Participatie bij integratie van recreatie in de natuur: De Sint Pietersberg, een bolwerk van diversiteit
1
Daniel Bours
Wageningen Universiteit Land Use Planning Maart 2012
BSc Thesis Spatial Planning Studentnummer: 870911112110 LUP-80812 Thesis Spatial Planning
Begeleiding en examinator: Dr. Ir. R. Beunen Prof. Dr. A.J.J. van der Valk
2
Inhoudsopgave
1
2
Inleiding ........................................................................................................ 5 1.1
Probleemstelling ........................................................................................ 5
1.2
Onderzoeksdoel......................................................................................... 5
1.3
Onderzoeksgebied ..................................................................................... 6
1.4
Relevantie ................................................................................................ 7
1.5
Leeswijzer ................................................................................................ 8
1.6
Begripsbepaling......................................................................................... 8
Theoretisch kader ..........................................................................................10 2.1
Inleiding en definitie van participatie...........................................................10
2.2
Participatie en procesorganisatie ................................................................11
2.3
Motieven voor participatie .........................................................................14
2.3.1
Vanuit perspectief van beleidsmakers .....................................................14
2.3.2
Vanuit perspectief van burgers ..............................................................15
3
Onderzoeksvragen .........................................................................................16
4
Methode .......................................................................................................17
5
Casus Sint Pietersberg : Concept Beheerplan.....................................................19 5.1
Gebiedsbeschrijving ..................................................................................19
5.2
Politieke en historische context ..................................................................20
5.3
Planproces ...............................................................................................21
5.4
Procesanalyse ..........................................................................................22
5.5
Resultaten van participatie ........................................................................24
5.6
Een conflict : het hondenlosloopgebied........................................................25
5.6.1
Probleemidentificatie ............................................................................25
5.6.2
De achtergronden ................................................................................25
5.6.3
Analyse ..............................................................................................27
5.6.4
Terugkoppeling ....................................................................................29
5.7 6
Resultaat van participatie .......................................................................32
Casus ENCI : Plan van Transformatie................................................................33 6.1
Gebiedsbeschrijving ..................................................................................33
6.2
Historische en politieke context ..................................................................33
6.3
Planproces ...............................................................................................34
6.4
Procesanalyse ..........................................................................................37
6.5
Resultaten van participatie ........................................................................43
7
Casus Sint Pietersberg vs. Casus ENCI: een vergelijking ......................................46
8
Participatie: discussie, conclusies en aanbevelingen ..........................................49
Bibliografie ..........................................................................................................53 Literatuur .........................................................................................................53 Plandocumenten ................................................................................................54 Websites...........................................................................................................55 Krantenarchief...................................................................................................56 3
4
1
Inleiding
1.1
Probleemstelling
Natuurgebieden in Nederland vervullen een belangrijke functie voor zowel het duurzaam beschermen van biodiversiteit als ook voor het mogelijk maken van diverse vormen van recreatie.1 Dit citaat spreekt voor zich, maar geeft van de andere kant het dilemma weer waar beleidsmakers mee te maken hebben: de instandhoudingsdoelen moeten gewaarborgd worden, terwijl voor de burger faciliteiten geschapen moeten worden om te recreëren in de natuur. De beleidsmakers kunnen ervoor kiezen om burgers een actieve rol te laten spelen in besluitvormingsprocessen bij de integratie van recreatie in de natuur, omdat burgers zich betrokken voelen bij hun gebied. (Reed, 2008) Dit proces van participatie geeft tevens mogelijkheden om het draagvlak bij burgers voor het natuurbeleid te vergroten. (Duineveld & Beunen, 2006; Van Dam et al. 2008) Het vertrouwen dat wordt opgebouwd door deze samenwerking tussen beleidsmakers en burgers tijdens het planproces, kan een voordeel zijn bij de implementatie van het plan alsmede bij het behalen van natuurdoelen. (Beunen & De Vries, 2010) Op basis van bovengenoemde informatie zal in dit onderzoek gekeken worden hoe het participatieve proces wordt vormgegeven bij planprocessen betreffende integratie van recreatie in de natuur.
1.2
Onderzoeksdoel
Het doel van dit onderzoek is om inzicht te krijgen hoe het participatieve proces wordt vormgegeven bij planprocessen betreffende integratie van recreatie in de natuur. Door middel van het vergaren van kennis over deze participatieve processen, kan tegemoet worden
gekomen
aan
de
kennisbehoefte
omtrent
achterliggende
motieven
van
beleidsmakers om burgers bij het planproces te betrekken en omtrent achterliggende motieven van burgers om te participeren bij het planproces. Daarnaast zullen de organisatiestructuren die een rol spelen bij het participatieve proces geanalyseerd worden, om zodoende meer inzicht te krijgen.
1
Elands et al. 2005. Natuur in Nederland: recreatie en biodiversiteit in balans. Wageningen: Alterra, p. 15
5
1.3
Onderzoeksgebied
Het onderzoeksgebied waar dit onderzoek zich op baseert, is de Sint Pietersberg in Maastricht, bestaande uit Natura 2000 Sint Pietersberg, Jekerdal en Cannerberg en de ENCI mergelgroeve en D’n Observant. De keuze voor het onderzoeksgebied is gekozen op grond van verschillende factoren: de geografische ligging, de ecologische kenmerken, de diversiteit van beide plannen en mijn persoonlijke voorkeur. Het onderzoeksgebied zal opgesplitst worden in twee casussen gelegen tussen de stad Maastricht en de Belgische grens. (figuur 1) De eerste casus is Natura 2000 Sint Pietersberg, Jekerdal en Cannerberg. Dit gebied is al lange tijd natuurgebied, toegankelijk voor recreatieve doeleinden en is in 2008 aangewezen als Natura 2000 gebied door een ontwerp-aanwijzingsbesluit. In het Concept Beheerplan uit 2009 over de Sint
Pietersberg,
gebruiksvormen
Jekerdal van
en
Cannerberg,
extensieve
recreatie
geeft
men
grotendeels
aan
dat
zonder
de
bestaande
beperkingen
of
maatregelen hun voortgang kunnen hebben. In 2010 leiden onduidelijkheden in het Concept Beheerplan en de achteruitgang van de habitattypen, tot een conflict met betrokken, recreatieve omwonenden, omdat het Hondenlosloopgebied, deel uitmakend van het areaal Natura 2000 Sint Pietersberg, verplaatst moet worden. De tweede casus wordt omsloten door het Natura 2000 gebied en bestaat uit de ENCI mergelgroeve en D’n Observant, een kunstmatige berg aangelegd in 1938, die reeds is opengesteld voor recreatieve doeleinden. De ENCI mergelgroeve zal volgens het Plan van Transformatie uit 2009 heringericht worden, waardoor het gebied toegankelijk wordt gemaakt voor verschillende vormen van extensieve recreatie. Een andere overeenkomst tussen beide casussen vormt de aanwezige biodiversiteit, bestaande uit zeldzame en kwetsbare habitattypen op kalkbodem (kalkgraslanden) en de aanwezigheid van ondergrondse gangenstelsels die het leefgebied vormen voor diverse soorten vleermuizen. De persoonlijke voorkeur voor de keuze van het onderzoeksgebied ligt daarin dat ik als geboren en getogen Maastrichtenaar begaan ben met de Sint Pietersberg en nog steeds geïnteresseerd ben in de diversiteit van dit gebied en dan met name in de diversiteit van de beide plannen: Het Plan van Transformatie is een publiekprivaat plan, waarbij publieke, maatschappelijke en private actoren samenwerken. Dit in tegenstelling tot het Concept
Beheerplan,
waar
het
meer
een
combinatie
betreft
van
publieke
en
maatschappelijke actoren. Hierdoor is het interessant om te kijken of de participatieve planprocessen op grond van deze diversiteit anders gestalte worden gegeven en tot andere resultaten leiden.
Aan de hand van twee casussen wordt de procesorganisatie en worden motieven voor participatie onderzocht: Een analyse van de casussen geeft inzicht in de ontwikkeling van interactie tussen actoren, gezien vanuit de procesorganisatie. Daarnaast geeft een analyse van de casussen inzicht in de wijze waarop de motieven van burgers voor 6
participatie en motieven van beleidsmakers voor participatie vormgeven aan het planproces van beide casussen. Zowel het Concept Beheerplan als het Plan van Transformatie onderschrijven het belang van integratie van recreatie in de natuur. Bij het analyseren van beide plannen, zal de nadruk liggen op de organisatiestructuren en de motieven van beleidsmakers en burgers bij de participatieve planprocessen. Tevens zal gekeken worden naar de invloed van participatie op de resultaten van de planprocessen. De focus zal komen te liggen op de participatieve rol van de omwonende, recreatieve gebruikers bij deze planprocessen. Als gevolg van tijdsgebrek is gekozen voor deze afbakening en zal dus niet worden ingegaan op de rol van de recreatieve ondernemer of andere actoren en stakeholders die een rol spelen bij de integratie van recreatie in natuur.
Figuur 1: ENCI gebied en begrenzing Natura 2000 Sint Pietersberg, Jekerdal en Cannerberg in rood omlijnd.
1.4
Relevantie
Het wetenschappelijke belang van dit onderzoek is het verbreden van kennis over participatie tijdens planprocessen. Door de analyse van de procesorganisatie en van de motieven van burgers en beleidsmakers tijdens het participatieve proces, wordt meer 7
inzicht verkregen in de diversiteit van participatie bij de integratie van recreatie in de natuur. Dit onderzoek naar het concept participatie zal ook verrijkend zijn in de zin dat meerdere vakgebieden aan bod komen, zoals sociologie, communicatiewetenschappen en bestuurskunde.
Participatie
is
een
weliswaar
ingeburgerd
concept
en
in
vele
maatschappelijke sectoren toegepast, maar dit onderzoek laat zien hoe belangrijk het ook voor de planologie is. Het maatschappelijke belang van dit onderzoek is het nagaan of participatie tijdens planprocessen een beter gedragen plan kan opleveren, waar ook in de toekomst profijt van getrokken kan worden en dat zodoende minder conflicten kunnen ontstaan. Het vertrouwen dat is opgebouwd tijdens het interactieve planproces kan een belangrijke maatschappelijke factor zijn bij de implementatie van het plan alsmede bij het behalen van natuurdoelen, omdat het draagvlak onder burgers door de participatie is vergroot. Het beleidsmatige belang van dit onderzoek is het aantonen voor beleidsmakers en planontwerpers dat het functioneren van een efficiënte procesorganisatie bij een participatief planproces kan leiden tot een weloverwogen en snellere besluitvorming. De motieven van beleidsmakers om burgers te laten participeren in het planproces, kunnen leiden tot een vergroting van het draagvlak voor het beleid en voor de natuurdoelen.
1.5
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 is het theoretisch kader betreffende participatie uiteengezet. In hoofdstuk 3 komen de onderzoeksvragen en de begripsbepaling aan de orde. De methode en het tijdsschema volgen in hoofdstuk 4. Aan de hand van de theorieën en kennis uit het theoretische kader is in hoofdstuk 5 en 6 de participatie bij het planproces van beide casussen in Maastricht bekeken en geanalyseerd. Vervolgens zijn in hoofdstuk 7 beide plannen met elkaar vergeleken en beoordeeld op hun waarden. Daarnaast is in hoofdstuk 7 de conclusie, de discussie en aanbevelingen betreffende de casussen uiteengezet. Afsluitend zijn in hoofdstuk 8 de conclusie, de discussie en aanbevelingen betreffende het concept participatie in het algemeen behandeld. In dit onderzoek staan citaten van actoren en stakeholders in de planprocessen in een grijs kader. Ze dienen als illustratie bij het geschrevene en maken als zodanig onderdeel uit van dit onderzoek.
1.6
Begripsbepaling
In deze studie zullen bepaalde begrippen door elkaar heen gebruikt worden, die men echter als synoniemen kan beschouwen: -
Met de casus ENCI wordt het Plan van Transformatie bedoeld.
-
Met de casus Sint Pietersberg wordt het Concept Beheerplan Natura 2000 Sint Pietersberg, Jekerdal en Cannerberg bedoeld. 8
-
Met het Bestemmingsplan wordt het Bestemmingsplan Buitengebied - Sint Pietersberg, Jekerdal, Cannerberg bedoeld.
-
Met het Hondenlosloopgebied wordt het Hondenlosloopgebied Sint Pietersberg bedoeld.
-
Met betrokkenen, omwonenden of betrokken omwonenden wordt de omwonende, recreatieve gebruikers van de onderzoeksgebieden bedoeld.
9
2
Theoretisch kader
Dit theoretisch kader betreft een verkenning van de theoretische visies op het concept participatie, gebaseerd op een uitgebreide literatuur studie. Eerst zal worden gekeken naar de definitie van participatie en vervolgens naar de achtergronden, motieven en het maatschappelijke aspect.
2.1
Inleiding en definitie van participatie
Participatie is een streven dat de meeste mensen in een democratische samenleving hoog waarderen. In de literatuur is veel terug te vinden over participatie: simpel gezegd is participatie deelnemen aan de gemeenschap, waarbij participatie gezien kan worden als een democratische ambitie. (Duineveld & Beunen, 2006; Pröpper & Steenbeek, 1999) Meer specifiek kan participatie gezien worden als een proces waarin individuen, groepen of organisaties er voor kiezen een actieve rol te spelen in besluitvormingsprocessen waar ze zich betrokken bij voelen. (Reed, 2008) Om participatie en daarmee de invloed van partijen meetbaar te maken, is een zogeheten participatieladder ontwikkeld. De participatieladder van Arnstein (1969) vormt het uitgangspunt voor andere participatieladders. Een van de varianten op deze participatieladder is die van Edelenbos en Monnikhof, waarin 5 niveaus of sporten worden onderscheiden. Het eerste niveau wordt gekenmerkt door grote invloed van politiek en bestuur, waarbij betrokkenen alleen geïnformeerd worden. Het tweede niveau kent een hogere mate van betrokkenheid door betrokkenen als gesprekspartner te beschouwen. De resultaten hieruit voorvloeiend zijn echter niet bindend voor de politiek. Raadplegen van betrokkenen is hier het hoogst haalbare. Het derde niveau wordt bereikt indien betrokkenen de gelegenheid krijgen zelf problemen aan te dragen en oplossingen voor te stellen. Deze betrokkenheid wordt als adviseren bestempeld en speelt een volwaardige rol in het beleid, maar hiervan kan afgeweken worden bij de besluitvorming. In tegenstelling tot de voorgaande drie niveaus, bepalen betrokkenen op niveau 4 gezamenlijk met politiek en bestuur de agenda en de resultaten hieruit voortkomend zijn bindend. Dit wordt als coproduceren beschouwd. Op het vijfde niveau beslissen betrokkenen mee in de besluitvorming over het beleid en heeft de politiek en het bestuur louter een adviserende rol, bestaande uit vooraf gestelde randvoorwaarden en toetsing hiervan. Vanaf niveau 3 of 4, adviseren respectievelijk coproduceren, kan men spreken van interactieve beleidsvorming. (Edelenbos en Monnikhof, 1998) 10
Een andere variant op de participatieladder van Edelenbos en Monnikhof is die van Pröpper en Steenbeek. Een voordeel van deze ladder is dat er een onderscheid wordt gemaakt in de rol de van bestuur en in de rol van de participant. De zeven gradaties van de rol van bestuur worden hier beschreven als bestuurstijlen. De situatie bepaalt de bestuurstijl. De faciliterende stijl is de meeste interactieve stijl waar partijen elkaar wederzijds beïnvloeden. Ook de samenwerkende, delegerende en participatieve stijl zijn als interactief te bestempelen. De niet-interactieve stijlen zijn de consultatieve, open en gesloten autoritaire stijl. Daarnaast wordt de rol van participant uiteengelegd: bij de meest interactieve stijl, ofwel de faciliterende stijl, heeft de participant de rol van initiatiefnemer en bij de samenwerkende stijl heeft de participant de rol van samenwerkingspartner. Bij de delegerende stijl heeft de participant de rol van medebeslisser en bij de participatieve stijl heeft de participant de rol van adviseur. Bij de drie niet-interactieve stijlen zijn de rollen van de participant die van de geconsulteerde en die waar voorlichting of informatie aan wordt gegeven. Bij de gesloten autoritaire stijl is er geen rol voor de participant weggelegd. (Pröpper en Steenbeek, 1999)
2.2
Participatie en procesorganisatie
De personen of groepen die een rol kunnen spelen bij natuurbeleid, kan men onderverdelen in actoren en stakeholders. Een actor kan een persoon, groep of instantie zijn, die als handelende partij wordt gezien en die van invloed kan zijn op de realisatie van een project. (Van der Valk, 2008; Voogd & Woltjer, 2009) Anders dan een actor, is een stakeholder een partij die geraakt wordt door het beleid en zich er bij betrokken voelt. (Reed, 2008). In deze studie zal gekeken worden hoe burgers zich als stakeholders betrokken voelen bij het beleid en tevens hoe ze als actor betrokken worden bij het beleid. Het Nederlandse natuurbeleid is de laatste decennia aan grote veranderingen onderhevig geweest.
Er is sprake van een transitie wat betreft de stijl van besturing van
government naar governance. Het gesloten en lineaire planningsproces met weinig mogelijkheden
tot
terugkoppeling,
heeft
plaats
gemaakt
voor
een
cyclisch
planningsproces met verschillende fasen en meer openheid en flexibiliteit. (Hidding, 2006) Het traditionele model wordt ook wel het reactieve beleidsmodel genoemd. In eerste instantie wordt het beleid ontwikkeld vanuit een centrale actor, de overheid. Dit gebeurt relatief snel, maar wel uitgebreid. Pas in de volgende fase kunnen stakeholders reageren op het plan door middel van inspraak- en beroepsprocedures. Dit is in feite achteraf en daardoor een tijdrovende fase waarna de implementatie volgt. Bij het interactief proces daarentegen, wordt het plan vanaf de start opgesteld door meerdere actoren. Bij het planproces volgt dan steeds terugkoppeling. Alhoewel dit een lange fase beslaat, kan dit planproces alsnog sneller worden afgehandeld omdat de inspraak efficiënter is afgerond, waarna implementatie volgt. (Van der Valk, 2008)
11
Governance kan men beschouwen als een meerduidig concept, maar elementair is dat er een
interactie is
tussen publieke en private actoren. In de government aanpak is er
sprake van meer reactieve, hiërarchische, top-down besluitvormingsprocedures. Een bijzondere
vorm
van
governance
is
deliberatieve
governance,
die
minder
op
probleemoplossing is gericht, maar meer op participatie is gebaseerd waarbij men elkaar dient te overtuigen door argumenten en overleg. Andere deliberatieve principes zijn transparantie, openheid, en wederkerigheid. Deze vorm van governance wordt gezien als een manier om vertrouwen op te bouwen tijdens het planproces, maar wordt eveneens beschouwd als een manier om de implementatie van een plan te verbeteren. (Hajer et al. 2004) De toegenomen diversiteit aan actoren die betrokken zijn bij beleidsprocessen in natuurbeleid gaat gepaard met de samenwerking tussen verschillende schaalniveaus, met zowel de verticale wisselwerking tussen overheden als de horizontale samenwerking, tussen publieke en private actoren. Beleid is daarmee niet langer een van bovenop opgelegd plan, maar een open, complex en interactief proces. (De Boer et al., 2007; Cörvers
et
al.
2003)
In
de
praktijk
echter,
hebben
private
actoren
zoals
belangenorganisaties, burgers en ondernemers vaak pas achteraf de mogelijkheid om te reageren
middels
inspraakprocedures,
wat
een
ongunstig
uitgangspunt
is
voor
samenwerking. (Van Ark, 2005) Bij de implementatie van het concept van de EHS en later het Natura 2000 beleid, wordt het natuurbeleid gedecentraliseerd. De provincie krijgt een faciliterende rol om de beleidsprocessen aan te sturen, waarbij de provincie het bevoegd gezag krijgt en initiatiefnemer wordt. (Broekmeyer et al., 2007) Vanaf 2005 stelt de overheid richtlijnen op voor het maken van Beheerplannen voor Natura 2000. Een voorwaarde voor beheerplannen is duidelijkheid verschaffen over de instandhoudingsdoelstellingen en het beheer van het gebied. Door de duidelijkheid kan er begrip worden gecreëerd onder betrokken actoren. (Beunen & Van Ark, 2005) Door deze transparantie kunnen mogelijk conflicten worden vermeden en juridische rechtszaken worden voorkomen. Het Beheerplan moet niet vanuit een instrumenteel perspectief worden
gezien,
waarmee
eenzijdig
maatregelen
kunnen
worden
opgelegd
of
afgedwongen door beleidsmakers, maar het Beheerplan moet vanuit een relationeel perspectief worden gezien. Vanuit het laatste perspectief wordt het Beheerplan beschouwd als een middel dat betrokken actoren de mogelijkheid geeft om tot een wederzijds gedragen besluitvorming te komen. (Beunen & Van Ark, 2007) Bij
het
opstellen
van
beheerplannen
zijn
maatschappelijke
organisaties,
zoals
natuurorganisaties, belangrijke partners van overheden. Deze organisaties zijn meestal de beheerder van natuurgebieden en vormen het maatschappelijke middenveld bij onderhandelingen. Ze fungeren als intermediair tussen burgers en instituties van het openbaar bestuur. Ze kunnen het beleid beïnvloeden, maar kunnen ook meehelpen aan de implementatie van het beleid. (Edelenbos en Monnikhof, 2001) Draagvlak op basis van dit middenveld wordt als het institutionele draagvlak bestempeld. Daarnaast bestaat 12
ook het publieke draagvlak op basis van burgers, wat verwijst naar houdingen, betrokkenheid en inzet voor natuur onder de Nederlandse bevolking. (Volker, 2002) Omdat belanghebbende burgers bij het planproces nooit allemaal betrokken kunnen worden,
is
het
van
belang
dat
er
een
balans
is
tussen
een
relevante
belangenvertegenwoordiging van burgers en maatschappelijke organisaties. Pas dan kan men spreken van evenredige participatie. (Minten, 2010)
13
2.3
Motieven voor participatie
2.3.1
Vanuit perspectief van beleidsmakers
De motieven voor participatie vanuit de beleidsmakers gezien, kunnen zeer divers zijn en bewegen zich op verschillende niveaus. Het voordeel van participatie kan zijn dat tijdens het
planproces
belanghebbenden
uiteenlopende kan
naast
kennis de
wordt
ingebracht.
wetenschappelijke
De
kennis
kennis een
van
basis
lokale
zijn
om
weloverwogen beslissingen te kunnen nemen over natuurdoelen. (Hidding, 2006; Reed, 2007) Vervolgens kunnen dergelijke weloverwogen beslissingen leiden tot een optimalisatie van het planproces. (Minten, 2010) Naast bovengenoemde kwaliteitsverbetering door kennis bij besluitvorming, kan participatie ook efficiëntieverbetering van beleid teweegbrengen. Dit houdt in dat als meerdere partijen worden betrokken bij de besluitvorming, er minder kans bestaat op bezwaar- en beroepsprocedures achteraf. Het planproces kan hierdoor sneller afgerond worden en is daarmee kostenbesparend. (Van Dam et al. 2008) De fase waarin burgers betrokken worden bij het planproces is van essentieel belang voor een goede basis voor een verdere samenwerking. Dit houdt in dat participatie vanaf het begin, bij voorkeur vanaf de concept ontwikkeling, moet plaatsvinden. Het hiermee opgebouwde vertrouwen door samenwerking kan ook een voordeel zijn bij de implementatie. (Van Apeldoorn, 2011; Beunen & De Vries, 2010; Reed, 2007) Een bijkomend streven van participatie is dat vanuit de beleidsmakers gezien, besluiten zo democratisch mogelijk tot stand worden gebracht en dat burgers betrokken worden bij de besluitvorming. Aan de andere kant is het onmogelijk om alle burgers te betrekken waardoor het democratisch gehalte in feite nooit optimaal wordt. (Van Dam et al. 2008) Naast bovengenoemde motieven is draagvlakvorming een doel van participatie. Dit houdt in dat burgers betrokken worden in een open en transparant besluitvormingsproces, waardoor de kans toeneemt dat burgers de besluitvorming eerder zullen accepteren en daarmee het beleid legitimeren. (Van Dam et al. 2008) Niettemin kan men zich afvragen of het creëren van draagvlak wel een democratisch streven kan zijn, omdat het collectief of algemeen belang niet perse parallel hoeft te lopen aan het individueel of groepsbelang. De mate waarin beleidsmakers het draagvlak willen creëren of vergroten, kan ook beschouwd worden als een legitimiteitskwestie. Hierbij wordt draagvlak door beleidsmakers gebruikt als een strategisch middel om hun beleid te legitimeren. (Duineveld & Beunen, 2006)
14
2.3.2
Vanuit perspectief van burgers
De motieven waarom burgers willen participeren en het natuurbeleid accepteren, hebben te maken met hun persoonlijke betrokkenheid bij het beleid. De motieven van burgers kunnen zeer uiteen lopen. Burgers kunnen bijvoorbeeld het beleid van plannen ondersteunen of juist willen blokkeren. Het kan gaan om eigenbelang of een maatschappelijk belang. Afwegingen om niet te participeren kunnen voortkomen uit onverschilligheid of uit wantrouwen, omdat het idee dat men toch geen invloed kan uitoefenen, overheerst. Ook kan het zijn dat men niet wil deelnemen aan een interactief proces, omdat men niet achter het beleid staat. (Pröpper & Steenbeek, 1999) Vaak voelen burgers zich pas betrokken bij natuurbeleid als er een conflict dreigt en als ze zich in een zekere mate bedreigd voelen door het natuurbeleid. Ook al zijn ze niet de juridische eigenaar, ze voelen dat het gebied van hen is. Een inbreuk op het gebied ervaren ze als een inbreuk op hun identiteit. Om de verschillende reacties van burgers te begrijpen, heeft Buijs een draagvlakmatrix ontwikkeld waarbij betrokkenheid van burgers bij natuurbeleid gecombineerd wordt met de overeenstemming over natuurbeleid. Hier kunnen 4 mogelijke reacties uit afgeleid worden. De eerste groep burgers heeft een grote binding met de natuur of met een specifiek gebied. Een deel van deze groep heeft daarnaast ook een binding met het beleid en zal waarschijnlijk het beleid accepteren. De andere groep burgers voelt zich wel verbonden met de natuur of het gebied, maar is het oneens met de inhoud van het beleid. Deze groep zal naar alle waarschijnlijkheid gaan protesteren. Naast de twee betrokken groepen burgers, bestaat er een groep uit meer passieve burgers. In deze groep kunnen zowel voor- of tegenstanders van het beleid zijn. Hun emotionele binding met de natuur of het gebied is laag en hoewel ze het oneens zijn met natuurbeleid, komen ze toch niet snel in verzet. Burgers met weinig binding met de natuur of het gebied, maar die wel positief tegenover het natuurbeleid staan, zullen ook niet snel reageren. (Buijs, 2009)
15
3
Onderzoeksvragen
Om inzicht te krijgen in het participatieve planproces betreffende integratie van recreatie in de natuur zullen de planprocessen van twee
casussen, te weten het Concept
Beheerplan van Natura 2000 Sint Pietersberg en Jekerdal en het Plan van Transformatie van de ENCI-groeve in Maastricht, onderzocht worden. Om dit doel te bereiken kan men de volgende onderzoeksvragen stellen:
Algemene onderzoeksvraag: Welke voorwaarden moeten gesteld worden om participatie in het planproces van het Concept Beheerplan Natura 2000 Sint Pietersberg en Jekerdal en in het planproces van het Plan van Transformatie van de ENCI-groeve in Maastricht betreffende integratie van recreatie in de natuur goed te organiseren ? Specifieke onderzoeksvraag 1: In welke fase en door welke actoren wordt de participatie bij de procesorganisatie van beide planprocessen vormgegeven? Specifieke onderzoeksvraag 2: Welke motieven vanuit het perspectief van beleidsmakers spelen een rol bij participatie in beide planprocessen ? Specifieke onderzoeksvraag 3: Welke motieven vanuit het perspectief van burgers spelen een rol bij participatie in beide planprocessen ? Specifieke onderzoeksvraag 4 : Wat is het resultaat van de invloed van participatie vanuit het perspectief van beleidsmakers gezien bij beide planprocessen ? Specifieke onderzoeksvraag 5 : Wat is het resultaat van de invloed van participatie vanuit het perspectief van burgers gezien bij beide planprocessen?
16
4
Methode
De aard van dit onderzoek zal beschrijvend en verklarend zijn. Gezien de beschikbare tijd voor dit onderzoek, is de voorkeur gegeven aan voornamelijk secondaire data, waaronder literatuur, krantenarchieven en websites, boven primaire data. De eerste aanzet voor dit onderzoek is het formuleren van de probleemstelling en de algemene onderzoeksvraag: Uitgangspunt is het dilemma bij beleidsmakers hoe bij natuurbeleid
zowel
de
instandhoudingsdoelen
gewaarborgd
moeten
worden
en
tegelijkertijd faciliteiten moeten worden geschapen zodat burgers kunnen recreëren in de natuur.
Voor
beleidsmakers
vormt
participatie
in
besluitvormingsprocessen
een
mogelijkheid om burgers te betrekken bij het gebied en daarmee het draagvlak bij burgers voor natuurbeleid te vergroten. Vervolgens is het doel van het onderzoek omschreven waarbij kennis wordt vergaard over participatieve planprocessen en hoe die worden vormgegeven aan de hand van twee casussen, uiteengezet in de paragraaf onderzoeksgebied. De relevantie van dit onderzoek wordt opgesplitst in een wetenschappelijk, een maatschappelijk en een beleidsmatig aspect. Daarna is aan de hand van het bovenstaande een theoretisch kader opgesteld betreffende het concept participatie door middel van een literatuur review. Als eerste is naar een algemene definitie van dit concept gekeken. Vervolgens wordt participatie in een breder raamwerk belicht: de nadruk ligt hier op hoe participatie wordt vormgegeven bij organisatiestructuren van planprocessen, waarbij sprake is van integratie van recreatie in de natuur. Daarnaast zijn de motieven van participatie onder de loep genomen, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de motieven vanuit het perspectief van beleidsmakers en vanuit het perspectief van betrokken burgers. De secondaire informatie over participatie in het theoretisch kader is afkomstig uit wetenschappelijke bronnen van sociologische, planologische en bestuurskundige aard. Vanuit dit theoretisch kader zijn vervolgens de onderzoeksvragen opgesteld. Vervolgens is aan de hand van het theoretisch kader een analyse van de twee casussen uitgevoerd. De focus ligt hierbij op de fase waarin de participatie plaatsvindt; de actoren die deelnemen aan het participatieproces en hun inbreng; de motieven voor participatie vanuit het perspectief van beleidmakers en vanuit het perspectief van burgers gezien; de resultaten van participatie vanuit het perspectief van beleidsmakers en vanuit het perspectief van burgers gezien en hoe de resultaten samenhangen met de motieven van participanten. Daarna zijn de conclusies geformuleerd om de onderzoeksvragen te beantwoorden, waarbij gekeken wordt naar de participatie van de beide planprocessen in
17
Maastricht en naar de participatie in de meer algemene zin bij planprocessen betreffende integratie van recreatie in de natuur. De analysen zijn voornamelijk gebaseerd op secondaire data uit relevante bronnen: Zowel literatuurbronnen als informatie van websites van de betreffende planprocessen, overheden
en
belangenorganisaties
zijn
geraadpleegd.
Ook
zijn
relevante
plandocumenten die tijdens de planprocessen een belangrijke rol hebben gespeeld, geanalyseerd. Dit betreft het Concept Beheerplan, het Bestemmingsplan en het Plan van Transformatie. Bovendien zijn krantenarchieven van lokale kranten en het persarchief van de Gemeente Maastricht van de laatste 10 jaar gebruikt voor secondaire data. 2 Deze informatie uit kranten geven naast inzicht over het planproces, ook een indruk van de meningen en visies van belanghebbenden en andere actoren die een rol spelen bij de participatie, omdat berichtgeving in de media ook onderdeel uitmaakt van de analyse van de planprocessen. Door tijdgebrek zijn in plaats van fysieke interviews, personen van de Provincie Limburg, Natuurmonumenten en Stichting Limburgs Landschap via email benaderd, voor meer interne informatie betreffende Natura 2000. Daarnaast zijn leden van de projectgroep en stuurgroep van ENCI transformeert benaderd via email voor interne informatie. In de mails zijn vragen geformuleerd betreffende het verloop van participatie vanuit de optiek van beleidsmakers. De respondenten van de Provincie Limburg, Stichting Limburgs Landschap en leden van de projectgroep en stuurgroep van ENCI Transformeert hebben positief gereageerd wat een aanvulling heeft gevormd op de secondaire informatie.
2
www.sbm.nl; Bibliotheek Maastricht Centre Ceramique, opgehaald in: januari / februari 2012 (Krantenarchief
Dagblad de Limburger / Limburgs Dagblad, 2002-2012) www.maastricht.nl; persarchief Gemeente Maastricht, opgehaald in: januari / februari 2012
18
5
Casus
Sint
Pietersberg
:
Concept
Beheerplan De Casus Sint Pietersberg bestaat uit het Concept Beheerplan van Natura 2000 Sint Pietersberg, Jekerdal, Cannerberg en uit het Bestemmingsplan Buitengebied – Sint Pieter, Jekerdal, Cannerberg. In het Bestemmingsplan wordt een verplaatsing van het Hondenlosloopgebied vastgelegd. Het betreffende Hondenlosloopgebied bevindt zich in het areaal van bovengenoemde Natura 2000 Sint Pietersberg.
5.1
Gebiedsbeschrijving
Het Natura 2000 gebied Sint Pietersberg, Jekerdal en Cannerberg heeft een oppervlakte van 250 hectare, bestaande uit 233 hectare bovengronds en daarnaast 24 hectare ondergronds en is gelegen in het zuidoosten van de Provincie Limburg. Door het karakteristieke van het landschap, wordt het gebied aangewezen als Natura 2000 gebied: de bijzondere geografische ligging, de expositie van de hellingen, de geologische en geomorfologische gesteldheid, de paleontologische betekenis, de eigenschappen van de bodem, het bestaande cultuurpatroon, de biologische waarden en de geschiktheid van de ondergrondse gangenstelsels als verblijfplaats van vleermuissoorten.
3
Het bovengrondse deel van de Sint Pietersberg wordt gekenmerkt door hellingen met afwisselend kalkgraslanden, akkers en hellingbossen die bijzondere kalkminnende plantensoorten herbergen. Het ondergrondse deel van de Sint Pietersberg kent een gangenstelsel dat ontstaan is door de mergelwinning en dat van grote betekenis is voor het leefgebied van diverse soorten vleermuizen. Het Jekerdal wordt gevormd door de rivier de Jeker die een meanderend karakter heeft en is daarmee geomorfologisch en landschappelijk van grote betekenis. De Cannerberg is begroeid door eiken en haagbeukbossen en bevat eveneens een ondergronds gangenstelsel dat van belang is voor diverse soorten vleermuizen. De omgeving van de Sint Pietersberg kent een grote mate van urbanisatie, onder andere de nabijheid van de stad Maastricht met 120.000 inwoners in het noorden en oosten. In het zuiden en westen wordt dit gebied begrensd door België waarbij het Albert Kanaal de landsgrens vormt. Het landschap wordt verder bepaald door het aanwezige Maasdal en het eeuwenoude, kleinschalig agrarisch gebruik. Daarnaast vervult het gebied een
3
http://www.natura2000beheerplannen.nl/; http://www.synbiosys.alterra.nl/natura2000/gebiedendatabase.aspx;
www.rijksoverheid.nl/natura2000; www.synbiosys.alterra.nl/natura2000/googlemapszoek.aspx
19
belangrijke aantrekkingskracht voor recreatie, voornamelijk extensieve recreatie door mensen uit de directe omgeving.
5.2
Politieke en historische context
In 1974 en 1979 is het huidige Natura 2000 Sint Pietersberg aangewezen als beschermd natuurmonument onder de naam Sint Pietersberg en Sint Pietersberg-Noord. In 1990 wordt het concept van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) door de Nederlandse overheid geïntroduceerd. Het moet een antwoord vormen op de achteruitgang van de natuur en is bedoeld voor de ontwikkeling van biodiversiteit. Daarnaast heeft de natuur een beleving- en gebruikswaarde en daarmee een belangrijke recreatieve functie. De provincies zijn verantwoordelijk voor het beheer en het opstellen van het gebiedsplan en de beheervisie. De provincies kunnen hun actoren betrekken bij het opstellen van gebiedsplannen, maar dit is geen vereiste. Sint Pietersberg, Jekerdal en Cannerberg wordt door de overheid aangewezen als een EHS natuurontwikkelingsgebied met goede mogelijkheden voor natuurontwikkeling. Vanaf 2003 heeft de Nederlandse overheid het Natura 2000 netwerk geïntroduceerd. Hierbij worden gebieden aangewezen op basis van hun bijzondere biodiversiteit die gewaarborgd dient te worden. In 2005 zijn door de overheid richtlijnen opgesteld voor Beheerplannen. De provincie is verantwoordelijk voor het opstellen van beheerplannen, waarbij het betrekken van actoren een vereiste is. Op grond van de Europese Richtlijn artikel 2, lid 1 en 3 uit de Richtlijn 92/43/EEG, moet er een balans zijn tussen economische,
sociale
instandhoudingsdoelen.
en
culturele
belangen,
waaronder
recreatie,
met
de
4
Artikel 2 1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is. 3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
In mei 2003 wordt het EHS gebied Sint Pietersberg voor een groot deel tevens aangemeld
als
Natura 2000
gebied.
(figuur
2) In
september
2009
volgt
het
aanwijzingsbesluit. In augustus 2009 wordt een Concept Beheerplan opgesteld. Zowel in de korte als lange termijn visie van het Concept Beheerplan stelt men dat de St. Pietersberg van grote betekenis is voor recreatie en dat de afwerking van de ENCI 4
Potter J.H. 2011. Wetgeving Ruimtelijke Ordening. Alphen aan den Rijn: Kluwer. p. 168
20
groeve, die mogelijkheden biedt wat toename van areaal aan habitattypes betreft, in de toekomst ook een deel van de recreanten kan opvangen.
Figuur 2. Het geel gearceerde is Natura 2000, het groen gearceerde is EHS. (Ministerie El&I, Alterra, 2011)
5.3
Planproces
In Limburg ligt de verantwoordelijkheid voor het opstellen van beheerplannen bij de provincie. Voor Natura 2000 Sint Pietersberg, Jekerdal en Cannerberg heeft Dienst Landelijk Gebied (DLG) het gebiedsproces gecoördineerd in opdracht van de provincie Limburg. De start van het planproces vindt plaats na het aanwijzingsbesluit in september 2008.
5
Onder leiding van DLG werkt een speciaal opgezette adviesgroep aan het opstellen van het 5
Concept
Beheerplan.
Hierin
zijn
belanghebbende
partijen
vertegenwoordigd
Dienst Landelijk Gebied, Provincie Limburg. 2009. Oplegnotitie Natura 2000-gebied Sint Pietersberg en
Jekerdal . uit: email van Provincie Limburg; www.dienstlandelijkgebied.nl
21
waaronder DLG, de Provincie Limburg, Ministerie LNV, de Gemeente Maastricht, waterschappen,
landbouworganisatie
Arvalis,
natuurorganisaties
zoals
Natuurmonumenten, Limburgs Landschap en de Van Schaik Stichting voor het behoud van
de
onderaardse
kalksteengroeven
en
de
Elisabeth
Stroeve
Stichting
voor
maatschappelijke doelen. Doel van de adviesgroep is om mee te denken bij het Concept Beheerplan en advies te geven op de inhoud en deze waar nodig aan te vullen met gebiedspecifieke informatie. De adviesgroepleden hebben als taak hun achterban te informeren en visies vanuit de achterban in te brengen tijdens de bijeenkomsten. Er zijn drie samenkomsten, in februari en maart 2009, die verder niet openbaar zijn voor burgers. Om burgers te informeren over wat Natura 2000 inhoudt en welke maatregelen deze met zich meebrengen, wordt door DLG een bijeenkomst georganiseerd om omwonenden en geïnteresseerden op de hoogte te stellen van het planproces. In april 2009 vindt deze informatieavond plaats waarbij algemene presentaties en diverse andere Concept Beheerplannen aan de orde komen met vervolgens mogelijkheden voor bezoekers om vragen te stellen. Verder maakt DLG gebruik van diverse media zoals aankondigingen in diverse kranten, reportages en interviews op radio en televisie om omwonenden en geïnteresseerden te informeren. In de Oplegnotitie van het Beheerplan van 1 mei 2009 zijn de resultaten van het gebiedsproces weergegeven, waarna leden van de adviesgroep alsnog wijzigingen en opmerkingen kunnen aanbrengen. Op 27-7-2009 wordt dan het Concept Beheerplan afgerond.
5.4
Procesanalyse
Bij de implementatie van het concept van het Natura 2000 beleid is er sprake van decentralisatie, wat inhoudt dat bevoegdheden voor het natuurbeleid niet langer bij het Rijk liggen, maar bij de Provincie. De Provincie Limburg heeft de delegerende rol om het beleidsproces aan te sturen, waarbij de Provincie het bevoegd gezag heeft en voortouwnemer is. De Provincie Limburg geeft de opdracht aan Dienst Landelijk Gebied (DLG) om het Concept Beheerplan te ontwerpen die duidelijkheid moet verschaffen over de instandhoudingsdoelstellingen en het beheer van het gebied. De organisatie wordt gecoördineerd door een projectleider van DLG en bestaat verder uit een adviesgroep: Vanuit de overheid zijn hierin DLG, Ministerie LNV, Provincie Limburg en Gemeente Maastricht vertegenwoordigd. Daarnaast zijn er diverse maatschappelijke organisaties vertegenwoordigd, waarvan Natuurmonumenten en Stichting Limburgs Landschap als de beheerders van het gebied het belangrijkst zijn en ook mogelijkheden hebben om de agenda te beïnvloeden. Deze maatschappelijke organisaties vormen het middenveld bij het
beleidsproces
vertegenwoordigd
van in
de
het
Concept
Beheerplan.
adviesgroep en
zullen
ook
De
omwonenden
geen
actor
zijn
worden
niet in
de
22
onderhandelingen, overleg en de besluitvorming en is er dus geen sprake van evenredige participatie in de adviesgroep. Uit bovenstaande blijkt dat er geen interactie is tussen publieke en private actoren en er is geen samenwerking tussen verschillende schaalniveaus. De organisatie kent alleen een verticale samenwerking, tussen DLG en de adviesgroep. Er is dus sprake van een topdown en hiërarchische organisatie wat het planproces betreft. Deze vorm van organisatie wordt verder gekenmerkt door geslotenheid die nauwelijks flexibiliteit toelaat. Er is geen open, interactief, multi-level en multi-actor planproces maar een lineair planningsproces met weinig tot geen mogelijkheden tot terugkoppeling. De mogelijkheden voor participatie voor belanghebbende omwonenden zijn beperkt. Er wordt slechts één informatieavond georganiseerd, waarbij ook nog andere Limburgse Natura 2000 beheerplannen ter sprake komen. Deze avond vindt niet plaats in de aangrenzende wijk van Natura 2000 Sint Pietersberg, maar in een wijk die verder af is gelegen. De uitnodiging vindt alleen plaats via lokale weekbladen, waarmee de Gemeente voldoet aan de wettelijke verplichting tot informeren. Echter, uit
reacties
van
omwonenden kan men hier aan aflezen dat zij zich niet uitgenodigd voelen en dat er weinig mogelijkheden tot informatie vergaren zijn geweest. Van andere media die gebruikt worden, zoals radio en televisie, is moeilijk te meten welke respons er op de reportages is geweest. Daarnaast is het opmerkelijk dat beleidsmakers ook weinig aandacht besteden aan informatieverlening over Natura 2000 op websites of andere informatiebronnen. Alleen algemene informatie over Natura 2000 is toegankelijk via de website van de overheid, met maar weinig updates. Voor dit onderzoek is toegang gekregen tot de verslagen van de bijeenkomsten van de adviesgroep en de Oplegnotitie, door middel van email contact met de Provincie Limburg.6 Voor specifieke vragen is contact
opgenomen
met
Vereniging
Natuurmonumenten
en
Stichting
Limburgs
Landschap: Zijn
er
inspraakmogelijkheden
geweest
voor
burgers
en
belanghebbenden? Tijdens het schrijven van het concept-beheerplan hebben de in de adviesgroep
zittende
partijen
natuurlijk
geprobeerd
om
hun
standpunten te laten landen in het plan. Individuele burgers zijn niet geconsulteerd.
(citaat, met toestemming, uit email van Stichting
Limburgs Landschap) 7
Uit het bovenstaande blijkt duidelijk dat het planproces weinig transparant verlopen is, waarbij
burgers
weinig
mogelijkheden
tot
participatie
hebben
gekregen.
De
beleidsmakers hebben van begin af aan de betrokken omwonenden weinig gelegenheid gegeven om mee te denken, de betrokken omwonenden te consulteren of hen te laten adviseren of mee te laten beslissen. Volgens de ladder van Edelenbos en Monnikhof kan 6
www.limburg.nl Provincie Limburg.
7
Email naar en van Stichting Limburgs Landschap, februari 2012.
23
men hier dus stellen dat er sprake is van het eerste niveau, waarbij dus de participant louter geïnformeerd wordt. Dit houdt in dat alleen beleidsmakers de agenda bepalen. Ze bieden nauwelijks mogelijkheden om betrokkenen werkelijk input te laten leveren bij het planproces. Neemt men de participatieladder van Pröpper en Steenbeek als uitgangspunt, dan kan men de rol van de participant als doelgroep van voorlichting bestempelen, in de open autoritaire stijl. (figuur 3) De beleidsmakers voeren een zelfstandig beleid. Alleen om het beleid bekend te maken, verschaffen zij hier informatie over. In hoeverre zij proberen de burgers
zonodig te
overtuigen
en
te
overreden, is
moeilijk
meetbaar
en
zal
hoogstwaarschijnlijk niet plaatsvinden. bestuursstijl
rol van participant
faciliterende
initiatiefnemer
samenwerkende
samenwerkingspartner
delegerende
medebeslisser
participatieve
adviseur
consultatieve
consultor
open autoritaire
voorlichtingsgroep
gesloten autoritaire
geen
burgers
Figuur 3. Het participatie niveau tijdens het planproces van het Concept Beheerplan, volgens de ladder van Pröpper en Steenbeek.
Door het lage niveau van participatie van betrokken omwonenden is er geen inbreng geweest van lokale kennis en vindt er in die zin geen kwaliteitsverbetering plaats. Er is wel enigszins tegemoetgekomen aan het democratisch beginsel om burgers te informeren, maar de mogelijkheid tot draagvlak vergroting is niet geoptimaliseerd door de minimale vorm van participatie. Er zijn dus weinig pogingen ondernomen om de betrokken omwonenden te betrekken bij het beleid, waardoor het draagvlak niet verhoogd is. Als naderhand een conflict zich aandient, blijkt dat het plan niet efficiënt is aangepakt, wat betreft kosten en tijd. Het nalaten van het betrekken van actoren op meerdere niveaus bij het beleidsproces, leidt tot procedures achteraf om alsnog tot een overeenstemming te komen wat betreft het beleid.
5.5
Resultaten van participatie
De input wat betreft participatie om omwonenden bij het planningsproces te betrekken, kan men karakteriseren als gering. Het gevolg hiervan is dus dat de output van het planningsproces ook laag is: De beleidsstijl die is gevolgd, kan men niet karakteriseren als een deliberatieve beleidsstijl, gekenmerkt door overleg en argumentatie, maar als 24
een hiërarchische en gesloten stijl. Het vertrouwen van omwonenden in het beleid is hierdoor niet toegenomen. De acceptatie van het beleid en ook het begrip voor de doelstellingen van Natura 2000 Sint Pietersberg, Jekerdal, Cannerberg zijn niet verhoogd, wat in de onderstaande uiteenzetting van het conflict betreffende het Hondenlosloopgebied duidelijk zal worden. Niettemin, kan men vaststellen dat de betrokkene omwonenden een grote verbondenheid voelen met hun gebied. Dit zal blijken als duidelijk wordt dat zij het beleid niet accepteren en zelfs in verzet komen tegen het beleid.
5.6
Een conflict : het hondenlosloopgebied
5.6.1
Probleemidentificatie
Op de openbare informatieavond op 20 juli 2010 over het bestemmingsplan voor het Buitengebied – Sint Pieter, Jekerdal, Cannerberg wordt het de aanwezigen tijdens de ambtelijke presentatie duidelijk, dat het hondenlosloopgebied bovenop gelegen aan de noordkant van de Sint Pietersberg en onderdeel van Natura 2000 is, verplaatst moet worden naar de onderkant van de berg. De hondenbezitters zijn het niet eens met deze beslissing en verenigen zich in de Stichting Gebete Hoond.8
5.6.2
De achtergronden
In 2004 start de Gemeente Maastricht met een ontwerp voor het Bestemmingsplan voor het
Buitengebied
–
Sint
Pietersberg,
Jekerdal,
Cannerberg
waar
ook
het
hondenlosloopgebied onder valt. Daarnaast wordt het omgevingsplan Transferium Fort Sint
Pieter
opgesteld
door
een
interdisciplinaire
projectgroep
waar
diverse
maatschappelijke organisaties deel van uitmaken. In maart 2004 is een informatieavond voor omwonenden gehouden en in de navolgende weken is het concept bestemmingsplan ter inzage gelegd en kunnen de omwonenden hierop reageren. Hierop komen weinig reacties met als gevolg dat verdere inspraak niet meer mogelijk wordt geacht. In de Oplegnotitie van Natura 2000 van mei 2009 wordt aandacht geschonken aan het hondenlosloopgebied. In het kader van de aanleg van het transferium in 2011, stelt de adviesgroep dat er gekeken moet worden om het hondenlosloopgebied te verplaatsen naar de onderzijde van de Sint Pietersberg. In augustus 2009 wordt het Concept Beheerplan ten behoeve van Natura 2000 gepubliceerd. Hierin wordt het hondenlosloopgebied gezien als een minder kwetsbaar 8
http://maastricht.nl
:
Gemeente
Maastricht,
persarchief
;
http://www.gebetehoond.nll ;
http://hondenlosloopgebiedpietersberg.punt.nl/ ; krantenarchief Dagblad de Limburger / Limburgs Dagblad 2010-2012.
25
deel dat potenties heeft voor ontwikkeling van bepaalde habitattypen. Toch is er bewust besloten dit gebied niet aan te wijzen als potentieel gebied voor de ontwikkeling van bepaalde habitattypen van graslandsoorten. Men komt tot de conclusie dat de recreatieve gebruiksvorm in het beheerplan zonder wijzigingen of maatregelen kan plaatsvinden. Elders in het Concept Beheerplan wordt over de aanleg van het nieuwe transferium gesproken, waarbij gekeken zal worden of het hondenlosloopgebied verplaatst kan worden. In de periode na 2004, gaat de Gemeente Maastricht de ontwikkelingen voor het bestemmingsplan planologisch regelen.
De gemeente Maastricht en de vereniging
Natuurmonumenten ondertekenen op december 2008 een samenwerkingsovereenkomst met als doel een verbetering van de noordkant van de Sint Pietersberg. In het kader van dit plan is ook het streven om het hondenlosloopgebied te verplaatsen of te verkleinen. In juli 2010 is er de bovengenoemde openbare informatieavond en in mei 2011 organiseert de Gemeente Maastricht samen met Natuurmonumenten een open dag voor het
verstrekken
van
informatie
aan
omwonenden
en
geïnteresseerden.
De
belanghebbenden wordt duidelijk gemaakt dat het hondenlosloopgebied verplaatst moet worden omwille van het verdwijnen van bepaalde habitattypen, wat getoetst is door Arcadis in maart 2011.9 In mei 2011 kunnen de omwonenden zienswijzen indienen tegen het ontwerp van het bestemmingsplan, waar ook de verplaatsing van het hondenlosloopgebied toebehoort, zoals dat in het raadsbesluit november 2010 is vastgelegd. In het zienswijzenrapport maken de hondenbezitters duidelijk hoe ze over de kwestie van het hondenlosloopgebied denken : hun kritiek richt zich op het Concept Beheerplan waarin in 2009 een bewuste keuze wordt gemaakt om het hondenlosloopgebied niet aan te wijzen als potentieel gebied voor bepaalde habitattypen. Men vindt het onjuist dat het hondenlosloopgebied nu niet meer behouden kan blijven. Er is geen begrip voor het feit dat diverse habitattypen verdwenen zijn die recent getoetst zijn en dat de Natura 2000 doelen door de huidige omvang en aard van het hondenlosloopgebied onvoldoende of niet worden gehaald. In de loop van 2011 loopt het conflict tussen de hondenbezitters en de Gemeente Maastricht steeds hoger op: naast de Stichting Gebete Hoond gaat ook het Buurtplatform Sint Pietersberg er zich mee bemoeien en wordt er een burgerinitiatief gevormd. Er wordt vervolgens
gezocht naar
Gemeente,
Natuurmonumenten,
Pietersberg
en
het
een
passende oplossing tussen de Provincie Limburg, de
Stichting
burgerinitiatief.
In
Gebete
januari
Hoond,
2012
Buurtplatform
komt
men
tot
Sint een
gebruiksovereenkomst die moet garanderen dat het hondenlosloopgebied ook in de toekomst behouden blijft, maar dat er wel een verplaatsing nodig is om de ontwikkeling van de habitattypen te waarborgen. Er wordt een beheergroep gevormd tussen 9
Arcadis; Gemeente Maastricht. 2011. Habitatgeschiktsbeoordeling en toetsting EHS Transferium Sint Pieter.
Maastricht: Arcadis.
26
Gemeente,
Natuurmonumenten
en
Stichting
Gebete
Hoond.
Een
deel
van
de
actievoerders, het burgerinitiatief, is het niet eens met de beslissing, omdat er toch een verplaatsing en een aanpassing van de toegankelijkheid van het hondenlosloopgebied doorgevoerd zullen worden.
5.6.3
Analyse
Uit het bovenstaande blijkt dat het conflict over het hondenlosloopgebied al in 2004 begint, als de Gemeente de omwonenden van het Bestemmingsplan op de hoogte stelt. Dit gebeurt door middel van een informatie avond en naderhand kunnen omwonenden het Concept Bestemmingsplan inzien. Door deze geringe informatie en door de geringe informatie van Natura 2000 wat betreft het Concept Beheerplan in 2009, zijn omwonenden zich niet bewust van de consequenties, van zowel het Bestemmingsplan als van het Concept Beheerplan. In de sturingsopgave van het Bestemmingsplan, hebben de beleidsmakers zich niet gerealiseerd hoe
belangrijk
participatie is
voor
omwonenden. Ze hebben
geen
mogelijkheden geschapen om omwonenden mee te laten denken en een oplossing in te brengen voor het probleem van het verplaatsen van het Hondenlosloopgebied. Door hen slechts te informeren en te raadplegen, hebben ze geprobeerd om de omwonenden te betrekken bij het beleid. Toch kan men duidelijk stellen dat de omwonenden zich niet betrokken voelen bij het beleid. Als het Bestemmingsplan in 2010 gereed is en wordt gepresenteerd, wordt het beleid voor de omwonenden pas concreet. De verplaatsing van het Hondenlosloopgebied komt als een complete verrassing voor de omwonenden en in het bijzonder de hondenbezitters. Ze zien het Hondenlosloopgebied op de Sint Pietersberg als hun achtertuin waar ze zich de eigenaar van voelen. Door het bijna een eeuw lang gebruiken van de Sint Pietersberg voor diverse vormen van recreatie, zoals fietsen, kamperen en wandelen al dan niet met hond, beschouwen zij de verplaatsing van het Hondenlosloopgebied als een aanslag op hun identiteit. De uitleg over het bestemmingsplan door de Gemeente in juli 2010, blijkt een vruchteloze poging om draagvlak te creëren. De aanwezigen worden eerder gesterkt in hun eigen visie :
Ze laten zich niet door het argument 'algemeen belang' overtuigen.' Mijn belang' is hun leidraad. ( Dagblad de Limburger, 26-7-2010)
In juli 2011 krijgen de omwonende hondenbezitters een mogelijkheid om een zienswijze in te dienen betreffende het Bestemmingsplan. Hieruit blijkt duidelijk dat er van hun kant geen draagvlak is voor het natuurbeleid zoals in het Concept Beheerplan is omschreven, ondanks het feit dat Natuurmonumenten een Open Dag in mei 2011 organiseert om de belangen van de natuurdoelen uiteen te zetten. In de zienswijzen wordt er door de hondenbezitters gewezen op de tegenstrijdigheden en onduidelijkheden wat betreft de natuurdoelen in het Concept Beheerplan en de Gemeente geeft dit ook toe:
27
Het
concept
van
het
beheersplan
is
niet
eenduidig
over
het
hondenlosloopgebied. Enerzijds is het gebied belangrijk voor recreatie en anderzijds wordt
het
gebied
aangewezen als te
ontwikkelen
heischraal grasland. Er wordt in dit beheersplan reeds gesproken over een
mogelijke
verplaatsing
van
het
hondenlosloopgebied.
(Zienswijzerapport ten behoeve van de ingekomen zienswijzen inzake het ontwerp van het bestemmingsplan ‘Buitengebied - Sint Pietersberg, Jekerdal, Cannerberg’ , 30-06-2011.)
Verder kan men in de 300 zienswijzen aflezen dat reclamanten vinden dat ze niet voldoende geïnformeerd zijn door Gemeente Maastricht over het Bestemmingsplan, waarbij de Gemeente als antwoord geeft dat ze voldaan hebben aan wettelijke verplichting via de gebruikelijke communicatie kanalen zoals weekbladen om de mensen op de hoogte stellen van Bestemmingsplannen en dat de reclamanten de eigen verantwoordelijkheid
hebben
om
op
de
hoogte
te
blijven
van
gemeentelijke
aankondigingen. Echter in de media kan men waarnemen dat het probleem op de Sint Pietersberg een leermoment is voor de Gemeente Maastricht : Zoveel zienswijzen geven wel aan hoe gevoelig dit dossier is. Daar moeten wij als stadsbestuur meer oog voor hebben. (wethouder Gemeente Maastricht in Dagblad de Limburger, 23-11-2011)
Uit bovenstaande blijkt dat de hondenbezitters dus een grote emotionele betrokkenheid met het gebied hebben, maar ze voelen zich gepasseerd door de beleidsmakers en de politiek. Door hun hoge verbondenheid met het gebied en door hun lage acceptatie van het beleid, zijn zij een uitgelezen groep die zich geroepen voelt om te protesteren. De drijfveer om alsnog invloed te krijgen op het beleid, leidt er toe dat zij zich organiseren in verschillende actiegroepen en een burgerinitiatief. Zij kiezen er alsnog voor om zelf een rol te spelen bij onderhandelingen en besluitvormingen, als participant. Een rol die zij eerder niet hebben gekregen, maar ze hebben ook niet eerder geprobeerd om zichzelf die te verschaffen. Pas in een later stadium eisen zij alsnog een belangrijke rol op in de besluitvorming. De participatie die nu volgt, valt te omschrijven als het hoogste niveau op de participatieladder: In de overleggroep is er een vervlechting van overheid, burgers en maatschappelijke organisaties: van de overheid zijn betrokken bij het overleg, de Provincie Limburg en de Gemeente Maastricht. Als maatschappelijke organisatie is Natuurmonumenten aanwezig. Van de burgers is Stichting Gebete Hoond aanwezig. Er is dus sprake van een wisselwerking van multi actor en multi level. Er wordt ruimte gecreëerd voor gezamenlijke besluitvorming en leden van Stichting Gebete Hoond en Natuurmonumenten krijgen de mogelijkheden om het plan gestalte te geven. Na dit deliberatief overleg komt men tot een definitief plan, waarbij een gebruiksovereenkomst gegarandeerd wordt en er een beheergroep gevormd wordt. De Stichting Gebete Hoond, Gemeente en Natuurmonumenten zijn tevreden met de uitkomst. Niettemin kan men er 28
de nodige kanttekens bijplaatsen: in hoeverre is het gelegitimeerd om een individueel of groepsbelang boven een algemeen of collectief belang te plaatsen. De beleidsmakers hebben als het ware hun deficiëntie willen herstellen, om mensen in het verleden er niet genoeg bij te betrekken. Door alsnog gehoor te geven aan de wensen van de hondenbezitters, is het de bedoeling om het draagvlak te vergroten voor het beleid. Men kan stellen dat hier draagvlak wordt gebruikt om het beleid te legitimeren. Daarbij moet ook nog worden opgemerkt dat de oplossing wel bevredigend kan zijn voor betrokken partijen, maar uit het oogpunt van efficiëntie is dit beslist niet het geval. De hele kwestie rondom het Hondenlosloopgebied heeft een hoge input in materieel opzicht. De kosten van het hele conflict zijn gemaakt voor een kleine groep burgers, maar het moet ook politiek verantwoord kunnen worden. De democratie is allerminst gratis. ( wethouder Groen Links, Gemeente Maastricht )
Het heeft een lieve duit gekost (121.676,40 euro om precies te zijn) maar dan heb je ook wat. Gesprekken tussen de betrokken partijen bij het hondenlosloopgebied Sint-Pietersberg hebben een definitief plan opgeleverd. (woordvoerder van de gemeente Maastricht )
5.6.4
Terugkoppeling
Uit de discussie rondom het Hondenlosloopgebied worden een aantal zaken duidelijk. Wat betreft het Concept Beheerplan: in de Oplegnotitie en in het Concept Beheerplan spreekt men wel over een verplaatsing van het Hondenlosloopgebied, maar het Concept Beheerplan voldoet niet aan de primaire eis van een Beheerplan om duidelijkheid wat de instandhoudingsdoelen en beheer te verschaffen. Het is niet duidelijk in het Concept Beheerplan òf het gebied verplaatst moet worden èn waarom het gebied verplaatst moet worden. Wat de consequenties hiervan zijn, heeft niemand serieus overdacht, zowel de beheerders en beleidsmakers niet, als de belanghebbende omwonenden niet. In
2010,
na
het
Concept
Beheerplan,
komt
men
tot
de
conclusie
dat
het
Hondenlosloopgebied een bedreiging vormt voor de habitattypen aldaar. Pas in 2011 gaat men onderzoeken hoe de natuurdoelen en habitattypen er voor staan in het Hondenlosloopgebied. Door het gebrek aan duidelijkheid in het Concept Beheerplan, heeft men een probleem geschapen dat alleen nog door een juridische rechtgang kan worden opgelost. Door het conflict van het Hondenlosloopgebied, moet men het concept draagvlak bekijken in de periode voor het conflict en in de periode na het conflict. Zoals uit de analyse van het Concept Beheerplan blijkt, heeft participatie van belanghebbende 29
omwonenden bij aanvang van het planproces geen grote rol gespeeld. Waarschijnlijk zijn er verschillende factoren debet aan geweest. Vanuit de beleidsmakers gezien: te weinig ruchtbaarheid voor het plan, te weinig mogelijkheden geschapen om burgers te laten participeren, een onduidelijk Concept Beheerplan dat niet consistent is, de organisatie van het planproces en de verwevenheid met het gemeentelijke Bestemmingsplan. Daarnaast zijn er nog motieven waarom burgers niet willen participeren, zoals onverschilligheid en de onbekendheid met het concept Natura 2000. Mogelijk kan ook het idee een rol gespeeld hebben dat zij als gebruiker van een gebied, en in het bijzonder het Hondenlosloopgebied, zichzelf het gebruiksrecht toedichten. Het eigenbelang wordt dan hoger gesteld dan het collectief, maatschappelijk belang. Door hun grote verbondenheid met het gebied, kan men constateren dat de belanghebbende omwonenden in verzet komen als er veranderingen worden doorgevoerd waar zij zich niet mee kunnen identificeren. Om het conflict op te lossen, krijgen zij mogelijkheden om te participeren op het hoogste niveau. De Stichting Gebete Hoond wordt als een gelijkwaardige partij beschouwd en neemt samen met andere leden van de overleggroep de beslissing. Voor het conflict kan men de mate van de participatie beoordelen als het laagste niveau op de ladder van Edelenbos en Monnikhof. (figuur 4 en 5) Bij de besluitvorming om het conflict op te lossen, wordt de hoogste vorm van participatie bereikt.
niveau
Concept Beheerplan
Bestemmingsplan
meebeslissen coproduceren adviseren raadplegen informeren Figuur 4: Mate van participatie, in de periode voordat het conflict zich aandient.
niveau
Concept Beheerplan
Bestemmingsplan
meebeslissen coproduceren adviseren raadplegen informeren Figuur 5: Mate van participatie, bij de besluitvorming om het conflict op te lossen. Wat het draagvlak betreft voor het beleid van Natura 2000 en in zekere zin ook voor het gemeentelijk Bestemmingsplan, moet men ook een tweedeling maken van de situatie voor en na het conflict. De burgers die zitting hebben in de Stichting Gebete Hoond en 30
die meebeslissen in de overleggroep, kunnen invloed uitoefenen op het beleid waar zij ook mee instemmen. Bij hen wordt dus het draagvlak vergroot, evenals het vertrouwen voor het beleid. Zij maken als het ware een transitie van protest naar enthousiasme. De groep die niet in de overleggroep zit en niet deelneemt aan het overleg, waaronder het burgerinitiatief, is het niet eens met het beleid en blijft protesteren. (figuur 6)
binding
hoog
overeenkomst
overeenkomst
laag
hoog
protest: Gebete Hoond
enthousiasme
protest: burgerinitiatief binding
laag
gelatenheid
acceptatie
Figuur 6. Voor het conflict: protest door burgerinitiatief en Stichting Gebete Hoond, na het conflict: protest door burgerinitiatief en enthousiasme bij Stichting Gebete Hoond.
31
5.7
Resultaat van participatie
Door de keuze van de beleidsmakers van het Concept Beheerplan alsmede van het Bestemmingsplan, om in eerste instantie weinig tot geen participatie van betrokkene omwonenden toe te staan en daarvoor ook weinig mogelijkheden voor te scheppen, is er weinig input geweest. De uitkomst van het planproces blijkt al snel niet te voldoen aan de verwachtingen van de burgers. Om alsnog de betrokken omwonenden bij het plan te betrekken, moeten opnieuw middelen in worden gezet om tot een breder gedragen besluitvorming te komen. De beslissing om het Hondenlosloopgebied aan te passen, is dus van invloed op de besluitvorming van het Bestemmingsplan en indirect ook op het Concept Beheerplan en op het latere Beheerplan. Pas in een later stadium van het planproces van het Bestemmingsplan kan men spreken van een deliberatieve beleidsstijl die gekenmerkt wordt door overleg en die het draagvlak moet vergroten. Het vertrouwen dat is opgebouwd, zal een belangrijke maatschappelijke factor zijn bij de implementatie en het slagen van het plan. “We hebben een constructieve houding aangenomen. Gaandeweg krijg je begrip, ga je je verdiepen in het standpunt van de ander.” (voorzitter Stichting Gebete Hoond.)
Een kanttekening daarbij is dat slechts een kleine groep omwonenden nu instemt met het beleid van het Bestemmingsplan en een andere groep blijft wantrouwig, wat indirect het imago van Natura 2000 niet ten goede komt. Verplaatsen of sluiten van het Hondenlosloopgebied ? Dat pikken we niet ! (Burgerinitiatief Hondenlosloopgebied Sint Pietersberg.)
32
6
Casus ENCI : Plan van Transformatie
6.1
Gebiedsbeschrijving
Het ENCI gebied wordt omsloten door het Natura 2000 gebied Sint Pietersberg, Jekerdal en Cannerberg en bestaat uit de ENCI mergelgroeve van 125 hectares, het ENCI bedrijvenpark en D’n Observant. Deze kunstmatige berg is gevormd door het storten van deklagen afkomstig uit de mergelgroeve en is begroeid met een hellingbos. Ondergronds heeft D’n Observant een gangenstelsel, ontstaan door de mergelwinning. Door afgraving van de ENCI van de laatste eeuw is een kalkbodem vrijgekomen met kalkgraslanden met zeldzame en kwetsbare habitattypen. De groeve herbergt onder andere het habitatgebied voor de zeldzame Oehoe (Bubo Bubo), de grootste uil van Europa. D’n Observant en de Oehoe Vallei zijn al opengesteld voor extensieve recreatieve doeleinden. Na de stopzetting van de mergelwinning door de ENCI, zal het groevegebied heringericht worden en zal er een biodiversiteit worden gecreëerd die aansluit bij de zeldzame en kwetsbare habitattypen op kalkbodem zoals kalkgraslanden. Daarnaast wordt het gebied toegankelijk gemaakt voor verschillende vormen van extensieve recreatie, zoals wandelen en fietsen, met weinig dynamiek en voorzieningen. Hierdoor zal er nauwelijks druk uitgeoefend worden op de omgeving en hoeven de natuurwaarden daar niet onder te lijden.
6.2
Historische en politieke context
Een deel van het ENCI gebied, bestaande uit een gedeelte van de mergelgroeve ofwel de Oehoevallei en een gedeelte van D’n Observant zijn als EHS aangemerkt. Bij de aanmelding van de Sint Pietersberg voor Natura 2000 in mei 2003 is de ENCI groeve niet aangemeld en heeft dus niet de status gekregen als beschermd natuurgebied in het kader van Natura 2000. In de jaren 80 en 90 groeit het besef steeds meer dat men de kwetsbare natuur moet beschermen. (De Moor, 2010) De negatieve gevolgen die de ENCI mergelwinning met zich meebrengt, zoals geluidsoverlast en luchtvervuiling, vormen aanleiding tot het oprichten van actiegroepen en burgerinitiatieven met als doel de stopzetting van mergelwinning. Daartoe behoren onder andere Sint Pietersberg Adembenemend, Vereniging Redding Sint-Pietersberg (VRSP), Stichting ENCI-Stop, werkgroep Jekerdal en
33
milieugroep Sint-Pieter.10 In 2007 zorgt Sint Pietersberg Adembenemend door middel van handtekeningen dat het onderwerp op de politieke agenda komt, omdat de Gedeputeerde Staten een beslissing moet nemen over een nieuwe vergunning voor de winning van mergel. In 2008 vormt diezelfde actiegroep een gemeentelijk en een provinciaal burgerinitiatief met als inzet het behoud van de Sint Pietersberg. Op 18 april 2008 wordt een motie aangenomen door de Provinciale Staten voor beëindiging van de kalksteenwinning op de Sint Pietersberg op 1 januari 2015. Ook de Maastrichtse Gemeenteraad is voor de sluiting. In december 2008 komen de ENCI, de gemeente Maastricht en de provincie Limburg overeen dat op uiterlijk 1 januari 2010 een plan klaar moet zijn voor de toekomst van het bedrijventerrein en de mergelgroeve : dit is het startsein voor het Plan van Transformatie.11
6.3
Planproces
Het Plan van Transformatie is een afwerkingsplan waarin de eindafwerking van de groeve en de transformatie van het naastgelegen bedrijventerrein worden vastgelegd. Voorafgaande aan de start van het planproces van het Plan van Transformatie in 2009, heeft de ENCI al in de jaren ervoor diverse malen plannen laten ontwerpen voor de invulling van de groeve na een stopzetting van de mergelwinning. In 2002 is een advies afwerkingplan uitgebracht, onder de naam Verborgen Valleien door Bureau Drift. De nadruk wordt gelegd op de terugkeer van natuurlijke processen en het deels toestaan van recreatie. (Peters & Van Winden, 2002) In 2007 heeft Bureau Stroming in opdracht van de ENCI over de invulling van het gebied een rapport uitgebracht, waarbij het ENCI gebied en het Natura 2000 gebied samen worden ondergebracht in een landschapspark, onder de naam het Mergelpark. (Bureau Stroming, 2007) Na de beslissing van de Provinciale Staten in april 2008, komt in de loop van 2008 het debat op gang hoe het ENCI gebied er uit moet komen te zien in de toekomst : In de media, kranten en TV kunnen burgers hun stem laten horen en hun ideeën ventileren. De Gemeente Maastricht organiseert gedurende mei 2008 een enquête onder de bewoners van Maastricht om te weten te komen wat mensen willen. In de ogen van de bevolking moet
de
groeve
toegankelijk
zijn
met
mogelijkheden
voor
recreatie
in
een
12
natuurgebied.
10
www.enci-stop.nl; www.vrsp.nl; www.stichtingsintpietersbergadembenemend.nl; Krantenarchief Dagblad de
Limburger
/
Limburgs
Dagblad,
2002-2008
www.enci-stop.nl;
www.encitransformeertnu.nl;
www.sintpietersbergadembenemend.nl/; www.stroming.nl/pdf/mergelparkNL.pdf;; www.vrsp.nl 11
www.encitransformeertnu.nl
12
Onderzoek & Statistiek, Marcel Theunissen. Meningspeiling toekomst ENCI Maastricht, 2008
34
Rond één derde ziet geen enkele reden om de ENCI door te laten graven. Argumenten om de ENCI niet door te laten graven zijn de aantasting van het landschap in combinatie met de bomenkap en voor de omwonenden ook de geluids-, stof- en stankoverlast. (Resultaten meningspeiling toekomst ENCI, 2008)
De uitkomsten van de enquête zullen dienen als advies aan de Provincie, omdat de Provincie als enige bevoegd is een nieuwe vergunning te verlenen aan de ENCI. De ENCI zelf organiseert in de loop van 2008 diverse informatiedagen waar burgers kunnen discussiëren en hun ideeën kunnen aandragen. Ook worden deskundigen gevraagd om te brainstormen over plannen wat betreft de invulling van de groeve. In december 2008 wordt beslist dat de ENCI uiterlijk 1 januari 2010 met een plan, inclusief financiering, moet komen voor de afwerking van de groeve. Afhankelijk van de tijdslimiet van 1 januari 2010 en de meerwaarde van het plan, zal bekeken worden wanneer de mergelwinning tussen 2015 en 2020 stopgezet moet worden. Daarnaast moet de afwerking van de groeve en het fabrieksterrein vanaf 2011 van start gaan. De projectorganisatie voor het Plan voor Transformatie bestaat uit drie lagen, te weten een stuurgroep, een projectgroep en enkele werkgroepen (figuur 7) : De stuurgroep houdt toezicht op het planproces, neemt besluiten, stuurt het project aan en onderhoudt nauwe contacten met politiek en bestuur. De stuurgroep bestaat uit twee vertegenwoordigers van de Provincie Limburg, twee van de Gemeente Maastricht en twee van ENCI. De stuurgroep functioneert - onder leiding van een onafhankelijke voorzitter op bestuurlijk niveau. De projectgroep is het ambtelijk niveau en is belast met de voorbereiding van het eindresultaat. Deze groep ziet toe op de totaalvisie van het plan en het tijdsschema en ze controleert of het plan voldoet aan de kwaliteitseisen. Ze stuurt alle onderliggende processen aan en bereidt de besluitvorming in de stuurgroep voor. Ook onderhoudt de projectgroep de contacten met de betrokken omwonenden. Deelnemers aan deze groep zijn leden van de ENCI, de Provincie Limburg, de Gemeente Maastricht, Vereniging Natuurmonumenten en een vertegenwoordiger van alle belangengroepen rond de Sint Pietersberg. Daarnaast worden er drie werkgroepen gevormd die aangestuurd worden door de projectgroep : Werkgroep groeve, Werkgroep bedrijventerrein en werkgelegenheid en Werkgroep Verbindingen en Omgevingskaders. De werkgroepen zijn verantwoordelijk voor de vertaling van extern ingebrachte ideeën en moeten zien of deze haalbaar zijn, qua product, acceptatie en financiën. Zo zal de werkgroep Groeve het uiteindelijke eindplan van de groeve mee ontwerpen en de mogelijkheden voor recreatie inpassen.
35
Figuur 7. Plan Organisatie (ENCI tranformeert, 2009)
Het plan wordt ingedeeld in drie fasen (figuur 8) : Als eerste de creatieve fase met de titel “dromen”
die twee maanden duurt. De
bedoeling van deze fase is dat toekomstvarianten worden ontwikkeld voor groeve en bedrijventerrein.
In
deze
fase
worden
burgers,
ondernemers,
kunstenaars,
wetenschappers en belangengroepen uitgenodigd voor een eigen inbreng en om mee te denken het plan gestalte te geven. Hierop volgend wordt na intern overleg de aangedragen
ideeën
in
drie
varianten
ondergebracht,
nadat
de
ideeën
weer
teruggekoppeld zijn naar de betrokkenen. Uiteindelijk heeft deze fase geleid tot een Variantenschets, die op 30 maart 2009 wordt gepresenteerd. Daarna volgt gedurende drie maande de keuzefase met als titel “denken”. Hierin staat het beoordelen en maken van een voorkeursvariant centraal. De drie varianten “behoedzaam, kansrijk en gedurfd” worden ondergebracht in de Conceptcontourennota die vervolgens onder de loep genomen wordt door middel van openbare discussies om tot een uiteindelijke keuze te komen. Betrokkenen omwonenden krijgen tevens een kans om mee te beslissen door zienswijzen in te dienen op de Conceptcontourennota. De resultaten van de consultatie van betrokken omwonenden worden begin juni besproken in een commissie van onafhankelijke deskundigen, die een advies geeft over de conceptcontourennota en over binnengekomen zienswijzen en reacties. Op basis van dit advies werkt de projectgroep de concept contourennota uit tot een definitieve nota, die vervolgens op 1 juni 2009 wordt gepresenteerd. De laatste fase is de uitwerkingsfase met als titel “doen” die vijf maanden duurt tot eind november 2009. De voorkeursvariant uit de Contourennota wordt verder uitgewerkt in het Plan van Transformatie. Het plan sluit aan bij de breed geuite wens van de omgeving om de natuur in de groeve centraal te stellen. Met als voorwaarde dat zowel de actieve als
de passieve natuurgenieter van het landschap kan
genieten, waardoor
de 36
“behoedzaam” variant het meest is overgenomen. Daarnaast heeft men ook elementen overgenomen van het plan Verborgen Valleien en Mergelpark, waarmee ook wordt bijgedragen aan de versterking van de Ecologische Hoofdstructuur waarbij op de Sint Pietersberg uiteindelijk een robuust natuurgebied zal ontstaan van 250 hectaren.
Figuur 8. De drie fasen. (ENCI, 2009) Het
uitvoeren
van
het
Plan
van
Transformatie
wordt
vastgelegd
in
een
samenwerkingsovereenkomst tussen de betrokken partijen en Natuurmonumenten. In december 2009 wordt het plan goedgekeurd door de Provinciale Staten, de Gemeente Maastricht, Natuurmonumenten en de vertegenwoordiger van alle belangengroepen rond de Sint Pietersberg. De maatschappelijke meerwaarde van het plan wordt vastgesteld aan
de
hand
duurzaamheid,
van
criteria
cultuurhistorie,
met
betrekking
tot
ecologie,
natuurhistorie;
de
wensen
recreatie, van
economie,
burgers
en
de
haalbaarheid. Zodoende komt men tot een verplichte sluiting van de mergelgroeve in 2018.
6.4
Procesanalyse
De fase voordat het eigenlijke planproces begint, kan men beschouwen als een periode waarin reeds een informatie- en een consultatie-offensief wordt gestart. (figuur 9) De Gemeente Maastricht schrijft een enquête uit onder de bewoners van Maastricht en voert een uitgebreid politiek debat, waar burgers geïnformeerd en geconsulteerd worden. De ENCI organiseert en faciliteert op eigen terrein onder andere workshops, rondleidingen en informatiedagen om burgers door middel van informatie en consultatie te betrekken in 37
het komende plan. De media worden gebruikt om te peilen wat burgers willen, waar steeds enthousiast op wordt gereageerd. “Wij zien dat de toekomst van de ENCI-groeve echt leeft in Maastricht.” (GroenLinks raadslid)
Door zo vroeg mogelijk te beginnen met het betrekken van burgers in het planproces, is dus al een eerste, democratische aanzet gegeven om draagvlak te creëren, zodat het vertrouwen van burgers geoptimaliseerd wordt. Tevens vindt in deze fase een 24 uurs sessie
plaats
onder
leiding
van
architect
Jo
Coenen.
Hiervoor
worden
naast
afgevaardigden van de ENCI, Gemeente Maastricht, Provincie en Natuurmonumenten ook experts uit verschillende disciplines uitgenodigd. Deze vorm van participatie betekent een kwaliteitsverbetering door de inbreng van verschillende soorten kennis, zowel lokaal als wetenschappelijk, waardoor
het
proces
al in vroeg stadium een innovatief
en
democratisch gehalte krijgt. Door deze fase goed te gebruiken, kan men ook spreken van een efficiëntieverbetering, omdat de resultaten uit deze fase meegenomen kunnen worden naar het eigenlijke planproces.
Figuur 9. Voorfase
Figuur 10. Creatieve fase. (ENCI transformeert, 2009)
“Samenspraak met de omgeving staat hoog in het vaandel van de gezamenlijke aanpak.”
Met deze zin start de ENCI vanaf januari 2009 het formele planproces, genaamd de creatieve fase (figuur 10), waar bovengenoemd informeel proces aan vooraf is gegaan. Belangrijk verschil met de voorgaande fase is dat er een projectorganisatie is opgesteld die bestaat uit verschillende lagen, die zowel horizontaal als verticaal lopen, waardoor sprake is van een multi level en multi actor interactie. (figuur 7) Het project wordt 38
aangestuurd door een stuurgroep. Deze stuurgroep bestaat uit zowel publieke actoren, namelijk Gemeente en Provincie, als uit een private actor, namelijk de ENCI. Deze publiek-private samenwerking behoort tot een van de kenmerken van governance. In de projectgroep zitten eveneens weer vertegenwoordigers van ENCI, Gemeente en Provincie en daarnaast ook een vertegenwoordiger van Natuurmonumenten en van de omgeving: De belangenorganisaties mogen iemand aanwijzen als vertegenwoordiger die volwaardig lid is van de projectgroep. Hierdoor is er een balans tussen de relevante belangenvertegenwoordiging van burgers en maatschappelijke organisaties en kan men spreken van evenredige participatie. Gekozen wordt de voorzitter van Stichting Sint Pietersberg Adembenemend. Gedurende het hele proces heeft deze vertegenwoordiger tot het einde zitting in de projectgroep en heeft tevens toegang tot alle documenten en is daarnaast betrokken bij overleg van werkgroepen. De vertegenwoordiger heeft nauw contact met zijn achterban via websites en een persoonlijke weblog, waardoor terugkoppeling mogelijk is en er een open discussie wordt gevoerd. Ook heeft de belangenvertegenwoordiger
invloed
op
de
inhoudelijke
agenda,
waaronder
het
nauwlettend toezicht op milieuonderzoek en de keuze welk adviesbureau dit onderzoek mag uitvoeren. Tevens heeft de vertegenwoordiger een rol gespeeld bij de invulling van de Commissie van Deskundigen. Vanaf de start van het planproces is een Commissie van Deskundigen betrokken geweest met als doel het geven van een onafhankelijk advies over het transformatieplan. De Commissie bestaat uit zowel deskundigen van een adviesbureau als wetenschappers van diverse disciplines. Deze commissie heeft tweemaal invloed gehad in het proces: halverwege het planproces tijdens de vaststelling van de Contourennota (juni 2009) en aan het einde van het planproces (begin oktober 2009). Een andere belangrijke partner bij de projectgroep is Natuurmonumenten, die later de beheerder zal worden van het ENCI gebied. Natuurmonumenten is niet op bestuurlijk niveau betrokken, maar heeft wel zitting in de projectgroep en in de werkgroep Groeve. Deze organisatie speelt door haar expertise en ervaring een doorslaggevende rol in de vormgeving en de herinrichting van de groeve. Tijdens de eerste fase van het planproces kan men al spreken van een interactieve participatie. De organisatie van
de stuurgroep en
projectgroep laten
zien
dat
omwonenden door de ENCI en publieke instanties niet beschouwd worden als louter stakeholders, maar als actoren waar rekening mee dient worden gehouden. Er is dus sprake van zowel verticale als horizontale beleidsvoering en er bestaat samenwerking tussen private en publieke actoren. De
motieven
van
participatie
kan
men
in
deze
fase
al
terugvinden.
De
kwaliteitsverbetering is duidelijk merkbaar door kennis-input en interactie op diverse niveaus. Zowel in de stuurgroep, projectgroep als werkgroep zitten publieke en private actoren die op diverse terreinen geprofessionaliseerd zijn. Hun deskundigheid draagt dus bij aan de kwaliteitsverbetering die nodig is om een weloverwogen beslissing te kunnen 39
nemen bij de besluitvorming. Hiermee samenhangend kan ook de efficiëntieverbetering genoemd worden omdat meerdere partijen en verschillende beleidsniveaus betrokken worden bij het planproces. Hierdoor is men in staat zich te houden aan het tijdsschema en kan het besluitproces zijn voortgang vinden. Door de rol van de vertegenwoordiger van de belangengroep in de projectgroep wordt tegemoetkomen aan de democratische wens om mee te beslissen, iets dat ook tot uiting komt door de communicatie van de vertegenwoordiger met zijn achterban. Uiteraard onvermijdelijk, maar hierdoor gaat wel het collectief belang voor het individueel belang. Daarnaast kan men deze eerste fase beschouwen als een fase waarin een poging wordt gedaan om het draagvlak te vergroten. Het wantrouwen ten opzichte van ENCI was voor de beslissing tot sluiting zeer groot: vanaf de eerste fase van het planproces van Plan van Transformatie worden alle mogelijke middelen ingezet om de omwonenden bij het plan te betrekken en mee te laten denken. “Met uw inbreng kan worden gezorgd voor een creatief inspirerend en breed gedragen plan.” (nieuwsbrief ENCI, februari 2009.)
De wijze waarop dit gebeurt wordt gekenmerkt door transparantie en openheid. Door middel van een informatieve website die frequent geactualiseerd wordt en waar nieuwsbrieven op worden gepubliceerd, daagt de ENCI omwonenden uit om ideeën in te leveren over de toekomst van de groeve.
Figuur 11 De keuzefase van het Plan van Transformatie.
40
In de volgende fase, de zogeheten keuzefase (figuur 11), worden de ideeën en suggesties die aangeleverd zijn in de creatieve fase op hun waarde geschat en onderbracht in de Variantenschets, waarbij steeds teruggekoppeld wordt naar de betrokkenen en omwonenden door middel van een bijpraatavond. De betrokkenheid blijft verder aanwezig doordat omwonenden de mogelijkheid wordt geboden om mee te beslissen over de Conceptcontourennota en over deze nota te praten tijdens de discussie avond. Op deze bijeenkomst wordt duidelijk dat veel mensen nog met vragen zitten over bijvoorbeeld de ontsluiting en de toegankelijkheid van de groeve. Daarnaast kunnen nog zienswijzen worden ingediend op de Conceptcontourennota en er wordt ruim gebruik gemaakt van deze vorm van inspraak, waar zowel positieve als ook bezorgde reacties zijn waar te nemen: Herkent
u
de
inbreng
die
in
de
creatieve
fase
is
geleverd
(variantenschets) in deze contournota ? Ja. De grote lijnen die uit de variantenschets te halen zijn, zijn verwoord
in
de
contourennota.
Als
ik
kijk
naar
het
droomplanidee/schets voor de toekomstige inrichting en ontwikkeling van het enci-fabrieksterrein dan zie ik veel van “de geest” van dit plan terug in de contourennota. ( antwoord op vraag tijdens discussie avond.)
Goed aan deze nota is het stiltegebied. Dit is alleen veel te klein in verhouding tot de totale groeve. Stilte moet gewaarborgd zijn. … Geen zware industrie. … De gezondheidsaspecten van de zware industrie zijn volledig genegeerd. … Ruim in de groeve geen ruimte in voor attracties. Zo groot is de groeve niet. (zienswijze Stichting ENCI Stop)
De derde en laatste fase is de uitwerkingsfase waarin intern voor een eindafwerking wordt gekozen. Betrokken omwonenden zijn in deze fase uitgesloten. Echter de vertegenwoordiger
van
de
belangengroepen
blijft
tot
aan
het
einde
van
de
besluitvorming aanwezig. Uit het bovenstaande blijkt duidelijk dat het planproces verlopen is volgens een strak aangehouden tijdsschema, waarbij verschillende niveaus van participatie plaatsvinden. De beleidsmakers hebben van begin af aan betrokken omwonenden gelegenheid gegeven mee te denken, te informeren, te consulteren en adviseren. Volgens de ladder van Edelenbos en Monnikhof kan men hier dus stellen dat er sprake is van het derde niveau, waarbij dus de participanten oplossingen en ideeën kunnen formuleren. De aangedragen ideeën hoeven niet perse terug te komen in de besluitvorming. Zou men de participatieladder van Pröpper en Steenbeek als uitgangspunt nemen, dan kan men de rol van de participanten als adviseur bestempelen, in de participatieve stijl. (figuur 12 en 13)
41
Wat de participatie van de vertegenwoordiger van de betrokkenen betreft: deze wordt in de gelegenheid gesteld om samen met de beleidsmakers de agenda op te zetten, waarna gezamenlijk naar oplossingen wordt gezocht op basis van gelijkwaardigheid. De vertegenwoordiger speelt ook een rol bij de uiteindelijke besluitvorming en zodoende zit volgens Edelenbos en Monnikhof de vertegenwoordiger op niveau 5. Zou men de participatieladder van Pröpper en Steenbeek als uitgangspunt nemen, dan kan men stellen dat er sprake is van een samenwerkende stijl wat de vertegenwoordiger betreft, waarbij de rol van participant die van samenwerkingspartner is. (figuur 12 en 13) niveau
burgers
vertegenwoordiger
meebeslissen coproduceren adviseren raadplegen informeren Figuur 12. Participatieladder van Edelenbos en Monnikhof.
bestuursstijl
rol van participant
faciliterende
initiatiefnemer
samenwerkende
samenwerkingspartner
delegerende
medebeslisser
participatieve
adviseur
consultatieve
consultor
open autoritaire
voorlichtingsgroep
gesloten autoritaire
geen
burgers
vertegenwoordiger
Figuur 13. Participatieladder van Pröpper en Steenbeek
Vanuit het perspectief van de betrokkenen en omwonenden kan men constateren dat de betrokkenheid bij het planproces vanaf begin af aan, ook in de voorfase, groot is. Deels komt dat door het feit dat de ENCI mergelgroeve als het ware in hun achtertuin ligt. Ze voelen dat het gebied van hen is. De grote nadelen van de winning ervaren ze als een bedreiging. De langlopende conflictueuze situatie om de winning van de mergel in de ENCI groeve stop te zetten, heeft hun grote verbondenheid met het gebied versterkt. Velen hebben zich in het verleden geroepen gevoeld om deel te nemen aan protest acties. Bij de lancering van het planproces uit deze hoge verbondenheid en acceptatie van het planproces zich in enthousiasme: het draagvlak voor het plan is optimaal in deze matrix. (figuur 14)
42
overeenkomst laag
hoog
hoog
protest
enthousiasme
laag
gelatenheid
acceptatie
binding
Figuur 14. Draagvlakmatrix, betrokkenheid bij planproces van Plan van Transformatie.
6.5
Resultaten van participatie
Voor de ENCI is de inzet van het Plan van Transformatie hoog. Het plan zal beoordeeld worden op meerwaarde, hoe lang ze mergel mogen winnen. Dit is op basis van drie criteria, die zijn opgesteld door de Gemeente en Provinciale Staten. Criterium 1 heeft betrekking op de ecologie, recreatie, economie, duurzaamheid, cultuurhistorie en natuurhistorie. Criterium 2 is de meest belangrijke in kader van dit onderzoek: recht doen aan inbreng van de omgeving. Criterium 3 gaat over de verhouding tussen ambities en haalbaarheid. Daarnaast wordt verplicht gesteld dat het Plan van Transformatie voor 1 januari 2010 klaar moet zijn. De peildata van de einde van de mergelwinning liggen tussen 2015 tot 2020. De nulvariant zonder ontwerp en implementatie van het Plan van Transformatie wordt gesteld op 2015, waarbij ENCI gedwongen wordt tot sluiting en het gebied nagenoeg ontoegankelijk blijft voor recreatie. Dit houdt ook in dat ENCI alleen de strikt noodzakelijke afwerking op zich zal nemen, volgens de wet- en regelgeving en beheer. Een andere mogelijkheid is dat de ENCI de vergunningaanvrage die door de Provincie is afgewezen, zal aanvechten en mogelijk alsnog mag doorwinnen tot 2020. Als het Plan van Transformatie eind 2009 klaar is, wordt het in juni 2010 goedgekeurd door Provinciale Staten, waarbij besloten wordt dat de verplichte sluiting van de mergelgroeve in 2018 zal zijn.
43
Als er in mei 2008 besloten wordt tot sluiting, dan kan men stellen dat het wantrouwen onder omwonenden groot is. De betrokkenheid met het gebied is hoog, maar er is geen draagvlak voor het beleid en de winning van de ENCI. ENCI is zich bewust van deze precaire situatie die breeduit in de media wordt verwoord en stelt zich hier tegen in verweer. Dit jaar maakt ENCI duidelijk nog jaren door te gaan met het afgraven van de Sint Pietersberg en het verbranden van afval in de tuin van Maastricht. Een schok, want eerder had ENCI laten weten eind 2009 te willen stoppen, precies zoals in 1948 met de overheid was afgesproken. De laatste restjes van onze berg dreigen hierdoor te verdwijnen en Maastricht blijft zitten met een vuilverbrander zonder behoorlijke rookgasreiniging in de stad. (vertegenwoordiger Stichting ENCI Stop, maart 2008)
“ENCI is geen vervuiler en natuurverwoester. … We willen de periode van mergel winnen fatsoenlijk afsluiten.”
(ENCI directeur, november
2009)
De ENCI is dus verplicht om zoveel mogelijk belanghebbenden te betrekken bij het planproces en ruime mogelijkheden te scheppen voor participatie. De samenwerking tussen de partijen verloopt voorspoedig; deadlines worden gehaald en het draagvlak wordt verhoogd gezien de acceptatie onder de betrokkenen. Het resultaat stemt tot ieders tevredenheid. “We hebben een heel intensief traject doorlopen, waarbij jarenlange tegenstellingen zijn samengebracht tot een nieuwe werkelijkheid” (Wethouder Gemeente Maastricht, december 2009) “Ondanks grote verschillen in hoe wij aan tafel zaten en wat we wilden bereiken, is er na een jaar intensief overleggen toch iets van common ground
ontstaan.
meerwaarde op.”
Deze
samenwerking
levert
voor
iedereen
een
(vertegenwoordiger belangenorganisaties, december
2009) “We zijn blij dat er nu een compromis ligt waarin de diverse partijen zich kunnen vinden. … We hopen dat al die partijen in dezelfde geest blijven samenwerken bij de daadwerkelijke uitvoering van de transformatie.” (vertegenwoordiger ENCI Maastricht, december 2009) We hebben in het transformatieproject bewust de omgeving gevraagd om ideeën aan te reiken en zijn niet zozeer begonnen op basis van eerdere literatuur. Dit om de omgeving actief te betrekken. Vervolgens zijn we gaan ontwerpen op basis van de aangereikte ideeën. (email van de projectleider van de projectgroep ENCI transformeert, januari 2012)
44
Geconcludeerd kan worden dat de invloed van de participatie door de betrokken omwonenden een grote rol heeft gespeeld in het besluitproces. Er is naar hen geluisterd, de wensen zijn meegenomen en zijn weergegeven in het uiteindelijke Plan van Transformatie. De mate waarin deze invloed heeft plaatsgevonden, is moeilijk meetbaar, maar heeft toch een rol gespeeld in de politieke beslissing van de Gemeente en Provinciale Staten om het plan goed te keuren en zodat men tot een compromis komt dat in 2018 de sluiting zal plaatsvinden. De ENCI zal haar medewerking verlenen tijdens de afwerking en neemt de financiering voor haar rekening. Uit
het
bovenstaande
blijkt
dat
naast
de materiële
component
ook
nog
een
maatschappelijke component van het behaalde resultaat is waar te nemen. Door de keuze om al in een vroeg stadium participatie door betrokken omwonenden toe te staan en daarvoor ruime mogelijkheden te creëren tot input, hebben de beleidsmakers van het Plan van Transformatie een optimale output bewerkstelligd. De deliberatieve beleidsstijl, gekenmerkt door overleg en respect, heeft het draagvlak en vertrouwen vergroot en heeft geleid tot een geslaagd planproces. Dit opgebouwde vertrouwen zal nodig zijn bij de implementatie van het plan.
45
7
Casus Sint Pietersberg vs. Casus ENCI:
een vergelijking Als men de twee casussen nog eens onder de loep gaat nemen, is het meest opvallende dat er hier sprake is van verschillende typen plannen. Bij het Plan van Transformatie van de casus ENCI handelt het zich om een afwerkingsplan. Bij het Concept Beheerplan van de casus Natura 2000 Sint Pietersberg, Jekerdal en Cannerberg gaat het om een Beheerplan.
Daarmee
verbonden
is
het
Bestemmingsplan
Buitengebied
-
Sint
Pietersberg, Jekerdal, Cannerberg. Wat de organisatie van de plannen betreft, kan men ook verschillen waarnemen. Het Plan van Transformatie is een publiekprivaat plan, waarbij publieke, maatschappelijke en private actoren samenwerken. Dit in tegenstelling tot het Concept Beheerplan, waar het een combinatie betreft van publieke en maatschappelijke actoren. Het Bestemmingsplan Buitengebied wordt door de gemeente opgesteld: in het geval van het Hondenlosloopgebied treedt in een later stadium de burger
als
publieke
actor
op,
evenals
de
maatschappelijke
organisatie
Natuurmonumenten als actor. Daarnaast kan men grote verschillen zien wat betreft de aansturing van het planproces en het tijdschema waarin het plan vervolgens verloopt: Bij het Concept Beheerplan en het Bestemmingsplan is sprake van een meer traditioneel, lineair model van reactieve beleidsvorming uitgaande van één centrale actor die het initiatief neemt en het plan ontwerpt. Pas in een later stadium kunnen betrokken omwonenden reageren op het plan, wat een langdurig planproces oplevert. Bij het Plan van Transformatie is er meteen sprake van een interactief proces, waarbij meerdere actoren het initiatief nemen en het beleid bepalen. Vervolgens komt men door ruim overleg en terugkoppeling in de eindfase met een weloverwogen beslissing, wat uiteindelijk resulteert in tijdswinst. (figuur 15 en 16)
Figuur 15: het reactieve proces vergelijkbaar met het planproces van het Concept Beheerplan en Bestemmingsplan. (Van der Valk, 2008) 46
Figuur 16: het interactieve proces vergelijkbaar met het planproces van het Plan van Transformatie. (Van der Valk, 2008) Wat betreft de input en de output van participatie bij het Concept Beheerplan, het Bestemmingsplan en het Plan van Transformatie, kan men eveneens verschillen waarnemen: Het Plan van Transformatie creëert al in een vroeg stadium ruime mogelijkheden voor participatie. Bij het Concept Beheerplan en Bestemmingsplan zijn deze faciliteiten minder aanwezig en pas in later stadium als een conflict optreedt, creëert men meer mogelijkheden voor participatie. Het Plan van Transformatie kent een strak tijdsschema. Men verzandt niet oeverloze discussies maar men komt steeds door deliberatieve beslissingen te nemen in een volgende fase van het planproces, wat kostenbesparend werkt en de efficiëntie verhoogt. Het Concept Beheerplan en Bestemmingsplan heeft in eerste instantie eveneens een strak tijdsschema, maar naderhand blijkt dat door de geringe participatie, een weinig gedragen plan is ontstaan. Hierdoor ontstaat een conflict wat het planproces van het Bestemmingsplan vertraagt en het probleem moet op juridische wijze worden opgelost, wat kostenverhogend werkt. Door bij het Plan van Transformatie gebruik te maken van creatieve input van lokale kennis
van
betrokken
omwonenden
door
middel
van
participatie, leidt
dit
tot
kwaliteitsverbetering. Bij het Concept Beheerplan en het Bestemmingsplan is deze creatieve input van kennis veel minder aanwezig door de geringe participatie en daarmee is minder kwaliteitsverbetering waarneembaar. Bij het Plan van Transformatie is door de ruime inspraakmogelijkheden en door participatie op het hoogste niveau bij besluitvorming in ruime mate tegemoetgekomen aan het democratische gehalte. Bij het Concept Beheersplan en Bestemmingsplan heeft men slechts aan de minimale, wettelijke eisen voldaan om de burgers te informeren. Wat betreft het draagvlak kan men stellen dat door het hoge niveau van participatie bij het Plan van Transformatie een groter draagvlak is gecreëerd tijdens het planproces, iets wat in geringere mate is gebeurd bij het Concept Beheerplan en bij het Bestemmingsplan pas in een later stadium.
In figuur 17 wordt het resultaat van de Casus Sint Pietersberg / het Hondenlosloopgebied en de Casus ENCI met elkaar vergeleken, wat betreft de procesorganisatie; motieven 47
vanuit het perspectief vanuit beleidsmakers; vanuit het perspectief van burgers en het resultaat van participatie. Casus Sint
Hondenlos
Pietersberg
loopgebied
Procesorganisa Reactief / tie
interactief
Motieven
Efficiëntie
Reactief Lage input
beleidsmakers verbetering Democratisch
Lage input
gehalte Draagvlakvorming Kwaliteit-
Lage input
verbetering Motieven
Betrokkenheid
burgers
Lage input
Resultaten
Lage input Lage output
Casus ENCI
Eerst reactief,
Interactief
dan Interactief Eerst lage, dan
Hoge input
hoge input Eerst lage, dan
Hoge input
hoge input Eerst lage, dan
Hoge input
hoge input Eerst lage, dan
Hoge input
hoge input Eerst lage, dan
Hoge input
hoge input Eerst lage, dan hoge output
Hoge output
Figuur 17: Een vergelijking van input en output van de casus Sint Pietersberg / het Hondenlosloopgebied en de casus ENCI. Samenvattend kan men zeggen dat het concept participatie tijdens de planprocessen op de
Sint
Pietersberg
door
een
grote
diversiteit
wordt
gekenmerkt,
wat
betreft
procesorganisaties, motieven vanuit het perspectief van beleidsmakers, motieven vanuit het perspectief vanuit burgers en de resultaten van de invloed van participatie op het planproces.
48
8
Participatie:
discussie,
conclusies
en
aanbevelingen Participatie is een streven dat de meeste mensen in een democratische samenleving hoog waarderen. Over het algemeen gaat men van de gedachte uit dat een hoger niveau van participatie beter is, omdat dit een uiting is van een hoger niveau van democratie. In de praktijk blijkt echter dat participatie vaak een te hoog ingezet streven is en dat het nodig is kritische kanttekeningen te plaatsen bij deze gedachtegang. Bekijkt men het tegenwoordig gangbare, interactieve beleidsmodel dat synoniem staat voor participatie, dan worden vaak alleen maar voordelen geschetst van dit model in tegenstelling
tot
het
reactieve,
traditionele
beleidsmodel.
Bij
het
interactieve
beleidsmodel wordt het proces vanaf de start opgesteld door meerdere actoren. (Beunen en De Vries, 2009; Hajer et al. 2004) Door deze diversiteit aan publieke en private actoren kan echter door de verschillende belangen, die tegenstrijdig kunnen zijn, het planproces ernstig stagneren. Door het deliberatieve overleg, dat moet leiden tot een compromis, kunnen oeverloze discussies ontstaan. De vraag is of men dan moet blijven streven naar een compromis. Mogelijk is het beter om dit streven dan los te laten. Belangrijk hierbij is dat de bevoegdheden in de procesorganisatie goed zijn afgebakend om niet in oeverloze discussies te verzanden en tevens omdat anders voor de burger een te hoog verwachtingspatroon kan ontstaan om te participeren. Bij het Plan van Transformatie van de ENCI wordt de procesorganisatie van begin af aan gekenmerkt door helderheid en een duidelijke afbakening van bevoegdheden en kon men binnen het gestelde tijdsschema het planproces afronden. Deze procesorganisatie heeft volgens mijn bevindingen geleid tot positieve resultaten: Beide partijen, zowel de beleidsmakers als de betrokken burgers, waren tevreden met de resultaten, die voldeden aan hun verwachtingen die zij hadden bij aanvang van het planproces. De motieven vanuit beleidsmakers om burgers te laten participeren, kunnen zeer divers zijn
en
bewegen
zich
op
verschillende
niveaus:
de
kennisinbreng
van
lokale
belanghebbenden, kan naast wetenschappelijke kennis een basis zijn om weloverwogen beslissingen te kunnen nemen. (Hidding, 2006) De lokale kennis die als kwaliteitsverbetering dient, kan in de praktijk echter van zeer gering niveau zijn en is moeilijk meetbaar. Van de andere kant kan het toelaten van deze lokale kennis door beleidsmakers een bron zijn om meer betrokkenheid en draagvlak te creëren. Volgens mijn bevindingen heeft de ruime inbreng van visies van betrokken omwonenden bij het Plan van Transformatie gezorgd, dat het draagvlak voor het Plan van 49
Transformatie en voor het bedrijf de ENCI is vergroot: Het jarenlange gegroeide wantrouwen bij de betrokken omwonenden ten opzichte van de mergelwinning door de ENCI was groot. Door de manier waarop de procesorganisatie is verlopen en door de mogelijkheden die zijn geschapen om omwonenden hun denkbeelden en visies te laten meewegen, hebben bij de omwonenden vertrouwen gewekt. Dit vertrouwen zal ook belangrijk zijn voor de toekomst en de implementatie van het Plan van Transformatie. De efficiëntieverbetering die participatie met zich meebrengt, kan kostenbesparend zijn. (Beunen en De Vries, 2009) Deze kostenbesparing is optimaal wanneer aan de voorwaarde wordt voldaan om burgers vanaf het begin te betrekken bij het planproces, omdat anders alsnog bezwaar- en beroepsprocedures achteraf kunnen plaatsvinden. Volgens mijn bevindingen is het Plan van Transformatie ook hier een goed voorbeeld van: Door de participatieve procesorganisatie was men in staat om binnen de gestelde deadline het planproces efficiënt af te ronden. Beleidsmakers betrekken burgers op een democratisch manier bij besluitvorming. (Van Dam, 2009) Echter het collectief of algemeen belang hoeft niet perse parallel te lopen met het individueel of groepsbelang. Bij het natuurbeleid moeten bovendien ook nog eens de gestelde natuurdoelen gewaarborgd worden. Dit maakt dat het democratisch tot stand komen van besluitvorming bij natuurbeleid nog eens extra gecompliceerd wordt. Het dilemma van collectief of algemeen belang en individueel of groepsbelang kan men volgens mijn bevindingen goed terugvinden in het conflict van het Hondenlosloopgebied: De
omwonende
hondenbezitters
hebben
een
ander
doel
voor
ogen
dan
de
natuurbeheerders, die de gestelde natuurdoelen moeten zien te behalen. Draagvlakvorming is een doel van participatie. De mate waarin beleidsmakers draagvlak willen creëren of vergroten, kan echter ook gezien worden als een middel om hun beleid te legitimeren. (Beunen en Duineveld, 2009) De doelstellingen van beleidsmakers moeten daarom transparant zijn en indien er geen of nauwelijks draagvlak aanwezig is, moet men het beleid en de plannen wijzigen om zodoende aan de wensen van de burgers tegemoet te komen. Volgens mijn bevindingen heeft het gebrek aan transparantie bij het Concept Beheerplan er toe geleid, dat het draagvlak voor het natuurbeleid niet is vergroot en heeft het geleid tot het conflict van het Hondenlosloopgebied. Om het conflict op te lossen hebben beide partijen, zowel beleidsmakers als betrokken burgers, water bij de wijn moeten doen om tot een compromis te komen en het beleid te wijzigen.
De motieven van burgers hebben te maken met hun persoonlijke betrokkenheid bij het beleid en bij het betreffende gebied. (Buijs, 2009) Op deze burgerbetrokkenheid is moeilijk een peil te trekken. Het is moeilijk meetbaar en de duurzaamheid van de betrokkenheid is mogelijk niet bestand tegen nieuwe situaties. 50
De acceptatie van beleid kan van korte duur zijn en de prijs om de acceptatie te verkrijgen kan onevenredig hoog zijn. Opvallend in de analysen van de casus ENCI en de casus Sint Pietersberg / het Hondenlosloopgebied waren voor mij de uitingen van ongenoegens door burgers bij de casus Sint Pietersberg / het Hondenlosloopgebied, omdat volgens betrokkenen de informatieverstrekking bij deze planprocessen te gering aanwezig is geweest: Bij het Bestemmingsplan wordt de informatieavond in 2004 aangekondigd via de reguliere media, wat bij de doelgroep die bereikt moet worden, nauwelijks effect sorteert. In hoeverre dit terug te voeren is tot de gebrekkige informatieverstrekking vanuit de beleidsmakers of als gevolg van onverschilligheid of wantrouwen bij burgers, blijft een punt voor discussie. De Gemeente Maastricht stelt niettemin dat zij voldaan heeft aan de wettelijke verplichting om de bevolking te informeren door middel van aankondigingen in de lokale media wanneer de informatieavond plaats vindt. Bij het Concept Beheerplan wordt de enige informatieavond georganiseerd, niet in een aangrenzende wijk van Natura 2000 Sint Pietersberg, maar in een wijk die verder af is gelegen. Dit zal waarschijnlijk van invloed zijn geweest op de bezoekersaantallen van betrokken omwonenden, maar in welke mate de locatie van de informatieavond van invloed op de bezoekersaantallen is geweest, is niet duidelijk. In ieder geval roept het Concept Beheerplan in 2009 op tot gelaten reacties. Afwegingen van burgers om niet te participeren, veranderen als het Bestemmingsplan in 2010 concreet wordt en betrokken omwonenden zich geroepen voelen om te protesteren tegen de voorgenomen besluiten, om het Hondenlosloopgebied te verplaatsen. Vanaf dan gaan motieven een rol spelen om invloed te kunnen uitoefenen op het beleid. Hoewel de oplossing van het conflict op een interactieve en participatieve wijze plaatsvindt, kan men zich afvragen in hoeverre dit ethisch en democratisch verantwoord is. Het eigenbelang van een kleine groep burgers laten beleidsmakers prevaleren boven het maatschappelijke belang en het belang van de natuurdoelen, wat daarnaast tot hoge kosten leidt. Dit aspect is ook breed uitgemeten in de lokale media zoals uiteengezet is in de analyse van de casus Hondenlosloopgebied, zie 5.6.3. In hoeverre het conflict van het Hondenlosloopgebied en de oplossing ervan, het imago van Natura 2000 Sint Pietersberg, Jekerdal, Cannerberg, nadelig heeft beïnvloed en mogelijk het draagvlak heeft verlaagd voor het beleid van Natura 2000 en natuurbeleid in het algemeen, is moeilijk meetbaar. Duidelijk voor mij is wel dat de burgers zich pas betrokken voelen bij het natuurbeleid als er een conflict dreigt en als ze zich in een zekere mate bedreigd voelen door het natuurbeleid.
Naast de genoemde kritische kanttekeningen, zijn het niettemin de positieve bevindingen in dit onderzoek over participatie die het meest opvallen: Wanneer burgers een rol kunnen spelen in het overleg en deel mogen nemen aan het besluitvormingsproces, gaan zij hierdoor anders tegen het beleid aankijken. Door persoonlijk contact kunnen zij door middel van argumentatie hun visie kracht bijzetten, maar kunnen zij zich tevens op de hoogte stellen van visies van andere actoren, waardoor een ruimer begrip ontstaat voor
51
deze visies, wat uiteindelijk een positieve uitwerking heeft voor het beleid en de implementatie ervan.
Interessant zou zijn om bij een vervolgonderzoek te kijken naar deze veranderde percepties bij burgers in een meer gedifferentieerde studie die gericht is op attitudes van burgers ten opzichte van natuurbeleid en natuurbeleving, zodat een verdieping betreffende participatie kan worden verkregen. Een onderzoeksdoel zou kunnen zijn om na te gaan in welke fase natuurbeleid een rol gaat spelen op de percepties en betrokkenheid van burgers en hoe en waarom deze percepties veranderen. Daarnaast zou onderzocht kunnen worden vanuit welke motieven, bijvoorbeeld verschil in belang, vertrouwen en wantrouwen tussen verschillende partijen, burgers anders gaan denken over natuurbeleid. Men kan stellen, dat het concept participatie steeds de moeite waard is om in te zetten bij het planproces, indien het belang ervan steeds wordt geëvalueerd en getoetst op haalbaarheid. Belangrijk is om steeds de doelstellingen van participatie in het oog te houden, zowel de motieven vanuit beleidsmakers als van burgers gezien. De betrokken actoren moeten zowel op publieke als privaat niveau samenwerken in een interactief planproces. De kaders en de verwachtingen moeten vooraf helder en duidelijk worden gesteld en het vertrouwen tussen partijen moet worden gestimuleerd. Daarnaast moeten de verschillen tussen de belangen van actoren niet te groot zijn om zodoende tot een geslaagd planproces te komen. Aan de andere kant zijn er naast participatie natuurlijk meerdere factoren die van invloed zijn op een planproces.
52
Bibliografie Literatuur Apeldoorn,
van
R.C.
2011.
Natura
2000
en
recreatie
:
voorbeelden
van
recreatieactiviteiten in en nabij Natura 2000 gebieden. Wageningen : Alterra Ark, R.G.H. van. 2005. Planning, contract en commitment : naar een relationeel perspectief op gebiedscontracten in de ruimtelijke planning. Wageningen: PhD Beunen R.; Ark, R.G.H. van. 2005. Beheersplannen voor Natura-2000 gebieden : advies over rol, inhoud en positionering van het instrument. Wageningen : Wageningen Universiteit, Leerstoelgroep Landgebruiksplanning Beunen, R.; Ark, R.G.H. van. 2007. De politieke dimensie van Natura 2000. Landschap 24 (1). - p. 13 - 20. Beunen, R.; Vries, J.R. de. 2009. Planning van Natura 2000-gebieden : vergelijkend onderzoek Nederland-Engeland. Landschap 26 (1). - p. 34 - 43. Buijs, A.E. 2009. Protest door verbondenheid: de draagvlakmatrix als denkmodel om maatschappelijk protest te begrijpen. Wageningen Universiteit & Alterra Boer, S. de, Zouwen, M.van der, Roza, P., Berg, J. van den & Duinhoven, G. van. 2007. Bestuurlijke variëteit in natuur- en landschapsbeleid : vergelijkende analyse van regionale beleidsarrangementen rond de Wijde Biesbosch, het Drents-Friese Wold en het Groote Veld. Wageningen: Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, 4 Broekmeyer, M.E.A.; Schouwenberg, E.P.A.G.; Sanders, M.E.; Pouwels, R. 2007. Synergie Ecologische Hoofdstructuur en Natura 2000-gebieden; wat stuurt het beheer? Wageningen : WOt Natuur & Milieu, (Werkdocument / Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu 54) Cörvers,
R.J.M.,
Glasbergen,
P.
&
Korsten,
A.F.A.
(2003).
Netwerksturing
bij
natuurontwikkeling: Samenwerking, geld en calamiteiten bepalen succes gebiedsgerichte projecten. Bestuurswetenschappen, 3, 205-227. Dam, R. van ; During, R. ; Salverda, I. 2008. Trends en theorieën over betrokkenheid van burgers : quick scan ten behoeve van de Agenda Landschap. Wageningen: Alterra, Wageningen UR
53
Edelenbos, J. & Monnikhof, R. 2001. Lokale interactieve beleidsvorming. Utrecht: Lemma. Edelenbos, J. & Monnikhof, R. 1998. “Naar een hybride democratie? Spanningen tussen interactieve beleidsvorming en het vertegenwoordigende stelsel”. Spanning in interactie. Een analyse van interactief beleid in lokale democratie. Ed. Edelenbos, J. & Monnikhof, R. Instituut voor Publiek en Politiek: Amsterdam Elands et al. 2005. Natuur in Nederland: recreatie en biodiversiteit in balans. Wageningen: Alterra Hidding, M. 2006. Planning voor stad en land. Bussum: Coutinho. Minten, S., Groot, B., Kuhlman, T., Hoop, J. de en Reinhard, S. 2010 Evenredige participatie Natura 2000-beheerplannen. Den Haag : LEI Moor, de J. 2010. De Sint Pietersberg en haar beschermers. Ba thesis. Maastricht: Universiteit Maastricht Potter, J.H. 2011. Wetgeving Ruimtelijke Ordening, Alphen aan den Rijn : Kluwer Pröpper, I. & Steenbeek D. 1999. De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho. Reed, M.S. 2008. Stakeholder Participation for Environmental Management: a literature review. Leeds: Sustainability Research Institute Valk, van der A.J.J. 2008. Grondslagen Ruimtelijke Planning. Wageningen: Wageningen Universiteit. Uit: Syllabus Spatial Planning Theory and Methodology, LUP 22806 Volker, C.M. 2002. “Het groene geweten van Nederland Institutioneel draagvlak voor natuur”. Bestuurlijke trends en het natuurbeleid. Ed. Kuindersma, W., Selnes, T.A., Liefferink, J.D., Hajer, M.A., Buunk, W.W., Volker, C.M. & Pleijte, M. Wageningen : Natuurplanbureau Voogd, H; Woltjer, J. 2009. Facetten van de planologie. Alphen aan den Rijn : Kluwer
Plandocumenten Bestemmingsplan Buitenengiebed – Sint Pietersberg, Jekerdal, Cannerberg. 2010. Pouderoyen Compagnons. Maastricht: Gemeente Maastricht.
54
Concept Beheerplan Sint Pietersberg en Jekerdal, Adviesgroep Sint Pietersberg en Jekerdal. 2009. Maastricht. Habitatgeschiktsbeoordeling en toetsting EHS Transferium Sint Pieter. Arcadis, Gemeente Maastricht. 2011. Maastricht: Arcadis. Meningspeiling toekomst ENCI Maastricht. Onderzoek & Statistiek, Marcel Theunissen. 2008. Mergelpark Sint Pietersberg. Bureau Stroming i.s.m. Université de Liège. 2007. uit: www.stroming.nl/pdf/mergelparkNL.pdf Oplegnotitie Natura 2000-gebied Sint Pietersberg en Jekerdal. Dienst Landelijk Gebied, Provincie Limburg. 2009. Plan van Transformatie. ENCI, Provincie Limburg, Gemeente Maastricht. 2009. uit: www.encitransformeertnu.nl Verborgen Valleien. Peters, B. & Winden, van A. 2002. Nijmegen: Bureau Drift
Websites www.dienstlandelijkgebied.nl www.enci-stop.nl www.encitransformeertnu.nl www.gebetehoond.nl www.limburg.nl www.limburgslandschap.nl www.maastricht.nl www.natura2000beheerplannen.nl www.natuurmonumenten.nl www.rijksoverheid.nl/natura2000 www.sintpietersbergadembenemend.nl/ www.stroming.nl/pdf/mergelparkNL.pdf www.synbiosys.alterra.nl/natura2000/googlemapszoek.aspx www.synbiosys.alterra.nl/natura2000/gebiedendatabase.aspx
Ministerie van EL&I
Ministerie van EL&I
www.vrsp.nl
55
Krantenarchief www.sbm.nl; Bibliotheek Maastricht Centre Ceramique, opgehaald in: januari / februari 2012 (Krantenarchief Dagblad de Limburger / Limburgs Dagblad, 2002-2012) www.maastricht.nl; persarchief Gemeente Maastricht, opgehaald in: januari / februari 2012
56
