Pemekaran Daerah : Kebutuhan Atau Euforia Demokrasi ? MENGURAI REGULASI PEMEKARAN Disusun Oleh : Agunan P. Samosir1
ABSTRAKSI Syarat-syarat pemekaran nampaknya mudah diimplementasikan, seperti: kajian potensi daerah, kemampuan fiskal, batas jumlah dan kualitas penduduk, dan batas geografis. Penentapan DOB tanpa diawali dengan masa transisi yang baik sehingga daerah yang dimekarkan dapat langsung memilih pemimpin daerah yang baru. Seiring dengan berjalannya waktu, DOB menjadi sulit untuk dibatalkan karena besarnya resistensi kepentingan para elite politik dan kegiatan ekonomi. Namun, pengawasan dan pembenahan belum optimal dilakukan oleh lembaga terkait sehingga belum ada ketegasan dari seluruh pihak terkait usulan pemekaran daerah berdasarkan regulasi yang tersedia selama ini. Sampai saat ini belum ditetapkan sanksi tegas kepada DOB yang tidak berhasil melaksanakan target/sasaran yang telah dijanjikan dalam proposal pemekaran daerah. Isu pemekaran daerah telah menjadi isu para elite politik apalagi menjelang pemilihan kepala daerah (Pilkada). Pilkada seringkali dijadikan ajang transaksi politik bagi daerah yang akan dimekarkan. Namun hal-hal yang sering digemakan oleh para elite politik adalah penambahan jumlah pegawai negeri sipil (PNS). Apabila suatu daerah berhasil menjadi DOB, maka bertambah besar kemungkinan formasi jabatan PNS pada DOB tersebut dan akan diisi oleh para kolega dan keluarga dari para elite politik.
LATAR BELAKANG Agus dan Budi, birokrat dan petani dari Kecamatan A, Kabupaten B mengetahui bahwa saat ini pemekaran desa, kecamatan dan kabupaten akan memperoleh anggaran khusus untuk DOB. Uang tersebut tentu saja akan digunakan pengembangan usaha yang ada selama ini. Mereka yakin bila daerah yang diusulkan sebagai daerah baru kemungkinan besar akan disetujui oleh Pemerintah Pusat, DPR, Pemerintah Daerah dan DPRD. Berbagai alasan dan syarat-syarat dapat dipenuhi dengan mudahnya oleh Agus dan Budi. Mereka bersama dengan lainnya hanya membaca dari regulasi yang diterbitkan dan mencoba peruntungan siapa tahu usulan mereka disetujui oleh Pemerintah dan DPR. Nampaknya, Agus dan Budi dan sebagian masyarakat telah memahami arti pemekaran dalam jangka pendek yaitu tersedianya anggaran. Usulan pemekaran yang disampaikan sepintas masuk akal karena daerah yang diusulkan untuk mekar jauh dari akses pendidikan, kesehatan, pelayanan masyarakat, infrastruktur yang buruk dan akses ekonomi. Bila hanya berharap pada pemerintah daerah induk pemekaran kemungkinan besar tidak tersentuh oleh layanan yang dibutuhkan selama ini. Usulan daerah yang dimekarkan langsung disambut dengan positif oleh sebagian anggota DPR karena bila disetujui akan memperluas wilayah kekuasaan.
1
Penulis adalah Peneliti Madya yang bekerja pada PKAPBN, BKF.
Syarat-syarat pengusulan daerah yang dimekarkan mudah untuk diimplementasikan seperti kajian potensi daerah, kemampuan fiskal, batas jumlah dan kualitas penduduk, dan batas geografis. Tanpa ada masa transisi yang baik, daerah yang diusulkan menjadi DOB langsung memilih pemimpin yang baru. Saat berjalannya waktu, DOB menjadi sulit untuk dibatalkan karena besarnya resistensi kepentingan politik dan ekonomi. Pengawasan dan pembenahan belum optimal dilakukan oleh lembaga terkait. Belum ada ketegasan dari seluruh pihak terkait usulan pemekaran daerah berdasarkan regulasi yang tersedia selama ini. Sampai saat ini belum ada sanksi tegas diberikan kepada DOB yang tidak berhasil melaksanakan kegiatan yang telah dijanjikan dalam proposal pemekaran. Seharusnya sanksi seperti penggabungan DOB ke daerah induk pemekaran perlu diterapkan untuk mengurangi maraknya usulan pemekaran. Selain itu, membatasi DOB sudah selayaknya dipertimbangkan dengan mengacu kepada regulasi yang telah diamandemen yaitu Peraturan Pemerintah nomor 78 tahun 2007. Namun, PP 78 tahun 2007 ternyata belum bisa memenuhi seluruh aspek yang terdapat dalam kriteria dan persyaratan usulan DOB. Wacana saat ini adalah merevisi PP 78 tahun 2007 lebih komprehensif dan tegas dalam persyaratannya. Selain PP yang perlu direvisi, saat ini juga sedang dilakukan amandemen UU 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. IMPLEMENTASI PERATURAN YANG LONGGAR Tujuan awal pembentukan daerah otonom baru adalah menjadikan daerah tersebut dapat berdiri sendiri dan mandiri. Oleh karena itu, Pemerintah Pusat menerbitkan Peraturan Pemerintah (PP) nomor 129 tahun 2000 tentang Persyaratan Pembentukan, Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah. Dalam PP tersebut telah disebutkan beberapa persyaratan yang wajib dipenuhi oleh daerah akan memiliki status otonomi. Adapun persyaratan dan kriteria yang dikemukakan dalam PP 129 tahun 2000 antara lain: (i) kemampuan daerah, (ii) potensi daerah, (iii) sosial budaya, (iv) sosial politik, (vi) jumlah penduduk dan luas daerah, dan (vii) pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya Otonomi Daerah. Potensi daerah akan diukur dari tersedianya (i) lembaga keuangan, (ii) sarana ekonomi, (iii) sarana pendidikan, (iv) sarana kesehatan, (v) sarana transportasi dan komunikasi, (vi) sarana pariwisata dan (vii) ketenagakerjaan. Hal yang sama juga dengan sosial budaya yang hanya diukur dari tersedianya (i) tempat peribadatan, (ii) tempat/kegiatan institusi sosial dan budaya dan (iii) sarana olahraga. Demikian halnya dengan sosial politik yang dapat diukur dari (i) partisipasi masyarakat dalam berpolitik dan (ii) organisasi kemasyarakatan. Pertimbangan lain untuk menjadi DOB adalah (i) keamanan dan ketertiban, (ii) ketersediaan sarana dan prasarana pemerintahan, (iii) rentang kendali, (iv) propinsi yang akan dibentuk minimal telah terdiri dari tiga kabupaten dan/atau kota, (v) kabupaten yang akan dibentuk minimal telah terdiri dari tiga kecamatan, dan (vi) kota yang akan dibentuk minimal telah terdiri dari tiga kecamatan.
2
Persyaratan untuk membentuk DOB sebenarnya cukup ketat dalam pengertiannya, tetapi menjadi longgar dalam pelaksanaannya. Hal ini terlihat dari berbondongbondongnya pengajuan DOB baik ke Pemerintah Pusat maupun DPR. Semua persyaratan DOB selayaknya disampaikan dengan lengkap sesuai data dan informasi terkini. Namun, dalam prakteknya data dan informasi tersebut banyak yang tidak tepat atau masih menggunakan data induk daerah pemekaran. Selain itu, data dan informasi tidak dilakukan verifikasi secara menyeluruh apakah daerah tersebut layak untuk dimekarkan. Kelonggaran persyaratan inilah yang seringkali menyebabkan daerah hasil pemekaran tidak sesuai dengan harapan semula. Pemerintah menyadari bahwa persyaratan yang ditetapkan dalam PP 129 tahun 2000 masih terdapat kelemahan. Oleh karena itu, tahun 2007 Pemerintah melakukan perbaikan PP tersebut dengan PP 78 tahun 2007. Adapun syarat-syarat tambahan yang ditetapkan antara lain (i) daerah yang dapat dimekarkan setelah mencapai batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan 10 tahun bagi provinsi dan tujuh tahun bagi kabupaten dan kota, (ii) pembentukan daerah provinsi/kabupaten/kota berupa pemekaran kabupaten/kota dan penggabungan beberapa kecamatan yang bersandingan pada wilayah provinsi/kabupaten/kota yang berbeda harus memenuhi syarat administratif, teknis, dan fisik kewilayahan Syarat administratif yang harus dipenuhi calon DOB Propinvi antara lain: (i) keputusan masing-masing DPRD kabupaten/kota yang akan menjadi cakupan wilayah calon provinsi tentang persetujuan pembentukan calon provinsi berdasarkan hasil Rapat Paripurna, (ii) keputusan bupati/walikota ditetapkan dengan keputusan bersama bupati/walikota wilayah calon provinsi tentang persetujuan pembentukan calon provinsi, (iii) keputusan DPRD provinsi induk tentang persetujuan pembentukan calon provinsi berdasarkan hasil Rapat Paripurna, (iv) keputusan gubernur tentang persetujuan pembentukan calon provinsi; dan (v) rekomendasi menteri. Syarat administratif bagi calon DOB kabupaten/kota antara lain: (i) keputusan DPRD kabupaten/kota induk tentang persetujuan pembentukan calon kabupaten/kota, (ii) keputusan bupati/walikota induk tentang persetujuan pembentukan calon kabupaten/kota, (iii) keputusan DPRD provinsi tentang persetujuan pembentukan calon kabupaten/kota, (iv) keputusan gubernur tentang persetujuan pembentukan calon kabupaten/kota dan (v) rekomendasi menteri. Pertimbangan lain seperti cakupan wilayah ditambah dua kabupaten menjadi lima kabupaten sebagai syarat DOB propinsi, kabupaten paling sedikit lima kecamatan dan kota paling sedikit empat kabupaten. Longgarnya pemberian daerah otonomi baru dalam beberapa tahun pelaksanaan otonomi daerah atau desentralisasi, sudah terbentuk 163 DOB. Padahal dalam kurun waktu yang cukup panjang yaitu tahun 1945-1999 hanya ada 319 daerah. Tahun 2012 sudah ada 10 usulan daerah baru yang akan dibahas oleh DPR dan sudah disetujui pembentukan satu propinsi baru yaitu Kalimantan Utara dan empat kabupaten baru yaitu (i) Kabupaten Pangandaran, (ii) Kabupaten Pesisir Barat, (iii) Kabupaten Manokwari Selatan, dan (iv) Kabupaten Pegunungan Arfak. Saat ini di Kementerian Dalam Negeri telah masuk usulan pembentukan calon DOB sebanyak 33 propinsi dan 150 kabupaten/kota. Pemekaran daerah baru paling banyak terjadi di tahun 2008 yaitu 39 daerah. Perkembangan pemekaran daerah sejak 2001-2011 dapat dilihat pada tabel 6.1. dan 6.2. 3
Hasil evaluasi yang dilakukan oleh Bappenas, UNDP, LAN, dan Kemendagri menyatakan bahwa lebih dari 80 persen daerah hasil pemekaran belum dapat memperlihatkan peningkatan pembangunan daerah setempat sehingga pelaksanaan pemekaran daerah belum mencapai tujuan otonomi daerah. Studi Bappenas (2008), DOB yang menjadi sampel studi menunjukkan bahwa pada awalnya kondisi daerah hasil pemekaran seperti perekonomian daerah, keuangan daerah, pelayanan masyarakat dan aparatur pemerintah daerah masih lebih buruk dibandingkan daerah induk pemekaran. Seiring berjalannya waktu sampai dengan lima tahun setelah pemekaran, secara umum kinerja indikator yang telah disebutkan sebelumnya masih di bawah kinerja daerah pemekaran. Daerah hasil pemekaran belum mampu memanfaatkan masa transisi untuk meningkatkan kinerjanya. Hal ini terlihat dari lambatnya pertumbuhan ekonomi di DOB, potensi ekonomi masih bergantung kepada sektor pertanian, jumlah penduduk miskin masih terkonsentrasi di DOB dan akhirnya belum mampu mengejar ketertinggalan dari daerah induk pemekaran. Terbatasnya sumber daya alam (SDA) juga menambah persoalan daerah hasil pemekaran. Hampir semua daerah induk keberatan daerah yang kaya dengan SDA masuk ke DOB. Pemilihan ibukota seringkali menjadi masalah yang berbelit-belit karena alasan historis dan kebanggaan, tetapi tidak memperhitungkan bahwa ibukota DOB menjadi pusat perekonomian. Periode 2001-2005, kinerja pelayanan publik DOB relatif masih rendah dan cenderung menurun dibandingkan daerah induk pemekaran. Hal ini disebabkan (i) belum mampu menggunakan secara optimal dana yang tersedia, (ii) minimnya jumlah tenaga dan aparatur pemerintah DOB untuk melayani masyarakat, (iii) minimnya jumlah fasilitas pendidikan dan kesehatan, (iv) rendahnya pemanfaatan layanan masyarakat yang telah diberikan pemerintah DOB, dan (v) rendahnya kualitas aparatur pemerintah di DOB. Sumber daya manusia yang memiliki kualitas tinggi masih terkonsentrasi di daerah induk pemekaran. Hasil EDOHP (2011) secara umum menunjukkan bahwa tujuan awal dari pembentukan DOB belum sesuai dengan realita. Kinerja DOB masih jauh panggang dari api dibandingkan sebelum pemekaran. Hal-hal yang baru dilakukan pemerintah DOB adalah (i) lembaga penanganan kesetaraan gender, (ii) publikasi APBD dan pengadaan barang dan jasa, dan (iii) publikasi pertanggungjawaban pelaksanaan APBD. Sedangkan hal-hal yang belum dan sulit untuk dicapai oleh DOB antara lain (i) tersedianya infrastruktur jalan yang memadai sesuai dengan panjang jalan per luas wilayah, (ii) persentase penduduk yang memiliki KTP. Sampai saat ini banyak warga yang tidak memiliki KTP karena jarak yang jauh antara tempat tinggal dengan kelurahan dan kecamatan. (iii) rendahnya kepemilikan akta kelahiran, (iv) peraturan daerah tentang transparansi dan partisipasi publik di daerah, (v) peraturan daerah tentang tata ruang, (vi) besaran anggaran untuk pelayanan kesehatan, (vii) anggaran pengembangan UMKM, (viii) belum memiliki perhatian yang besar terhadap pelaku usaha, dan (ix) rendahnya nilai realisasi investasi.
4
Mudahnya pembentukan daerah baru ternyata tidak diimbangi dengan peningkatan kinerja yang sesuai dengan janji dan harapan yang disampaikan ke Pemerintah Pusat dan DPR. Hal ini menjadi catatan penting terhadap daerah-daerah yang akan dimekarkan baik usulan inisiatif Pemerintah Pusat maupun DPR. Sesuai dengan PP 78 tahun 2007 bahwa suatu calon daerah otonom direkomendasikan menjadi daerah otonom baru apabila calon daerah otonom dan daerah induknya mempunyai total nilai seluruh indikator dan perolehan nilai indikator faktor kependudukan, faktor kemampuan ekonomi, faktor potensi daerah dan faktor kemampuan keuangan dengan kategori sangat mampu atau mampu. Dengan demikian, bila syarat-syarat tersebut dipenuhi secara tertulis tanpa dilakukan pengecekan di lapang maka kemungkinan besar langsung disetujui oleh Pemerintah dan DPR. SISTEM DAN PROSEDUR YANG MUDAH Sistem dan prosedur yang telah diatur dalam PP 78 tahun 2007 telah menjelaskan secara rinci melalui tata cara pembentukan daerah untuk provinsi dan kabupaten/kota baru dalam pasal 16 sampai dengan pasal 21. Aspirasi sebagian masyarakat seperti yang dikemukakan sebelumnya yaitu Agus dan Budi wajib disampaikan sebagai calon wilayah propinsi atau kabupaten/kota yang akan dimekarkan. Selanjutnya, keputusan DPRD kabupaten/kota berdasarkan aspirasi sebagian masyarakat setempat juga dibutuhkan dalam penyampaian usulan pemekaran daerah baru. Persyaratan-persyaratan lanjutan setelah adanya keputusan DPRD antara lain: (i) hasil kajian daerah, (ii) peta wilayah calon provinsi atau kabupaten/kota, (iii) keputusan DPRD provinsi atau kabupaten/kota dan (iv) keputusan Gubernur atau Bupati/Walikota yang akan disampaikan ke Presiden melalui Menteri Dalam Negeri. Berdasarkan dokumen tersebut Menteri melakukan kajian atau evaluasi terhadap usulan pembentukan provinsi atau kabupaten/kota. Hasil kajian tersebut disampaikan ke Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD) untuk memperoleh saran dan pertimbangan sebelum diputuskan oleh Presiden. Keputusan persetujuan pembentukan DOB akan diundangkan dengan meresmikan DOB dan melantik penjabat kepala daerah. Namun, dalam PP 78 tahun 2007 tidak dijelaskan tentang masa transisi daerah hasil pemekaran sampai berapa lama sejak ditetapkan melalui undang-undang sampai DOB benar-benar mampu melaksanakan kegiatan pelayanan publik. Hal inilah yang menyebabkan banyak DOB akhirnya gagal menyejahterahkan masyarakatnya. Beberapa pendapat akademisi dan birokrat mengusulkan agar daerah yang memenuhi persyaratan menjadi DOB tidak serta merta ditetapkan dalam undang-undang pembentukan daerah. Sebaiknya, DOB diberikan masa transisi atau masa persiapan selama beberapa tahun yaitu 3-5 tahun dengan nama daerah administratif. Daerah transisi diharapkan dapat menyelesaikan masalah-masalah yang muncul seperti penempatan ibukota yang sesuai dengan pemetaan, sengketa batas wilayah dan pelimpahan aset dari daerah induk pemekaran. Kota Tangerang Selatan merupakan DOB yang telah mekar sejak tahun 2008, tetapi belum menerima aset dari daerah induknya. Seharusnya, kota Tangerang Selatan belum
5
diperbolehkan menjadi DOB bila masalah-masalah yang dikemukakan tidak teratasi. Oleh karena itu, masa transisi atau masa persiapan merupakan syarat mutlak bagi pembentukan DOB. Pembentukan DOB di era Orde Baru yaitu kota Depok, Tangerang dan Bekasi sebelum menjadi kota diberikan persiapan menjadi kota administratif. Masa transisi calon DOB dapat ditetapkan dengan peraturan pemerintah. Adapun pemimpin daerah masa transisi merupakan penjabat kepala daerah yang ditunjuk oleh Pemerintah Pusat dan Daerah. Bila dalam masa transisi calon DOB tidak layak menjadi DOB, maka usulan pemekaran langsung dibatalkan. Hal ini akan sulit diterapkan bila DOB digabungkan ke daerah induk bila DOB gagal dalam penyelenggaraan layanan publik. Sistem dan prosedur yang ketat dapat dilakukan melalui instrumen perimbangan keuangan. Kementerian dan Lembaga misalnya Kementerian Keuangan dan Kementerian Dalam Negeri dapat memonitor secara berkala calon DOB yang masuk dalam masa transisi. Bimbingan dan asisten diberikan untuk meningkatkan kinerja dari pemerintahan transisi. Bila kinerja keuangan dan layanan publik DOB tidak membaik, maka daerah tersebut dibatalkan menjadi DOB. Sedangkan untuk DOB diusulkan untuk digabungkan ke daerah induk pemekaran. PERSYARATAN YANG RINGAN Persyaratan yang ringan ternyata banyak menyebabkan DOB gagal menyelenggarakan pelayanan publik. Kegagalan tersebut tidak lepas dari mudahnya persyaratan yang dituangkan dalam PP 78 tahun 2007. Sebenarnya, Pemerintah Pusat telah menyediakan norma, standar, prosedur dan kriteria, tetapi komitmen dari seluruh pihak sangat kurang, hampir semua pihak hanya fokus dengan penetapan DOB. Syarat teknis yang ditetapkan dalam PP 78 tahun 2007 hampir sama dengan PP 129 tahun 2000. Ada penambahan syarat teknis yaitu (i) pertahanan, (ii) keamanan, (iii) kemampuan keuangan, (iv) tingkat kesejahteraan masyarakat, dan (v) rentang kendali penyelenggaraan pemerintahan daerah. Syarat-syarat tersebut dilakukan kajian dan hasilnya disampaikan ke pemerintah pusat dan merupakan bagian yang tidak terpisahkan dalam proposal calon DOB. Syarat lainnya yang harus dipenuhi oleh calon DOB adalah calon daerah otonom dan daerah induknya mempunyai total nilai seluruh indikator dan perolehan nilai indikator faktor kependudukan, faktor kemampuan ekonomi, faktor potensi daerah dan faktor kemampuan keuangan dengan kategori sangat mampu atau mampu. Syarat fisik kewilayahan meliputi (i) cakupan wilayah, (ii) lokasi calon ibukota, dan (iii) sarana dan prasarana pemerintahan. Beberapa persyaratan tersebut secara umum dapat dipenuhi dengan menampilkan data yang mudah di make-up oleh penggagas. Tujuan penyampaian data yang tidak sesuai dengan fakta lapang tidak ditindaklanjuti oleh pemberi persetujuan DOB. Seharusnya data proposal calon DOB dievaluasi sesuai dengan indikator dan bobot yang ditetapkan dalam PP 78 tahun 2007. Dengan demikian data yang disampaikan dengan fakta dilapang adalah sama. Hal lain yang memudahkan pemberian persetujuan DOB adalah cakupan wilayah. Cakupan wilayah yang dimaksud dalam PP 78 tahun 2007 adalah 6
pembentukan calon DOB propinsi/kabupaten/kota digambarkan dalam peta. Peta wilayah harus dilengkapi dengan daftar nama kabupaten/kota, kecamatan dan desa yang menjadi cakupan calon DOB propinsi/kabupaten/kota/kecamatan dan garis batas wilayah propinsi/kabupaten/kota/kecamatan dengan daerah lainnya. Konflik batas wilayah antara daerah yang dimekarkan dengan daerah induk pemekaran kerap terjadi. Akibat persyaratan yang ringan terhadap proposal pemekaran daerah yaitu penegasan batas wilayah, seringkali dikesampingkan dan bukan menjadi persyaratan utama. Hal ini terlihat dari penetapan DOB tidak disertai dengan (i) pembagian aset DOB dan daerah induk pemekaran dan (ii) penegasan batasan wilayah antara DOB dengan daerah induk pemekaran. Masalah batasan wilayah muncul dan sulit diselesaikan bila daerah tersebut terdapat potensi sumber daya alam. Daerah induk pemekaran dan DOB merasa berhak atas SDA yang terdapat di perbatasan wilayah. Usulan pemekaran daerah seharusnya dibarengi dengan aset DOB dan batasan wilayah. Kriteria wilayah yang dipersiapkan sebagai calon DOB sudah memperhitungkan kriteria dan indikator yang ditetapkan dalam PP 78 tahun 2007. Sebaiknya, pasal 33 yaitu batasan aset daerah induk pemekaran dan DOB sampai dengan pasal 35 yaitu batasan wilayah DOB dengan daerah induk pemekaran merupakan persyaratan yang tidak bisa dipisahkan saat disampaikan ke Presiden dalam pasal 17. Persyaratan yang ringan sudah jelas akan membuka lebar jalannya pemekaran. Persyaratan lain yang perlu ditambahkan dalam usulan DOB seperti (i) tingkat kemiskinan DOB, (ii) angka buta huruf, dan (iii) jumlah pengangguran. Hal ini diperlukan untuk calon DOB lebih siap untuk mencapai tujuan yang ditetapkan dalam proposal DOB. Selain itu, keberhasilan DOB akan lebih mudah diukur dan dievaluasi. Hasil evaluasi yang dilakukan oleh Kemendagri (2011) menunjukkan bahwa indikator kesejahteraan masyarakat dan ketersediaan layanan publik masih jauh dari yang diharapkan dari proposal awal pemekaran daerah. Kota Tangerang Selatan di Propinsi Banten yang telah DOB sejak tahun 2008 dan dekat dengan DKI Jakarta justru menduduki peringkat 171 dari 198 DOB yang dievaluasi mengenai kesejahteraan masyarakat dan menduduki peringkat 179 dari seluruh indikator yang dievaluasi. Peringkat yang rendah ini menimbulkan tanda tanya besar bagi publik terhadap DOB Kota Tangerang Selatan. Kota Serang di Propinsi Banten merupakan DOB pada tahun yang sama dengan Kota Tangerang Selatan menduduki peringkat 64 dari 198 DOB yang dievaluasi oleh Kemendagri untuk indikator peningkatan kesejateraan rakyat dan peringkat 85 dari empat indikator yang dievaluasi tahun 2011. Hal ini menunjukkan bahwa Kota Serang lebih siap dan lebih maju kinerja pemerintahannya dibandingkan Kota Tangerang Selatan. Diduga persyaratan yang ringan menyebabkan Kota Tangerang Selatan belum mampu secara mandiri untuk menata kelola pemerintahan DOB. Perjalanan waktu tiga tahun tidak cukup bagi Kota Tangerang Selatan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan layanan publik. Sebenarnya, indikator lain seperti tingkat kemiskinan dan indeks kualitas SDM di Kota Tangerang Selatan harus dijadikan salah satu persyaratan bagi pemekaran daerah.
7
Fitra (2009), Kabupaten Mamasa yang dimekarkan tahun 2002 tidak layak dimekarkan berdasarkan syarat pendirian DOB PP 78 tahun 2007. Tidak layaknya pendirian DOB Kabupaten Mamasa disebabkan oleh rendahnya pelayanan administrasi kependudukan dan tidak mampu secara mandiri untuk mengembangkan perekonomiannya. Namun, persyaratan lain seperti peningkatan jumlah fasilitas pendidikan dan kesehatan menjadi lebih baik dibandingkan sebelum DOB. Kriteria dan persyaratan bagi calon DOB perlu diperbaiki dan direvisi agar calon DOB tidak mengalami kegagalan dikemudian hari. Kinerja dan manfaat DOB telah dievaluasi sejak tahun 2008 sampai saat ini, tetapi hasilnya belum bisa ditindaklanjuti karena masih banyak pihak yang keberatan. Oleh karena itu, perlu ditambahkan persyaratan-persyaratan yang dapat digunakan sebagai indikator untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat dan layanan publik bagi calon DOB. Persyaratan tersebut antara lain: indikator kemiskinan, jumlah pengangguran, batasan wilayah DOB dengan daerah induk pemekaran dan batasan aset DOB dengan daerah induk pemekaran. Semua persyaratan perlu dilakukan verifikasi lapang untuk mencocokkan data dalam proposal dengan kondisi riil di lapang. Evaluasi terhadap DOB perlu dilakukan untuk mengidentifikasi kegagalan DOB baik dari persyaratan maupun mekanisme dan prosedur proposal pemekaran daerah. Aspekaspek yang terdapat dalam persyaratan pemekaran daerah harus dipenuhi satu per satu bukan dihitung skor secara akumulatif. Perhitungan skor akumulatif diduga menjadi pemicu banyaknya DOB yang disetujui oleh Pemerintah dan DPR. REKAYASA POLITIK Isu pemekaran daerah telah menjadi isu penting bagi elite politik apalagi menjelang pemilihan kepala daerah (pilkada). Pilkada seringkali dijadikan transaksi politik bagi daerah-daerah yang akan dimekarkan. Padahal, salah satu faktor penentu keberhasilan DOB adalah memiliki pemimpin yang berintegritas dan tegas. Wacana moratorium pemekaran daerah telah digaungkan sejak 2009, tetapi wacana tersebut hanya untuk kepentingan politik. Hal yang paling sering digaungkan oleh elite politik adalah penambahan jumlah pegawai negeri sipil (PNS). Jumlah PNS merupakan salah satu pembentuk besaran dana alokasi umum (DAU). Berdasarkan hal tersebut, daerah merasa bahwa Pemerintah Pusat yang akan memberikan gaji PNS. Pemberian gaji PNS menjadi salah satu pemicu bagi kepentingan elite politik. Bila suatu daerah berhasil menjadi DOB, maka besar kemungkinan formasi jabatan PNS di DOB diisi oleh kolega dan keluarga dari elite politik. Buruknya kinerja pemerintah DOB tidak dapat dipungkiri akibat adanya biaya politik pilkada. Biaya politik yang besar ditenggarai menjadi malapetaka bagi DOB. Selain itu, kepala daerah DOB seperti tidak punya pilihan lain untuk ikut dalam kepentingan politik. Bila kepala daerah DOB terpilih karena adanya transaksi politik, maka besar kemungkinan biaya yang dikeluarkan akan diambil dari APBD dan sumber-sumber lain yang terkait dengan konsesi dan perijinan.
8
Pendidikan politik bagi masyarakat terutama masyarakat DOB menjadi tanggung jawab pemerintah, partai politik dan media massa. Semakin tinggi pemahaman masyarakat tentang politik, akan semakin memperkuat iklim demokrasi. Pemilihan kepala daerah tidak lagi berbiaya mahal. Kepala daerah dipilih berdasarkan integritas dan kemampuan dari DOB. Kepentingan politik bagi suatu calon daerah pemekaran sah-sah saja asal itu semua untuk peningkatan kesejahteraan rakyat. Pengendalian kepentingan elite politik tidak semudah yang diwacanakan berkali-kali. Hal ini pernah disampaikan oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono pada tahun 2007 dan 2010 untuk melakukan kebijakan moratorium pemekaran daerah. Namun, sampai saat ini usulan pemekaran daerah seperti tidak bisa dibendung oleh Pemerintah Pusat. Pemerintah Pusat mewacanakan kebijakan moratorium pemekaran daerah berdasarkan hasil evaluasi yang dilakukan selama ini yaitu biaya sosial tinggi, resistensi politik, dan dampak anggaran akibat timbulnya DOB. Namun, DPR dan DPD tetap membuka usulan pemekaran daerah. Hal ini terlihat dari persetujuan DPR terhadap DOB tahun 2012 yaitu Propinsi Kalimantan Utara dan empat kabupaten baru yaitu (i) Kabupaten Pangandaran, (ii) Kabupaten Pesisir Barat, (iii) Kabupaten Manokwari Selatan, dan (iv) Kabupaten Pegunungan Arfak. Pemberian DOB bagi Provinsi Kalimantan Utara diduga akan menimbulkan dampak negatif yaitu eksploitasi hasil tambang untuk menambah pendapatan asli daerah. Namun, penggalian besar-besaran akan merusak kondisi lingkungan sekitar Kalimantan Utara. Bila dibiarkan seperti Kalimantan Timur, maka Kalimantan Utara akan menghadapi banjir yang terus menerus. Selain itu, rasio jumlah penduduk dibandingkan luas daerahnya belum sesuai dengan realita. Seperti yang telah dikemukakan sebelumnya bahwa PP 78 tahun 2007 telah memberikan sinyal bahwa ada kemungkinan DOB itu digabungkan atau dihapuskan bila kinerjanya selama pemekaran mengalami kegagalan. Namun, tentangan dari para elite politik untuk melakukan penggabungan atau penghapusan masih kuat. Usulan pemekaran daerah merupakan komoditas yang menarik bagi elite politik dan akhirnya sulit dikendalikan karena tidak adanya sanksi bagi DOB yang gagal. Pemekaran daerah bukan hal yang perlu dikhawatirkan sepanjang memenuhi seluruh persyaratan, mekanisme dan prosedur yang ditetapkan dalam regulasi. Tujuan dari pemekaran daerah adalah meningkatkan pelayanan publik, meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan terwujudnya iklim demokratis di daerah. Sebaiknya, usulan pemekaran daerah tidak langsung di setujui oleh Pemerintah Pusat dan DPR. Status DOB masa transisi atau masa persiapan dapat dilakukan oleh Pemerintah Pusat secara bertahap. Masa transisi akan dievaluasi secara rinci, transparan dan akuntabel agar seluruh pihak terkait memahami bahwa DOB masa transisi apakah sudah layak untuk memasuki DOB definitif atau DOB masa transisi justru gagal meningkatkan kinerja yang diusulkan dalam proposal pemekaran daerah. Pemberian status masa transisi atau status bertahap perlu diusulkan dalam revisi Undang-undang nomor 32 tentang Pemerintahan Daerah atau revisi terhadap PP nomor 78 tahun 2007 bahwa pemberian DOB tidak berlaku secara otomatis. Langkah ini 9
diperkirakan akan mengalami hambatan dari elite politik. Hasil evaluasi Kemendagri 2011 perlu ditindaklanjuti sebelum DOB dilakukan penggabungan atau penghapusan daerah. Adapun rekomendasi EDOHP antara lain: (i) penyempurnaan kebijakan dan ketegasan pelaksanaan kebijakan mengenai cara dan proses pembentukan DOB, (ii) peningkatan fasilitas dan pengembangan kapasitas DOB, (iii) peningkatan kualitas pelayanan administrasi kependudukan dan catatan sipil DOB, (iv) penyempurnaan kebijakan transfer anggaran daerah, (v) penguatan kebijakan mengenai transparansi dan akuntabilitas pemerintahan serta partisipasi masyarakat baik pusat dan daerah, (vi) efisiensi dan efektivitas pengelolaan anggaran daerah, (vii) pengembangan program pro-poor, dan (viii) peningkatan iklim usaha yang kondusif di DOB.
10
