Organische bijstand Analyse van het interventierepertoire voor gemeenten in aanhoudende bestuurscrisis
Prof. dr. F. Fleurke
Organische bijstand
1
2
Organische bijstand
Inhoudsopgave Voorwoord
5
1.
Vraagstelling en methode
7
2.
De bestuurlijke context van het vraagstuk
9
2.1 Inleiding
9
2.2 Het leerstuk van de gedecentraliseerde eenheidsstaat
9
2.3 De relatieve zelfstandigheid van de gemeente
10
2.4 De dynamiek van interbestuurlijke verhoudingen
11
2.5 Interventierepertoire
14
3.
Crisissituaties in soorten en maten
19
3.1 Inleiding
19
3.2 De armlastige gemeente
19
3.3 De slecht presterende gemeente
20
3.4 De gemeente in aanhoudende bestuurscrisis
21
4.
Analyse van het huidige toezicht en de organische bijstand
23
4.1 Inleiding
23
4.2 Specifiek toezicht
23
4.3 Het generieke toezicht
24
4.4 Organische bijstand
26
5.
Advies: Een pro-actief en interveniërend regime
29
5.1 Uitgangspunten
29
5.2 Het beginsel van zelfredzaamheid
29
5.3 Een kader voor interventie
30
5.4 Wettelijke grondslag
32
Organische bijstand
3
4
Organische bijstand
Voorwoord
Net zoals marktorganisaties kunnen ook publieke organisaties als gemeenten in structurele moeilijkheden komen, waardoor ze niet meer in staat zijn om op een adequate wijze te voorzien in de behoeften van de gemeenschap waarvoor ze in het leven zijn geroepen. Deze gemeenten verliezen dan het vertrouwen van haar burgers. Als een onderneming haar producten niet of in onvoldoende mate kan afzetten of het daarvoor benodigde kapitaal niet weet aan te trekken, wordt ze gesaneerd, overgenomen of gaat ze failliet. Een publieke organisatie als de gemeente kent andere correctiemechanismen. Ze vindt bijstand van (een) nabuurgemeente(n) of ze vindt bijstand bij een ander openbaar lichaam (provincie of Rijk). In het uiterste geval worden haar problemen opgelost door middel van een fusie. Het verschil tussen een onderneming en een gemeente is dat gemeenten deel uitmaken van een hiërarchie (een bestuursstelsel) en ondernemingen niet. Ondernemingen functioneren als afzonderlijke en met elkaar concurrerende entiteiten. In veruit de meeste gevallen functioneren de correctiemechanismen in de context van het bestuursstelsel adequaat. Gemeenten zoeken tijdig hulp bij een of meer andere buurgemeenten in de vorm van intergemeentelijke of regionale samenwerking, het interbestuurlijk toezicht wordt effectief uitgeoefend, artikel 12 van de Financiële Verhoudingswet wordt toegepast, of de gemeente wordt opgenomen in een groter en stabieler bestuurlijk verband (herindeling). Soms echter blijken deze correctiemechanismen niet te werken, of worden ze niet of niet adequaat toegepast. Naar mijn schatting verkeren 5 tot 10 van de 443 gemeenten in de gevarenzone, maar dit kunnen er meer of minder zijn afhankelijk van de vraag wat precies onder gevarenzone wordt verstaan. In die gevallen doet zich de vraag voor waarom de beschikbare correctiemechanismen blijkbaar niet of onvoldoende in staat of geschikt zijn de desbetreffende gemeenten weer tot reguliere taakuitoefening te brengen. Opdrachtgever van het onderzoek was het ministerie van BZK. Als begeleider trad op mr. Nicole Zwart-Hendrikx, werkzaam bij het DGB/BFO/BO. Ik dank haar voor haar daadkracht en behulpzaamheid, en voor haar kritische en constructieve commentaar op een eerdere versie van deze studie. Dit neemt niet weg dat uitsluitend ondergetekende verantwoordelijk is voor de inhoud van deze studie. Prof. Fred Fleurke Amsterdam, 8 januari 2008 Organische bijstand
5
6
Organische bijstand
1
Vraagstelling en methode
Een goed beleid, een adequate organisatie, slimme regionale samenwerking, en een vitaal bestuurlijk bestel (krachtig lokaal bestuur en heldere interbestuurlijke betrekkingen) zijn nodig voor het doeltreffend functioneren van een gemeente. Maar zelfs als aan al deze waarborgen is voldaan, kan het zo maar gebeuren dat een gemeente in ernstige moeilijkheden komt. Bestuurlijke en persoonlijke verhoudingen raken in het ongerede, strategische fiasco’s komen voor het voetlicht, de gemeente verliest controle over haar bestuurlijke processen. Meestal is voldoende vermogen, governance (checks and balances) en bestuurlijk krediet aanwezig om zich op basis van eigen inspanningen te revancheren en voor herstel te zorgen. Soms echter, in een gering aantal gevallen, lopen moeilijkheden zo uit de hand dat ze een structureel karakter krijgen. We spreken dan van gemeenten die in een aanhoudende bestuurscrisis verkeren. De vraag is of de in het bestuursstelsel aangebrachte mechanismen voor het geven van bijstand van ‘buitenaf’ voldoende effectieve werking hebben om in zulke extreme situaties het tij te keren. De algemene vraag die aan deze studie ten grondslag ligt is: Wat is bij een aanhoudende bestuurlijke crisissituatie in een gemeente de werking van de ten dienste staande interventiemechanismen van buitenaf en hoe kunnen deze mechanismen worden verbeterd? Om deze vraagstelling te kunnen beantwoorden, worden de volgende vier deelvragen onderzocht: 1 In hoeverre is ingrijpen van buitenaf in de gemeentelijke autonomie gelegitimeerd? 2 Wat moet onder een aanhoudende bestuurlijke crisissituatie in een gemeente worden verstaan en welke oorzaken kunnen daarvoor worden onderscheiden? 3 In welke formele en informele interventiemechanismen voorziet het bestuursstelsel, wanneer een gemeente in een aanhoudende bestuurlijke crisissituatie geraakt, en wat is de effectieve werking van deze mechanismen? 4 Kan het principe van hulp van buitenaf beter vorm worden gegeven dan met behulp van het huidige instrumentarium, en zo ja op welke wijze?
Organische bijstand
7
Deze studie is gebaseerd op bestaande literatuur over de inrichting van de Nederlandse gedecentraliseerde eenheidsstaat, en meer in het bijzonder op literatuur over de voorzieningen die het bestuursstelsel kent om gemeenten die in chronische moeilijkheden zijn geraakt weer op het juiste spoor te krijgen. Daarnaast is een aantal aan de vraagstelling verwante onderzoeksrapporten en bestuurlijke documenten geraadpleegd. In de derde plaats is kennis genomen van de praktijk van de bestuurlijke bijstand in een gemeente die recentelijk door een aanhoudende bestuurlijke crisis is geconfronteerd (Delfzijl). Het oogmerk daarvan was niet om een representatief beeld te verkrijgen van de effectiviteit van de gepleegde interventies (daarvoor zou een reeks interventiepraktijken moeten worden onderzocht), ook niet om de problematiek van de in structurele moeilijkheden verkerende gemeenten in haar volle breedte te beschrijven of te evalueren (daarvoor zijn de oorzaken voor het ontstaan van bestuurlijke moeilijkheden in gemeenten te divers), maar om meer inzicht te krijgen in de werking van de ten dienste staande middelen en procedures voor het geven van bijstand van buitenaf.
8
Organische bijstand
2
De bestuurlijke context van het vraagstuk
2.1 Inleiding Een veel gehoorde vraag bij een gemeente in crisis is: Is ingrijpen door een ander, hoger bestuursorgaan geoorloofd, en zo ja, op grond van welke overwegingen mag worden ingegrepen? De gemeente is immers een gemeenschap met een bestuur dat door eigen verkiezingen democratisch is gelegitimeerd. Om die vraag te kunnen beantwoorden, moet worden nagegaan wat in het leerstuk van de gedecentraliseerde eenheidsstaat dient te worden verstaan onder het principe van onderlinge bijstand.
2.2 Het leerstuk van de gedecentraliseerde eenheidsstaat De staat bestaat in termen van de organische visie uit relatief zelfstandige delen, die tezamen een eenheid vormen. De zelfstandigheid van de delen ligt in het recht van initiatief: ‘het komt de nationale kracht ten goede, wanneer de besturen der lagere organen niet voor al hun daden een bevel van het centrale bestuur behoeven af te wachten, maar wanneer deze besturen zich, gedifferentieerd naar de plaatselijke omstandigheden, met alles, wat hun voor de locale gemeenschap goeddunkt, kunnen bezig houden.’1 De delen van de staat hebben een zekere vrijheid, maar ze zijn niet totaal zelfstandig. ‘Ik versta onder zelfstandigheid vrijheid der delen, gevoegd in en ondergeschikt aan het geheel, geen onafhankelijkheid daar dit juist tot verzwakking van het geheel (…) zou leiden.’2 Gemeenten zijn daarmee niet soeverein zoals staten dat zijn. Zij zijn ‘in de eerste plaats, onderdeel van den Staat, vervolgens een zelfstandig geheel, een zelfstandig lichaam in de Staat.’3 Gemeenten zijn met andere woorden vrij in gebondenheid. Dit is volgens de organische visie niet tegenstrijdig. ‘De Grondwet heeft begrepen, wat in zovele nieuwerwetse Staten wordt miskend: dat onderscheid en zelfbestaan der leden met onderwerping aan het stelsel van één lichaam zeer wel verenigbaar zijn.’4 En: ‘De delen van een geheel kunnen zeer wel, mijns inziens, vrij en zelfstandig zijn, zonder dat dit belet, dat de wetten, die het geheel regeren, zich ook over de delen uitstrekken.’5 Kenmerkend voor de verhouding tussen de delen van de staat is dat zij in 1 W. Verkade, Overzicht der staatkundige denkbeelden van Johan Rudolph Thorbecke (1798-1872), Van Loghum Slaterus, Arnhem, 1935, p. 139. 2 J.R. Thorbecke, Parlementaire redevoeringen, deel III, p. 89. 3 A.w., deel I, p. 136. 4 Aanteekening op de Grondwet, 1843, inz. art. 143. 5 A.w., deel V, p. 448-149.
Organische bijstand
9
onderlinge wisselwerking met elkaar verkeren. Daarbij moeten alle drie de delen (Rijk, provincies, gemeenten) de ruimte hebben om hun unieke kwaliteit tot volledige ontplooiing te laten komen – dit komt ook het geheel ten goede. In de woorden van Thorbecke: Eenheid zonder zelfstandigheid van de delen is despotisme, zelfstandigheid van de delen zonder eenheid regeringsloosheid.6 Het nut van diverse, naast elkaar bestaande bestuurslagen is in algemene zin als volgt te omschrijven. Het bestaan van meer bestuurslagen schept een groot aantal democratisch gelegitimeerde machtscentra. Deze spreiding van overheidsmacht over drie bestuurslagen draagt ertoe bij dat de overheden elkaar over en weer controleren. De veronderstelling is dat dit bijdraagt aan een grotere zorgvuldigheid en legitimiteit van het gevoerde overheidsbeleid. De delen hebben weliswaar hun eigen kwaliteiten, maar de volledige ontplooiing daarvan kan niet altijd zonder de medewerking van de andere delen. ‘Trekt het Gouvernement zich de zaak te sterk aan (…), men zal honderden organen gaan missen, (…) licht en leven kunnen verspreiden.’7 De staat als geheel is op zijn beurt afhankelijk van de specifieke kwaliteiten van de delen. De delen dienen de mogelijkheden te hebben om van deze kwaliteiten gebruik te maken. 2.3 De relatieve zelfstandigheid van de gemeente De gemeente kan worden omschreven als een politieke gemeenschap met een democratisch gelegitimeerd bestuur en een open huishouding. Volgens het beginsel van de open huishouding kan en mag een gemeente elke taak op zich nemen die zij zelf de moeite waard vindt. Men spreekt in dit verband ook wel van de algemene competentie van de gemeente. Dit veronderstelt twee zaken. In de eerste plaats opereren gemeenten zelfstandig. Dat wil in dit verband zeggen dat het lokaal bestuur niet aan de leiband loopt van andere overheden, maar zelf initiatieven ontplooit die het bovendien relatief onafhankelijk van andere overheden uitvoert (het initiatiefrecht van de gemeente). In de tweede plaats oefenen gemeenten hun taken uit in samenhang met andere beleidsterreinen, als en waar dit noodzakelijk is. Voor complexe maatschappelijke vraagstukken die verscheidene beleidsterreinen bestrijken, kan zodoende een integrale oplossing worden gezocht. Aan lagere overheden wordt in de regel meer integrerend vermogen toegedacht dan aan centrale overheden. De gemeente opereert niet in een isolement.
6 In Verkade, 1935, p. 140. 7 Parl. Red. IX, p. 90.
10
Organische bijstand
Zij is weliswaar een zelfstandig gelegitimeerde overheid met een eigen huishouding, maar tegelijkertijd interacteert ze, moet ze interacteren met andere overheden. Zelfs voor de meest autonome taken houdt de toedeling van verantwoordelijkheden aan het gemeentelijk domein niet in dat is uitgesloten dat het Rijk of de provincie op enigerlei wijze of enig moment iets op het desbetreffende terrein onderneemt. Het decentralisatieartikel uit de Gemeentewet (artikel 117) brengt deze zienswijze ook tot uiting: op het eerste lid dat bepaalt dat het Rijk de decentralisatie bevordert, volgt het tweede lid dat het, op voorwaarde van deugdelijke motivering, mogelijk maakt bepaalde aangelegenheden tot onderwerp van rijks- of provinciaal beleid te rekenen. De bevoegdheid van de gemeente om op zelfstandige wijze bindende besluiten te nemen, wordt dan ook beperkt door een aantal institutionele regels. Deze regels hebben betrekking op de inrichting en de bevoegdheden van gemeenten, op het beginsel van de hiërarchie van regelgeving, het eigen (beperkt) gemeentelijk belastinggebied en het toezicht. Deze regels brengen tot uitdrukking dat het belang van het geheel van de staat moet kunnen prevaleren boven de belangen van de afzonderlijke delen. Resumerend kan de positie van de gemeente in de gedecentraliseerde eenheidsstaat als volgt worden samengevat: 1 De gemeenten hebben een zekere zelfstandigheid ten opzichte van de andere delen van de staat. Zij hebben recht van initiatief en bepalen zelf hun agenda, maar zij zijn niet soeverein en totaal zelfstandig; ze zijn onderdeel van de staat. 2 Gemeenten kunnen in de uitoefening van hun activiteiten afhankelijk zijn van andere delen van de staat, langs de weg van organieke wetgeving en via algemeen verbindende voorschriften, financiële rijkssteun of toezicht waarbij het Rijk sturend optreedt, indien een centraal belang moet worden behartigd. ‘Het komt niet aan op de wetenschap, wat het [lokaal] huishoudelijk belang vordert, maar op de wetenschap wat met het algemeen belang, de algemene wet strijdig is.’8 2.4 De dynamiek van interbestuurlijke verhoudingen De Grondwet van 1848 gaf de gemeente een algemene competentie. Dit diende als waarborg voor drie zaken: (1) gemeenten interveniëren in hun gemeenschap waar zij dat noodzakelijk achten (het initiatiefrecht van de gemeente); (2) gemeenten doen dit in samenhang met andere beleidsterreinen
8 Parl. Red. I, p. 230.
Organische bijstand
11
(de gemeente als integraal bestuur); (3) gemeenten vertonen op beide punten onderlinge verschillen en veranderingen door de tijd, al naar gelang de situatie in de desbetreffende gemeente (in Rotterdam staat de integratie van allochtone bevolkingsgroepen hoog op de agenda; in Haarlem het onderhoud van de stad; in Helmond de verbetering van het stadscentrum). Deze waarborgen rechtvaardigen het adjectief gedecentraliseerd.9 Hier tegenover staat dat de Grondwet voor de gemeenten geen specifieke competenties heeft gereserveerd. De nationale wetgever is soeverein. De wetgever is vrij de constitutie te interpreteren zoals hij dat in de geldende politieke situatie het meest geëigend acht. In de Nederlandse gedecentraliseerde eenheidsstaat staan waarden als spreiding van macht, decentraal bestuur en een evenwichtige bevoegdhedenverdeling tussen het centrum en het decentraal bestuur wel hoog genoteerd, maar deze waarden zijn niet Grondwettelijk verankerd. Er bestaat slechts de gedeelde opvatting, dat aan deze waarden een hoog belang moet worden toegekend. Hoewel het constitutionele raamwerk van de gedecentraliseerde eenheidsstaat substantiële autonomie voor het lokaal bestuur impliceert, is er voor de nationale wetgever geen formeel beletsel om te centraliseren of te decentraliseren, als hij dit vanuit het oogpunt van het algemeen belang gewenst acht. Dit is de eenheidscomponent van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dat de centrale overheid de macht heeft te centraliseren of te decentraliseren, is zowel de sterke als de zwakke kant van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Het is zijn sterke kant, omdat daarmee één instantie verantwoordelijkheid is voor de vormgeving en het onderhoud van de interbestuurlijke verhoudingen. Daarmee kan het bestuur op slagvaardige wijze aan veranderde of veranderende maatschappelijke omstandigheden en ontwikkelingen, nationaal en internationaal, worden aangepast. De dynamiek van de interbestuurlijke verhoudingen is principieel verenigbaar met het open karakter van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Daarom heeft Thorbecke niet willen vastleggen waar de belangen van de gemeenten ophouden en die van het Rijk beginnen. De bepaling daarvan liet hij over aan het grotere deel. De zwakke kant is, dat het Rijk partij is en gemakkelijk in de verleiding kan komen de macht zo veel mogelijk aan zichzelf te houden of naar zich toe
9 Zie het rapport van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob), De gedifferentieerde eenheidsstaat. Advies over uniformiteit en pluriformiteit in het openbaar bestuur, mei 2007, waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen differentiatie als resultante van lokale autonomie, differentiatie als resultante van selectief rijksbeleid en differentiatie in de bestuurlijke inrichting van decentrale overheden. Daarbij valt het gewicht op de eerste vorm van differentiatie.
12
Organische bijstand
te trekken. In de ogen van de gemeente slaagt de centrale overheid er vaak niet in haar verantwoordelijkheid voor het geheel en alle delen van de staat zorgvuldig uit te oefenen. Verwijten dat het Rijk zich schuldig maakt aan ongeargumenteerde centralisatie, regelzucht, meebesturen, overdadig toezicht, onmatige eisen tot verantwoording, onevenredige compensatie van programma uitgaven, afwenteling van bestuurskosten, et cetera komen regelmatig en veelvuldig voor. Recent nog is een document van die strekking verschenen van de zijde van de Vereniging van Gemeentesecretarissen.10 En de Vereniging van Nederlandse Gemeenten voert al enkele jaren een strijd tegen al of niet vermeende centralisatie. Hoe dit ook zij, constitutionele waarborgen voor decentrale overheden, zoals deze bij federatieve staten zijn te vinden, ontbreken in het Nederlandse stelsel.11 De wetgever heeft weliswaar in artikel 117 van de Gemeentewet een bepaling opgenomen, waarin wordt opgeroepen decentralisatie te bevorderen, maar dit betreft niet een waarborg maar het neerleggen van de gedeelde opvatting én intentie dat – in het kader van de gegeven bestuurlijke structuur - decentraal bestuur als een belangrijke waarde moet worden beschouwd en een nastrevenswaardig doel is. Tegen deze achtergrond doet zich telkens weer het fenomeen voor dat als het interbestuurlijk stelsel op een bepaald beleidsterrein wordt gereorganiseerd, ook als daarvoor op het eerste gezicht goede redenen bestaan, de betrokken overheden in een machtsstrijd vervallen. Dat is niet verwonderlijk, omdat de besluitvorming over de inrichting van een bestuurlijke stelsel niet alleen een kwestie is van rationele afweging en keuze aan de hand van wetenschappelijke ontwerpmethodologie, met behulp waarvan inzicht wordt verkregen in de samenhang tussen de te kiezen bestuurlijke vorm van een wet, de beoogde bestuurlijke effecten van de wet en de condities waaronder deze effecten al of niet optreden.12 Zij is voor een belangrijk deel ook de uitkomst van soms langdurige politieke en bureaupolitieke strijd, waarin belangen en macht een grote rol spelen.13
10 De slagvaardige overheid. Perspectief op prestatie, mei 2004. Uitgave van de VGS en de VNG. 11 De VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet (commissie Van Aartsen) pleit in haar rapport De eerste overheid (juni 2007) voor ‘een kanteling van de staat’, en heeft met het oog daarop een aantal voorstellen geformuleerd tot wijziging van de Grondwet, de Gemeentewet en de Financiëleverhoudingswet, plus het voorstel om een einde te maken aan het voorbehoud dat Nederland met betrekking tot het Europees Handvest inzake lokale autonomie heeft gemaakt. 12 Zie hiervoor F. Fleurke e.a., Decentraliseren met beleid. Een heuristiek, Sdu Uitgevers, Den Haag, 1997, i.h.b. p. 10-15 en F. Fleurke & J.R. Hulst, ‘A Contingency Approach to Decentralization’, in: Public Organization Review: A Global Journal, Vol. 6, No. 1, 2006, p. 39-58. 13 Zie bijv. de analyse van J.J. Koffijberg, Getijden van beleid: omslagpunten in de volkshuisvesting, diss. TUD, 2005. Organische bijstand
13
Gemeenten verwijten daarbij het Rijk dat gemeentelijke doelstellingen ten onrechte als rijksdoelstellingen wordt geproclameerd. Het Rijk claimt beter dan de gemeente te overzien wat kwaliteit en effectiviteit op een bepaald beleidsterrein is. Om zoveel mogelijk te vermijden dat de centrale overheid zich het kostuum van de almachtige overheid aanmeet en zich gedraagt als eenheidsstaat, is in 2005 de Code Interbestuurlijke verhoudingen in het leven geroepen. Ondanks het feit dat deze conventie meer houvast biedt, blijft gelden dat het uiteindelijk de politiek in De Haag is die de actuele machtsverdeling op de verschillende terreinen van overheidszorg tussen de bestuursniveaus bepaalt. 2.5 Interventierepertoire Interventie is gerechtvaardigd in een bestuursstelsel waarin de delen ieders eigen verantwoordelijkheid en wederzijdse afhankelijkheid erkennen. Het kerncriterium voor interventie is dat een gemeente niet meer over ‘zelfstandige kracht’ beschikt en onvoldoende ‘licht en leven’ verspreidt waarvoor ze is ingesteld. Welke mogelijkheden in algemene zin herbergt het bestuursstelsel om in te grijpen?14 We laten daarbij de artikel 12-regeling van de Financiëleverhoudingswet buiten beschouwing. Herindeling Als een gemeente niet meer in staat is een leefbare woonomgeving te realiseren, basisvoorzieningen als sociale zorg en onderwijs te creëren of nieuwe ruimtelijke initiatieven te ontplooien, is een fusie met een of meer gemeenten in de desbetreffende regio geboden. Gemeenten staan in beginsel open voor schaalvergroting, mits deze is gebaseerd op deugdelijke bestuurlijke argumenten, en niet op basis van financiële voordelen of een vooraf bepaald inwonertalcriterium.15 Dit geldt niet voor provinciale schaalverkleining, als oplossing voor het probleem dat verscheidene gemeentelijke taken met ernstige schaalproblemen worden geconfronteerd. Eerder bestaat er acceptatie voor provinciale taakvergroting, maar deze gedachte (landsdelen) is weinig doordacht voor de consequenties voor het landsbestuur en de ontwikkeling van het bestuur van de Europese Unie.16
14 Internationaal vergelijkend onderzoek naar interventierepertoires levert weinig op, omdat de bestuurlijke stelsels en geldende interbestuurlijke betrekkingen sterk verschillen van die in Nederland. De ontwikkeling van de Europese Unie heeft hierin tot dusver geen wezenlijke verandering gebracht. Zie voor onderzoek naar interventie-instrumenten in Vlaanderen en Duitsland: J.C.P. Weststeijn, Grove taakverwaarlozing op gemeentelijk niveau, masterthesis VU, 2007, p. 35-38. 15 Het tweede paarse kabinet heeft in 1998 met de Beleidsnotitie gemeentelijke herindeling gebroken met het tot dan toe dominante criterium van het inwonertal.
14
Organische bijstand
Regionale samenwerking Als een gemeente schaalproblemen heeft op een of meer beleidsterreinen of bestuurskracht mist, kan ze – op basis van de Wgr – intergemeentelijke samenwerking organiseren. De organische leer stelt daarbij de eis dat bij de inrichting daarvan de invloed van deze hulpstructuren op de lokale agenda zo beperkt mogelijk dient te zijn. Met andere woorden, het principe is dat een regionale bestuursstructuur een aanvulling is op de primaire bevoegdhedenverdeling tussen de drie overheden, en dat gemeenten in vrijwilligheid over het instellen van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden besluiten. Het komt echter meer dan eens voor dat van bovenaf de instelling van een regionaal samenwerkingverband wordt aangemoedigd of zelfs bewerkstelligd, en derhalve structurele interventie in het lokaal bestuur plaatsvindt. De achtergrond daarvan is dat sectordepartementen dikwijls op zoek zijn naar nieuwe beleidsadressaten, teneinde de bestuurlijke schaal aan te passen aan de veranderende maatschappelijke en technisch-economische schaal van maatschappelijke verschijnselen. Een recent voorbeeld daarvan is de veiligheidsregio. Toezicht Het toezicht is – of het nu generiek of specifiek is – in beginsel aanvullend op de primaire bevoegdhedenverdeling tussen de drie overheden. Daarin is vastgelegd bij wie het initiatief tot de beleidsvoering ligt, ofwel, wie de eigenaar van een taak is. Als bij de uitoefening van een taak een besluit van de gemeente, of het nalaten daarvan, de belangen van de staat of van andere delen van de staat schaadt of in gevaar brengt, of als het besluit in strijd is met de wet, kan een toezichthoudend bestuur in de gemeentelijke huishouding ingrijpen. Is een overheid van oordeel dat op grond van het algemeen belang (het belang van de staat of van andere delen van de staat) haar invloedspositie ten aanzien van een bepaalde overheidstaak sterker moet worden, dan moet niet worden gegrepen naar een nieuwe toezichtbevoegdheid of de verscherping van het bestaande toezicht, maar moet daarin eventueel worden voorzien via een wijziging in de primaire bevoegdhedenverdeling (dus via algemeen verbindende voorschriften). De toezichthoudende besturen mogen immers niet op de zetel van het lokaal bestuur plaats nemen en afbreuk doen aan de zelfstandige positie van de gemeente. Dit geldt in de leer van het binnenlands bestuur als een organische doodzonde. 16 Het is opvallend hoe snel het met veel bombarie gebrachte rapport van de Commissie Kok tot de vorming van een Randstadprovincie van de agenda is verdwenen.
Organische bijstand
15
Bijstandsplicht Het lokaal bestuur heeft de mogelijkheid om hulp van hogere bestuurslichamen te verlangen. Dit is de zgn. organische bijstandsplicht: het is ‘de plicht van elke gestelde regeringsmacht, voor het geheel maar tevens ook voor de deelen te zorgen. (…) niet enkel (…) door wegruiming van belemmeringen (…) maar met stellig te helpen, met de krachten van den Staat te leenen, hetzij tot geldelijke, hetzij tot andere ondersteuning. En wanneer de Staat (…) zóó handelt, doet het zooals de deelen eens lichaams van het geheel mogen verwachten.’17 De bijstandplicht kent twee vormen, namelijk ondersteuning en overdracht.18 Van ondersteuning is sprake als een maatregel van een gemeente slechts alleen dan tot stand kan komen, indien (bijzondere) bijstand door een andere overheid wordt gegeven, afgezien van de normale algemene of specifieke uitkeringen die in beginsel gelden voor alle gemeenten. Voor ondersteuning is vereist dat de betreffende gemeente in een uitzonderlijke situatie verkeert. Het oogmerk van ondersteuning is mogelijk te maken, dat de gemeente een maatregel kan nemen ter versterking van een lokaal initiatief, zonder dat daarbij in de plaats van het lokale gezag wordt getreden, en die ze ook zou hebben genomen als geen ondersteuning van een andere overheid noodzakelijk was. De ondersteuning is niet sturend van aard en kan aanspraak maken op wederzijdse instemming. Zij kan bestaan uit extra financiële hulp, een wetswijziging (denk aan de Wet Rotterdam als ‘maatwerkregelgeving’), grenswijziging of bestuurlijke hulp. De andere vorm van de organische bijstandplicht – overdracht – gaat verder. De problemen van een gemeente kunnen zo groot zijn, dat de helpende hand van een hogere overheid tekortschiet. Twee typen overdracht kunnen worden onderscheiden: taakoverdracht en in de plaats treding. We spreken van taakoverdracht als taken of beleidsproblemen die in beginsel door het lokale bestuur in goede banen moeten worden geleid, een zodanige schaal hebben of moeten hebben dat ze de reikwijdte van de afzonderlijke gemeenten overstijgen. De betreffende taak wordt dan geregionaliseerd of gecentraliseerd naar een hoger bestuurlijk schaalniveau. Wié het initiatief heeft genomen tot overdracht van de taak, maakt volgens de organische leer niet uit. De overdracht van de taak is alleen in uiterste noodzaak te rechtvaardigen, en is in principe niet onomkeerbaar. 17 Uitspraak van Thorbecke op 17 september 1852 bij de behandeling in de Eerste Kamer van het wetsontwerp ‘Regeling van den plicht der provincie om de behoeftige gemeenten tegemoet te komen’. In: de Onuitgegeven Parlementaire Redevoeringen, verzameld door G.G. van der Hoeven, Wolters, Groningen, deel II, 1851-1852, p. 372
16
Organische bijstand
Wanneer het structurele onvermogen van de gemeente om initiatieven te ontplooien is weggenomen, dient het Rijk of de provincie zich weer uit de gemeentelijke huishouding terug te trekken. Een bekend voorbeeld is dat van de volkshuisvesting. Dit was aan het begin van de vorige eeuw een gemeentelijke taak bij uitstek, onderging in de loop der jaren een proces van vergaande centralisatie, om vanaf 1975 weer meer een lokale aangelegenheid te worden. Van in de plaats treding is sprake als een gemeente de uitoefening van een of meer van haar taken verwaarloost, waardoor de publieke dienstverlening aan de burger in de knel raakt. In dat geval kan een hogere overheid lokale taken eenzijdig naar zich toe trekken. De hogere overheid treedt dan nadrukkelijk in de plaats van het lokale gezag, hetgeen in dat geval niet als een organische doodzonde wordt beschouwd maar als de vervulling van de plicht tot sanering van een deel van de staat. In dit type overdracht hoeft dus geen sprake te zijn van wederzijdse instemming of goedkeuring van het lokaal bestuur. Wel treedt de hogere overheid terug en wordt de regeling en bestuur van de eigen huishouding weer aan het gemeentebestuur overgelaten, zodra de oorzaken voor het in gebreke zijn van het lokaal bestuur zijn weggenomen.
18 In zijn dissertatie aan de VU behandelt Willemse deze twee vormen van organische bijstand als ondersteunend initiatief en overgedragen initiatief. In: Het bestaansrecht van de Nederlandse gemeente. Eigen initiatief en integraal bestuur in de periode 1960-1996, Eburon, 2001, p. 18-21.
Organische bijstand
17
18
Organische bijstand
3
Crisissituaties in soorten en maten
3.1 Inleiding Wie de berichtgeving over het lokaal bestuur intensief volgt, komt wekelijks berichten tegen over conflicten in colleges van B&W, aftredende wethouders en burgemeesters, politieke inteelt, bestuurlijke spelletjes, fiasco’s bij grote(re) projecten, verstoorde bestuurlijke verhoudingen, et cetera. Dit is op zich zelf niet bijzonder. Het komt eveneens voor bij de andere overheden en wie het financiële nieuws volgt, kan constateren dat ook in het bestuur en de bedrijfsvoering in de particuliere sector dezelfde verschijnselen zich voordoen. Het adagium luidt ‘Waar gewerkt wordt vallen spaanders’ en foutenmanagement is inmiddels een regulier en opkomend veld van onderzoek. Aanhoudende crisissituaties, volgens welke een gemeente gedurende langere tijd politiek en bestuurlijk niet goed functioneert waardoor het vertrouwen van de burger in de gemeente wordt geschaad, komen echter sporadisch voor. Dat zou een reden kunnen zijn het probleem als irrelevant ter zijde te schuiven. Maar elke crisissituatie in een gemeente die doorziekt is er een teveel, terwijl bovendien het aanzien van de staat als geheel wordt ondermijnd. In dit hoofdstuk wordt een onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten crisissituaties in gemeenten, om duidelijker te maken wat moet worden verstaan onder gemeenten in aanhoudende bestuurscrises.
3.2 De armlastige gemeente De hoofdoorzaak ligt hier in het financiële vlak. Een gemeente kan te maken hebben met bijzondere kosten, die via de behoefteramingen niet tot gelding kunnen worden gebracht in de algemene uitkering en te omvangrijk zijn om te worden opgebracht door eigen belastingheffing. Een gemeente kan bestaan uit een gemiddeld armlastige bevolking, waardoor zelfs met relatief hoge belastingtarieven de belastingopbrengsten onvoldoende zijn om de noodzakelijke uitgaven te verrichten. Een gemeente kan ook een perifere ligging hebben, waardoor er weinig of geen uitbreidingsmogelijkheden zijn om de groei van kosten te kunnen compenseren. In dergelijke situaties roept de gemeente de hulp in van de minister van BZK, die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de artikel 12-regeling. Dit financieel-bestuurlijke interventiearrangement stelt de gemeente in beginsel voor al haar uitgaven onder centrale curatele. Het wordt beëindigd zodra is gebleken dat de begroting van de gemeente sluitend is gemaakt.
Organische bijstand
19
Deze categorie van crisissituaties laten we verder buiten beschouwing, omdat de artikel 12-regeling in de bestaande interbestuurlijke betrekkingen is gestandaardiseerd en niet wordt betwist. 3.3 De slecht presterende gemeente Een heel andere categorie van crisissituaties is de structureel slecht presterende gemeente. Deze gemeenten falen in meer of mindere mate in het voorzien van een adequaat voorzieningenniveau voor haar burgers in een bepaalde sector of onderpresteren op een bepaald aspect van de beleidsvoering, bijvoorbeeld de wijze van dienstverlening. Als oorzaken daarvoor worden in de literatuur genoemd factoren als gebrekkige beleidsontwikkeling en beleidsvoering, een ineffectieve en inefficiënte organisatie, langdurige besluitvormingsprocedures, gebrekkige samenwerking, onvoldoende expertise van het personeel, en de aanwezigheid van voor de gemeente complexe problematiek.19 In het laatste geval worden gemeenten geconfronteerd met problemen in hun gemeenschap die zij op eigen kracht niet kunnen oplossen. Excurs Een voorbeeld hiervan is het grotestedenbeleid. De gemeenten die hieronder vallen – de zgn. G-4 en G-27 – stellen en dat er in hun stad sprake is van accumulatie van een groot aantal urgente problemen op het terrein van onderwijs, werk, inkomen, integratie en veiligheid, waaraan in financieel opzicht niet tegemoet kon worden gekomen door een bijstelling van de behoefteramingen en verdelingsmechanismen van het Gemeentefonds. Deze status aparte wordt niet alleen opgeëist door de vier grootste steden in Nederland, maar ook door inmiddels 27 kleinere gemeenten (de G-27), zij het dat bij hen deze problematiek partieel is en lang niet in die mate van urgentie voorkomt als in de vier grote steden. Dit heeft geleid tot de vorming van een afzonderlijk bestuurlijk stelsel voor de G-4 en G-27 tezamen (de G-31), waarin de betrekkingen tussen het Rijk en de steden gereguleerd zijn via een aparte planstructuur, financiële verdeelmechanismen, overlegvormen en verantwoordingsprocedures. De geschiedenis van de laatste 12 jaar laat zien dat toetreding tot dit bestuurlijk stelsel voor het grotestedenbeleid door de betreffende gemeenten niet wordt ervaren als een teken van falend beleid, maar als een mogelijkheid tot het verkrijgen van extra gelden van het Rijk en tot profilering van de gemeente die haar een voorsprong verleent op gemeenten die er niet in geslaagd zijn toe te treden tot dit bestuurlijk stelsel.
19 Zie ook P. Castenmiller e.a., De achtergronden van gemeentelijke prestaties, rapport bureau Zenc, Den Haag, 2006.
20
Organische bijstand
Het ondervangen van problemen als gebrekkige beleidsontwikkeling en beleidsvoering, een ineffectieve en inefficiënte organisatie, talmende besluitvormingsprocedures, et cetera, en ook het probleem van de eigen bestuurskracht overstijgende maatschappelijke opgaven zijn aangelegenheden die tot het zelfcorrigerende en innoverende vermogen van de gemeente moeten worden gerekend dan wel in het gemene overleg met andere overheden moeten worden opgelost zoals in het geval van het grotestedenbeleid. De slecht presterende gemeente voldoet daarom niet aan de indicatiestelling voor de gemeente die in een aanhoudende bestuurlijke crisissituatie verkeert. Wij laten daarom ook deze categorie verder buiten beschouwing. 3.4
De gemeente in aanhoudende bestuurscrisis
De gemeente in een aanhoudende bestuurscrisis definiëren we als een gemeente die gedurende langere tijd politiek en bestuurlijk inadequaat functioneert waardoor het vertrouwen van de burger in de gemeente wordt geschaad. In een dergelijke situatie is sprake van verstoorde verhoudingen tussen de bestuursorganen van de gemeente (raad – college – burgemeester) en van een chronisch gebrek aan effectieve samenwerking in de gemeente. De primaire oorzaken daarvoor liggen in het psychologische en sociaalpsychologische vlak, zoals (sociale) incompetentie van politici, bestuurders en ambtenaren, taakvermijding, onverschilligheid, lijdzaamheid, het zwelgen in goede voornemens en verhalen, persoonlijke ambities van bestuurders, het verdoezelen van fiasco’s, overmatige reductie van omgevingscomplexiteit (versimpelde voorstelling van maatschappelijke opgaven), politiek-bestuurlijke machtsspelletjes, ambtelijke en politiek-bestuurlijke inteelt, et cetera.20 De meest voorkomende verschijningsvormen of patronen die zich in deze categorie van crisissituaties voordoen zijn: (a) omgangsvormen en een wijze van werken die als onproductief zijn aan te merken; (b) politiek-bestuurlijke conflicten die niet worden opgelost en (c) institutionele integriteitkwesties in de gemeente. Welke psychologische en sociaal-psychologische factoren precies in het geding zijn en in welke vorm en in welk tempo zich politiek-bestuurlijke crisisverschijnselen voordoen, hangt af van de condities waaronder een gemeente functioneert.
20 In de laatste decennia is er bij de bestudering van organisaties met name in de economische wetenschap hernieuwde aandacht ontstaan voor informele processen en interactie, in casu het cognitief-individuele niveau van organisaties. Zie bijvoorbeeld D. Kahneman, A. Tversky (eds.), Choices, Value, and Frames, Cambridge University Press, Cambridge UK, 2000.
Organische bijstand
21
Relevante condities (ofwel specifieke kenmerken of omstandigheden van een gemeente) in dit verband zijn: zwakke rekrutering van bestuurders en ambtenaren, ongunstige regionale ligging, de aanwezigheid van uitzonderlijke of complexe problematiek, relatief weinig inkomsten. Hoezeer de oorzaken voor een bestuurlijke crisis en de condities waaronder deze oorzaken virulent worden ook kunnen variëren, gemeenschappelijk echter is steeds een politiek en bestuurlijk inadequaat functionerend gemeentebestuur dat van bestuurscrisis naar bestuurscrisis holt, en dat gaandeweg het vertrouwen van de burger verliest. Het omslagpunt naar een vertrouwensbreuk met de burger wordt bereikt als (grote delen van) de bevolking het vertrouwen in de plaatselijke overheid daadwerkelijk verliest. Of en wanneer het vertrouwen in het gemeentebestuur geschonden is, kan blijken uit een burgerinitiatief, het optreden van een actiecomité dat brede steun geniet van burgers, het uitbrengen van relatief veel blanco stemmen bij gemeenteraadsverkiezingen, of uit soortgelijke objectieve manifestaties van aangetast vertrouwen van de bevolking in het bestuur.
22
Organische bijstand
4
Analyse van het huidige toezicht en de organische bijstand
4.1 Inleiding Een gemeente die in een aanhoudende bestuurscrisis terecht is gekomen, is een aangelegenheid van de hogere overheid. We hebben gezien dat in een dergelijke situatie krachtens de normatieve leer van ons bestuursstelsel een gemeente als deel van de staat aanspraak maakt op de hulp van de andere delen van de staat. Omgekeerd kunnen de (andere delen van) staat het zich niet permitteren dat een deel van de staat structureel onvermogend is om initiatieven te ontplooien, niet alleen omdat de burgers en maatschappelijke organisaties van die gemeente niet meer beschikken over een adequaat functionerend bestuur, maar ook omdat het vertrouwen in de staat als zodanig op de proef wordt gesteld.
We hebben ook vastgesteld dat het bestuursstelsel verscheidene interventiemogelijkheden in zich bergt, als een gemeente niet meer over ‘zelfstandige kracht’ beschikt en onvoldoende ‘licht en leven’ verspreidt. De eerste twee geschetste mogelijkheden – fusie en regionale samenwerking – zijn structureel van aard en zijn bedoeld om via schaalvergroting de bestuurskracht van de gemeente te versterken. Deze interventies zijn in beginsel pro-actief: zij beogen het lokaal bestuur in de regio te optimaliseren, teneinde te voorkomen dat het initiatiefrecht van de gemeente – de belangrijkste kwaliteit van een gemeente – wordt ondergraven. Fusie en regionale samenwerking kunnen daarom slechts bij uitzondering worden beschouwd als primaire methoden om een uit de hand gelopen gemeentelijk bestel weer op het goede spoor te krijgen. De twee andere aangegeven interventiemogelijkheden – toezicht en bijstand – hebben een meer operationeel karakter. Zij zijn in beginsel geschikt om op korte termijn te worden ingezet als een gemeentelijk bestuur in het ongerede is geraakt. 4.2 Specifiek toezicht In de afgelopen jaren is in het discours over de inrichting van het bestuursstelsel veel aandacht besteed aan interbestuurlijk toezicht. De kern van het probleem was dat met name de gemeenten van oordeel waren dat interbestuurlijk toezicht te veel werd gebruikt als een regulier onderdeel van het systeem van checks and balances tussen de bestuursniveaus, en dientengevolge het zelfstandig functioneren van de gemeenten aantastte en bovendien veel onnodige bureaucratiekosten veroorzaakte. Bovendien zouden nieuwe vormen van horizontale checks and balances als gevolg van de dualisering van het bestuur van gemeenten (en provincies) interbestuurlijk
Organische bijstand
23
toezicht voor een belangrijk deel overbodig maken.21 Vanuit deze achtergrond heeft de door het ministerie van BZK ingestelde Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen (Commissie Oosting) recentelijk haar eindrapport22 gepubliceerd, waarin het interbestuurlijk toezicht uitgebreid is geanalyseerd en waarin een heuristiek is ontwikkeld om te bepalen, wanneer toezicht wel en wanneer niet op zijn plaats is.23 De commissie pleit er voor dat het toezicht als element van het stelsel van checks and balances in beginsel beperkt wordt tot de generieke toezichtinstrumenten. Voor het sectorgewijze, specifieke toezicht is slechts plaats in enkele uitzonderingssituaties, namelijk in het geval van functioneel bestuur, situaties van opvallende uitvoeringsvervlechting en als gemeenten in gebreke zijn bij handhaving. De commissie beveelt aan het gehele repertoire aan specifieke toezichtarrangementen dat het bestuursstelsel kent, door te lichten op basis van de door haar ontwikkelde heuristiek. Overigens is het specifieke, sectorale toezicht op medebewindstaken in de regel niet geschikt om een gemeente die in een bestuurlijke crisissituatie verzeild is geraakt weer tot reguliere bestuurlijke verhoudingen te brengen, uitzonderingen daar gelaten. Niet alleen omdat de reikwijdte van het specifieke toezicht per definitie beperkt is en dus zelden betrekking zal hebben op de complexiteit van de crisissituatie, maar bovenal omdat dit toezicht ontworpen is om gemeentelijke besluiten die in strijd met de wet of het algemeen belang worden geacht af te weren, en niet om positief bij te dragen aan herstel van de gemeentelijke bestuurskracht. Als het specifiek toezicht in de lijn van de commissie Oosting goeddeels zal worden afgeschaft, geldt nog sterker dat het specifieke toezicht weinig relevantie oplevert voor de oplossing van het probleem van de gemeente die in een aanhoudende crisissituatie verkeert. 4.3 Het generieke toezicht Het generieke toezicht bestaat uit twee repressieve instrumenten. In de eerste plaats heeft de wet de hogere overheid de bevoegdheid toegekend om een besluit van de gemeente te schorsen en te vernietigen, als deze in strijd is met het recht of het algemeen belang, in casu in strijd is met het belang van het Rijk resp. de provincie.
22 Deze nieuwe vormen van horizontale checks and balances hebben in de vorm van afspraken over het versterken van horizontale vormen van verantwoording en kwaliteitsborging een plaats gekregen in het bestuursakkoord tussen VNG en Rijk. 23 Het rapport Van specifiek naar generiek, ministerie van BZK, september 2007.
24
Organische bijstand
Schorsing en vernietiging bestrijkt het gehele takenpakket van de gemeente en de provincie. Het instrument werd in de periode 1993-2005 in totaal 27 keer toegepast, waarvan 15 keer in een gemeente en een maal in een gemeente en provincie tezamen.24 Schorsing en vernietiging kan weliswaar snel en soepel worden toegepast, maar ze is bedoeld om ‘verkeerde besluiten’ af te weren en niet om taakontwijking of taakverwaarlozing op een positieve wijze te beïnvloeden. Dit neemt niet weg dat het weren van een besluit soms een gunstig effect kan hebben op gemeenten in crisissituaties. De tweede vorm van het generieke toezicht – de regeling voor taakverwaarlozing ex artikel 132 Grondwet – is juist wel volop gericht op directe, positieve beïnvloeding. Ze is bedoeld om een gemeente die niet op eigen kracht noch via het verlenen van bijstand van buitenaf in staat is het bestuur en regeling van haar huishouding op orde te krijgen tot een andere gedragslijn te bewegen. Met de toepassing van dit generiek toezichtinstrument wordt zeer omzichtig omgegaan. Velen achten het instrument niet in overeenstemming met de bestuurscultuur in een gedecentraliseerde eenheidsstaat. In de bestuurlijke historie is het in totaal slechts 5 keer voorgekomen dat art. 132 GW werd toegepast. Het betreft de gemeenten Opsterland en Weststellingwerf in 1895 (weigering aanpassing van de gemeentelijke begroting), Beerta in 1933 (de meerderheid van de raad werd onbekwaam geacht de belangen van de gemeente naar behoren te behartigen), Opsterland opnieuw in 1946 (ditmaal door het onvoldoende blijk geven voor erkenning voor de geldende gezagsverhoudingen) en de laatste keer in de gemeente Finsterwolde in 1951 (angst voor bestuurlijke ongehoorzaamheid, ondermijning van het algemeen belang en handelen in strijd met de wet). Het is niet onaannemelijk te veronderstellen dat in de toekomst enige kentering zal komen in het non-gebruik van de taakverwaarlozingsregeling in de laatste halve eeuw, al zal het middel slechts in uitzonderlijke gevallen worden ingezet en vindt het zijn waarde vooral als stok achter de deur. Substantiële afschaffing van het specifiek toezicht in combinatie met de versterking van horizontale correctiemechanismen kan de behoefte aan enige verticale compensatie immers doen toenemen. Als de wil aanwezig is kan het instrument van de taakverwaarlozingsregeling in drie tot vier maanden voor een gemeente in kwestie gereed zijn voor gebruik. De provinciale taakverwaarlozingsregeling in medebewind (art. 124
24 Bovendien heeft de commissie alvast 12 specifieke (sectorale) toezichtarrangementen doorgelicht en beoordeeld.
24 Ontleend aan het Beleidskader spontane vernietiging, in: Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 300 VII, nr. 75, p. 12.
Organische bijstand
25
Gemeentewet) is in het algemeen niet het adequate instrument om een gemeente die in een aanhoudende politiek-bestuurlijke crisis verkeert weer op het juiste spoor te brengen. De reikwijdte van deze regeling is beperkt is tot medebewindstaken en mist daardoor de robuustheid om in een ontspoorde politiek-bestuurlijke organisatie effectief in te grijpen.Wat geldt voor het specifieke, sectorale toezicht op medebewindstaken, geldt ook voor deze toezichtvorm. 4.4 Organische bijstand In zowel lichtere als zwaardere crisissituaties in gemeenten wordt dikwijls – buiten de taakverwaarlozingsregelingen om –, gevraagd of ongevraagd, hulp van buitenaf gegeven. De praktijk is zeer gevarieerd, meestal ongestructureerd en niet altijd helder. Soms wordt bijstand verleend door het provinciaal apparaat in opdracht van een gedeputeerde. Veelal schakelt de cdK zich in of wordt deze door de desbetreffende gemeente ingeschakeld, waarbij niet altijd duidelijk is of hij optreedt als verlengstuk van de minister van BZK, een zelfstandig coördinerende rol vervult of het provinciale bestuur vertegenwoordigt. In andere gevallen wordt bijstand verleend vanwege de minister van BZK in de vorm van het geven van advies en raad en het verstrekken van personele hulp, al of niet in combinatie met de provincie. Of een commissaris intervenieert, in welk stadium en met welke intensiteit, hangt af van de persoon van de cdK, zijn ambtsopvatting en van de cultuur in de betrekkingen tussen zijn provincie en gemeenten. Uit onderzoek naar het toezicht op Volendam bleek dat de cdK de sociale norm had geïnternaliseerd dat het provinciaal bestuur zich terughoudend dient op te stellen jegens gemeenten.25 Korsten kwam op grond van de door hem onderzochte cases naar de vallende burgemeester tot de conclusie dat de commissarissen der Koningin over het algemeen pas laat aan bod kwamen en niet effectief waren in probleempreventie of vermindering.26 Maar in andere gevallen kan de praktijk heel anders zijn, zoals blijkt uit de casus Delfzijl.
25 Zie F. Fleurke, ‘Toezicht op Volendam’, in: Commissie Onderzoek Cafébrand, Cafébrand Nieuwjaarsnacht, Deelonderzoeken B, Den Haag, 2001, p. 88-89. 26 A.F.A. Korsten en H. Aardema, De vallende burgemeester, Den Haag, 2006, p. 54.
26
Organische bijstand
Een casus27 Op 9 maart 2006 stelde het kamerlid Irrgang de minister van BZK vragen over de situatie in de gemeente Delfzijl. Deze hadden betrekking op het feit dat 22,6 procent van de kiezers bij de gemeenteraadsverkiezingen blanco had gestemd, en op het feit dat een actiegroep nadrukkelijk had geijverd voor het aanstellen van een regeringscommissaris. De minister antwoordde dat hij zijn bezorgdheid over de situatie in de gemeente Delfzijl tot uitdrukking had gebracht in een bezoek van 20 maart aan de gemeenteraad, waarbij hij de raad had opgeroepen een Plan van aanpak ‘Herstel van vertrouwen’ op te stellen, dat door de cdK en door hem vooraf wordt gezien. ‘De raad heeft een belangrijke opdracht om het geschonden vertrouwen terug te winnen en dient dat ook door zijn acties te laten zien.’ Tevens gaf de minister er blijk van dat hij het actiecomité op 20 maart had gesproken, waarbij hij onder meer naar voren had gebracht de taakverwaarlozingsregeling als een paardenmiddel te beschouwen en deze regeling in dit geval niet ter zake te achten.28 Dit vormde het begin van interventie die als een typisch geval van organische bijstand in de vorm van ondersteuning kan worden beschouwd. De hoofdreden voor de interventie was ontsporing van het gemeentebestuur. Tot twee keer toe (februari 2003 en februari 2006) was een burgemeester afgetreden als gevolg van een bestuurlijke crisis, terwijl daar tussen door een aantal andere op zichzelf staande incidenten in zowel de raad als het college hadden plaatsgevonden. Dit uitte zich in een groot aantal blanco stemmen bij de verkiezing van de gemeenteraad, hetgeen mag worden opgevat als een bewijs van verlies van vertrouwen van de burgers in de gemeentelijke politiekbestuurlijke instellingen. Onderliggende factoren voor het disfunctioneren van het gemeentebestuur waren (en zijn): een relatief grote herstructureringsopgave; een krimpsituatie, namelijk een geleidelijke teruggang van het aantal inwoners sinds 1980 van 30.000 naar 27.500, terwijl het toekomstperspectief ooit lag op 80.000 inwoners; een omvangrijke chemische en metaalindustrie, met alle noodzakelijke competenties voor de vergunningverlening, handhaving en toezicht op het terrein van milieu en fysieke veiligheid; en tenslotte een slecht onderhouden ambtelijke organisatie, die niet opgewassen was tegen de te verrichten taken. Inmiddels functioneert een nieuw college van B&W, met een nieuwe, ervaren (plaatsvervangend) burgemeester, en wethouders die allen van buiten de gemeente afkomstig zijn. 27 De casusbeschrijving is gebaseerd op de notawisseling tussen de minister van BZK, de provincie en de gemeente, en op een interview met mw. N. Wijtzes die als functionaris van de algemene bestuursdienst door het ministerie van BZK voor de duur van een jaar aan de gemeente beschikbaar is gesteld.
28 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, Aanhangsel van de Handelingen, stuk 1190.
Organische bijstand
27
Hoe kan in deze casus de organische bijstand worden gekenmerkt? In de eerste plaats kan worden geconstateerd dat het Rijk er niet voor gekozen heeft het juridische instrumentarium van de taakverwaarlozingsregeling toe te passen, ondanks het feit dat de politiek-bestuurlijke verhoudingen grondig waren verstoord, het gemeentebestuur niet meer in staat was op een aantal belangrijke beleidsterreinen de publieke dienstverlening adequaat te organiseren, en ook het aanzien van de staat als geheel in het geding was. In de tweede plaats interveniëren de provincie en het Rijk gelijktijdig. Beide overheden stellen denkkracht en personeel ter beschikking, waarbij de provincie vooral inzet op het geven van hulp bij de herstructurering van woongebieden en bedrijfsterreinen, en bij de vergunningverlening, de handhaving en het toezicht op het terrein van milieu en fysieke veiligheid, en het Rijk zich concentreert op de verbetering van de bestuurlijke en ambtelijke organisatie. In de derde plaats kan worden vastgesteld dat de provincie, in casu de cdK, zowel tegenover de gemeente als het Rijk de facto optreedt als crisismanager.29 Men kan zelfs stellen dat het gemeentebestuur van Delfzijl onder provinciale curatele is gesteld. Dit neemt niet weg dat gegeven de aard van ons bestuursstelsel de verleende bijstand legitiem is, omdat ze is gericht op herstel van gebleken geschonden vertrouwen van burgers in (een deel van) de staat.
29 Typerend is dat de aanvraag voor de ‘overbruggingsimpuls 2007-2010 Delfzijl’ niet door het college van B&W of de burgemeester bij de minister werd ingediend, maar door tussenkomst van de commissaris in Den Haag werd bezorgd.
28
Organische bijstand
5
Advies: Een pro-actief en interveniërend regime
5.1 Uitgangspunten Als een gemeente niet meer over ‘zelfstandige kracht’ beschikt en onvoldoende ‘licht en leven’ verspreidt waarvoor ze is ingesteld, kunnen hogere overheden in beginsel en onder strikte voorwaarden interveniëren en zelfs de plicht hebben tot het geven van organische bijstand. Hierbij dienen drie uitgangspunten in acht te worden genomen. Het eerste uitgangspunt is dat de zelfstandigheid van de gemeente en het beginsel van gemeentelijke zelfredzaamheid zoveel mogelijk worden gerespecteerd. Het tweede uitgangspunt heeft betrekking op de vraag, welke overheid de eerstaangewezen actor is om in de voorfase(n) van de taakverwaarlozingsregeling te interveniëren. De cdK als bestuurder van de provincie met in zijn portefeuille externe bestuurlijke betrekkingen is daarvoor het meest aangewezen. In zijn ambt zijn het criterium van nabijheid en de noodzaak van bestuurlijke afstand het meest optimaal verenigd. Het derde uitgangspunt is gebaseerd op de interventieladder uit de toezichtliteratuur. Dit impliceert een fasering van lichtere naar zwaardere vormen van interventie, waarbij lichtere vormen vaker worden ingezet dan zwaardere vormen, mede omdat het potentiële gebruik van een zwaardere vorm een preventieve werking verschaft aan de lichtere vorm. 5.2 Het beginsel van zelfredzaamheid Zelfredzaamheid van de gemeente staat voorop. Het lokaal bestuur beschikt over vele en veelsoortige middelen en instrumenten om dit te realiseren (meerjarenbegroting, prestatiesturing, visitaties, intergemeentelijke kwaliteitsvergelijking, doorlichtingonderzoek, bestuurskrachtmeting, quickscans, mediation, de systematiek van risicostaalkaarten, etc.). Uiteraard hebben alle drie bestuursorganen van de gemeente een eigen verantwoordelijkheid voor het wel en wee van de gemeente, maar de burgemeester draagt een bijzondere verantwoordelijkheid, met name waar het gaat om het signaleren van problemen in de bestuurlijke verhoudingen. Als aanvulling op het bestaande arsenaal aan middelen en mogelijkheden voor de gemeente om orde op zaken te stellen, dienen twee wettelijke vernieuwingen met betrekking tot de regeling en bestuur van de gemeente te worden overwogen. Beide zijn bedoeld om het zelfreinigend vermogen van de gemeente te versterken.
Organische bijstand
29
De eerste betreft de zittingsduur van gekozen en benoemde bestuurders. Ontstaan van politieke inteelt wordt al tegengegaan met de nieuwe regel dat wethouders van buitenaf kunnen worden aangetrokken. Maar de thans onbeperkte zittingsduur van gekozen en benoemde bestuurders kan bij het ontstaan en aanhouden van politiek-bestuurlijke crisissituaties in gemeenten een belangrijke rol spelen. Het maximaliseren van de zittingsduur van raadsleden en van de burgemeester en wethouders tot 8 jaar zou in dit opzicht een preventieve werking kunnen hebben.30 In de tweede plaats ontbreekt in het gemeentelijk bestel de mogelijkheid tot raadsontbinding en het uitschrijven van nieuwe verkiezingen, als blijkt dat het college van B&W niet meer het vertrouwen geniet van de raad. De mogelijkheid tot ontbinding van de raad is een wezenlijk element in een democratisch, gemeentelijk bestel, zeker nu dit bestel is gestoeld op een duale verhouding tussen raad en college. 5.3
Een kader voor interventie
Algemeen: de signalerende fase Voor elke gemeente bestaat een pro-actief beleid in de vorm van algemene surveillance. Deze bestaat uit twee onderdelen: a. Zo mogelijk elke 2 jaar een ambtsbezoek van de cdK aan de gemeenten, waarbij de staat van de gemeente expliciet aan de orde wordt gesteld. Dit dient een vast punt op de agenda te zijn. Het is de taak van de kabinetschef de signalen uit het veld op provinciaal niveau te bundelen en het agendapunt voor te bereiden. Het ambtsbezoek van de cdK is geregeld in art. 3 van de Ambtsinstructie voor de commissarissen der Koningin31, waarin de ruime formulering ‘met redelijke tussenpozen’ is gebruikt, waarschijnlijk om de commissarissen met het grootste aantal gemeenten enigszins te ontzien. b. Het monitoren van gemeenten middels periodieke bestuurskrachtmetingen (tenminste eens in de 6 jaar), bij voorkeur uit te voeren door of onder regie van de VNG in haar functie als brancheorganisatie. Opdrachtgever van de bestuurskrachtmetingen zijn de gemeenten zelf. Het oogmerk van deze doorlichtingen is zichzelf periodiek kritisch een spiegel voor te houden, om op basis daarvan verbeteringen in het gemeentelijk bestel en de beleidsvoering aan te brengen. De uitkomsten van de bestuurskrachtmetingen staan ter beschikking van de cdK en het provinciaal bestuur.
30 Het beginsel van maximalisering van de zittingsduur van gekozen en benoemde bestuurders zou mutatis mutandis ook moeten gelden voor de andere overheden. 31 Bij Besluit van de minister van BZK van 10 juni 1994.
30
Organische bijstand
Als wordt geconstateerd dat zich crisisverschijnselen in de gemeente voordoen, treedt de volgende fase in werking. Fase 1: de informele, bemiddelende fase Bemiddelende rol van de cdK, gericht op het bevorderen van het zelfreinigend vermogen van de gemeente. De inzet van de cdK daarbij is de oorzaken van de problemen te benoemen en oplossingen aan te dragen, op basis van zijn gezag en politiek-bestuurlijke kennis en ervaring. Heeft deze informele fase geen of onvoldoende effect of blijken de problemen in de gemeente ernstiger te zijn dan aanvankelijk was verondersteld, dan treedt fase 2 in werking. De cdK markeert dit nadrukkelijk. Fase 2: de interveniërende fase Interveniërende rol van de cdK, gericht op een actief herstel van normale gemeentelijke verhoudingen. Van zijn besluit daartoe stelt de cdK de minister van BZK in kennis. De inzet van de cdK is niet meer bemiddelend van aard als gezaghebbend bestuurder, maar strekt tot ingrepen ter sanering van de aangetroffen problematiek. Hij verricht zijn interventie op basis van het wettelijk informatierecht waarover hij als cdK beschikt, en op grond van zijn positie als voorzitter van het college van GS. Afhankelijk van de aard van de problematiek van de gemeente in kwestie stelt hij faciliteiten beschikbaar die de interventie onderbouwen (bestuurlijke, personele, procedurele, financiële hulp, etc.). Indien bepaalde besluiten op een of meer beleidsterreinen een herstel naar normale verhoudingen in de weg staan, kan hij deze ter schorsing en vernietiging voordragen aan de minister van BZK en de betreffende sectorminister. De cdK kan zich laten bijstaan door zijn ambtelijke staf en andere specialisten, bijvoorbeeld op het terrein van psychologische en relationele hulpverlening. Tijdens het maandelijkse overleg met de minister licht de cdK deze in over de voortgang. Daarbij kan hij – op basis van de organische bijstandsplicht – hulp inroepen van het ministerie van BZK. De cdK legt, vanwege het generiek toezichthouderschap van de provincie, verantwoording over zijn handelen af aan Provinciale Staten. Fase 3: de fase van in de plaats treding Wanneer de cdK er niet in slaagt een uitweg te vinden voor de problematiek in de gemeente, brengt hij dit ter kennis van de minister van BZK. Deze overweegt vervolgens de taakverwaarlozingsregeling toe te passen. Indien gezien de ernst van de situatie wordt besloten de regeling toe te passen, wordt in het wetsvoorstel de inhoud van het interventieprogramma in relatie tot de problematiek van de
Organische bijstand
31
desbetreffende gemeente uitgewerkt, zodat de wetgever als bewaker van het stelsel van interbestuurlijke verhoudingen kan beoordelen of de voorgenomen interventie gerechtvaardigd is. In het wetsontwerp wordt uitdrukkelijk de tijdsduur van de interventie aangegeven. 5.4 Wettelijke grondslag De vraag is of voor de toepassing van het hiervoor geschetste procedurele kader voor interventie nieuwe bevoegdheden moeten worden gecreëerd. We gaan dit na per fase. In de algemene, signalerende fase bestaat al de routine dat de commissarissen der Koningin ambts- en werkbezoeken aan de gemeenten afleggen, waarbij eventuele politiek-bestuurlijke ontsporingen in de gemeenten ter sprake komen. Ook het andere detectiesysteem – de bestuurskrachtmeting – wordt in de gemeentelijke praktijk al veelvuldig toegepast, al wordt dit vaak ervaren als een voorbode voor herindeling. Een duidelijker profilering van de primaire functie van de bestuurskrachtmeting als een methode om de gemeenten kritisch door te lichten en het leggen van de verantwoordelijkheid voor de opzet en uitvoering bij de sector zelf, kan deze ervaring sterk relativeren. Bemiddeling door de cdK (fase 1) wordt in de bestuurlijke praktijk algemeen als legitiem ervaren. Bovendien bestaat reeds een wettelijk geregeld informatierecht van de cdK Verdere formalisering van deze fase zou het informele karakter van de bemiddeling kunnen schaden. Voor fase 2 – de interveniërende fase – ligt dit anders. Deze fase is te beschouwen als het voorportaal voor een wettelijke ingreep in de gemeente, als ook interventie door de cdK niet resulteert in verbetering. De vraag rijst of een versterking van de positie van de cdK in deze fase geboden is. Daarbij kan men denken aan een wettelijke verankering van de interventieprocedure door de cdK, waarvan ook een onderzoeksrecht deel uit zou kunnen maken. Wij zijn van oordeel dat dit niet gewenst en evenmin noodzakelijk is. Niet gewenst, omdat uit onze uitvoerige uiteenzetting van de normatieve leer van het binnenlands bestuur duidelijk is geworden dat de delen van de staat van elkaar afhankelijk zijn, zeker in tijden van nood, dat daaruit een organische bijstandplicht voorvloeit en dat de uitoefening daarvan met respect voor ieders zelfstandigheid dient plaats te vinden, gelet op de primaire zelfstandigheid van de delen van de staat. Een wettelijke verankering van de interventieprocedure door de cdK is niet noodzakelijk, omdat in deze
32
Organische bijstand
fase geen doorzettingsmacht van de cdK tot stand behoeft te worden gebracht. In deze fase is immers sprake van interventie, niet van in de plaats treding. Het is aan het gemeentebestuur om de voorgestelde ingrepen van de cdK al of niet te aanvaarden, al werpt de zware, wettelijk geregelde procedure van de taakverwaarlozingsregeling zijn schaduwen vooruit. Daarmee worden tot het laatst toe de integriteit en het beginsel van zelfredzaamheid van de gemeente gehandhaafd. Hetzelfde geldt voor een voordracht van de cdK om een gemeentelijk besluit te vernietigen. Aan deze handeling is geen schorsende werking verbonden, maar dat is deze interventiefase ook niet noodzakelijk, om dezelfde redenen als hiervoor uiteengezet. In de grondwettelijke regeling van de taakverwaarlozingsregeling behoeven evenmin wijzigingen te worden aangebracht, noch voor wat betreft de inhoud noch betreffende de redactie van het artikel. Een precisering van het begrip taakverwaarlozing in de wetstekst is niet noodzakelijk, omdat deze in elk afzonderlijk geval moet worden bepaald aan de hand van de kenmerken van de betreffende casus. De oorzaken voor het disfunctioneren van de regeling en het bestuur van de gemeente kunnen immers sterk uiteenlopen, evenals de verschijningsvormen daarvan. In die zin is de algemene terminologie in de regeling zeer adequaat, omdat dit de wetgever alle ruimte voor bestuurlijk maatwerk biedt. Ook het onderscheid in de wetstekst tussen taakverwaarlozing in het kader van medebewind en grove taakverwaarlozing in het kader van autonomie is op zijn plaats, niet omdat dit onderscheid in bestuurskundig zo relevant is (ook medebewindstaken kunnen sterk variëren in beleidsvrijheid), maar omdat het treffend tot uitdrukking brengt dat de grondwetgever wil dat slechts in uitzonderlijke situaties in de autonome huishouding van de gemeente wordt ingegrepen. De conclusie is dat het hiervoor geschetste procedurele kader voor interventie kan worden ingevoerd binnen het kader van de huidige tekst van de Grondwet en de Provincie- en Gemeentewet. Wetswijziging is niet noodzakelijk. Wel verdient het aanbeveling om het geschetste regime om te zetten en vast te leggen in beleidsregels, naar analogie van het in 2006 gepubliceerde Beleidskader spontane vernietiging.
Organische bijstand
33
Colofon Uitgave Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Afdeling Bestuurlijke Organisatie Postbus 20011 2500 EA Den Haag www.minbzk.nl Ontwerp en print Directie Communicatie en Informatie/Grafische en Multimediale Diensten Aan deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend. Vermenigvuldigen van informatie uit deze publicatie is toegestaan, mits deze uitgave als bron wordt vermeld. Januari 2008 33
34
Organische bijstand
