Speech C.E. Dettmeijer-Vermeulen, Nationaal Rapporteur Mensenhandel Aanbieding Zevende Rapportage tijdens de Werkconferentie mensenhandel van de Task Force Aanpak Mensenhandel Leiden, 29 oktober 2009
Inleiding Excellenties, leden van de Task Force, dames en heren, Achter mij hangen foto’s van slachtoffers mensenhandel die nu te zien zijn op het Plein in Den Haag tegenover de Tweede Kamer. Een tentoonstelling georganiseerd door BLinN. Foto’s gemaakt door Kay Chernush. De foto’s geven op indringende wijze weer wat mensenhandel is, en wat dat voor slachtoffers betekent. Zij benadrukken voor regering, Tweede Kamer en ons allemaal dat het gaat om ernstige inbreuken op fundamentele mensenrechten, en dat al het mogelijke moet worden gedaan om deze ontoelaatbare misstanden te bestrijden. Door preventie, door in te zetten op succesvolle vervolging van verdachten en door slachtoffers díe bescherming te geven waar zij recht op hebben. De essentie van de aanpak van mensenhandel is preventie, het bestraffen van daders en het beschermen van slachtoffers.
Goede opvang en passende zorg voor slachtoffers van mensenhandel Dat betekent dat er voor slachtoffers goede opvang moet zijn. Bescherming tegen de handelaren. Behandeling voor de opgelopen trauma’s en ondersteuning om datgene waar zij recht op hebben te effectueren. Ik maak me zorgen over de opvang van slachtoffers. Zorg over het gebrek aan capaciteit. En zorg over het uitblijven van de start van de pilot categorale opvang. Ook de wijzigende samenstelling van de groep slachtoffers die opvang behoeven, en dan doel ik op slachtoffers van overige uitbuiting, verdient bijzondere aandacht. Dat gaat niet vanzelf. Het is belangrijk dat we vormgeven aan opvang en zorg voor alle te onderscheiden groepen slachtoffers. Ongeacht waar zij vandaan komen, zij hebben recht op opvang en zorg, en zij dienen als slachtoffers te worden behandeld. Dat betekent dus niet opvang op Schiphol, bij het COA, in vreemdelingenbewaring, in een tentenkamp of op een politiebureau, zelfs niet tijdelijk.
1
Opvang van minderjarige slachtoffers Speciale zorgen maak ik mij over de opvang van minderjarige, Nederlandse of in Nederland wonende, slachtoffers, veelal slachtoffers van loverboys. Naar mijn mening, en ik heb dit al eerder aangegeven moet ook voor hen categorale, dus specifiek op hen gerichte opvang zijn. Inmiddels heb ik uit antwoorden op Kamervragen van afgelopen maandag begrepen dat het niet de bedoeling is dat deze groep in de pilot wordt betrokken. Ik betreur dat. Er wordt ingezet op preventie. Terecht. Helaas weten wij dat er desondanks veel van deze slachtoffers zijn. Er wordt ingezet op ambulante hulp. Terecht. Helaas weten wij ook dat deze hulp de meisjes lang niet altijd bereikt. Er wordt bij residentiële opvang gekozen voor op het individu afgestemde zorg. Terecht. Maar wat op dat moment die individuele behoefte inhoudt is nog niet bekend. Er is nog geen psychologisch rapport. Het gaat om een eerste vaak acute opvang van een groep meisjes waarvan voornamelijk één ding duidelijk is en dat is dat zij slachtoffer zijn van een loverboy. En dáár moet de specifieke hulp op gericht zijn, door mensen die daarmee ervaring hebben. Die ook ervaring hebben met de bescherming tegen de loverboy. Of dit nu binnen of buiten de pilot wordt georganiseerd, het gaat wat mij betreft om kleinschalige, veilige, landelijk georganiseerde open en gesloten voorzieningen voor jeugdzorg specifiek gericht op de problematiek van slachtoffers loverboys.
Jurisprudentie Voor de bestraffing van de daders eindigt de keten niet bij de vervolging; ook hoe de rechter omgaat met mensenhandelzaken vormt onderdeel van een al dan niet succesvolle aanpak van mensenhandel. Voor het eerst is uitgebreid onderzoek gedaan naar de jurisprudentie inzake uitbuiting in de seksindustrie. Als één ding duidelijk is geworden op grond van de resultaten van dit onderzoek is het dat de materie complex is. Niet alleen juridisch, maar ook wat betreft de maatschappelijke context. De wijze waarop door de rechter art. 273f Sr wordt toegepast is niet eenduidig en ook de straffen lopen fors uiteen. Daarom doe ik de aanbeveling dat de rechter zich zal specialiseren, zoals het Openbaar Ministerie en de politie dat al hebben gedaan.
Strafmaat In de zogenaamde Sneepvonnissen, één van de weinige vonnissen waar expliciet een maat wordt genoemd, en ik moet zeggen dat het te waarderen is dat de rechtbank dit inzicht heeft 2
gegeven, is een strafmaat gehanteerd van acht tot tien maanden gevangenisstraf per uitgebuit slachtoffer. Een uitbuitingsduur van negen maanden is daarbij als relatief kort bestempeld. Is dat inderdaad kort? Het lijkt me op zijn minst discutabel. Ik verwijs hier naar de foto achter mij waar een slachtoffer de dagen turft als overlevingsstrategie en dan zijn 9 maanden 270 dagen en 270 streepjes. Maar ik ben ook zaken tegengekomen waar de rechter ver boven de eis van de officier van justitie heen ging, 36 maanden waarvan 12 voorwaardelijk, waar 12 waarvan 4 was geëist, voor uitbuiting van 2 minderjarige meisjes gedurende drie maanden. Kortom de straffen lopen uiteen. Er moet ook een discussie worden gevoerd binnen de rechtspraak over de vraag hoe strafwaardig wij mensenhandel vinden, mede in het licht van de recente verhoging van de strafbedreiging in het wetsartikel. Wellicht zou daarbij ook aansluiting gezocht kunnen worden bij de oriëntatiepunten, uitgangspunten voor de rechter, voor bijvoorbeeld verkrachting, die op 24 maanden is gesteld. Uitbuiting in de prostitutie betekent immers, net als verkrachting, gedwongen seksuele contacten.
Ik heb kritiek op de wijze waarop de rechter mensenhandel zaken afdoet. Opbouwend, het moet en kan ook beter. Vanuit mijn eigen achtergrond als rechter zie ik ook het probleem: Het gaat hier om slechts een fractie van de anderhalf miljoen zaken die jaarlijks binnen de rechtspraak worden afgehandeld, maar deze fractie vertegenwoordigt wel een ernstig in onze samenleving woekerend kwaad. Een kwaad dat wij niet willen, een kwaad dat wij met alle mogelijke middelen moeten bestrijden en ook de rechtspraak moet die urgentie voelen. Ik hoop dat de bevindingen uit mijn onderzoek hiertoe een handvat zullen bieden.
Prostitutiebeleid Er is sprake van een verschuiving in de manier waarop tegen de prostitutiesector wordt aangekeken. Nadat enkele jaren geleden de opvatting leidend was dat prostitutie moet worden gezien als een gewoon beroep, staat nu meer het besef voorop dat de prostitutiesector zeer kwetsbaar is voor uitbuiting, en dat ook in de vergunde sector mensenhandel voorkomt. Met name de zaak Sneep heeft aanzienlijke misstanden blootgelegd. In die context wordt een nieuwe kaderwet voor de regulering van de prostitutiesector voorbereid. Hiermee wordt meer sturing en eenvormigheid in beleid beoogd. De bedoeling is uiteraard dat daarmee de mogelijkheid van controle op mensenhandel wordt verbeterd. Of dat effect zich zal voordoen zal te zijner tijd zeker moeten worden geëvalueerd.
3
Overige vormen van uitbuiting Twee dagen geleden deed de Hoge Raad voor het eerst uitspraak in een overige uitbuitingszaak, de zogenoemde Chinese horeca zaak. In deze zaak werden Chinese illegalen in een restaurant in Eindhoven tewerk gesteld onder slechte arbeidsomstandigheden, een laag loon, lange werkdagen en met gedeelde slaapvertrekken. De rechtbank en het hof spraken verdachten vrij. De Hoge Raad bevestigt in haar arrest het ook door mij ingenomen standpunt dat het door het hof Den Bosch gestelde initiatief van verdachte geen zelfstandig vereiste vormt voor het middel “misbruik van een kwetsbare positie”, In dit arrest geeft de Hoge Raad voorts een belangrijke indicatie voor de beoordeling of sprake was van uitbuiting. Deze uitspraak is niet alleen richtinggevend voor de rechtspraak; ook voor de opsporing is zij van groot belang.
De reikwijdte van de strafbaarstelling is tevens voor de slachtoffers relevant. De onderkenning van slachtofferschap is in de sectoren buiten de seksindustrie nog geen gemeengoed, en de gerelateerde rechten worden in de praktijk veel minder vanzelfsprekend geacht dan in geval van seksuele uitbuiting. Juridisch is de positie van de slachtoffers gelijk, maar in de praktijk leeft bij sommige actoren de perceptie dat uitbuiting in de overige sectoren minder erg is dan in de prostitutie. De ernst van de uitbuiting hangt echter niet af van de sector waarin deze zich voordoet. Als voorbeeld noem ik de gebeurtenissen eerder dit jaar in een aspergestekerij in Someren. De reacties van de diverse betrokken instanties aldaar illustreren dat overige uitbuiting als zodanig nog lang niet altijd wordt “gezien”.
Aangiften met weinig opsporingsindicaties BNRM ontvangt vanuit ngo’s regelmatig opmerkingen en klachten over zaken van slachtoffers die niet worden opgepakt door politie en OM. Het gaat daarbij onder meer om buitenlandse slachtoffers (bijvoorbeeld in vreemdelingenbewaring). . Tegelijkertijd geven politie en OM aan dat zij veel capaciteit kwijt zijn aan ‘kansloze B9aanvragen’. Zij doelen op het fenomeen dat buitenlanders die Nederland moeten verlaten – soms juist in het laatste stadium – te kennen geven slachtoffer van mensenhandel te zijn. Er wordt aangifte gedaan en de aangever krijgt een B9-verblijfsvergunning van de IND. Maar de aangiftes bevatten weinig tot geen opsporingsindicaties of er is sprake van oude feiten die nog maar moeilijk verifieerbaar zijn. Deze zaken kunnen daardoor zelden succesvol worden afgesloten. Wel kosten ze capaciteit, soms veel 4
capaciteit, omdat ze – zoals de Aanwijzing Mensenhandel voorschrijft – moeten worden onderzocht. Ik onderken dit probleem. Een directe oplossing is echter nog niet voorhanden. De aanbeveling die ik op dit punt doe is om de procedures te versnellen en tegelijkertijd kwalitatief meer te investeren in het opnemen van de aangiftes. Ik hoop ook dat de hulpverlening binnen de categorale opvang zal kunnen leiden tot betere aangiftes. Ik merk hierbij op dat mijn onderzoek naar beklagprocedures op grond van art. 12 Sv bij het Hof heeft uitgewezen dat in het overgrote deel van de onderzochte zaken de politie, ondanks weinig opsporingsindicaties, de zaak toch uitvoerig heeft onderzocht.
Voortgezet verblijf Ik heb op dit punt nog een andere aanbeveling. Nu is het zo dat als mensenhandel ten laste is gelegd en er een veroordeling volgt voor een andere zaak op de dagvaarding, terwijl van mensenhandel wordt vrijgesproken, een aanvraag tot voortgezet verblijf kan worden ingediend en zal worden gehonoreerd. Dat betekent in feite dat de beoordeling door het Openbaar Ministerie bepalend is voor het aannemen van slachtofferschap. Ik stel voor om dan ook het moment voor de aanvraag tot voortgezet verblijf af te stemmen op het moment van die beoordeling, dus bij het uitgaan van de dagvaarding. Dit kan voor slachtoffers sneller zekerheid geven en zou ook de aangiftebereidheid positief kunnen beïnvloeden. Het biedt immers de slachtoffers sneller perspectief, zonder dat deze wijziging op zich van invloed hoeft te zijn op het aantal slachtoffers dat in aanmerking komt voor voortgezet verblijf.
Slachtoffers als dader en het non punishment-beginsel Een andere aanbeveling gericht aan de staatssecretaris van Justitie betreft het slachtoffer dat ook dader is. Mijn bureau heeft een uitgebreid rechtsvergelijkend onderzoek gedaan naar het zogeheten non punishment-beginsel, neergelegd in het verdrag van de raad van Europa. In dit beginsel is voorzien in een mogelijkheid dat slachtoffers mensenhandel, die in en als gevolg van de uitbuitingssituatie strafbare feiten plegen, niet worden bestraft. Ik ben van mening dat deze groep slachtoffers in ieder geval de bedenktijd van de B9 niet mag worden onthouden en dat zij bij medewerking aan opsporing gewoon de B9 moeten krijgen. Hen mag het delictgedrag in dit stadium niet worden tegen geworpen.
Capaciteit Hoewel de noodzaak tot prioritering wordt onderkend op landelijk niveau, bij politie en
5
Openbaar Ministerie en in de grote steden, is er in de praktijk het probleem van de beschikbaarheid van voldoende capaciteit. In eerdere rapportages is hierop ook steeds gewezen. Het blijft van belang om, ook in een periode waarin alle uitgavenniveaus onder druk staan, na te gaan of de geformuleerde beleidsdoeleinden kunnen worden gehaald. Niet bezuinigen dus. De economische crisis kan immers ook een voedingsbodem zijn voor nog meer uitbuiting, omdat groepen mensen door slechtere economische omstandigheden nog kwetsbaarder worden. Dit is een internationaal fenomeen waaraan Nederland zich niet zal kunnen onttrekken. Vanzelfsprekend is niet alleen capaciteit bepalend. Ook bewustwording, attitude, en training spelen een voorname rol. Hef goed werkende mensenhandelteams bij de politie dus niet op. Dat is weggooien van expertise. Voer mensenhandel als specialisme juist verder door in alle geledingen. Maak werk van de regionale zorgcoördinator. Verbind en verbreed.
Bewustwording Voor het grote publiek geldt dat mensenhandel geen onbekend fenomeen meer is, mede door de media-aandacht voor het onderwerp. Zaken als Sneep en Koolvis hebben ruime aandacht getrokken. Daarmee is echter nog niet gezegd dat er bij de bevolking ook alertheid bestaat ten aanzien van het onderkennen van mogelijke uitbuitingssituaties. Dat geldt ook voor sommige lokale overheden. In de grote gemeenten wordt een mensenhandelbeleid gevoerd, maar in kleinere gemeenten wordt er nog vaak van uitgegaan dat mensenhandel daar geen rol speelt. In de praktijk blijkt dit een misvatting. Mensenhandel komt overal voor. Het vergroten van de bewustwording blijft dan ook belangrijk.
Brede verantwoordelijkheid Het fenomeen mensenhandel is verre van ingedamd. Eerder lijkt het juist steeds wijder om zich heen te grijpen en daardoor nog ongrijpbaarder te worden. We moeten ervan uitgaan dat iedereen met verschijningsvormen van mensenhandel kan worden geconfronteerd. Ook instanties en professionals die niet primair zijn betrokken bij de bestrijding van mensenhandel kunnen ermee te maken krijgen. Dat geldt voor bijvoorbeeld lagere overheden en inspecties, maar ook voor abortusartsen, tatoeëerders, zoals we bij Sneep hebben kunnen zien, en andere facilitators, Raden voor de Kinderbescherming, Bureaus Jeugdzorg en scholen. In feite is sprake van een brede verantwoordelijkheid, zonder dat een ieder zich daarvan bewust is. Dit maakt de aanpak van mensenhandel gecompliceerd. 6
Aanbevelingen In mijn vorige rapportages zijn aanbevelingen gedaan over een aantal kernkwesties. Het gaat daarbij onder meer om - voldoende prioriteit in de praktijk én capaciteit - signalering - de juiste attitude - bewustwording bij professionals en publiek - slachtofferzorg en registratie - scholing en training - samenwerking, de ketengedachte In veel opzichten zijn er stappen gezet in deze kwesties. Toch vormen het blijvende aandachtspunten en vormen zij ook in deze rapportage de rode draad. Een deel van mijn aanbevelingen betreft nieuwe onderwerpen. Sommige aanbevelingen hebben de vorm van een actualisering. Bij de opvolging van de aanbevelingen zie ik een belangrijke rol voor de Task Force. De Task Force is er om beletselen weg te nemen, beletselen zoals die zich in de praktijk blijken voor te doen. De Task Force bestaat niet voor niets uit vertegenwoordigers van de instanties die bij die bestrijding een sleutelrol hebben. Inmiddels hebben NGO’s ook een plek binnen de Task Force. Het zou verstandig zijn die plek te formaliseren. Ik doe een beroep op de Task Force om te stimuleren dat vastgesteld beleid wordt uitgevoerd en daarbij speciale aandacht te genereren voor de positie van het minderjarige slachtoffer.
10 jaar BNRM In april 2010 bestaat BNRM tien jaar. Tien jaar BNRM betekent helaas niet dat het fenomeen vermindert of verdwijnt. Het wordt wel zichtbaarder, en de scherpte dringt steeds beter door. In deze rapportage wordt aangegeven dat de bestrijding van mensenhandel in Nederland prioriteit krijgt, dat er hard wordt gewerkt en ook het nodige wordt bereikt. Ik wijs hierbij op de instelling van de Task Force, het ontwikkelen van het referentiekader voor de politie en de aanwijzing van senior regio officieren van justitie voor mensenhandel. Het gevoel van urgentie zou nog breder kunnen worden gedeeld. Mensenhandel blijft een uiterst moeilijk te beheersen verschijnsel, zowel in de seksindustrie als in de sectoren daarbuiten.
7
En ik herhaal: de essentie van de aanpak van mensenhandel is preventie, de bestraffing van daders en de bescherming van slachtoffers. 47 aanbevelingen geven aan dat er nog veel moet en ook kán worden verbeterd. Ik hoop dat mijn rapport en mijn aanbevelingen daartoe zullen bijdragen.
8
