OSTRAVSKÁ UNIVERZITA Pedagogická fakulta. Veřejná správa. Martina Halásková

OSTRAVSKÁ UNIVERZITA Pedagogická fakulta

Veřejná správa

Martina Halásková

Ostrava 2007

Učební text byl vypracován s finanční podporou Evropského sociálního fondu a státního rozpočtu České republiky. Je jedním z výstupů projektu Podnikatelská výchova v přípravě učitelů středních odborných škol, CZ.04.1.03/3.2.15.3/0405, řešeném na Ostravská univerzitě v Ostravě.

Učební text je přístupný na webových stránkách Ostravská univerzity: http://albert.osu.cz/pvsos/

2

Obsah Předmluva………………………………………………………………… 1. Úvod do veřejné správy …………………………………………. 1.1 Obecné vymezení činnosti veřejné správy……………………....... 1.2 Veřejný zájem a znaky státu ………………………. …………….. 1.3 Systémové pojetí veřejné správy…………………………………..

5 6 6 8 10

2. 2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.4

Struktura a subjekty veřejné správy…………………………… Subjekty veřejné správy …………………………………............... Veřejná správa vykonávána státem (státní správa)………………... Veřejná správa vykonávána veřejnoprávními korporacemi ………. Územní samospráva……………………………………………….. Zájmová samospráva………………………………………………. Subsidiarita ve veřejné správě ……………………………………..

14 14 15 18 19 20 21

3. 3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4

Veřejná správa v širších souvislostech …………………………. Politický systém…………………………………………………… Zákonodárná moc…………………………………………………. Výkonná moc……………………………………………………… Prezident České republiky………………………………………… Vláda České republiky…………………………………………….. Soudní moc…………………………………………………………

26 26 26 29 29 30 32

4. 4.1 4.2 4.3

Veřejná správa a právní prostředí……………………………… Ústava a její význam………………………………………………. Právní řád………………………………………………………….. Tvorba podzákonných právních předpisů………………………..

37 37 339 41

5. 5.1 5.2 5.3 5.4

Principy ve veřejné správě a jejich aplikace …………………... Evropský správní prostor …………………………………………. Evropské principy veřejné správy ………………………………… Základní principy pro činnost veřejné správy…………………….. Organizační principy výstavby veřejné správy…………………….

44 44 45 48 52

Použitá literatura……………………………………………..………….

3

56

Seznam ikon (symbolů) používaných v textu

s vysvětlením

jejích

významu

Průvodce studiem Prostřednictvím průvodce studiem k vám promlouvá autor textu (případně kapitoly). V průběhu četby vás upozorňuje na důležité pasáže, nabízí vám metodickou pomoc a nebo předává důležitou vstupní informaci ke studiu.

Příklad Příklad objasňuje probírané učivo, případně propojuje získané znalosti s ukázkou jejich praktické aplikace.

Úkoly Pod ikonou úkoly najdete dva druhy úkolů. Buď vás autor vybídne k tomu, abyste se nad nějakou otázkou zamysleli a uvedli svůj vlastní názor na položenou otázku, nebo vám zadá úkol, kterým prověřuje vaše získané znalosti. Správné řešení zpravidla najdete přímo v textu.

Pro zájemce Část pro zájemce je určená těm z vás, kteří máte zájem o hlubší studium dané problematiky. Najdete zde i odkazy na doplňující literaturu. Pasáže i úkoly jsou zcela dobrovolné.

Shrnutí

Kontrolní otázky a úkoly

Ve shrnutí si zopakujete klíčové body probírané látky. Zjistíte, co je pokládáno za důležité. Pokud shledáte, že některému úseku nerozumíte, nebo jste učivo špatně pochopili, vraťte se na příslušnou pasáž v textu. Shrnutí vám poskytuje rychlou korekci!

Prověřují, do jaké míry jste pochopili text, zapamatovali si podstatné informace a zda je dokážete aplikovat při řešení problémů. Najdete je na konci každé kapitoly. Pečlivě si je promyslete. Odpovědi můžete najít ve více či méně skryté formě přímo v textu. Někdy jsou tyto otázky řešeny na tutoriálech. V případě nejasností se obraťte na svého tutora.

Pojmy k zapamatování

Najdete je na konci kapitoly. Jde o klíčová slova kapitoly, která byste měli být schopni vysvětlit. Po prvním prostudování kapitoly si je zkuste nejprve vyplnit bez nahlédnutí do textu! Teprve pak srovnejte s příslušnými formulacemi autora. Pojmy slouží nejen k vaší kontrole toho, co jste se naučili, ale můžete je velmi efektivně využít při závěrečném opakování před testem

4

Předmluva Studijní materiál „Veřejná správa“, který máte před sebou je určen pro studenty Ostravské univerzity pedagogické fakulty pro kombinovanou formu výuky učitelství odborných předmětů (1.ročník magisterského navazujícího studia, specializace obchod a služby). Využít tento učební text však mohou i studenti jiných typů škol v předmětech zaměřených na problematiku veřejné správy v České republice (ČR). Text podává ucelený přehled o veřejné správě či aktuálních otázkách a jejich souvislostech v širším i užším pojetí. Studijní materiál je rozdělen do 5-ti samostatných kapitol, které jsou dále rozčleněny do dílčích podkapitol. V každé kapitole na začátku jsou uvedeny cíle (tj. to co student bude umět, bude schopen či jaké znalosti získá) včetně doby potřebné ke studiu jednotlivých kapitol. Učební text je v jednotlivých kapitolách proložen průvodci ke studiu, kde se snaží autorka ke studentům promlouvat. Dále text obsahuje příklady a úkoly k textu. Své znalosti a nabyté vědomosti si mohou studenti ověřit na konci každé kapitoly zpracováním kontrolních otázek. Po prostudování celého textu: Budete umět: • Co je smyslem, posláním a obsahem veřejné správy, • Strukturu veřejné správy a klíčové instituce, • Čím se vyznačuje veřejná správa v širších i užších souvislostech, • Veřejný zájem a znaky státu, • Podstatu zákonodárné, výkonné a soudní moci v ČR, • Pojem subsidiarita včetně jejich způsobů aplikace. Budete schopni: • Rozlišit a definovat základní principy aplikované ve veřejné správě, • Definovat veřejnou správu a její právní prostředí, • Zhodnotit činnost státní správy a samosprávy, • Rozlišit územní a zájmovou samosprávu, • Definovat územní samosprávu krajskou a obecní, • Přiblížit systémové pojetí veřejné správy. Získáte: • Informace o evropských principech veřejné správy, • Přehled o subjektech ve veřejné správě v ČR, • Znalosti o Ústavě ČR a právním řádu, • Znalosti o činnosti vlády a Parlamentu ČR, • Přehled o soustavě soudů a jejich pravomocech v ČR. Autorka si je vědoma, že učební text zdaleka nevyčerpává velmi náročnou a obsáhlou problematiku veřejné správy. Studenti si však mohou danou oblast rozšířit či blíže doplnit v další doporučené literatuře uvedené na konci každé kapitoly v části „ pro zájemce“. Ing. Martina Halásková, Ph.D. Ostrava, říjen 2007 5

1. Úvod do veřejné správy Cíle kapitoly Po prostudování této kapitoly: Budete umět: • Charakterizovat činnost veřejné správy, • Přiblížit veřejnou správu v systému řízení, • Rozlišit pojetí veřejné správy a její obsah. Budete schopni: • Rozlišit veřejnou správu na státní správu a samosprávu, • Definovat znaky státu, • Přiblížit funkce veřejné správy. Získáte: • Přehled o systémovém pojetí veřejné správy. Doba potřebná ke studiu této kapitoly je asi 60 min.

Průvodce studiem

V této úvodní kapitole se seznámíte s problematikou veřejné správy, její strukturou, pojetím, významem ale i dalšími součástmi, které s veřejnou správou úzce souvisí. Veřejná správa řídí a spravuje veřejný sektor. Představuje soustavu institucí a řídících a výkonných činností, které vyplývají z objektivní potřeby uspořádané společnosti, která je geneticky dána potřebou člověka žít ve společenství druhých lidí. Pro výkon a řízení činností ve veřejné právě si každý stát vytváří na svém území historicky daný systém specializovaných institucí, které jsou z pohledu kritéria uspokojování potřeb zařazena do odvětví veřejné správy. Pro systematiku členění veřejné správy se obecně uplatňují dva zásadní pohledy tj. veřejná správa v širším a užším pojetí.

1.1 Obecné vymezení činnosti veřejné správy Z teoretického hlediska je veřejná správa (VS) totální externalitou. Význam VS není v její kvantitativní váze v profilu ekonomiky, ale v jejím kvalitativním významu. Přitom je však třeba vždy odlišovat, kdy se jedná o ekonomiku (v tom zejména o finance) veřejné moci jako takové (státu s jeho funkcemi např. ve školství, zdravotnictví apod.) a kdy o vlastní ekonomiku veřejné správy (hospodaření institucí VS). Veřejná správa je: • Souhrn záměrných činností, úkolů zabezpečovaných na jednotlivých vládních úrovních ve veřejném zájmu, tzn. spravování, služba, dozor, organizování. Tzn. 6

souhrn takových úkolů, za které odpovídá stát a ostatní subjekty veřejné správy, zejména však jde o zajišťování veřejných služeb, tzn. čistých a smíšených veřejných statků.Jedná se o funkční pojetí. •

Souhrn institucí, které tuto činnost vykonávají přímo, nebo zprostředkovaně – organizační pojetí.

Veřejná správa je také nástrojem státu v procesu realizace veřejných statků a působí tak: • na celou společnost, • na národní hospodářství, • na veřejný sektor. Veřejná správa v širším pojetí je představována mocí zákonodárnou , výkonnou a soudní. 1. Moc zákonodárná • Parlament. 2. Moc výkonná • Prezident • Vláda • Správní úřady. 3. Moc soudní • Soudy. Členění ve vztahu k principům rozhodování o potřebách občanů a jejich zabezpečení na státní správu a samosprávu je nazýváno jako veřejná správa v užším pojetí. Samospráva se dále člení na územní (obce, kraje) a zájmovou samosprávu (komory, svazy, sdružení, apod.), . Veřejná správa v užším pojetí je rozlišena na: 1. Státní správu 2. Samosprávu • územní • zájmová. Funkce veřejné správy • Normativní – je zcela nezastupitelná, souvisí s tvorbou právních norem • Ochranná – povinnost zajistit a zorganizovat vnitřní a vnější bezpečnost a pořádek státu. • Ekonomicko-regulační – týká se usměrňování vývoje ekonomiky (navazují na ni funkce plánovací – VS ovlivňuje pomocí rozpočtů, fiskální – pomocí veřejného dluhu a veřejných výdajů apod.). • Hospodářsko-organizátorská – slouží k přerozdělování, tvorbě a použití bohatství, její význam je především ve veřejném sektoru. Ústavní vymezení činnosti veřejné správy vyplývá z Ústavy a Listiny základních práva a svobod, podle kterých státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v mezích a způsoby, které stanoví zákon, přičemž každá může činit to, co není zákonem zakázáno, a naopak nemůže být nucen činit to, co zákon neukládá.

7

Povinnosti mohou být proto ukládány jen na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod, jejichž meze mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky, a nesmí být zneužita k jiným účelům, než pro které byla stanovena.

Průvodce studiem

Jak již vyplývá z definice veřejné správy, zaměřuje se její činnost na správu věcí veřejných, kdy jejím hlavním cílem je naplňování veřejného zájmu. Stát jako hlavní garant prosazování veřejného zájmu a v přenesené působnosti i veřejnoprávní korporace pak při výkonu veřejné správy disponují v rámci svého nadřazeného postavení veřejnou mocí, která je opravňuje autoritativně rozhodovat o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech osob nebo tato autoritativně osvědčovat. Veřejná moc se tak stává vedle veřejného zájmu ústředním prvkem veřejné správy. Tím, že veřejná moc je uplatňována v souvislosti s výkonem veřejné správy jako součást moci výkonné, lze pod veřejnou moc podřadit i moc státní a to bez ohledu, zda touto mocí disponuje přímo stát, nebo zda tento jejím výkonem pověřil jiné subjekty.

Veřejná moc je zákonem daná nebo v důsledku rozhodnutí státu získaná způsobilost subjektu přímo nebo zprostředkovaně a z nadřazeného postavení autoritativně rozhodovat o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech osob nebo tato autoritativně osvědčovat a to bez ohledu na vůli osoby, jež je objektem jejího působení. Efektivní výkon veřejné moci je podpořen státním donucením v podobě exekuční vykonatelnosti jejích rozhodnutí. Činnost veřejné správy však nelze redukovat jen na výkon veřejné moci, neboť tato v sobě obsahuje i celou řadu dalších činností postrádajících rozhodovací činnost jako například správa jiných veřejných záležitostí v rámci správy fiskální.

1.2 Veřejný zájem a znaky státu I v zájmech jednotlivých skupin lidí jsou principiálně zabudovány možnosti konfliktu s jinými skupinami lidí. Prosazení (uplatnění) skupinových zájmů je relativně nejsnazší, tvoří-li tato skupina většinu. Zájem převažující části (nějaké) populace je pak klasifikován jako veřejný zájem. Jdeli o menšinu populace, její zájem může být veřejností (tj. většinou ostatních lidí, stojících mimo tuto skupinu) akceptován. Pak je také uplatňován jako uznaný veřejný zájem. Většina populace (resp. akceptovaná menšina) si osobuje právo vytvářet pravidla pro chování všech (což souvisí s veřejným míněním). V souhrnu je cílem (smyslem) těchto pravidel slaďovat individuální (soukromé) zájmy se zájmem veřejným, tedy • regulovat vztahy mezi lidmi (navzájem) a • regulovat vztahy lidí k prostředí v němž žijí. 8

Průvodce studiem V moderních společnostech je latentní, resp. potenciální konflikt zájmů individuálních, skupinových a zájmu veřejného několikanásobně korigován, především morálkou a pak právem. Koexistence soukromého a veřejného je pak vyjádřena i existencí dvou stránek práva - soukromého a veřejného. Obecně je tedy možno říci, že v demokratických společnostech je základním veřejným zájmem regulace individuálních a skupinových zájmů s cílem dosáhnout maximálního efektu pro co největší část společnosti.

Obecně se uznává, že stát charakterizují 3 nebo 4 základní znaky. • Prvním je existence státní moci. Jejím vyjádřením je existence veřejné správy daného státu - státní (či politické) moci. To má mnoho atributů: vytváření politických a správních institucí, formování vztahů mezi nimi, vydávání právních norem - ústavy, zákonů, určení hlavy státu, státních symbolů, ale i příp. vytvoření vlastní měny, armády atd. • Druhým znakem státu je suverenita nad vlastním územím (pokud jde o státy přímořské, vztahuje se obvykle suverenita i na pobřežní pás vod). Území státu je vymezeno hranicemi, které jsou určeny mezinárodními smlouvami (tzv. delimitace) a v terénu jasně vyznačeny dohodnutým způsobem (kameny, tabule, značky, tzv. demarkace). • Třetím znakem je existence "státního lidu", prakticky většiny obyvatelstva tohoto území (mimo cizinců), v moderních státech vesměs občanů. • Čtvrtým znakem státu je jeho mezinárodní uznání, uznání jinými státy, většinou států. Příklad

Např. severokyperskou (tureckou) republiku, ačkoliv fakticky existuje od roku 1974, neuznal nikdo kromě Turecka. Naopak, některé státy nepřestaly jako subjekt mezinárodního práva existovat, ani když fakticky neexistovaly, protože světové společenství jejich zánik neuznalo (Kuvajt v období 1990-1991 po obsazení Irákem, Československo či Polsko za 2. světové války ap.). Stát je nejen územní jednotkou a společenstvím občanů, ale zároveň i právnickou osobou (v tom i subjektem mezinárodního práva), stejně tak i ekonomickým subjektem. Ideální moderní demokratické státy jsou založeny na občanech, svobodných, suverénních osobách, kteří - ve vlastním zájmu a pro vlastní potřebu - stát zakládají a delegují na něj část své suverenity, tedy dobrovolně přijímají omezení svých individuálních práv a svobod ve prospěch tohoto státu výměnou za výhody, jež jim stát poskytuje v regulaci mezilidských vztahů. Jde o vývojově nejvyšší formu státu, jež předpokládá výraznou participaci občanů na životě (fungování) státu jak v ekonomickém, tak i sociálním a politickém smyslu. Vyžaduje tedy vysokou míru občanské uvědomělosti a aktivity. Jde o státy s vysokou mírou decentralizace a kombinace uplatnění laického (občanského) a profesionálního (odborného) prvku v řízení státu.V těchto státech je vztah mezi občanem a 9

státní mocí vymezen právně, tj. prostřednictvím předem jasně dohodnutých pravidel (zákonů), platných stejně pro všechny. Takovému stavu se říká právní stát. V něm platí že občan smí vše, co není zákonem zakázáno a stát (jeho řídící a správní složky) může jen to, co mu zákon ukládá (dovoluje). Hlavním úkolem státní moci je pak tyto zákony • vydávat (vytvářet, schvalovat), • vykonávat (provádět, či dohlížet na jejich provádění), • vykládat, tedy rozhodovat, zda byly porušeny nebo ne. Od toho se pak odvíjí typická dělba funkcí státu na moc zákonodárnou (šířeji normotvornou), výkonnou a soudní. Stát se tedy dobrovolně nebo pod nátlakem politických či jiných občanských uskupení rozhodne uspokojovat určité potřeby obyvatel prostřednictvím veřejných služeb, které nerealizují své produkty za tržní cenu, nýbrž za ceny vycházející z procesu veřejné volby. Znamená to, že cena služeb a produktů (statků) odpovídají dostupnosti těch sociálních skupin obyvatelstva, pro které by tržní cena znamenala jejich vyloučení ze spotřeby. Proto musí stát rozdíl mezi tržní cenou a cenou dosažitelnou i sociálně slabým skupinám obyvatel dotovat.

Průvodce studiem

Veřejná správa nepůsobí izolovaně od ostatních částí státu, občanů a ekonomiky. Nejtěsnější vazby má na mocenské složky státu, tj. na justici, policii, armádu a vězeňskou službu, na územní samosprávné celky a na všechna další odvětví veřejného sektoru. Vůči všem těmto subjektům uplatňuje významnou hospodářskoorganizátorskou roli, která je pojímána jako mechanismus, který funguje za účelem tvorby, rozdělování a použití bohatství. Právě s ohledem na tuto alokační funkci a procesy, které mají vazbu na občany, musí být realizace všech těchto činností veřejné správy podrobena vnější i vnitřní kontrole.

1.3 Systémové pojetí veřejné správy Průvodce studiem

Veřejnou správu (VS) jsme zařadili do systému řízení společnosti. Jejím charakteristickým rysem je totální (plná, úplná) institucionalizace. Veřejná správa je tedy předně soustavou institucí, naplňujících pojem stát v jeho nejširším smyslu (vlastní stát + další veřejnoprávní korporace podílející se na řízení státu včetně orgánů územní a zájmové, resp. stavovské samosprávy). Strukturu a činnost VS lze interpretovat mnoha způsoby - z hlediska právní teorie, ekonomického, politologického, dále obecně sociologického, historického (vývojového), geografického ap. Právní přístup ztotožňuje VS pouze s výkonem zákonů, resp. se sférou správního práva.

10

Jiné vědní obory chápou VS šířeji; zahrnují do ní i sféru moci zákonodárné a soudní. Každá vědní disciplina přináší určité specifické poznatky, které by neměly zůstat nevyužity. Proto se jako nejvhodnější jeví přístup interdisciplinární, systémový, respektující širší pojetí VS. Tu tedy můžeme chápat jako systém, složený z prvků propojených vzájemnými vazbami, přičemž tyto vazby jsou silnější než vazby na okolí systému (ostatní společnost). VS jako systém má své cílové chování – je jím výše zmiňovaná regulační funkce ve společnosti. Tuto regulaci realizuje tak, že přijímá, transformuje, vytváří a rozšiřuje do okolí (společnosti) informace, sloužící k této regulaci. Informace jsou tedy základním druhem vazeb, jež systém VS spojují s jeho okolím. Většina informací má formu psaných dokumentů; můžeme tedy dokumenty považovat za jinou formu týchž vazeb. Existují i další vazby – materiálně energetické (VS se neobejde bez určitého materiálního zabezpečení) a finanční. Finance v průběhu století postupně ztrácejí svůj „hmotný“ charakter a jsou stále nahrazovány informacemi o penězích (převody mezi účty peněžních ústavů). Samozřejmě mezi pracovníky VS existují i vazby organizační (podřízenost, odpovědnost, kontrola ap.), ale mohou existovat i silné vazby neformální (shodné mimopracovní zájmy, příbuzenské vztahy, citové vazby atd.). Nicméně informační vazby považujeme za nejvýznamnější, určující. Průvodce studiem Zjednodušeně si tedy můžeme VS popsat jako soustavu institucí. To je důsledek faktu, že VS nakládá s mocí. Proto musí být její pravomoci svěřeny jen k tomu účelu oficiálně ustaveným orgánům, úřadům ap. Tím se VS odlišuje od velké části veřejného sektoru, kde mohou být různé potřeby (např. péče o zdraví, vzdělávání, péče o sociálně potřebné) zabezpečovány i zcela neformálně, spontánně. Každou instituci VS pak můžeme dále rozložit na její jednotlivé organizační součásti a dále na jednotlivá funkční místa. Instituce samy o sobě jsou prázdné, mrtvé struktury. Oživují je lidé (funkcionáři, zaměstnanci) kteří obsazují jednotlivá funkční místa, fungují v těchto formálních organizačních vztazích a zároveň vytvářejí i další neformální struktury. Můžeme tedy mluvit o personální struktuře VS. Instituce jsou především právnickými osobami nebo jejich částmi, lidé, kteří je "naplňují" však ke své činnosti potřebují i určité reálné, materiální prostředky - budovy, místnosti, různé technické prostředky a zařízení, materiál ap. VS můžeme tedy chápat také jako soustavu materiálně technických prvků, vytvářejících ve svém souhrnu pracoviště, jež jsou "širším prostředím" pro instituce VS a lidi v nich. Část techniky spoluvytváří a zabezpečuje rovněž vazby v systému i s jeho okolím (např. telefonní vedení). Formálním produktem lidí činných ve VS jsou především dokumenty. I dnes, v období elektroniky, představují klasické dokumenty ("papíry s razítky a podpisy") hlavní formu vazeb, jak uvnitř systému, tak i s jeho okolím. Dokumenty ve VS mají funkci "nosičů" informací. Informační stránka VS je její stránkou rozhodující, určující - vše ostatní je zde právě proto, aby byl zajištěn tento koloběh informací. Informace tak tvoří vlastní vazby mezi prvky systému, a mezi systémem a jeho okolím. Každá činnost lidí má zároveň svou ekonomickou stránku. Také VS - její instituce, lidé v nich, existence a fungování materiálně technické základny, tvorba a oběh dokumentů,

11

příp. tvorba a oběh informací (tvořících obsah dokumentů) představují určité náklady, které společnost nebo nějaká její část musí pro fungování VS pokrýt. Peníze proto také představují určitý typ vazeb mezi prvky systému a systémem a jeho okolím. Úkoly

Jak jste se sami v předchozím textu mohli přesvědčit veřejná správa v sobě zahrnuje celou řadu otázek k zamyšlení. Pokuste se tedy zamyslet nad významem a funkcí veřejné správy.

Průvodce studiem

Právě jste se seznámili se základními pojmy a souvislostmi veřejné správy ve smyslu řízení společnosti či její struktury. Pro ověření vašich nabytých vědomostí využijte kontrolní otázky. Vaše vědomosti si ale můžete rozšířit i v další doporučené literatuře.

Shrnutí

Z teoretického hlediska je veřejná správa totální externalitou. Veřejná správa v širším pojetí je představována mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní. Členění ve vztahu k principům rozhodování o potřebách občanů a jejich zabezpečení na státní správu a samosprávu je nazýváno jako veřejná správa v užším pojetí. Samospráva se dále člení na územní (obce, kraje) a zájmovou samosprávu (komory, svazy, sdružení, apod.). Veřejná správa a její činnost se zaměřuje na správu věcí veřejných, kdy jejím hlavním cílem je naplňování veřejného zájmu. Stát jako hlavní garant prosazování veřejného zájmu a v přenesené působnosti i veřejnoprávní korporace pak při výkonu veřejné správy disponují v rámci svého nadřazeného postavení veřejnou mocí, která je opravňuje autoritativně rozhodovat o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech osob nebo tato autoritativně osvědčovat. Veřejná moc se tak stává vedle veřejného zájmu ústředním prvkem veřejné správy. Tím, že veřejná moc je uplatňována v souvislosti s výkonem veřejné správy jako součást moci výkonné, lze pod veřejnou moc podřadit i moc státní a to bez ohledu, zda touto mocí disponuje přímo stát, nebo zda tento jejím výkonem pověřil jiné subjekty. Veřejnou správu můžeme chápat i jako systém, složený z prvků propojených vzájemnými vazbami, přičemž tyto vazby jsou silnější než vazby na okolí systému (ostatní společnost). Veřejnou správu si můžeme popsat také jako soustavu institucí. To je důsledek faktu, že VS nakládá s mocí. Každou instituci veřejné správy pak můžeme dále rozložit na její jednotlivé organizační součásti a dále na jednotlivá funkční místa.

12

Kontrolní otázky a úkoly

Pojmy k zapamatování

Pro zájemce

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Definujte veřejnou správu. a její strukturu. Co je to širší pojetí veřejné správy? Jak se rozlišuje veřejná správa v užším pojetí? Jaké znáte funkce veřejné správy? Uveďte základní znaky státu. Co je obsahem systémového pojetí veřejné správy?

• • • • • •

Veřejná správa Státní správa Samospráva Znaky státu Státní moc Systémové pojetí veřejné správy.

Jako další zdroje ke studiu můžete využít: 1. Vidláková, O., Pomahač, R. Veřejná správa. Praha: C.H.Beck, 2002. 2. Gadasová, D., Polián, M. Správní právo, část obecná, část procesní. Olomouc: Univerzita Palackého, 1997.

13

2. Struktura a subjekty veřejné správy Cíle kapitoly Po prostudování této kapitoly: Budete umět: • Charakterizovat činnost a strukturu veřejné správy, • Přiblížit subjekty veřejné správy, • Rozlišit orgány státní správy. Budete schopni: • Přiblížit příklady rezortních ministerstev a ostatních orgánů státní správy, • Přiblížit příklady územních orgánů státní správy, • Přiblížit územní samosprávu ( krajskou a obecní). Získáte: • Přehled o zájmové samosprávě, • Znalosti o subsidiaritě ve veřejné správě a jejich způsobech uplatňování. Doba potřebná ke studiu této kapitoly je asi 2 hodiny.

Průvodce studiem

V demokratickém uspořádání společnosti se vytvořil postupně systém veřejné správy, který má dvě vzájemně oddělené a zároveň spojené linie, a to linii samosprávy a linii státní správy. Státní správa je vykonávána bezprostředně orgány (institucemi) státu.

2.1 Subjekty veřejné správy Veřejnou správu vykonává především stát, který je jejím primárním nositelem a veřejnou správu vykonává prostřednictvím svých orgánů, které se při výkonu státní správy označují jako správní úřady. Veřejnou správu však v postavení správních úřadů mohou vykonávat i subjekty soukromoprávní a to v případech, kdy zákonodárce zákonem státu umožní výkon veřejné správy na tyto subjekty přenést. Tyto subjekty pak při výkonu veřejné správy získávají veřejnoprávní postavení a souhrnně se označují jako veřejnoprávní korporace. Při výkonu veřejné správy jsou správními úřady i veřejnoprávní korporace. Veřejnoprávní korporace jsou soukromoprávní subjekty, které buď stát na základě zákonného zmocnění nebo přímo zákon aprobuje k výkonu veřejné správy, a to vlastním jménem ve vlastní působnosti, kdy v rámci této správy jsou oprávněny autoritativně rozhodovat o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech osob. Veřejná správa jako součást státní exekutivy se od zákonodárství, tedy státní legislativy, liší především svým vztahem k normě. Zatímco v rámci legislativy norma vzniká, v rámci exekutivy se norma provádí. Veřejná správa se však odlišuje i od druhé složky exekutivy, tedy od soudnictví a to i přesto, že obě složky normu provádí. Zatímco v rámci 14

soudnictví dochází k nalézání práva jak ve sféře veřejnoprávní, tak i soukromoprávní, je působnost veřejné správy v soukromoprávní sféře výrazně omezena. Základní rozdíl však spočívá ve vnitřní organizaci obou soustav. Zatímco veřejná správa je postavena na principu subordinace, kdy nižší stupeň je přímo podřízen vyššímu stupni, Soustava soudní je postavena na principu koordinace, kdy soudce je při výkladu zákona nezávislý a vázán je pouze rozhodnutím vyššího soudu v dané konkrétní věci.

2.2 Veřejná správa vykonávaná přímo státem (státní správa) Státní správa je veřejná správa vykonávaná přímo státem jako realizace jeho výkonné moci zahrnující v sobě jak prvky klasického řízení tak i regulace. V rámci státní správy stát vykonává veřejnou správu přímo prostřednictvím svých orgánů, které jsou při výkonu státní správy správními úřady. Státní správu lze v mezích jejího působení charakterizovat jako činnost, která je: • výkonná a nařizovací, kdy státní správa v rámci výkonné moci zajišťuje provádění norem a v mezích jejich zmocnění vlastními normativními akty dále usměrňuje regulované vztahy; • podzákonného charakteru, kdy vlastní činnost státní správy může probíhat pouze v mezích zákonů, přičemž správní úřady nesmí konat nic, co jim zákon neumožňuje; rozhodovat o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech osob nebo tato autoritativně osvědčovat smí správní úřady jen na základě zákona a v jeho mezích.

Průvodce studiem

Státní správa při své činnosti působí jednak dovnitř vlastní soustavy správních úřadů, kdy tato vnitřní činnost se soustřeďuje především na vymezení přesné působnosti jednotlivých správních úřadů, jakož i stanovením a realizací vnitřních kontrolních mechanismů. Převládající však je vnější činnost státní správy, kdy správní úřady v postavení subjektů státní správy působí na osoby, stojící v postavení objektu působení státní správy vně jejího systému.

Orgány státní správy mají za úkol připravit na úrovni vlády návrhy zákonů a vytvořit takový soubor realizačních opatření včetně podzákonných norem, aby došlo na celém území státu k jednotnému způsobu dodržování zákonů a podzákonných norem. Kritériem účinnosti práce státní správy je míra dodržování zákonů země na celém území státu. Státní orgány lze dále členit na: • ústřední orgány státní správy, • územní orgány státní správy, • ostatní státní orgány (např. soudy, státní fondy apod.).

15

1. Ústřední orgány státní správy Funkce výkonné moci státu, zejména vlády, zajišťují specializované orgány (úřady) obvykle s působností pro celé území státu, označované vesměs jako ústřední orgány státní správy. Významná část těchto orgánů má v čele některého z členů vlády. Jsou představovány resortními ministerstvy a ostatními ústředními úřady. Příklad

V ČR se jedná o: • Ministerstvo dopravy • Ministerstvo financí • Ministerstvo kultury • Ministerstvo práce a sociálních věcí • Ministerstvo pro místní rozvoj • Ministerstvo průmyslu a obchodu • Ministerstvo obrany České republiky • Ministerstvo zahraničních věcí • Ministerstvo spravedlnosti • Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy • Ministerstvo vnitra • Ministerstvo zdravotnictví • Ministerstvo zemědělství • Ministerstvo životního prostředí. Ostatní ústřední orgány státní správy v ČR: • Úřad vlády ČR (jsou mu podřízena ministerstva) • Český báňský úřad • Český statistický úřad • Český úřad zeměměřičský a katastrální • Energetický regulační úřad • Komise pro cenné papíry • Národní bezpečnostní úřad • Správa státních hmotných rezerv • Státní úřad pro jadernou bezpečnost • Úřad pro ochranu hospodářské soutěže • Úřad průmyslového vlastnictví.

2. Územní orgány státní správy Spravují a obsluhují vždy jen část území. Jedná se o územní orgány státní správy, ale i samosprávy, které v přenesené působnosti vykonávají funkce státní správy. Územní orgány státní správy mají různou organizační podobu – v zásadě jsou trojího druhu: • detašovaná pracoviště různých, zejména ústředních orgánů, 16

• •

samostatné orgány, zřízené na základně zákona, resp. podzákonné normy, úřady územních samospráv (krajů a obcí) vykonávající státní správu v přenesené působnosti.

Detašovaná pracoviště ústředních a ostatních orgánů = dekoncentrace výkonu státní správy. Samostatné územní orgány státní správy = decentralizace výkonu státní správy. Úřady územních samospráv vykonávající státní správu = delegace výkonu státní správy. Všechny obce vykonávají státní správu ve věcech evidence obyvatelstva, volebních záležitostech, při uplatňování branného zákona atd. Některé obce pak vykonávají další správní činnosti v tzv. matričních, stavebních a pověřených obecních úřadech, v úřadech obcí s rozšířenou působností. Státní správa ve výkonu obcí • matriční úřady - jeden matriční obvod tvoří v průměru 6-7 obcí. Do matrik se demografické události zapisují ne podle bydliště osob, ale podle místa, kde se udály. Matrika je obvykle součástí odboru vnitřních věcí, resp. organizačního nebo správního. • Stavební úřady – vydávají územní rozhodnutí, stavební povolení a kolaudační rozhodnutí. Zahrnuje v průměru 10 obcí. Bývá součástí odboru výstavby. • Pověřené obecní úřady – vedle působnosti matričního a stavebního úřadu vykonávají další agendy státní správy. Patří sem úkoly v oblasti vodohospodářské (povoluje odběr a užívání povrchových a podzemních vod), ochrany přírody (povoluje kácení stromů, vyhlašuje památkové stromy), dopravy, rybářství, přestupkové agendy, vč.ukládání pokut apod. • Úřady obcí s rozšířenou působností – převzaly podstatnou část výkonu státní správy z okresních úřadů (OkÚ). Obsahují agendu matričních a stavebních úřadů, pověřených úřadů + další výkony státní správy.

3. Ostatní státní orgány Ústřední orgány státní správy resortního typu (tzn. především ministerstva) mají obvykle podřízeny další obslužné instituce či úřady (ve formě organizační složky státu). Příklad

Jsou to např.: • Česká školní inspekce (podřízena Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy), • Česká inspekce životního prostředí a Český hydrometeorologický ústav (podřízeny MŽP), • Česká zemědělská a potravinářská inspekce, Státní veterinární správa ČR (podřízeny Ministerstvu zemědělství) aj.

17

2.3 Veřejná správa vykonávaná veřejnoprávními korporacemi Průvodce studiem

Tam, kde to zákonodárce zákonem umožní, může stát přenést výkon veřejné správy na veřejnoprávní korporace, popř. jsou tyto zákonodárcem přímo pověřeny výkonem veřejné správy místo státu. V některých právních teoriích se přenesení této působnosti k výkonu veřejné správy na veřejnoprávní korporace nazývá samospráva. Pod pojmem „samospráva“ máme na mysli výkon vymezených úkolů správy státu samostatnými veřejnoprávními subjekty, které stát k tomu aprobuje. Zahrnuje takovou oblast veřejné správy, která je v souladu s příslušnými zákony svěřována subjektům, jichž se bezprostředně týká. Jejím základem je obec jako komunita lidských jedinců. Jako takovou je možno samosprávou charakterizovat jako onu oblast veřejné správy, která je zaměřena na sama sebe, na řešení svých vlastních záležitostí. Jde buďto o samosprávu územní (obecní a krajská) nebo stavovskou (zájmovou, profesní).

Od státní správy se samospráva odlišuje metodami a formami působení na spravované subjekty. Uplatňují se v ní prostředky, které nemají státně mocenskou povahu. Přenos výkonu státní správy ze státu na nestátní subjekty je jedním ze znaků decentralizace státní moci, kdy výkon státní správy je přenášen na: • orgány územní samosprávy (obce a kraje), • orgány zájmové samosprávy ( např. profesní komory, pojišťovny, školství), • právnické a podnikající fyzické osoby (např. puncovnictví, tormentace). Veřejná správa vykonávaná veřejnoprávními korporacemi je založena na stejných zásadách a principech fungování jako výkon státní správy státem. I ona je podzákonného charakteru s výkonnými a nařizovacími prvky, svoji činnost zaměřuje dovnitř vlastní soustavy i navenek vůči objektům své činnosti. Na rozdíl od státní správy však výkon veřejné správy zajišťuje jako svůj sekundární úkol a v praxi tak může působit ve dvojím postavení, a to jak jako subjekt veřejné správy, tak i jako objekt jejího působení.

Příklad

Obec jako jednotka územní samosprávy vykonává v přenesené působnosti výkon státní správy na úseku stavebního řádu. Zde její orgán vystupuje jako správní úřad, který však svoji činnost zaměřuje i vůči obci samotné, která jako vlastník nemovitostí zde vystupuje jako objekt působení veřejné správy.

Stávající decentralizační trendy ve státní správě stále častěji směřují k přenosu výkonu veřejné správy na veřejnoprávní korporace. Rizikem však je snižující se možnost kontroly 18

nezávislého a objektivního výkonu státní správy nezávisle na vůli čím dál menší skupiny osob, stojící v čele či řídící konkrétní veřejnoprávní korporaci a tím zvyšující se riziko partikularismu při výkonu státní správy.

2.3.1 Uzemní samospráva Průvodce studiem

Územní samospráva jak již bylo řečeno představuje veřejnou správu, která je uskutečňována jinými veřejnoprávními subjekty než státem, veřejnoprávními korporacemi. Její činnost je založena na partnerském vztahu mezi státem a veřejnoprávními korporacemi a je odvozována právě od autonomního postavení veřejnoprávních korporací. Představuje decentralizované výkonné působení a ovlivňování společenského života prostředky nestátní povahy. Její historické kořeny sahají do samosprávy středověkých evropských měst a středověkých cechovních korporací. Jako systém se ovšem zformovala – v souvislosti s celkovou demokratizací veřejné správy a celé společnosti – až v devatenáctém století a k dalšímu prohlubování její demokratické podstaty došlo v průběhu dvacátého věku. Klíčovým předpokladem jejího upevňování se stala pluralita společenských a politických zájmů a vztahů.

a) Obecní samospráva (místní samospráva, místní správa) Obec = základní územní samosprávný celek. V České republice je asi 6248 obcí. V rámci své samosprávné působnosti obec: • Rozhoduje o zásadních otázkách rozvoje (otázky bytové politiky, komunální služby, ochrana a péče o životní prostředí, sociální zabezpečení, dopravní obslužnost, školství, zdravotnictví apod.). • Hospodaří podle vlastního rozpočtu. • Schvaluje obecně závazné vyhlášky vydávané v samostatné působnosti. • Hospodaří s vlastním majetkem. • Zřizuje právnické osoby, organizační složky nebo příspěvkové organizace. • Vytváří svazky obcí, vstupuje do obchodních společností, nadací apod. Obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek. Je právnickou osobou - vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. (Zákon o obcích 128/2000 sb.)

b) Krajská samospráva (regionální samospráva) Kraj = vyšší územní samosprávný celek. V České republice je 14 krajů. Kraj je veřejnoprávní korporací se schopností zakládat a zřizovat organizační složky bez právní subjektivity i právnické osoby.

19

Vedle samostatné (samosprávné) působnosti vykonává i působnost přenesenou. Hospodaří s vlastním majetkem. Je právnickou osobou – vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost vyplývající z těchto vztahů. (Zákon o krajích, 129/2000 Sb). V rámci své samosprávné působnosti kraj: • Rozhoduje o zásadních otázkách rozvoje kraje (komunální služby, ochrana a péče o životní prostředí, sociální zabezpečení, dopravní obslužnost, školství, zdravotnictví apod.) • Hospodaří podle vlastního rozpočtu. • Schvaluje obecně závazné vyhlášky vydávané v samostatné působnosti. • Hospodaří s vlastním majetkem. • Zřizuje právnické osoby, organizační složky nebo příspěvkové organizace • Vytváří svazky obcí, vstupuje do obchodních společností, nadací apod.

Průvodce studiem

Územní samospráva je jednou z částí veřejné správy. Územní samospráva je především vyjádřením existence územních společenství - souborů lidí obývajících určité území, kteří jsou nositeli oněch parciálních zájmů. Elementárními prvky pro územní samosprávy jsou sídla a jejich obyvatelé. Druhou, vyšší dimenzi pak vytvářejí regiony, které zde opět můžeme chápat především jako seskupení sídel a jejich obyvatelů, nebo sídelní soustavy (systémy).

2.3.2 Zájmová samospráva Průvodce studiem

Příklad

Naše ústava jiné formy samosprávy, než je samospráva územní, nezná, ale nevylučuje je. V různých zákonech máme u nás vedle samosprávy organizované na územním principu zakotveny i jiné formy samosprávných aktivit. Obvykle se označují pojmem zájmová samospráva. Nejsou sice tak rozšířené a tak populární jako formy územní samosprávy, představují však druhý možný směr přenosu funkcí státu na nestátní, veřejnoprávní korporace a instituce. Jedná se o sdružení občanů, založené na bázi společných věcných zájmů, obvykle na celém území republiky nebo v jednotlivých územněsprávních jednotkách.

První skupinu takových samosprávných aktivit tvoří profesní (stavovské) komory - jde o 11 institucí (komoru lékařů, stomatologů, veterinárních lékařů, lékárníků, architektů, autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, auditorů, daňových poradců, advokátů, notářů a exekutorskou komoru).

20

Jsou zřízeny zákonem, mají charakter samostatných právnických osob, spravujících vlastní majetek a hospodařících podle vlastního rozpočtu. Mají institut povinného členství. Z ekonomického hlediska příjmy komor tvoří převážně příspěvky jejich členů, výdaje slouží k zabezpečení funkcí komory, majetek je účelový.

Příklad

Další příklady zájmové samosprávy Pro nižší školství jsou svého druhu samosprávnými orgány rady školy, zřízené při většině základních a středních škol. Vysoké školy a fakulty zřizují tzv. akademické senáty (AS); AS školy zřizuje fakulty, schvaluje statut vysokých škol a fakult, schvaluje rozdělení finančních prostředků, navrhuje kandidáty na rektora ap. AS fakult volí děkany, schvalují rozdělení prostředků na katedry, studijní programy ap. Vůči ministerstvu školství mládeže a tělovýchovy vystupuje jako samosprávný orgán Rada vysokých škol. Skládá se ze zástupců akademických senátů vysokých škol a fakult a vyjadřuje se k zásadním otázkám vysokého školství, zejména k rozdělování finančních prostředků na jednotlivé školy. Dalším příkladem zájmové samosprávy je Akademie věd.

2.4 Subsidiarita ve veřejné správě Průvodce studiem

V souvislosti s přenosem kompetencí je třeba zmínit i princip subsidiarity. Veřejná správa není ve většině států vykonává centralizovaně. V současnosti převládá názor, že veřejnou správu je třeba realizovat v souladu s organizačními principy decentralizace a dekoncentrace. To v praxi znamená, že správní úkoly, pravomoc, ale i odpovědnost jsou centrem delegovány na nižší úroveň. Dalším důležitým organizačním principem, který se ve vztahu k tendenci směřovat veřejnou správu od centra na tomto procesu podílí, je princip územní, jehož podstatou je výkon správní činnosti určenými subjekty v jistém územním obvodu. Na základě územního aspektu pak rozlišujeme správní orgány ústřední a místní. Veřejná správa je potom vykonávána jednak jako správa z centra, ale také jako správa na územní úrovni. Vžilo se užívání pojmu územní správa, jde o pojem poměrně široký, vyjadřuje správu se zřetelem k určitému území.

21

Místní správa vyjadřuje správu vykonávanou na té nejnižší úrovni, to je na úrovni, která leží co nejblíže občanům. Právě v blízkosti občanů spočívá hlavní výhoda místní správy - veřejná správa by obecně jako činnost měla být především službou občanům a tu nelze vykonávat k jejich spokojenosti, ani podle jejich představ, jestliže se nepřenese z centra (která je požadavkům a poptávce občanů naprosto vzdáleno) na úroveň nižší, tj do obcí, případně krajů. S touto problematikou také úzce souvisí zásada subsidiarity ve veřejné správě, zásada vyjádřená i v mezinárodních dokumentech, jež upřednostňuje správu nižších územních celků před správou celky vyššími a územně rozsáhlejšími. Zásada subsidiarity je však do jisté míry omezována hlediska účelnosti a hospodárnosti. Tato hlediska je sice potřeba respektovat, ať už správu vykonává kterýkoli subjekt, ovšem v případě, že je správou pověřen jiný než nejnižší stupeň správy, platí tato povinnost několikanásobně.

Průvodce studiem

Subsidiarita se stala v teorii veřejné správy velmi frekventovaným pojmem v souvislosti s posilováním role samosprávy v rámci vývoje moderního evropského státu ve druhé polovině 20. století. Subsidiarita předpokládá, že je vhodné přenést určité funkce centrálních orgánů státu na nižší útvary, či dokonce mimo oblast veřejné správy do soukromé správy, pokud je mohou nové složky zajišťovat v lepší či alespoň přibližně stejné kvalitě orgány, které je dosud zajišťovaly. Veřejnou moc má tedy vždy zastupovat prvek nejbližší občanovi. Je samozřejmě vždy rozdílné s ohledem na kulturně-historický vývoj daného státního útvaru, jaká hlediska použijeme při definování subsidiarity vůči určitým činnostem. Zvláštním problémem je v případě subsidiarity otázka vydávání právních předpisů, která pro svoji důležitost bývá řešena ústavně, a ne pouze zákonně.

Hledání možnosti subsidiarity ve veřejné správě je trvalý proces, který jen zdánlivě vede k oslabování centrálních orgánů. Ve skutečnosti dochází k neustálému růstu činností veřejné správy, stále nové oblasti života společnosti jsou upravovány právem a tak ovlivňovány veřejnou mocí. Proti tomuto neustálému zbytňování státu je proces posilování samosprávy a decentralizace ve státní správě za neustálého zvažování rozumnosti subsidiarity záštitou vůči vzrůstu rozhodovacího vlivu odborné, tedy nevolené byrokracie v centrálních orgánech státu. Teoretické hledání možnosti subsidiarity v daném čase v konkrétním státě je spíše odbornou záležitostí, zatímco její naplňování procesem posilování samosprávy nebo decentralizací státní správy je otázkou politické volby, do jaké míry bude možnost přenesení činností z centra realizována v praxi.

22

Příklad

Subsidiarita má však i své finanční dopady, kdy ve spojení s převáděním kompetencí musí dojít k převedení příslušného podílu na veřejných příjmech. Zatímco subsidiarita v jejím organizačně právním rozsahu je v evropských státech obecně prováděna, přerozdělení daňových výnosů je opožďováno, což v důsledku vede k zadlužování samospráv, především obcí. Při řešení finanční otázky se proti sobě staví centralizační snaha, aby určitá činnost byla vykonávána pro co nejpočetnější okruh lidí, a tedy byla relativně laciná, s decentralizační tendencí, kdy při více úrovních veřejné správy je lépe zajišťována kontrola hospodaření s veřejnými prostředky. Centralizované zabezpečování veřejných statků státem vede mnohdy ke ztrátám, neboť ústřední vláda nemá dostatečnou znalost místních podmínek nutnou k efektivnímu rozhodování a rozdělování. V Evropě je častá tříúrovňová skladba veřejných rozpočtů (stát, vyšší územní samospráva, obec), přičemž poměr rozdělování veřejných financí mezi tyto rozpočty je asi 1/3:1/3:1/3.

Způsoby subsidiarity Z hlediska cílového subjektu přenesení určité správní činnosti můžeme vysledovat tyto způsoby subsidiarity: •

•

•

• •

Přenesení mimo veřejnou správu. V tomto případě určitá činnost ztrácí veřejnosprávní charakter a získává charakter soukromo-správní. Tedy soukromo-správní se stane výkon, zatímco kontrolní činnost, a to nejen z hlediska zákonnosti, ale i jiných kritérií správnosti, si ponechává stát jako svou veřejno-správní činnost. Přenesení ze státní správy na samosprávu. Jde o typičtější naplnění pojmu subsidiarity, kdy činnost neztrácí veřejno-správní charakter, ale mění se veřejnosprávní subjekt, který ji vykonává. Stát část své moci přenechává samosprávě, ať již územní či neúzemní. Přenesení z centrálního orgánu na nižší orgán státní správy. Zde sice zůstává určitá pravomoc v rámci státní správy, ale přesto je rozhodnuto, že orgán místní správy může v rozhodování lépe využít znalost místních podmínek než centrálních nebo obecně nadřízený vyšší orgán státní správy. Zvláštním druhem tohoto přenesení je přenesení výkonu státní správy na samosprávnou korporaci, která ji však vykonává dále jako státní správu rozdílně od vlastní samosprávy. Organizačně je tato činnost vykonávána samosprávou, ale funkčně jde o státní správu (přenesená působnost obcí a krajů). Přenesení z vyššího samosprávného útvaru na nižší. Nejčastěji to bývá vztah mezi vyšším samosprávným celkem a obcí. Ve federaci princip subsidiarity lze uplatňovat i mezi federálním státem a členskými státy, v unitárním státě s autonomií pak mezi centrem a autonomními orgány.Subsidiarita je proces opačný, ale přitom nerozlučně spjatý s upevňováním Evropské unie.

23

Subsidiarita není výsadou veřejné správy, avšak dnes je v této oblasti nejvíce diskutována. Její zásady se však dají uplatnit i v organizaci jiných institucí. V Evropě má územní samospráva povětšinou ústavní základ, a to především její základní úroveň - obce. V evropských státech je tradičním základem samosprávy samospráva obcí a následně jsou většinou zřizovány i vyšší samosprávné celky (kraje, provincie). V některých federálních státech plní úkoly vyšší územní samosprávy země jako subjekt federace (rakouské země). Úkoly

Popřemýšlejte, který způsob principu subsidiarity je nejčastější při výkonu veřejné správy v ČR?

Průvodce studiem

Máte právě prostudovanou další kapitolu. Pro ověření vašich nabytých vědomostí využijte kontrolní otázky. Vaše vědomosti si ale můžete rozšířit i v další doporučené literatuře.

Shrnutí

Veřejnou správu vykonává především stát, který je jejím primárním nositelem a veřejnou správu vykonává prostřednictvím svých orgánů, které se při výkonu státní správy označují jako správní úřady. Veřejnou správu však v postavení správních úřadů mohou vykonávat i subjekty soukromoprávní a to v případech, kdy zákonodárce zákonem státu umožní výkon veřejné správy na tyto subjekty přenést. Tyto subjekty pak při výkonu veřejné správy získávají veřejnoprávní postavení a souhrnně se označují jako veřejnoprávní korporace. V demokratickém uspořádání společnosti se vytvořil postupně systém veřejné správy, který má dvě vzájemně oddělené a zároveň spojené linie, a to linii samosprávy a linii státní správy. Státní správa je vykonávána bezprostředně orgány (institucemi) státu. Státní orgány lze dále členit na ústřední orgány státní správy,územní orgány státní správy,ostatní státní orgány (např. soudy, státní fondy apod.). Pod pojmem „samospráva“ máme na mysli výkon vymezených úkolů správy státu samostatnými veřejnoprávními subjekty, které stát k tomu aprobuje. Zahrnuje takovou oblast veřejné správy, která je v souladu s příslušnými zákony svěřována subjektům, jichž se bezprostředně týká. Jejím základem je obec jako komunita lidských jedinců. Jako takovou je možno samosprávou charakterizovat jako onu oblast veřejné správy, která je zaměřena na sama sebe, na řešení svých vlastních záležitostí. Jde buďto o samosprávu územní (obecní a krajská) nebo stavovskou (zájmovou, profesní). Subsidiarita se stala v teorii veřejné správy velmi frekventovaným pojmem v souvislosti s posilováním role samosprávy v rámci vývoje moderního evropského státu ve druhé polovině 20. století. Subsidiarita předpokládá, že je vhodné přenést určité funkce

24

centrálních orgánů státu na nižší útvary, či dokonce mimo oblast veřejné správy do soukromé správy, pokud je mohou nové složky zajišťovat v lepší či alespoň přibližně stejné kvalitě orgány, které je dosud zajišťovaly.

Kontrolní otázky a úkoly

Pojmy k zapamatování

Pro zájemce

1. Kdo je subjektem veřejné správy? 2. Co mají za úkol orgány státní správy? 3. Jak členíme státní orgány? 4. Uveďte příklady ústředních orgánů státní správy. 5. Uveďte příklady územních orgánů státní správy. 6. Kdo je představitelem samosprávy? 7. Přibližte obecní a krajskou samosprávu? 8. Co je to zájmová samospráva? 9. Co je předpokladem subsidiarity? 10. Jaké znáte způsoby principu subsidiarity?

• • • • • • • •

Subjekty veřejné správy Ústřední orgány státní správy Územní orgány státní správy Ostatní státní orgány Veřejnoprávní korporace Územní samospráva Zájmová samospráva Subsidiarita.

Jako další zdroje ke studiu můžete využít: 1. Vidláková, O., Pomahač, R. Veřejná správa. Praha: C.H.Beck, 2002. ISBN 80-7179-748 2. Koudelka, Z. Obce a kraje podle reformy veřejné správy v roce 2001. Praha : Linde, 2001. ISBN 80-7201-272-X. 3. Zákon o krajích, 129/2000 Sb 4. Zákon o obcích, 128/2000 Sb

25

3. Veřejná správa v širších souvislostech Cíle kapitoly Po prostudování této kapitoly: Budete umět: • Charakterizovat činnost politického systému v ČR, • Přiblížit fungování klíčových orgánů ( parlament, prezident, vláda, soudy), • Funkci a činnost vlády včetně její struktury. Budete schopni: • Přiblížit činnost a pravomoci prezidenta, • Definovat úkoly vlády v ČR, • Rozlišit strukturu soudů a jejich pravomoci. Získáte: • Přehled o činnosti a struktuře Parlamentu ČR, • Znalosti o veřejné správě a soudní moci. Doba potřebná ke studiu této kapitoly je asi 2 hodiny.

3.1 Politický systém v České republice Politický systém v České republice je představován mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní. Členění ve vztahu k základnímu poslání institucí (nazývané též jako veřejná správa v širším pojetí) souvisí s uplatňovanými demokratickými principy v řízení státu a jejich třemi pilíři: • mocí zákonodárnou (parlament), • mocí výkonnou (prezident, vláda) a • mocí soudní (soudy obecné, správní, ústavní, • případně mocí kontrolní (nejvyšší kontrolní úřad, národní banka, apod.). Instituce realizující moc zákonodárnou, soudní a kontrolní jsou konstituovány ústavou a z ní vycházejícími zákony, a instituce moci výkonné (mimo prezidenta) kompetenčním zákonem (zákon č. 2/1969 Sb. o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy v ČR ve znění pozdějších předpisů), případně zákony speciálními.

3.2 Zákonodárná moc Průvodce studiem

Zákonodárným orgánem ČR je Parlament. V Ústavě je koncipován jako dvoukomorový. Poslanecká sněmovna (PS) má 200 poslanců, volených na dobu 4 let ve volebních krajích (podle počtu obyvatel, jsou shodné se současnými samosprávnými kraji) na zásadě poměrného zastoupení volebních stran (s tzv. uzavírací klauzulí, jíž je v zásadě minimální zisk 5 % hlasů pro volební stranu a 7 - 11 % pro volební koalici), aktivní volební právo mají všichni občané

26

starší 18 let, pasivní pak občané starší 21 let; volby jsou - vedle ustanovení v Ústavě (čl. 17 a další) - upraveny zákonem. Senát má 81 senátorů, volených na dobu 6 let v 81 zhruba stejných volebních obvodech na základě většinového systému, volby jsou dvoukolové tak, aby zvolený senátor dosáhl vždy nadpolovičního podílu odevzdaných hlasů. Aktivní volební právo mají všichni občané starší 18 let, pasivní občané starší 40 let; zvláštností Senátu je, že každé 2 roky je volena jedna třetina senátorů; tím vlastně Senát funguje kontinuálně. Poslanecká sněmovna byla ustavena 1.1.1993 z dosavadní České národní rady zvolené ve volbách 6.6.1992 (čl. 106 Ústavy), působila do roku 1966, kdy byla zvolena nová PS. Ta se rozpustila předčasně v roce 1998 a byla nahrazena novou, s mandátem do roku 2002. Senát byl vytvořen až po volbách na podzim 1996, volby jedné třetiny Senátu proběhly v roce 1998, další v roce 2000 a 2002. Nyní se už senátoři vyměňují po 6letém funkčním období. Struktura poslanecké sněmovny ( PS) PS je výrazně strukturovaným orgánem; skládá se z : • vlastního pléna, jehož zasedání je stálé a skládá se z jednotlivých schůzí; v plénu se přijímají všechna rozhodnutí PS při minimální přítomnosti jedné třetiny členů (tj. 67 poslanců), k přijetí usnesení (zákona) je třeba nadpoloviční většiny přítomných; pro určitá rozhodnutí je předepsán souhlas nadpoloviční většiny všech poslanců (tj. 101 hlas), pro přijetí ústavního zákona a mezinárodní smlouvy je třeba třípětinové většiny všech poslanců (120 hlasů), • předsedy a místopředsedů; ti jsou voleni plénem; předseda svolává a řídí schůze Poslanecké sněmovny, řídí organizační výbor, podepisuje zákony, zastupuje Poslaneckou sněmovnu navenek, jmenuje a odvolává státní funkcionáře, uděluje obcím právo užívat znak a prapor, ustanovuje a odvolává vedoucího Kanceláře PS; místopředsedové zastupují předsedu v době jeho nepřítomnosti (podle stanoveného pořadí), • organizačního výboru; ten se skládá z předsedy a místopředsedů PS a zástupců poslaneckých klubů v poměrném zastoupení (na každých započatých 10 poslanců jeden člen výboru); připravuje program činnosti PS a koordinuje práci výborů, • výborů PS (celkem asi 10); ze zákona jsou zřizovány pouze mandátový a imunitní výbor, ustavení dalších výborů je věcí ustavující schůze PS; ta také volí jejich předsedy; další výbory jsou jednak odvětvové (zemědělský, hospodářský, pro sociální politiku a zdravotnictví, výbor pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu a branný a bezpečnostní) nebo průřezové, funkční (ústavně právní, rozpočtový, zahraniční, pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí, petiční, pro lidská práva a národnosti); výbory jsou pomocné, kontrolní a iniciativní orgány PS, mohou si zřizovat stálé i dočasné podvýbory, • komisí – jednak stálých, na celé funkční období (např. komise PS pro sdělovací prostředky), jednak dočasných, obvykle vyšetřovacích komisí, • poslaneckých klubů (k jejich ustavení je zapotřebí nejméně 5 poslanců), v podstatě podle jednotlivých volebních stran, • politického grémia; to je tvořeno předsedy poslaneckých klubů, předsedou PS a jeho místopředsedy, řídí je předseda PS, grémium přijímá pouze doporučení, většinou k práci PS a jejímu programu.

27

Činnost PS je upravena zákonem - Jednacím řádem (č. 90/1995 Sb.), ten v samostatných přílohách - obsahuje volební řády (prezidenta, předsedy PS ap.). Senát je v Ústavě koncipován jako orgán komplementární (doplňující a vyvažující) k PS, pro případ jejího rozpuštění je Senát Ústavou vybaven pravomocí přijímat (na návrh vlády) zákonná opatření ve věcech, jež by jinak vyžadovaly přijetí zákona. Vnitřní struktura orgánů Senátu je obdobná s PS - výbory, komise (s výjimkou vyšetřovacích), kluby. Senát může hlasovat, je-li přítomna alespoň třetina senátorů. Od roku 1999 má také vlastní jednací řád. Průvodce studiem

Podle Ústavy lze rozeznávat společnou působnost Parlamentu a samostatnou působnost jednotlivých komor. Na společném zasedání volí Parlament prezidenta republiky. Parlament dále (v součinnosti obou komor): a) přijímá (mění a doplňuje) Ústavu; je tedy ústavodárným orgánem, b) přijímá a mění zákony (zákonodárná působnost), v tom mj. zřizuje ministerstva a jiné správní úřady, c) schvaluje mezinárodní smlouvy (čl. 49); souhlas Parlamentu (tj. obou komor) vyžaduje Ústava u smluv týkajících se lidských práv a základních svobod, politických smluv a hospodářských smluv všeobecné povahy a smluv, k jejichž provedení je třeba zákona; dále i jinak působí v otázkách zahraniční politiky (vyhlášení válečného stavu, souhlas s pobytem cizích vojsk na našem území a souhlas s vysláním ozbrojených sil do ciziny).

V působnosti PS je také: • ustavovat některé státní orgány (např. Radu ČR pro rozhlasové a televizní vysílání, dále Radu České televize, Radu Českého rozhlasu, Radu ČTK, ředitele BIS, členy NKÚ atd.) a • kontrolovat činnost jiných státních orgánů (zejména funkcionářů státu, např. členů vlády, prezidenta NKÚ), • schvalovat státní závěrečný účet. PS má dále právo rozpustit zastupitelstvo obce ap. Je-li rozpuštěna PS má Senát právo přijímat - na základě návrhu vlády - zákonná opatření ve věcech, které nesnesou odkladu a k jejichž řešení by bylo jinak použito zákona. Tato zákonná opatření musí schválit PS na své první schůzi po zvolení, jinak ztrácejí platnost. Senát potvrzuje soudce Ústavního soudu, jmenované prezidentem republiky, dále dává souhlas k jejich příp. trestnímu stíhání. Senát může podat k Ústavnímu soudu žalobu na prezidenta republiky atp. Vcelku je však postavení PS rozhodující a postavení Senátu spíše doplňující (komplementární). Parlament má rozhodující roli v zákonodárném procesu, není však jediným orgánem tento proces naplňujícím. Ve fázi zákonodárné iniciativy mají právo iniciovat přijetí zákona poslanci Parlamentu (jednotlivci nebo ve skupinách), Senát (jako celek, nikoliv senátoři), vláda a dále i zastupitelstva vyšších územních samosprávných celků. 28

Úkoly

Zamyslete se nad náplní Poslanecké sněmovny a Senátu a jaká je jejich struktura .

3.3 Výkonná moc Dále se podíváme na moc výkonnou představovanou v ČR zejména vládou a prezidentem. Průvodce studiem

Česká republika je - podle Ústavy - koncipována jako typická parlamentní demokracie se slabším postavením prezidenta. Výkonné moci je v Ústavě ČR věnována hlava třetí. Pojednává o prezidentovi republiky, o vládě, o ministerstvech a jiných správních úřadech a o státním zastupitelství. Výkonné moci se dotýkají i ustanovení o orgánech územní samosprávy.

3.3.1 Prezident republiky Prezident je v ČR volen oběma komorami Parlamentu na období 5 let, může být zvolen pouze dvakrát za sebou, není Parlamentem odvolatelný. Prezidenta nelze zadržet, stíhat trestně či pro přestupek nebo správní delikt; může být stíhán pouze pro velezradu a to jen Ústavním soudem na základě žaloby Senátu; trestem může být jen ztráta prezidentského úřadu a ztráta schopnosti znovu ho nabýt. Pravomoci prezidenta jsou rozděleny do dvou skupin; první (čl. 62 Ústavy) shrnuje jeho pravomoci absolutní; druhá ty jeho pravomoci, jež jsou vázány na souhlas předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. V první skupině jsou především pravomoci prezidenta vůči vládě: jmenování a odvolání, příp. přijetí demise. Dále prezident svolává zasedání Poslanecké sněmovny a rozpouští ji, podepisuje zákony a má právo je vrátit Poslanecké sněmovně k opětnému projednání, v personálních záležitostech jmenuje soudce Ústavního soudu, jeho předsedu a místopředsedy, předsedu a místopředsedy Nejvyššího soudu, prezidenta a viceprezidenta NKÚ, členy Bankovní rady ČNB, dále má právo milosti (individuálně odpouští a zmírňuje tresty, zastavuje trestní řízení, zahlazuje tresty). Ve druhé skupině pravomocí je prezident vázán stanoviskem vlády; jde o zahraniční vztahy (zastupování státu navenek, sjednávání a ratifikace mezinárodních smluv, pověřování a odvolávání našich a přijímání cizích vedoucích zastupitelských misí), věci obrany (vrchní velení armádě, jmenování a povyšování generálů), soudnictví (jmenování soudců, amnestie), volební záležitosti (vyhlašování termínů voleb), propůjčování a udělování státních vyznamenání. Za rozhodnutí, v nichž je prezident vázán stanoviskem vlády nese zodpovědnost podle Ústavy vláda.

29

Příklad

Výkon pravomocí prezidenta, protokolární povinnosti a veřejnou činnost prezidenta a správu nemovitého majetku ČR v areálu Pražského hradu a zámku Lány zabezpečuje instituce zvaná Kancelář prezidenta republiky (KPR). Je právnickou osobou, samostatnou rozpočtovou organizací s vlastní kapitolou ve státním rozpočtu ČR. Kancelář si k plnění úkolů může zřizovat příspěvkové organizace. V čele KPR je vedoucí, kterého jmenuje a odvolává prezident republiky. Prezident také stanoví vnitřní organizaci KPR. Úkoly spojené s funkcí prezidenta jako vrchního velitele zajišťuje Vojenská kancelář prezidenta republiky (VKPR). Je to vojenský útvar Armády České republiky, v jehož čele je náčelník, kterého jmenuje a odvolává prezident republiky. Součástí VKPR je i Hradní stráž.

3.3.2 Vláda ČR Ve státech parlamentní demokracie je v čele vlády předseda vlády (premiér, ministerský předseda ap.), obvyklá je funkce alespoň jednoho místopředsedy vlády, příp. v početnějších vládách více náměstků koordinujících skupiny resortů (členů vlády), příp. ústřední orgány v jejichž čele nestojí člen vlády. Předseda a místopředsedové vlády vytvářejí někdy zvláštní orgán - předsednictvo (to zasedá častěji než vláda a připravuje její činnost). Funkce vlády v parlamentní demokracii bývá obvykle definována negativním způsobem: její pravomoci se vztahují na vše, co není zákonodárnou či soudní mocí a co není pravomocí hlavy státu. Na druhé straně jiné orgány státní správy se od vlády liší tím, že jejich pravomoci jsou omezeny buďto územně (jenom na část státu) nebo věcně (jen na určitý úsek výkonu státní správy). V moderních demokraciích je personální složení vlády obvykle odvozeno z výsledků voleb do Parlamentu. V ČR je podle Ústavy (čl. 66 další) vláda vrcholným orgánem výkonné moci. Skládá se z předsedy, místopředsedů a ministrů. Vytvoření vlády je vícefázový proces. Pověření sestavit vládu obvykle získává volební vítěz; pokud nemá v Parlamentu většinu, snaží se o zformování koalice takových politických stran (zastoupených v Poslanecké sněmovně), jejíž cíle a přístupy jsou podobné a jež jsou schopny přijmout společný postup (program). Podle výsledků koaličních jednání je většinou stanoveno poměrné zastoupení jednotlivých členů koalice ve vládě a rozdělení funkcí (konkrétních resortů). Prezident nejprve jmenuje předsedu vlády, na jeho návrh pak jmenuje ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných správních úřadů (přitom musí dbát zákona, jímž je stanoven počet, název a rozsah kompetencí jednotlivých ústředních úřadů). V případě, že volební výsledky neumožňují sestavení většinové („jednobarevné“) či koaliční vlády, může vzniknout tzv. vláda menšinová, kdy tolerantní opozice zajistí vládě (relativní) většinu svou abstencí při hlasováních. Po svém jmenování musí vláda do 30 dnů předstoupit před PS a požádat ji o vyslovení důvěry (činí tak formou předložení Programového prohlášení, jež však v Ústavě není přímo předepsáno). Odpovědnost vlády vůči Parlamentu je v Ústavě dále vyjádřena tak, že vláda může (kdykoliv) požádat Poslaneckou sněmovnu o vyslovení důvěry a PS může vládě vyslovit nadpoloviční většinou poslanců nedůvěru (potom vláda podává demisi). Vláda 30

funguje jako kolektivní orgán - pravidelně (minimálně jedenkrát týdně) se schází a jedná (jak říká Ústava) "ve sboru", tj. k projednávaným věcem přijímá nadpoloviční většinou hlasů svých členů usnesení. Usnesení nejsou obecně závazným právním předpisem. Jsou závazná pouze pro orgány a instituce podřízené vládě a jsou proto distribuována jen účelově (např. obcím jsou zasílána jen tehdy, dotýkají-li se svým obsahem výkonu státní správy, který obec zajišťuje v přenesené působnosti). Předseda vlády organizuje činnost vlády, řídí její schůze a vystupuje jejím jménem; zastupuje ho místopředseda nebo pověřený člen vlády. Výsadní postavení premiéra spočívá mj. v tom, že nemůže být samostatně odvolán, jen při demisi celé vlády (jednotliví ministři mohou být samostatně odvoláni), dále v tom, že navrhuje prezidentovi ke jmenování všechny ostatní členy vlády a může navrhnout jejich odvolání.

Úřad vlády České republiky Úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti vlády zajišťuje Úřad vlády České republiky. V čele ÚV je vedoucí, kterého jmenuje a odvolává vláda ČR. ÚV je právnickou osobou, z ekonomického hlediska hospodaří na principu rozpočtu a má samostatnou kapitolou ve státním rozpočtu. Vykonává mj. funkci správce části státního majetku, jež je v operativním užívání vlády a jejích orgánů. Vláda zřizuje dále jako svůj pomocný, poradní orgán Legislativní radu. Je složena z odborníků z právnických fakult, Akademie věd a praxe, v jejím čele je člen vlády. Pro sjednocení postupu všech orgánů státní správy při tvorbě obecně platných právních norem (zákonů, nařízení vlády, vyhlášek ústředních orgánů) vláda vydává tzv. legislativní pravidla. Je to interní směrnice (závazná ve státní správě), která stanovuje obecné požadavky na tvorbu právních norem a postup přípravy návrhu zásad zákonů, návrhu zákonů a podzákonných právních norem (jednotná legislativní technika) a pravidla vyhlašování prováděcích právních předpisů (nařízení vlády a resortních vyhlášek). Úřad vlády je organizačně technickou základnou Rady hospodářské a sociální dohody, tzv. Tripartity. Členy Tripartity jsou podle jejího Statutu zástupci vlády (vždy ministr práce a sociálních věcí, podle okolností další členové vlády), zástupci odborářů (Českomoravská komora odborových svazů a Asociace samostatných odborů) a zaměstnavatelů (Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů), v počtu 21 osob (3 sedmičlenné delegace) celkem. Smyslem jednání Tripartity je každoročním uzavíráním tzv. Generální dohody udržovat sociální smír. Vláda dále vytváří pro svou potřebu, anebo pro zlepšení spolupráce (součinnosti) s jinými institucemi v ČR různé účelové, především poradní orgány. Takový orgán vede obvykle premiér nebo člen vlády, jeho složení a úkoly určuje vláda, která také přebírá výsledky jeho práce. Technickou a organizační bází pro fungování takových orgánů je Úřad vlády. Je to např. • Rada vlády pro zpravodajskou činnost, • Rada vlády ČR pro vědeckou činnost a vývoj technologií, • obdobně je zřízena Rada vlády pro národnosti a Rada pro nadace ap. • Při Úřadu vlády také funguje Meziresortní protidrogová komise (MPK). Úkoly

Jaké úkoly zabezpečuje Úřad vlády a jaká je jeho organizační struktura?

31

3.4 Moc soudní Průvodce studiem

Soudní moc je specializovaná část státního mechanismu zajišťující ochranu práv. Její oddělení od výkonné moci je jedním z nejvýznamnějších výdobytků ve vývoji moderního státu. Původ soudnictví je v rozhodování sporů nestrannými osobami, nadanými vysokou autoritou nebo mocí a v rozhodování o míře a charakteru provinění se a trestu za ně. Tyto osoby byly vždy spjaty se státní mocí a často ji přímo reprezentovaly.

V demokratických státech je soudní moc budována na principech nestrannosti a nezávislosti soudů, resp. soudců. Nestrannost soudů je zajištěna již jejich oddělením od výkonné moci, dále tak, že zákonem je stanovena působnost jednotlivých soudů a příslušnost jednotlivých soudců. Nezávislost soudců je dále jištěna jejich jmenováním bez časového omezení nebo alespoň na dlouhá období. Ze zákona obvykle vyplývá, že soudce nelze bez příčiny přeložit ani mu odejmout právo rozhodovat. Další zárukou nezávislosti soudů je zásada veřejnosti jednání (ta může být omezena jen ze zákona) a veřejné vyhlašování rozsudků. Obvykle se rozlišují 4 druhy pravomocí soudu, a to: • civilněprávní; tj. rozhodování sporů o právo mezi stranami a projednávání a rozhodování ve věcech jež vyplývají z občanskoprávních, rodinných, pracovních a obchodních vztahů, pokud je neprojednávají jiné soudy, • trestněprávní; tj. rozhodování (ve věcech taxativně vymezených trestných činů) o vině, a je-li tato zjištěna - též rozhodování o trestu, příp. jiných opatřeních, • správněprávní; tj. přezkoumávání rozhodnutí vydaných správními orgány ve správním řízení jako prostředek ochrany před nezákonnými rozhodnutími, • ústavněprávní; tj. rozhodování o souladu zákonů s Ústavou a podzákonných právních norem s Ústavou a zákony. Průvodce studiem

Soudní moc je jedním z typických znaků svrchovanosti státu. Působí však (pouze) uvnitř státu. Spory mezinárodního charakteru jsou dnes řešeny institucemi se zvláštním postavením, jako je např. Mezinárodní soudní dvůr v Haagu (Nizozemí). Je to soudní orgán, zřízený Chartou OSN (statut MSD je součástí Charty); je tvořen sborem 15 soudců, volených Valným shromážděním OSN a Radou bezpečnosti na dobu 9 let, řeší spory o výklad mezinárodních smluv a porušení mezinárodního práva. Přitom jedná pouze na popud dotčeného státu. Jeho rozsudky jsou závazné, jen pokud se na tom dohodly obě sporné strany ještě před zahájením jednání, pak jsou i konečné (není proti nim odvolání). Jiný charakter mají Evropský soudní dvůr jako součást ES a Evropský soud pro lidská práva jako orgán Rady Evropy. Tento je zřízen ke kontrole dodržování a k prosazování Úmluvy o ochraně 32

lidských práv a svobod a Evropské sociální charty. Sídlí ve Strasburku (Francie) a je tvořen 15 soudci, kteří jsou voleni Parlamentním shromážděním Rady Evropy. Jedná pouze na základě popudu (podnětu) členského státu Rady Evropy nebo Evropské komise pro lidská práva. Přímo se na tento soud mohou obracet občané jen z těch států (i z ČR), které to svým souhlasem umožnily.

Moderní demokracie dospěly ve svém vývoji mj. k poznání, že ústavnost - aby nebyla jen proklamativní - je třeba garantovat také kontrolou prováděnou nezávislým soudnictvím, tradičně nazývaným jako ústavní soudnictví. Ústavní soudnictví má obvykle specifické postavení jak v systému soudnictví, tak ve veřejné správě vůbec. Obecný model představují tzv. ústavní soudy (ÚS) koncentrované (tedy speciální), které nepatří do soustavy obecných soudů. Tento model se uplatňuje v evropském (kontinentálním) právu. V anglosaském právu (Velká Británie, USA a další země) soulad právních norem s Ústavou přezkoumávají všechny (obecné) soudy. Ústavní soud ČR vznikl až v roce 1993 (hlava čtvrtá Ústavy a samostatný zákon o ÚS). ÚS sídlí v Brně, je tvořen 15 soudci jmenovanými prezidentem republiky se souhlasem Senátu na 10 let; z nich prezident republiky jmenuje předsedu ÚS a dva místopředsedy. Z hlediska formy práce ÚS provádí následnou neboli represivní kontrolu právních norem. Z organizačního hlediska rozhoduje jednak v plénu, jednak ve 4 tříčlenných senátech. V plénu rozhoduje ÚS zejména o zrušení zákonů, v senátech zejména o: • stížnostech orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu, • sporech o kompetence státních orgánů a orgánů územní samosprávy, • stížnostech proti zásahu kteréhokoliv orgánu veřejné moci do základních práv a svobod, atd., vždy však až po vyčerpání všech prostředků, které dává obecné soudnictví. Ekonomicky funguje ÚS jako rozpočtová organizace, má vlastní kapitolu ve státním rozpočtu. Na rozdíl od obecných soudů řízení před ÚS nepodléhá soudním poplatkům, takže ÚS nemá žádné příjmy. Průvodce studiem

Soudní kontrolou, resp.soudním přezkoumáváním správních aktů se zabývá správní soudnictví (SS). Lze je chápat jako část systému kontroly činnosti veřejné správy (tato kontrola může být organizována i mimosoudní cestou, příp. vzájemně kombinována oběma cestami). U nás je správní soudnictví upraveno jednak občanským soudním řádem, jednak samostatným zákonem. Ve správním soudnictví soudy přezkoumávají zákonnost rozhodnutí orgánů veřejné správy na základě žalob a na základě opravných prostředků.

33

Principy soudnictví a základní ustanovení o organizaci soudů jsou v ČR zakotveny jednak v Ústavě (čl. 81-96), jednak v Listině základních práv a svobod (čl. 36-40), dále v jednotlivých zákonech. Ústava samostatně pojednává o Ústavním soudu, samostatně o ostatních (obecných) soudech. Soustava obecných soudů v ČR má za úkol rozhodovat o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech fyzických a právnických osob a státu podle zákona, rozhodovat o vině obžalovaného a ukládat tresty, příp. jiná opatření, přezkoumávat zákonnost rozhodnutí orgánů veřejné správy, pokud tak stanoví zákon. Soustavu soudů tvoří: • okresní soudy; rozhodují obvykle jako soudy 1. stupně (v Praze jejich funkci plní 10 obvodních soudů, v Brně městský soud), • krajské soudy; obvykle rozhodují jako soudy 2. stupně ve věcech v nichž okresní soudy rozhodovaly jako soudy 1. stupně; v některých trestních věcech pak jako soudy 1. stupně (funkci krajského soudu pro Prahu plní městský soud), obvody a sídla krajských a okresních soudů se shodují s obvody a sídly krajů (z roku 1960) a okresů, • vrchní soudy; rozhodují především o opravných prostředcích a přezkoumávají zákonnost rozhodnutí jiných orgánů, k tomu vytvářejí samostatná kolegia trestní, vojenská, občanskoprávní a obchodní. Obvod VS v Praze tvoří české kraje, obvod VS v Olomouci JMK a SMK (dle zákona č. 6/2002 Sb.), • Nejvyšší soud zejména rozhoduje o mimořádných opravných prostředcích proti rozhodnutím vrchních soudů a o uznání a vykonatelnosti rozhodnutí cizozemských soudů na území ČR. Sídlem Nejvyššího soudu je Brno. Úkolem státní správy v oboru soudnictví je vytvářet soudům podmínky k řádnému výkonu soudnictví zejména po stránce hospodářské, finanční, personální atp., nesmí tím však zasahovat do nezávislosti soudů. Ústředním orgánem správy soudů je ministerstvo spravedlnosti (MS). • MS vykonává správu Nejvyššího soudu a vrchních soudů prostřednictvím předsedů těchto soudů, správu krajských a okresních soudů může vykonávat přímo, okresních soudů příp. prostřednictvím příslušného krajského soudu. • MS především stanovuje počty soudců a dalších pracovníků soudů, zabezpečuje jejich financování a materiálně technické zásobování, plní úkoly vyplývající z práva hospodaření s národním majetkem a provádí revize hospodářské činnosti soudů. Za vlastní chod soudů jsou odpovědni jejich předsedové. Obecné soudy i státní zastupitelství fungují jako organizační součásti státu a jsou napojené na rozpočet ministerstva spravedlnosti. Jejich příjmem jsou také soudní poplatky a pokuty. Soudní poplatky (obdobně jako správní) jsou spíše symbolické a mají zabránit nad užíváním soudů v malicherných sporech.

Úkoly

Které soudy tvoří soustavu soudů v ČR? Dále popřemýšlejte co je úkolem státní správy v oblasti soudnictví?

34

Shrnutí

Členění veřejné správy ve vztahu k základnímu poslání institucí (nazývané též jako veřejná správa v širším pojetí) souvisí s uplatňovanými demokratickými principy v řízení státu a jejich třemi pilíři: mocí zákonodárnou (parlament), mocí výkonnou (prezident, vláda) a mocí soudní (soudy obecné, správní, ústavní. Jejich činnost je zakotvena v Ústavě ČR. Zákonodárným orgánem ČR je Parlament. V Ústavě je koncipován jako dvoukomorový. Poslanecká sněmovna (PS) má 200 poslanců, Senát má 81 senátorů. Poslanecká sněmovna je výrazně strukturovaným orgánem. Senát je v Ústavě koncipován jako orgán komplementární (doplňující a vyvažující) k Poslanecké sněmovně. ČR je - podle Ústavy - koncipována jako typická parlamentní demokracie se slabším postavením prezidenta. Výkonné moci je v Ústavě ČR věnována hlava třetí. Pojednává o prezidentovi republiky, o vládě, o ministerstvech a jiných správních úřadech a o státním zastupitelství. Výkonné moci se dotýkají i ustanovení o orgánech územní samosprávy. Pravomoci prezidenta jsou rozděleny do dvou skupin; první shrnuje jeho pravomoci absolutní; druhá ty jeho pravomoci, jež jsou vázány na souhlas předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. Ve státech parlamentní demokracie je v čele vlády předseda vlády (premiér, ministerský předseda ap.), obvyklá je funkce alespoň jednoho místopředsedy vlády, příp. v početnějších vládách více náměstků koordinujících skupiny resortů (členů vlády), příp. ústřední orgány v jejichž čele nestojí člen vlády. Předseda a místopředsedové vlády vytvářejí někdy zvláštní orgán předsednictvo (to zasedá častěji než vláda a připravuje její činnost). Úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti vlády zajišťuje Úřad vlády České republiky. Soudní moc je specializovaná část státního mechanismu zajišťující ochranu práv. Její oddělení od výkonné moci je jedním z nejvýznamnějších výdobytků ve vývoji moderního státu.V demokratických státech je soudní moc budována na principech nestrannosti a nezávislosti soudů, resp. soudců. Soudní moc je jedním z typických znaků svrchovanosti státu. Specifické postavení ve veřejné správě má ústavní soudnictví.

35

Kontrolní otázky a úkoly

Pojmy k zapamatování

Pro zájemce

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Co je zahrnuto do činnosti veřejné správy v širším pojetí? Jaká je struktura a činnost Parlamentu ČR? Kdo je představitelem výkonné moci v ČR? Jaké jsou pravomoci prezidenta ČR? Jaká je funkce vlády? Co je to Legislativní rada? Kdo je představitelem soudní moci v ČR? Jaké jsou pravomoci soudů? Kde je zakotvena činnost moci zákonodárné, výkonné a soudní?

• • • • • • • •

Parlament Poslanecká sněmovna Senát Prezident Kancelář prezidenta republiky Vláda Úřad vlády Soudní moc.

Jako další zdroje ke studiu můžete využít: 1. Vidláková, O., Pomahač, R. Veřejná správa. Praha: C.H.Beck, 2002. 2. www.vlada.cz 3.www.mvcr.cz

36

4. Veřejná správa a právní prostředí Cíle kapitoly Po prostudování této kapitoly: Budete umět: • Přiblížit právní řád ČR a systém právních norem, • Tvorbu podzákonných předpisů. Budete schopni: • Definovat význam Ústavy ČR a její obsah, • Vysvětlit co je to Listina základních práv a svobod. Získáte: • Přehled o významu a funkcích moderních ústav, • Znalosti o struktuře právních předpisů. Doba potřebná ke studiu této kapitoly je asi 60 minut.

Průvodce studiem

K prosazení vůle si vládnoucí vrstvy v každé společnosti vytvářejí soustavu mocenských institucí, legalizovanou obvykle tzv. právním řádem. Tu pak nazýváme státní mocí. Státní moc je legitimní (má právo vládnout, má nárok na vládu), shoduje-li se současně s představou obecně uznané spravedlnosti. Právní řád bývá obvykle založen ústavou.

4.1 Ústava a její význam Ústava je definována jako základní zákon státu. Vyjadřuje všechny hlavní atributy státu vymezuje státní území a státní lid a charakterizuje státní moc, tj. formu státu a - nepřímo, prostřednictvím vymezení souboru lidských a občanských práv - míru možných zásahů státu do života občanů a všech ostatních osob pobývajících na jeho (státním) území. Moderní ústavy mají vedle své evidentní funkce právní (ústava jako zákon nejvyšší právní síly) i funkci politickou (stanovení základních pravidel pro demokratické získání a udržení moci), příp. ideologickou (vyjadřují určitou státní doktrínu; některé však jsou v tomto smyslu přísně neutrální) a tzv. kulturní (míněna je úroveň právní a politické kultury společnosti). Část moderních ústav už není politicky neutrální, naopak po zkušenostech se zneužitím formálně neutrálních ústav (Německo, Španělsko, Řecko) jsou do nich zabudovávány mechanismy na obranu demokracie (např. v naší Ústavě čl. 5 odmítající násilí jako prostředek k prosazování zájmů nebo čl. 9, který deklaruje nepřípustnost změny podstatných náležitostí demokratického státu).

37

Ústava ČR Zásadní význam v ústavním vývoji Československa mělo přijetí Listiny základních práv a svobod (LZPS, ústavní zákon FS č. 23/1991 Sb.). Ta doplnila tehdejší federální ústavu. Ústava ČR byla přijata jako kompromis mezi vládnoucí koalicí a opozicí. Byla schválena ČNR 16. prosince 1992 (a publikována pod symbolickým číslem 1/1993 Sb). V článku 112 Ústavy byl zaveden termín "ústavní pořádek" (systém), s tím, že vedle ústavy jej vytváří i Listina základních práv a svobod (tak, jak byla schválena FS v roce 1991 byla převzata ČNR pod č. 2/1993 Sb.) a dřívější ústavní zákony vymezující hranice ČR doplněné o ústavní zákon o hranicích se Slovenskem (1996), dále ústavní zákony, kterými byl zabezpečen zánik federace a převzetí nezbytných federálních orgánů do pravomoci ČR ( z. č. 4/1993 a 23/1993 Sb.). Nová ústava zároveň obsahuje odkazy na tři budoucí ústavní zákony (ustanovení Senátu, zřízení vyšších územních samosprávných celků, referendum), které byly postupně přijaty, i když z. o referendu jen jako jednorázový. Po zkušenostech s řízením státu byl přijat ústavní zákon ve věcech bezpečnosti státu. Ústava definuje Českou republiku jako stát typu parlamentní demokracie s omezenými pravomocemi prezidenta republiky a s odpovědností vlády vůči zákonodárnému orgánu. Ve svém souhrnu obsahuje ústavní zákonodárství všechna potřebná ustanovení k tomu, aby ČR mohla být považována za moderní stát pluralitní demokracie. Má 8 částí (hlav) a preambuli (úvodní prohlášení). První část obsahuje základní ustanovení o České republice, druhá pojednává o moci zákonodárné, třetí o moci výkonné a čtvrtá o moci soudní. Další hlavy pojednávají o Nejvyšším kontrolním úřadu, České národní bance, územní samosprávě a poslední obsahuje přechodná a závěrečná ustanovení.

Listina základních práv a svobod (LZPS) LZPS má preambuli a 44 články, rozdělené do 6 hlav. Vedle obecných ustanovení (hlava první), obsahuje ustanovení o lidských právech a základních svobodách (hlava druhá), právech národnostních a etnických menšin (třetí), hospodářských, sociálních a kulturních právech (čtvrtá), o právu na soudní a jinou právní ochranu (pátá část) a společná ustanovení (šestá část). Význam LZPS pro veřejnou správu tkví v tom, že usměrňuje zákonodárství dotýkající se lidských práv a svobod. K tomu LZPS stanoví (čl. 4): • "povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod", • meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem za podmínek stanovených LZPS, • omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, • při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Svým obsahem je LZPS východiskem pro tvorbu běžných zákonů, jak v oblasti školství, zdravotnictví, kultury, sociálního zabezpečení, tak ve sféře politických institucí a ve vlastní veřejné správě. Té se dotýká - vedle hlavy první - především hlava pátá - Právo na soudní a jinou právní ochranu. Jde o právo: • domáhat se stanoveným postupem svých práv u soudů a jiných orgánů, • na právní pomoc v řízení před soudy a jinými orgány veřejné správy, a to od počátku řízení,

38

•

na náhradu škody, způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným postupem soudu či jiného orgánu veřejné správy. Příklad

LZPS také připouští, že zákonem mohou být omezena některá práva u soudců a státních zástupců, zaměstnanců státní správy a územní samosprávy a příslušníků ozbrojených sil a bezpečnostních sborů. Jde např. o právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost, členství v politických stranách, právo na stávku.

V době svého vzniku Ústava v některých částech předjímala určitý budoucí stav, který zákonodárce považoval za společensky optimální. Část z těchto ustanovení se již podařilo naplnit - byly zrušeny samostatné vojenské soudy, prokuratura byla nahrazena státním zastupitelstvím, byl aktivován Ústavní soud a Nejvyšší kontrolní úřad; později ustaven Senát, vytvořena regionální samospráva a zřízen Nejvyšší správní soud. Ustavení regionální samosprávy v ČR bylo sice schváleno již v roce 1997 (ústavní zákon č. 347), ale uskutečnilo se fakticky až na konci roku 2000.

4.2 Právní řád Ústava zastřešuje všechny ostatní právní normy platné v daném státě. Obvykle se pro ně používá termín "právní řád" nebo také "systém práva". Je vyjádřením existence právního státu, v němž: • přijaté právní normy jsou všeobecně závazné (a jsou uplatňovány jednotně), • v systému právních norem mají rozhodující roli Ústava a zákony, nikoliv podzákonné předpisy, • politické strany a stát jsou od sebe odděleny a je přesně určeno, co dělá stát a co jiní, • nejsou omezeny formy sdružování občanů, • v ústavě a zákonech jsou obsaženy záruky proti zavedení autoritativní vlády, • stát uznává jako základní hodnoty svrchovanost občanů, humanismus, vzájemnou kontrolu nositelů moci, povinnost zajišťovat práva občanů a dodržovat mezinárodní závazky. Právní norma je tedy základním prvkem právního řádu. Je to v podstatě pravidlo chování představující buďto příkaz, zákaz, či dovolení určitého chování se či jednání. Právní řád se vnitřně člení jednak podle věcného obsahu (předmětu) právní úpravy - na tzv. odvětví práva (to je tzv. horizontální členění) a podle právní síly (vertikální členění). Podle právní síly jsou obvykle specifikovány tyto druhy: • ústava a ústavní zákony (u nás např. Listina základních práv a svobod), • zákony, příp. zákonná opatření, • obecně závazné vyhlášky krajů a obcí v samostatné působnosti (tyto skupiny • tvoří tzv. primární či původní právní předpisy), • právní předpisy sekundární, resp. odvozené, tj. nařízení vlády, vyhlášky ministerstev, nařízení krajů a obcí v přenesené působnosti (dříve i nařízení okresních úřadů).

39

Zvláštní postavení mají normy mezinárodního práva. Ratifikované a vyhlášené smlouvy mají přednost před zákonem. Jiné smlouvy bývají aplikovány přímo do zákonů. V podstatě platí, že každý (moderní, demokratický) stát si vytváří svůj vlastní, specifický právní systém (právní řád). Právní systémy jednotlivých zemí se tedy vzájemně liší, a to nejen technicky a terminologicky. Přesto však jsou právní systémy v mnohém vzájemně podobné a shodné. Při tvorbě textů zákonů (a přeneseně pak i ostatních obecně platných právních předpisů a obdobně i v interních předpisech jednotlivých institucí) se používají ustálené pracovní postupy, odborně se jim říká legislativní technika. Stanovuje předně formální úpravu zákonů. Příklad

Každý zákon začíná nadpisem. Ten obsahuje označení druhu právního předpisu (zde: zákon ...), přesný (úplný) název orgánu, který normu vydal, datum vydání právní normy a její název (charakterizující obsah) a příp. v závorce zkrácený (pracovní) název, např.: zákon ze dne 12. dubna 2000 o obcích (obecní zřízení). Následuje úvodní věta: "Parlament se usnesl na tomto zákoně:". Některé zákony jsou uvedeny krátkým textem, objasňujícím smysl zákona (preambule). Úvodní věta pak ukončuje tento text.

Všechny zákony jsou vnitřně členěny (strukturovány), a to obvykle dvojím způsobem. Všechny zákony se člení na paragrafy (resp. články), které jsou číslovány v celé právní normě průběžně. Paragrafy je možno dále členit na odstavce (označují se arabskými číslicemi v kulatých závorkách bez tečky - např. (1) - a číslují se v každém paragrafu samostatně od jedné). Odstavce je příp. možno dělit dále na pododstavce ("písmena") - označují se malými písmeny. Rozsáhlejší zákony jsou pro přehlednost hierarchicky členěny na části, hlavy, díly, oddíly (a dále na paragrafy atd.), přičemž všechny strukturní roviny nemusí být vždy použity. Příklad

Pro označení paragrafů se používá číslovek řadových, které se slovně vypisují - např. hlava třetí, oddíl první atd. Zároveň se obvykle používá textových označení (názvů). Toto označení je uvedeno před (nad) prvním paragrafem příslušného celku. Také paragrafy mohou být označeny názvem, v tom případě se název uvádí až pod číslem paragrafu.

Zákony mají ustálenou podobu i z obsahového hlediska. Začínají obvykle úvodními (základními) ustanoveními, definicemi hlavních termínů ap. Pak následuje vlastní obsah zákona a - je-li to potřebné - i tzv. sankční formule (tj. ustanovení o sankcích za nedodržení zákona), příp. zmocňovací formule (k vydání navazujících podzákonných předpisů). Zákon je ukončen tzv. společnými a závěrečnými ustanoveními a příp. i přechodnými ustanoveními a tzv. zrušovací formulí (v případě že nahrazuje dřívější obdobný zákon, jehož platnost končí a ve správě je třeba zabezpečit plynulý přechod na novou právní úpravu). U rozsáhlejších 40

zákonů je připojen i obsah. Legislativní slovník umožňuje používání zkrácených termínů. Ty jsou obvykle uvedeny při prvním použití přesného termínu v textu v závorce s vysvětlením "dále jen". Poněkud odlišná pravidla platí pro novely zákonů (částečné změny a doplňky, jimiž se upravuje dosavadní text). Příklad

Novely zákonů Takový zákon je složen z článků číslovaných římskými číslicemi (zkráceně, např.: Čl. VII), příp. - jsou-li články rozsáhlé - je každá jednotlivá změna původního textu zákona označena arabskou číslicí (s tečkou, bez jakýchkoliv nadpisů). Za tím následuje slovní vyjádření změny - např. ruší se (bez náhrady), nahrazuje se, doplňuje se, mění se a v uvozovkách se uvádí nový text (vč. názvů atd.). Je-li třeba do původního textu zákona doplnit (uprostřed textu) další paragrafy, používá se číslo příslušného paragrafu původního textu a nové paragrafy se rozlišují písmeny (např. § 8a, 8b, 8c atd.). Je-li novelizováno více zákonů najednou, na začátku každého článku se uvede, který zákon je novelizován. Pokud se novelizací (novelizacemi) stává text zákona nepřehledný, vyhlašuje se "úplné znění zákona“, jak vyplývá ze změn a doplnění" novely (novel). Tomu se říká republikace. Novela k tomu musí obsahovat výslovné zmocnění. Úplné znění se uveřejňuje pod novým (samostatným) číslem. Při citaci takového zákona se pak používá obou označení - "zákon č. .../1990 Sb. v úplném znění č. ..../1994 Sb.".

Úkoly

Popřemýšlejte nad významem Ústavy a právního řádu pro činnost a výkon veřejné správy v ČR.

4.3 Tvorba podzákonných předpisů Vedle svého "věcného obsahu" může zákon stanovit možnost nebo uložit povinnost upravit specifické otázky jinými zákony (výjimečně) nebo podzákonnými předpisy (běžně). Zákony tak vytvářejí právní podklad pro tvorbu podzákonných předpisů. Vláda vydává na základě zákona a k jeho provedení svá nařízení. Výchozím dokumentem je usnesení vlády, má-li nabýt charakteru nařízení vlády musí to být v něm uvedeno a pověřený funkcionář (obvykle předseda vlády) zmocněn k takovému kroku. Nařízení vlády má obdobnou formální úpravu jako zákon. Může být novelizováno (změněno), neprovádí se však republikace (vydává se nové nařízení). Jeho úvodní věta obsahuje vždy odvolání na

41

zákon (příp. jeho část), který tímto nařízením provádí. Novela nařízení vlády má obdobnou formu jako novela zákona. Vyhlášky ministerstev mají obdobnou úpravu jako nařízení vlády (také se neprovádí republikace). V úvodní větě vyhlášky (výnosu) se vždy znovu opakuje název ústředního orgánu, který vyhlášku vydává a odkaz na zákon (resp. jeho část), na základě kterého se tato vyhláška vydává. Také o jejich novelizaci platí výše uvedené. Ústava dává orgánům územní samosprávy oprávnění vydávat obecně závazné předpisy, a to jednak v oblasti přenesené působnosti (tedy při výkonu státní správy) i ve vlastní, samosprávné působnosti. V prvním případě jde o podzákonné právní předpisy, ve druhém o předpisy původní, neodvozené. Jejich územní působnost je dána obvodem kraje, resp. obce. Kraj vydává v rámci své pravomoci obecně závazné předpisy (pro území kraje): • zastupitelstvo v samosprávné působnosti vyhlášky kraje, • rada v přenesené působnosti nařízení kraje. Právní předpisy jsou publikovány ve Věstníku kraje, který je tiskovinou. Jiné významné informace jsou uveřejňovány na úřední desce krajského úřadu. Obecně závazné vyhlášky obcí, které schvalují zastupitelstva v samostatné působnosti, patří mezi primární právní předpisy (původní, neodvozené). Jejich územní působnost je dána působností obce. Aby byly platné, musí být obecně závazné vyhlášky vyvěšeny na úřední desce (tabuli) obecního úřadu (mimo to mohou být zveřejněny jinými způsoby, např. v místním tisku, v místním rozhlase ap.). Vyhláška nabývá účinnosti až l5. dnem po jejím vyvěšení (není-li účinnost přímo ve vyhlášce stanovena datem pozdějším). Ve výjimečných případech může vyhláška nabýt účinnosti dnem vyvěšení, musí to však v ní být výslovně uvedeno. Také na tvorbu obecních vyhlášek se vztahují všechny běžné legislativní zásady (pravidla). Dnes se předpisy územní samosprávy navíc běžně publikují „způsobem umožňujícím dálkový přístup“, tj. na internetu. Vyhlášky odporující zákonu může zrušit (pokud tak neučiní samo zastupitelstvo) jen Ústavní soud. Nařízení schvaluje rada obce. Tam, kde není rada, schvaluje i nařízení zastupitelstvo. Průvodce studiem

Máte právě prostudovanou další kapitolu. Pro ověření vašich nabytých vědomostí využijte kontrolní otázky. Vaše vědomosti si ale můžete rozšířit i v další doporučené literatuře.

Shrnutí

Ústava zastřešuje všechny ostatní právní normy platné v daném státě. Obvykle se pro ně používá termín "právní řád" nebo také "systém práva". Je vyjádřením existence právního státu. Právní norma je tedy základním prvkem právního řádu. Je to v podstatě pravidlo chování představující buďto příkaz, zákaz, či dovolení určitého chování se či jednání. Právní řád se vnitřně člení jednak podle věcného obsahu (předmětu) právní úpravy - na tzv. odvětví práva (to je tzv. horizontální členění) a podle právní síly (vertikální

42

členění) a podle právní síly. Každý (moderní, demokratický) stát si vytváří svůj vlastní, specifický právní systém (právní řád) - právní systémy jednotlivých zemí se tedy vzájemně liší, a to nejen technicky a terminologicky. Zvláštní postavení mají normy mezinárodního práva. Ratifikované a vyhlášené smlouvy mají přednost před zákonem. Jiné smlouvy bývají aplikovány přímo do zákonů. Při tvorbě textů zákonů se používají ustálené pracovní postupy, odborně se jim říká legislativní technika. Stanovuje předně formální úpravu zákonů. Vedle svého "věcného obsahu" může zákon stanovit možnost nebo uložit povinnost upravit specifické otázky jinými zákony (výjimečně) nebo podzákonnými předpisy (běžně). Zákony tak vytvářejí právní podklad pro tvorbu podzákonných předpisů. např.Vláda vydává na základě zákona a k jeho provedení svá nařízení. Vyhlášky ministerstev mají obdobnou úpravu jako nařízení vlády. Kraj vydává v rámci své pravomoci obecně závazné předpisy (pro území kraje). Obecně závazné vyhlášky obcí, které schvalují zastupitelstva v samostatné působnosti, patří mezi primární právní předpisy (původní, neodvozené).

Kontrolní otázky a úkoly

Pojmy k zapamatování

Pro zájemce

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

• • • • • • •

Jakou funkci mají Ústavy v demokratických státech? Co je to právní řád? Co je obsahem právního řádu v ČR? Co je to Listina základních práv a svobod a z čeho se skládá? Jak jsou vnitřně členěny zákony? Jaké znáte podzákonné právní předpisy? Kdo vydává podzákonné právní předpisy?

Ústava Listina základních práv a svobod Právní řád Právní norma Vyhláška Nařízení Zákony.

Jako další zdroje ke studiu můžete využít: 1. Hendrych.D.a kol.Správní právo. Obecná část.Praha: C.H.Beck, 2001. 2. Gadasová, D., Polián, M. Správní právo, část obecná, část procesní. Olomouc: Univerzita Palackého, 1997.

43

5. Principy ve veřejné správě a jejich aplikace Cíle kapitoly Po prostudování této kapitoly: Budete umět: • Charakterizovat evropský správní prostor, • Přiblížit principy správního práva, • Rozlišit základní principy pro činnost ve veřejné správě. Budete schopni: • Přiblížit 4 hodnotové pilíře evropského správního prostoru. • Definovat principy centralizace, decentralizace, koncentrace, dekoncentrace, Získáte: • Přehled o principu legality a jeho směrech realizace ve veřejné správě, • Znalosti o principu rovnosti, proporcionality, dobré víry či veřejného zájmu. Doba potřebná ke studiu této kapitoly je asi 3 hodiny.

5.1 Evropský správní prostor Evropský správní prostor (dále ESP), zahrnuje soubor obecných standardů pro činnost veřejné správy, které jsou obsaženy v právu a v praxi prosazovány stanovenými postupy a mechanismy opírajícími se o odpovědnost. Tyto principy již jsou obsaženy jednak v Ústavách členských zemí či vstupujících zemích do EU a dále jsou zakotveny v různých veřejnoprávních zákonech, zejména: • v zákoně o správním řízení, • v zákonech organizační povahy, jimiž se zřizují ministerstva a jiné právní úřady, jakož i orgány územních samospráv, • v zákonu o svobodném přístupu k informacím a • v zákonu o státní službě. Průvodce studiem

Je třeba zdůraznit, že nestačilo pouhé převzetí těchto principů do zákonodárství zemí vstupujících do EU, ale že bylo nutno, aby tyto principy byly vskutku zažity, aby se jimi řídili jak pracovníci veřejné správy, tak i společnost, neboť stěží lze mít odpovědné státní zaměstnance v neodpovědném společenském prostředí.

Souboru principů, který vytváří ESP, se též říká neformalizované acquis communautaire. Předpokládá se totiž, že jednotliví aktéři v tomto prostoru přijímají tyto principy, které jsou pouze zřídka formalizovány v písemné právní podobě, ani nejsou předmětem kodifikací, ale nicméně jsou eticky a legálně závazné. Toto neformalizované evropské správní právo tak přispívá k europeizaci národních veřejných správ a správního práva členských zemí EU. 44

Tyto principy jsou uváděny v život tím, že jsou obsaženy v denní činnosti veřejné správy prostřednictvím dobrých zákonů, vhodných, vyhovujících správních institucí a v neposlední řadě v souboru právních a dalších hodnot zakotvených ve státní službě. Konvergenční správní prostor výkonu pravidelné veřejné správy je prostorem tolerance k funkci a výkonům jednotlivých administrátorů. Prvním předpokladem je přitom spolehlivost jednotlivých systémů veřejné správy, schopnost těchto systémů vhodně a včas reagovat na požadavky implementace legislativních a správních opatření. Druhým, neméně významným předpokladem je souladnost a konvergence národních a evropských správních politik, a to nejenom v momentě, kdy jsou určitá opatření poprvé implementována, ale i v delším časovém horizontu. Zatímco pojem konvergence se dotýká procesu sbližování, pojem integrace navozuje představu souladného celku.

5.2 Evropské principy veřejné správy (VS) Státy střední a východní Evropy ucházející se o připojení k EU musely pro naplnění Kodaňských a Madridských kritérií provést rozsáhlé reformy svých systémů veřejné správy. Jakkoliv je většina stěžejních oblastí souvisejících s výkonem státní moci zahrnuta v acquis communautaire (společné legislativě ES), pro horizontální systém národní veřejné správy žádná acquis neexistují. Odstupem času vznikl mezi demokratickými státy konsensus ohledně klíčových vlastností dobrého správního systému. Tyto vlastnosti zahrnují jak atributy právního státu, tak i určité technické a manažerské kompetence, organizační kapacity a účast občanů na rozhodování. Principy, na kterých se shodly země s odlišnými správními systémy a odlišnou správní tradicí, byly postupně definovány a upravovány. Zaměříme se nyní na principy správního práva. Tyto principy určující a ovlivňující standardy pro chování státních úředníků, jsou ve většině právních systémů roztroušeny v jednotlivých částech legislativy. Ústavou počínaje, přes zákony až po sekundární legislativu. Některé důležité principy správního práva jsou stanoveny v Římské dohodě (např. právo na soudní přezkum správních rozhodnutí). Principy správního práva: • princip správy prostřednictvím práva, • principy proporcionality, • princip právní jistoty, • princip legitimního očekávání, • princip nediskriminace, • princip práva na slyšení v procesu správního rozhodování, • princip předběžného opatření, • princip spravedlivých podmínek přístupu k správním soudům, • princip nesmluvní odpovědnosti orgánů veřejné správy. Průvodce studiem

Pokud se tyto hlavní principy správního práva pokusíme systematizovat, pak je můžeme rozdělit do čtyř skupin. V této souvislosti se obvykle uvažuje o čtyřech hodnotových pilířích evropského správního prostoru, jimiž jsou: • spolehlivost a předvídatelnost, • otevřenost a transparentnost,

45

• •

odpovědnost, účinnost a efektivita.

Podívejme se nyní na ně podrobněji.

1. Spolehlivost a předvídatelnost Část principů a mechanismů správního práva slouží k zajištění spolehlivosti a předvídatelnosti, nazývaných též právní jistota či právní ochrana. Jedním z mechanismů zaručujících spolehlivost a předvídatelnost je právní stát. Předpokládá dodržování principu “správy prostřednictvím práva”. Veřejná správa (VS) by se měla zhostit své zodpovědnosti prostřednictvím zákonů, přičemž důraz je kladen na neutralitu a obecnou platnost (princip nediskriminace). S principem právního státu souvisí rovněž zásada právní příslušnosti. Orgány veřejné správy mohou rozhodovat pouze v otázkách právně spadajících do jejich kompetence (jurisdikce). Spolehlivost a předvídatelnost nejsou v rozporu s principem volnosti jednání. Dalším principem zajišťujícím spolehlivost a předvídatelnost je princip přiměřenosti. Ten znamená, že administrativní činnost by měla přiměřeně odpovídat cíli sledovanému zákonem, aniž by obtěžoval občany více než je nutné. Princip podporující “správu prostřednictvím práva” je princip procesní spravedlnosti (zajišťuje přesnou a nestrannou aplikaci práva s přihlédnutím k společenským hodnotám). K zajištění spolehlivosti a předvídatelnosti přispívá i včasnost činností prováděných ve VS. V neposlední řadě je třeba zmínit profesionalitu a profesní integritu ve státní službě. Profesní integrita rovněž souvisí s chápáním nestrannosti a profesní nezávislosti. 2. Otevřenost a transparentnost Otevřenost zajišťuje možnost vnějšího dohledu na činnosti VS. Transparentnost umožňuje „vidět skrz” v případě bližšího zkoumání VS pro účely kontroly a dohledu. Jsou to základní nástroje právního státu pro zajištění odpovědnosti a rovnosti před zákonem. Velmi důležité pro zajištění transparentnosti je povinnost správních orgánů poskytovat důvody pro svá rozhodnutí, proto by každý právní akt či rozhodnutí mělo provázet jeho odůvodnění. 3. Odpovědnost Odpovědnost obecně znamená, že určitá osoba či orgán musí vysvětlovat a obhajovat své konání před jinou osobou či orgánem. Ve veřejné správě to znamená, že jakýkoli správní orgán se musí zodpovídat ze své činnosti jinému správnímu zákonodárnému nebo soudnímu orgánu. Princip odpovědnosti rovněž značí, že žádný orgán nemůže být vyloučen z možnosti být kontrolován a dohlížen ostatními. Pro zajištění odpovědnosti veřejné správy je potřebný dohled. Instituce a mechanismy dohledu mohou mít např. podoby: soudů, státního zastupitelství, ombudsmana, interního a externího auditu, inspekce, orgánů stanovujících standardy, parlamentních výborů apod. 4. Účinnost a efektivnost Princip účinnosti představuje kritérium vztahující se ke kvalitě řízení a lze ho zjednodušeně vyjádřit jako udržování přijatelného poměru mezi použitými zdroji a dosaženými výsledky. Souvisejícím kritériem je efektivita, která v podstatě spočívá v zajištění toho, aby veřejná správa byla úspěšná v dosahování cílů a řešení problémů stanovených jí zákonem a vládou. Ve většině členských zemích je účinný a efektivní výkon veřejné správy při poskytování veřejných služeb společnosti v současnosti velmi podrobně zkoumán. Jedním z hlavních elementů ovlivňujících kvalitu veřejné správy je nepochybně také systém státní služby.

46

Úkoly

Zamyslete se nad jednotlivými principy Evropského správního prostoru a zhodnoťte jejích význam pro veřejnou správu v ČR.

Žádný základní právní dokument EU nepředepisuje model veřejné správy, který by měl být přijat členskými státy EU. Proto o charakteru moci výkonné, o struktuře, rozsahu, funkcích a činnostech veřejné správy si rozhodují členské státy samy. Co je však považováno za samozřejmou povinnost, je respektování a dodržování jistých společných principů správního práva. Průvodce studiem

Přestože dosud v rámci Evropské unie neexistuje žádný formální právní dokument unifikující nebo regulující evropskou veřejnou správu, členské státy s různými právními tradicemi a různými správními systémy sdílí určité porozumění ohledně principů správního práva, standardů dobré praxe ve veřejné správě a požadavků na jednotnou a účinnou implementaci komunitárního práva. Na základě konsenzu tak byla na půdě institucí Evropské unie vypracována řada doporučujících principů moderní evropské veřejné správy, kdy jejich dodržování nebrání jistá variabilita veřejné správy mezi členskými státy, která vyplývá z národních tradic, specifických hodnot a úkolů. Společně se na ně nyní podíváme.

. Příklad

• •

• • •

Princip otevřenosti reaguje na normativní požadavky utváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji. Princip participace vyzdvihuje účast zainteresovaných subjektů včetně regionálních a místních správ, jejichž role v evropském správním prostoru vzrůstá, na tvorbě a implementaci evropských správních politik. Princip odpovědnosti je vymezen jako klíčový předpoklad transparentnosti nejenom evropské správy, ale i správ jednotlivých členských států. Princip efektivity spojuje vlastní činnost správních politik, tedy schopnost vyvolávat očekávané výsledky, s požadavkem včasné, pružné a přiměřené reakce. Princip souladnosti hovoří o potřebě věcné a logické spojitosti jednotlivých opatření národních správních politik ve stále složitěji strukturovaném správním prostoru.

47

5.3 Základní principy pro činnost veřejné správy Principy veřejné správy tvoří základ organizace a činnosti veřejné správy. Jsou základem její stability, tj. stability v nejvšeobecnějším smyslu slova. Jako nejvšeobecnější myšlenky podávají charakteristiku veřejné správy. Tvoří základ kompaktnosti procesu veřejné správy. Průvodce studiem

Pokud jde o organizaci veřejné správy, požaduje legální či legálně vytvořenou organizaci veřejné správy a tedy legální způsoby či formy uskutečňování veřejné správy. Mezi další principy veřejné správy potom můžete zařadit např.: • princip legality, • princip rovnosti, • princip proporcionality, • princip dobré víry a • princip veřejného zájmu. Podívejme se nyní na ně podrobněji.

1. Princip legality Legalita jako princip znamená především vázanost veřejné správy, tj. jejich jednotlivých orgánů zákonem. Tento princip se dá realizovat dvěma druhy prostředků: • prostředky, které zákon obsahuje na zabezpečování striktního či striktnějšího postupu, • prostředky na zabezpečení pružnějšího postupu. Princip legality má tři všeobecné směry své realizace: • směr realizace ve vztazích veřejné správy k jiným formám veřejné moci, • směr realizace ve vztazích organizace a činnosti veřejné správy a • směr realizace v souvislosti s nastolováním či obnovováním zákonnosti, došlo-li k porušení principu legality. Příklad

1. Legalita ve vztazích veřejné správy k jiným formám veřejné moci - jde o prvořadý směr legality, který vytváří nebo požaduje to, aby celá oblast vnějších vztahů měla nejen legální základ, ale i legální projevy. Na prvním místě se zde požaduje respektování hranic uskutečňování veřejné správy. Z praktického hlediska přichází v úvahu respektování hranic činnosti veřejné správy ze strany zákonodárství. Vyžaduje se zde respektování především ústavněprávního základu veřejné správy. V těchto souvislostech ústavněprávní základ vytváří nejvšeobecnější podmínky k nastolení pravidelného chodu celé soustavy veřejné správy.

48

2. Legalita ve vztazích organizace a činnosti veřejné správy – tento směr se označuje za těžištní, tedy takový, který má z kvantitativního hlediska nejširší význam. Zde se zpravidla vyskytuje nejvíce příčin, ze kterých můžeme zaznamenat odchylky od legálního stavu – tato nelegálnost vzniká nepřesným výkladem platného zákonného stavu. V důsledku tohoto nepřesného výkladu se může zanedbat podstata záměru, např. v organizaci veřejné správy nevytvoření předpokládaného organizačního článku veřejné správy znamená určitý rozpor (i když dočasný) s obsahem principu legality veřejné správy (celá veřejná správa obsažená v zákonech musí existovat i v realitě). Pokud jde o organizační vztahy – zde je princip legality porušený v případech nerespektování kompetence, omezování kompetence ve směru jejího zužování, nadměrné využívání delegace, využívání delegované legislativy tak, že se rozšiřuje centrální vliv na záležitosti centralizované a v důsledku toho dochází k zúžení možností rozhodovat na určité úrovni veřejné správy. 3. Legalita ve veřejné správě v souvislosti s jejím obnovováním – jde o třetí směr realizace principu legality. Z historického pohledu se tento směr, pokud jde o jeho rozsah a zejména z hlediska počtu možných způsobů nastolování legality, projevuje dvěma hlavními způsoby: • způsob, který využívá soudní formy nastolování legality ve veřejné správě a • způsob, který využívá mimosoudní formy nastolování legality. (Géciová, M.2002).

2. Princip rovnosti Tento princip, při hodnocení jeho dosahu a významu v organizaci a činnosti veřejné správy, je mnohovýznamový tj. : • ministerstva mají stejné všeobecné vztahy k vládě, • ústřední orgány státní správy mají zpravidla stejný rozsah všeobecné hierarchické kompetence, • jednotlivé územněsprávní jednotky mají zpravidla stejný rozsah a poměrně stejnou výkonnost, • zpravidla se na plnění stejných úloh používají i stejné metody, • stejné typy orgánů mají zpravidla stejné kompetence, • mezi orgány veřejné správy se uplatňují zpravidla stejné formy vztahů, • stejné druhy orgánů mají zpravidla stejné postavení na určité úrovni organizace veřejné správy. Tyto projevy rovnosti v rámci organizace a činnosti veřejné správy slouží jako úvod k zevšeobecnění problematiky nejméně dvou směrů realizace principu rovnosti ve veřejné správě: • zabezpečování jednotného standardu a 49

•

zabezpečování stejné úrovně vyřizování záležitostí ve veřejné správě.

Příklad

Tento směr realizace principu rovnosti na každé organizační úrovni veřejné správy má vliv jistou kvalitativní rovnost, tj. rovnost z hlediska: • pravidelnosti, • lhůt vyřizování, • využití právně možného, • dostupnosti teritoriální i osobní, • odborného vyřizování záležitostí.

Současná veřejná správa nesmí zanedbat jistou racionální a standardizovanou úroveň vyřizování záležitostí. Zde patří také sledování modernosti, zdokonalování vyřizování a zvyšování úrovně vyřízení. Kvalitativní úroveň záležitostí závisí od kvalitativní předběžné přípravy, kvality informací spojených s vyřizovanou záležitostí, kvalitativní úrovni veřejné správy, po úroveň kvality použitých metod. (Géciová, M.2002).

3. Princip proporcionality Princip proporcionality je zvlášť významný princip, protože v oblasti veřejné správy je třeba sledovat čím dál, tím víc proporcionálních souvislostí. Jde o proporcionalitu v rámci aktivity veřejné správy. Můžeme zde vidět dva směry realizace tohoto principu veřejné správy: • proporcionálnost v rozvíjení jednotlivých druhů aktivity veřejné správy a • proporcionálnost v rozvíjení funkční aktivity. Tyto dva směry realizace principu proporcionality zvýrazňují, že hlavním posláním veřejné správy je rozvíjení aktivity – je to charakteristická souvislost, která musí být vlastní každému článku či orgánu veřejné správy. Příklad

Proporcionálnost v rozvíjení jednotlivých druhů aktivit veřejné správy se týká zejména těchto druhů aktivit veřejné správy: • organizační aktivity (související s rozpracováním uskutečňovaných organizačních změn, také i aktivit spojených s přípravou a realizací velkých organizačních reforem), • rozhodovací aktivity (jde o mnohostrannou aktivitu, v rámci které obsah rozhodovací činnosti je poznamenaný jednotností, jestliže jde o rozhodování orgánů státní správy, rozhodováním vrcholových místních záležitostí v činnosti samosprávných orgánů, také i rozhodováním veřejnoprávních korporací v souvislosti s opatřeními na posilnění veřejného zájmu, a také o technických záležitostech),

50

• •

smluvní aktivity (jde především o aktivitu v souvislosti s uplatňováním veřejnoprávních smluv a také o jinou smluvní aktivitu), sankční aktivity (jde o zaměření na uplatňování zodpovědnosti nebo jejích jednotlivých druhů, formou ukládání právně zakotvených sankcí).

4. Princip dobré víry Princip dobré víry je jedním z principů organizace a činnosti veřejné správy a vyjadřuje univerzalitu postojů. Podle tohoto principu se vyžaduje nejkorektnější postup, případně volba možných nejkorektnějších postupů. Druhou stránkou tohoto principu je požadavek zabezpečit objektivizaci přístupů v jednotlivých případech a situacích. Třetí stránkou tohoto principu je požadavek stálého uplatňování dobré víry. Další stránkou je spojení jistých právních důsledků, jestliže se konkrétní výkon veřejné správy neuskuteční v souladu s obsahem pojmu „dobrá víra“. Příklad

Univerzalita postojů z hlediska tohoto principu znamená úplnost využití dobré víry při organizování a při vlastním výkonu veřejné správy. Širší uplatňování korektních postupů vede k trvalému opakování jistých postupů ve stejných situacích a k jejich objektivizaci. Nevyužití dobré víry nebo jednání s negací dobré víry vedlo ve smyslu platného zákonodárství zpravidla k soudnímu přezkoumání individuálních rozhodnutí.

5. Princip veřejného zájmu Průvodce studiem

Princip veřejného zájmu se týká určité části pojmu „veřejná správa“. V literatuře se spojuje veřejný zájem s reprezentativní demokracií právě tak jako s jinými druhy demokracie (individuální zájem s tržně orientovanou demokracií, většinový zájem s delegovanou demokracií a skupinový zájem s participační demokracií). Tak jako je reprezentativní demokracie spojená s jinými druhy demokracie, tak je i veřejný zájem spojený s jinými druhy zájmů. Je zde podobnost i rozdíly.

Podobnost je v tom, že veřejná správa musí plnit jistý počet úloh ve vztahu ke všem druhům zájmů (tj. ve vztahu k veřejnému zájmu, k individuálnímu zájmu, k většinovému zájmu, také ke skupinovému zájmu). Rozdílnost v této souvislosti je v tom, že každý ze vzpomenutých zájmů má samostatné subjekty, které jsou jeho nositeli.

51

Nositeli veřejného zájmu jsou především orgány veřejné správy. Právní pořádek však ukládá více právním subjektům povinnost nejednat proti veřejnému zájmu. Ve věcech veřejného zájmu se může formou uplatnění petičního práva obracet na státní orgány a orgány územní samosprávy.Ve speciálních zákonech se vytváří právní základ na zabezpečení postupu, realizace a ochrany veřejných zájmů.(Géciová, M.2002).

Příklad

Z právního hlediska můžeme veřejné zájmy dělit na: • veřejné zájmy ústavněprávní, • veřejné zájmy zakotvené v zákonech. Z hlediska druhu orgánů rozeznáváme veřejné zájmy: • zabezpečované státními orgány, • zabezpečované orgány územní samosprávy. Z hlediska vztahu všeobecného a speciálního rozeznáváme: • veřejné zájmy všeobecnějšího rázu, • veřejné zájmy speciálního rázu.

Některé veřejné zájmy si vyžadují soulad s individuálními zájmy, jiné si žádají koordinovanost (např. zájem na zvýšení dopravní bezpečnosti a zdravotní zájem). Veřejný zájem je materiální nebo nemateriální potřeba konkrétně určená, jejíž realizováním se přispěje ke společnému dobru.

5.4 Organizační principy výstavby veřejné správy Průvodce studiem

Správní úřady jsou organizovány do soustav nebo systémů podle oblasti veřejné správy, v jejímž rámci vykonávají veřejnou moc. Existuje celá řada principů organizační výstavby, jejichž volba pro tu kterou oblast veřejné správy postrádá jakýkoliv jednotící či logický systém. Různé organizační principy výstavby můžeme najít i v rámci působnosti jednoho ústředního správního úřadu a dokonce i v rámci jedné soustavy správních úřadů. Volba konkrétního organizačního principu výstavby má v daném konkrétním případě různý důvod, ať už se jedná o důvod historický, funkční či prostě jen politický, vycházející z volného uvážení zákonodárce či konkrétního ministerstva či představitele ústředního správního úřadu, kteří jako jediní jsou vybavení organizační pravomocí autoritativně určit konkrétní organizaci správních úřadů v rámci jejich působnosti popř. tuto pravomoc přenést na podřízené složky. Společně se na některé z organizačních principů nyní podíváme.

52

1. Princip centralizace a decentralizace •

Princip centralizace představuje soustředění konkrétní výkonné moci nebo její rozhodující části do jednoho centra představující jeden nebo více na roveň postavených subjektů navzájem provázaných konkrétními funkčními vazbami. Pokud v rámci centralizovaného systému vznikne jeho vertikální členění na jednotlivé funkční úrovně, má centrální úroveň vždy oprávnění efektivně ovlivňovat popřípadě funkčně řídit podřízené složky. Ve veřejné správě se princip centralizace projevuje přímým výkonem veřejné správy ze strany státu prostřednictvím jeho orgánů. Výhodou centralizace je jednotný výkon činností, jednodušší a efektivnější organizace a rychlejší komunikační toky.

•

Princip decentralizace představuje přenos pravomocí z jednoho subjektu, tedy státu, na jiné subjekty veřejné správy, kterými jsou veřejnoprávní korporace. Podstata decentralizace spočívá v omezení možnosti centrálního stupně aktivně zasahovat do výkonu decentralizované činnosti. Centrální systém se však nezbavuje možnosti ovlivňovat výkon decentralizované činnosti nepřímo, stejně tak jako má zachovánu možnost decentralizaci zrušit. Výhodou decentralizace je naopak nižší riziko zneužití systému.

2. Princip koncentrace a dekoncentrace •

Princip koncentrace představuje koncentraci pravomoci k výkonu co nejširší pravomoci na jednom nebo více úsecích veřejné správy u jednoho správního úřadu nebo jeho soustavy. Typickým příkladem je Policie ČR, která po vzoru bývalé SNB koncentrovala výkon státní správy na celé řadě úseků, jako byla evidence obyvatel, správa dopravy apod. Výhodou koncentrovaného systému organizace je snížení nákladů na jeho organizačně technické a personální zabezpečení.

•

Princip dekoncentrace představuje rozdělení výkonu veřejné správy na více na sobě nezávislých správních úřadů nebo jeho soustav a to buď v horizontální úrovni na více správních úřadů stojících na stejném stupni v rámci jednoho ústředního správního úřadu nebo ve vertikální úrovni mezi více soustav správních úřadů řízených různými ústředními správními úřady. Výhodou nekoncentrovaného systému je jednodušší řízení a větší pravděpodobnost profesionalizace řídících pracovníků.

3. Princip monokratický a kolegiální •

Monokratický princip výstavby spočívá v koncentraci všech pravomocí v rukou jedince, a to zpravidla nejvyššího vedoucího pracovníka, který sice tyto pravomoci může delegovat na podřízené pracovníky nebo složky, má však stále pravomoc jejich působnost nahradit svojí, a to bez ohledu na jejich postavení v systému organizace příslušného správního úřadu. Momokracie může být absolutní v rámci celé soustavy nebo omezená v rámci jednotlivého úřadu nebo funkční úrovně. Monokratický princip výstavby podporuje odpovědnost v rozhodování a zvyšuje efektivnost řízení.

•

Kolegiální princip organizační výstavby spočívá v tom, že namísto jednotlivci náleží výkonná pravomoc skupině osob, která ji provádí na základě společného rozhodnutí většiny členů této skupiny, jejichž postavení je naprosto shodné. Kolegiální princip výstavby zmenšuje pravděpodobnost chyby v řízení a možnost zneužití vedoucího postavení.

53

4. Princip volební a jmenovací •

Volební princip souvisí se způsobem obsazení správního úřadu, kdy volbou se zde rozumí volba většinou, i když je známo více volebních způsobů, jako například volba přímá, nepřímá, rovná atd. Volební princip je demokratičtější a umožňuje výběr respektovanějších představitelů.

•

Jmenovací princip je založen na obsazení správního úřadu na základě jmenování nadřízeným správním úřadem nebo vedoucím pracovníkem. Výhodou je větší pravděpodobnost odpovídajících odborných předpokladů jmenovaného pracovníka, a to za předpokladu řádného výběrového řízení. Jmenovací princip je však snáze zneužitelný při jmenování nekompetentních osob.

5. Princip teritoriální a oborově liniový •

Teritoriální princip znamená organizaci veřejné správy podle území bez ohledu na její oborovou strukturu, kdy v rámci jedné soustavy správních úřadů se prolíná výkon veřejné správy z více oblastí. Typickým příkladem byly okresní úřady nebo územní ředitelství Policie ČR. Nevýhodou tohoto systému je jeho obtížná řiditelnost a pokles odborné specializace ve vyšších úrovních řídících vrstev.

•

Oborově liniový princip organizace veřejné správy znamená její strukturální výstavbu podle jednotlivých oborů její činnosti v liniově vertikálním uspořádání bez vzájemné organizační a funkční provázanosti na jiné obory činnosti. Výhodou je vyšší odborná specializace pro výkon veřejné správy v daném oboru, nevýhodou pak vyšší personální nároky na zajištění jejího provozu.

Průvodce studiem

Máte právě prostudovanou poslední kapitolu. Pro ověření vašich nabytých vědomostí využijte kontrolní otázky. Vaše vědomosti si ale můžete rozšířit i v další doporučené literatuře.

Shrnutí

Evropský správní prostor, jenž zahrnuje soubor obecných standardů pro činnost veřejné právy, které jsou obsaženy v právu a v praxi prosazovány stanovenými postupy a mechanismy opírajícími se o odpovědnost. V této souvislosti se obvykle uvažuje o čtyřech hodnotových pilířích evropského správního prostoru, jimiž jsou: spolehlivost a předvídatelnost, otevřenost a transparentnost, odpovědnost, účinnost a efektivita. Principy veřejné správy tvoří základ organizace a činnosti veřejné správy. Jsou základem její stability, tj. stability v nejvšeobecnějším smyslu slova. Jako nejvšeobecnější myšlenky podávají charakteristiku veřejné správy. Tvoří základ kompaktnosti procesu veřejné správy (legalita, proporcionalita, rovnost, dobrá víra, veřejný zájem). Správní úřady jsou organizovány do soustav nebo systémů podle oblasti veřejné správy, v jejímž rámci vykonávají veřejnou moc. Existuje celá řada principů jejich organizační výstavby, jejichž volba 54

pro tu kterou oblast veřejné správy postrádá jakýkoliv jednotící či logický systém. Různé organizační principy výstavby můžeme najít i v rámci působnosti jednoho ústředního správního úřadu a dokonce i v rámci jedné soustavy správních úřadů (centralizace a decentralizace, koncentrace a dekoncentrace nebo princip volební a jmenovací aj.)

Kontrolní otázky a úkoly

Pojmy k zapamatování

Pro zájemce

1. Co je to Evropský správní prostor? 2. Charakterizujte blíže 4 hlavní principy správního práva? 3. Co je podstatou principu otevřenosti a transparentnosti? 4. Co je podstatou principu účinnosti a efektivity? 5. Uveďte základní principy aplikované pro činnost veřejné správy? 6. Jaké znáte organizační principy výstavby veřejné správy? 7. Co představuje princip centralizace a decentralizace? 8. Jaké jsou výhody a nevýhody principů koncentrace a dekoncentrace? 9. Který princip podporuje odpovědnost a zvyšuje efektivnost? 10.Uveďte výhody a nevýhody principu teritoriálního a oborově liniového.

• • • • • • • • •

Evropský správní prostor Otevřenost a transparentnost Účinnost a efektivita Proporcionalita Legalita Rovnost Veřejný zájem Centralizace a decentralizace Koncentrace a dekoncentrace.

Jako další zdroje ke studiu můžete využít: 1. Vidláková, O., Pomahač, R. Veřejná správa. Praha: C.H.Beck, 2002. 2.Géciová,M. Základy a teória verejnej správy. Košice:UPJŠ,2002.ISBN 80-7097-492-3

55

Použitá literatura 1. Gadasová,D., Polián, M. Správní právo, část obecná, část procesní. Olomouc: Univerzita Palackého, 1997. 2. Géciová,M. Základy a teória verejnej správy. Košice:UPJŠ,2002.ISBN 80-7097-492-3 3. Halásková,M, Barančík, I. Veřejná správa. Přerov: VŠ logistiky, 2005. 4. Halásková,M. Systémy veřejné správy v evropských zemích. Ostrava: VŠB- TU, EKF, 2004 ISBN 80-248-0600-2 5. Hendrych,D. Správní věda: teorie veřejné správy.1.vyd.Praha:ASPI Publishing, 2003. ISBN 80-86395-86-3 6. Koudelka, Z. Obce a kraje podle reformy veřejné správy v roce 2001. Praha : Linde, 2001. ISBN 80-7201-272-X. 7. Kosorín, F. Veřejná správa (koncepcia, reformy, organizácia). Bratislava : Ekonom, 2003. ISBN 80-225-1696-1. 8. Lacina,K. Evropská veřejná správa. Praha: VŠ finanční a správní, 2004. ISBN 8086754-10-3. 9. Palúš,I. Miestna sprava vo vybraných štátoch EU. Košice: UPJŠ, 2002.ISBN 80-7097488-5. 10. Peková,J, Pilný,J, Jetmar, M. Veřejná správa a finance. Praha: ASPI, 2005.ISBN 807357-052-1 11. Rektořík,J.,Šelešovský, J. Evropská unie, obce a města.. Brno : MU, ESF, 2000. ISBN 80-210-2385-6. 12. Rektořík,J.,Šelešovský, J. a kol. Jak řídit, kraj město a obec. IV. díl Strategie, komunikace, řízení. Brno –Praha: MU- IMS, 2002. ISBN 80-210-2957-9 13. Rozvoj územní veřejné správy v souvislosti se vstupem ČR do EU.Praha: MVČR, 2004 ISBN 80-239-4100-3 14. Skulová,S. a kol. Základy správní vědy.Brno: MU, 1998. 15. Veřejná správa v ČR. Praha: MVČR, 2005. ISBN 80-2394709-5 16. Vidláková,O., Pomahač, R. Veřejná správa. Praha: C.H. Beck, 2002. ISBN 80-7179748 17. Wright,G., Nemec,J. Management veřejné správy teorie a praxe.Nispacee, 2002. ISBN 80-86119-70-X

56