat. Ezzel a követelménnyel összhangban értékelni kell minden jogi és jogon kívüli módszert, amely a szándékok szerinti célok elérésére felhasználható, és miután a döntést a szabályozási intézkedés tervezetének elkészítéséről meghozták, értékelni kell az összes jogi alternatívát. Finnországban hároméves projekt indult az üzleti hatásvizsgálat előmozdítására a jogszabályok kialakítása során, azzal a céllal, hogy a hatásvizsgálat kérdéseivel kapcsolatban rendszeres kapcsolatot hozzon létre az üzleti vállalkozások és a minisztériumok között. Projektet vezettek be a hatásvizsgálati modellek kidolgozására és egy csoport a jogszabálytervezetek kialakítására vonatkozóan tesz javaslatokat. Dániában, Hollandiában, Svédországban a hatásvizsgálatokat arra is használják fel, hogy meghatározzák a KKV-k számára jelentkező akadályokat. Ezekben az országokban a kormányok keresik a lehetőségeit annak, hogy csökkentsék a jelenlegi jogszabályok adminisztrációs költségeit, és a meglévő jogszabályokat
jóval
egyszerűbbé
tegyék.
A
holland
szabványos
költségmodellt gyakran említik ezeknek a költségeknek a kiszámítására alkalmas módszerként. Svédországban 1998-ban a kormány létrehozta a SimpLex Osztályát az Ipari, Foglalkoztatási és Távközlési Minisztériumon belül, azzal a céllal, hogy jobb, egyszerűbb jogszabályokat hozzanak létre és a kisvállalkozásokra háruló adminisztratív terheket csökkentse. Lényegében minden kisvállalkozást érintő tervezetet felülvizsgálnak. A javaslatokat hatásértékelés követi, amely
152
valójában egy ellenőrző listaként funkcionál. A Simplex szívesen fogadja a kisvállalkozásokat érintő javaslatokat, észrevételeket. Feladata továbbá, hogy jobb szabályozási képzési programokat végezzen a minisztériumok, végrehajtó hatóságok, ügynökségek részére. 322 A NUTEK (a Svéd Üzleti Fejlesztési Hivatal) feladata, hogy koordinálja a szabályozást azoknak a hivataloknak a szintjén, amelyek a legtöbb kisvállalkozásokat érintő rendeletet bocsátják ki. A NUTEK új feladatai között szerepel a hivatalok összes kisvállalkozási hatásvizsgálatának áttekintése és a hivataloknak szóló tanácsadás, amelynek során egyszerűsítéseket javasol a meglévő szabályozásokban és méréseket végez a különféle szintű szabályozások által az üzleti vállalkozások adminisztrációs terheit illetően.323 Svédország324 és az Egyesült Királyság bejelentette, hogy minden törvényjavaslat kapcsán hatásvizsgálatot kíván alkalmazni. Írország azt a célt tűzte ki, hogy minden elsődleges jogszabályhoz alkalmazni fogja. Szlovákia pedig minden új jogszabályra alkalmazza, amely hatással van az üzleti környezetre.325 Belgium 2001-ben bevezette a Kafka klauzulát, melyről azonban iránymutató dokumentumok nem készültek és hiányzott a speciális minőségi kritérium a paragrafusok szövegezéséhez. 2004-ben létrehozták a „Kafka”tesztet, amelynek az a célja, hogy csökkentse a bürokráciát, annak ellenőrzésével, hogy az új intézkedések nem vezetnek-e be szükségtelen 322
Presentation, Administrative Simplification- best practices in OECD Countries Expert seminar Paris, 2001”Administrative tools for preventing and addressing customer complaints”presentation by Martina Elfgren Lilja, Sweden 323 A Svédországi Magánvállalkozások Szövetsége kiemeli, hogy a hatásvizsgálatok a gyakorlatban gyakran gyenge minőségűek, és a minőség-ellenőrzés nem működik megfelelően. A Szövetség szerint az Ipari, Foglalkoztatási és Távközlési Minisztériumon belül működő, az egyszerűsítéssel foglalkozó részleg, a SimpLex nem rendelkezik elegendő erőforrással ahhoz, hogy a rossz hatásvizsgálattal ellátott indítványokat leállítsa, és meggyőződjön arról, hogy az idevonatkozó tényeket abba belevették-e. A Szövetség megállapítja azonban azt a pozitív tendenciát, hogy egyre több és több hatásvizsgálat van, és hangsúlyozza azt is, hogy a svéd kormány jó néhány jó kezdeményezést tett az elmúlt néhány évben, még akkor is, ha azok még nem eredményezték azt, hogy a kisvállalkozások érzékelnék az egyszerűsítést vagy a terhek csökkenését. 324 A Magánvállalkozók Szövetsége Svédországban sajnálkozását fejezte ki, hogy a svéd kormány nem állapított meg semmiféle célkitűzést a jogszabályok egyszerűsítésével kapcsolatos munkájára. A Szövetség azon a véleményen van, hogy az adminisztrációs tehernek a felére kellene csökkennie. 325 Svédország, 100 % a teljes 2001–2010-es időszakra; Egyesült Királyság 100 % 2005-ig; Írország, a 2001. és 2002. évi 0 %-ról 100 %-ra az összes elsődleges jogszabály vonatkozásában 2006-ig; Szlovákia a 2003. évi 0 %-ról 100 %-ra 2006-ban.
153
formalitásokat. A letölthető teszt minden javasolt jogszabályra vonatkozik, amely hatással van az állampolgárok és/vagy a vállalatok adminisztrációs terheire. Egy rövid kérdőívből áll, amelyet a Minisztertanácsnak címzett papírokhoz csatolnak. Ez a teszt lehetővé teszi az új jogszabály következményeinek rövid leírását, és magyarázatot követel arról, hogy miért lényeges az új szabályok megfogalmazása. Ily módon a szövetségi kormány képessé válik arra, hogy harcoljon a bürokrácia ellen, még mielőtt egy javaslat hatályba lépne. A „Kafka-teszt” tartalmi minőségét főként a kabinetközi munkacsoportok figyelik, amelyek azért felelnek, hogy a teszteket helyesen töltsék ki, és azért, hogy visszaküldjék a javaslatot az igazgatásnak vagy az illetékes stratégiai részlegnek, ha ez szükséges. A tesztet a Minisztertanács Titkársága ellenőrzi, helpdesk segíti és az ASA (Administrative Simplification Agency),
Közigazgatás
Egyszerűsítési
Ügynökség
értékeli.
A
teszt
alkalmazása opcionális, ha a javaslatot nem a Miniszterek Tanácsához kell benyújtani. Abban az esetben, ha a Minisztertanácsához kell benyújtani és nincs benne a négy kivételben, 326 akkor kötelező a teszt. A „Kafka”-teszt egy részletesebb verzióját, amely társadalmi-gazdasági kihatást és költség-haszon elemzést tartalmaz, 2006-ra tervezték.327 Amennyiben megállapítható, hogy nem jár adminisztratív teherrel a javaslat, akkor a Kafka-teszt itt be is fejeződik. Ha teherrel jár, vizsgálandó annak csökkentése, ha igen, akkor ezzel a teszt lezárul. Amennyiben tehercsökkentés nem lehetséges, akkor a teher leírását meg kell adni és minimalizálás módjait rögzíteni kell. Amennyiben a javaslatnak nem megy át a teszten, az a konkrét döntéshozatali eljárásban való végét jelenti a tervnek.328 Görögország létrehozott egy Központi Eljárás-egyszerűsítési Bizottságot, amelynek fő prioritása az, hogy elfogadjon egy keretszabályt a szabályozás üzleti hatásvizsgálatára.
326
Például: az állami költségvetésre, a nemzetközi megállapodásokra vonatkozó javaslatok. Lásd: http://vereenvoudiging.fgov.be/ 328 Presentation, Administrative Simplification Agency: Kafka test: 3 years later- alive and kicking, Conference of the European Charter for Small Entreprises 2008 by Dannie Goossens, Belgium 327
154
Egy új állami hivatal kezdte meg működését Spanyolországban, 2005ben, amelynek feladata a szabályozási hatásvizsgálatok elvégzése. Finnország felülvizsgált útmutatásokat is bevezetett a kormányjavaslatok megfogalmazására. Regionális szinten, Belgium Vallon Régiója fejlesztett ki egy szabályozási hatásvizsgálati rendszert az adminisztráció egyszerűsítése érdekében, amely egy globális szabályozási hatásvizsgálati rendszer a javaslatok költségvetési kihatásainak felmérésére. Belgiumban, a Flamand Közösség a globális szabályozási hatásvizsgálat egy könnyített változatát alkalmazza. Az e-kormányzati eljárások bevezetése, például Észtországban és Lettországban, segíti az érdekelt felek konzultációját a jogszabályi javaslatok szövegezésének korai szakaszában és a hatásvizsgálatok kivitelezésében. Ez a megközelítés, amely lehetővé teszi a nagyközönség számára, hogy on-line véleményezze a jogszabálytervezeteket, kétségkívül ajánlható. Miközben számos országban megfelelő haladást értek el a hatásvizsgálat használatában, addig Franciaország, Portugália számára e területen további lépések megtétele szükséges.329 A legtöbb tagállamban a kisvállalkozásokra gyakorolt aránytalanul nagy negatív hatások vizsgálata fejlesztendő terület és a hatásvizsgálat felhasználása további haladásra szorul.
9.3. A környezeti vizsgálat szerepe a katasztrófavédelmi igazgatás területén
Fontos, hogy a környezeti szempontokat beillesszük olyan tervek és programok előkészítésébe,
amelyek
potenciális
hatással
bírhatnak
a
környezetre. A környezeti hatásvizsgálat, (Environmental Impact Assessment, EIA) 329
alapvető
eszköze
valamennyi
Sec (2005) 167
155
környezetünkkel
kapcsolatos
tevékenységnek.
Az
ENSZ
biológiai
sokféleségről
szóló
„Rioi
Egyezménye”330 alapján a környezeti értékek döntéshozatalba történő integrálását jelenti. A környezeti hatásvizsgálatok törvényi szabályozása és gyakorlata országonként eltéréseket mutat, annak ellenére, hogy közös lépések megfigyelhetők az alábbiak szerint: 1. Hatásvizsgálat szükségességének meghatározása. 2. A lényeges vizsgálandó környezeti hatások és tényezők azonosítása. 3. Tényleges hatásvizsgálat. 331 4. Javaslat a káros hatások enyhítésére. 332 5. Döntés. 6. Nyomon követés és utólagos vizsgálat. 333 A környezet magas szintű védelmét biztosítani szándékozó, az Európai Parlament és a Tanács 2001/42/EK irányelve (2001. június 27.) bizonyos, a környezetre valószínűleg jelentős hatással járó tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatát írja elő a fenntartható fejlődés elősegítése érdekében. Ez azt jelenti, hogy a területrendezési tervek vagy hulladékkezelésnél kötelező ellenőrizni a környezetre háruló esetleges hatásokat. Az egyes köz- és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló Tanács 85/337/EGK irányelv az abban meghatározott tényezőkre vonatkozóan előírja az egyes projektek közvetlen és közvetett hatásainak megfelelő módon történő azonosítását és értékelését. A tagállamok azonban meghatározhatnak küszöbértékeket vagy szempontrendszert annak eldöntésére, hogy ezek közül a projektek közül melyek esetében kell a vizsgálatot elvégezni a környezeti hatásuk jelentősége alapján. Rögzíti továbbá
az
állampolgári
részvétel
fontosságát
minden
környezeti
hatástanulmányban.
330
UN Convention on biological diversity, 1992 Ez a lépés az előzetesen feltárt és jelentősnek ítélt hatások részletes kutatását, megismerését és meghatározását jelenti. 332 Ez a lépés a projekt kedvezőtlen hatásainak kiküszöbölését, csökkentését, de legalábbis kontroll alatt tartását célozza, pótlás, helyreállítás, kompenzáció vagy bármilyen alkalmas megoldás révén. 333 COP 6 Decision VI/7 (The Hague, 7-19 April, 2002) (online) http://www.cbd.int/convention/cop6-dec.shtml?m=COP-06&id=7181&lg=0 [2008.12.03.] 331
156
Módosítása, - a Tanács 97/11/EK irányelve - értelmében a tagállamok meghoznak minden olyan intézkedést, amely ahhoz szükséges, hogy az engedély megadása előtt többek között a jellegüknél, méretüknél vagy elhelyezkedésüknél fogva, a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektek engedélyezése kötelező legyen, és esetükben hatásvizsgálatot végezzenek. A környezeti hatásértékelés az európai irányelvől ered, hivatalosan a 97/11 irányelvből, mely magában foglalja az UN ECE Espoo egyezményét. Hollandiában334
az
EIA
a
környezeti
következményekkel
bíró
projektekről szóló döntés meghozatala előtt a környezeti hatás mérésére szolgál, kutatva a környezet-barátibb alternatívák lehetőségeit is. Kötelező, amennyiben kőolajfinomító, nukleáris üzem, vegyi üzem építéséről van szó. Az EIA mellett működik az EIR. Az EIA a környezeti hatás értékelését jelenti, míg EIR alatt környezeti hatásjelentést értünk. Az EIR része a 10 lépésből álló EIA eljárásnak. Az EIA-t a holland 1994-es környezeti hatásértékelési határozat (Wm) 7. fejezete szabályozza. 335 A határozat C listája sorolja fel azokat a döntéseket, melyekhez kötelező környezeti hatás jelentés készítése. A kezdeményező a projekt alapadatait tartalmazó előzetes kérelmet ír. A hatóságnak rendszerint 4 hét áll rendelkezésére a kérelem nyilvánosságának biztosítására, ahol mindenki részt vehet. A kérelem nyilvánosságától 13 héten belül a kompetens hatóság összeállítja azt az iránymutatást, mely meghatározza, hogy milyen alternatívák állnak rendelkezésre és milyen környezeti hatásokat kell figyelembe venni a környezeti hatásértékelésben. Az időhatárhoz nem kötött környezeti hatás jelentés megírásáért a kezdeményező felel. A jelentés elkészültét követően megküldi a kezdeményező azt a hatóság részére elfogadási értékelés céljából. A jelentés benyújtásától 6 héten belül értékeli a hatóság, hogy a jelentés mennyiben van öszhangban az iránymutatásban
foglaltakkal,
a
kívánt
tartalommal
és
a
jogi
követelményekkel. A jelentést és a döntés-tervezetet nyilvánosságra hozzák
334 335
http://www.vrom.nl/pagina.html?id=37573 Besluit M.e.r.1994.
157
legalább 4 hétig a nyilvánosság részvételének biztosításával. A részvételi szakasz lezárását követően bizottság teszteli a környezeti hatáselemzést és észrevételeket is tartalmazó jelentést készít az elemzés minőségéről. Ezt követi a döntés fázisa, melyben elmagyarázzák, hogy mi lett a környezeti hatás jelentés eredménye, meghatározzák, hogy mit kell értékelni és mikor. Az értékelés a kezdeményezővel együtt történik, melynek során az illetékes hatóság értékeli a valójában előforduló környezeti hatásokat, miként az a döntés értékelési részénél rögzítésre került. Ahol szükséges kiegészítő intézkedéseket ír elő a környezetre gyakorolt hatás csökkentése céljából. Az ellene történő jogorvoslatra 6 hét áll rendelkezésre. A stratégiai környezeti értékelés (SEA) a tervek, programok környezeti hatásairól ad ízelítőt, melynek alapja a 2001/42/EK irányelv. A SEA irányelv 5. cikke és 1. melléklete határozza meg részletesen a környezeti jelentés tartalmát. A környezeti hatásjelentés, environmental impact report (EIR) és a környezeti jelentés mindazon információt tartalmazza, amely szükséges egy terv/projekt kapcsán való döntés környezeti hatásainak teljes méréséhez. Az EIR a projekt környezeti következményeit tartalmazza és a lehetséges alternatívákat. A környezeti jelentés egy tervre utal, melynek részletei nincsenek teljesen kimunkálva. Ez a terv egy koordinált projekt része lehet, melyhez EIR-t kell készíteni. A környezeti jelentés megelőzi az aktuális projektet. A környezeti jelentés így nem olyan részletes, mint az EIR, mely utóbbinak tartalmaznia kell a leginkább környezet-barát alternatíva leírását is. A környezeti teszt az új jogalkotás környezeti értékelési rendszere, mely a Környezeti, Településrendezési,
valamit az Igazságügyi Minisztérium
kezdeményezése. A környezeti vizsgálati eljárások meghatározása a tervek, és programok
szintjén
a
vállalkozások
javát
szolgálja,
azáltal,
hogy
következetesebb működési keretet nyújt számukra a vonatkozó környezeti információknak a döntéshozatalba történő beépítése révén.
158
A KKV-k többsége nemigen van tisztában azzal, hogy milyen hatásokat fejt ki a környezetre, illetve hogyan kezelje azokat.336 Az Egyesült Királyságban a NetRegs által nemrégiben készített, alaposan dokumentált tanulmány arra világított rá, hogy az Egyesült Királyságban a vállalkozások csupán
7%-a
vélte
úgy,
hogy
a
környezetre
potenciálisan
káros
tevékenységeket folytat, míg az ilyen tevékenységeket felsoroló lista használatával ez az arány 41%-ra ugrott. Egy az Institute of Directors (IoD, UK) által készített felmérés arról számolt be, hogy a környezetvédelmi szabályozásnak „különösen kitett” ágazatokban, mint az építőipar, a bányászat, a közlekedés vagy a feldolgozóipar tevékenykedő vállalkozások viszonylag csekély mértékű tudatosságról tettek tanúbizonyságot.
A
feldolgozóiparban 59% „nem túl sokat” vagy még annyit se tudott; az építőipar, a bányászat vagy a közlekedés esetében ez az arány 52%-ot tett ki. Ugyanez a tanulmány rámutatott arra, hogy a feldolgozóipari vállalkozások pusztán 26%-a ismeri „meglehetősen jól” vagy „elég jól” a REACH337szabályozást.338 A környezeti hatásvizsgálat végzése nyilvánvalóan nem egyszerű feladat. Problémás lehet az adatgyűjtés nehézkessége, az ökológiai információk hozzáférhetőségének hiánya vagy nehezen beszerezhetősége. Az egyes környezeti hatások csak hosszú távon vizsgálhatók, a kereszthatások rendszere bonyolult. A hatásvizsgálatokba környezetvédelmi szakértők bevonása, valamint globális hatások esetében széleskörű együttműködés szükséges. A gyakorlatban nehézségekbe ütközik annak biztosítása, hogy az eredményeket
336
Az EU Bizottságának Környezetvédelmi Főigazgatósága hatásvizsgálatot készített a kkv-kat a környezetvédelmi jogszabályoknak való megfelelésben segítő program megalapozásaként. A hatásvizsgálat a környezetvédelmi jogszabályok tiszteletben tartásának és a környezeti kockázatok és hatások jobb kezelésének számos gazdasági előnyét felfedte. Ezek közül a legnyilvánvalóbb a környezetvédelmi vezetési rendszerek alkalmazásából következő költségcsökkenés (kisebb energia- és anyagfelhasználás), valamint a zöld közbeszerzés és az innovatív gondolkodásmód ösztönzése révén megjelenő új üzleti lehetőségek. Egy másik fontos gazdasági előny az, hogy a környezeti kockázatok és hatások megfelelő kezeléséről tanúbizonyságot tevő cégek jobb minősítést kapnak a pénzügyi szervezetektől, ami javítja tőkéhez jutási esélyeiket. 337 Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals, azaz a vegyipari termékek, anyagok bejegyzésérõl, értékelésérõl, engedélyezésérõl és korlátozásáról szóló szabályozás. 338 SEC (2007) 907
159
ténylegesen a javaslatok javítására használják, így elkerülve annak kockázatát, hogy a vizsgálat puszta formalitássá váljon.
10. Adminisztratív költségek mérése, adminisztratív terhek csökkentése 10.1. Adminisztratív költség, adminisztratív teher meghatározása, az EU politikájában betöltött szerepe
fogalmi
Az adminisztratív terhek kérdésköre az utóbbi években került az Európai Unió érdeklődésének középpontjába néhány ország (Hollandia, Dánia, az Egyesült Királyság és Svédország) kifejezett aktivitása nyomán, illetve annak a felismerésnek köszönhetően, amely szerint a Lisszaboni Stratégia szempontjából kulcsfontosságú a vállalkozásbarát szabályozási környezet, a felesleges kötelezettségektől mentes, a gazdaságfejlesztési kapacitásokat felszabadító, egyszerű normarendszer kialakítása és biztosítása. A téma lényegében az Európai Unió szabályozás-fejlesztési tevékenységeinek egyre inkább a tengelyében álló, ún. „Better regulation” szemlélettel forrt össze és párhuzamosan fut már folyamatban lévő tevékenységekkel, főként a Bizottság egyszerűsítést célzó gördülő programjával. Az adminisztratív költségek csökkentése, adminisztratív terhek mérése ugyanis az egyszerűsítés sajátos formája, így a Bizottság általános egyszerűsítési programjának részét képezi. Az adminisztratív teher - néha bürokráciának vagy bürokratikus költségeknek is nevezik - csökkentése olyan döntő összetevő, amellyel a vállalatok számára tevékenységüket jobban elősegítő környezet hozható létre. Az adminisztratív terhek csökkentése jelentős segítséget nyújthat a közigazgatás
korszerűsítéséhez,
hozzájárulhat
a
gazdasági
növekedés
felgyorsításához, a versenyképesség és termelékenység növeléséhez. Az adminisztratív költségek azok a költségek, amelyek tevékenységükről (vagy a termelésükről) történő tájékoztatás nyújtási kötelezettségek teljesítése során merülnek fel a vállalatok, önkéntes szektor, hatóságok és állampolgárok
160
számára.339 Adminisztratív költségek közé soroljuk mindazokat az érintett szereplők számára közvetlenül költségként felmerülő tételeket, amelyek kizárólag az adminisztratív (információs) kötelezettség teljesítéséből adódó feladatellátás során merülnek fel, azaz tevékenységükkel vagy termelésükkel kapcsolatos
adatszolgáltatási
kötelezettségük
teljesítése
során.
Az
adminisztratív költség fogalma széleskörűen, átfogóan értelmezendő.340 Emellett megfelelési (betartatási) költséggel is sújtják a jogszabályok a vállalkozásokat, mely a szabályozásnak való megfelelés valamennyi költségét jelenti, kivéve a közvetlen pénzügyi költségeket és a hosszú távú strukturális következményeket. Alapvető adminisztratív költség akkor keletkezik, ha az előírás miatt a vállalkozásoknak módosítaniuk kell a termékeiket vagy termelési technológiáikat.341 Az
adminisztratív
teher
a
gazdasági
élet
szereplőire
háruló
adminisztrációs kötelezettség teljesítéséhez szükséges időbeni és/vagy pénzbeli ráfordítást jelenti. A jogszabályok által az érintettekre rótt kötelezettségeknek
való
cselekmények idő,
valamint humán-erőforrás ráfordításai342
költségeinek
összességét
megfelelés
jelenti.
érdekében
tett
Adminisztratív
teher
intézkedések, alternatív
alatt
azon
költségkihatásokat értjük, melyek az állam jogszabályaiból, rendelkezéseiből származóan az információs kötelezettségek, - mint a gyűjtés, regisztrálás, tárolás, információnyújtás - teljesítése során keletkeznek. Két típusa különíthető el az adminisztratív terheknek. A közvetlen pénzügyi költség azt az idő- és pénzráfordítást jelenti, melyet a jogszabályok betartása érdekében papírmunkával, egyéb formalitással kell tölteni. A közvetett költségek esetén a vállalkozások
produktivitását
csökkentik
a
szabályozások. 343
Az
adminisztratív kötelezettségek jellegüknél fogva kettős terhet jelenthetnek, 339
COM (2006) 691 Hiszen magában foglalja például az adatszolgáltatáshoz vagy nyilvántartáshoz szükséges beszámolás, monitoring, értékelés során felmerülő költségeket. 341 Például új termékek vagy olyan eljárások fejlesztése által generált költségek, amelyek új környezetvédelmi előírásokat teljesítenek. 342 Annak a tevékenységnek az értékét például, amelyet a munkatárs akkor termelt volna, ha nem kellett volna postán sorba állnia, hanem saját képzettségének megfelelő munkakörben dolgozhatott volna. Ez lényegében termeléskiesés a cég oldalán. 343 Cutting Red Tape: National Strategies for Administrative Simplification, OECD Publishing, 2006 340
161
hiszen ami az egyik oldalon például regisztrációs kötelezettségként jelentkezik, az a másik oldalon feldolgozási feladattal jár. Az adminisztratív költségek csökkentésére irányuló intézkedések a tájékoztatási követelmények ésszerűsítésére szorítkoznak.
10.2. Az EU intézményeinek szerepvállalása az adminisztratív teher csökkentésében
Nemzetközi
felmérések
szerint
az
adminisztratív
terhek
és
adminisztrációs költségek kb. 50%-a nemzetközi szabályozásból, kb. 40%-a nemzeti
szabályozásból,
kb.
10%-a
nemzetközi
szabályozások
végrehajtásának adaptálásából származik. Az EU Bizottság szerint a piaci szereplőket érintő adminisztratív terhek nemzetgazdasági szinten EU átlagban kb. a GDP kb 3,5 %-át teszi ki.344 A nemzetközi felmérések (Belgium, Hollandia) szerint az adminisztratív terhek jelenleg a GDP 2- 4%-át teszik ki.345 A Nemzetközi Valutalap elemzése szerint az adminisztratív terhek leépítése a termelékenység 3%-os növekedését és 7%-os gazdasági növekedést eredményezhet az EU-ban. A holland gazdaságpolitikai elemző-iroda (Centraal Planbureau, CPB) rámutat, hogy az adminisztratív teher a GDP arányában a balti államokban, Görögországban és 6,8% és az Egyesült Királyságban és Svédországban tapasztalható 1,5% között változik.346 Az adminisztratív teher nemcsak EU-, nemzetközi jogból eredő, hanem nemzeti jogszabályok eredménye is lehet. Az EU jogszabályai olyan, a Szerződésekben meghatározott és közpolitikai célkitűzéseket követelnek, melyeket közösségi szinten jobban el lehet érni, mint nemzeti szinten. Az EK jogszabályok nagy részét azért vezették be, hogy kiigazítsák a piaci zavarokat, és közösségi szinten biztosítsák az egyenlő versenyfeltételeket.
344
COM (2007) 23 Mérjünk csapást a bürokráciára! A pénzügyminiszter kezdeményezése az adminisztratív terhek csökkentésére Pénzügyminisztérium, 2005. (online) http://www2.pm.gov.hu/web/home.nsf/portalarticles/43EFBF2C1A904676C1256FA...[2005.07.13.] 346 Nem véletlen, hogy ez a teher általában alacsonyabb azokban az országokban, amelyek magasabb GDP-nek örvendenek. 345
162
Mindezek
biztosítása
kapcsolatos
gyakran
tájékoztatási
és
csak
a
jogszabályok
jelentéstételi
alkalmazásával
kötelezettségeken
keresztül
garantálható. Azonban néhány érvényben lévő eljárás szükségtelenül időigényes, túlzottan bonyolult vagy éppen haszontalan, értelmetlen a jelen környezetben. Indokolatlan adminisztratív teherről beszélhetünk, ha az adatszolgáltatási kötelezettség korábbi, már megszűnt vagy módosított követelményekkel függ össze; az adatszolgáltatási kötelezettség gyakoriságát nem indokolja az események menete; a különböző kötelezettségekből eredő adatszolgáltatások gyakorisága és időpontja nem összehangolt; azonos információt több szervhez is el kell juttatni; vagy az azonos információt több formátumban is be kell nyújtani;347 az előírások olyan bonyolultak, hogy nem világos, milyen adatokat kell gyűjteni vagy hogyan kell továbbítani. A szükségtelen
és
aránytalan
adminisztratív
költségek
azok,
melyek
akadályozzák a gazdasági tevékenységet. Ezek felmérése, majd csökkentése szükséges. A Bizottság különös figyelmet fordít az EU-jogszabályokból eredő potenciális adminisztratív költségekre és terhekre. Az EK-Szerződés előírja, hogy a Bizottság „kellőképpen figyelembe veszi annak szükségességét, hogy a Közösségre, a nemzeti kormányokra, a helyi hatóságokra, a gazdasági szereplőkre vagy a polgárokra háruló akár pénzügyi, akár igazgatási terheket a lehető legkisebbre csökkentsék, és hogy azok arányosak legyenek az elérendő célkitűzésekkel.” Az adminisztratív teher kérdésköre szembetűnően megnyilvánul a „Szabályozási reform Európában” című együttes nyilatkozatban, melyet 2004 év végén Hollandia, Írország, Luxemburg, Egyesült Királyság, Finnország, Ausztria írt alá. 2005-ben az Európai Tanács felkérte a Bizottságot és a Tanácsot, hogy vegyék fontolóra egy közös módszer kidolgozását az adminisztratív terhek mérésére. A jobb szabályozásra irányuló kezdeményezések keretében a Bizottság szükségesnek tartotta a meglévő adminisztratív kötelezettségek 347
Például elektronikusan és papíron, az adatszolgáltatási kötelezettség megkülönböztetése nélkül.
163
rendszeres felülvizsgálatát az EU és a tagállamok szintjén, valamint az új törvények meghozatala és a már létezők egyszerűsítése során, az előnyök és költségek figyelembevételével. A Bizottság személyzeti dokumentuma „a Jobb szabályozás a növekedés és a munkahelyteremtés területén az Európai Unióban”
című
adminisztratív lehetséges
közleményének
költségek
EU
nettó
melléklete
minimalizálására adminisztratív
a
jogalkotásból
vonatkozóan
költségmodell
eredő
tartalmazza vázlatát.348
a Az
adminisztratív terhek csökkenéséhez négy elvi lehetőséget tártak fel. Az első lehetőség a tagállamok saját felméréséket alkalmaznak. A második lehetőség szerint a tagállamok kérésére a Bizottság kötelezettséget vállal a támogatásra. Az els két esetben az összehasonlíthatóság problémákat vethet fel. A következő lehetőség szerint a Bizottság foglalkozik az összes adminisztratív teherrel. Ez költséges megoldás a Bizottság számára. Az utolsó lehetőség szerint, amely valódi és gyorsan mérhető csökkenést szavatolna, a Bizottság kiválasztott, prioritást élvező területeken - megcélozza az adminisztratív tehernek azt a részét, amely legalább részben közösségi szintről ered. Ennek értelmében a rendeletek és az irányelvek, valamint a végrehajtásukból származó
adatszolgáltatási
kötelezettségek
a
Bizottság
adminisztratív
tehercsökkentési programjának célpontjai, mégpedig kizárólag a kiválasztott, prioritást élvező területeken. 349 A prioritást élvező területeken a Bizottság meghatározza
az
EU-szintű
jogszabályokból
eredő
adatszolgáltatási
kötelezettségeket és felméri a terheket. A tagállamok így arra a részre összpontosíthatnak, amely „tisztán” nemzeti jogszabályok eredménye. A mechanizmus során a Bizottság együttműködik a tagállamokkal, ahol közös intézkedésre van szükség, különös tekintettel a nemzeti átültető és végrehajtó intézkedésekre, amelyeket a Bizottság által vezetett gyakorlattal fognak felmérni a prioritást élvező területeken. Ez az információ lehetővé teszi a Bizottságnak, hogy azonosítsa azokat a politikaterületeket, amelyeken az adminisztratív teher különösen nagy szerepet játszik. 348
SEC (2005) 175 Viszonylag csekély számú prioritást élvező területtel ugyanis lefedhető a közösségi joghoz kapcsolódó adminisztratív terhek több mint 75%-a. 349
164
A törvényhozás adminisztratív költségeinek értékelésére vonatkozó közös EU-módszerről szóló bizottsági közlemény 2005. 10. 21-én jelent meg. Az EU megközelítés a prioritást élvező területek meghatározására, a terhek mérésére,
az
eredmények
monitoringjára
vonatkozó
közös
módszer
alkalmazására épít. A közös EU-módszer megvalósításával, alkalmazásával az EU-intézmények és tagállamok ugyanazt a meghatározást, alapegyenletet és jelentéstételi űrlapot használják az EU-szintű adminisztratív költségek értékelésénél.350 Az EU mérési programjához minimális harmonizáció szükséges az adatok, eredmények összehasonlíthatósága miatt, mely a következőket érinti: a tájékoztatási kötelezettségek eredetének osztályozása; a szabványosított
költséghányadok
(általános
költségek);
az
érintett
adminisztratív tevékenységek típusa és az érintettek, a hatékony vállalat meghatározása, érintett szervezetek. A módszer előnye, hogy egyszerűsíti a teljesítmények összehasonlítását és a helyes gyakorlatok azonosítását. A Bizottság által javasolt EU-modell alapján a nettó adminisztratív költségek értékelése351
előnyökkel járna azon tagállamok számára,
amelyek
rendszeresen értékelik az adminisztratív költségeket, mivel a nettó értékeknél nincs szükség az összes hatályos jogszabály költségigényes időszakos értékelésére. 2005 áprilisától szeptemberig tartó kísérleti szakaszban az EU nettó adminisztratív költségmodell tervét felülvizsgálták, melynek eredménye az ún. EU SCM modell, azaz EU-törvényhozás által okozott adminisztratív költségek értékelésére vonatkozó közös EU-módszer kifejlesztése - Jelentés a kísérleti szakaszról című munkadokumentumban került összefoglalásra.352 A modell alkalmazásáról egy kézikönyvet is beépítettek az EU összes hivatalos nyelvére lefordított hatásvizsgálati iránymutatásokba. 353
350
COM (2005) 518 Egy jogszabály okozta adminisztratív költségek mínusz ugyanezen jogszabály által EU- vagy tagállami szinten megszüntetett költségek. 352 SEC (2005) 1329 353 http://ec.europa.eu/governance/impacts/docs_en.htm 351
165
Az Európai Unión belüli jobb szabályozás stratégiai felülvizsgálata című dokumentumban354 került rögzítésre az adminisztratív terhek csökkentésére irányuló program. Az adminisztratív költségek felmérése és az adminisztratív terhek csökkentése főbb elemeinek 2006.
november 14-én történő
elfogadásával az EU-szabályozásból fakadó adminisztratív terhek csökkentése érdekében nagyra törő cselekvési program megindítására tett javaslatot, 355 melynek értelmében a tagállamok és az EU intézmények közös felelőssége mellett 2012-re 25 %-os csökkentési célt tűztek ki a
közösségi
jogszabályokból és azok nemzeti átültetéséből származó adminisztratív terhek szükségtelen
terhek
megszüntetésével.
Tekintettel
arra,
hogy
közös
erőfeszítések által lehet a bürokratikus formaságokat csökkenteni, így a Bizottság javasolja, hogy a tagállamok is nyilvánítsák ki a csökkenés mértékét. A Tanács hasonlóan ambiciózus nemzeti célok kitűzésére hívta fel saját hatáskörben a tagállamokat.356 Az EU a közös 25%-os célkitűzéshez együttműködést vár az intézkedések megtétele. Egyes területeken ugyanis az európai szinten tett fellépések közvetlenül csökkenthetik a költségeket, más területeken pedig a tagállamok fellépései sokkal inkább hozzájárulhatnak a terhek csökkentéséhez. A tehercsökkentési cél az európai uniós GDP szintjének nagyjából 1, 4 %-os, vagyis 150 milliárd eurós növekedést eredményezne.357 Különböző gazdasági modelleket használó tanulmányok a 25%-os adminisztratív tehercsökkentésből eredő GDP-növekedést 1,4% és 1,8% közé teszik. Gelauff és Lejour (2006) számítása szerint az adminisztratív terhek 25%-os csökkenése a GDP szintjének akár 1,4%-os növekedéséhez is vezethetne. A Bizottság a WORLDSCAN általános egyensúlyi modellen alapuló belső számításai hasonló eredményt adtak. A QUEST nevű ökonometriai modell azt sugallja, hogy a GDP akár 1,8%-kal is gyarapodhat.358
354
COM (2006) 689 COM (2006) 691 356 COM (2008) 35 357 CPB holland gazdaságpolitikai elemző iroda. 358 Forrás: SEC(2007) 85 355
166
A cselekvési program az EU egyszerűsített költségmodelljét (EU SCM) alkalmazza
a
legtöbb
terhet
jelentő
adatszolgáltatási
kötelezettség
azonosításához, hogy értékelje őket, és, hogy rálátást adjon a terhek csökkentésének lehetséges módjaira. Részletes iránymutatást ad az elavult, redundáns
vagy
ismétlődő
és
szükségtelen
terhek
felméréséhez,
csökkentéséhez, valamint célokat jelöl ki a folyamat irányításához. Ezeket a dokumentumokat
a
kézzelfogható
gazdasági
előnyök
létrehozásának
szükségességét hirdető 2007. január 24-én elfogadott cselekvési program egészítette ki.359 A program tartalmazza a Bizottság javaslatát az adatszolgáltatási kötelezettségek azonosítására, mérésére, csökkentésére. Adatszolgáltatási kötelezettségekből indul ki, nem az egész jogszabályt vizsgálja. Az adminisztratív kötelezettségeket azonosítják, térképezik fel, először a közösségi jogét, majd a a közösségi jognak a tagállami átültetését végző jogszabályokban levőket. Az Európai Tanács 2007. március 8-9-i ülése hangsúlyozta, hogy az adminisztratív terhek csökkentése fontos az európai gazdaság fellendítéséhez, különösen azon lehetséges előnyök miatt, amelyeket ez a kis- és középvállalkozások számára biztosíthat. Kiemelte, hogy az Európai Unió és a tagállamok erős együttes erőfeszítése szükséges az adminisztratív terhek EU-n belüli csökkentéséhez. Az adminisztratív terhek csökkentését célzó, 2007-ben indított online konzultáció360 az uniós cselekvési program része. A program célja,
hogy
adminisztratív
a
vállalkozásoktól, terheket
polgároktól
csökkentésének
javaslatot
módjaira,
szerezzen
megállapítsa
az
mely
adminisztratív terhek indokolatlanok, és ezeket felszámolja. 2007 májusától az uniós szabályozásból eredő kötelezettségek sokaságát térképezték fel, azonosították be 13 prioritási területen.361 A prioritások meghatározása, kijelölése a kísérleti projekt, 362 a gördülő egyszerűsítési 359
COM (2007) 23 Az adminisztratív terhek csökkentése: várjuk a javaslatokat! (online) http://ec.europa.eu/news/business/071001_1_hu.htm [2007.10.13.] 361 Társasági jog, gyógyszer, munkakörnyzet, adó, statisztika, mezőgazdaság, élelmiszerbiztonság, közlekedés, halászat, pénzügyi szolgáltatások, környezetvédelem, kohéziós politika, közbeszerzés. 362 Pilot project on administrative burdens Prepared by WiFo and CEPS for the European Commission, DG Enterprise Final Report, 2006 360
167
programhoz adott vélemények, érdekelt felekkel történő konzultáció, a 2006. november 14-i bizottsági munkadokumentum, valamint Csehországban, Hollandiában, Dániában, Egyesült Királyságban végzett mérések alapján történt. Becslések szerint ez több mint a 80%-át teszi ki az uniós eredetű adminisztrációs terheknek.363 A jobb szabályozás második stratégiai felülvizsgálatát364 kísérő jelentés 2007-ben elért eredményekről és kitekintés 2008-ra című bizottsági munkadokumentum365 kinyilvánította, hogy a Bizottság az összes érintett kötelezettséget beazonosította, feltérképezte. 42 jogszabályt vizsgáltak meg, 344 közösségi szintű adatszolgáltatási kötelezettséget azonosítottak. 11 tételnél
egy
gyorsított
eljárással
(fast
track
action)
megindítandó
intézkedéssort javasolnak egyébként366 a terhek csökkentésére néhány területen. A Bizottság felméri a vállalkozások által a kötelezettségekre fordított idő és pénz mennyiségét, bemutatja, hogy mely kötelezettségek milyen költségek árán haladják meg az uniós követelményeket. Bemutatja, hogy mely tagállamok mennek túl a közösségi jog által előírt mimimumon, és ez milyen költségkihatással bír. Meghatározza, hogy az intézkedést átültető hatóság hozzátesz-e valamit az eredeti kötelezettséghez.367 Az Európai Parlament 2007. szeptember 4-i állásfoglalásában368 az adminisztratív terhek mérséklésére irányuló nemzeti erőfeszítések fokozására hívja fel a tagállamokat. A cselekvési program szerint minden tagállamnak 2009-re el kell végeznie az adatszolgáltatási kötelezettségek felmérését a prioritást élvező területeken nemzeti szinten és regionálisan. Az előrehaladás áttekintésére 2009 tavaszát javasolja az EU, és 2012-ben az Európai tanács áttekinti a teljes stratégiai programot.
363
http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdens-reduction/admin_burdens_en.htm COM (2008) 32 365 COM (2008) 35 366 Ennek segítségével kis változtatással jelentős haszon elérése várható, például: veszélyes áru szállításnál (96/35/EC 3 June 1996) a közigazgatási eljárás egyszerűsítését javasolják. 367 Gold-plating: további szabályozás bevezetése. 368 Az Európai Parlament 2007. szeptember 4-i állásfoglalása a szabályozási környezet egyszerűsítésére irányuló stratégiáról (2007/2096(INI) 364
168
Az EU- és nemzeti módszerek közötti hasonlóság az adatbázisok között könnyű átjárást biztosít. Az Európai Bizottság kezdeményezést tett annak a módszernek a megállapítására, amelynek célja az adminisztratív költségek felmérése és amelyet a tagállamokban a gyakorlati alkalmazás legjobb példái (Hollandia, Egyesült Királyság) inspiráltak. Ennek érdekében megállapítja, hogyan oszlanak meg a közösségi szabályokból eredő, illetve a tagállami végrehajtásból fakadó adminisztratív költségek. Az EU-intézmények és a tagállamok azonban bevezethetnek eszközöket a törvény által előírt adminisztratív teher értékelésére vonatkozó saját módszerükbe mindaddig, amíg az eredmények egyrészt könnyen összehasonlíthatók, másrészt az összetett
teher
értékelésére
tekintettel
könnyen
és
megbízhatóan
kiegészíthetők. Nem a dereguláció a cél, és nem a közösségi jogi politikai célkitűzés módosítása, hanem a szükségtelen, aránytalan, értelmetlen tehertől való megszabadítása a jogszabályszövegeknek, melyek végső soron gazdasági hatással bírnak. A jogszabály kedvező hatásainak eléréséhez szükségeseket meghagyja, és meghagyja azokat, melyek szükségesek.369 Az adminisztratív költségek mérése nem öncél, hanem a bürokrácia visszaszorítása a vállalkozások előtt. Az adminisztratív tehercsökkentési célkitűzés azonban nem
érinti
az
olyan
jelentéstételi
előírások
vagy
adatszolgáltatási
kötelezettségek mértékének csökkentését, amelyek hasznos és fontos információkkal látják el a politikaformálókat és a harmadik feleket. Inkább az elavult követelmények azonosítására irányul, és olyan utak megtalálására, amelyeken a jelentési előírások felhasználóit hatékonyabban lehet ellátni azokkal az információkkal, amelyekre szükségük van. Jelenleg 17370 tagállamban használt egyszerűsítési költségmodell különböző változatai ihlettek. A Bizottság egyébként részt vett az ESC hálózat által szervezett munkában. 371 A Bizottság által javasolt módszertani jellemzők legnagyobb része jelentős hasonlóságot mutat az eredetileg Hollandia által 369
Például környezetvédelmi okokból. Ausztria, Belgium, Cseh Köztársaság, Dánia, Észtország, Finnország, Franciország, Németország, Magyarország, Olaszország, Írország, Lettország, Luxemburg, Hollandia, Lengyelország, Svédország, Egyesült Királyság. 371 www.administrative-burdens.com 370
169
kialakított
SCM
(Standard
Cost
Model)
típussal,
az
egyszerűsített
költségmodellel. Ugyanazt az alapegyenletet, költségparamétereket, képletet használja. De az EU a jogszabályok által a vállalkozásokra, önkéntes szektorra, állampolgárokra, magára a hatóságra rótt költségeket vizsgálja, tehát hatóköre szélesebb, mint a dán, vagy az egyesült királysági. Az EU közös módszertan vizsgálja a tájékoztatási kötelezettségeknél a magánfelek részére adandót is, így nemcsak a hatóságok felé előírtat, így egyezik a dán és hollanddal. A küszöbértékek alkalmazásának nagy szerepet tulajdonít az EU, hiszen egyes tájékoztatási kötelezettségeket kivesz a mérés alól, ahogy a dánok is óraszámban kifejezett küszöböt használnak. A nettó költség a javasolt intézkedés által bevezetett költség és az intézkedés által az EU és vagy nemzeti szinten megszüntetett költség különbözete.
10.3.
Tagállami gyakorlatok a tehercsökkentésben, mérésben
Az először 2002-ben Hollandiában bevezetett SCM modellt arra tervezték, hogy nemzeti szinten mérje az adminisztratív teher csökkentésének előrehaladását. Az adminisztratív terhek mérésénél különbséget tesz a rutin üzleti adminisztráció és a kormány által rótt adminisztratív tevékenységek, az aktuális adminisztratív terhek és zavaró költségek, illetve a különböző közigazgatási eljárás típusok között. A méréshez a holland kormány által elfogadott Mistral nevű programot alkalmazzák, mely lényegében a Measuring Instrument Administrative Burden rövidítése, azzal, hogy a burden kifejezésére ők a lasten szót használják. Az adminisztratív terhek az információáramlás költségeit jelentik. Az SCM cselekvés-orientált módszer, melynek vizsgálati eredményei részletesen megmutatják, hogy mely rendelkezések terhesek, sőt melyek különösen irritálóak az üzletek számára. Magában foglalja az egyes jogszabályok részletes felmérését, amely főleg a vállalatok közvetlen megkeresésén, valamint a szakértők értékelésén (mikrofelmérési megközelítés) alapszik. A költségek elsődlegesen interjú által határozhatók meg. Először kijelölik a vizsgált szabályozásnak azon elemeit, 170
melyek a vállalkozásokra információs kötelezettséget rónak. A szabályt kezelhető, mérhető összetevőkké szabdalják: információs kötelezettségekké, adat
követelményekké,
közigazgatási
cselekvésekké.
Az
információs,
tájékoztatási kötelezettség372 lényegében a közszektor vagy harmadik felek, így civilek felé történő információs és adat nyújtási kötelezettség, mely kötelezettség jogszabályból fakad. Nem feltétlenül azt jelenti, hogy ezt az információt továbbítani is kell, hanem azt, hogy rendelkezésre kell állnia.373 Adatkövetelmény alatt az információ minden egyes elemeit értjük, ami az információs kötelezettség teljesítéséhez kell.374 Minden egyes információs kötelezettség egy vagy több adatkövetelményből áll. A közigazgatási cselekvés, mely lehet belső és külső, mindaz a cselekvés, tevékenység, amit végzünk az adatkövetelményeket tartalmazó információ megadásához.375 A komponensekre
történő
bontást
követi
az
adminisztratív
lépések
meghatározása. Az ezek végrehajtásához szükséges időt a ráfordítás egységárával, az érintettek számával és a tájékoztatás gyakoriságával felszorozva megállapítható a pénzben kifejezett adminisztrációs teher. Az SCM tehát a jogszabályokból meghatározott kötelezettségeknek való megfelelés érdekében történő tevékenységekhez tartozó közgazdasági paramétereket számszerűsíti, összegzi, mely által meghatározható az adott szabályozás által az érintettekre rótt terheknek bizonyos időszakra vetített, a szektorban ráfordításként felmerült összköltsége. A jogszabályok információs kötelezettségekre,
illetve
a
legapróbb
tevékenységelemekre
lebontott
rendszeréhez számszerűsített költségeket rendelünk, melyhez meg kell határoznunk az adott tevékenység adott intervallumon belüli előfordulási gyakoriságát,
elvégzésére
fordított
idő
mennyiségét,
egységnyi
időráfordításoknak közvetlen és vagy alternatív költségét. Ha a hivatkozott információk
rendelkezésre
állnak,
akkor
372
a
Példák információs kötelezettségre: éves elszámolás. Például: egy kérés teljesítéséhez vagy ellenőrzés alkalmával. 374 Példák: a vállalkozás meghatározása, munkavállalók száma. 375 Példák: leírás, jelentés, kalkuláció. 373
171
megfelelő
komponensek
szorzatából nagy biztonsággal meghatározható az adott kötelezettség költségvonzata. Az SCM alapköltség paraméterek alapján minden egyes cselekvés költségeit értékeli. Ezek a paraméterek: ár (price), amely tarifából, bérköltségekből tevődik össze; Idő (time, amely a közigazgatási cselekvésre szánt idő egysége; mennyiség (quantity), amely az érintett vállakozások populációjának mértéke/mérete és a tevékenység gyakorisága évente. Az alap SCM formula: Σ P x Q (Price = Tariff x Time; Q: Quantity = Number of businesses x Frequency). 376 Az SCM módszer használatával lehetőség nyílik a jogszabályok azon speciális pontjainak kimutatására, melyek meglehetős teherrel bírnak a vállalkozások számára. A gyűjtött adatok elemzése hozzájárulhat az információs kötelezettségek módosításához. Segítségével meghatározható, hogy melyik minisztérium felelős a terhes szabályozásért. A módszer segítségével megállapíthatóak az egyszerűsítési javaslatok hatásai és az
új
törvényjavaslatok
adminisztrációs
következményei.
Az
egyes
jogszabályok vizsgálhatók általa abból a célból, hogy alkalmazásuk mekkora adminisztrációval jár. Első lépésként a vállalati szintű adminisztrációs terheket mérik, mely egyenlő az időráfordítás szorozva az egységnyi munkaerőköltség szorozva gyakoriság (plusz külső szolgáltatók igénybevételének költsége). A nemzetgazdasági szintű terheket az egységnyi vállalati teher és az érintett vállalati kör szorzata adja, a vállalkozás számára szükséges adminisztrációs költség korrekciójával (levonás). Második lépésként javaslatokat dolgoznak ki a költségek csökkentésére. 377 Az SCM az egyszerűsítést megelőző felmérések hatékony eszköze, mely sok erőforrást nem igényel. A 2004 és 2006 között megvalósított mintegy 70 tehercsökkentési projekt az adminisztrációs költségek 2.1 milliárd eurós
376
Például: Egy közigazgatási tevékenység 3 órát vesz igénybe (idő), órai költsége a személyzet számának a vállakozásban, akik ezt a tevékenységet végzik 10 euro (tarifa). Az ár így 3 szor 10= 30 euro. Ha a követelmény 100000 vállakozást érint (populáció), akik évente 2-szer teljesíti e feladatot (gyakoriság) a mennyiség 200.000 lesz. Így a tevékenység teljes költsége: 200.000-szer 30=6000000 euro. 377 Például: űrlapok egyszerűsítése, egységesítése; adatszolgáltatás módja IT alapon; adatszolgáltatók körének csökkentése; szervezetek közötti koordináció; adatbázisok, engedélyezések könnyítése, lex silencio positivo.
172
csökkentését eredményezte a Dutch Progress Report 2006-os értékelése szerint. Belgiumban, holland mintára, kísérleti intézkedést vezettek be az adminisztratív terhek mérésére, melynek jogi alapját az 1998-as vállalkozási törvény, hosszú távú stratégiai terv és a 2000-2001-re tervezett éves munkaprogram adta. Politikai, kormányzati támogatottságot élvezett a kezdeményezés,
kormányzati deklarációk,
az adminisztratív terhekről
makroökonómiai tanulmány készítéséről szóló Miniszterek Szövetségi Tanácsa
döntés
is
makrogazdaságilag,
született.
Az
adminisztratív
mind a mikrogazdasági
terheket
módszerekkel
mind
mérik.
A
makrogazdasági intézkedéseket tekintve az 1998-as OECD közvélemény kutatás, a 2000-es belga közvélemény kutatás jelentősek, melyek tudományos módszerre, ismételhetőségre épülnek. A makroökonómiai intézkedés során számos negatívummal szembesültek, így azzal, hogy a tájékozódás is teher önmagában, a válaszok szubjektív jellegével, azzal, hogy a kötelezettségek forrásai között nincs különbségtétel. A makroökonómiai intézkedés minőségi aspektusok vizsgálatával, a teher mennyiségi mérésével foglalkozik. Az alkalmazott kérdések változatosak, lehetséges az elektronikus információcsere. Reprezentatív eredmények születtek. Mikroökonómiai intézkedésként a Logbook (menetnapló) szerepe jelentős. A mikrookonómiai intézkedés alapja, hogy minden közigazgatási eljárást mérnek, paraméterek alapján, melynek célja az adminisztratív teher indexének megalkotása, ahol minden eljárás kap egy indexértéket (idő és munka költség). Az index értékek pedig objektív összehasonlítási alapot adnak. A módszere lényege, hogy indikátorral jelzett minden egyes közigazgatási eljárás, melyeket a célcsoportok megismernek. Az eljárás természetétől függő indikátor csoportokat (a közigazgatási szervek vagy
ügyfelek
kezdeményezésére)
különböztetnek
meg.
Ez
lehet
dokumentumok tárolása, regisztrálás, értesítések, statisztikák. Az információ szerzésének számos lehetősége van, így használható az e-mail, internet, lehetőség van helyszíni bejárásra, fax küldésre, hagyományos postai út igénybevételére. Az információ természetét tekintve lehet jogi szöveg,
173
gyakorlati instrukció, brosúra, ellenőrzési lista. A közigazgatási eljárások kritériumai: alkalmazási módok, olvashatósági szint, fizetési módok, űrnyomtatványok
száma,
eljárási
idő.
Mindegyikhez
index-érték
komplexitásához fűződő információ, az eljárás éves gyakorisága, személyek száma, magán vagy vállalkozás. Az index-értékek az adminisztratív kötelezettség céljaihoz kapcsolódó indikátor, időbelisége a formanyomtatvány kitöltésének évente. Mindezek eredménye: összehasonlító módszerrel objektív érték. A közigazgatás egyszerűsítési terv egyik célkitűzése volt az adminisztratív terhek értékelési módszerének kidolgozása. Regionális szinten Belgium Flamand Közössége szabályt vezetett be az adminisztrációs terhek kompenzációjára. következtében
A
szabály
megnőtt
szerint
költségeket
a
kormányhatározat
ellensúlyozni
kell
(rendelet) az
egyéb
adminisztrációs költségek ezzel arányos csökkentésével. Dánia is értékelte az összes hatályos jogszabályát és jelenleg is rendszeresen értékelnek minden új intézkedést. A Dán kormány már a kilencvenes
évek
végén
külön
figyelmet
fordított
a
vállalkozások
adminisztratív terheinek évről évre történő csökkentésére, figyelembe véve az egyes vállalkozások eltérő érdekeit, céljait. Számos vállalkozás ugyanis képes ellátni saját adminisztrációs teendőit. Számukra a kormány az egyes eljárásokat, kötelezettségeket könnyíti például az IT segítségével. Az ilyen típusú vállalkozások számára olyan módszerek kifejlesztése folyik, melyekhez a
tapasztalatcserére
épülő
problémamegoldás
eszközét
alkalmazzák.
Működnek olyan vállalkozások is, akik nem saját maguk látják el adminisztrációs teendőiket, részükre szolgál az ErhversService terv, mely lehetővé teszi számukra, hogy kiszervezzék ezeket a feladatokat külsősöknek, és így saját tevékenységükre jobban tudnak koncentrálni. A kormány 2001ben az adminisztrációs terhek 2010-ig történő 25%-os csökkentését tűzte ki. 2003-ban a célkitűzés megvalósulásának vizsgálata azt eredményezte, hogy csupán 2 % alatti megtakarítást értek el,378 ezért az SCM modell alkalmazása mellett döntött a kormány. 2004-ben megkezdték a holland mintán alapuló 378
www.eogs.dk
174
AMVAB (az adminisztrációs terhek felmérésére szolgáló továbbfejlesztett módszer,
a
„szabványos
költségmodell”)379
szerinti
felmérését
a
jogszabályoknak, melyhez a minisztériumok egyszerűsítési tervet kellett készítsenek. „Az üzletbarát közszektor” című cselekvési terv célja, hogy tovább enyhítse a kis- és középvállalkozások adminisztrációs terheit. A cselekvési terv részeként Dánia méréseket készít arról, hogy a különböző, a cselekvési tervben szereplő kezdeményezések megvalósításáért felelős minisztériumok
által
kiszabott
adminisztrációs
terhek
milyen
súlyt
képviselnek. Az Egyesült Királyság a saját alapvető mintavételezési eljárása követését tervezi. A teher mérése és a szabályozás javítása során az Egyesült Királyság eltérést mutat a kontinentális Európához képest, egyrészt ami a közösségi szabályozás terheinek éles kritikáját, másrészt, ami a kockázati tényezők hangsúlyozását illeti a szabályozás során. Ami eredeti a személetükben, az a reform ambíciója és mérlege. Kimondott cél a szabályozási közigazgatás érdemi, minőségi javítása. Azt hangsúlyozzák, hogy inkább a szabályozási, mint az adminisztratív terhekre kell a hangsúlyt fektetni a szabályozás minőségének fejlesztése érdekében. Ennek következtében a közvetlen közigazgatás egyszerűsítés és tehercsökkentési kezdeményezések kissé korlátozottabban jelennek meg. 1985-ben az első kezdeményezés a szabályozási terhek hatásainak értékelésére a CCA, vagyis Compliance Cost Assessment, azaz Teljesítési/betartatási Költség Értékelés bevezetése. A kormányzati szerveket arra kérték, hogy szisztematikus úton végezzék el ezt az értékelést, annak érekében, hogy az intézkedésekből, szabályozásokból a vállalkozásokra háruló költségeket számszerűsíthessék. Nem költség-előny elemzést kellett végezni, hanem egy korlátozottabb, kevésbé terjedelmes költség hatékonysági megállapítást. 1992-ig a CCA használata nem volt kötelező. 1996-ban a CCA-t Regulatory Appraisal, azaz Szabályozási Értékeléssé alakították át. A Better Regulation Commission, melynek utódja a Risk and Regulation Advisory Council közös munkadokumentumot dolgozott 379
SEC (2005) 167
175
ki a Holland Adminisztratív Terhekkel foglalkozó Tanácsadó Testülettel, valamint a Német Nationaler Normekontrollrat-lal, támogatva a Bizottság adminisztratív terhek csökkentésére irányuló akcióprogramját.380 A három testület feladata tehercsökkentési témakörben független tanácsok adása. Feladatuk ellátásához hat prioritást határoztak meg, 381 így a szabályozási teher ellenőrzését, nettó jellegű csökkentést, ex-ante intézkedési, mérési eljárás javítását az új jogszabályoknál, a „stakeholderek” bevonását, az EU fő szerveit segítő tanácsadó szerv felállítását. A „Szabályozási reform – a kormány cselekvési terve” az Egyesült Királyságban 650 deregulációs intézkedést vázolt 2003 decemberében. 2004 szeptemberéig több mint 300 intézkedés készült el. A „Kormányzati cselekvési terv a kisvállalkozásért” mintegy 20 szabályozással kapcsolatos cselekvést határoz meg, lépésről lépésre, a siker méréséhez. 2004-ben elfogadta saját 25 %-os tehercsökkentési célkitűzését. Az Egyesült Királyság382 pénzügyminisztere, Gordon Brown, 2005-ben radikális szabályozási reformprogramot indított el az adminisztratív terhek csökkentése és a jogszabályok egyszerűsítése, bürokratizmus visszaszorítása érdekében, melytől idő- és pénzmegtakarítást vár. Az ABME (adminisztrációs tehermérési gyakorlat)383 2005-ben az SCM-et használta az adminisztratív terhek szisztematikus méréséhez. 2006 tavaszára kellett befejezni az adminisztratív terhek mérését és őszig kellett a szervezeti egységek egyszerűsítési terveit kibocsátani. Azt vizsgálták, hogy mennyibe kerül egy tipikusan hatékony vállalkozásnak a kormány adminisztratív eljárásainak betartatása és a kormány által kért információk biztosítása. Kizárják a harmadik személyek felé történő információs kötelezettségeket, majd a teljes vállalkozási szektorra kivetítik ezt a pénzben kifejezhető költséget. A jogszabályok tiszta adminisztrációs költségeinek indikációit adják ezek a számok. Az adminisztratív tevékenység költsége az ár és a mennyiség
380
COM (2007) 23 Reducing Administrative Burdens in the European Union. 382 Gillian Browning: The UK radical reform agenda to simplify regulations and reduce administrative burdens, 2006. (online) http://www.administrative-burdens.com/default.asp?page=161&article=53 [2008.03.21.] 383 Administrative Burdens Measurement Exercise. 381
176
szorzata. Az ár egyenlő a tarifa és idő szorzatával. A mennyiség egyenlő a népesség és a gyakoriság szorzatával. 384 Az Admin Burdens Measurement Exercise-ban számos szerv vesz részt a Kabineti Hivatal koordinálásával. A DTI, a DEFRA (Department for Environment, Food and Rural affairs), HSE azt jelentette, hogy az előírások jelentős terheket rónak a vállalkozásokra. A teher csökkentése érdekében céljuk elhárítani azokat a követelményeket, melyek alapján információt kell nyújtani vagy megőrizni. Ennek érdekében az információnyújtási követelményeket tartalmazó jogszabályok egyesítését, vagy hatályon kívül helyezését, az IKT alkalmazását, elektronikus jelentési, nyilvántartási követelmények előírását, a papírmunkának, az ellenőrzések számának
csökkentését
szorgalmazzák.
A
vállalkozásokat
érintő
szabályozások hatását értékelő kutatása során385 a kormány felkérte a minisztériumokat, hogy értékeljék az összes jogszabálytervezetnél a kockázatokat, költségeket, előnyöket. A Miniszterelnöki Hivatalon belül e feladatok felügyeletét a RIU látja el. A felméréssel cél annak vizsgálata volt, hogy
vajon
a
nagyobb,
statisztikailag
reprezentatívabb
vizsgálat
a
szabályozások teljesítését illetően szilárd eredményeket hozna-e. Három különböző szektor (elektronikai, alumínium feldolgozó és éttermi) került kiválasztásra, összesen 15 vállalkozás. A használt kérdőív a kormányzati szabályozásának hatására vonatkozó kategorikus és nyitott végű kérdésekből állt. A megkérdezettek 63%-a szerint a kormányzati szabályozás hozott valamiféle előnyt számukra. Az alumínium feldolgozó üzem szektor volt az, amelyik a legpozitívabb választ adta. A tűzvédelmi szabályok betartása egyetemlegesen a legalacsonyabb kategóriába tartoztak. A környezetvédelmi szabályok jelentették főként az alumínium feldolgozó szektornál a legmagasabb költséget a statisztikai adatszolgáltatás terén. Lényeges a kormány által 2005-ben elfogadott Hampton jelentés.386 A jelentés a szabályozás negatívumai közé sorolja a bonyolultságot, átfedéseket,
384
Cabinet Office, Better Regulation Executive: Administrative Burdens- Routes to reduction, Sept. 2006 (online) www.berr.gov.uk/files/file44369.pdf [2007.04.20.] 385 The costs of complying with government regulations. 386 www.hm-treasury.gov.uk
177
ellenőrzések, űrlapok nagy számát. Davidson 2006-os jelentése az EU-szintű szabályozás teljes körű auditálását követően azt javasolta, hogy az Egyesült Királyság legyen az az ország, amely az EU szabályozás bevezetésének hatékony rendszere révén a feladatot a relatíve legkisebb terhelést jelentve képes végrehajtani. Csehországban, 2005-ben kezdődött meg az adminisztratív terhek felmérése, SCM módszer alkalmazásával, a legfelső szintű politikai támogatottság mellett, a Better Regulation Unit központi koordinálásával. Az érintett minisztériumoknak a cseh Akciótervnek megfelelően egyszerűsítési, 20 %-os tehercsökkentési programot kell véghezvinni 2010-ig, mely magában foglalja a régi szabályozások egyszerűsítését, az új törvények vállalkozásokra gyakorolt várható hatásainak az elemzését. 387 Lengyelország is áttekinti az üzleti vállalkozásokra közvetlen vagy közvetett hatást gyakoroló jogszabályait, mellyel cél a jogszabályok egyszerűsítése, a redundáns jogszabályok eltávolítása és a meglévő jogszabályok alternatív megoldásokkal való helyettesítése. Svédország elindított egy Cselekvési tervet az üzleti vállalkozások adminisztrációs
terheinek
kormányhivatal
és
csökkentésére,
minisztérium több
melynek mint
eredményeként
46
javaslatot
az
300
tett
adminisztrációs akadályok csökkentésére. Írországban a BFR (Business Regulation Forum), mely lényegében egy tanácsadó testület, végzi - többek között - az adminisztrációs kötelezettségek meghatározását, valamint a csökkentését célzó módszerek kidolgozását. Véleménye
szerint
környezetvédelem,
az
adminisztratív
biztonsági
előírásokra
terhek
főként
vonatkozó
az
adózás,
szabályozásokból
erednek. A testület a holland SCM módszer mielőbbi bevezetése mellett döntött. „Amennyiben Írország kitűzi a 25 %-os terhelés-csökkentési célt, úgy ennek sikeres végrehajtása az üzleti szférában évi mintegy 500 millió eurós megtakarítást eredményezhet.”388 387
www.policie.cz, 2007 Az üzleti környezet szakmai szervezetek, szövetségek és a vállalkozók véleményének tükrében Nemzetközi kitekintés: a vállalkozások adminisztratív terheinek csökkentése (Munkaanyag) GKI 388
178
Norvégia elkészítette az új, egyszerűsítési célokat is meghatározó Cselekvési tervét „Korszerűsítés és könnyítés a kereskedelem és az ipar számára
-
állapotjelentés,
2003”
címmel.
A
cselekvési
terv
108
kezdeményezést tartalmaz. Franciországban 2005-ben az Államreformért felelős miniszter389 kezdeményezésére az adminisztratív bürokratikus komplexitást a végső felhasználó, az egyén (particuliers), valamint a vállalkozások szempontjából kezdték vizsgálni az SCM módszerével. Az indikátor két elemének a szabályozó szövegek terjedelmét, valamint a személy által az eljárásra fordított időt tekintették. A vállalkozásoknál 130 eljárást, a természetes személyeknél kb. 30 eljárást vizsgáltak.390 Az adminisztratív terhek csökkentési rendszerét bevezette a szlovén kormány is, melynek célja az új és a már hatályos jogszabályokat felülvizsgálva megszüntetni a fennálló adminisztratív akadályokat és megelőzni új akadályok bevezetését. A felülvizsgálati tevékenység éves program szerint folyik, amely világosan meghatározza a teendőket, a vezetők nevét és a határidőket. A projekt jelentős hatást gyakorolt a szlovén hatóságok által az „e-uprava” portálon (http://e-uprava.gov.si/e-uprava/en/portal.euprava) keresztül biztosított e-szolgáltatásokra is. Több tagállam tesz lépéseket az SCM tesztelésére vagy tervezik ezt egy vagy két ágazatra kiterjedően. Az SCM informális hálózat 2005. szeptember 19-én Londonban nemzetközi kormányzó csoporttá alakult. „Példátlan
lendülettel
haladunk
előre,
hogy
csökkentsük
az
adminisztrációs terheket Európában. Sokat beszéltünk már erről, most itt az ideje, hogy cselekedjünk, és ez valóban változást hoz az európai vállalkozók számára.”391
Gazdaságkutató Zrt. A kutatás vezetője: Viszt Erzsébet, Budapest, 2008. (online) http://www.gki.hu/hu/novelties/egyedi/uzletikornyezet/ [2009.02.10.] 389 Jean-Francois Copé 390 The administrative burden on citizens in France : the indicateurs de complexité project 2006 (online) http://www.administrative-burdens.com/default.asp?page=159 vagy http://www.allamreform.hu/letoltheto/deregulacio/kulfoldi/Fin-Pres-Fr-0605.pdf [2007.05.16.] 391 Günter Verheugen, a Bizottság alelnöke.
179
11. Szabályozási alternatívák
392
Az EU az egyes politikai célok „megfogalmazásához” főként a szabályozás (regulation) eszközével él.
A jogszabályalkotásban a
„parancsolás, utasítás” érvényesül. Ez a megközelítés azonban nem mindig a lehető legjobb választás, hiszen a hagyományos utasítás - ellenőrzés szabályozási sémán túl más opciók rendelkezésre állását is célszerű megvizsgálni a politikai cél eléréséhez. Megtörténhet, hogy a „Szabályozz először” tétel kizárólagos alkalmazásával sokkal hatékonyabb és hatásosabb eszköz figyelmen kívül marad. 393 A
jobb
szabályozásról
szóló
intézményközi
megállapodás394
kötelezővé teszi jogszabály alkotását, öszhangban a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló jegyzőkönyvvel, amikor az szükséges. Amennyiben a Szerződés nem követeli meg kifejezetten a jogi eszköz alkalmazását, akkor alternatív szabályozási mechanizmusok vezethetők be. A Bizottság javaslatai elkészítése során elkötelezettséget mutat annak vizsgálatára, hogy a „klasszikus” szabályozás alternatívái alkalmasabbak-e a Szerződés célkitűzésének elérésére. 395 A Bizottság és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság az alternatív szabályozási eszközök használatának ösztönzése céljából közösen fejlesztette ki az „EU önszabályozási és társszabályozási” adatbázisát.396 Az önszabályozás (önkéntes megállapodások a magánjogi szervezetek között a problémák 392
Regulatory Alternatives (online) http://www.oecd.org/dataoecd/10/43/35260489.pdf [2008.10.05.] és Alternatives to Regulation (online) http://www.oecd.org/document/34/0,3343, en_2649_34141_35260706_1_1_1_1,00.html [2008.10.05.] alapján. 393 Az OECD egy-egy politikai cél eléréséhez az opciók széles skálájának fontosságát hangsúlyozza. 1995-ben az OECD ellenőrző listájának egyik kérdése volt, hogy vajon a szabályozási döntéshozatal a legjobb formája-e a kormánycselekvésnek? A szabályozásban résztvevőknek a szabályozási és nemszabályozási eljárási eszközök különféle változatait kellett összehasonlítani, vizsgálva a költségeket, előnyöket, elosztási hatást, adminisztratív követelmények rendjét. 394 European Parliament, Council of the European Union, Commission of the European Communities interinstitutional agreement on better law-making (2003/C 321/01) Use of alternative methods of regulation 395 A hatásvizsgálatról szóló iránymutatások a bizottsági hatásvizsgálatok kötelező elemeivé teszik az alternatív szabályozási eszközök alkalmazhatóságának ellenőrzését. 396 COM (2007) 286
180
megoldására
a
saját
maguk
közti
kötelezettségvállalással)
és
a
társszabályozás (azaz a jogszabályban megállapított célok végrehajtását a szociális partnerekre vagy a nem kormányzati szervezetekre bízni) költséghatékonyabb és hatásosabb módszerek lehetnek bizonyos politikai célkitűzések számára, mint a klasszikus jogszabályi eszközök. Az önszabályozásra jogalkotási hiányosság esetén kerül sor, főként azokon a területeken, amelyek kívül esnek a EU intézmények „hatókörén”. Főként a szerzői jogi, reklámozási területeken alkalmazzák. Egyre nagyobb szerepet kap az internet terjedésével, mely EU szinten koordinált erőfeszítéseket igényel. A társ-szabályozás pedig a jogalkotás kiegészítője, de felfogható az EU intézmények jogszabályi keretein belüli önszabályozási formaként. A társszabályozás a jogalkotó által meghatározott célok végrehajtását szolgálja, melyhez az intézkedéseket az érintett területen aktív, elismert felek valósítják meg. A társzabályozás a fentről lefelé vagy a lentről felfelé irányuló megközelítésen alapul: az előző értelmében a jogalkotó lefekteti a szabályokat, a jogi keretet, az érintettek pedig megtöltik tartalommal, a hatóságok pedig az eredményre koncentrálnak vagy megerősítik a részletszabályokat azok kötelező erejűvé változtatásával. A lentről felfelé megközelítésnél az érintettek főként a közhatóságok kérésére megteszik a szükséges lépéseket, hogy felállítsanak egy reprezentatív szervet a sztenderdek kidolgozására. 397 A Bizottság létrehozta az Unió által bevezetett
társszabályozási
mechanizmusok,
valamint
a
közösségi
vonatkozású önszabályozás formáinak jegyzékét. E jegyzék szolgál alapul az említett szabályozási alternatívák gyakoribb alkalmazási lehetőségeiről szóló, és először 2005-ben benyújtandó jelentéshez.398 Az ön- és társszabályozás mint új szabályozási-kormányzási formáknak az előtérbe kerülése uniós szinten az „európai kormányzás reformjához” kapcsolható. A reformmal több szakmapolitikai dokumentum is foglalkozott, melyek
397
Jó példa erre a személyautók CO2 kibocsátásának csökkentéséről szóló 2000. április 13-ai EU Bizottsági ajánlás. 398 COM (2005) 98
181
közül a Bizottság „európai kormányzásról” szóló Fehér Könyve,399 valamint az ennek keretében elfogadott Cselekvési terv400 emelendő ki. A kormányzás reformjához401 az vezetett, hogy
az egyre komplexebb
közösségi jog átültetése a nemzeti jogokba nehezebben és lassabban ment végbe. Az Unió a közhatalmi/állami szabályozás hatékonyságával kapcsolatosan felmerülő problémák402 megoldásának, illetve a Fehér Könyv által említett a folyamat leküzdésének zálogát hét eszközben látja.403 A Fehér Könyvben és a 2002 júniusi Jobb szabályozási cselekvési tervben a Bizottság az alternatívák használatát javasolja, mivel bizonyos politikai célok ezekkel jobban elérhetők. A terv a társ-szabályozást preferálja, amennyiben a társ-szabályozás jogi aktuson alapul; ha a jogalkotó meghatározza a szabályozás alapvető aspektusait,404 valamint, hogy milyen szintig hagyja az érintett felekre az intézkedés meghatározását és végrehajtását; ha a mechanizmus a közérdeket szolgálja és átlátható; és nem utolsó sorban az érintett feleknek a Bizottság, a Tanács és Parlament által reprezentatívnak, szervezettnek és felelősnek kell lennie. A Parlament azon a véleményen van, hogy az ő szerepét meggyengíti az ön- és társszabályozási mechanizmusok alkalmazása. Az Európai Környezeti Hivatalnak (European Environmental Bureau) is az a meggyőződése, hogy a jogi ereje csorbul általa, emiatt a környezeti érdek is. Az EU az ön- és társszabályozás mellett, a koordináció módszerének alkalmazását ösztönzi leginkább.405 Az OMC406-t a 2000 márciusi Lisszabonni csúcson vezették be az EU politikai irányvonalainak meghatározásához. A koordináció módszerének alkalmazása széleskörű: megfelelő eszköz lehet az európai irányelvek nemzeti jogba ültetése során; 399
COM (2001) 428 COM/2002/0278 401 Erre bővebben, lásd: Polyák Gábor: A magyar média jogi szabályozásának jelene és alternatívái európai perspektívákból Pécs, 2003. június 25. (online) http://www.akti.hu/tanulmany/index_szabalyozas.html [2008.10.04.] 402 Erre vonatkozóan, lásd: Uo. 21-22. oldal 403 Az egyes eszközöket lásd: Fehér Könyv 3.2 pont Better policies, regulation and delivery 404 Például: a megvalósítandó célokat. 405 Lásd: Alternative Regulation Published: 5 October 2004 (online) http://www.euractiv.com/en/pa/alternative-regulation/article-117444 [2006.02.05.] 406 Open Method of Coordination. 400
182
koordinált cselekvést tesz lehetővé olyan területeken, ahol politikailag nehéz vagy lehetetlen szinte egy jogi keret vagy politikai vonal továbbvitele. A Bizottság véleménye szerint az OMC a közösségi cselekvéseket kiegészítő vagy megerősítő szereppel bír és képessé teszi a tagállamokat, hogy szorosan együttműködhetnek. Az OMC kritikájaként az hozható fel, hogy esetleg alááshatja a döntéshozatal közösségi módszerét. Az EU további alternatívákat javasol, melyek a jogalkotási tevékenységek
egyszerűsítését
szolgálhatják,
így
az
előíró,
leíró
szabályozási cselekvéseket, (sztenderdeket), piac-alapú eszközöket,407 pénzügyi intervenciókat.408 A Bizottság mindenképp elő kívánja mozdítani az EU keretében az önés társszabályozással kapcsolatos információcserét és a bevált gyakorlatok megállapítását. A nemzeti kormányok egy része409 a szabályozási programok megvalósítását, végrehajtását szolgáló rendelkezések gazdasági költséghaszon
elemzésébe,
felülvizsgálatába
kezdtek,
mely
felülvizsgálatok
eredményeként kezdeményezések sorozata jelent meg a hagyományos utasítás - ellenőrzés szabályozási sémájához alternatív megközelítések alkalmazásának megfontolása tárgyában. Ilyen megközelítés a teljesítmény-alapú szabályozás, mely célokat, eredményeket határoz meg és nem az azok eléréshez szükséges eszközöket. A vállalkozások maguk döntik el, hogy milyen eljárást választanak a jogszabályban foglaltak teljesítéséhez, mely lehetővé teszi számunkra, hogy eldöntsék és kiválasszák a leghatékonyabb és legkisebb költséggel járó megoldást a körülmények figyelembe vételével, és lehetővé tesz számos újítást, valamint technológiák bevezetését. Meghatározandó a szükséges fejlesztés mibenléte, de tudatában kell lennie, hogy mindez milyen terhet ró rá és meg kell találni az egyensúlyt a megcélzott előnyök és az elérésükkel járó terhek között, melyhez a költség-haszon elemzés, vagy költség-hatékonyság 407
Például: adózás. Például: kockázat finszírozás, önkéntes megállapodások. 409 Dánia, Hollandia, Egyesült Királyság, Franciaország. 408
183
elemzést alkalmazzák. A szabályozás az eredményre, a kimenetelre fókuszál és a kormány beavatkozása csekély. A teljesítmény-alapú szabályozás egyszerűsítheti, világosabbá teheti a szabályokat, mivel a célra fókuszál és nem a részletes, előíró sztenderdekre. A kisvállalkozások ritkán használják ezt az alternatívát, mert nagyobb felelősséget ró rájuk a teljesítési stratégiák kifejlesztésénél és bizonytalanságot okozhat számukra, hogy mi is szükséges a teljesítéshez. A másik megközelítés, az eljárási alapú szabályozások esetén a vállalkozásoknak maguknak, és nem pedig a központi kormánynak kell kialakítani
olyan
eljárásokat,
melyek
biztosítják
a
szisztematikus
megközelítést az ellenőrzéshez és a kockázatok csökkentéséhez. Azon az elven alapulnak, hogy helyes ösztönzéssel a vállalkozások valószínűleg hatékonyabban ki tudják dolgozni a veszélyek meghatározására és a legkisebb költséggel járó
megoldásokra
vonatkozó
eljárásaikat.
Különösen ott
alkalmazható, ahol sokszoros kockázattal kell számolni.410 Gyakran alkalmazott megoldás a társszabályozás alternatív eszköze, ahol a szabályozási szerep a kormány és az ipar képviselői között megosztott. Lehetővé teszi az ipar számára, hogy ő vegye át a kezdeményezést a szabályozásban, szakértői gárdájával és a teljesítésben nagyobb felelősséget vállalva, gyakorlati iránymutatásokat, szabványokat kialakítva. A politikai célok eléréséhez a gazdasági eszközök (adók, szubvenciók) is segítségére lehetnek. Ezek az eszközök két fontos előnnyel bírnak a hagyományos utasítás és ellenőrzés sémájához képest: egyrészt a politikai célok elérésének leginkább költségkímélő módjai; másrészt a célok eléréséhez az innovációt, technikai változások eredményeit is felhasználják. Az információ és oktatás a legszélesebb körben alkalmazott technika, a tagállamok többségében már az iskolában megkezdődik a környezeti tudatosságra nevelés.
410
A Seveso irányelv hatálya alá tartozó felső és alsó küszöbértékű üzemek esetében ide sorolhatók az üzemeltető által kidolgozandó védelmi, veszélyhelyzeti tervek.
184
Az iránymutatások szintén fontos eszközei lehetnek a politikai célok megvalósításának, melyek megjelenhetnek független, önálló formában, de egy-egy jogszabály kiegészítéseként is magyarázó jelleggel. Dániában a Zöld Adó Rendszerrel próbálják segíteni a környezetvédelmi célok elérését, melyet a széndioxid, kéndioxid kibocsátásoknál, hulladékvíz elvezetésnél alkalmaznak. A környezettudatosság növelése érdekében az EPA, „Nem kívánatos Anyagok Listája” körülbelül 100 vegyi anyag elnevezését, jellemzőit tartalmazza, melyek káros hatással bírnak a környezetre, emberre. Hollandiában információ nyújtási stratégiát vezettek be a termékek környezetvédelmi
aspektusaira
vonatkozóan.411
Környezetvédelmi
szerződéseket 1980 óta alkalmaznak, melynek háromféle típusa határolható el: az egyik a termékek környezetvédelmi aspektusait kezeli, a másik a vállalkozások
szennyezéseire
koncentrál,
a
harmadik
bizonyos
kormányhatalmi erők gyakorlásával kapcsolatos megállapodásra utal. 1992-re 150 szerződés született, melyből több mint 50 környezetet érintő témájú volt. 1996-ban
az
Igazságügyi
Minisztérium
„Guidelines
for
Covenants”
(Aanwijzingen voor convenanten) irányelve ellenőrzési listát vezetett be annak meghatározására, hogy vajon a törvény, egyéb jogszabály vagy a szerződés a hatékonyabb.412 Hollandiában az MDW, melynek működéséért a Miniszterek Tanácsa felel, 1994-ben a jogszabály fejlesztése, javítása, valamint a piac működésének, versenyképesség fokozása céljából kezdte meg működését. Az MDW-n belül fontos szerepe van a „Directives on Legislation”-nek (Aanwijzingen voor de Wetgeving), melynek keretében igazolni kell a jogszabály szükségességét, meg kell határozni világosan annak célját, és a legköltséghatékonyabb alternatívát (szabályozási vagy nem-szabályozási) kell választani. Franciaországban, 1990-ben fogadták el a Responsible Care Programot a nemzetközi vegyipari katasztrófa (Bhopal)413 hatására. A program 411
Magyarországon 1994-ben a „környezetbarát termék” megjelölés hasonló programként indult. Más magyar alternatív eszközök, lásd: 267.oldaltól. 412 Room document, OECD, 2001. 97-133. oldal 413 Bhopal, India, 1984. december 3.: A Union Carbide Corporation Bhopalban működő növényvédő szert és poliuretánokat termelő gyárának föld alatti tartályából erősen mérgező gáz (metil-izocianát) szabadult ki. A halálos áldozatok száma 3598. Rövid idő alatt kb. 400 ezer ember szenvedett egészségkárosodást, különböző fokú mérgezést.
185
ajánlásaival elősegítette az ipar és a hatóságok közötti kapcsolatot, növelte a környezetvédelmi gyakorlatot. Az Egyesült Királyság 1997 óta foglalkozik alternatívák keresésével és előmozdításával. Ide tartozik a BRTF jelentése a témában, mely számos lehetőséget vázolt.414 Kiadásra került egy Útmutató is, amely tartalmazza a szabályozás alternatíváit. 415 A BRFT 1998-ban kifejlesztette az ún. Végrehajtási Konkordátumot. Ez a dokumentum a jogalkalmazók részére nyújt információt, ad választási lehetőséget. Előírja, hogy a végrehajtás (enforcement) során, nyitottnak, segítőkésznek kell lennie. A hivatalos kényszerítő intézkedésnek a célja a prevenció, előtte konzultációra lehetőséget kell biztosítani, és arányosnak kell lennie. A konkordátum lehetővé
teszi
az
ügyfelek
védelmét
a
jogszabályok
ügyfélbarát
kikényszerítésével. A végrehajtási konkordátum alapelveinek önkéntes elfogadását 2001 elejére a helyi szervek 84%-a, a központi szervek 80%-a fogadta el. A többi tagállamban is megmutatkoznak az alternatíva keresése iránti igények. Írországban a szabályozó szervektől megkövetelt, hogy felmérjék az alternatív szabályozási eszközök alkalmazásának eshetőségét egy új jogszabály előkészítését megelőzően. Finnország az alternatív szabályozási eszközök használatára fokozott figyelmet fordít. Lengyelország is kutatja a jogszabályok
helyébe
lépő
alternatívákat.
Észtország
kiadott
egy
“Normitehnika käsiraamat” elnevezésű kézikönyvet a jogszabályalkotásra vonatkozóan, amely tartalmazza az alternatív szabályozási eszközök figyelembe vételét is. A spanyol jogalkotásban is szerepet kap az alternatív megoldások felé orientálódás, a törvényhozási folyamat magában foglalja az összes új rendelkezés költséghatékonyságának és lehetséges szabályozási és nem szabályozási alternatíváinak elemzését.416
414
Például: az ügyféli választáshoz ragaszkodást, verseny és innováció fokozást, az információnyújtás tökéletesítését, gazdasági eszközök ösztönzését, mint az adók, díjak, vagy kérve a vállalkozást, hogy szabályozza „önmagát”. 415 Room document, OECD, 2001. 207-229. oldal 416 Az alternatívákkal kapcsolat további információ, lásd: OECD Report Alternatives to traditional regulation prepared by Mr. Glen Hepburn, who worked for the OECD Regulatory Policy Division. (online) http://www.oecd.org/dataoecd/17/5/42245468.pdf [2009.01.03.]
186
VII. A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS FEJLESZTÉSE, EGYSZERŰSÍTÉSE, ALKALMAZOTT KÖZIGAZGATÁS EGYSZERŰSÍTÉSI TECHNIKÁK „Ha a ma reformmunkásai ősök után kutatnak, messze vissza kell menniök a letűnt évszázadokba, mert a közigazgatási reform gondolatát már megtaláljuk a XVII. évszázad utolsó évtizedeiben, a török háborúk végefelé, de különösen e háborúk befejezése után. Joggal állíthatjuk, hogy ez idő óta a közigazgatásunk reformjai utáni vágy a magyar élet állandó kísérőzenéje.”417 Az 1990-es években a magyar közigazgatás két egymásnak ellentmondó gazdasági-társadalmi hatás erőterébe került: a gazdasági erőforrások stagnálása ellenére igény jelentkezett a közszolgáltatások minőségének javítására. Ezen ellentmondás megoldását a közszolgáltató intézmények szervezetének és működésének átalakítása, a közigazgatási szabályozás reformja, az állam, a közigazgatás és a közszolgáltatás fejlesztése, modernizációja jelentette. A rendszerváltozás után kialakult a jogállami államszervezet, de az nem eredményes, nem költségtakarékos, tehát nem hatékony.418 A magyar közigazgatás korszerűsítése 1990 után változó, az idők folyamán módosuló prioritásokkal indult.419 Az 1026/1992 (V. 12.) Kormányhatározat420 volt az első átfogó feladatterv a korszerűsítési feladatok végrehajtására. A korszerűsítés irányainak, elveinek kidolgozása a Magyar Közigazgatási Intézet (MKI) irányítása alatt zajlottak. Lényeges jogszabály minőség fejlesztési feladatként előírta
a
hatósági
jogköröket
megállapító
szabályok
ágazatonkénti
felülvizsgálatát. Intézkedést határozott meg a feleslegessé vált szabályok 417
CSUTH, Sándor-GÁSPÁR, Mátyás: A közigazgatás fejlesztése és szervezése Válogatás Magyary Zoltán professzor közigazgatástudományi iskolájának szellemi hagyatékából, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1988. 65. oldal 418 SÁRKÖZY, Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai A betegség okai, a beteg állapota, a gyógyulás útjai Javaslat egy hatékony és modern kormányzati szervezet kialakítására, Budapest, HVG-ORAC kiadó, 2006 419 A meg nem valósult reformok nyomában (Elemzés a magyar közigazgatás korszerűsítésének problémáiról) (online) Századvég Közigazgatási Akadémia, Budapest, 2006. április (online) http://www.szazadveg.hu/kozig/elemzes/kozig_tan.pdf [2007.11.03.] 420 Hatályon kívül helyezte a közigazgatás korszerűsítésének kormánybiztosa feladatairól szóló 112/1994. (VIII. 6.) Korm. rendelet.
187
hatályon kívül helyezésére, az eljárások egyszerűsítésére. Közigazgatási eljárási reform technikaként rögzítette az államigazgatási eljárás általános szabályairól
szóló
törvény
felülvizsgálatának,
egyszerűsítésének
szükségességét. A közigazgatás információs rendszerének korszerűsítése, valamint a közigazgatási informatika fejlesztése érdekében feladatként jelent meg
a
rendszerek
jogi,
gazdasági,
módszertani
összehangolása,
a
párhuzamosságok megszüntetése, valamint terv kidolgozása a közigazgatási informatikai struktúra összehangolt fejlesztésére, a kormányzati és más közigazgatási információs rendszerek közötti kapcsolatok intézményesítésére. A közigazgatás korszerűsítésének kormánybiztosa feladatairól szóló 112/1994. (VIII. 6.) Kormányrendelet421 a kormánybiztos feladatai közé a hatékony és jogszerű közigazgatási működést szolgáló, a közigazgatás egyszerűsítését, bürokratizmusának csökkentését, költségtakarékosságát és eredményességét előmozdító kormányzati döntések kidolgozásában, illetve végrehajtásában való részvételét írta elő a központi és helyi közigazgatást átfogóan érintő reformintézkedések, valamint a közigazgatás folyamatos korszerűsítése kormányfeladatainak összehangolt szakmai megvalósítása érdekében. A jogszabályok deregulációs követelmények szerinti felülvizsgálatáról szóló 1004/1995. (I. 20.) Kormányhatározat,422 meghatározva a dereguláció szempontjait, célként tűzte ki a túlszabályozás és a túl bonyolult szabályozás megszüntetését úgy, hogy a dereguláció a szabályozó állam oldalán csökkentse annak beavatkozását, a beavatkozásból adódó adminisztratív terheket, ugyanakkor növelje a szabályozással érintett állampolgárok cselekvési szabadságát. A 1105/1995. (XI. 1.) Kormányhatározat423 a területi államigazgatási szervek reformjának fő irányait határozta meg. A központi államigazgatás 421
Hatályon kívül helyezte a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatás- és területpolitikai feladat- és hatásköréről szóló 183/1998. (XI. 11.) Kormányrendelet. 422 Hatályon kívül helyezte az ezres kormányhatározatok hatályon kívül helyezéséről szóló 1062/2001. (VI. 26.) Kormányhatározat. 423 Módosította az 1072/1996. (VII. 4.) Korm. határozat, amelyet hatályon kívül helyezett az 1062/2001. (VI. 26.) Korm. határozat. 188
informatikai koordinációjának továbbfejlesztéséről szóló 1106/1995. (XI. 9.) Kormányhatározat424 stratégiájában
pedig
foglalt
a
központi
feladatok
államigazgatás
összehangolására,
informatikai
továbbfejlesztésére
létrehozandó kormányzati informatika stratégiai irányító szervéről, a Kormányzati Informatikai Irányító Bizottság szerepéről szólt. Az 1100/1996. (X. 2.) Kormányhatározat425 a közigazgatás reformjáról a közigazgatás korszerűsítésének kormánybiztosa által előterjesztett „A közigazgatás reformjának programja” című dokumentum megerősítését szolgálta. Kitűzte a közigazgatási feladatok és tevékenység átalakítását,426 egy új típusú, kisebb, egyszerűbb, gyorsabb, költségtakarékosabb, jogszerűbb közigazgatás
kialakulását,
az
igazgatási
munka
hatékonyságának
és
minőségének növekedését az állampolgárokat szolgáló jelleg erősödésével. A program a deregulációs intézkedések következményeként az adminisztratív terhek csökkentését is célul tűzte ki, azzal, hogy az ügyfelek túlzott terheit a különböző tevékenységéhez előzetesen szükséges hatósági engedélyek számának csökkentésével kívánta orvosolni. Az informatikai rendszerek fejlesztése területén az információs technológiák által nyújtott lehetőségek jobb kihasználásával, a kiszolgált szervek, és az állampolgárok valós igényeit javasolta előtérbe helyezni. 1997 végére lényegében létrejött a területi államigazgatási szervek összehangolásának
új
szervezetrendszere.
1999-ben
a
közigazgatás
hatékonyságának, szakszerűségének javítását célzó tennivalók meghatározása során, a prioritási területek a következők voltak: a jogszabályok és tervezeteik előzetes és utólagos hatásvizsgálatának, valamint folyamatos deregulációs vizsgálatának szervezeti, eljárási rendjének áttekintése, figyelemmel az OECD, valamint az Európai Uniós jogharmonizáció tapasztalataira; a modern közigazgatás számára szükséges új, egységes államigazgatási eljárási kódex 424
Hatályon kívül helyezte a közigazgatás továbbfejlesztésének 2001-2002. évekre szóló kormányzati feladattervéről szóló 1057/2001. (VI. 21.) Korm. határozat. 425 Hatályon kívül helyezte a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról szóló 1113/2003. (XI. 11.) Korm. határozat. 426
Például a számítógépes fejlesztést, a hatósági engedélyezési típusok közül szükségtelenek kiiktatását, a civilek bevonását.
189
kidolgozása; az integrált közigazgatási informatikai rendszer kidolgozása, amely képes biztosítani a szolgáltató típusú közigazgatáshoz szükséges, ügyfeleket kiszolgáló információs szolgáltatásokat. A közigazgatás-fejlesztés körében felmerülő, az 1999-2000. évekre megfogalmazott távlati és konkrét feladatokat az 1052/1999. (V. 21) Kormányhatározat427 tartalmazta. Előtérbe került a közigazgatás működése hatékonyságának
az
Európai
Unió
színvonalára
történő
fokozatos
felfejlesztése, melyhez stratégiai célkitűzéseket tartalmazott a határozat: az államigazgatási és az önkormányzati igazgatási szervek által végzett szolgáltató
típusú,
polgárbarát,
hatékony
és
átlátható
közigazgatás
megteremtését; a jogállamiságnak megfelelő, gyors és szakszerű közigazgatási eljárások biztosítását. Lényegessé vált az államigazgatási eljárásról szóló 1957.
évi
IV.
törvénynek
a
közigazgatás
igényeinek
megfelelő
újraszabályozása. Az 1057/2001. (VI. 21.) Kormányhatározat428 három nagy témakörre építve határozta meg a feladatokat, az ütemtervet, és jelölte ki a felelősöket a közigazgatás korszerűsítésének eddigi tapasztalatait, az EU csatlakozás feltételeit és teendőit meghatározó Agenda 2000 javaslatait és az Európai Unió Bizottsága által 2000 novemberében készített ország-jelentés megállapításait figyelembe véve. Ezek: -
a közigazgatási feladat- és hatásköri felülvizsgálat, szemléletváltással, a szolgáltató közigazgatás megteremtése céljából;
-
intézményfejlesztési feladatok, költséghatékonyságra törekvés és a költség-haszon
elemzés,
szervezeti
teljesítményértékelés
továbbfejlesztése; -
az informatika fejlesztése; az elektronikus kormányzás mielőbbi elterjesztéséhez
közigazgatási
informatikai
fejlesztési
program
kidolgozása; módszertani segítséggel próbálja támogatni az informatika
427
Hatályon kívül helyezte a közigazgatás továbbfejlesztésének 2001-2002. évekre szóló kormányzati feladattervéről 1057/2001. (VI. 21.) Kormányhatározat. 428 Hatályon kívül helyezte a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról szóló 1113/2003. (XI. 11.) Kormányhatározat.
190
közigazgatásbeli
szerepének
növelését;
„papírmentes”
irodák
kialakítása. Ismét felmerült feladatként az új közigazgatási eljárási törvény létrehozása, a hatályos joganyag teljes körű felmérése, illetve a felmérés alapján a hatályos jogrendszer megtisztítása, a felesleges és elavult joganyag deregulációja. Ugyanakkor arra is figyelmet igyekezett a szabályozás fordítani, hogy az új jogszabályok megalkotása az eddigieknél alaposabb módon, megfelelő hatásvizsgálatokat követően történjen, amelynek eszköze a jogalkotási rendszer áttekintése és teljes megújítása lehet. Feladattá tette az EU csatlakozáshoz
szükséges
közigazgatási
feladataink
végrehajtását
és
alkalmazkodási kötelezettségét a „közös igazgatási tér”-hez. Az EU-val kapcsolatos
feladatokon
túlmenően
hazai
modernizációs
kényszerek
jelentkeztek, melyek a működés eredményességét, minőségét és hatékonyságát kívánták javítani. Célként tűzték ki, hogy a közigazgatás megvalósító munkája legyen eredményes, azaz ne csak „papíron dolgozzon”, a kitűzött célokat a valóságban érje el. További célkitűzés, hogy a közigazgatás működése minőségében legyen jobb, tehát javuljon a munka szakmai (szervezési és jogi) színvonala, valamint főként az ügyfeleit szolgáló minősége. Végül fontos modernizációs törekvés a közigazgatás költséghatékonyságát, az anyagiszemélyi-szervezeti erőforrásaival való ésszerűbb gazdálkodást elősegítő mechanizmusok kifejlesztése. A kevesebb közigazgatásra való törekvés (a csökkentés és a karcsúsítás) az indokolatlanná vált közigazgatási feladat, működési
mozzanat,
államháztartás
szervezet
stabilizációs
felszámolását
folyamatában
jelentette,
takarékossági
illetve
az
intézkedéseket
alapozott meg. A karcsúsító és jobbító jellegű korszerűsítési törekvések átfogták a közigazgatás feladat- és hatáskörét, szervezetét és működési mozzanatait, valamint személyi állományát. Az EU-hoz csatlakozásunk előtti időszakban számos intézkedést kellett tenni a közigazgatás modernizálása érdekében. Az Unió tagjaként 2004-től pedig egyre aktívabban részt veszünk az EU közigazgatás egyszerűsítése, a jobb szabályozás programjainak teljesítésében.
191
A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciójáról429 szóló 1005/2003. (I. 30.) Kormányhatározat430 külön prioritásként kezeli az ügyfelek terheinek csökkentését és az elektronikus ügyintézés fokozatos bevezetését, melyhez az eljárásjogi, adatbiztonsági, továbbá az információtechnológiai és számítástechnikai feltételeket megteremtéséről kellett gondoskodni. Az OECD egyszerűsítési konferencia óta haladunk afelé, ami a konferencián a szakértők részéről is egybehangzó vélemény volt, hogy a közigazgatás egyszerűsítés nem csak az információs technológia alkalmazásán alapul, hanem az e-kormányzás válik leginkább a közigazgatás egyszerűsítési politikák fő kulcspontjává. A 2198/2003. (IX. 1.) Kormányhatározat, a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról, a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról szóló 1113/2003. (XI. 11.) Kormányhatározattal egységben értelmezendő. Utóbbiban a Kormány a közigazgatási rendszer korszerűsítését, a közfeladatok minőségi ellátását, valamint a kistérségek és régiók megerősítését szolgáló program végrehajtása érdekében 2005-ig szóló feladatokat határozott meg. A szabályozás területén már nem csak a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény elkészítése jelent meg célként,
hanem
végre
az
ágazatok
különös
eljárási
szabályainak
összehangolása is. Az átláthatóság, az összehasonlíthatóság és a közös informatikai háttér megteremthetőségének kimunkálása további feladatként jelentkezett. Az elektronikus közigazgatás vonatkozásában a Magyar Információs Társadalom Stratégia (MITS) részeként készült előterjesztés, amely biztosította a központi közigazgatás és az önkormányzatok egységes szemléletű informatikai és szolgáltatásközpontú fejlesztését. Megerősítést nyert az elektronikus ügyintézéshez kapcsolódóan a közigazgatási eljárások elektronikus ügyintézésre is kiterjedő programok végrehajtásának igénye. Kezdeti lépésként a közigazgatási informatika állapotát kellett felmérni, és az 429
430
E nagyléptékű szabályozást az országgyűlés 2004 decemberében iktatta törvénybe. Hatályon kívül helyezte: az 1067/2004. (VII. 8.) Kormányhatározat.
192
eredmények alapján általános műszaki szabály- és követelményrendszer felállítása vált szükségessé, amely biztosította az ágazatok fejlesztésének összehangolását, az egyes adatbázisok közötti együttműködést, és az ügyfélorientált ügymenetet. A központi közigazgatási szerv vonatkozásában az online
ügyfél-azonosítás
vagy
adatbázis-hozzáférés,
az
elektronikus
ügyintézés, illetve elektronikus díj- és illetékfizetés szolgáltatásoknak a kormányzati portálra, mint az egykapus ügyintézés belépési pontjára terelése kezdődött meg. A közigazgatás korszerűsítését szolgáló aktuális ekormányzati feladatokról szóló 1044/2005. (V. 11.) Kormányhatározatban rögzítésre került az elektronikus közszolgáltatások elektronikus szolgáltatási szinten való megvalósítására vonatkozó 5 prioritáscsoport, felhívva a központi közigazgatási szerveket, hogy úgy alakítsák át honlapjuk tartalmi és formai felépítését, hogy azok feleljenek meg a vonatkozó ajánlásokban meghatározott követelményeknek. Az 1052/2005. (V. 23.) Kormányhatározat a közigazgatás egyszerűsítés első jelentős mérföldkövének tekinthető. Az uniós csatlakozást követő átfogó közigazgatás korszerűsítési programterv célja, az ország társadalmi-gazdasági versenyképességének
növelése
az
ügyfelek
magasabb
színvonalú
kiszolgálásával, a közigazgatásban korszerű eszközök és módszerek alkalmazásával az ügyféli elégedettség javítása érdekében. Az ügyfélelégedettségmérés,
az
állampolgárok
és
vállalkozások
véleményének
megismerése az ügyintézés színvonalának folyamatos javítása érdekében vált szükségessé. A bürokrácia csökkentésének módszereire és mértékére vonatkozóan megjelent a már bevált uniós módszertanok átvételének igénye.431 A Kormány a közigazgatás átalakításának előkészítésével kapcsolatos egyes feladatokról szóló 1054/2006. (V. 26.) határozatában a Központi Szolgáltatási
Főigazgatóság
feladat-
431
és
hatáskörének
bővítésére,
az
A meg nem valósult reformok nyomában (Elemzés a magyar közigazgatás korszerűsítésének problémáiról) Századvég Közigazgatási Akadémia, Budapest, 2006. április (online) http://www.szazadveg.hu/kozig/elemzes/kozig_tan.pdf [2007.11.03.]
193
Elektronikus
Közszolgáltatások
Központja,
valamint
a
Kormányzati
Személyügyi Központ kialakítására várt javaslatot. A közigazgatási informatikai feladatok kormányzati koordinációjáról szóló 1026/2007. (IV. 11.) Kormányhatározat rendelkezett a közigazgatási informatikai
koordinációs
feladatok
ellátását
elősegítő
Közigazgatási
Informatikai Bizottság létrehozásáról. A kormány programjában432 egyértelműen és határozottan hitet tesz a közigazgatás átfogó reformjának előkészítése és folyamatos végrehajtása mellett. A közigazgatási rendszer korszerűsítése során az alábbi prioritásokat határozta meg: minden állampolgár számára legyenek elérhetőek a minőségi szolgáltatások; a szolgáltatások színvonala a gazdaságossági szempontok érvényesítésével lényeges többletráfordítás nélkül javuljon. Hozzákezd a polgárainak magas színvonalú szolgáltatást nyújtó, hatékonyan működő, a közpénzeket takarékosan felhasználó új közigazgatási rendszer kialakításához. Az egyablakos és elektronikus ügyintézés széleskörű elterjesztésével, a felesleges bürokratikus szabályok kiiktatásával a leggyakoribb ügyekben a felére kívánja csökkenteni az átlagos ügyintézési időt. Célul tűzi ki az elektronikus
állami
és
önkormányzati
szolgáltatások
igénybevételi
lehetőségének biztosítását, az információs társadalom adta lehetőségek kihasználását. A közigazgatás reformjának fontos elemeként 2010-re biztosítani szeretné, hogy a közigazgatási ügyek többségét elektronikusan lehessen intézni. Díjcsökkentéssel is támogatja az elektronikus ügyintézés elterjedését. Ehhez a különböző hatósági eljárások egyszerűsítését határozza meg. Célul tűzte ki az okmányirodák bázisán egységes kormányzati ügyfélszolgálati
központok
létrehozását,
ahol
az
állampolgárok
és
vállalkozások a szokásos szolgáltatásokon túl más állami szervezetekkel433 kapcsolatos ügyeiket is elintézhetik. A kormányzati deregulációs programról szóló 1029/2007. (V. 9.) Kormányhatározatban előírtak szerint a kormány a közigazgatás szolgáltató 432
A Magyar Köztársaság Kormányának programja a sikeres, modern és igazságos Magyarországért 2006-2010. 433 Például az adóhivatallal, földhivatallal.
194
funkciójának megerősítésével a természetes személyek és a vállalkozások adminisztratív terheinek mérséklése és a gazdasági növekedés elősegítése érdekében deregulációs programot valósít meg az államreform részeként, amelynek első szakasza 2008 december végéig tart. A közigazgatás egyszerűsítési technikák alkalmazása - taggá válásunkat követően erőteljesebben - Magyarországon is megjelenik.
1. Közigazgatási eljárási reformok 1.1. Világos közérthető nyelvezet
A jogalkotásról szóló434 törvény rögzíti, hogy a jogszabályokat a magyar nyelv
szabályainak
megfelelően,
világosan
és
közérthetően
kell
megszövegezni. Az elv megjelenik a jogharmonizációs célú jogalkotásról szóló 7001/2005. (IK 8.) IM irányelvben is. Mindezek ellenére a magyar közigazgatás alapját jelentő jogalkotás sajátja az esszenciális megfogalmazás. A jogszabályok értelmezése gyakran még a gyakorlott jogalkalmazók számára sem mindig egyértelmű. Eredeti technikaként jelent meg 2005 februárjában a pénzügyminiszter felhívására életre hívott fórum.435 A bürokrácia csökkentési célt kitűző honlapon
általános
javaslatként
fogalmazódott
meg
az
egyszerűbb,
közérthetőbb jogszabály-megfogalmazásra való igény. A katasztrófavédelmi hatósági igazgatás területéről „jó gyakorlatként” szolgáló példa - a lakossági tájékozató kiadvány nyelvezetén túl436- nem igazán hozható fel. A vonatkozó jogszabályok szövegezése az átlag állampolgár számára nehezen fogható fel, főként a szakmai nyelvezet miatt. Javasolható, a már USA-ban gyakorlatként előforduló, a katasztrófavédelmi honlapon elhelyezett, megértést szolgáló, „értelmező szótár” kialakítása. 434
1987. évi XI. törvény 18.§ (2) bekezdése. Mérjünk csapást a bürokráciára! A pénzügyminiszter kezdeményezése az adminisztratív terhek csökkentésére Pénzügyminisztérium, 2005. (online) http://www2.pm.gov.hu/web/home.nsf /portalarticles /43EFBF2C1A904676C1256FA...[2005.07.13.] 436 A részvételi formánál lesz részletesebben róla szó. 435
195
1.2. Formanyomtatványok
A Ket. előírásának megfelelően, meghatározott esetekben, az ügyfélnek a hatóság által előre elkészített nyomtatványon kell beadnia kérelmét. Jogszabály előírása alapján a kérelemhez bizonyos mellékletek csatolandók. Nem kérhető mellékletként azonban az ügyféltől olyan adat igazolása, amelyet az eljáró szerv jogszabályban rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell. Jogszabály előírhatja, a Ket.-novella értelmében, hogy az ügyfél a kérelmét az e célra rendszeresített nyomtatványon vagy elektronikus kapcsolattartás esetén elektronikus űrlapon nyújtsa be. Ha törvény az elektronikus kapcsolattartást kötelezővé teszi, és a kérelmet elektronikus formanyomtatványon vagy szoftver használatával kell benyújtani, az elektronikus formanyomtatvány kitölthető és letölthető, valamint a szoftver letölthető változatát a hatóság az elektronikus tájékoztatás szabályai szerint közzéteszi.
Az
elektronikus
tájékoztatás
eleme,
hogy
az
eljárás
megindításához szükséges kérelem és más beadvány, nyomtatvány, űrlap, informatikai alkalmazás elérhetőségét, kitöltésének módját, továbbításáról szóló tájékoztatást meg kell adni. Katasztrófavédelmi igazgatási területen, a Seveso irányelv hatálya alá tartozó veszélyes ipari üzemek engedélyezésénél formanyomtatványok kidolgozására nem igazán került sor, figyelemmel az üzemeltető és a hatósági ügyintéző között kialakult, konzultációra épülő kapcsolatra és arra, hogy nem a kérelem benyújtásával kapcsolatos eljárás, hanem az annak mellékletét képező, széles terjedelmű biztonsági dokumentáció elkészítése hosszadalmas és költséges procedúra. Kizárólag a veszélyes ipari üzemek bejelentkezéséhez találhatók letölthető minták a katasztrófavédelmi honlapon.
196
1.3. Határidők
A Ket. egyik alapvető célkitűzése az volt, hogy lehetőség szerinti lerövidítse az ügyintézés időtartamát. A Ket. 4. § (1) bekezdése szerint „az ügyfeleket megilleti a jogszabályokban meghatározott határidőben437 hozott döntéshez való jog”. A 7. §-a értelmében pedig a közigazgatási hatóságnak úgy kell megszerveznie a tevékenységét, hogy az eljárás a lehető leggyorsabban lezárható legyen. Az eljárásra vonatkozó szabályozási rendszerbe az eljárás leggyorsabb lezárhatósága, az ügyfelek eljárási alapjogának érvényre juttatása érdekében beépítésre kerültek részhatáridők is.438 A Ket. meghatároz ugyan egy harminc napos általános ügyintézési határidőt, de az egyes eljárásfajták specifikumaira tekintettel a különös eljárási jog-szabályok ettől mind fölfelé, mind pedig lefelé eltérhetnek. Fölfelé való eltérést csak törvény vagy kormányrendelet teheti lehetővé, míg a lefelé való eltérést - az önkormányzati rendeletet is ide értve - bármilyen szintű jogszabály. A veszélyes ipari üzemekkel összefüggésben az engedélyezési és felügyeleti eljárásban különös szabályok alkalmazása indokolt. Az eltérés indoka az eljárás során vizsgált dokumentáció egyedi volta, amely a benyújtott iratok bonyolult, szerteágazó műszaki tartalmával és a hozzájuk kapcsolódó üzleti titok védelmének követelményével magyarázható. A biztonsági jelentés és elemzés vizsgálatának ideje (az ügyintézési határidő) a terjedelméhez igazítva, valamint arra figyelemmel, hogy a benyújtott iratanyag üzleti titok körébe eső tényt, információt, műszaki megoldást tartalmaz, a Ket.-ben foglalt felhatalmazással élve a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 18/2006. (I. 26.) Korm. rendelet 4. §-a alapján kilencven nap. Ennek megfelelően a Kat. 30/A. § (1) bekezdése kimondja, hogy amennyiben a biztonsági jelentés vagy biztonsági elemzés nem felel meg
437
Határidő: időtartam, amely alatt meg lehet cselekedni valamit, határnap: az a „pillanat”, amikor meg kell cselekedni valamit. 438 Ilyenek például: az ügyfél öt napon belüli értesítése az eljárás megindításáról; az ügyfél nyolc napon belüli felhívása a hiánypótlásra. (Ket. 37. § (2) bek.) stb.
197
a külön jogszabályban meghatározott követelményeknek, annak a hatósághoz történő beérkezésétől számított – a Ket. 8 napos határidejétől eltérően negyvenöt napon belül a hatóság hiánypótlásra hívja fel az üzemeltetőt. A Ket.-novella, áttérve a napokban számított határidő számításhoz, a Ket.-ben szereplő 30 nap helyett huszonkét munkanapban határozza meg az ügyintézési határidőt, melyen belül a döntés közléséről is gondoskodni kell. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. 439 2014-től pedig az ügyintézési határidő tizenöt
munkanapra
történő
csökkenéséről
rendelkezik.
Napokban
megállapított határidővel főként a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvénnyel való összhangjának megteremtése esetén számolhatunk. Az eljárásra vonatkozó szabályozási rendszerbe az eljárás leggyorsabb lezárhatósága, az ügyfelek eljárási alapjogának érvényre juttatása érdekében beépítésre kerültek részhatáridők is. Ha a Ket.-novella valamely eljárási cselekmény teljesítésének határidejéről nem rendelkezik, akkor a hatóságnak törvényben meghatározott eljárási cselekményei elvégzéséről haladéktalanul, de legkésőbb öt munkanapon belül gondoskodnia kell. Súlyos ipari baleset-megelőzési területen a Ket. rendelkezéseitől törvényi szinten eltérést biztosító, az eljárás irataiba történő betekintésre, a hiánypótlásra, a helyszíni ellenőrzésre és a szemlére vonatkozó rendelkezései az üzem biztonságos üzemeltetése, bizonyos adatok védelme és az igazgatási terület sajátosságaira tekintettel kerültek szövegezésre. A Ket.-novella szabályozása alapján a határidők főszabályként munkanapokban való számítására való áttérés kiszámíthatóbbá, áttekinthetőbbé teszi az ügyfél számára az eljárás menetét. A munkanapokban való határidő számítási mód eredménye, hogy az ügyintézési határidő az ipari baleset-megelőzés területén 90 nap helyett 65 munkanapra változik. A Lisszaboni Stratégiának kiemelt célja a vállalkozások bejegyzésének gyorsítása, elektronizálása és az elindításhoz szükséges adminisztráció csökkentése. A kitűzött célok között szerepel, hogy az új vállalkozás indulási 439
Ket.-novella 33.§ (1)
198
ideje nem lehet több egy hétnél. Magyarországon az elektronikus cégbejegyzéssel a kormány kiemelt célja a vállalkozások bürokratikus terheinek csökkentése volt. Az eljárás jelentősen gyorsítja és könnyebbé teszi a cégalapítást.440 Az elektronikus cégbejegyzés elindulásával az eddig akár hetekig elhúzódó bírósági ügyintézés optimális esetben egy órára csökkent, az intelligens nyomtatványok révén pedig megszűnt a nehézkes papírmunka. 441 A bejegyzés költségét is csökkentették. A bürokrácia csökkentés eszközének tekinthető a „felelős ügyintézés” szabályának bevezetése, melyet az ügyintézési határidő elmulasztásának esetére teszi alkalmazhatóvá a hatóság illeték- és díj visszafizetési kötelezettségét, melynek mértéke főszabályként az eljárás lefolytatásáért fizetett illeték vagy díj mértékéhez igazodik. A Ket. 33/A § szerint, ha a hatóság a rá irányadó ügyintézési határidőt az ügyfélnek és az eljárás egyéb résztvevőjének fel nem róható okból túllépi, köteles az ügyfél által az eljárás lefolytatásáért megfizetett illetéknek vagy díjnak megfelelő összeget megfizetni. Ha az ügyintézés időtartama meghaladja az irányadó ügyintézési határidő kétszeresét, akkor a megfizetett illeték vagy díj kétszeresét kell visszafizetni. Ha az ügyfél részben vagy egészben mentesült az illeték vagy díjfizetés alól, akkor az ügyfél által meg nem fizetett rész arányában a központi költségvetésnek kell a visszafizetést teljesíteni. Az illetékmentes eljárásokban az általános tételű eljárási illetéknek megfelelő összegre vonatkozik a visszatérítés ugyancsak a központi költségvetés részére. A visszatérítést a hatóság a saját költségvetése terhére hivatalból teljesíti a kérelmező ügyfél számára. A határozat indokolási részében fel kell tüntetni az ügyintézési határidő leteltének napját, túllépés esetén azt, hogy ezt az ügyfélnek felróható milyen okból nem tartotta be a hatóság, vagy hogy az eljárási illeték/díj visszatérítésének van helye. A visszafizetést a döntés jogerőre emelkedését követő 5 munkanapon belül kell teljesíteni.
440
A Világbank 2005-ös felmérése, ami szerint Magyarországon kétszer olyan nagy a cégalapítás átlagos időigénye (38 nap), mint az OECD tagországok átlaga. 441 E-közigazgatás 2010 programterv, MEH munkaanyag, 2007. (online) http://www.meh.hu/misc/letoltheto/ekozig_programterv.pdf [2009. 01.09.]
199
1.4. Hallgatás beleegyezés elve
Magyarországon a Ket. 20.§-a értelmében súlyos jogsértésnek minősül az eljárásra köteles hatóság részéről, ha eljárási kötelezettségének a törvényben meghatározott esetben nem tesz eleget. A Ket. két esetben tartja jogszerűnek a közigazgatási szerv hallgatását. Egyrészt jogszabály rendelkezése alapján, hogy ha az ügyfél kérelme jog megszerzésére irányul, és a hatóság az ügy intézésére megállapított határidőn belül nem hoz határozatot - feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél -, az ügyfelet megilleti a kérelmezett jog gyakorlása. Másrészt jogszabály lehetővé teheti azt is, hogy a hatóság mellőzze a határozathozatalt, ha az eljárás, pénzbeli ellátás jogszabályban meghatározott mértékre történő emelésére irányul. Ez az általános szabály az egyedi hatósági ügyben indult eljárásban nem alkalmazható. Az előzőektől eltekintve a közigazgatási szerv hallgatása sérti az ügyfelek érdekeit. Ha a hatóság hallgat, a jogszabályban megállapított eljárási cselekmények határidőben nem tesz eleget a felügyeleti - kérelemre vagy hivatalból - soron kívül, de legkésőbb öt napon belül kivizsgálja a mulasztás okát. A szakhatósági modelles ügyintézésnél az Áe. úgy rendelkezett, hogy amennyiben a szakhatóság a számára meghatározott ügyintézési határidőn belül nem nyilatkozik, hozzájárulását megadottnak kell tekinteni. A Ket. azonban nem vette át ezt a korábbi szabályt, hanem úgy rendelkezik, hogy amennyiben a szakhatóság a megszabott határidőn belül nem nyilatkozik és a szakhatóság vezetője nem élt a 33. § (8) bekezdésében biztosított határidőmeghosszabbítási jogával, a koordinátor szerv (a hatóság, mint az ügy ura) a szakhatóság felettes szervéhez fordul, s így kényszeríti a szakhatóságot az írásbeli állásfoglalása megadására. A Ket.-novella értelmében, ha az ügyfél kérelme jogszerzésre irányul és nincs az eljárásban ellenérdekű ügyfél, jogszabály előírhatja, hogy a szakhatóság hallgatása esetén hozzájárulását megadottnak kell tekinteni. Ez pozitív tartalmú döntést jelent az ügyfél számára, ilyenkor a kérelem teljesítettnek minősül. Másik formája a hallgatásnak, amikor a hatóság mellőzi
200
a határozathozatalt, abban az esetben, ha az eljárás pénzbeli ellátás jogszabályban meghatározott mértékre történő emelésére irányul, illetve, ha jogszabályban biztosított jogosultság gyakorlásának kizárólag az a feltétele, hogy az ügyfél az erre irányuló kérelmét benyújtsa. A hatóság hatékony belső munkaszervezési módszereivel és a határidőnek annak letelte előtt indokolt esetben egy alkalommal történő meghosszabbításával a hallgatási helyzet kiküszöbölhető. A
hallgatás
beleegyezés
szabálya
nem
használt
eszköz
a
katasztrófavédelmi engedély megadásánál ágazati jogszabály hiányában. A viszonylag hosszú ügyintézési határidő és a Ket. határidő hosszabbítására vonatkozó szabálya egyébként is garantálja, hogy hallgatási helyzet ne alakulhasson ki. Védelmi (környezet- és katasztrófa-) nem engedhető meg a hallgatás pozitív engedélyezésként való intézményének alkalmazása.
1.5. Közigazgatási jogszabályi fejlesztések
Magyarországon
első
alkalommal
az
1957.
évi
IV.
törvény
megalkotásával valósult meg a közigazgatási hatósági eljárás átfogó jogi szabályozása. 1989-től átalakultak az állam szerepfelfogásáról vallott nézetek, az állam és a társadalom viszonya, a hatalomgyakorlás módja. A tulajdoni viszonyok módosulásával megváltozott a közigazgatás intézményrendszere. A közigazgatásban indokolttá vált egy új viszonyrendszer kialakítása a hatóság és az ügyfelek között. Más lett a Magyar Köztársaság szövetségi rendszere és külkapcsolata, alapvető változást hozott az ország csatlakozása az Európai Unióhoz. Az emberi és állampolgári jogok „katalógusa” és e jogok érvényre juttatásának garanciái módosultak, felértékelődött egyfelől az adatvédelem, másfelől a közérdekű adatokhoz való hozzáférés. A demokratikus jogállami közigazgatása az ügyfél számára lehetővé tette eljárási jogainak tényleges gyakorlását. Rendkívül gyors ütemben terjedtek a modern technikai eszközök, amelyek új kihívások elé állították a közigazgatási szerveket. Ezen indokok következményeképpen került sor egy új közigazgatási eljárási jogszabály 201
megalkotására, melynek célja tulajdonképpen az egyszerű, rugalmasabb, gördülékenyebb és gyorsabb ügyintézés biztosítása, vagyis az, hogy minden polgár és vállalkozás számára egyszerűbbé váljon a kapcsolat az állammal, és évről évre csökkenjen az ügyintézéshez szükséges idő és az ügyfelek eljárásbeli terhei. Ilyen körülmények eredményeként született meg a Ket. szabályozása. Megemlítendő a 7002/2006. (BK 6.) BM irányelv, 442 mely számos költségcsökkentő és eljárásgyorsító ügyintézési módot rögzít. A 2008. december 29-én kihirdetett Ket.-novella, melynek célja, hogy egyszerűbbé, gyorsabbá és hatékonyabbá tegye a közigazgatási eljárást, csökkenti az eljárási határidőket, ezzel együtt az ügyfelek terheit és kötelezettségeit, a jelenleginél szélesebb körben teszi lehetővé az egyablakos ügyintézést, és - előbb önkéntesen, majd bizonyos körben kötelezően is alkalmazni rendeli az elektronikus kapcsolattartást. A Ket.-ben szereplő, felesleges, idő- és költségpazarló, a magyar gazdaság számára sokszor komoly versenyhátrányt okozó, ügyféli terheket jelentő rendelkezéseket hatályon kívül helyezi vagy módosítja. Tekintettel van az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a jó közigazgatásról szóló CM/Rec (2007) 7 számú ajánlására és a belső piaci szolgáltatásokról szóló irányelvben foglaltakra. A Ket. módosítás csupán az első lépés egy határozott irányváltás útján, melynek célja a hatékonyabb, gyorsabb és racionálisabb közigazgatási munkavégzés elősegítése.
2. Ügyféli részvétel Az ügyféli részvételnek, mint egyszerűsítési eszköznek számtalan példáját találhatjuk meg a magyar jogrendben. A Ket.-ben ennek tipikus formája a közmeghallgatás intézménye, melyre akkor kerül sor, ha azt jogszabály előírja, vagy a hatóság a nyilvánosság véleményének megismerése érdekében ezt szükségesnek tartja. A Ket.-novella 442
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény alkalmazása során lehetséges költségcsökkentő megoldásokról.
202
63. §-a a közmeghallgatás tartásának kötelező esetei kibővítését követően a felveendő jegyzőkönyv tartalmi elemeit rögzíti. A közigazgatási eljárásban a részvételt egyéb módokon is biztosítható, így a jogorvoslati jog formájában, vagy az egyre bővülő elektronikus úton történő részvételi formákkal. Magyarországon is találhatunk példát az online részvételi formákra. 443 Alkotmányunk jogot biztosít arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszünk az illetékes állami szerv elé. 444 A panaszjogot legszélesebb értelemben véve már a közérdekű bejelentésekről szóló 1977. évi I. törvény is tartalmazta, bizonyos védelmet nyújtva a közérdekű bejelentéssel vagy panasszal élő állampolgároknak. Katasztrófavédelmi igazgatási területen erőteljesen megjelenik ez az egyszerűsítési eszköz. A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezményt kihirdető 2001. évi LXXXI. törvény elismeri, hogy az információ jobb hozzáférhetősége és a nyilvánosság részvétele a döntéshozatalban javítja a döntések minőségét és végrehajtását, hozzájárul
a
nyilvánosságnak
a
környezeti
kérdésekkel
kapcsolatos
tudatosságához, lehetőséget biztosít a nyilvánosságnak arra, hogy tagjai álláspontjukat kifejthessék. Magyarországon a súlyos baleseti veszélyekkel bíró tevékenységek emberi egészséget, valamint a környezetet érintő hatásairól szóló lakossági tájékoztatással kapcsolatos szabályok újaknak tekinthetők. A környezet védelmével
összefüggő,
valamint
a
polgári
védelmi
tájékoztatási
kötelezettségek445 már részletesebben szabályozott területnek tekinthetők. 443
Például a bürostop honlap, ahol lehetőség van bizonyos ügycsoportokban vélemény, tapasztalat és javaslat megtételére az egyszerűbb ügyintézés érdekében. 444 Alkotmány 64. §-a 445 A 13/1998. (III. 6.) BM rendelet alapján a lakosság felkészítésének ki kell terjednie: a) az adott településen, területen található ipari, természeti veszélyforrásokra, b) az ipari mennyiségben előforduló veszélyes anyagok felsorolására és veszélyességi jellemzőire, c) a megelőzés és a katasztrófák hatásai elleni védekezés szabályaira, d) a riasztási jelzésekre, e) követendő magatartási szabályokra,
203
A veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos baleseti veszélyekről történő nyilvánosság
tájékoztatására
vonatkozó
szabályozás
bevezetésének
indokoltságát hazánk belső és külső (nemzetközi) kötelezettségei támasztják alá. A belső kötelezettségek szempontjából elsősorban a jogi szabályozottság hiányosságaira, másodsorban egyes társadalmi jelenségekre lehet hivatkozni. Alkotmányunk értelmében a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, továbbá a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot a Magyar Köztársaság területén élőknek.446 A környezetvédelmi törvény447 tartalmazza a tájékozódás, tájékoztatás és a nyilvánosság témaköréhez tartozó szabályokat, alapelvként rögzítve a környezet megőrzését, az emberek és a környezet harmonikus kapcsolatának fontosságát. Vezérelv, hogy az ismeretek terjesztését kellő odafigyeléssel kell végezni biztosítva a lakosság felé irányuló információ folyamatosságát. Külső, nemzetközi kötelezettségünk alapja pedig az az egyre erősödő nemzetközi irányzat, hogy a nyilvánosság számára minél több közvetlen lehetőséget kell biztosítani a tájékoztatásra és a részvételre. Más tagállamhoz hasonlóan mi is beépítettük a Seveso II. irányelvet a jogrendünkbe, mely a Kat. 448 és annak végrehajtási rendeletével, a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 18/2006. (I. 26.) Kormányrendelettel történt meg, és hasonlóképp aktív és passzív tájékoztatási formát különböztethetünk meg. Az aktív tájékoztatás keretében a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek vonatkozásában a polgármester tájékoztatót készít a lakosság részére, mely a veszélyes ipari üzemről szóló tájékoztatón túl, a veszélyes tevékenységről és a lehetséges veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetekről szóló, valamint a balesetek elleni védekezéssel kapcsolatos információkat tartalmazza. A lakossági tájékoztató kiadvány eleme a hatóság és a szakhatóság elérhetőségi
f) az esetleges kitelepítés szabályaira, g) a mentésben részt vevő szervek felsorolására, címére, telefonszámára. 446 70/D. § (1) bekezdése 447 1995. évi LIII. törvény 448 A IV. fejezete tartalmazza a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezés szabályait.
204
adata, beleértve a hatósági elektronikus tájékoztató rendszer címét. Az új veszélyes ipari üzem létesítése vagy már működő üzem fejlesztése előtt készülő tájékoztató kiadvány csak a jövőben létrehozandó települési erők és eszközök leírását tartalmazza. Elkészíthető a tájékoztató kiadvány színes, rövidített, de minden lényeges információt tartalmazó változata, amely megfelelő módon való terjesztéssel - minden családhoz eljuttatható. A kiadvány e változata a helyi médiában is közzétehető. A nyilvánosság aktív tájékoztatását szolgáló ismertető előkészítésénél biztosítani kell, hogy a tájékoztató összhangban legyen a hatásosan működő külső és belső védelmi tervvel. Elkészítése során szoros együttműködés feltételezhető a kockázat értékelő, kezelő, megismertető és a veszélyhelyzet által közvetlenül, vagy a közvetetten érintettek körében. A tájékoztató forrása a külső védelmi terv készítésénél használt, a veszélyes létesítmény üzemeltetője által biztosított információ és a biztonsági jelentés lehet. A tájékoztató tervezetéről az érintett létesítmény üzemeltetőjének egyetértését kell kikérni. Jóváhagyásra az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság szervezetében működő hatóság és a területi katasztrófavédelmi szerv vezetőjének egyetértése alapján a helyi védelmi bizottság elnökének, vagy a polgármesternek kell felterjeszteni. A lakossági tájékoztatót csak a baleseti veszélyektől közvetlenül érintett lakosság körében szükséges megismertetni. 449 Az érintett lakosságot célszerű a kockázatelemzés által kockázati vonalakkal térképen körülhatárolt területre meghatározni. Ezen terület nagysága az alkalmazott kockázat értékelési módszertől (mennyiségi, minőségi) nagy mértékben függ. Az így kijelölt területen a leghatásosabb meglévő kommunikációs eszközt lehet alkalmazni, mint a korábban említett, írásos, nyomtatott tájékoztató füzet. Kevésbé hatásos, de költségtakarékos megoldás a közterületen (például a polgármesteri hivatalban)
kifüggesztett
hirdetmény,
avagy
a
helyi
televízión
(kábeltelevízión) leadott hirdetés. A kiadványt háromévenként felül kell vizsgálni, és szükség esetén újból ki kell adni. A tájékoztató a település ipari
449
A nyugati államok gyakorlatában zónákra osztják a létesítmény által veszélyeztetett területet és ez alapján határozzák meg a tájékoztatás mélységét és módját.
205
veszélyeztetettsége
szempontjából
számításba
jöhető
más
ipari
veszélyforrásokkal együtt is kiadható.450 A passzív tájékoztatás követelménye mind a már üzemelő, mind a későbbiekben beüzemelendő létesítményekre vonatkozik. Egyértelműen a biztonsági jelentés nyilvánosságát jelenti. A biztonsági jelentést a hatósághoz a már üzemelő létesítmény kapcsán a bejelentésekor, míg módosítás, vagy új fejlesztés esetében az engedély kérelemhez kell csatolni. A biztonsági jelentés nyilvánosságának biztosítását a polgármester (főpolgármester) kompetenciájába helyezte a törvény. Ezért a fejlesztésekhez kapcsolódó engedélyezési eljárás megindításáról szóló tájékoztatásában a hatóság a biztonsági jelentést, az engedélyezési kérelmet és egy hirdetményt - a meghatározott tartalommal - megküldi az érintett településekhez közzététel céljából. A már üzemelő létesítménynél a továbbítási kötelezettséget nem tartalmazza a jogszabály. Ebben az estben is a hatóságnak kell megküldeni a biztonsági jelentést és a közleményt az érintett települési önkormányzatok felé. A hirdetményt az érintett településeken jól látható helyen ki kell függeszteni, továbbá más kommunikációs csatorna felhasználásával, a lakossággal ismertetni szükséges. A biztonsági jelentést a települései önkormányzat polgármesteri hivatalánál, és/vagy a polgári védelmi kirendeltség irodájában lehet hozzáférhetővé tenni. Nemzetközi példa figyelembe vételével451 a biztonsági jelentés szélesebb körben is nyilvánosság tehető. A hatóság az amúgy is a nyilvánosság tájékoztatására létrehozandó internetes honlapján tehetné közzé a kivonatos biztonsági jelentést. A törvény 36. §-a szerint, új veszélyes létesítmények engedélyének kiadása, illetve a meglévő létesítmény jelentős módosítására vonatkozó engedély kiadása előtt, illetve működési engedély meghosszabbítása előtt meg kell hallgatni az érintett lakosság véleményét. A környezetvédelmi törvény 93.§-ában leírt, a közmeghallgatás rendjét szabályozó rész került alkalmazásra a biztonsági jelentés benyújtására kötelezett létesítmények esetében is. Az olyan veszélyes létesítmény, amely részletes környezeti hatástanulmány és biztonsági jelentés
450 451
Itt fontos a különböző hatásterületek világos megkülönböztetése. Egyesült Államok.
206
készítésére kötelezett, valamint a két különböző jelentés alapján a hatásterület közösnek minősül, célszerű közös közmeghallgatást tartani. A hatóság az érintett önkormányzatok tájékoztatásával (a biztonsági jelentés, a kérelem és hirdetmény megküldésével) a nyilvánosságot érintő döntéshozatalba való bevonása érdekében nyilvános tárgyalást (közmeghallgatást) kezdeményez. Az érintett önkormányzat a hirdetményt, az általa egyeztetett időpont és hely megjelölésével nyolc napon belül közzéteszi. A hirdetmény közzétételét követő 30 napig a kérelmet és a biztonsági jelentést az érintett települési önkormányzatok jegyzőinek hozzáférhetővé kell tenni az érdeklődők számára. Észrevételeket a nyilvános tárgyalás időpontjáig lehet benyújtani a hatóság helyi szervénél vagy a jegyzőnél. A települési önkormányzat jegyzője az önkormányzat észrevételét, valamint a hozzá érkezett észrevételeket 8 napon belül megküldi a hatóságnak. A hatóság ezeket, továbbá a közvetlenül nála benyújtott észrevételeket eljuttatja a kérelmezőnek. A hirdetményre kapott észrevételeket - azok egyidejű mérlegelésével - a hatóság az engedély elbírálása során figyelembe veszi. A közmeghallgatás helye a veszélyes tevékenység telepítési helye szerint illetékes, illetve a leginkább érintett település(ek) önkormányzata által biztosított helyiség. A közmeghallgatásra a hatóság helyi szerve (pv. kirendeltség) meghívja az érintett települések polgármestereit, az üzemeltetőt, a hatóságot, a szakhatóságot, a Honvédelmi Minisztérium, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség, az illetékes környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség, valamint a Nemzeti Közlekedési Hatóság illetékes regionális igazgatósága képviselőit, és az érintett - részvételi szándékukat előzetesen bejelentő - társadalmi szervezeteket, továbbá a veszélyeztetett településen elhelyezkedő katonai létesítmény képviselőjét is. Több érintett önkormányzat esetén, vagy ha az érintettek számára tekintettel ez indokolt, több helyszínen is tartható közmeghallgatás. A közmeghallgatás napjáról, helyéről és arról, hogy a részletes környezeti hatástanulmány hol tekinthető meg, az érintett település(ek) lakosságát az érintett önkormányzat(ok) - hirdetmény útján -
207
értesíti(k). A közzétételnek legalább harminc nappal a közmeghallgatás időpontja előtt kell megtörténnie. Ezen a tájékoztatón a hatóság képviselője is jelen van, aki a közmeghallgatásról a jegyzőkönyvet vesz fel. A közmeghallgatásról a hatóság a közmeghallgatást követő nyolc napon belül másolatot küld a kérelmezőnek, az érintett önkormányzatoknak és a szakhatóságnak.
A jegyzőkönyv tartalmazza az észrevételek érdemi
összefoglalóját. A jegyzőkönyv nyilvánosságát biztosítani kell a hatóság helyi szervénél és minden érintett települési önkormányzatnál. Az új veszélyes létesítmények és a módosított veszélyes létesítmények üzembe helyezése után, illetve a létesítmény működési engedélyének meghosszabbítása után figyelembe véve külső védelmi tervvel kapcsolatos hatósági tájékoztatási kötelezettséget, valamint az üzemeltető aktív tájékoztatási kötelezettségét a nyilvánosságot tájékoztatni kell. A tájékoztatót az aktív tájékoztatáshoz hasonló formában és tartalommal kell elkészíteni, és a lakossággal ismertetni.452 A tájékoztatóban fel kell hívni a lakosság figyelmét a külső védelmi terv megismerési lehetőségére és hozzáférhetőségi helyére. A külső védelmi tervet a hatóság helyi szerve teszi elérhetővé a nyilvánosság számára. Az ilyen formán megvalósított lakossági felkészítést az irányelv szerinti esetekben meg kell ismételni. A kiadásáért a helyi védelmi bizottság elnöke, vagy az érintett település polgármestere a felelős. A hatóság további feladata lesz a felügyeleti rendszere keretében ellenőrizni, hogy a nyilvánosság kellő tájékoztatást kap-e a létesítmény üzemeltetése kapcsán keletkező potenciális veszélyekről. A Ket.-novella szabályaival való összhang megteremtése miatt a nyilvános meghallgatás helyett a közmeghallgatás intézménye szerepel új veszélyes ipari üzem engedélyének vagy a már működő veszélyes ipari üzem tevékenységének jelentős változtatására, illetve módosítására vonatkozó engedély453 kiadása előtt a telepítés helye szerint illetékes polgármesternek a
452
18/2006. (I. 26.) Korm. rendelet a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről 8. melléklet 6. pont 453 Kat. 36.§ (1)
208
lakosság véleménynyilvánítási fórumának kereteként. Az eljárási szabályok a közmeghallgatás tekintetében napok helyett munkanapokkal számol. A részvételi jog természetesen nem korlátlan. Az adatvédelmi, titokvédelmi szabályok akadályát képezhetik gyakorlásának. A Kat. a „védendő adat”454 fogalmának meghatározásával biztosítja az üzemeltetőknél keletkező üzleti titok és külső támadás elleni védelemre vonatkozó adatok fokozott védelmét. A fogalom meghatározás összhangban van a Seveso irányelv követelményeivel. A Ket.-novella szerinti védett adat fogalmi körhöz képest a Kat. szerinti védendő adat definíció különbözik. A hatóság és a szakhatóság a védendő adatot tartalmazó iratokat az ezek megőrzését szolgáló külön ügyirat-kezelési szabályok szerint dolgozza fel és tárolja. Az iratbetekintési jognak a Ket.-től eltérést engedő szabályozása eredményezi, hogy a Kat. 34/A. § (1) bekezdése korlátozza ezt a jogot meghatározott személyekre. Eszerint védendő adatot tartalmazó biztonsági dokumentációba kizárólag az üzemeltető vagy írásban meghatalmazott képviselője, a hatóság és - szakhatóság közreműködése esetén - a szakhatóság eljárásban érintett képviselői, valamint a külön jogszabály alapján arra jogosultak tekinthetnek be. A másolatkészítési jogra jogosultak köre is szűkített, mivel a nyilvánosságra hozható biztonsági jelentésről, illetve biztonsági elemzésről a hatóság csak az eljárásban érintett felek, a veszélyeztetett települések polgármesterei,
e
törvény
végrehajtására
kiadott
kormányrendeletben
megjelölt szervezetek és a külső védelmi terv készítésére kötelezettek részére adható másolat. A veszélyeztetett település polgármesterének biztosítania kell, hogy
a dokumentációba a
külön jogszabályban
meghatározottaknak
megfelelően bárki betekinthessen. Amennyiben a biztonsági jelentés védendő adatot is tartalmaz, akkor az üzemeltető által készített, a biztonsági jelentésnek a
védendő
adatot
nem
tartalmazó
változata
bocsátható
nyilvános
megtekintésre.455 A veszélyes létesítmény üzemeltetője által a biztonsági jelentésben kijelölt üzemi vagy üzleti titkot tartalmazó részeit a hatóság 454
q) Védendő adat: az üzemeltető által meghatározott üzleti titok, illetőleg az üzem külső támadás elleni biztonságára vonatkozó lényeges adat. 455 Kat. 34.§ (2) bekezdés
209
megvizsgálja. A hatóság ezt követően engedélyezheti a biztonsági jelentésnek az üzemi, illetve üzleti titkot tartalmazó rész nélküli változata tájékoztatásra való bocsátását. A hatóságnak ezen felül célszerű megvizsgálni az irányelv 20 cikkében leírt egyéb titokvédelmi előírásait is. Véleményünk szerint, az állampolgárok és állampolgári szervezeteknek a katasztrófavédelmi jogszabályok kialakításában való részvételét célszerű fokozni, olyan nyitott konzultációs mechanizmus kiépítésével, ahol a különböző érdekek hordozóit bevonva a döntéshozatalba, elősegíthető a jogszabály hatékonyságának növelése, mely a jogszabály gazdasági, társadalmi hatásainak csökkentését igazoló eredmények kialakulásához vezethet. Módját tekintve az online alapon történőnek a kialakítását, fejlesztését
tartjuk
előremutatónak.
A
lényeg,
hogy
az
érintettek,
magánszemélyek és vállalkozások, társadalmi szervezetek információt szerezzenek, tájékoztatást kapjanak a javasolt vagy véglegesen elfogadott katasztrófavédelmi politikáról, jogszabályokról. Mindenképpen javaslom az állampolgári részvételnek a döntéshozatalban az Egyesült Királyság gyakorlata szerinti átgondolását és hazai rendbe való megfelelő adaptálását.456 Amellett, hogy a tájékoztató anyagnak megfelelő minőségűnek kell lenni, célszerű a javaslattevő véleményezésének elősegítésére egy egységesített, világos - és ha szükséges magyarázatokkal ellátott - mintát kialakítani az alábbi tartalommal: -
javaslatok, vélemények adásának, megküldésének módjai (meglévő csatornákon
át,
írásban,
postai
úton,
nyomtatványon,
e-mail
formájában, közvetlenül a kapcsolattartó ponthoz); -
az
adott
jogszabály/program
által
való
érintettség
(a
véleményező/javaslattevő személye, saját jogán lép fel vagy képviseleti jogot gyakorol, elérhetősége megadása);
456
-
a javaslat megszövegezése (és a lehetséges megoldási mód);
-
egyéb információ.
http://www. Betterregulation.gov.uk/simplification.aspx
210
Az észrevételezésre kellő idő biztosításának fontossága nélkülözhetetlen. Elmaradhatatlannak tartjuk, hogy ezen véleményekre a döntéshozók indokolással ellátottan válaszoljanak, mely alapján a javaslattevő információt szerezne arról, hogy felvetése megfontolásra vagy elvetésre került-e. A katasztrófavédelmi jogszabályok elfogadása előtt fontosnak tartjuk a hatástanulmányok elkészítését. Az érintett jogalkotó szerv feladatává tennénk, hogy a tárgyban potenciálisan érintett társadalmi szervezetekről listát állítson össze, akiknek a folyamatban levő döntésekről vagy eljárásokról információt kell küldeni. Célszerű lenne egyáltalán azt is meghatározni, hogy mikor van szükség az állampolgári részvételre.
3. Egyablakos ügyintézés
Magyarországon a rendszerváltást követő közigazgatás korszerűsítésének egyik legfőbb eleme az ügyfél- és szolgáltatásorientáció elv előtérbe kerülése a mindennapi adminisztrációs ügyintézés során, mely magában foglalja a szolgáltatások előzékenyen és lehető leggyorsabban történő elintézését; a szolgáltatást nyújtó és az ügyfél közötti kölcsönös tiszteletet; a megfelelő, közérthető stílusú, pontos tájékoztatást, az információk rendelkezésre bocsátását; választási lehetőség biztosítását az ügyfelek részére a szolgáltatás nyújtásának eléréséről; átlátható, hozzáférhető rendszer kiépítését. Mindezek megvalósulásának eszköze a fizikai egyablakos ügyintézési helyszín, az okmányiroda.457
3.1. Okmányirodák felállításának és működésének jelentősége
A közigazgatási szolgáltató központként funkcionáló okmányirodákat a 256/2000. (XII. 26.) Kormányrendelet mellékletében felsorolt települési (a fővárosban a fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője a polgármesteri hivatal 457
2006. január 1-jétől: 279 okmányiroda, 1 BM Központi Hivatalban működő iroda, 21 kihelyezett okmányiroda működik. Az éves ügyiratszám: 11.4 millió. Forrás: KEKKH
211
részeként működteti. Ha a jogszabály eltérően nem rendelkezik, az okmányiroda az ország területére kiterjedő illetékességgel rendelkezik. A körzetközponti jegyző feladatait - főszabály szerint - a fenti kormányrendelet mellékletében meghatározott illetékességi területén végzi. A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény 7/A. §-ában foglaltak szerint a körzetközponti feladatokat ellátó települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője a polgármesteri hivatal részeként működtetett okmányiroda útján végzi a külön jogszabályban hatáskörébe utalt okmányokkal kapcsolatos feladatait. Az okmányirodák felállításának célja az volt, hogy egy helyen lehessen lebonyolítania a nem korszerű anyagból készült, az uniós normáknak nem megfelelő, könnyen hamisítható személyi dokumentumokat. Kezdetben csak a személyazonosító igazolvánnyal, a személyi azonosítót és a lakcímet igazoló hatósági igazolvánnyal foglalkoztak, majd feladatkörük bővült 2001 novemberétől egyéni vállalkozói kártya kiadásával. Ma már az úti okmánnyal, a mozgáskorlátozottak parkolási igazolványával, a közúti járművezetésre jogosító, illetve a jármű tulajdonjogát (üzembentartói jogosultságát) igazoló és a közúti forgalomban való részvételre jogosító okmányokkal kapcsolatos hatósági ügyekben is fordulhatunk az okmányirodához. A hatósági igazolványok, okmányok ellátása mellett jogokat, kötelezettségeket állapít meg az okmányokkal kapcsolatban, valamint az állampolgárokat érintő hatósági nyilvántartásokat vezet, melyekből adatszolgáltatást teljesít.458 Az okmányiroda az első olyan, szolgáltató jelleggel hatósági feladatokat ellátó „egység” volt, amely beindításának kezdetétől fogva egyre fejlődő információtechnológiai eszközök alkalmazására épült. Az egyik tömegesen igénybe vett okmányirodai szolgáltatással, a lakcímváltozással kapcsolatosan a következő elektronikus ügyintézési lehetőségek élnek: lakcímbejelentő lap kiállítása; lakcímváltozás bejelentése; a személyi adat- és lakcímnyilvántartás és
az
ingatlan
nyilvántartás
interoperabilitásának
458
megvalósítása;
az
Dr. Dudás Ferenc: Közigazgatásfejlesztési tendenciák a luxemburgi (miniszteri) tanácskozás tükrében III., Magyar Közigazgatás, 2005. november, LV. évfolyam, 11. szám, 646-658. oldal
212
ingatlantulajdonos vagy haszonélvező értesítése az ingatlanába történt bejelentkezés tényéről; a hivatalból történő cseréjének lebonyolítása; a három hónapon túli külföldön történő tartózkodás és az abból történő visszatérés bejelentése; az érintett ügyfél előzetes értesítése a bejelentett tartózkodási helye érvényességi idejének megújítás hiányában történő megszűnéséről. Az okmányirodai szolgáltatások közül a gépjárművezetői engedéllyel kapcsolatos ügycsoportnál is népszerű az elektronikus ügyindítás. A járműnyilvántartás, a gépjárművek forgalomba helyezésével, tulajdonos váltásával, forgalomból történő kivonásával, illetve a gépjármű okmányok (pl.: forgalmi engedély, törzskönyv) kezelésével kapcsolatos ügymenet a legkeresettebb okmányirodai szolgáltatások közé tartozik. Az elmúlt három évben közel 60 ezren vették igénybe459 elektronikusan. Az elmúlt három évben közel 40 ezer vezetői engedély460 kiállításánál használták a virtuális okmányiroda szolgáltatatásait. A 2006/126/EK irányelv 15. cikke461 jogi alapot jelent a tagállamok közötti, vezetői
engedély
vonatkozású
információcserét
megvalósító
hálózat
létrehozására. Az irányelv előírja, hogy valamennyi EU állampolgár egyszerre csak egy érvényes vezetői engedéllyel rendelkezzen. Ennek érdekében valamennyi tagállam a vezetői engedélyek kiadását megelőzően köteles ellenőrizni, hogy a kérelmező nem rendelkezik-e már más tagállam által kiadott vezetői engedéllyel, ez esetben ugyanis meg kell tagadni az engedély kiadását.
Az
útlevéllel
kapcsolatos
szolgáltások
végzése
is
nagy
ügyfélforgalmat lebonyolító területét képezi az okányirodáknak. Elektronikus ügyintézési lehetőségként az elveszett vagy eltulajdonított okmányok Ügyfélkapun keresztül történő bejelentése, azok érvénytelenítésére vagy pótlására való intézkedés; az útlevél hatóság elektronikus úton meghozott döntése eredményeként kerül az okmány előállításra, majd szabályozott úton kézbesítésre; okmány státuszának naprakész elektronikus vezetése az úti okmány-nyilvántartásban;
elektronikus
értesítés
küldése
az
okmány
státuszának megváltozásáról (e-mail, levél, esetleg sms); elektronikus értesítés 459
Forrás: KEKKH Forrás: KEKKH 461 Az Európai Parlament és a Tanács 2006/126/EK irányelve. 460
213
küldése a szükséges eljárás megindítása érdekében az illetékes szervezeti egység számára; jöhetnek szóba.462 Az okmányirodák felállításakor problémák merültek fel, melyek az alábbiak szerint foglalhatók össze: - iroda elhelyezési, pénzügyi gondok, - a bevezetésre történő felkészülési idő rövidsége, - jelentős ügyintézői munkateher növekedés, - a hatásköri változás miatt a hatáskörrel/illetékességgel bíró szerv megkeresésénél problémák, - szakképzett köztisztviselők hiánya, - számítógépes program ismeretének hiánya, - a számítógépes
rendszer
leállása
miatt
az ügyintézési folyamat
akadályozása. A kezdeti nehézségek ellenére a „mindent egy helyen" rendszer megteremtése jelentős előnnyel jár. Csökkenti az ügyfél költségeit. Megszünteti a sorokat, a sorban állást, mely az idő eltöltésének nagyon terméketlen módja. A hagyományos ügyfélszolgálati és okmányirodai munkát korszerű ügyfélhívó rendszer gyorsítja. Egyes helyeken a gyengébben látókat nagyító-olvasógép segíti, amellyel az űrlapok apróbb betűi is kényelmesen olvashatók. A recepción az összes szükséges dokumentum, nyomtatvány beszerezhető, a formanyomtatványok jól látható helyre való kifüggesztése egyszerűsíti az eljárást. Az ügyintézők kötelező névtábla alkalmazásával, a nevük megismerésének lehetőségével a közigazgatási szolgáltatások közelebb kerülnek az állampolgárokhoz. A személyes tájékoztatás során hozzáértő szakemberek igazítják el az ügyfeleket. Az illetékek463 és díjak befizetése a helyszínen történhet. Azonos ügyfélszolgálati módszer egyszerűsíti és közérthetőbbé teszi az ügyintézést. Az arcképes igazolványokba a photo-shop
462
E-közigazgatás 2010 programterv, MEH munkaanyag, 2007. (online) http://www.meh.hu/misc/letoltheto/ekozig_programterv.pdf [2009. 01.09.] 463 Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény módosítását követően 2005. márciusától nem lehetséges az illetékbélyeggel történő fizetés az okmányirodákban.
214
alkalmazásával
helyben
készül
fénykép.
Az
akadálymentesítés
is
nagymértékben megoldott. Megfontolandó és javasolandó a már meglevő okmányirodai hálózatra támaszkodó irodaközpontok hálózatának továbbfejlesztése, az ügyviteli eljárások átalakítása, új ügymenet megszervezése, az ügyfélfogadási idők összehangolása, a közlekedésigazgatási területen pedig az EU kapcsolatok tökéletesítése, a választási eljárásnál egyes feladatok továbbfejlesztése, hiteles tulajdoni
lapok
másolatának
beszerzési
lehetősége.
Az
ügyintézési
folyamatokat érintő adatkapcsolatok esetében a teljes körű interoperabilitás még fejlesztendő terület, melyhez megvalósíthatósági tanulmány készítése indokolt a továbbfejlesztés lépéseként. Szükség lenne egyablakos rendszer kialakítására egyes szolgáltatásokban érintett szervekkel, így járműigazgatás terén a Nemzeti Közlekedési Hatósággal.
3.2. Elektronikus one-stop shop
Az elektronikus „egyablak” egyik legfőbb megvalósulási formája egy elektronikus kormányzati gerinchálózatból, a kormányzati portálból, az ügyfélkapuból és a kormányzati ügyfél-tájékoztató központból álló Központi Elektronikus Szolgáltató Rendszer létrehozatala. A Miniszterelnöki Hivatal építette
ki a www.magyarorszag.hu
kormányzati
portált,
amely az
állampolgárok, a gazdasági élet szereplői, a nonprofit szervezetek számára információk igen széles körét teszi hozzáférhetővé. A honlap technológiai szinten valósítja meg a személyek, a dokumentumok, az eljárások és a tranzakciók
azonosítását,
megfelelő
ügyfélkapu
biztosításával,
illetve
elektronikus aláírás igénybevételével. Az elektronikus ügyintézés új eszközeként az ügyfélkapu biztosítja, hogy a felhasználó
azonosított
formában,
kapcsolatba lépjen
a
központi
számítógépes rendszeren keresztül, biztonságos módon, a szolgáltatást nyújtó hatósággal. Az ügyfélkapu nyitásához előzetes regisztráció szükséges, mely megtehető egyszerűsített módon. Erre lehetősége a legalább fokozott 215
biztonságú aláírással rendelkező ügyfélnek van lehetősége. A központi elektronikus szolgáltató rendszer látja el a regisztrációt, mint szolgáltatást mindazok számára, akik elektronikusan kívánják ügyeiket intézni. Ha ilyen aláírással
nem
rendelkeznek,
akkor
arra
kijelölt
hatóságnál,
személyazonosságuk megállapítását követően történik a regisztrálás. Cél, hogy minél többen válasszák ezt a megoldást, mert ez mind az ügyfél, mind az ügyintézők idejével takarékoskodik, és egyéb költségekben is olcsóbb. A honlapon mód van lakcímváltozás bejelentésére, megrongálódás vagy adatváltozás
miatt
a
lakcímigazolvány
cseréjére.
Lehetséges
a
személyazonosító hatósági igazolvány pótlása, cseréje. Az egyéni vállalkozói igazolvánnyal rendelkezők módosíthatják vállalkozásuk adatait, pótolhatják igazolványukat, cserélhetnek, hiteles másolatot adhatnak ki a vállalkozói iratról. Lehetséges anyakönyvi kivonatok, hatósági bizonyítványok igénylése. A személyazonosító igazolvány kiadása, elvesztése, ellopása, találása kapcsán adat szolgáltatható ki a kérelmező részére az okmányazonosító megadásával 464 lehetőség nyílik. Nemzetközi jogosítvány kiadására, pótlására, cseréjére is van mód. A közlekedési igazgatási eljárások közül a jármű forgalomba helyezése, forgalomból kivonás kérelmezése is a honlapon. Az Interneten igénybe vehető szolgáltatások köre, és az ügyintézés „mélysége” egyaránt növekszik, mint ahogy a rendszerbe kapcsolt okmányirodák is egyre csak szaporodnak. A vizuálisan egyszerű webes felületek mögött tehát igen összetett dolgokat kell megoldani. A kormányzati ügyintéző portálhoz szervesen kapcsolódó call center szakszerű és gyors segítséget adhat az ügyintézés útvesztőiben rekedteknek. A call center, mint intézmény és lehetőség nem volt idegen a hivataltól, hiszen már korábban is működött egy szakmai segítséget nyújtó, hasonló jellegű szolgáltatás, ám az még kifejezetten okmányirodai ügyintézők számára készült. A kiépített call center a banki rendszerekhez hasonlóan képes a
464
Az adatok között személyi jellegűek nem találhatók, így személyhez fűződő jogsérelem nem fordulhat elő.
216
hívásrögzítésre, és olyan statisztikai adatok összegzésére is, mint a fogadott hívások száma és fajtája, vagy a különböző minőségi mutatók. Lehetőség van az Internetes Közigazgatási Szolgáltató Rendszeren keresztüli időpontfoglalásra az interneten. Az Internetes Közigazgatási Szolgáltató Rendszer (XR) lényege, hogy a hozzá csatlakozó közigazgatási szervek számára internetes felületen előkészítheti hatósági ügyeinek intézését: megadhatja az adatait, időpontot foglalhat az okmányirodában, majd a lefoglalt időpontban - az egyelőre kötelező, személyes megjelenésekor várakozás nélkül intézheti el hatósági ügyét. „Az XR olyan integrált informatikai-ügyviteli rendszer, amely biztosítja, hogy a felhasználó és szolgáltató elektronikus úton, interaktív módon kommunikálhasson.”465 Hozzájárul ahhoz, hogy az ügyintézési idő csökkenjen, a várakozási idő rövidebb legyen, a személyes megjelenés a lehető legminimálisabbra csökkenjen. A 2006 júniusban közzétett teljesítménymérési tanulmány466 szerint, Magyarország az online szolgáltatások kifinomultságára vonatkozó teljesítménymérésének alapján sikerült a EU-28 átlagérték fölé emelkednie. A
KIETB
19.
számú
ajánlásának
megfelelően
a
www.katasztrofavedelem. hu honlapon lehetőség nyílik az ipari balesetmegelőzéssel kapcsolatos lényegében
egy
hatósági ügyintézésre vonatkozó tájékozódásra,
elektronikus
úton
elérhető,
átlátható
rendszerezett
tájékoztatási pontként funkcionálva, amely korlátozásmentesen és ingyenesen hozzáférhető.
3.3. Szakhatóság
A szakhatósági modell alkalmazásával is biztosítható az ügyfelek eljárási terheinek könnyítése és a hatósági eljárások időtartamának rövidítése.
A
szakhatósági modellben több, egymástól elkülönülő eljárást egy „közös” 465
Dr. Dudás Ferenc: Közigazgatásfejlesztési tendenciák a luxemburgi (miniszteri) tanácskozás tükrében III., Magyar Közigazgatás, 2005. november, LV. évfolyam, 11. szám, 646-658. oldal 466 Capgemini az Európai Bizottság részére (2006), Online Availability of Public Services: How is Europe Progressing? Jelentés az ötödik mérésről, 2006. június
217
eljárásba vonnak össze, az abban résztvevő hatóságok önálló döntési jogkörének csökkentése nélkül. Az ügyfél azzal a hatósággal kerül csak eljárásjogi kapcsolatba, mely szerv hatáskörrel bír az adott ügy intézésére. Ezen koordináló szerv mellett a többi érintett közigazgatási szerv szakhatóságként vesz részt az eljárásban. A
szakhatóságokra
vonatkozó
rendelkezések
is
változtak
az
egyszerűsítési elvekre figyelemmel. Így a Ket.-novella kizárja az eljárások elhúzódásához vezető elemeket többek között azzal, hogy a szakhatósági eljárásra irányadó határidőt tíz munkanapban határozza meg. Ettől rövidebb ügyintézési időt bármely jogszabály előírhat, hosszabbat csak törvény vagy kormányrendelet határozhat meg. A Ket.-novella rögzíti, mely szabályok vonatkoznak a szakhatóságra, úgy is mint hatóságra. Egyszerűsítő szabály, hogy amennyiben a szakhatósági eljárásért fizetendő illetéket, díjat az ügyfél az eljárás megindításakor nem rótta le, és több szakhatóságot kell bevonni az eljárásba, akkor a hatóság egy hiánypótlásról szóló végzés formájában hívja fel az ügyfelet az elmaradt költségek pótlására. A szakhatósági modell alkalmazására az esetek túlnyomó részében hatósági engedélyezési eljárásban kerül sor, de előfordulhat szakhatósági részvétel hatósági kötelezési eljárásban is. A katasztrófavédelmi igazgatás területén egyablakos ügyintézésként fogható fel a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal, mint szakhatóság közreműködésére épülő engedélyezési rendszer működtetése. Kijelölése eredetileg a Kat. törvényben történt meg. A Ket.-novella hatására jogforrásilag alacsonyabb szinten, a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 18/2006. (I. 26.) Kormányrendelet be 4/A.§-ában került rögzítésre, hogy a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek megelőzése és az ellenük való védekezés engedélyezési eljárásaiban - a kormányrendelet 5. melléklet 1. pont 1.3. alpontjában meghatározott szakkérdésben - a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal jár el.
218
3.4. Közreműködő hatóság
Új
egyablakos
eszköznek
tekinthető
a
Ket.-novella
29.§-ában
szabályozott közreműködő hatóság intézményének kialakítása, azzal az ügyféli terhet csökkentő célzattal, hogy az összes eljárás, pl. amely a gazdasági
tevékenység
folyatatáshoz
kell,
a
közreműködő
hatóság
megkeresésével megindítható, aki feladatának teljesítését követően a szükséges hatósági eljárások párhuzamosan, önállóan folynak. A Ket.-novella a jogintézmény szabályozásával lehetőséget teremt arra, hogy ha törvény vagy kormányrendelet úgy rendelkezik, akkor valamely jog megszerzéséhez szükséges több eljárást az ügyfél az ún. közreműködő hatóságnál indíthatja meg. A közreműködő hatóság a kérelmeket a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságok felé továbbítja. Hatásköre kiterjedhet a kérelem teljes ellenőrzésére és hiánypótlás kibocsátására, meghatározott esetekben a kérelem érdemi vizsgálat nélkül elutasítására vagy az eljárás megszüntetésére. Törvény vagy kormányrendelet egyéb feladatokat is előírhat számára. Ezen egyablakos technikának a Ket. csak a kereteit tartalmazza, az ágazati jogszabályoknak teret engedve a részletszabályok megalkotására. A súlyos ipari baleset elleni védekezést illetően a polgármester közreműködő hatóságként való kijelölése, tekintettel egy veszélyes ipari üzem működéséhez szükséges engedélyek és eljáró szervek sokféleségére, valamint a polgármesternek e területen való szerepkörére, nem volt indokolt.
4. Engedélyezési eljárás egyszerűsítése
A vállalkozásokat érintő adminisztratív terhekre utaló felmérés 467 szerint Magyarországon a különféle engedélyek beszerzése nehézkesebb, többféle engedélyre van szükség, továbbá az eljárások összesített időigénye 213 nap, szemben a 150 napos OECD-átlaggal. Nagy a különbség az ügyintézésre
467
Világbank 2005-ös felmérése.
219
fordított kiadások terén: például egy építési engedélyek kiváltásához Magyarországon az egy főre jutó éves GNI 279%-át kell kifizetni a vállalkozásoknak, OECD-beli versenytársa viszont átlagosan csak 68%-át. Magyarországon a Seveso II. Irányelv 16. cikke szerinti Illetékes Hatósági feladatokat az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság (OKF) látja el. Az OKF végzi 2001-től a veszélyes ipari üzemek, létesítmények építési, használatbavételi, veszélyes tevékenység megkezdési hatósági engedélyezési feladatainak ellátását. A szakhatóságként akkor működő Magyar Műszaki Biztonsági Hivatal468 2002. január elsejéig hozta létre a Súlyosbaleset-megelőzési Szakhatósági Főosztályt. A Seveso irányelv hatálya alá tartozó veszélyes ipari üzemek üzemeltetőinek a Kat. 30.§-ában foglaltaknak
megfelelően
építési,
használatbavételi
engedélyhez
katasztrófavédelmi engedélyt, veszélyes tevékenység megkezdési, folytatási engedélyt kell beszerezniük. A szabályozás hatálybalépésétől469 kezdődően kevés
üzemeltető
kérte
az építési
engedélyezési eljárás,
illetve
a
használatbavételi eljárás körében veszélyes tevékenység engedélyezését, melyhez mindkét esetében be kell nyújtani - a tervezés és beruházás megfelelő fázisa szerint rendelkezésre álló információ alapján készült - biztonsági elemzést vagy jelentést. Az építési hatósági eljárás idején beadott dokumentáció csak előzetes tervezet, hiszen az építés során a tervező és az építő folyamatosan módosít a beépített berendezések és technológiák műszaki jellemzőin. A használatbavételi eljárásban (amit a próbaüzem előz meg) során beadott dokumentáció tulajdonképpen az eredeti felülvizsgált változata. A már működő veszélyes üzem üzemeltetőjének pedig nem engedélyeztetési, hanem meghatározott adattartalmú bejelentési kötelezettségének kellett eleget tenni az üzem területén jelenlevő veszélyes anyag fajtáiról és mennyiségéről. A súlyos ipari balesetek megelőzésének alapvető eszköze a kérelemhez kapcsolódó biztonsági dokumentáció-készítési kötelezettség. Az üzemeltető a veszélyes ipari üzem területén egyidejűleg jelen lévő veszélyes anyag
468 469
Jogutódja a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal. 2002 január
220
mennyisége alapján, alsó küszöbértékű veszélyes ipari üzem esetén biztonsági elemzést (Kat. 32.§) és belső védelmi tervet készít, míg a felsősnek belső védelmi tervet tartalmazó biztonsági jelentéssel (Kat. 33.§), és külső védelmi tervvel kell rendelkeznie. A biztonsági dokumentáció benyújtása az alapfeltétele annak a katasztrófavédelmi engedélynek, mely nélkül sem építési, sem használatbavételi engedély nem adható ki, illetve a veszélyes tevékenység végzése sem kezdhető meg. 470 A katasztrófavédelmi engedélyezés területét illetően a hatóság és a szakhatóság alapvető feladata, hogy megítélje, az üzemeltető által adott információk a valóságnak megfelelnek-e, és az üzemeltető minden tőle elvárhatót megtett-e a súlyos balesetek elkerülése és káros hatásaik csökkentése érdekében. Ennek bizonyítására az üzemeltető az előírt tartalmi és formai követelményeknek megfelelő biztonsági dokumentációt nyújt be. A biztonsági jelentés alapvető okmány, amely a felső küszöbértékű veszélyes üzem üzemeltetője minden - a súlyos balesetek megelőzésével, és az ellenük való védekezéssel kapcsolatos - tevékenységének alapját képezi. Ebben meghatározza a súlyos balesetek megelőzését és elhárítását szolgáló céljait, és a biztonsági irányítási rendszerét, valamint nagyon részletesen felméri tevékenységének lehetséges kockázatait, a reálisan elképzelhető súlyos balesetek káros hatásait, és a feltárt veszélyeztető hatásoknak megfelelő belső védelmi rendszert hoz létre. A biztonsági jelentés összefoglaló anyag, amelyben az üzemeltető azt bizonyítja, hogy a veszélyek csökkentése érdekében minden tőle elvárhatót megtett. A biztonsági elemzés tartalmazza az üzemeltetőnek a súlyos balesetek megelőzésével illetőleg a bekövetkezett balesetek elleni védekezéssel kapcsolatos fő célkitűzéseit, a balesetek megelőzésével, illetőleg a bekövetkezett balesetek elleni védekezéssel kapcsolatos elveit. A biztonsági elemzés részét képezi az olyan irányítási rendszer bemutatása, amely biztosítja a súlyos balesetek megelőzését, hatásainak csökkentését. A biztonsági elemzést a biztonsági jelentés rövidített formájának is lehet tekinteni. A két dokumentum közötti különbséget a 470
Kátai-Urbán Lajos: Ipari biztonsági kézkönyv, KJK Kerszöv, Budapest 2003. 179.oldal
221
veszélyeztetés mértéke határozza meg, vagyis a veszélyes létesítményben tárolt, vagy feldolgozott veszélyes anyagok és készítmények lehetséges maximális előfordulási mennyisége. Mindkettő részét képezi a belső védelmi terv, míg a felső küszöbös veszélyes ipari üzem külső védelmi terv készítésére is köteles. A belső védelmi terv tartalmazza a súlyos ipari baleset megelőzését és hatásai elleni védekezést szolgáló irányítási rendszert, szervezeteket, intézkedéseket, műszaki-technikai rendszereket. A külső védelmi tervet a polgári védelmi tervezés rendszeréről és követelményeiről szóló 20/1998. (IV.10.) BM rendelet alapján kell elkészíteni. A külső védelmi tervek közvetlenül szolgálják a lakosság védelmét. Így ez a terv nem önálló, hanem része a lakosság és az anyagi javak védelmét más veszélyforrások ellen is szolgáló polgári védelmi tervnek. A hatóság a biztonsági elemzésben, illetve biztonsági jelentésben szereplő veszélyeztetettségi mutatók alapján minősíti a veszélyes tevékenység által okozott kockázat szintjét. Amennyiben a veszélyes tevékenység által jelentett veszély meghaladja a meghatározott szintet, akkor a hatóság az üzemeltetőt kiegészítő intézkedések megtételére kötelezheti. Ha a kockázat szintje nem csökkenthető a rendeletben rögzített elfogadható szintre, akkor a hatóság dönt a veszélyes tevékenység korlátozásáról vagy megszüntetéséről. A hatóságnak lehetősége van arra, hogy a korábban kiadott engedélyét visszavonja vagy az üzemeltetőt a súlyos ipari baleset megelőzéséhez szükséges intézkedések megtételére kötelezze, ha a biztonságos üzemeltetés 471 feltétele bármely okból hiányzik. Az előírt intézkedés megtételéig a hatóság elrendelheti a veszélyes tevékenység folytatásának felfüggesztését, illetve megtilthatja a hatósági engedély nélkül folytatott veszélyes tevékenység végzését. A katasztrófavédelmi igazgatás súlyos ipari balesetek elleni védekezés szabályozási területének irányelvvel való harmonizációját a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL.
471
Biztonságos üzemelésnek tekinthető, ha az érvényes biztonsági jelentéstől nincs - a biztonságot csökkentő - eltérés.
222
törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatálybalépésével és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi LVI. törvény 209-211.§-ai biztosítják. 2009 októberétől a belső piaci szolgáltatási irányelv és a Ket.novella szabályozása miatt a katasztrófavédelmi engedélyezésre vonatkozó rendelkezések
felülvizsgálatának
eredményeként
az
engedélyezés
bejelentéssel, utólagos ellenőrzéssel való kiváltása új jogi helyzetet teremt. A bejelentési eljárás lényege, hogy amennyiben a vállalkozás teljesíti a tevékenység gyakorlásához szükséges feltételeket, a tevékenység folytatást megkezdheti, azonban köteles ezt bejelenteni az érintett hatóságnak. A bejelentés
közvetlenül
nem
feltétele
tevékenység
megkezdésének,
elmulasztása ugyanakkor külön szankcionálható. A bejelentés alapján a hatóság nyomban ellenőrizni tudja, hogy a szolgáltató megfelel-e a jogszabályi követelményeknek, és ha ellenőrzése során a megfelelés hiányát állapítja meg a tevékenység jogszerűtlen folytatást szankcionálhatja, végső esetben eltiltja az üzemeltetőt a tevékenység gyakorlásától. Az üzemeltető bejelentés tételi kötelezettsége október 1-je előtt az üzem bezárása, ideiglenes megszüntetése, újbóli megkezdés, jelentős bővítés, vagy ha a veszélyes létesítmény, tárolóberendezés vagy a technológiai eljárás vagy az alkalmazott veszélyes anyagok jellege vagy fizikai tulajdonsága a biztonságra kiható lényeges változása esetén állt fenn. A bejelentés a Ket. 29.§ (1) bekezdése szerint kérelem címszó alá tartozott. Hatályos szabályozás szerint a Ket. 29.§-a az engedélyezési eljárás kiindulópontjaként kérelemről beszél, mely nem esik egy tekintet alá a bejelentéssel. A bejelentés egy gyorsabb, az üzem működésére szinte azonnali hatással bíró eljárási cselekménynek tekinthető. Az engedélyezéstől kevésbé korlátozó intézkedésként a bejelentés eszköze használandó az üzem bezárása és ideiglenes megszüntetése esetén, melynek eredménye
az,
hogy
a
tárgybani
bejelentésben
foglaltak
azonnal
gyakorolhatók. Ha az üzemeltető teljesíti a tevékenység gyakorlásához szükséges feltételeket, a tevékenység folytatását megkezdheti, azonban köteles ezt bejelenteni az érintett hatóságnak. Bejelentés alkalmazásánál a hatósági
223
ellenőrzés szerepköre nő meg. A bejelentés alapján a hatóság nyomban ellenőrizni
tudja,
hogy
az
üzemeltető
betartja-e
a
jogszabályi
követelményeket, és ha ellenőrzése során a megfelelés hiányát állapítja meg a tevékenység
jogszerűtlen
folytatást
szankcionálhatja,
végső
esetben
megtilthatja a veszélyes tevékenység folytatását. Engedélyezés esetén, így jelenleg a veszélyes tevékenység ismételt folytatásánál, a működő veszélyes ipari üzem jelentős bővítésénél, vagy ha a veszélyes létesítmény, tárolóberendezés vagy a technológiai eljárás vagy az alkalmazott veszélyes anyagok jellege vagy fizikai tulajdonsága a biztonságra kihatóan lényeges megváltozásánál a kérelemben foglaltak csak az arról szóló döntés közlését követően kezdhetők meg vagy folytathatók. Az engedélyezési rendszer törvényi szinten fenntarthatóságának indokoltsága az irányelvből fakad. Nem érinti a módosítás a szakhatósági modellre épülő katasztrófavédelmi engedélyezési eljárás alapvető menetét, a Kat. 30.§-a szövegezésében történő változástól függetlenül. A szakhatóság megnevezésének e szakaszból való törlése, nem jelenti, hogy az ügyet lezáró érdemi határozat a szakhatóság állásfoglalásának figyelmen kívül hagyásával születne. Véleményünk
szerint
az
engedélyezési
rendszer
még
további
felülvizsgálatra szorul, mely tulajdonítható egyrészt a jogértelmezési problémáknak, másrészt a gyakorlati kivitelezhetetlenségnek. A hatályos szabályozás472 értelmében az új veszélyes ipari üzem építésével vagy a már működő veszélyes ipari üzem jelentős bővítésével kapcsolatos engedélyezési eljárás megindításáról a biztonsági jelentés és a biztonsági elemzés megküldésével értesíti a veszélyeztetett települések polgármestereit, a veszélyeztetett fővárosi kerületek polgármestereit. A Ket.473 értesítésre és határidejére vonatkozó szabályozásával összevetve, valamint a jogalkalmazási tapasztalatok bebizonyították e rendelkezés végrehajtásának célszerűtlenségét. Lényegesnek tartom ezért e bekezdés pontosítását, úgy, hogy a biztonsági dokumentáció hatóság által még nem értékelt példánya a hiánypótlások után 472
Kat. 34.§ (1) bekezdés A 2006. évi VIII. törvény szerint az eljárásokra a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény szabályait kell alkalmazni. 473
224
kerüljön a polgármester feladatainak ellátásához megfelelő formába, annak érdekében, hogy hatékonyan és eredményesen eleget tudjanak tenni a Kat.-ban foglalt nyilvánosság biztosítási kötelezettségüknek. Javaslom a Kat. 36.§-ának szövegezését összeigazítani a 34.§ (1) bekezdésében foglaltakkal, hiszen a két rendelkezés ki kellene, hogy egészítse egymást. A már működő veszélyes ipari üzem jelentős bővítésével kapcsolatos engedélyezési eljárás és a már működő veszélyes ipari üzem tevékenységének jelentős változtatására, illetve módosítására vonatkozó engedélyezés nem fedik egymást.
A működő
veszélyes ipari üzem jelentős bővítéséről akkor beszélhetünk, ha a veszélyes ipari üzemben jelen lévő veszélyes anyagok tervezett mennyisége a legutóbb beadott biztonsági jelentésben, illetve biztonsági elemzésben meghatározott mennyiséget legalább 25%-kal meghaladja.474 A jelentős változtatás, módosítás fogalma azonban nem definiált. A katasztrófavédelmi engedélyezés iránti kérelem elektronikus úton történő ügyintézése jogszabályilag kizárt. A Kat. módosításáról szóló475 törvény szerint a hatósági eljárásokban a biztonsági jelentés vagy biztonsági elemzés benyújtása elektronikus úton nem gyakorolható. A jelenlegi ipari baleset-megelőzési rendszerben sem jogilag, sem ennek intézéséhez szükséges infrastrukturális kiépítettség hiánya miatt nincsenek biztosítva az elektronikus feladatellátás feltételei. Az információs technológia alkalmazása azonban az engedélyezési eljárásban megtalálható, hiszen a biztonsági dokumentációkban foglalt információk, adatok alapján történő számos elemzés és értékelés számítógépes rendszeren végzendő. Az engedélyezéshez szükséges információk a katasztrófavédelmi honlapon rendelkezésre állnak. Célszerűnek tartom az engedélykérelmek sablonizálását, az engedély formalizálását, alkalmassá tételét a jövőben az e-ügyintézéshez.
474 475
Kat. 3.§ ö) 2006. évi VIII. törvény 17.§ (3) bekezdés
225
5. Papírmunka
A papírhasználat lehető legkisebbre történő csökkentésére irányuló környezettudatos gondolkodás Magyarországon is előtérbe helyezi az idő, energia és pénzmegtakarítást eredményező IKT eszközök alkalmazásának kiszélesítését. Az elektronikus kormányzati stratégia elméleti lerakása az 1995-ös Nemzeti Informatikai Stratégiának köszönhető. Megemlítendő a 2000-es Tézisek az információs társadalomról, valamint a Magyar Informatikai Charta elnevezésű dokumentumok. 2001-ben elkészült a MEH kidolgozásában a Nemzeti Információs Társadalom Stratégia (NITS), mely az erőforrás, eszköz, tartalom fejlesztését tűzte ki célul. A NITS részét képezte az Elektronikus Kormányzati Program (EKP). Az elektronikus ügyintézés jogszabályi feltételeinek megteremtésében fontos szerepet játszik az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény. A Ket. hatálybalépéséig tartó időszakban az elektronikus közigazgatási ügyintézésről és a kapcsolódó szolgáltatásokról szóló 184/2004. (VI.3.) kormányrendelet szabályozta az online közigazgatási szolgáltatások nyújtását. Kiemelendő a Magyar Információs
Társadalom
Stratégiájáról
szóló
1126/2003.
(XII.
12.)
Kormányhatározat, melynek 2. számú mellékletét képezi az E-kormányzat 2005 Stratégia és Programterv. A Programterv célja, hogy „rendszerezze a magyar Kormány e-kormányzással kapcsolatos szemléleti alapelveit, a stratégiai célok és a következő időszak kiemelt feladatainak áttekintésével indítsa el az e-kormányzat többszintű, folyamatos (gördülő jellegű) stratégiai tervező munkáját, azonosítsa az akadályokat; tegye láthatóvá a közigazgatás érintett
szereplői
számára
a
kormányazati
munka
megújításának
kiindulópontjait, elveit és várható hatásait, következményeit, és fogalmazzon meg a társadalom számára az e-kormányzással kapcsolatos hiteles alapüzeneteket, érzékeltetve a Kormány eltökéltségét az állam szolgáltató
226
jellegének erősítésére irányuló folyamatok végigvitelében.”476 A 2124/2003. (VI. 6.) Kormányhatározat szólt a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjának kormányzati koordinálását végző Koordinációs Bizottságról. A 2198/2003. (IX.1.) Kormányhatározat mellékleteként került kihirdetésre az a dokumentum, mely meghatározta a közigazgatás korszerűsítésének jövőbeni irányait, céljait. A 2316/2003. (XII. 10.) Kormányhatározat szólt az eKormányzat 2005 stratégia megvalósításához szükséges erőforrásokról, az elektronikus
ügyintézést
korlátozó
tényezők
kiküszöböléséről,
a
köztisztviselői kar képzéséről. Az 1054/2004. (VI.3.) Kormányhatározat módosította az EKOB477 összetételét, feladatait. Az 1066/2004. (VII. 6.) Kormányhatározat478 az elektronikus ügyintézésnek az EU tagállamok közötti megvalósításáról
szól.
E-kormányzat
fejlesztési
(pénzügyi,
stratégiai)
koordinációt előíró rendelkezést ír elő a 44/2005. (III. 11.) Kormányrendelet. A 139/2005. (IX. 22.) Kormányrendelet határozza meg azokat a feltételeket, elveket, melyek megléte esetén a közigazgatási ügyek elektronikusan gyakorolhatók. Az 1044/2005. (V. 11.) határozatában a Kormány megjelölte az elektronikus szolgáltatási szintek479 megvalósítását, a megvalósításért felelős
szervezeteket,
feladataikat,
valamint
rendelkezett
a
KÜK 480
felállításáról. 2006 elejére a szolgáltatások közül 5 a 4. szintet, 13 a 3. szintet, 9 szolgáltatás a 2. szintet érte el.481 A Ket. szabályai teremtették meg a központi rendszer és az ügyfélkapu működésének alapjait. A Ket. szerint az elektronikus út alkalmazhatósága tekintetében a rendelkezési jog alapvetően az ügyfél kezében van, hiszen az ügyfél és az eljárásban részt vevő más személy nem kötelezhető arra, hogy eljárási cselekményeit elektronikus úton végezze. Az ügyfelet az eljárás 476
G. KOCSIS, Marianna: Az e-kormányzat Magyarországon, Magyar Közigazgatás, 2005. december, LV. évfolyam, 12. szám, 747-754. oldal 477 E-kormányzat Operatív Bizottság. 478 Az Európai Unió IDA Programban való részvételből eredő feladatok meghatározásáról, valamint a kormányzati szerveknek a TESTA hálózathoz való csatlakozásának koordinálásáról szól. 479 4 szint különböztethető meg: első: elektronikus tájékoztatás; második: formanyomtatványok letöltésének biztosítása; harmadik: ügyiratok, dokumentumok kétirányú elektronikus továbbításának lehetősége; a negyedik: teljes körű elektronikus ügyintézés. 480 Kormányzati Ügyféltájékoztató Központ. 481 SZITTNER, Károly: Az elektronikus közigazgatás kezdetei Magyarországon, Magyar Közigazgatás, 2006. március-április, LVI. évfolyam, 186-207. oldal
227
bármely szakaszában megilleti az a jog, hogy válasszon az ügyintézés hagyományos és elektronikus formája között.482 A Ket. szerinti elektronikus ügyintézésnek két fő formája különíthető el: -
elektronikus aláírással történő ügyintézés (a központi rendszeren keresztül vagy közvetlenül a hatósági rendszerben)
-
elektronikus aláírás nélkül történő ügyintézés (a központi rendszeren).
Az elektronikus aláírás képes valamely konkrét dokumentumot egy konkrét személyhez kapcsolni, és garantálni, hogy az aláíró a kérdéses dokumentumot írta alá. A Ket. az ügyféltől a legalább fokozott biztonságú elektronikus aláírás használatát követeli meg, melyhez elfogadott megoldás a nyilvános kulcsú PKI483technológia.
A
PKI
technológián
alapuló
személyazonosítás
tekintetében elmondható, hogy a nemzetközi gyakorlatban a személyhitelesítés (autentikáció),
valamint
a
dokumentum
letagadhatatlanságát
biztosító
elektronikus aláírás megvalósítására általában külön tanúsítványt használnak: a felhasználó tehát az egyik tanúsítványát kizárólag személyhitelesítésre, a másik tanúsítványt pedig kizárólag elektronikus dokumentumok aláírására használja a biztonsági kockázatok mérséklése érdekében és az eltérő felelősségi viszonyok miatt. Abban az esetben, ha az ügyfélnek legalább fokozott biztonságú elektronikus aláírása nincs az elektronikus hatósági ügyintézés lehetőségét központi rendszer biztosítja.484 Az elektronikus aláírás nélküli ügyintézés kizárólag természetes személyek részére biztosított, továbbá ilyen elektronikus aláírás nélküli ügyintézésre kizárólag a központi rendszer útján van lehetőség. Elektronikus aláírás nélküli ügyintézés esetén az ügyfél személyazonosságának megállapítására az „ügyfélkapu” intézménye szolgál. Az ügyfélkapu485 egyfajta egyablakos ügyintézésként, az az eszköz, amely biztosítja, hogy az ügyfél egyedileg azonosított módon biztonságosan léphessen kapcsolatba a központi rendszer útján az elektronikus ügyintézést, illetve elektronikus szolgáltatást nyújtó szervekkel. Ügyfélkapu használata
482
Ket. 162. § (3) bekezdés a) és b) pontjai. Public Key Infrastructure: nyilvános kulcsú infrastruktúra. 484 Ket. 160. § (3) bekezdés. 485 Ket. 172. § o) pontjában szereplő értelmező rendelkezés szerint 483
228
esetén az ügyfél-hitelesítés az egyedi azonosítón486 alapul, melyek az ügyfél a neve, az elektronikus levélcíme és az hatóság által törvény által kezelhető egyedi azonosítója.487 Az elektronikus aláírás nélküli ügyintézés esetén a viszontazonosítás
szolgál
az
adatmegadás
alátámasztására.
A
viszontazonosítást csak olyan esetekben kötelező még az eljárási cselekményt megelőzően elvégezni, ha az ügyfél személyes adathoz, illetve adó-, bank-, biztosítási-, vagy értékpapírtitokhoz kíván hozzáférni; ilyen esetekben az adatés titokvédelmi megfontolások, az illetéktelenek hozzáférésének kizárása szükségessé teszik ezt a többletintézkedést. A
Ket.-novella
építve
a
közigazgatás
szerveinek
informatikai
ellátottságára, a kormányzati informatika körében megvalósult fejlesztésekre, az ügyfeleknek a területen való felkészültségére488 az elektronikus kapcsolattartásra helyezi a hangsúlyt, és ezt a kifejezést használja az elektronikus ügyintézés helyett. A Ket. elektronikus kapcsolattartásra vonatkozó szabályait törvény vagy kormányrendelet fejlesztheti tovább. A Ket. szabályai emiatt nem jelenthetik gátját sem a kapcsolattartási módok bővítésének,
sem
pedig
az
ezzel
összefüggő
technikai-informatikai
fejlődésnek. Az elektronikus tájékoztatás szabályaitól is el lehet térni törvényben vagy kormányrendeletben. Az elektronikus tájékoztatás szabályai az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény rendelkezéseihez lettek igazítva. Az e-kormányzat kialakításához Magyarországon a jogi feltételek adottak. A költségvetési, stratégiai feltételek meglétét biztosítani szükséges. Az elektronikus ügyintézés lehetőségeinek teljes körű biztosítása fejlesztendő terület. Ritka, hogy az elektronikus fizetés és aláírás lehetőségeinek biztosításával interaktív ügyintézésre adnának módot, kivéve bizonyos okmányügyeket, valamint az adó- és cégbírósági ügyeket.
486
Ket. 160. § (8) bekezdés Ket. 35. § 488 Dr. GYERGYÁK, Ferenc: Elektronikus ügyintézés és hatósági szolgáltatás szabályai a Ket.-ben, Magyar közigazgatás, 2005. február, LV. évfolyam, 2. szám 77.oldal 487
229
Lehetőség van elektronikus úton történő időpontfoglalásra, valamint hatósági elektronikus szolgáltatásra, informatikai segítségnyújtásra. Az elektronikus úton történő időpontfoglalás az okmányirodák ügyintézési rendszerében már ma is működő megoldások továbbfejlesztésére épül. Az ügyintézésben érintett közigazgatási szervnek rendelkeznie kell olyan számítógépes programmal, informatikai infrastruktúrával, amely a személyes ügyintézés ütemezését, ügyintézői naptár alkalmazását lehetővé tudja tenni. Ez az ügyintézői naptár az, amelyet a közigazgatási szerv az interneten keresztül, interaktív alkalmazás biztosításával a nyilvántartásba vett ügyfelek számára elérhetővé tesz. Az ügyfél a naptárban megjelölheti a számára megfelelő időpontot, de lehetőség van annak az ügyfél, illetőleg a közigazgatási szerv részéről történő módosítására is. Ilyen lehetőséget a központi elektronikus szolgáltató rendszer is biztosíthat a hozzá kapcsolódó szervezetek számára. Katasztrófavédelmi területen a katasztrófavédelmi szervek által ellátandó hatósági és szakhatósági feladatok, a társadalom és a szakma által támasztott elvárások olyan komplex feladatrendszerek kidolgozását és működtetését követelik meg, melyek kizárólag akkor valósíthatók meg eredményesen, ha a kellő időben megfelelő mennyiségű, és minőségű információ áll rendelkezésre a szükséges döntések meghozatalához.489 Az elvárások teljesítéséhez indokolt egy integrált katasztrófavédelmi információs rendszer kiépítése és folyamatos működtetése, alapozva a katasztrófavédelem országos szintű informatikai hálózatára,
a
katasztrófavédelem
meglévő
és
folyamatosan
bővülő
adatbázisaira, az üzemeltetett és a telepítendő monitoring rendszerek által szolgáltatott adatokra, a társszervek és intézmények katasztrófavédelemmel kapcsolatos adatbázisaira és a nemzetközi kapcsolatok és együttműködések keretében történő intézményekre. A feladatok végrehajtása csak jól kiépített ipari baleseti-megelőzési és -elhárítási informatikai rendszer (IBMEIR) kialakításával lehetséges. A rendszernek tárolnia kell több száz veszélyes
489
Endrődi István: Katasztrófavédelmi információs rendszer http://www.zmne.hu/kulso/mhtt/hadtudomany/2002/1/z-15/chapter1.htm [2008. 11.12.]
230
(online)
üzem, raktár, telep biztonsági jelentésének összes adatait, kockázatelemzési eredményeit, a veszélyességi övezet határait különféle mérgező anyagok, hőmérséklet, túlnyomás esetén; az egyéni és társadalmi kockázati rádiuszokat, a súlyos baleset esetére készített belső és külső védelmi terveket. A rendszernek meg kell tudnia határozni a bekövetkező baleset káros következményeinek hatásait, a terjedési irányt és területet országhatáron túlra is, az aktuális meteorológiai értékek figyelembevételével. Információt kell biztosítani a veszélyhelyzet alakulásról a lakosok részére, valamint a beavatkozásban részt vevők részére. Feltétlenül a rendszer részeként kell kezelni a katasztrófavédelem és a feladatban közreműködő szervezetek meglévő adatbázisait és adathalmazait is. Ezek felsorolásától eltekintek, csupán jelzésértékkel említek meg néhányat: az AMAR rendszer; Arcview térinformatikai rendszer; RODOS valós idejű döntéstámogató rendszer; adatcsere-központban tárolt adatok; dunai információs és segélyhívó rendszer; tiszai információs és segélyhívó rendszer, balatoni információs és segélyhívó rendszer stb. A káreset kiterjedése során koordinálni kell a szervezetek munkáját, információt kell biztosítani a hazai szakmai és politika kölcsönös adatszolgáltatások adatbázisaira. A Seveso hatálya alá tartozó veszélyes ipari üzemek üzemeltetői által benyújtandó biztonsági elemzések és jelentések elektronikus úton történő benyújtásának lehetőségét a 2006. évi VIII. törvény 17.§ (3) bekezdése kizárja. A Ket. azon követelményeit, miszerint az elektronikus dokumentum érkeztetéséről a rendszer automatikusan érkeztető számot generál és elküldi az ügyfélnek, valamint a szabályozásnak megfelelő elektronikus aláíráshoz és archiváláshoz a feltételek nem kiépítettek, azonban a jövőt illetően elgondolkodtató bizonyos eljárási cselekmények elektronikus útra terelése. A papíralapú hatósági ügyintézés teljes kiiktatása még várat magára. Az e-kormányzat kialakításának hajtóereje a felhasználói igények növekedése, és motiváló tényező a nemzetközi szabályoknak való megfelelés. Az
e-kormányzati
kezdeményezés
231
manapság
önálló
stratégiaként,
központosított, centralizált megközelítésen alapul, mely helyett, véleményünk szerint a konzultációs mechanizmust kellene kialakítani.
6. Ombudsman
Magyarországon az Alkotmány 1989. évi módosításáig nem lehetett szó olyan független ellenőrző szerv létrehozásáról, mint az ombudsman, mivel az alkotmány a hatalom egységének elvét hirdette, és nem a hatalommegosztást. Az alkotmány módosítását követően az ombudsmanok tevékenységének részletes szabályozására megalkotásra került az országgyűlési biztosokról szóló 1993. évi LIX. törvény. Jelenleg állampolgári jogok biztosa, adatvédelmi biztos, kisebbségi jogok biztosa és 2008-tól490 a jövő nemzedékek ombudsmanja is működik hazánkban. Utóbbi feladata, hogy figyelemmel kísérje, értékelje és ellenőrizze azon jogszabályi rendelkezések érvényesülését, amelyek biztosítják a környezet és a természet állapotának fenntarthatóságát és javítását. A jövő nemzedékek ombudsmanja nemzetközi viszonylatban is teljesen új, előremutató intézmény. A poszt létrehozásával Magyarország példát állít más országok elé az utódainkért érzett felelősség, a kezdeményezőkészség és a fenntarthatóság gyakorlati megvalósítása területén.
7. Kis-és középvállalkozások támogatása, terheinek csökkentése
A
magyar
Chartájával, megvalósítását
a
Kormány Közösség célzó
összhangban lisszaboni
Modern
a
Kisvállalkozások
programjával,491
KKV-politika
a
és
az
növekedésért
Európai annak és
a
foglalkoztatásért című bizottsági közleménnyel492 jelentőséget tulajdonít a hazai kis- és középvállalkozásoknak. 490
A tisztség létrehozásáról 2007. novemberében határozott az országgyűlés. COM (2005) 330 492 COM (2005) 551 491
232
Magyarország az uniós csatlakozásra váró többi országgal közösen 2002. április végén a szlovéniai Mariborban írta alá a Chartát, mellyel kötelezettséget vállalt arra, hogy a meghatározott cselekvési programmal összhangban a kisvállalkozások igényeinek messzemenő figyelembevételével alakítja KKV fejlesztési politikáját és gazdálkodási környezetét. A magyar vállalkozásokra háruló adminisztrációs terhek mintegy 1000 milliárd forintra tehetők, ami a magyar GDP 4,5–6,7%-át jelenti. A cég- és adóadminisztráció egyszerűsítésével, a jogbiztonság növelésével, a vállalkozói finanszírozás bővítésével, az átláthatóság fokozásával, az elektronikus közigazgatás fejlesztésével célja 2012-ig évi 100 milliárd forint, azaz a GDP 0,6%-ának
megfelelő
megtakarítás
elérése.
A
kormány
különböző
programokkal a fölösleges megfelelési, működési és tranzakciós költségek felmérésére és mérséklésére, illetve kiküszöbölésére törekszik, melynek során nemcsak
a
jogi
követelményeknek
való
megfeleléshez
szükséges
adminisztrációs költségeket veszik számításba, hanem a feketegazdaság okozta veszteségeket is. Új típusú vállalkozás-finanszírozási programok indításáról is beszámolhatunk.493 Az ÚJ Magyarország Vállalkozói Programmal494 négy fő célt kíván megvalósítani, ezzel segítve a kis- és középvállalkozásokat: -
javítani kívánja a szabályozási környezetet,
-
pénzügyi forráshoz juttatná a vállalkozásokat,
-
fejleszteni szándékozik a vállalkozói infrastruktúrát,
-
az ügyintézés könnyítését is célul tűzte ki, mellyel időt, energiát, pénzt spórolhat a cég. Az új kis- és középvállalkozásokról, fejlődésük támogatásáról szóló
2004. évi XXXIV. törvény elfogadásával Magyarországon is megemelkedtek az egyes vállalkozói méretkategóriát meghatározó értékhatárok, melynek következtében javulnak a hazai kis- és középvállalkozások gazdasági teljesítmény mutatói.
493 494
Budapest Kisvállalkozói Hitel konstrukció, Faktoring program. http://www.operativprogram.hu/uj_magyarorszag_vallalkozoi_program/
233
A
vállalkozó
terhek csökkentése
érdekében
a
vegyi
anyagok
nyilvántartásáról, értékeléséről, engedélyezéséről és korlátozásáról szóló rendelet - és irányelv tervezet (REACH)495 tárgyalása során a vegyipari kis és középvállalkozások versenyképességnek fenntartása érdekében Magyarország az Egyesült Királysággal közösen az „egy anyag-egy bejegyzés” (OSOR)496 elvének alkalmazását javasolta. Ennek bevezetése ugyanis egyszerűsíti az adatszolgáltatást a nagy számú bejegyzésre kötelezett társaságok esetében. Említést érdemel az Informatikai és Távközlési Minisztérium által léterhozott internetes oldal (www.ihm.hu), melyet kifejezetten a kis- és középvállalkozásoknak címeztek, a honlapon olyan szoftvereszközöket biztosít, amelyek hasznosak a KKV-k működése számára.
8. Adóegyszerűsítés
Az adóbevallások egyszerűsítését, korszerűsítését és a bevallások kitöltését segítő szolgáltatások bővítését célzó, civil szervezeteket képviselő, a bevallási programokat leginkább felhasználó professzionális könyvelő irodák, adótanácsadók, bérszámfejtő programokat fejlesztő informatikai szolgáltatók, államigazgatási szervezetek képviselőiből álló bevallás-korszerűsítési fórum (BKF) az APEH elnöke vezetésével alakult. A BKF 2007 áprilisa óta folyamatosan dolgozik az adó- és járulékbevallások egyszerűsítésén számos újszerű szolgáltatással segítve az adóbevallások elkészítésének menetét. Az egyszerűsítést
szolgálja
az
adóbevallással
kapcsolatos
feladatok
megszervezése során a letölthető nyomtatványkitöltő szoftver, az Ügyfélkapu használatával
működő
online
beküldési
lehetőség,
a
bevalláshoz
rendszeresített nyomtatványok, bevalláskitöltő programok használata. Az ügyfélkapus regisztrálással működő eBEV portál segítséget nyújt a bevallások ellenőrizhetőségében, feltételek 495 496
megléte,
megvizsgálható a bevallás beadásához szükséges lekérdezhető
az
adónem
Registration, Evaluation, Authorisation of Chemicals. One substance one registration.
234
egyenleg
vagy
tételes
adófolyószámla
kivonat.
A
ügyfélszolgálatai
vagy
saját
portálon call
kívül centere
az
APEH
által,
a
személyes Kormányzati
Ügyféltájékoztató Központ (KÜK) segítségével kaphat tájékoztatást az ügyfél. A
közigazgatási
reform
kapcsán
tervezett
adó
jogszabályok
egyszerűsítése további hatékonyság növelést eredményez.497 2008. január 1. óta
a
bevallási
kötelezettségeiket
elektronikusan
teljesítő
adózók
elektronikusan szerezhetik be nemleges (nullás) adóigazolásukat. Az az adózó, aki bevallási kötelezettségét elektronikusan teljesíti, a jövőben bejelentési, változás bejelentési beadványait is előterjesztheti elektronikusan. 2008-tól egyes APEH-irodákban lehetővé vált a bankkártyával való fizetés.498 Lehetőség van az adófolyószámla a központi elektronikus szolgáltató rendszeren keresztül történő lekérdezésére. Az adókulcs 18 %-ról 16 %-ra csökkent. A kötelező könyvvizsgálat értékhatárát felemelték 50 millióról 100 millióra,499 mely kb. 25 ezer vállalkozást mentesít 2008-tól. A
Pénzügyminisztérium
változásokról
szóló
által
benyújtott
jogszabálytervezet
2009-es
módosításában
adótörvényaz
adózók
adminisztratív terheinek csökkentését célzó javaslatok jelennek meg. A tervezet szerint a magánszemély az adóévet követő év január 31. napjáig kérheti a munkáltatói adó-megállapítást,500 mely kérést a munkáltató köteles teljesíteni. Új jogintézmény, az ún. "egyszerűsített bevallás" bevezetését tervezik, azon adózók részére, akiknek kizárólag a munkáltatójuktól származó jövedelmük van. Az ő bevallásukat az adóhatóság állítaná össze, a rendelkezésére álló adatok alapján. Elsődleges cél ezzel, hogy az adózóknak minél kevesebb időt kelljen eltölteniük az adóbevallásuk elkészítésével. Lényeges változtatási lehetőség, hogy az adózónak arról az időszakról, amelyben elszámolási kötelezettsége nem keletkezik, a korábbi "nullás igazolás" helyett elég lenne majd egy elektronikus űrlapon nyilatkoznia.
497
Egyes adó- és járuléktörvények módosításáról T/6667. számú törvényjavaslat. A 2007. évi LIV. törvény alapján. 499 A 2007. évi LXXV. törvény alapján. 500 Ez a dátum korábban minden év február 15-e volt. 498
235
Az adóhatósággal való elektronikus ügyintézés kiterjesztése, az e-adó- és járulékfizetés feltételeinek kialakítása, szélesítése további fejlesztést igényel. A bekért adatok mennyiségének, az adatok átfedésének csökkentéshez a jelenlegi bevallás-vezérelt adattárolás helyett az adóalany centrikus és flexibilis adatbázisok járulhatnak hozzá.
9. A Minőségi jogalkotás, jobb szabályozás, a szabályozási minőség fejlesztése 9.1. Dereguláció
A hazai joganyag törzsét ma a rendszerváltás körüli demokratikus átalakulás és a piacgazdaság létrejöttének következményeként, majd az európai jogharmonizációs kötelezettségek teljesítése érdekében elfogadott jogszabályok adják. Az Európai Unió tagállamainak az Európai Közösséget létrehozó szerződésből fakadó általános kötelezettsége, hogy megtegyenek minden általános vagy különös intézkedést, mellyel hozzájárulnak a Közösség feladatainak
teljesítéséhez,
intézményeinek
az
intézkedéseiből
EK-Szerződésből, eredő
és
kötelezettségek
a
Közösség
teljesítésének
biztosítása érdekében. Az állandó jellegű jogharmonizációs kötelezettség egyrészt abból fakad, hogy a közösségi normákat a hazai jogrendbe kell ültetni, a közösségi rendeletek esetén pedig deregulációs feladatok, vagy további, nemzeti szintű végrehajtási típusú jogalkotási feladatok válhatnak szükségessé, másrészt nemzeti szintű jogalkotást tehetnek szükségessé azok a nemzetközi szerződések is, amelyeket a Közösség, illetve a Közösség és a tagállamok együttesen, vegyes nemzetközi szerződésként kötöttek/kötnek.501 A „better regulation” érdekében a hatályos joganyag állapotának részletes felmérése, teljes jogrendszerünk áttekintése, a felesleges és elavult joganyagtól való megtisztítása vált szükségessé. 501
Az Európai Unió jogi aktusaiból fakadó jogharmonizációs feladatok programozásának rendjét az európai uniós tagságból eredő jogharmonizációs feladatok meghatározásának, programozásának és teljesítésük ellenőrzésének rendjéről szóló 1036/2004. (IV. 27.) Kormányhatározat szabályozza.
236
2003-ban megkezdődött egy tervszerű, programozott, kormányzati technikai deregulációs program az Igazságügyi Minisztérium koordinálásával, melynek terén komoly előrelépésekre került sor, az érdemi dereguláció vonatkozásában viszont a meglévő módszertani háttér ellenére elindulóban van a szemléletváltás. 502 A dereguláció a jogszabálytömegének csökkentését, a normák egyszerűsítését, felesleges, túlzott szabályok kiküszöbölését jelenti. A technikai dereguláció, a valamilyen oknál fogva már egyébként sem alkalmazható jogszabályok hatályos anyagból való kiiktatását jelenti, melynek érdemi következménye lényegében nincs. Az érdemi dereguláció a jogalanyok szempontjából ténylegesen, valóban könnyebbséget eredményező változásokra irányul. Az 1046/2003. (V. 28.) Kormányhatározat a deregulációs tevékenység szervezeti és eljárási rendjéről, valamint a 2003. évi deregulációs programról a túlszabályozás érdemi csökkentése érdekében a teljes joganyag fokozatos áttekintését tűzte ki célul. Az
IM
2004-ben
kezdeményezte
a
teljes
központi
joganyag
feltérképezését az adminisztratív terhek szempontjából az „egyszerűsítési program”
előkészítése
érdekében,
azonban
a
tárcák
többségének
erőforráshiányra hivatkozó elutasítása miatt csak bizonyos szabályozási kört érintő modellvizsgálatra kerülhet sor, így például az adójog területére. A 2005. évre vonatkozó Deregulációs Programban, 503 tekintettel az Európai Unió Lisszaboni Stratégiájában és az annak felülvizsgálata révén új lendületet kapott „A jogalkotás minőségének fejlesztése” programban megfogalmazott célkitűzésekre, valamint a jogi szabályozásból adódó adminisztratív terhek csökkentésére irányuló nemzetközi törekvésekkel egyetértve, feladatokat határozott meg. Ezek közül az adminisztratív terhekkel összefüggő jogalkalmazási tapasztalatok összegyűjtése a lényeges, ahhoz, hogy a jogszabályokban levő adminisztratív terhek 10%-os csökkentése 2010ig megvalósítható legyen.
502
A technikai dereguláció keretében a végrehajtott vagy párhuzamos jogszabályok és jogszabályi rendelkezések hatályon kívül helyezésével formai értelemben csökkenthető a jogi szabályozás. Az érdemi dereguláció esetén a jogalkotó megváltoztatja, lecsökkenti a hatályosuló joganyagot. 503 1082/2005. (VII. 27.) Kormányhatározat.
237
Magyarországon hangsúlyáttolódás történik a mennyiségi szabályozásról a minőségi jogalkotás irányába. Az igazságügy-miniszter felügyelete alatt - a Kormány döntése értelmében
- akcióprogram indult a szabályozás
minőségének fejlesztése, a szabályozási környezet egyszerűsítése és javítása érdekében nemzeti válaszként az EU által meghirdetett Better Regulation Akcióprogramra.504 Intézkedés felelősként az Igazságügyi Minisztérium felügyelete alatt létrehozott intézet látja el az egyes „Better Regulation projektek” lebonyolításával kapcsolatos feladatokat. A „Minőségi Jogalkotás Nemzeti Programja” keretében egy széleskörű deregulációs505 program indult meg, melynek eredményeként a teljes hatályos joganyag átvilágításra kerül. Jó példaként hozható fel a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal irányításával, a Belügyminisztérium koordinálása alatt, egy modell-kísérleti program, a jogszabályoknak az ügyfelek szemszögéből történő áttekintésére irányuló ún. Feladatkritika alprogramja. A modellkísérletet köztisztviselők végezték, azzal a céllal, hogy az ügyintézés egyszerűsítését, gyorsítását, az ügyfélre háruló eljárási terhek mérséklését, a közigazgatási szolgáltatások minőségének javítása érdekében javaslatokat tegyenek. Átvizsgálták a kis- és középvállalkozások jogszabályi környezetét is ilyen szempontból. műhelymunka deregulációs
eredményeként javaslatok,
az
ügyintézési
kérelmek
határidők
elektronikusan
történő
A
csökkentése, benyújtási
lehetőségének megteremtése, formanyomtatványok, iratminták nyelvezetének, felhasználóbaráttá tételének, struktúrájának tökéletesítése jelent meg. A túlszabályozás és az alulszabályozás eseteinek kiszűrése érdekében a meglévő joganyag programszerű átvilágítása és a felesleges vagy adminisztratív terhet jelentő rendelkezések jogrendszerből történő kiiktatása szükséges. A tervszerű és tartalmi jogegyszerűsítés ugyanis valamennyi jogalany számára könnyebb
504
COM/2002/0278 final Communication from the Commission - Action plan "Simplifying and improving the regulatory environment" és (2003/C 321/01) European Parliament, Council of the European Union, Commission of the European Communities interinstitutional agreement on better law-making 505 A dereguláció az alkalmazott értelmezés szerint tehát mindennemű szabályozás mennyiségének csökkentéseként, illetve egyszerűsítéseként értelmezhető, a jog szempontjából azonban elsősorban az állampolgárok számára jogokat és kötelezettségeket megállapító jogszabályok vonatkozásában alkalmazott fogalom.
238
és kevesebb anyagi ráfordítással járó jogalkalmazást tesz lehetővé. A jogalkotásban résztvevő szervek közötti jobb koordinációval, a jogszabályelőterjesztési
rendszer
átláthatóságának
javításával,
elektronikus
munkafelületek kialakításával és - szükséges mértékig - a társadalmi nyilvánosság biztosításával lehetőséget kell teremteni arra, hogy valamennyi érintett számára követhetővé váljon a normaalkotási folyamat. A meglévő rendszerek továbbfejlesztésével a központi közigazgatási szervek számára célszerű
hozzáférhetővé
tenni
a
jogharmonizációs
és
deregulációs
adatbázisokat. A konzultációban hazánkban inkább a kormányzaton belüli koordináció hangsúlyos, az érdekképviseleti szervek, a civil szféra véleménye formálisnak mondható inkább. Az érdekképviseleti szervek, valamint az adott szabályozással érintett kör részvételével konzultációs hálózatokat indokolt létrehozni. A konzultációba a külső részvétel, a nemcsak gazdaságilag, politikailag jelentős partnerek bevonására is kellene törekedni. A szabályozás minőségének javítása, az önálló jogérvényesítés, a hatósági jogalkalmazás és az igazságszolgáltatás hatékonyságának növelése szempontjából a legnagyobb fejlődési tartalékok az informatikai megoldások gyakorlati alkalmazásában és széleskörű elterjesztésében rejlenek. 506 Az egyszerűsítésre való törekvést bele kell építeni minden egyes új jogalkotási eljárásba.507 A szabályozás minőségének fejlesztését érintő egységes és határozott kormányzati fellépés esetén lehetőség kínálkozik arra, hogy hazánk lépést tartson a gazdaságilag fejlett államokkal a jogszabálytömeg színvonalát jellemző minőségi összetevők tekintetében. Mindez - a kedvező szabályozási környezet kialakításával - hozzájárulhat a gazdaság fejlődéséhez, a versenyképességhez
és
a
társadalompolitikai
célok
hatékony
megvalósításához.
506
Az információs társadalom kiteljesedése és a Jogbiztonság Stratégiájának megvalósulása számos érintkezési pont miatt kölcsönösen egymást erősítő folyamatként jelentkezik. 507 Tájékozató az Államreform Bizottság részére: A szabályozási reform víziójáról és feladatainak ütemezéséről, 2006. szeptember
239
9.2. Hatásvizsgálat
A legtöbb tagállamban, köztük Magyarországon is a hatásvizsgálat alkalmazása további fejlesztésre szorul. Módszeres hatásvizsgálatok és költségszámítások nem igazán készülnek, annak ellenére, hogy a jogalkotási törvényünk megteremti elvi lehetőségét a magas szintű hatásvizsgálati eljárásoknak508 és a szabályozási hatásvizsgálatról szóló igazságügyi minisztérium által kidolgozott módszertani tájékoztató is egységes szakmai útmutatást ad erre vonatkozóan. 509 A jogszabály tervezetek előterjesztéseinél tudományosan megalapozott gondolatmenet útján készített előrejelzéssel a szabályozási
várható
következményeit
illetően
meglehetősen
ritkán
találkozunk, esetleg a költségvetési tárgyú jogalkotási kör kivétel, vagy a környezetvédelmi
jogszabály-előkészítés
során
találkozhatunk
hatásbecslésekkel. A hatásvizsgálatok alkalmazása azonban szükséges ahhoz, hogy egy, a mainál rugalmasabb, ugyanakkor precízebb és időtállóbb szabályozás jöhessen létre. Rendszeres időközönként történő utólagos hatásvizsgálatok végzése is nélkülözhetetlen lenne. A jogalkotás minőségét pedig objektív eszközökkel, eredmény-indikátorok bevonásával lenne célszerű mérni. Lényeges tartjuk a kis- és középvállalkozásokra gyakorolt aránytalanul nagy negatív hatások vizsgálatát is.
9.3. A környezeti vizsgálat szerepe a katasztrófavédelmi igazgatás területén
Az egyes tevékenységek környezeti hatásvizsgálatát a 86/1993. (VI.4.) Kormányrendelet szabályozta, melynek önállóan is módosítható melléklete kiemelendő. Említést érdemel a 64/1994. (V. 4.) Kormányrendelet, 510 rögzítve 508
„A jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell.” (18. § (1)) 509 Lásd: 8001/2006. (I.30.) IM tájékoztatót a szabályozási hatásvizsgálat elvégzésének módszertanáról. 510 Hatályon kívül helyezte a 105/2004. (IV. 27.) Kormányrendelet.
240
a környezeti hatásvizsgálat-köteles tevékenységek listáját, melyhez tartozik többek között a kőolaj- és földgázkitermelés, kőolajfeldolgozás.511 A szabályozás a beruházó vagy szóban forgó tevékenységet végzőt kötelezi hatásvizsgálat végzésére. A hatásvizsgálati eljárás két szakaszra bontható: az előzetes és a részletes vizsgálatra. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény értelmében a környezeti hatásvizsgálat eredményeit a kérelmezőnek környezeti hatástanulmányban kell bemutatnia. A kormány rendeleti szinten határozza meg azon tevékenységek körét, amelyek tekintetében mindig kell környezeti hatásvizsgálatot végezni, meghatározza továbbá azon tevékenységek körét is, amelyek esetében a környezetvédelmi hatóság - mérlegelési szempontok alapján - dönt arról, hogy szükség van-e környezeti hatásvizsgálat elvégzésére. Az előzetes vizsgálati, valamint a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési
eljárás
részletes
szabályait
a
314/2005.
(XII.
25.)
kormányrendelet szabályozza, mely szerint a külön jogszabály szerinti alsó küszöbértéket el nem érő veszélyes anyagot tároló, előállító, felhasználó tevékenységnél közreműködő hatóság első fokon az illetékes megyei katasztrófavédelmi
igazgatóság,
másod
fokon
pedig
az
Országos
Katasztrófavédelmi Főigazgatóság.
10. Adminisztratív terhek csökkentése
A Gallup intézetnek az EU összes országára kiterjedő felmérése (Observatory, 2007) azt bizonyítja, hogy Magyarországon az adminisztratív terhek más országokhoz képest aránytalanul nagymértékben sújtják a kisebb vállalkozásokat. A Corvinus Egyetem tanulmánya szerint a jelenlegi magyar jogrendszer túlszabályozott, nem eléggé átlátható és egyértelmű, sok benne a párhuzamosság és átfedés. Az adminisztratív költségek hazánkban a GDP 4,56.7 %-ára tehetők, az EU-25 átlag: 3,5 %. A nemzeti hatáskörben előírt adatszolgáltatási teher 1000 Mrd Ft nagyságrendű, azt évi átlagban min. 100 511
A Seveso irányelv hatálya alá tartoznak meghatározott küszöbmennyiség felett.
241
Mrd ft-tal kell csökkentenie. A Világgazdasági Fórum elemzése szerint az egyik legjelentősebb versenyhátrányt az adminisztrációs teher nagysága okozza, mellyel 110. helyen állunk.512 Magyarországon az adminisztratív teher 6, 8 %. 513 A tehercsökkentés érdekében a deregulációs eszköz alkalmazása figyelhető meg leginkább, mely az adminisztratív akadályok lebontását célozza, a túlszabályozás csökkentésével és az idejétmúlt és ellentmondásos jogszabályok hatályon kívül helyezésével. Az IM 2004-ben kezdeményezte a teljes
központi
joganyag
feltérképezését
az
adminisztratív
terhek
szempontjából az „egyszerűsítési program” előkészítése érdekében. Az SCMhálózat tagjaiként Magyarországon a terhek mérésére vonatkozó projektek kidolgozása 2007-ben kezdődött el. Az Európai Bizottság ún. fast track mérési területeivel összhangban meghatározott 11 fontos területen indult be az adminisztratív terhek mérése. Az adminisztratív terheket - az uniós metodikával összhangban - az ún. standard költségmodellen alapuló módszertan alkalmazásával az adó- és járulékadminisztráció, a foglalkoztatási adminisztráció, az engedélyezési és ellenőrzési eljárások, valamint az elvégzendő felmérés alapján vállalkozók által különösen terhesnek ítélt területeken mérték fel. Lényegesnek tekinthető a 2006 októberében meghirdetett „Üzletre hangolva” program beindítása e témakörben, azzal a céllal, hogy csökkentse az állami szabályozás korszerűtlenségéből adódó adminisztratív terheket, és mérsékelje
azokat
a
többletráfordításokat,
veszteségeket,
amelyek
szabályozási hiányosságokból és jogérvényesítési elégtelenségekből adódnak. A kezdeményezés konkrét célja évi 100-150 Mrd Ft-nyi megtakarítás elérése legalább öt éven keresztül. 514 A program keretében 13 intézkedés szól a cég és adminisztráció egyszerűsítéséről, 5 intézkedés a jogbiztonság növeléséről, 6 a
512
Egyed Géza: Üzletre hangolva (Program a vállalkozói környezet javításáért) GKM, 2007. (online) http://www.nfgm.gov.hu/data/cms1465728/UHKonferencia.pdf [2008. 07.09.] 513 Henk L. M. Kox: CPB Memorandum 136 Intra-EU differences in regulation-caused administrative burden for companies, 2005 (online) http://www.cpb.nl/eng/pub/cpbreeksen/memorandum/136/memo136.pdf [2008.12.13.] 514 Forrás: NFÜ
242
pénzügyi működési feltételenek javításáról, 4 a verseny tisztaságának biztosításáról, 5 pedig egyébről. A vállalkozók véleményére építve tehercsökkentést célzó intézkedések kialakítására sarkallta a kormányt, hogy a vállalkozások működési és tranzakciós költségeit a szükséges minimumra szorítsa. A hozzá kapcsolódó intézkedési tervben részletezett szabályozási és fejlesztéspolitikai lépéseket a vállalkozások szakmai és érdek-képviseleti szervezetei által megfogalmazott javaslatok alapján állították össze. Ezek érintik - többek között - a cég- és adóadminisztráció egyszerűsítését, a vállalkozások jogbiztonságának erősítését, a pénzügyi működési feltételek javítását. A 2007-ben elért eredmények közül kiemelendő a egyszerűbb, olcsóbb,
gyorsabb
vállalkozásindítás.515
2007.
szeptember 1.
óta a
tőkeminimum csökkent, kft. esetében 500 eFt-ra (3 MFt helyett), Zrt. esetén 5 MFt-ra (20 MFt helyett). Egyszerűsített eljárás választásakor az illeték csökken (15 eFt), továbbá nem feltétel az előzetes névfoglalás, és kevesebb okiratot kell benyújtani a cégbírósághoz (a többi okirat jogszerűségét az eljáró ügyvéd vagy közjegyző ellenőrzi). Ügyvéd is hitelesítheti az aláírási címpéldányt, igazolhatja a pénzbeli letét befizetését. Nem kell előre bankszámlát nyitni, ezt elég a bejegyzést követő 8 napon belül megtenni. Rugalmasabbá váltak a szerződésminták. 2008. július 1-jétől kötelezővé vált az elektronikus cégeljárás, és egyszerűsített eljárásban 1 órára csökkent az ügyintézési határidő. A Kormány 2008 augusztusában programot fogadott el a piaci és nem piaci
szereplők adminisztratív terheinek
csökkentésére,
az
eljárások
egyszerűsítésére és gyorsítására. Ez az adminisztratív terhek fokozatos, 2012ig 25 %-os mértékű csökkentését tűzte ki célul, az adminisztratív terhek újratermelődésének megelőzése mellett. A program egyebek mellett az előzetes hatásvizsgálat elvégzésére, a szakhatósági eljárások felülvizsgálatára, a közigazgatási hatósági eljárások egyszerűsítésére, az elektronikus út szélesebbkörű
alkalmazására,
az
adminisztratív
terhek
mérésére
és
csökkentésére, a telephely engedélyezés egyszerűsítésére, az egyablakos 515
A 2007. évi LXI. törvény szerint.
243
engedélyezési
eljárások
megvalósítására,
a
párhuzamosságok
megszüntetésére, a pályázati eljárások egyszerűsítésére vonatkozik a lehető legrövidebb határidők kitűzésével. Véleményünk szerint a tehercsökkentéshez javasolt megvizsgálni a jogszabályokban meghatározott tájékoztatáskérések szükségességét; átfedések esetén jelentési kötelezettség megszüntetésének indokoltságát; a jelentéstételi kötelezettségek gyakoriságának arra a minimális szintre történő csökkentését, amely a jogszabály alapvető céljának teljesítéséhez még szükséges; a papír alapú jelentéstétel helyett elektronikus út előírásának célszerűségét; bizonyos küszöbértékek bevezetését és kockázat-alapú megközelítés alkalmazását a piaci szereplők között.
11. Szabályozási alternatívák
Magyarországon leginkább az önszabályozás módszere alternatív eszközét alkalmazza a környezetvédelmi joganyag. Az egyes ágazatok érdekképviseleti csoportjai együttműködési kézségük igazolása érdekében használják ezt a mechanizmust az állami szabályozás túlzott hatalmának megnyilvánulását megelőzve. Olyan szabályozási tárgykörökről van szó, amelyekre az állam készül kiterjeszteni jogalkotási befolyását.516 Eredetileg ez az önkéntességi alapon működő eszköz a jog által nem szabályozott életviszonyok körében merült fel, garantálva a vállalati (üzemi) autonómiát. Az önszabályozás módszere keretében a jogi szabályozás és a piaci hatások olyan szabályozottsági hátteret alakítanak ki, mint a hagyományos szabályozás folytán. Emellett a követelmények elfogadása és betartása részben saját döntés eredménye. Az önszabályozás módszerében a jogalkotás ad keretet a szabályozott közösség és a közigazgatás közötti, a társadalom bevonásával kialakuló együttműködésnek.517 516
Dr. KONDOROSI, Ferenc: Előkészítés, szabályozás, hatáselemzés – a hatékony jogi szabályozás kulcskérdései, Magyar Közigazgatás, 2005. december, LV. évfolyam, 12. szám, 723- 734. oldal 517 Böröcz Rita: A környezetközpontú irányítási rendszer bevezetése a hazai vállalatoknál, EU WORKING PAPERS 3/2003, (online) _http://elib.kkf.hu/ewp_03/ewp_0303_03.pdf [2006.08.27.]
244
Az önszabályozás eszközén kívüli alternatívák alkalmazása szinte „kiesik” a közigazgatás látóköréből. Ezen eszközök bevezetése szükséges mindenképpen a közigazgatás rendelkezésére álló kellékek sorába. Az alkalmazási
lehetőségek,
körülmények
felvillantása,
az
alkalmazással
szembeni ellenérzések leépítése a jó gyakorlat összegyűjtése és átadása mindenképpen segítené e folyamatot.
245
VIII. ÖSSZEGZÉS ÉS FEJLESZTÉSI IRÁNYOK
A lisszaboni folyamat felülvizsgálata hangsúlyváltást hozott az Uniónak a
közigazgatással
kapcsolatos
megközelítésében.
A
közigazgatás
egyszerűsítés, mint a bevezetőben is szerepelt, nemcsak közigazgatási kérdés, hanem gazdasági is. A lisszaboni célok elérésben mutatkozó lemaradás okainak az elemzése során felszínre került a kormányzati szerepvállalás fontossága, kinyilvánítva, hogy a gazdasági szféra önmagában nem képes teljesíteni a nagyobb gazdasági növekedés célját. Ehhez egyrészt megfelelő gazdálkodási környezet, másrészt hatékony, magas színvonalú kormányzati, közigazgatási működés szükséges, mely közigazgatási szemléletváltozást, az állami intézmények szorosabb együttműködését, információ megosztást, jogi garanciák kiépítését, korszerű infokommunikációs technikák elterjesztését, a közigazgatás erőforrásaival
költséghatékonyságát, való
ésszerűbb
az
gazdálkodást
anyagi-személyi-szervezeti elősegítő
mechanizmusok
kifejlesztését feltételezi. A bürokráciacsökkentést, gazdaságnövekedést, valamint versenyfokozást célzó közigazgatás egyszerűsítés így fontos szerepet tölt be az Európai Unió intézményeinek munkájában, főként a Lisszaboni stratégia és a „better regulation” akcióterv, valamint a belső piaci szolgáltatásokról szóló irányelv alapján. Az egyes országok közigazgatási strukturális mássága, az egyszerűsítési programokkal foglalkozók sokszínűsége, a kormányok ezen a téren való eltérő szerepvállása ellenére az adminisztráció egyszerűsítése felelősséggé, közös érdekké vált. Az egyszerűsítés igényli a tagállami kormányoknak az EU-val való együttműködését. Annak ellenére, hogy a közigazgatási politika nemzeti hatáskörben nyugszik, felismerhető, hogy az Európai Unió tagállamainak a közigazgatása
hasonló
kihívásokkal
néz
szembe.
Ezen
kihívások
megválaszolásában mindenképpen többletértéket hordoz a közös gondolkodás, adott esetben közös célkitűzések rögzítése. 246
A tagállamokban számos hasonlóság figyelhető meg, ami a közigazgatási eljárási
reformok
szükségességét,
a
részvétel
különböző
formáinak
elősegítését, az egyablakos ügyintézés burjánzását, az IKT gyors fejlődését és annak
kihasználását,
papírmunka
csökkentést,
a
közigazgatás
külső
felügyeletére létrehozott intézmények felállítását, a kis- és középvállalkozások igényeire
történő
fókuszálást,
az
adó
egyszerűsítés
irányába
tett
intézkedéseket, a jogszabályok központilag koordinált felülvizsgálatát, a kormányszervek közötti koordinációra tett kísérleteket, a tehercsökkentési technikák több-kevesebb érvényesülését, az alternatív, kevésbé előíró jellegű szabályozási technikák alkalmazásának elősegítését, az ügyfél kiszolgálásán, az ügyfél-centrikusságon és szolgáltatás-nyújtáson alapuló szemléletet illeti. A közigazgatási eljárási reformok az összes tagállam által explicite vagy implicite érintett terület, elegendő csak a jogszabályok, dokumentumok érthető nyelvezetének fontosságára, vagy az időben hozott hatósági döntés jogbiztonsági szerepére, vagy a megfelelő formaisággal és tartalommal elkészített nyomtatványok ügyintézést egyszerűsítő szerepére gondolnunk. Az ügyféli közigazgatási részvétel számtalan lehetőségi formája a politikaalkotás, döntéshozatal nélkülözhetetlen technikájaként hozzájárul a minőségi jogalkotáshoz, az adminisztratív tehercsökkentéshez, a közigazgatás és ügyfél viszonyának jelentős javulásához. Gyakorlatilag minden tagállamban sor kerül az IKT előnyeinek kihasználásával a fizikai vagy elektronikus „one-stop shop/ single window” kiépítésére, ha eltérő fejlettséggel is. A
vállalkozások
alapításhoz,
működéshez
szükséges
különböző
engedélyek számának egyszerűsítése, csökkentése, kombinált engedélyek bevezetése vagy helyettük bejelentések, nyilatkozatok tétele szintén szerepet kap az országok egyszerűsítési politikájában. Az engedélyek további felülvizsgálata indokolt. Tapasztalható, hogy az infokommunikációs technológiai eszközök széleskörű elterjedése a fokozatos papírmunka csökkentéshez vezet, egyes területeken, így az adózást érintően már szinte teljesen kiküszöbölve azt. A
247
hagyományos technikák kisegítéseképpen az elektronikus és web-alapú platformok felé irányultság jellemző. A tagállamok politikájában szerepet kap és sokszínűséget mutat a modern informatikai megoldásokon alapuló, költséghatékony
munkavégzés
érdekében
történő
kormányzati
ügyvitel
elektronizálásának támogatása, illetve a szolgáltató kormányzat kialakítása, fejlesztése. Annak ellenére, hogy az EU irányelvek beépítése miatt azonos ekormányzati
célokat
követnek,
hiszen
hasonló
problémákkal
kell
szembenézniük, azonban megoldásként eltérő változatok élnek az ekormányzat fejlesztésével kapcsolatos hatáskörök telepítésének kérdését, a nemzeti közigazgatások felkészültségi szintjét, a rendelkezésre álló pénzügyi források összegét illetően. Érzékelhető a közszolgáltatások online elérésének növekedése. A biztonságos, integrált elektronikus kormányzás az eljárások gyorsítása, a papírmunka csökkentése, a törvény egységesebb alkalmazása és a hibák kockázatának csökkentése révén segíthet mérsékelni az adminisztratív terheket. Az e-kormányzat az egyik legfőbb mozgatóerő a versenyképesség fokozásához a bürokrácia csökkentése, legjobb gyakorlatok megismerése és alkalmazása, az elektronikus szolgáltatások minél szélesebb körben való hozzáférhetősége révén. Az elektronikus kormányzat kifejezés egy egyetemes jövőkép-javító tényezővé vált. Jelenti a közigazgatás reformját, a közigazgatás technológiai modernizációját, partneri viszony kialakítását a kormányzat és a polgárok, vállalkozások között. A kommunikáció javításának eszköze. Az ekormányzatban az állam szabályozó, ellenőrző szerepe helyett együttműködő funkciót tölt be, de azt is látni kell, hogy kiépítése összetett, nagy befektetéssel járó feladat. A jövőképet szemlélve minden bizonnyal újabb és újabb infokommunikációs technológiák kifejlődésének lehetünk majd szemtanúi, felváltva a jelenleg alkalmazott eszközöket és eltörölve a papír alapú ügymenetet/ügykezelést. Az infokommunikációs eszközök használata már ma sem függ a vezetékes hálózatoktól és a következő évtizedekben az új hálózatok meglehetősen új elvek és technológiák alapján fognak működni. Az eszközök egyre miniatűrebb változatban jelennek majd meg és az információt hordozó és közvetítő eszközök között többségbe kerülnek a hordozható
248
mobileszközök.
A technológiák köre kibővül, s végül a jelenlegi
infokommunikációs hálózat, rendszer, szolgáltatás őskori technológiának tűnik. A program ombudsmanoknak a vitarendezésben, panaszkezelésben betöltött funkciója hozzájárul az igazságszolgáltatási szervek munkaterheinek csökkentéséhez, az állampolgárok jogainak érvényesítéséhez. Az Európai Ombudsman által kibocsátott The European Code of Good Administrative Behaviour kiemeli, hogy az európai állampolgárság alapvető eleme a jó közigazgatáshoz való jog és a közigazgatás tévedései, hibái elleni panasz joga.518 A tagállamok egyre nagyobb figyelmet fordítanak a KKV-k részére megfelelő gazdasági, szabályozási környezet kialakítására. A szabályozást illetően az egyszerűsítési stratégiák két dimenziója közül manapság az „álló koncepció” (stock concept) a gyakoribb, melynek értelmében a szabályozások ex post felülvizsgálata történik. Azonban a „folyó koncepció” (flow concept), - mely a potenciális teher ex ante ellenőrzését (pl. a RIA eszközével) foglalja magában az új szabály megjelenése előtt - iránti igény már jelentkezik. A vállalkozások számára egyik jelentős teherként jelentkező adó témakörrel való foglalkozás terén megfigyelhető, hogy az országok többsége valamilyen szabályozási eszközzel foglalkozik vele, egyesek már fel is mérték, számszerűsítették ezeket adóterheket és egyszerűsítési intézkedéseket vezettek/vezetnek be a kiküszöbölésére. A szabályozási minőség egy összetett eszme. Hozzátartozik a jó kormányzás elvéhez, normatív dimenzióval bír, a kormányzás szempontjából célokat jelöl ki. „A bürokráciától mentes tevékenység a legjobb út azon, hogy a gazdasági, társadalmi és életminőségbeli ambiciózus céljainak felé. Ha fejlesztjük a szabályozási környezetet mind EU, mind tagállam szinten, ezzel óriási lépéseket teszünk a nyitott Európa még elrejtett tartalékai irányába.”519 A hatékony szabályozási politikának három ismérve van: a legmagasabb 518
European Ombudsman. The European Code of Good Administrative Behaviour. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, March 2002, pp. 7-16. 519 José Manuel Barroso.
249
politikai szinten fogadják el, kifejezett és mérhető szabályozási sztenderdek vannak,
folyamatos
(intézmény, intézkedések,
szabályozási
politikák/programok, szabályozások
menedzsment eszközök).
további
A
kapacitás nagy
felülvizsgálata
biztosított.
terhet
hárító
szükséges.
A
szabályozási eddig elért eredményeinek sikere a konzultációnak, az egyszerűsítés ágazat-specifikus elemzésének, és az együttműködésnek tulajdonítható. A tehercsökkentés a minőségi jogszabályok alkotásának része, melynek középpontjába egyre inkább a vállalkozásokra háruló terhek csökkentésére fókuszálás figyelhető meg. A teher számszerűsítése, az „evidence-base” megközelítés tapasztalható. A teherméréshez az SCM eszközét alkalmazzák leginkább a tagállamok, mely modell alkalmas arra, hogy számszerű célokat határozzon meg és ezen célok eléréséhez a haladás, fejlődés is mérhető. 2005ben a 22 országból 19 rendelkezett adminisztratív tehercsökkentési programokkal és 14 már kialakított ekkor mérési rendszert, 9 konkrét mennyiségi csökkentési célt is előirányzott.520 A rugalmas, arányos, célzatos, hatékony, hozzáférhető, átlátható, magas minőségű jogszabályoktól elvárt, hogy bürokráciacsökkentő elemeket tartalmazzon, azonban a nemzeti kormányok - alternatív megközelítések alkalmazásáról döntve, amennyiben ezek a politikai eszközök is alkalmasak a politikai cél eléréséhez - elkerülhetik az új és költséges jogszabályok létrehozását, végrehajtását. Ezen innovatív politika formálás magában foglalja a hagyományos
szabályozási eszközöknek más eszközökkel történő
kombinálását. A szabályozási alternatívák kifejezett vizsgálata egyre növekszik, de alkalmazásuk köre meglehetősen alacsonynak tekinthető. 2005ben 18 ország számolt arról, hogy minden esetben az alternatíva használatát meg kell fontolni. Az Unió csak néhány alkalommal igényelte ezt. 4 ország egyáltalán nem alkalmazott még ilyet. Fele az OECD országoknak kifejlesztett iránymutató anyagot arra nézve, hogy elősegítsék a megfelelő alternatív
520
Cutting Red Tape: National Strategies for Administrative Simplification, OECD Publishing, 2006
250
megközelítések értékelését.521 A politikai célok eléréséhez folytatni kell további alternatívák feltárását és alkalmazását. A jól működő, bevált speciális eszközökről szerzett tapasztalat és tudás birtokában további fejlesztéseket kell végezni. Elemezni kell, hogy az egyes alternatívák milyen körülmények között,
milyen
környezetben
a
leghatékonyabbak.
Az
alternatívák
megfontolásának elemzéséhez a RIA módszere alkalmazandó. Javasoljuk egy, a hagyományos szabályozás és az alternatív eszköz közötti összehasonlító tanulmány készítését egy adott politikai cél eléréshez, meghatározva azokat a tényezőket,
melyek
a
különböző
eszközök
sikerét
vagy
kudarcát
meghatározzák. Célszerűnek tartjuk egy adott politikai célhoz integrált csomagba vegyített politikai eszközök alkalmazásának hatékonyságáról való elemzés készítését. Ezzel meg lehetne határozni, hogy egy-egy eszköz gyengeségeit mennyire erősíti a másik eszköz. „ A közigazgatás a szüntelen változás állapotában van, vagy legalábbis, ha feladatait kellő hatékonysággal akarja ellátni, abban kell lennie.”522 Az egyszerűsítési terület fejlesztési irányainak meghatározása nem könnyű feladat, azonban a tagállami haladások számos követendő irányvonalat sugallnak. Megfigyelhető, hogy a kezdetben lentről felfelé (bottom-up) irányuló kezdeményezések helyébe széleskörű, átfogó kormányzati programok lépnek a gyakran ad hoc vagy szektorális jelleg helyett, top-down szemlélettel, liberális, piac-alapú gazdasági politikába beágyazódva. A „whole-of-government”, vagyis
a
kormányzat
egésze
megközelítés
kezd
jellemzővé
válása
támogatandó. A kormányoknak konkrét elkötelezettséget kell vállalniuk az egyszerűsítési politika színterén, mely feltételezi a minisztériumok és központi, vagy országos hatáskörű szervek egyre szorosabb koordinációját is. A különböző reform stratégiák „kiosztásánál” egyre inkább felvetődik a „hogyan” kérdés, mely a kormányokat döntésre kényszeríti. A közigazgatás egyszerűsítés további fejlődésének egyik irányultsága az, ha nemcsak 521
Policy Brief, OECD, April, 2008 TORMA, András: Az információ jelentősége a közigazgatásban, Virtuóz kiadó, Miskolc, 2002. 5. oldal (kiemelés tőlem) 522
251
önmagában álló, független célként jelenik meg, hanem átfogó program részeként. Másik irányvonal, ha egyszerűen a szabályozási minőség (regulatory quality) szinonimájaként kezeljük az egyszerűsítést. Ennek eldöntése a kormányok szempontjából azért fontos, mert meg kell határozniuk és létre kell hozniuk a helyes egyensúlyt az egyszerűsítés és a fejlesztés, reform más aspektusai között, az erőforrások523 elhelyezése miatt. Az egyszerűsítési technikák ugyanis egyre több erőforrást igényelnek időről időre. Mindkét elgondolás kihívás elé állítja a nemzeti kormányokat. Célszerűnek tartjuk az egyszerűsítési programot nem kiragadni és külön szektorális megközelítéssel kezelni, hanem beépíteni a gazdaságirányítás területébe. A közigazgatás egyszerűsítés további fejlődése érdekében a kormányoknak meg kell fontolni, hogy milyen reálisnak tűnő egyszerűsítési célokat tűz ki maga elé, az eredmények ismertetése, közlése mikorra tehető, miként osztja meg a forrásokat az egyszerűsítési és az átfogóbb szabályozási célkitűzések között, hogyan és mikor terjeszthető ki az alsóbb szintű szabályokra a vizsgálat. Az egyes
politikai
megfelelősségének
problémák racionális
meghatározása elemzése
a
helyett
különböző
eszközök
inkább
szokáson,
a
hagyományon vagy intézményes kultúrán alapul, melyen változtatni ajánlott. Az egyszerűsítési és tehercsökkentési politikák nemcsak előnnyel, hanem kockázatokkal is járnak. Meglehet, hogy ezek a politikák elveszik a reformerek energiáját más alapvetőbb reformoktól. Amennyiben ezek a tágabb szabályozási reformtörekvések részét képezik, amiről a fentiekben szóltam, így az előző kockázat nem állhat fenn. Másik nehézség lehet, hogy ezen politikák nemhogy kiküszöbölnék, hanem továbbemelnék a terheket, vagy a teher másra hárul. Ezek megelőzésére, felmérésére az elemzések, tanulmányok szolgálnának. Gyors előrehaladás érhető el, amennyiben a közigazgatás egyszerűsítés folyamatában politikai támogatottságot is élvező állandó szervek működnek. Az egyszerűsítéssel foglalkozó szervezetek, mint látható volt, országonként eltérőek, de trend mutatkozik abba az irányba, hogy az egyszerűsítésért felelős 523
Pénzügyi, humán, tőke, támogatási stb.
252
szerv a szélesebb, átfogóbb közigazgatási reformért felelős egységen belül helyezkedik el. Megfigyelhetők magas szintű politikai támogatottságot élvező külső szakértők, bizottságok (permanens, ad hoc) részvétele a programban, akik nagyon gyakran képesek rövid időn belül szakmailag megfelelő javaslatokat készíteni. Kevésbé érvényesül a stratégiai szemlélet elterjedése, a szakpolitikaalkotás, pénzügyi folyamatok tervezése, szabályozási koncepció készítése, melyek
fejlesztésre
szorulnak.
A
koncepcióalkotáshoz
alapkutatások,
felmérések, elemzések végzése válik szükségessé, 524 ugyanis a mérhető eszközökre, a mennyiségi értékelésre történő hangsúlyeltolódás kezd megnyilvánulni. Az eszközök objektív szisztematikus mérése megoldandó kérdés a reformok sikerességéről, hatékonyságáról való meggyőződés érdekében. Nagyobb figyelmet kell fordítani a programok, kezdeményezések elemzésére, a kvantifikálható elemek mérésére, nemzetközi összehasonlításra. A kapacitásokat és erőforrásokat koncentrálni kell a prioritások szerint. Elengedhetetlen a mérések eredményeinek megosztása az érintettekkel, annak érdekében,
hogy
igazolást
nyerjen
a
fejlődés,
haladás
megtörténte.
Továbblépési irány, ha a központi (kormányzati, felső szintű) szabályok által az érintettekre rótt terhek vizsgálatán, mérésén kívül az alsóbb (központi szint alatti, vagy önkormányzati) szabályozások okozta terhek értékelésének elvégzése is megtörténik. A legtöbb közigazgatás egyszerűsítési kezdeményezés hatékonyságáról kevés információ szerezhető be, és magáról az egyszerűsítési technikák eredményességéről, hatásáról kevés adat áll rendelkezésre. Hiányoznak az összehasonlíthatósági indikátorok. A Bizottságnak és a tagállamoknak a jó szabályozás alapelvei kialakítását követően meg kell választani a szabályozási
524
A meg nem valósult reformok nyomában (Elemzés a magyar közigazgatás korszerűsítésének problémáiról) (online) Századvég Közigazgatási Akadémia, Budapest, 2006. április (online) http://www.szazadveg.hu/kozig/elemzes/kozig_tan.pdf [2007.11.03.]
253
reform stratégiák eszközeit, és azt követően vizsgálandók az indikátorok. 525 Az indikátorok a Lisszaboni stratégia által meghatározott célok, valamint a Bizottság „better regulation” akcióterve alapján kerül kifejlesztésre. Az egyszerűsítési politika további intézményi összefonódást igényel, és építeni kell a tagállami, az európai uniós valamint a nemzetközi szellemi eredményekre. Éppen ezért - nem lebecsülve a közigazgatással foglalkozó más szervezetek munkáját - érdemes számba venni azt, hogy az OECD munkaszervezeteiben folyó - többnyire nem nyilvános - munkákból milyen következtetések vonhatók le. Az OECD országok jó gyakorlatát felhasználva szükség van az átláthatóság (interoperabilitás) szabványainak kidolgozására. A szabványos megközelítéseknél pedig projektvezetésben és üzleti folyamatok átalakításában szerzett jártasságok, készségekre is szükség van. Már széleskörű eredmények mutatják, hogy növekvő konszenzus alakult ki a jó szabályozási gyakorlatokat, technikákat illetően. A kérdés nem az, hogy szükségesek-e
ezek
az
eszközök,
hanem,
az,
hogy
melyek
a
leghatékonyabbak, hogyan tervezzük, valósítsuk, értékeljük, elemezzük őket, melyekhez megalapozó tanulmányok szükségesek. Az
egyszerűsítési
technikák
alkalmazásánál,
vagy
adaptálásánál
nélkülözhetetlen a nemzeti sajátosságok figyelembe vétele, mert ellenkező esetben nem érhető el a célzott hatás. A magyar közigazgatás sem mentesült az ügyfelek elvárásai, a kitágult környezet és piacgazdaság jelenségei által előidézett követelményekhez való alkalmazkodás feltételeinek kidolgozása alól. Mint látható a közigazgatás egyszerűsítési technikák ismertetésénél jó gyakorlatként szolgáló példákat tudunk felmutatni. Az egyszerűsítési politika további fejlesztéséhez - az egyes eszközöknél rögzítetteken túl - számos felvetésre kell megtalálni a lehető legjobb, a nemzeti sajátosságokat is figyelembe veendő megoldást. Hazánkban, mint, ahogy a közigazgatás fejlesztési fejezetből kitűnik, a közigazgatás egyszerűsítése célkitűzést a gyakran eklektikus megközelítésű és 525
A vállalkozások 2001-2005 közötti többéves programja keretében indított projekt a szabályozási minőség indikátorairól a szabályozási minőség komplexitásának kezelésére irányuló megközelítést alkalmaz.
254
módszerű közigazgatás fejlesztési reformjaink tartalmazták. A reformok teljesítésének részbeni vagy teljes sikertelensége oka egyrészt a forráshiány, másrészt a politikai támogatottság hiánya. „A közigazgatási reform legnagyobb belső akadálya a szükséges politikai akarat hiánya.”526 Ezen akadály leküzdéséhez politikai támogatottságot élvező, egységes, tudományos közigazgatás egyszerűsítés szemléleti, stratégiai szükséges. A stratégiai tervezés bevezetése, vagy a meglévő stratégiák összehangolása érdekében a közigazgatás egyszerűsítés számos jogi, gazdasági és társadalmi, politikai feladat egyidejű megoldását feltételezi, melyek hosszú távú program keretében valósulhatnak meg. Egységes gondolkodás, egyenlően magas igény szükséges. „Racionalizálni csak úgy lehet, ha feltételezhetjük a közigazgatás gépezetének mindenkori egységes, szakszerű vezetését.”527 Ez az egységes vezetés az egyszerűsítési terület vonatkozásában hiányosnak tekinthető. A közigazgatási reformokban résztvevő szervek változóak voltak, gyakran átfedő hatáskörökkel. Nem igazán figyelhető meg egy állandó jellegű, kifejezetten egyszerűsítéssel foglalkozó szerv. A hatásköröket mindenképp tisztázni szükséges, és az esetleges átfedéseket meg kell szüntetni. Más országok gyakorlatát figyelembe véve, ezt a hiányosságot mindenképpen orvosolni szükséges, hozzáértő, nyelvet beszélő, nemzetközi tapasztalattal és a hazai közigazgatási rendszert is ismerő szakértői gárdából felállított állandó szervezet létrehozásával, mely működése során együttműködik külső cégekkel (pl. közvélemény kutató, méréseket végző), kiknek eredményeire is támaszkodhat. Megfontolandónak tartom közigazgatás egyszerűsítési biztos (és hivatala) felállítását, bár az IRM-ben működik szűkebb feladatkört ellátó deregulációs megbízott intézménye. Állandó jellegű szervezet létrehozására, vagy meglévő átalakítására van szükség, amelyik ha kell, újít, frissít, annak érdekében, hogy a közigazgatási fejlődés lépést tartson a korral és az elterjedő 526
Dr. Ágh Attila: Közigazgatási reform és „fejlesztő állam” Magyar közigazgatás, 2006. május, LVI. évfolyam, 5. szám, 257-270. oldal 527 CSUTH, Sándor-GÁSPÁR, Mátyás: A közigazgatás fejlesztése és szervezése Válogatás Magyary Zoltán professzor közigazgatástudományi iskolájának szellemi hagyatékából, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1988. 29. oldal
255
fejlesztési irányokkal. Nem kizárólag mások mintáját kell követnünk, bár a jó gyakorlatok mindenképp figyelembe veendők, nem utolsó sorban azért is, mert a hazai környezetbe ágyazásuk kevesebb erőforrás-igénnyel gyorsabb eredményekre vezethet. Kezdeményezzünk végre, olyan intézkedéseket, melyek célszerűek, hatékonyak. Az innováció így mindenképp üdvözlendő. A
fejlesztéspolitikai
célkitűzések
megvalósítása
a
kormány,
a
közigazgatás, a társadalom és a gazdaság szereplőinek közösen végrehajtásán kell nyugodjon. Mindehhez a közigazgatás és a társadalom viszonyában (részvételi modellek, információs igények, szolgáltatás), a közigazgatás és a politikai folyamatok viszonyában, a közigazgatás, magánszektor és a harmadik szektor viszonyában (külső szakértő igénybevétele), magán a közigazgatáson belül (szemléletváltás, a bürokratikus szervezetek átalakítása, egyszerűsítése) intézkedések, kezdeményezések megalkotása vált szükségessé. A tájékoztatás és kommunikáció szélesítése, a társadalom valós bevonása, valamint a társadalom hozzászólási lehetőségének, időtartamának bővítése, nagyobb részvétel biztosítása, széleskörű konzultáció kialakítása mind segítői lehetnek - megfelelően előkészített, átgondolt stratégia mentén az egyszerűsítési politika megvalósításának. Ehhez azonban a közigazgatási dolgozók, döntéshozók, politikát alkotók, állampolgárok gondolkodásának megváltozása, szemléletváltása szükséges, azért, hogy az egyszerűsítéshez (korszerűsítéshez, átalakításhoz) szükséges költségvetési keretre úgy tekintsenek, mint hatékonyság javításából származó haszonra, és nem mint egyszerű kiadásra. Ebből kifolyólag az egyszerűsítési kezdeményezéseknek, a technikák hatékonyságának mérési módszereken alapuló tényekkel, értékekkel kell számolnia. Mind az egyszerűsítési megközelítés, annak hatása, mind annak az mérési eredménye nyilvánosságot kell kapjon. Elkerülhetetlen az adminisztratív terhek mérése is, meghatározva azt, hogy mely területeken a legnagyobb a bürokratikus nyomás. Hiányoznak a költség-haszon elemzések, ezeket pénzügyi, szakmai tervezési gyakorlat fejlesztéssel be kell vezetni, és az ezekből származó előnyöket ki kell
256
használni. A központi szerveknél javasolandó ún. éves egyszerűsítési tervek kidolgozása. Egyszerűsítési akciótervekben kellene meghatározni - egyebek mellett
-
a
jogszabály
egyszerűsítési
engedélyköteles
tevékenységek
kötelezettség
elkerülését,
módszerek
csökkentését,
többes
információszolgáltatás
kiválasztását,
az
adatszolgáltatási egyszerűsítését,
elektronizálást, alternatívákat a szabályozáshoz. A mérést követő stratégia kialakítása után pedig ki kell alakítani hosszútávon azt a szervezeti rendszert, mely határozottan a tehercsökkentési program mellett áll. Ezen a területen gyors lépésekre van szükség az ország gazdasági versenyképességének fokozása érdekében. A jogszabályok, illetve tervezeteik előzetes és utólagos hatásvizsgálati módszertanának kidolgozása és bevezetése, valamint a deregulációs tevékenység folyamatosságának biztosítása további feladatként jelentkezik. A hatásvizsgálatoknak a probléma elemzésére, a célkitűzések meghatározására, a választási lehetőségek azonosítására, azok hatásának elemzésére, előnyeik és hátrányaik összevetésére kell épülnie. Alapelv az arányosság a várható hatásával. Nem igazán jelenik meg a szabályozási alternatívákról való gondoskodás és a „better regulation” szemléletmód sem igazán épült még be a közigazgatásban dolgozók és politika formálók tudatába. Kevés az ezzel kapcsolatos tudás és tapasztalat. Jogszabályalkotásnál jó lenne felállítani egy külső, a közigazgatástól független tanácsadó csoportot, akik a szabályozás széles körének felülvizsgálatát végeznék. Előnye, hogy objektív, független nézettel rendelkezne, szabályozási politikai gyakorlattal bírva segítené a reform eljárást, tanácsadáson és nyilvános meghallgatáson keresztül. A jogalkotónak képesnek kell válnia arra, hogy a jogon kívül más eszközöket is alkalmazzon. Ezek az alternatív eszközök kiesnek a közigazgatás látóköréből, holott több célcsoport, illetve szakterület tekintetében a jogszabályokkal vetekedő eredményességgel alkalmazhatók. Ezen eszközök bevezetése szükséges mindenképpen a közigazgatás rendelkezésére álló kellékek sorába; az alkalmazási lehetőségek, körülmények felvillantása; az alkalmazással
257
szembeni ellenérzések leépítése; a jó gyakorlat összegyűjtése és átadása. A szabályozás
minőségének
fejlesztését
érintő
egységes
és
határozott
kormányzati fellépés esetén lehetőség kínálkozik arra, hogy hazánk lépést tartson a gazdaságilag fejlett államokkal a jogszabálytömeg színvonalát jellemző minőségi összetevők tekintetében. Mindez - a kedvező szabályozási környezet kialakításával - hozzájárulhat a gazdaság fejlődéséhez, a versenyképességhez
és
a
társadalompolitikai
célok
hatékony
megvalósításához. Az e-kormányzat alappillérei 2003-2004 között alakultak ki, az infrastruktúra, a jogi háttér, a stratégiai feltételek megléte szempontjából. Ugyanolyan jogi fejlettségi szinten áll az e-kormányzat kiépítése terén, mint a tagországok, hiszen a vonatkozó EU irányleveket átvette és beépítette jogrendjébe. A magyar kormányzat rövid idő alatt sok eredményt ért el, azonban továbbra is megmaradt néhány fontos kihívás. Így a szélessávú hozzáférés
javítása,
együttműködés
elősegítése,
digitális
szakadék
csökkentése, informatikai kézségek növelése, az e-kormányzat előnyeinek megismerése, megismertetése. Az elektronikus kormányzati befektetések felméréshez való módszertan és költség-haszon elemzés hiányzik. Korlátozott forrás áll rendelkezésre a fejlesztéshez. Magyarország a nemzetközileg már bevált gyakorlat alkalmazásával haladt előre az OECD 2006 decemberi országtanulmánya szerint az elektronikus kormányzat terén elért eredmények kapcsán. Az e-kormányzás fejlesztéséhez javasolt a stratégiai megközelítés kialakítása, annak feltérképezésére, hogy egyrészt mely szolgáltatások fejleszthetők tovább, másrészt a felhasználói igények felmérése ajánlott. Módszertanilag a feltérképezés, stratégia-szemlélet kialakítás, felmérések végzése, konzultáció kiszélesítése ajánlott.528 Az információs társadalmi, informatikai
iparági,
a
kormányzati
informatikai
és
kommunikációs
fejlesztések és szabályozások egy kormányzati intézmény keretei között kell, hogy megvalósuljanak meg. A „modern közigazgatás - szolgáltató állam” 528
Az OECD 2006. decemberi országtanulmányának végkövetkeztetései a magyarországi elektronikus kormányzásról, Magyar Közigazgatás, 2006. december, LVI. évfolyam, 12. szám, 705713. oldal
258
reformprogram jegyében biztosítja, hogy a kormányzati, önkormányzati, államigazgatási
informatikai
rendszerek
egységes
és
elfogadott
szabványoknak feleljenek meg. A közigazgatásban dolgozók szemléletének alakulásától is függ az e-kormányzati szolgáltatások alkalmazásának hatékonysága. Ennek érdekében ismeretek megszerzése, képzés biztosítása szükséges. Az IKT alkalmazás bővítésében is rejlenek még lehetőségek a közigazgatás szolgáltató tevékenységeinek hatékonyabbá tétele és
a
tevékenységei hatásfokának javítása, elérhető, felhasználóbarát, biztonságos, célzott
szolgáltatások
bevezetésével,
fejlesztésével.
Az
informatikai
fejlesztéseknél a hatékonyság, a szolgáltatások minőségének javítása, és a transzparencia
is
legyen
éppolyan
kiemelt
szempont,
mint
a
költségcsökkentés. A papírmunka csökkentéséhez a belső munkafolyamatok racionális átszervezése hozzájárulhat. Magyarország fokozatosan utoléri a fejlettebb elektronikus kormányzati rendszerrel rendelkező országokat, de most e rendszer használatának szélesebb körben történő elterjesztésének, a felhasználói érdeklődés felkeltésének problémáival kell szembenéznie. A kommunikációs és oktatási programoknak folyamatosan szem előtt kell tartaniuk a közigazgatásban dolgozók informatikai készségek növelését, ugyanakkor a lakosság informatikai kompetenciáját-szintjét és jártasságát is fejleszteni kell. Magyarország nemzeti törvényei minden, az elektronikus kormányzat fejlesztésére valamilyen hatással lévő, vonatkozó EU irányelvet tartalmaznak, ezért Magyarország, általánosan megfogalmazva, ugyanazon jogi fejlettségi szinten áll, mint más EU tagországok. Célszerű lenne az egyszerűsítés terén élenjáró tagállamokkal közös projektek indítása, a legjobb gyakorlatokról szóló tapasztalatcsere és a témát érintően a többszintű - EU, más nemzetközi szervezetek, így OECD, valamint tagállami kormányzati szintű - elgondolások megismerése. A katasztrófavédelmi igazgatás területén a részvételi formák jól működnek, fejlesztésre inkább a hátterét szolgáló jogszabályi szövegezés szorulna.
A
katasztrófavédelmi
jogszabályok
nyelvezete
a
sajátos
szakmaiságának köszönhetően az átlag ember számára nehezen érthető. A
259
katasztrófavédelmi igazgatás és működés alapja a jogszabály. A szabályozási minőség
fejlesztése
ezért
kihagyhatatlan
egyszerűsítési
technika.
A
jogszabályok előkészítése során a tervezet szakmai kidolgozása, a szakmai egyeztetések színvonala és a rá szánt idő nagysága megfelelőnek tekinthető. A probléma a közigazgatási köröztetés, vélemények, észrevételek megtétele során szokott keletkezni, amikor vagy az érdek vezérelte vagy a szakmai hiányosság okozta elemek előtérbe kerülnek és megpróbálják lerontani az eredeti koncepciót. A szakmai EU-s jogszabályok magyar fordítása során az egyeztetésre, konzultációra hangsúlyt kellene fektetni megakadályozva ezzel, hogy a szakmai nyelvben nem alkalmazott kifejezések kerüljenek be a jogrendünkbe. A hatásvizsgálatok kiterjesztése erre a területre biztonsági, védelmi szempontból nélkülözhetetlen. EU hatásra az adminisztratív terhek méréséhez a katasztrófavédelmi engedélyezés területén megkezdődött az esetleg terhet jelentő üzemeltetői kötelezettségek vizsgálata az alsó küszöbértékű veszélyes ipari üzemek biztonsági elemzés készítési előírására vonatkozóan. A kis-és középvállalkozások igényeire, versenyképességének fokozására fókuszálás, az adóegyszerűsítés hozzájárulnak a hazai veszélyes ipari üzemek gazdasági növekedéséhez. Az IKT technológia beépítéséhez a mindennapi katasztrófavédelmi hatósági ügyintézés folyamatába a jelenlegi szemlélet erőteljes átformálása szükséges. A zöld ombudsman intézményének kialakítása fontos előrelépés környezetünk, egészségünk megóvása érdekében. A szabályozási alternatívák tekintetében jó gyakorlatként szolgáló példákkal ismerkedhettünk meg. Úgy gondoljuk, hogy sok tervszerű, tudatos munkával a közigazgatás egyszerűsítési technikák alkalmazásával történő fejlesztési reformokkal elérhetők a javaslatban megfogalmazottak, és a vállalkozások gazdasági versenyképességének javításához, gazdaságunk növekedéséhez vezethet. Mindehhez az szükséges, hogy az egyszerűsítési témakör ne csak a „tervezőasztalon” maradjon, hanem az érdekeltek és a kormány is aktívan szerepet vállaljanak a tervezési, fejlesztési folyamat megvalósításában, figyelemmel arra, hogy a sikeres közigazgatási reform megvalósítása hosszabb
260
időszakot igényel, és arra is tekintettel, hogy az egyik országban bevezetett reformok nem valószínű, hogy sikerre vezetnek más államokban, hacsak nem illeszkednek a helyi viszonyokhoz. Ennek jegyében a közigazgatás egyszerűsítésének célja, hogy a közigazgatások alkalmassá váljanak az említett kihívások megválaszolására. E célok eléréséhez az egyszerűsítési eszközök rendelkezésre állnak. A technikákkal elérhető az, hogy egyrészt a közigazgatás megvalósító munkája eredményes, másrészt hatékony legyen. A bürokrácia kiküszöbölése, az adminisztratív költségek csökkentésére, az adminisztratív terhek mérésére irányuló tervek, az infokommunikációs technológiák által előidézett előnyök kihasználása, az egyablakos ügyintézési mód, papírmunka csökkentés, kisvállalkozásokat segítő programok indítása, az engedélyezési eljárások egyszerűsítése mind-mind hozzájárulnak az eredményes és hatékony529 közigazgatás kialakításához. Az eredményesség az állampolgárok és a vállalkozások szemszögéből azt jelenti, hogy a közigazgatás az ügyfeleket a középpontba állítva igyekszik minél magasabb szinten teljesíteni. Az állam az ügyfelet kiszolgáló, tájékoztató, segítő, nem pedig hatalmi helyzetét érvényesítő szerepet kap. Az egyénre szabott szolgáltatásokat nyújtásával, a többszöri adatszolgáltatás kiküszöbölésével csökkenti az adminisztratív terheket (kevesebb adatszolgáltatási kötelezettség, kisebb mértékű, és mennyiségű eljárási díj) és javítja a szolgáltatások minőségét. A hatékonyság azt jelenti, hogy a kormányzat a pénzért értéket kínál. Az informatikai megoldások, megfelelő stratégiai szemlélet és tervezés megléte esetén a pénzforrások megtakarításának lehetőségét
kínálja.
Az államháztartás
folyamatában a kevesebb közigazgatásra való törekvés, mely egyszerűsítést, csökkentést, „karcsúsítást” jelent, takarékossági intézkedéseket alapoz meg. A csökkentés és a karcsúsítás azonban nem veszélyeztetheti a közigazgatás jobbítását, vagyis az eredményességet és minőségi színvonalat.
529
A hatékonyságról, eredményességről, lásd: Dr. LŐRINCZ, Lajos: A hatékony állam, Magyar Közigazgatás, 2005. augusztus, LV. évfolyam, 8. szám, 449-454. oldal
261
Bízom abban, hogy az értekezésben megfogalmazott javaslatok az ügyfelek megelégedettségét, a pozitív statisztikai adatok kimutatását eredményezik, továbbá abban, hogy az ésszerűen, megfelelően alkalmazott egyszerűsítési technikák hatása a gazdaság fellendüléséhez vezet, és nem pedig az elképzelések kudarcát okozza, miként A. J. G. Verheijen is azonosította a reformok kudarcát előidézésnek lehetséges okait, tényezőit.530
530
VERHEIJEN, A. J.: Administrative Capacity Development-A Race Against Time? WRR Scientific Council for Government Policy, Working Document W107, The Hague, 2000
262
ÖSSZEFOGLALÓ A közigazgatás egyszerűsítés olyan kormány-politikákra, programokra, tevékenységekre utal, melyek célja a kormány által a vállalkozásokra, személyekre és magára a kormányra hatással bíró adminisztratív eljárásokból fakadó terhek csökkentése és egyszerűsítése. Ezek a terhek főként a bürokratikus eljárásokból, a túlzott, bonyolult, egymást átfedő, gyakori tájékoztatási és információs kötelezettségek teljesítéséből, a jogszabályok által előírtaknak való megfelelésből fakadnak. Az egyszerűsítési technikák ezen terhek csökkentését, kiküszöbölését hivatottak szolgálni. A közigazgatás egyszerűsítés így lényegében nemcsak közigazgatási kérdés, hanem gazdasági is, mivel a költségtakarékosabb, tehercsökkentőbb intézkedéseket megalapozó közigazgatás hozzájárul a termelékenységhez, versenyfokozáshoz, gazdasági növekedéshez. Éppen emiatt az egyszerűsítési témakör az EU Lisszaboni Stratégiájának és a szabályozási minőség fejlesztésének része. A közigazgatás egyszerűsítés, mint látható, az EU intézmények egymás közötti, valamint a tagállamokkal történő együttműködésén, közös erőfeszítésén alapul. A közigazgatás egyszerűsítési megközelítések általában az 1980-as években indultak, az USA-ban ettől korábbra tehető. Az EU-ban 2000-től figyelhetők meg erre vonatkozó elgondolások, kormányonként változó egyszerűsítés intézményi, jogi, stratégiai háttérrel. Ami mindenképpen közös, az az általuk alkalmazott egyszerűsítési technika. Ezek: a közigazgatási eljárási reformok; ügyféli részvétel; one-stop shop/single window: egyablakos ügyintézés; engedélyek csökkentése; engedélyezési eljárás egyszerűsítése; papírmunka
csökkentés
infokommunikációs
eszközök
alkalmazásának
elősegítésével; ombudsman; kis- és középvállalkozások támogatása, terheinek csökkentése;
adóegyszerűsítés;
szabályozási
minőség
fejlesztés,
jobb
szabályozás, hatástanulmányok; adminisztratív teher mérése; szabályozási alternatívák használatának elősegítése. A közigazgatási eljárási reformok alatt az
érthető,
világos
nyelvezetet,
a
formanyomtatványok,
időkorlátok
használatát, a hallgatás belegyezés szabályát értjük. A részvétel különböző
263
formáinak a szabályozási döntéshozatalban szintén fontos szerepe van. Az egyablakos ügyintés, legyen az fizikai vagy elektronikus formájú, segítséget nyújt
az
információk
megszerzésében,
különböző
interakciók
lebonyolításában. Az engedélyezési folyamat egyszerűsítése az engedélyek számának csökkentésében és az előírt határidők rövidülésében nyilvánul meg főként. A papírmunka csökkentés a meglévő papírmunka terhek könnyítésére, a nyomtatványok kitöltéséhez szükséges idő csökkentésére fókuszál és különösen az egyszerűsítés fő eszközével, az IT eszközök használatával fonódik össze. Az információs technológia hatásának hangsúlyozása nélkülözhetetlen, mivel a one-stop shop elektronikus tranzakciók nélkül meglehetősen korlátozott szereppel bírna. A teherbecsléseket és engedélyezési követelményeket is nagymértékben könnyíti a technológia. Mindazonáltal az IT nem egy panacea, hiszen ahhoz, hogy kifizető legyen, megfelelően kell alkalmazni. A program ombudsmanok, biztosok hagyományos technikái az állampolgári panaszok kifejezésének. Orvoslást nyújtanak az érintett polgárok és vállalkozások számára, így elősegítve az adminisztratív betartatási költségek
csökkentését.
A
kisvállalkozások támogatása
a
szabályok
végrehajtásában és létrehozataluk, fejlesztésük során szintén lényeges eszköz, mivel őket érintik leginkább aránytalanul nagymértékben a szabályozási programokból eredő terhek. Ezen terhek egyik legfőbb összetevőjét az adózási szabályokból fakadó kötelezettségek teszik ki, ezért az adóegyszerűsítés irányába
tett
erőfeszítések
mindenképpen
lényegesek.
A
minőségi
szabályozás, a hatás elemzések szerepe, a tervezetek becsült terheinek kifejezése fontos eszközök.
Az országok megfelelő lépéseket tesznek a
kormány által rótt adminisztratív terhek objektív mérése érdekében, melyhez főként a holland SCM módszert veszik alapul. Szabályozási alternatívák, így teljesítési sztenderdek, szerződések, végrehajtási konkordátumok, önkéntes vagy társszabályozások, oktatás, egyebek a bürokrácia kiküszöbölésének elemei. Meggyőződésem, hogy a közigazgatás egyszerűsítési témakör valódi fontosságára
történő
figyelemfelkeltés
264
az
egyszerűsítési
technikák
összegyűjtése, ismertetése, az egyszerűsítési eszközök alkalmazása során esetlegesen felmerülő nehézségek, valamint előnyök (mérések, adatok) feltárása révén megvalósult. „Eredménnyel a közigazgatást csak akkor lehet reformálni, ha jól tudjuk, hová akarunk jutni és milyen alapra kell e reformot felépíteni.”531 Az alapok megvannak, a „jó gyakorlatokkal” megismerhettük, a haladási út lehetőségei adottak, a dolgozatban foglaltak további fejlesztése pedig a közigazgatást érintő politika formálók akaratán, elkötelezettségén múlik.
531
CSUTH, Sándor-GÁSPÁR, Mátyás: A közigazgatás fejlesztése és szervezése Válogatás Magyary Zoltán professzor közigazgatástudományi iskolájának szellemi hagyatékából, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1988. 79. oldal
265
SUMMARY The term administrative simplification refers to government policies, programmes, and activities with the purpose of simplifying and easing the burdens of administrative processes of Government that impinge on businesses, consumers and government itself. These burdens mainly are originated from the bureucratic process, exaggerated, complex, overlapping and repeated information obligation, from the corresponding to the prescriptions of legal regulations. The simplification techniques are for serving the mitigation or elaboration of these burdens. The administrative simplification therefore is not only an administrative issue but either an economic, because the cheaper and less burdensome instructions can lead to the productivity, competition enhancement and finally to economic growth. Due to itt he simplification issue is part of the Lisbon Strategy and regulatory quality reform in EU. The simplification as can be seen is on the common effort and coordination of EU institutions and with states. Efforts to address administrative simplification generally started in the 80’s, but somewhat earlier in USA. In EU the starting date of thinkings of this issue are from 2000 where the institutional, legal, strategical backgound of simplification is vary from government to government. What is common is the technics they use. These are the administrative process reforms; citizen participation;
one-stop
shop/single
windows,
reduction
of
permits,
simplification of permitting system; paperwork reduction with usage of ICT equipments; ombudsmen; assisstance of small and medium size businesses; tax simplification; regulatory quality development, better regulation, impact studies; measure of administrative burden; alternatives to regulation. The administrative process reforms include plain language drafting, improvements in forms, time limits, silence equals consent rules. Different forms of citizen participation in regulatory decisionmaking has a very important role. The proliferation of one-stop shops/single windows, physical as well electronic, are sites that allow applicants and others interested in government services to
266
obtain all the information necessary to their query at one location and contribute to different interaction making. Permitting simplification results in a reduction of unnecessary permit requirements, shortened time for permit handling. Paperwork reduction focuses on reducing existing paperwork burdens, the time spend on completing and submitting required government forms and other information collection request. It mainly goes together with usage of the advantage of IT mechanism, which is the major driver of simplification. It is difficult to overstate the impact of information technology: one-stop shops would be extremely limited without electronic transactions. Burden estimation, permit requirements are strongly facilitated by computer technology. Nevertheless IT is not a panacea and it requires intelligent application for it to really pay off. Programme ombudsmen are traditional tecniques for addressing citizens’complaint. They offer redress to affected citizens and businesses and therefore tend to reduce administrative compliance cost. Assistance to small businesses in implementing reglations and in their foundation, development is an important technic, because it has often been found that the burdens of regulatory programmes fall disproportionately on small businesses. One component of these burdens is the obligation to fulfill the tax regulation, so tax simplification plays an important role. Better regulation, the quality of legal rules, role of impact assessment and assessing the estimated burdens of proposed regulations became one of the main simplification technics. Nations are taking the steps to attain objective measures of the extent of the administrative burden imposed by governments using the Dutch Standard Cost Model. Alternatives to administrative regulations
approaches
include
performance
standards,
covenants,
enforcement concordats, adoption of voluntary consensus standards, reliance on self-regulatory organizations, co-regulation, education and many other forms are parts of red tape cutting. I am very convinced that the paying attention to the real importance of administrative simplification issue shown in this thesis has been completed
267
with the gathering of technics and with the revealing of difficulties possibly raised or the advantages (measure, data) during the usage of technics. „It is possible to reform the public administration if we know it well only with a result, where we want to manage to get and a what kind of basis it is necessary to base this reform on.”532 The bases are found, we may have recognised it with the good practices, the the progressing road is given, the further development of the content of it depends on the will and commitment of policy makers regarding to the administration.
LEZÁRVA: 2009. október
532
Mártonffy Károly: A magyar közigazgatás megújulása, Budapest, 1939 Királyi Magyar Egyetemi nyomda /MTA Államtudományi Kutatások programirodája, Bp.1988, A közigazgatás fejlesztése és szervezése 79. oldal, kiemelés tőlem: G.K./ In: Csuth Sándor-Gáspár Mátyás: A közigazgatás fejlesztése és szervezése Válogatás Magyary Zoltán professzor közigazgatástudományi iskolájának szellemi hagyatékából, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1988
268
IRODALOM Könyvek: [1] BALOGH, Gábor: Az információs társadalom dimenziói, Gondolat kiadó, Budapest, 2006 [2] BERÉNYI, Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei, Rejtjel kiadó, Budapest, 2003 [3] BUKOVICS, István: Katasztrófaigazgatás, Verlag Dashöfer Szakkiadó Kft. és T. Bt., Budapest, 2005 [4] CRAIG, Paul P.: EU administrative law, Oxford Univ. Pr., Oxford, 2006 [5] CSUTH, Sándor-GÁSPÁR, Mátyás: A közigazgatás fejlesztése és szervezése Válogatás Magyary Zoltán professzor közigazgatástudományi iskolájának szellemi hagyatékából, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1988 [6] CZUCZAI, Jenő és FICZERE, Lajos (szerk.): Európa A-tól Z-ig: Az európai integráció kézikönyve, Budapest 1999 [7] DRINÓCZI, Tímea - PETRÉTEI, József: Jogalkotástan, Dialóg-Campus kiadó, Budapest-Pécs, 2004 [8] Dr. KALAS, Tibor: Közigazgatási jog, Miskolc, Bíbor kiadó, 1998 [9] FICZERE, Lajos, FORGÁCS, Imre (szerk.): Magyar Közigazgatási jog, Osiris kiadó, Budapest, 1999 [10] FICZERE, Lajos, FORGÁCS, Imre (szerk.): Magyar Közigazgatási jog Különös Rész Európai kitekintéssel, Osiris Kiadó, Budapest, 2001 [11] FORGÁCS, Imre: Közigazgatási vezetési ismeretek, BM kiadó, Budapest, 1998 [12] GLATZ, Ferenc: Az információs társadalom, Magyar Tudományos Akadémia, Budapest, 2000 [13] HARTLEY, T. C.: The Foundation of European Community Law Oxford, University Press 1998 [14] HEIDINGER, Franz J.: Bevezetés az Európai Unió jogába és nyelvezetébe, HVG-ORAC kiadó, Budapest, 2000 [15] IBANEZ, Alberto J. Gil: A közösségi jog ellenőrzése és végrehajtása, Osiris kiadó, Budapest 2000 [16] KENDE, Tamás: Európai közjog és politika, Osiris-Századvég, Budapest, 1995 [17] KÁTAI-URBÁN, Lajos: Ipari biztonsági kézkönyv, KJK Kerszöv, Budapest 2003 [18] KILÉNYI, Géza: A közigazgatási eljárási törvény kommentárja, Complex Kiadó, Budapest, 2005, 36. oldal [19] KOVÁCSY, Zsombor- ORBÁN, Krisztián: A jogi szabályozás hatásvizsgálata, Dialóg-Campus kiadó, Budapest-Pécs, 2005
[20] SÁRKÖZY, Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai A betegség okai, a beteg állapota, a gyógyulás útjai Javaslat egy hatékony és modern kormányzati szervezet kialakítására, Budapest, HVG-ORAC kiadó, 2006
269
[21] OSBORNE, David – Gaebler, Ted: Új utak a közigazgatásban, Kossuth könyvkiadó, 1994 [22] SCHWARZE, Jürgen: European Administrative Law. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities; London : Sweet & Maxwell, 1992 [23] SZALAYNÉ Sándor Erzsébet: Az Európai Unió közjogi alapjai, Dialóg Campus kiadó, Budapest-Pécs, 2003 [24] TORMA, András: Európai közigazgatás Régiók Önkormányzatok, Virtuóz kiadó, Miskolc, 2001 [25] TORMA, András: Közigazgatás-technika, Virtuóz kiadó, Miskolc, 2001 [26] TORMA, András: Az információ jelentősége a közigazgatásban, Virtuóz kiadó, Miskolc, 2002 [27] TORMA, András: A közigazgatási jog elmélete, Szt. István Társulat, Budapest, 2001 [28] TORMA, András: Közigazgatási jog 4. Európai közigazgatás, Miskolc, Virtuóz kiadó, 2005. [29] VÁRNAY, Ernő – PAPP, Mónika: Az Európai Unió joga, KJK KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2002 [30] Védelmi igazgatás In: Közigazgatási jog (Különös rész III.), Bíbor kiadó, Miskolc, 1999 Folyóiratcikkek: [1] BERKE, Barna: Közösségi jog és a tagállamok jogrendszere: vonzások és taszítások. Magyar Jog 1995. évi 4. szám [2] Dr. ÁGH, Attila: Közigazgatási reform és „fejlesztő állam”, Magyar közigazgatás, 2006. május, LVI. évfolyam, 5. szám, 257-270. oldal [3] Dr. DUDÁS, Ferenc: Közigazgatásfejlesztési tendenciák a luxemburgi (miniszteri) tanácskozás tükrében II., Magyar Közigazgatás, 2005. október, LV. évfolyam, 10. szám, 577. oldal [4] Dr. DUDÁS, Ferenc: Közigazgatásfejlesztési tendenciák a luxemburgi (miniszteri) tanácskozás tükrében III., Magyar Közigazgatás, 2005. november, LV. évfolyam, 11. szám, 646-658. oldal [5] Dr. FÁBIÁN, Adrián: Az EU-jog és a tagállami közigazgatási eljárás kapcsolódási pontjai, Magyar Közigazgatás, 2006. október, LVI. évfolyam, 10. szám, 615-619. oldal [6] Dr. GYERGYÁK, Ferenc: Elektronikus ügyintézés és hatósági szolgáltatás szabályai a Ket-ben, Magyar közigazgatás, 2005. február, LV. évfolyam, 2. szám, 77. oldal [7] Dr. KONDOROSI, Ferenc: Előkészítés, szabályozás, hatáselemezés – a hatékony jogi szabályozás kulcskérdései, Magyar Közigazgatás, 2005. december, LV. évfolyam, 12. szám, 723- 734. oldal [8] Dr. KOVÁCSY, Zsombor: A jobb szabályozás gyakorlatának főbb kérdései, Magyar Közigazgatás, 2005. december, LV. évfolyam, 12. szám, 729-735. oldal
270
[9] Dr. LŐRINCZ, Lajos: A hatékony állam, Magyar Közigazgatás, 2005. augusztus, LV. évfolyam, 8. szám, 449-454. oldal [10] Dr. LŐRINCZ, Lajos: A kormányzás modernizációja, Magyar Közigazgatás, 2006. november, LVI. évfolyam, 11. szám, 641-646. oldal [11] Dr. LŐRINCZ, Lajos: Európai integráció – magyar közigazgatás, Magyar Közigazgatás, 1998. július, XLVIII. évf. 7. szám [12] Dr. SÁRKÖZY, Tamás: Gondolattöredékek a kormányzás modernizálásáról, Magyar Közigazgatás, 2006. március-április, LVI. évfolyam, 145. oldal [13] Dr. SIVÁK, József: Helyben járás vagy lépésváltás? (Trendek és kényszerek a közigazgatás korszerűsítésében), Magyar Közigazgatás, 2005. január, LV. évfolyam, 1. szám, 1-16. oldal [14] G. KOCSIS, Marianna: Az e-kormányzat Magyarországon, Magyar Közigazgatás, 2005. december, LV. évfolyam, 12. szám, 747-754. oldal [15] OROVA, Márta: Felkészülés az Európai Unióhoz való csatlakozásra önkormányzati szemszögből, Magyar Közigazgatás, 1999. január – február. XLIX. évf. 1-2. sz., 51-70. oldal [16] SZITTNER, Károly: Az elektronikus közigazgatás kezdetei Magyarországon, Magyar Közigazgatás, 2006. március-április, LVI. évfolyam, 186-207. oldal [17] Az OECD 2006. decemberi országtanulmányának végkövetkeztetései a magyarországi elektronikus kormányzásról, Magyar Közigazgatás, 2006. december, LVI. évfolyam, 12. szám, 705-713. oldal Nemzeti joganyag: 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya 1987. évi XI. törvény a jogalkotásról 1990. évi XCIII. törvény az illetékekről 1994. évi I. törvény a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16án aláírt Európai Megállapodás kihirdetéséről 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 2006. évi VIII. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény módosításáról
271
2007. évi LIV. törvény az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény módosításáról 2007. évi LXI. törvény a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény és egyéb törvények módosításáról 2007. évi LXXV. törvény a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról, a könyvvizsgálói tevékenységről, valamint a könyvvizsgálói közfelügyeletről 2008. évi CXI. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról 112/1994. (VIII. 6.) Korm. rendelet a közigazgatás korszerűsítésének kormánybiztosa feladatairól 13/1998. (III. 6.) BM rendelet a polgári védelmi felkészítés követelményeiről 183/1998. (XI. 11.) Korm. rendelet a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatás- és területpolitikai feladat- és hatásköréről 105/2004. (IV. 27.) Korm. rendelet egyes jogszabályok hatályon kívül helyezéséről 18/2006. (I. 26.) Korm. rendelet a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről 1072/1996. (VII. 4.) Korm. határozat a területi államigazgatási szervek reformjának főbb irányairól szóló 1105/1995. (XI. 1.) Korm. határozat módosításáról 1057/2001. (VI. 21.) Korm. határozat a közigazgatás továbbfejlesztésének 2001-2002. évekre szóló kormányzati feladattervéről 1062/2001. (VI. 26.) Korm. határozat ezres kormányhatározatok hatályon kívül helyezéséről 1113/2003. (XI. 11.) Korm. határozat a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról 1036/2004. (IV. 27.) Korm. határozat az európai uniós tagságból eredő jogharmonizációs feladatok meghatározásának, programozásának és teljesítésük ellenőrzésének rendjéről 1067/2004. (VII. 8.) Korm. határozat egyes kormány- és minisztertanácsi határozatok hatályon kívül helyezéséről, valamint a 2004. évi deregulációs programról 1082/2005. (VII. 27.) Korm. határozat a szabályozás hatásvizsgálatával összefüggő egyes kormányzati feladatokról, a 2005. évi deregulációs programról, valamint egyes kormányhatározatok, illetve kormányhatározati pontok hatályon kívül helyezéséről 8001/2006. (I. 30.) IM tájékoztató a szabályozási hatásvizsgálat elvégzésének módszertanáról 7002/2006. (BK 6.) BM irányelv a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény alkalmazása során lehetséges költségcsökkentő megoldásokról 272
Egyéb nemzeti joganyag: Besluit M.e.r.1994. (Hollandia) Control of major accident hazards Regulations 1999 (COMAH Regulation) (Egyesült Királyság) Erhvervslivet og reguleringen 1998/99 November 1999 (Dánia) Regulation 12 of LN 37/2003 (Málta)
Nemzetközi joganyag: ENSZ keretében: UN Convention on biological diversity, 1992 Európai Uniós joganyag: A Bizottság Jelentése Jelentés a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek veszélyeinek ellenőrzéséről szóló 96/82/EK irányelv tagállamokban történő alkalmazásáról a 2003-től 2005-ig terjedő időszakra vonatkozóan A Bizottság jelentése „Hatékonyabb jogalkotás 2004” címmel a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv 9. cikke értelmében (12. jelentés) COM (2005) 98 A Bizottság jelentése - „Hatékonyabb jogalkotás 2005” a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv 9. cikke értelmében (13. jelentés) COM (2006) 289 végleges A Bizottság jelentése - „Hatékonyabb jogalkotás 2006” a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv 9. cikke értelmében (14. jelentés) COM (2007) 286 végleges A Bizottság Közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek - Jobb szabályozás a növekedés és a munkahelyteremtés területén az Európai Unióban COM (2005) 97 A Bizottság közleménye a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának „i2010: európai információs társadalom a növekedésért és a foglalkoztatásért” COM (2005) 229 végleges A Bizottság közleménye: Közös cselekvések a növekedésért és a foglalkoztatásért: A Közösség lisszaboni programja COM (2005) 330 A Bizottság közleménye a törvényhozás adminisztratív költségeinek értékelésére vonatkozó közös EU-módszerről COM (2005) 518 végleges A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának A Közösség lisszaboni programjának végrehajtása: a szabályozási környezet egyszerűsítésére irányuló stratégiáról COM (2005) 535 végleges A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának A Közösség
273
lisszaboni programjának végrehajtása: modern kkv-politika a növekedésért és a foglalkoztatásért COM (2005) 551 A Bizottság közleménye a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának Az Európai Unión belüli jobb szabályozás felülvizsgálata COM (2006) 689 végleges A Bizottság közleménye a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának „Gondolkozz előbb kicsiben!” Európai kisvállalkozói intézkedéscsomag: „Small Business Act” COM (2008) 394 végleges A jogi aktusok átdolgozási technikájának szervezettebb használatáról szóló, 2001. november 28-i intézményközi megállapodás (2002/C 77/01) A Miniszteri Bizottság Rec(2001)19 sz. ajánlása a tagországoknak az állampolgároknak a helyi közéletben való részvételéről A személyautók CO2 kibocsátásának csökkentéséről szóló 2000. április 13-ai EU Bizottsági ajánlás. Az Európai Közösséget létrehozó szerződés Az Európai Parlament és a Tanács 2001. szeptember 27-i 2001/65/EK IRÁNYELVE a 78/660/EGK, a 83/349/EGK és a 86/635/EGK irányelvnek az egyes társaságok, illetve a bankok, valamint egyéb pénzügyi intézmények éves és összevont (konszolidált) beszámolójára vonatkozó értékelési szabályok tekintetében történő módosításáról Az Európai Parlament és a Tanács 2003. január 28-i 2003/4/ek irányelve a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről és a 90/313/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről Az Európai Parlament és a Tanács 2003/105/EK irányelve (2003. december 16.) a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek veszélyeinek ellenőrzéséről szóló 96/82/EK tanácsi irányelv módosításáról Az Európai Parlament és a Tanács 2006/123/EK Irányelve (2006. december 12.) a belső piaci szolgáltatásokról HL L 376. szám, 2006.12.27 Az Európai Parlament és a Tanács 2006/126/EK irányelve (2006. december 20.) a vezetői engedélyekről Az Európai Parlament 2007. szeptember 4-i állásfoglalása a szabályozási környezet egyszerűsítésére irányuló stratégiáról (2007/2096(INI) Az Európai Unió Alapjogi Chartája, Hivatalos Lap C 303, 2007. december 14. A Tanács 96/35/EK irányelve (1996. június 3.) a veszélyes áruk közúti, vasúti vagy belvízi szállításánál alkalmazandó biztonsági tanácsadók kinevezéséről és szakmai képesítéséről A Tanács 96/82/EK irányelve (1996. december 9.) a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek veszélyeinek ellenőrzéséről Communication from the Commission to the European Parliament and the Council - Codification of the Acquis communautaire COM (2001) 645
274
Communication from the Commission on the future of the European Union European Governance renewing the Community method COM (2001) 727 Communication from the Commission European Governance: Better lawmaking COM (2002) 275 final Communication from the Commission - Action plan "Simplifying and improving the regulatory environment" COM/2002/0278 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - Updating and simplifying the Community acquis COM (2003) 71 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament Outcome of the screening of legislative proposals pending before the Legislator COM (2005) 462 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Second strategic review of Better Regulation in the European Union COM (2008) 32 European Parliament, Council of the European Union, Commission of the European Communities interinstitutional agreement on better law-making (2003/C 321/01) Report from the Commission "Better lawmaking 2003" pursuant to Article 9 of the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality (11th Report) COM/2003/0770 final Római Szerződés
Elektronikus források:
Az adminisztratív terhek csökkentése: várjuk a javaslatokat! (online) http://ec.europa.eu/news/business/071001_1_hu.htm [2007.10.13.] A meg nem valósult reformok nyomában (Elemzés a magyar közigazgatás korszerűsítésének problémáiról) (online) Századvég Közigazgatási Akadémia, Budapest, 2006. április (online) http://www.szazadveg.hu/kozig/elemzes/kozig_tan.pdf [2007.11.03.] Ágh Attila: A magyar közigazgatás szerepe és helyzete az ország uniós abszorpciós képessége kialakításában (online) http://www.bm.hu/web/portal.nsf/images/3599BCE1FDBEDC83C12571240 029A93F/$file/Teragh.pdf [2008.04.12.] A kis- és középvállalkozások fejlesztésének stratégiája (2007-2013) Közigazgatási és szakmai-érdekképviseleti egyeztetésre bocsátott tervezet, GKM, Budapest, 2007. szeptember (online)
275
http://www.nfgm.gov.hu/data/cms1431931/KKV_Strategia_2007_2013.pdf [2008.08.10.] Alternative Regulation Published: 5 October 2004 (online) http://www.euractiv.com/en/pa/alternative-regulation/article-117444 [2006.02.05.] Alternatives to Regulation (online) http://www.oecd.org/document/34/0,3343, en_2649_34141_35260706_1_1_1_1,00.html [2008.10.05.] A nemzeti közigazgatások modernizációjának háttere és kényszerei Európában, 1998. június (online) http://www.szef.hu/old/hogytov/modernfr.htm [2003.05.21.] Az Európai Unió kis- és közép-vállalkozási politikája és programjai. (online) http://www.euvonal.hu/index.php?op=kozossegi_politikak&id=16 [2009.02.16.]
Az üzleti környezet szakmai szervezetek, szövetségek és a vállalkozók véleményének tükrében - Nemzetközi kitekintés: a vállalkozások adminisztratív terheinek csökkentése (Munkaanyag) GKI Gazdaságkutató Zrt. A kutatás vezetője: Viszt Erzsébet, Budapest, 2008. (online) http://www.gki.hu/hu/novelties/egyedi/uzletikornyezet/ [2009.02.10.] Böröcz Rita: A környezetközpontú irányítási rendszer bevezetése a hazai vállalatoknál, EU WORKING PAPERS 3/2003, (online) _http://elib.kkf.hu/ewp_03/ewp_0303_03.pdf [2006.08.27.] uilding an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers Version 1.1 2008 Regulatory Policy Division Directorate for Public Governance and Territorial Development (online) http://www.oecd.org/dataoecd/44/15/40984990.pdf [2009.02.20.] Cabinet Office, Better Regulation Executive: Administrative BurdensRoutes to reduction, Sept. 2006 (online) www.berr.gov.uk/files/file44369.pdf [2007.04.20.] Centralised authentication solution powers up Dutch e-government (online) www.meh.hu/szervezet/hivatalok/ekk/hirlevel/20050803.html [2007.05.21.] COP 6 Decision VI/7 (The Hague, 7-19 April, 2002) (online) http://www.cbd.int/convention/cop-6-dec.shtml?m=COP-06&id=7181&lg=0 [2008.12.03.] Dr. Gyergyák Ferenc- Dr. Kiss László (szerk.): Általános jogalkotási ismeretek, Budapest, 2007. (online) http://www.kszk.gov.hu/data/cms27502/3_ALT_JOGALK_tankonyv.pdf) [2008.05.20.] 174.oldal Dr. Józsa Zoltán: Az európai közigazgatási tér összefüggéseiről Magyar Közigazgatás, 2003/12. (online) http://www.bm.hu/web/euik.nsf/5BA265658DDA507EC1256FAA0047E0C B/$FILE/Az%20európai%20közigazgatási%20tér.doc [2008.05.20.] Dr. Szegvári Péter: Közigazgatás és a helyi önkormányzatok: intézményrendszer, trendek, elképzelések 2002. (online) 276
http://www.municipium.hu/text/doc/text21019101051/11./11.7.doc [2006. 10.12.] Egyed Géza: Üzletre hangolva (Program a vállalkozói környezet javításáért) GKM, 2007. (online) http://www.nfgm.gov.hu/data/cms1465728/UHKonferencia.pdf [2008. 07.09.] E-közigazgatás 2010 programterv, MEH munkaanyag, 2007. (online) http://www.meh.hu/misc/letoltheto/ekozig_programterv.pdf [2009. 01.09.] Electronic address change notification service launched in Finland (online) h ttp://europa.eu.int/idabc/en/document/4359/194 [2006. 08.02.] Environment agency: Permitting (online) www.environmentagency.gov.uk/business/.../permitting/default.aspx [2008. 10.10.] Endrődi István: Katasztrófavédelmi információs rendszer (online) http://www.zmne.hu/kulso/mhtt/hadtudomany/2002/1/z-15/chapter1.htm [2008. 11.12.] European Commission unveils new Information Society strategy (online) http://www.gov.mt/shownewsletter.asp?n=23#235 [2008.12.12.] European ICT market expanding faster than US and Japanese markets (online) www.meh.hu/szervezet/hivatalok/ekk/hirlevel/hirlev2005314.html [2005.12.12.] Focus No. 25 Public Management Newsletter, 2002. Administrative Simplification: Practices and Strategies in OECD countries, (online) http://www.oecd.org/dataoecd/46/1/2409309.pdf French Government consults on e-government legal framework (online) www.meh.hu/szervezet/hivatalok/ekk/hirlevel/hirlev2005314.html [2006.10.13.] Gillian Browning: The UK radical reform agenda to simplify regulations and reduce administrative burdens, 2006. (online) http://www.administrativeburdens.com/default.asp?page=161&article=53 [2008.03.21.] Henk L. M. Kox: CPB Memorandum 136 Intra-EU differences in regulationcaused administrative burden for companies, 2005 (online) http://www.cpb.nl/eng/pub/cpbreeksen/memorandum/136/memo136.pdf [2008.12.13.] Important legal and infrastructure developments for Italian e-government (online) www.meh.hu/szervezet/hivatalok/ekk/hirlevel/hirlev2005314.html [2007.11.06.] Jobb szabályozás-dióhéjban, Európai Bizottság, Luxembourg: Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, 2006. (online) http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/brochure/br_bro chure_hu.pdf [2008.09.03.] Klaus H. Goetz:Temporality and the European Administrative Space, London, 2006 (paper presented at the CONNEX Thematic Conference
277
Towards a European Administrative Space, London, 16-18 November (online) www.mzes.unimannheim.de/.../Papers_London_Nov2006/Goetz.pdf [2007.10.07.] Mandelkern Group on Better Regulation Final Report, Nov. 2001. (online) http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/mandelkern_rep ort.pdf [2005.07.01.] Mérjünk csapást a bürokráciára! A pénzügyminiszter kezdeményezése az adminisztratív terhek csökkentésére Pénzügyminisztérium, 2005. (online) http://www2.pm.gov.hu/web/home.nsf/portalarticles/43EFBF2C1A904676C 1256FA...[2005.07.13.] Nyilatkozat a Közigazgatási Szolgáltatások Korszerűsítési Programjáról, Budapest 2003 (online) http://www.nosza.hu/aktualis/109kozigazg/nyilatkozat/index.html[2006.10.0 4.] OECD Report Alternatives to traditional regulation prepared by Mr. Glen Hepburn, who worked for the OECD Regulatory Policy Division. (online) http://www.oecd.org/dataoecd/17/5/42245468.pdf [2009.01.03.] On the Need for Standard Document Formats for eGovernance Applications of Legal Knowledge-Based Systems (Germany, 2008) by Thomas F. Gordon (online) http://www.tfgordon.de/publications/Gordon2003c.pd [2009.01.03.] Polish Computerisation Act passes Parliament vote (online) www.meh.hu/szervezet/hivatalok/ekk/hirlevel/hirlev2005314.html [2007.03.08.] Polyák Gábor: A magyar média jogi szabályozásának jelene és alternatívái európai perspektívákból Pécs, 2003. június 25. (online) http://www.akti.hu/tanulmany/index_szabalyozas.html [2008.10.04.]
Regulatory Alternatives (online) http://www.oecd.org/dataoecd/10/43/35260489.pdf [2008.10.05.] SIGMA - Az OECD és az Európai Unió közös kezdeményezése, fő finanszírozója az Európai Unió Phare programja, Európai Közigazgatási Elvek, Sigma tanulmányok: No.27, OECD, 1999 (online) …..http://www.sigmaweb.org/dataoecd/23/24/39560268.pdf [2006.02.23.] Soroljuk a KKV-ket az első helyre! Európai Bizottság Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóság, 2007, Európai Közösségek, 2007 (online) ec.europa.eu/enterprise/sme/envoy_hu.htm [2008.02.20.] The administrative burden on citizens in France : the indicateurs de complexité project 2006 (online) http://www.administrativeburdens.com/default.asp?page=159 vagy http://www.allamreform.hu/letoltheto/deregulacio/kulfoldi/Fin-Pres-Fr0605.pdf [2007.05.16.] The Public Service in Germany, December 2002. (online) www.epractice.eu/en/library/281296 [2009.01.13.]
278
Tóthné Nagy Magdolna, Margaret Bowman, Jiri Dusik Jerzy Jendroska, Stephen Stec, Karel van der Zwiep és Zlinszky János(szerk.): Részvétel a környezetvédelmi döntéshozatalban A jelenlegi gyakorlat és a jövő lehetőségei, Budapest, 1994 (online) www.rec.org/REC/Publications/PPManualHung/cover.html [2007.01.20.] Ugrin Emese: Az e-közigazgatás funkcionális rendszere, eVilág, 2003. december (online) http://www.inco.hu/inco9/ekozig/cikk2h.htm [2006.01.12.] Your Voice in Europe (online) http://ec.europa.eu/yourvoice/ [2009.02.15.] Munkadokumentumok, programok, szakmai anyagok: Agenda 2000 A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás szabályairól szóló T/10527. számú törvényjavaslathoz fűzött miniszteri indoklás A Magyar Köztársaság Kormányának programja a sikeres, modern és igazságos Magyarországért 2006-2010., Országgyűlés Hivatala, 2006. A nemzeti ombudsman éves jelentése Hollandia, 1992 A Szövetségi Ombudsman 2007. évre vontkozó jelentése Az adminisztratív terhek csökkentésének cselekvési programja az Európai Unióban (A Bizottság közleményéhez a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának COM (2007) 23 COM (2005) 466 A Bizottság munkadokumentuma Jobb szabályozás és a tematikus stratégiák a környezetvédelem területén COM (2006) 690 végleges A Bizottság munkadokumentuma Az elért eredményekről szóló első jelentés a szabályozási környezet egyszerűsítésére vonatkozó stratégiáról COM (2006) 691 végleges Bizottsági munkadokumentum: Az adminisztratív költségek mérése és az adminisztratív teher csökkentése az Európai Unióban Capgemini az Európai Bizottság részére (2006), Online Availability of Public Services: How is Europe Progressing? Jelentés az ötödik mérésről, 2006. június Commission Working Document Reducing administrative burdens in the European Union 2007 progress report and 2008 outlook (COM (2008) 35) Cutting Red Tape: Administrative Simplification in the Netherlands, OECD, 2007 Cutting Red Tape: National Strategies for Administrative Simplification, OECD Publishing, 2006. Egyes adó- és járuléktörvények módosításáról T/6667. számú törvényjavaslat E-kormányzat 2005 stratégia és programterv, MEH munkaanyag 279
Előadások, Az e-kormányzás hatása Európában, Finnország, 2006. Európai Bizottság: Kisvállalkozások Európai Chartája, Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, Luxemburg, 2004 European Commission White Paper European Governance COM (2001) 428 European Ombudsman. The European Code of Good Administrative Behaviour. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, March 2002, pp. 7-16. Fehér Könyv az Európai Kommunikációs Politikáról (előterjesztő: a Bizottság) COM (2006) 35 végleges Forum on tax administration: taxpayer services sub-group, Information Note Programs to Reduce the Administrative Burden of Tax Regulations in Selected Countries, 22 January 2008 Jogbiztonság Stratégia Kátai - Urbán Lajos: Súlyos ipari balesetek elleni védekezés jogi szabályozás felülvizsgálata, Budapest, 2003. Kisvállalkozások Európai Chartája Helyes gyakorlatok gyűjteménye, 2006 Kisvállalkozások Európai Chartája, Helyes gyakorlatok gyűjteménye – 2007 Kisvállalkozások Európai Chartája Helyes gyakorlatok gyűjteménye – 2008 Lisszaboni Stratégia MAP Mi a teendő vegyi baleset esetén? Segédlet a súlyos balesetek elleni védekezés lakossági tájékoztató kiadvány elkészítéséhez, BM OKF, Budapest, 2003 Office of Government Commerce (OGC) Az e-kormányzás által hozott várható haszon felbecsülése, London, 2003 Pilot project on administrative burdens Prepared by WiFo and CEPS for the European Commission, DG Enterprise Final Report, 2006. Policy Brief, OECD, January, 2007 - Cutting red tape: national strategies Policy Brief, OECD, April, 2008- Mesuring regulatory quality Presentation, Administrative Simplification- best practices in OECD Countries Expert seminar Paris, 2001”Administrative tools for preventing and addressing customer complaints”presentation by Martina Elfgren Lilja, Sweden Presentation, Administrative Simplification Agency: Kafka test: 3 years lateralive and kicking, Conference of the European Charter for Small Entreprises 2008 by Dannie Goossens, Belgium Presentation, OECD seminar on regulatory transparency, Administrative simplification in France and online public access to the regulatory framework by Carine Bernard COSA, 2002 Presentation for Sino-German Symposium on Chemical management, Methodology of and structures for the prevention of hazardous incidents in
280
Germany and Europe by Dr. habil. Uwe Lahl (German Federal Minsitry for the Environment), 2006 Room document: Administrative Simplification - Best practices in OECD Countries, Expert seminar, Paris, 2001. SEC (2005) 167 Commission Staff Working Paper Report on the implementation of the European Charter for Small Enterprises in the Member States of the European Union SEC (2005) 175 Commission Staff Working Document Annex to the Communication on Better Regulation for Growth and Jobs in the European Union Minimising administrative costs imposed by legislation Detailed outline of a possible EU Net Administrative Cost Model SEC (2005) 1329 Commission Staff Working Document Annex to the Communication on an EU common methodology for assessing administrative costs imposed by legislation Outline of the proposed EU common methodology and Report on the Pilot Phase (April– September 2005) {COM (2005)518 final} SEC(2007) 85 Commission Staff Working Document accompanying document to the Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Action Programme for reducing administrative burdens in the european union summary of the impact assessment {com(2007) 23 final}{sec(2007) 84}Commission Staff Working Document impact assessment accompanying the Action Programme for reducing administrative burdens in the European Union SEC (2007) 907 A Bizottság szolgálatainak munkadokumentuma Kísérő dokumentum a kis- és középvállalkozásokat a környezetvédelmi jogszabályoknak való megfelelésben segítő programról szóló bizottsági közleményhez A hatásvizsgálat összefoglalása SIGMA program Survey on the taxation of small and medium-sized enterprises, Draft Report on responses to the questionnaire prepared by Alfons J. Weichenrieder, revised 25 September 2007 Szakmai anyag az alkotmányos ügyek, európai kormányzás és a jog érvényesülésének térsége szakbizottság ülésére, Európai Unió A Régiók Bizottsága, 2007. július Tájékozató az Államreform Bizottság részére: A szabályozási reform víziójáról és feladatainak ütemezéséről, 2006. szeptember VERHEIJEN, A. J.: Administrative Capacity Development-A Race Against Time? WRR Scientific Council for Government Policy, Working Document W107, The Hague, 2000.
281
Weboldalak: edm.gv.at http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/charter/docs/charter_hu.pdf http://www.etva.lu http://taxisnet.mof.gov.cy/ http://europa.eu/pol/tax/print_overview_hu.htm http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/ms_reports/uk_en.pdf http://eur-lex.europa.eu/en/techleg/1.htm http://ec.europa.eu/growthandjobs/index_en.htm www.staat-modern.de http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/charter/2007_charter_docs/gp2 007hu.pdf http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/05/693&forma t=HT...tell us where to cut red tape http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/practice.htm http://ec.europa.eu/enterprise ) http://www.operativprogram.hu/uj_magyarorszag_vallalkozoi_program/ http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/ms_reports/at_en.pdf http:www.hse.gov.uk/hid/ http://ec.europa.eu/enterprise/entrepreneurship/sme_envoy.htm www. katasztrofavedelem.hu http://www.europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/index_en.html ... http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/charter/2007_charter_docs/gp2 007hu.pdf http://www.sg.hu/cikkek/32061/az_europai_gazdasagok_nem_hasznaljak_ki_ a_technologiai_beruhazasok_elonyeit http://vereenvoudiging.fgov.be/ http://ec.europa.eu/governance/impacts/docs_en.htm http://mahbsrv.jrc.it/OtherLinks.html http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdensreduction/admin_burdens_en.htm http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/better_regulation/docs/en_690.pdf http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/charter/2008_charter_docs/gp2 008hu.pdf http://www.rpo.gov.pl/index.php?s=3 http://www.ombudsman.lu/frameset_e/index.htm http://www.jo.se/Page.aspx http://www.mediateur-republique.fr/en-citoyen http://www.vrom.nl/pagina.html?id=37573 h ttp://www.egov-goodpractice.org/gpd_details.php?(and)gpdid=113 http://www.volksanw.gv.at/i_english.htm http://egov.wallonie.be/bonnespratiques www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/ www.hm-treasury.gov.uk www.policie.cz, 2007
282
www.aeat.es/ "h ttp://www.aeat.es/" www.businesslink.gov.uk www.eogs.dk www.administrative-burdens.com http://www.eukn.org/netherlands/themes/Urban_Policy/Social_inclusion_and_ integration/Quality_of_life/Skills_improvement/Language_skills/HelderHaags_1061.html http://www.epractice.eu/document/5058 http://www. Betterregulation.gov.uk/simplification.aspx http://fva.hu/?l=eu_es_magyarorszag http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/ms_reports/mt_en.pdf http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/ms_reports/cz_en.pdf http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/ms_reports/da_en.pdf http://www. Europa.eu/bulletin/en/9704/p109010.htm http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/ms_reports/nl_en.pdf http://www.epractice.eu/document/5051 http://www.ombudsman.gov.ie/en/AboutUs/Introduction/ http://www.ombudsman.org.uk/can_the_ombudsman_help_you/pathway/other .html http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/charter/index_en.htm Saját publikációk: [1] Integrációs formák, Collega, Az Accursius Jogász Egylet folyóirata, (főszerkesztő: dr. Kapa Mátyás) IV. évfolyam 2. szám, Budapest, 2000. 32-36. oldal [2] E-government and information technology as administrative simplification methods in the European Union, Miskolci Doktoranduszok Jogtudományi tanulmányai 2/1. (sorozatszerkesztő: Stipta István), Bíbor kiadó, Miskolc, 2002. 225-247. oldal [3] Az Európai Konvent, Miskolci Egyetem Doktoranduszok Fóruma 2002, Állam -és Jogtudományi kar szekciókiadványa (szerkesztette: Dr. Lehoczky László), ME Sokszorosító Üzeme, Miskolc, 2002. 96-100. oldal [4] A közösségi jog szupremáciája, Miskolci Egyetem Doktoranduszok Fóruma 2000, Állam -és Jogtudományi kar szekciókiadványa (szerkesztette: Dr. Lehoczky László), ME Sokszorosító Üzeme, Miskolc, 2000. 59-66. oldal [5] A Schengeni Egyezmény létrejöttének körülményei és tartalma, Collega, Az Accursius Jogász Egylet folyóirata, (főszerkesztő: dr. Kapa Mátyás) VI. évfolyam 2. szám, Budapest, 2002. 20-27. oldal [6] Közigazgatás egyszerűsítési technikák Dániában, Collega, Az Accursius Jogász Egylet folyóirata, (főszerkesztő: dr. Kapa Mátyás) VII. évfolyam 3. szám, Budapest, 2003. 3-5. oldal
283
[7] Fogyasztói jog az információs társadalomban, Magyar Jog - A Magyar Jogász Egylet Fóruma (főszerkesztő: Dr. Németh János), Ötvenedik évfolyam, 8.szám, HVG Orac Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest, 2003. 507-512. oldal [8] Közigazgatás egyszerűsítési technikák az Egyesült Államokban, Collega, Az Accursius Jogász Egylet folyóirata, (főszerkesztő: dr. Kapa Mátyás) VII. évfolyam 1. szám, Budapest, 2003. 16-17. oldal [9] Az európai közösség adójoga, Magyar Jog - A Magyar Jogász Egylet Fóruma (főszerkesztő: Dr. Németh János), HVG Orac Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest, XLVIII. évfolyam 12. szám, 2001. 759764. oldal [10] A belső piaci szolgáltatásokról szóló irányelv és a Ket.-novella közigazgatás egyszerűsítési eszközeinek hatása a katasztrófavédelmi igazgatási területre, Európai Tükör, 2010. (megjelenés alatt) [11] Bürokrácia csökkentési eszközök (megjelenés alatt)
284
