BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Tanggal 18 Agustus 1945 para pemimpin bangsa, negarawan pendiri NKRI dengan segala kekurangan dan kelebihannya telah berhasil merumuskan konstitusi Indonesia Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 yang sangat monumental. Lepas dari segala kelebihan dan kekurangannya UUD 1945 dalam kurun waktu cukup panjang telah berhasil mengikat dan menyatukan rakyat Indonesia dalam kebhinekaan dan kemajemukannya dengan menumbuhkan perasaan kebanggaan yang mendalam. Namun demikian, sebagai karya manusia, Konstitusi atau UUD kendatipun disebut sebagai karya agung yang tidak dapat terhindar dari keterbatasan-keterbatasan, karena tak ada satu sistem ketatanegaraan yang digambarkan dalam Konstitusi atau UUD sudah sempurna pada saat dilahirkan, karena dia adalah produk zamannya. UUD 1945 adalah produk masanya, dan dalam kurun waktu perkembangannya mungkin saja terasa sesuatu yang perlu diubah atau diamandemen.
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menegaskan bahwa negara Indonesia adalah negara hukum (rechtstaat)1 bukan berdasarkan atas kekuasaan belaka (machstaat).2 Konsekuensi logis dari hal ini, berarti setiap sikap, kebijakan dan perilaku alat negara dan penduduk harus berdasar dan sesuai dengan hukum. Sekaligus ketentuan ini untuk mencegah terjadinya kesewenang-wenangan dan arogansi kekuasaan, baik yang dilakukan oleh alat negara maupun penduduk. Konsekuensi lainnya adalah bahwa Republik Indonesia adalah negara hukum yang berkedaulatan rakyat atau demokratis (democratische rechtstaat), berdasarkan Pancasila dan UUD 1945, menjunjung tinggi hak asasi manusia, dan menjamin semua warga negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan itu dengan tidak ada kecualinya.3 Salah
satu
perkembangan
yang
menarik
dari
sudut
pandang
ketatanegaraan diawali ketika negara ini mengalami pergantian kekuasaan dari masa orde baru ke reformasi pada tahun 1999 di mulai dari turunnya Presiden Soeharto dari kursi kekuasaannya karena praktik ketatanegaraan di Indonesia selama pemerintahan orde baru dianggap sebagai pemerintahan yang sewenangwenang, tidak demokratis, dan tidak menjunjung tinggi hukum. Dengan menggunakan berbagai perangkat hukum dan bermacam-macam peralatan politik 1
Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Penjelasan Atas Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Pra Amandemen), tentang Sistem Pemerintahan Negara, Paragraf I. 3 Pasal 27 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 2
(supra struktur dan infra struktur), dalam kenyataan, kekuasaan negara berada dan dijalankan berdasarkan kehendak atau semata-mata mengikuti keinginan satu orang, lalu kemudian proses reformasi berjalan untuk menciptakan sebuah tatanan hukum yang ideal sesuai dengan prinsip kedaulatan rakyat, kemudian masa transisi yang dipimpin oleh Presiden B.J. Habibie selama sekitar dua tahun, tuntutan kebutuhan akan sistem ketatanegaraan yang lebih baik pun mulai berusaha diwujudkan oleh para petinggi di negara ini melalui perubahan terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Semenjak reformasi, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 telah mengalami 4 (empat) kali perubahan yang berakibat pada berubahnya sendi-sendi ketatanegaraan. Salah satu hasil perubahan yang cukup mendasar adalah perubahan supremasi MPR menjadi supremasi konstitusi. Pasca reformasi, Indonesia sudah tidak lagi mengenal istilah “lembaga tertinggi negara” untuk kedudukan MPR sehingga seluruh lembaga negara sederajat kedudukannya dalam sistem check and balances. Seiring dengan itu konstitusi ditempatkan sebagai hukum tertinggi yang mengatur dan membatasi kekuasaan lembagalembaga negara yang menjalankan roda penyelenggaraan negara.4 Ada 8 (delapan) buah organ Negara yang mempunyai kedudukan sederajat yang secara langsung menerima kewenangan konstitusional dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yaitu Majelis Permusyawaratan 4
Jimly Asshiddiqie, 2010, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Sinar Grafika, Jakarta, hlm.v.
Rakyat (MPR), Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Presiden dan Wakil Presiden, Mahkamah Agung (MA), Mahkamah Konstitusi (MK), Komisi Yudisial (KY) dan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). 8 (delapan) organ atau lembaga negara tersebut yang diberi kewenangan oleh UUD 1945 untuk menjalankan sistem pemerintahan, akan tetapi dalam pelaksanaannya masih kurang dapat berjalan sesuai dengan yang di cita-citakan dari konsep kedaulatan rakyat. Oleh karena itu, masyarakat ternyata menghendaki negara memiliki struktur organisasi yang lebih responsif terhadap tuntutan mereka. Terwujudnya efektivitas dan efisiensi baik dalam pelaksanaan pelayanan publik maupun dalam pencapaian tujuan penyelenggaraan pemerintahan juga menjadi harapan masyarakat yang ditumpukan kepada negara. Dalam konteks Indonesia, kehadiran lembaga negara independen menjamur pasca perubahan UUD Negara RI Tahun 1945. Berbagai lembaga negara independen tersebut tidak dibentuk dengan dasar hukum yang seragam. Beberapa di antaranya berdiri atas amanat konstitusi, namun ada pula yang memperoleh
legitimasi
berdasarkan
Undang-Undang
ataupun
Keputusan
Presiden. Salah satu lembaga negara independen yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang pada era reformasi adalah Komisi Pemberantasan Korupsi (selanjutnya disebut KPK). Dasar hukum pembentukan KPK ini berdasarkan Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak
Pidana Korupsi.5 Dibentuknya KPK pada tanggal 29 Desember Tahun 2003 adalah untuk mengatasi, menanggulangi dan memberantas korupsi di Indonesia. Adanya KPK diharapkan dapat mendorong penyelenggaraan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance).6 Latar belakang dibentuknya KPK disebabkan karena tidak efektifnya kepolisian dan kejaksaan dalam memberantas korupsi. Sebelum dibentuknya KPK (khususnya pada rezim orde baru), pemberantasan korupsi yang dilakukan oleh kepolisian dan kejaksaan tidak berjalan dengan lancar. Hambatan terbesar terjadi karena adanya intervensi oleh eksekutif, legislatif dan yudikatif. Kedudukan Komisi Pemberantasan Korupsi adalah lembaga negara yang bersifat independen dan berkaitan dengan kekuasaan kehakiman tetapi tidak berada di bawah kekuasaan kehakiman. Dalam hal ini juga di tegaskan terkait status keberadaan sebuah lembaga negara, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, istilah “lembaga negara” tidak selalu dimasukkan sebagai lembaga negara yang hanya disebutkan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 saja, atau yang dibentuk berdasarkan perintah konstitusi, tetapi juga ada lembaga negara lain yang dibentuk dengan dasar perintah dari peraturan di bawah konstitusi, seperti Undang-Undang dan bahkan Keputusan Presiden (Keppres). 5
Jimly Asshiddiqie, 2006, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I, Konstitusi Press, Jakarta, hlm. 2-3. 6 Firmansyah Arifin, et. al., 2005, Lembaga Negara dan Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, Konsorium Reformasi Hukum Nasional (KRHN), Jakarta, hlm. 88.
Sebagai organ kenegaraan yang namanya tidak tercantum dalam UUD Negara RI tahun 1945,7 KPK dianggap oleh sebagian pihak sebagai lembaga ekstra konstitusional.8 Sifat yang independen dan bebas dari pengaruh kekuasaan manapun dikhawatirkan dapat menjadikan lembaga ini berkuasa secara absolut dalam lingkup kerjanya. Selain itu, kewenangan istimewa berupa penyatuan fungsi penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan dalam satu organ juga semakin mengukuhkan argumen bahwa eksistensi KPK cenderung menyeleweng dari prinsip hukum yang berlaku dan tidak menutup kemungkinan bertentangan dengan konstitusi. Dengan demikian Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) sebagai lembaga pemberantas korupsi yang kuat bukan berada di luar sistem ketatanegaraan, tetapi justru ditempatkan secara yuridis di dalam sistem ketatanegaraan yang kerangka dasarnya sudah ada di dalam Undang-Undang Dasar 1945. Jadi dapat disimpulkan bahwa kedudukan lembaga negara independen dalam sistem ketatanegaraan yang dianut negara Indonesia masih menarik untuk diperbincangkan. Penelitian ini akan membahas lebih lanjut mengenai kedudukan 7
8
UUD Negara RI Tahun 1945 menetapkan delapan organ negara yang mempunyai kedudukan sama/sederajat, yang secara langsung menerima kewenangan konstitusional, yaitu MPR, Presiden dan Wakil Presiden, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Mahkamah Agung (MA), Mahkamah Konstitusi (MK), dan Komisi Yudisial (KY). Lihat Bab II, Bab III, Bab VII, Bab VIIA, Bab VIIIA, dan Bab IX UUD Negara RI Tahun 1945. Para pemohon pengujian Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi terhadap UUD Negara RI Tahun 1945, yang terdiri dari Mulyana Wirakusumah, Nazaruddin Sjamsuddin, dkk., dan Capt. Tarcisius Walla, menilai KPK sebagai lembaga ekstrakonstitusional karena telah mengambil alih kewenangan lembaga lain yang diperoleh dari UUD Negara RI Tahun 1945 yang sebetulnya telah terbagi habis dalam kekuasaan eksekutif, legislatif, dan yudikatif. Lihat Putusan MK RI Nomor 012-016-019/PUU-IV/2006, hlm.33.
KPK sebagai lembaga negara independen dalam struktur ketatanegaraan RI, tidak hanya ditinjau dari UUD Negara RI Tahun 1945, tetapi juga berdasarkan berbagai pendapat para ahli di bidang hukum tata negara, dengan menjadikan KPK sebagai contoh lembaga negara independen yang akan dianalisis fungsi, karakteristik kelembagaan KPK dan sistem pengawasan terhadap kinerja kelembagaannya. Dikarenakan fokus permasalahan ditujukan kepada karakteristik dan fungsi serta sistem pengawasan tehadap Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) maka penulis menyusun kajian dengan judul: “Karakteristik dan Fungsi Serta Sistem Pengawasan Terhadap Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia”. B. Rumusan Masalah Untuk memudahkan identifikasi masalah yang akan dibahas, maka permasalahan penulisan akan dirumuskan sebagai berikut; 1. Bagaimana karakteristik kelembagaan dan fungsi KPK sebagai lembaga negara independen dalam sistem ketatanegaran Republik Indonesia? 2. Bagaimana
sistem
pengawasan
terhadap
kinerja
kelembagaan
KPK
sehubungan dengan karakteristik dan fungsi yang diberikan oleh Undangundang terhadap KPK?
C. Tujuan Penelitian 1. Tujuan Subyektif Tujuan dari penelitian ini adalah untuk menyusun skripsi sebagai salah satu persyaratan untuk meraih gelar Sarjana Strata-1 (S1) di Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada. 2. Tujuan obyektif Pertama, untuk mengetahui bagaimana karakteristik dan fungsi Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) sebagai lembaga negara independen dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia; Kedua, bagaimana sistem pengawasan terhadap kinerja kelembagaan KPK sehubungan dengan karakteristik dan fungsi yang diberikan oleh Undang-undang terhadap KPK. D. Keaslian Penelitian Sepanjang pengetahuan penulis, penelitian/penulisan hukum dengan judul “Karakteristik dan Fungsi Serta Sistem Pengawasan Terhadap Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia”, belum pernah dilakukan. Berikut tulisan-tulisan ilmiah yang melakukan pembahasan mengenai Komisi Pemberantasan Korupsi, yaitu: 1. Penelitian/penulisan hukum oleh Gunawan Abdullah Tauda tahun 2009 dari Universitas Gadjah Mada yang berjudul “Peranan Komisi Pemberantasan Korupsi dalam Memberantas Tindak Pidana Korupsi (Studi Perbandingan Komisi Pemberantasan Korupsi Republik Indonesia dan Hong Kong Independent Commission Against Corruption)”.
Dalam penulisan hukum ini baik rumusan masalah, pembahasan serta hasil
penelitian
membahas
tentang
perbandingan
peranan
Komisi
Pemberantasan Korupsi (KPK) Republik Indonesia dengan Hong Kong Independent Commission Against Corruption dalam pemberantasan tindak pidana korupsi. Yang membedakan dengan penelitian hukum ini adalah penelitian hukum ini membahas tentang karakteristik dan fungsi KPK sebagai lembaga negara independen serta sistem pengawasan terhadap kinerja kelembagaan KPK, mengingat luasnya kewenangan yang diberikan undangundang terhadap KPK. 2. Penelitian/penulisan hukum oleh Najiulloh, tahun 2009 dari Universitas Islam Indonesia yang berjudul “Kedudukan Lembaga Negara Bantu dalam Sistem Ketatanegaraan
Republik
Indonesia
(Analisis
Kedudukan
Komisi
Pemberantasan Korupsi Sebagai Lembaga Negara Bantu)”. Dalam tulisan ilmiah ini, baik rumusan masalah, pembahasan serta hasil penelitian hanya membahas tentang satu hal saja yaitu tentang kedudukan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) sebagai lembaga negara bantu di dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia. Yang membedakan dengan penelitian hukum ini adalah penelitian hukum ini membahas tentang karakteristik
dan fungsi KPK sebagai lembaga negara independen serta
sistem pengawasan terhadap kinerja kelembagaan KPK, mengingat luasnya kewenangan yang diberikan undang-undang terhadap KPK.
3. Penelitian/penulisan hukum oleh Yugo Asmoro tahun 2009 dari Universitas Sebelas Maret yang berjudul “Analisis Status dan Kedudukan Komisi Pemberantasan Korupsi dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia (Analisis Kedudukan Komisi Pemberantasan Korupsi Sebagai Lembaga Negara Bantu)”. Dalam tulisan ilmiah ini, baik rumusan masalah, pembahasan serta hasil penelitian membahas tentang 2 (dua) hal pokok, yaitu tentang status dan kedudukan Komisi Pemberantasan Korupsi sebagai lembaga negara bantu dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Yang membedakan dengan penelitian hukum ini adalah penelitian hukum ini membahas tentang karakteristik dan fungsi KPK sebagai lembaga negara independen serta sistem pengawasan terhadap kinerja kelembagaan KPK, mengingat luasnya kewenangan yang diberikan undang-undang terhadap KPK. 4. Penelitian/penulisan hukum oleh Rizky Argama tahun 2007 dari Universitas Indonesia yang berjudul “Kedudukan Lembaga Negara Bantu dalam Sistem Ketatanegaraan
Republik
Indonesia:
Analisis
Kedudukan
Komisi
Pemberantasan Korupsi Sebagai Lembaga Negara Bantu”. Dalam tulisan ilmiah ini, membahas tentang pengertian lembaga negara bantu dan kedudukannya dalam suatu sistem ketatanegaraan serta kedudukan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) sebagai lembaga negara bantu di dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia.
Yang membedakan dengan penelitian hukum ini adalah penelitian hukum ini membahas tentang karakteristik dan fungsi KPK sebagai lembaga negara independen serta sistem pengawasan terhadap kinerja kelembagaan KPK, mengingat luasnya kewenangan yang diberikan undang-undang terhadap KPK. E. Manfaat Penelitian 1. Manfaat Akademis Dengan memperhatikan permasalahan dan tujuan penelitian, diharapkan penelitian ini memberikan kontribusi untuk pengembangan ilmu pengetahuan pada umumnya dan pengembangan keilmuan Hukum Tata Negara khususnya yang berkaitan dengan karakteristik dan fungsi serta sistem pengawasan KPK dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia. 2. Manfaat Praktis Memberikan gambaran kepada pemerintah dan masyarakat Indonesia mengenai karakteristik dan fungsi KPK sebagai lembaga negara independen dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia, sistem pengawasan terhadap kinerja kelembagaan KPK, mengingat luasnya kewenangan yang diberikan undang-undang terhadap KPK.
