Orbán Viktor és a jelentések (1. rész)

Nagy Attila Tibor

Orbán Viktor és a jelentések (1. rész)

A negyedik alaptörvény-módosítás felszította a különböző európai intézményekben folyó vitát a magyar közjogi berendezkedésről, sőt, magáról a magyar belpolitikáról is. Az EU-n belüli „magyar vita” természetesen hatott, és a mai napig is hat a magyar belpolitikára, más szóval az EU-n belüli politika látványosan összekapcsolódott a magyar belpolitikával. A tanulmány ezt a vitát az utóbbi hónapok legfőbb, olykor egymással is vitába szálló dokumentumainak (Velencei Bizottság véleménye, a Tavares - jelentés, a magyar külügyminiszter által megrendelt szakvélemény, és a kormány memoranduma) elemzésével és egybevetésével vizsgálja. A szövegkritika azért is fontos, mert abból több eddig rejtett összefüggésre, és motivációra fény derül, amelyeket a nyilvános csaták hevessége elfed. Végül ezen anyagok napvilágra kerülését követő parlamenti vitákra kerítünk sort, amelyekre hatottak ezek az írások, különösen a Tavares - jelentés, és a memorandum. Ez is indokolja, hogy alaposan szemügyre vegyük az iratok tartalmát.

I. Az Orbán-kormány európai kritikája Az Orbán - kormányt érő európai kritikák az utóbbi félévben két dokumentumban összegeződtek: az Európa Tanács égisze alatt működő Velencei Bizottságéban, és az Európai parlament LIBE bizottsága jelentésében, amely a politikai köznyelvben raportőréről, a Tavares - jelentést kapta.

A magyar politikában nagyon sokat emlegették ezeket a

dokumentumokat hivatkozási alapként, de keveset idéztek belőlük. Ez is indokolja, hogy ezt a két anyagot alapos elemzés alá vessük.

-1-

1. Velencei Bizottság kontra Orbán-kormány 1.1. A Velencei Bizottság hangneme A Velencei Bizottság (Venice Commission) fontossága nem is elsősorban a Magyarországról szóló jelentés készítőinek (az osztrák Christoph Grabenwalter, a német Wolfgang Hoffmann Riem, a lengyel Hanna Suchocka, a finn Karlo Tuori, és a belga Jan Velaers) elismertségén, hanem azon alapszik, hogy az Európai Unió szervei Magyarországgal kapcsolatos véleményük kialakításakor az elmúlt három évben mind sűrűbben fogadták el zsinórmértékül a Velencei Bizottság megállapításait, így tett nemrég a később elemezésre kerülő Tavares jelentés is. Ennek folyományként, bár a Velencei Bizottság (VB) formailag az Európa Tanács szakértői testülete, valójában azonban a magyar kormány és az EU közötti viták területére került. Legutóbbi, 2013. június 17-én közzétett véleménye a negyedik Alaptörvény-módosításról csak tovább erősíti ezt a folyamatot azáltal, hogy meglehetősen kritikus hangon szól a magyar kormányoldal alkotmányjogi felfogásáról, sőt, úgy tűnik, mintha a Velencei Bizottság kezdené türelmét veszíteni a magyarországi fejlemények miatt. A vélemény többször is „sajnálattal” állapítja meg, hogy korábbi megállapításait nem vették figyelembe a magyar kormányzati szervek. Ennek egyik példája, hogy a Velencei Bizottság továbbra is túlhatalmat lát az Országos Bírói Hivatal elnöke kezében, sőt, megítélésük szerint a negyedik alkotmánymódosítással visszalépés történt az elszámoltathatósága kérdésében, miközben az ennek ellensúlyaként létrehozott Országos Bírói Tanács meg sincs említve az Alaptörvényben. Bár a korábbi jelentések ugyancsak kritikusak voltak, szövegezésük szárazabb, jogászi volt. A hangnem változására utal például a véleményük azon már-már gunyoros megfogalmazása

-2-

a 108.pontban, hogy a kormány véleményét, miszerint a negyedik Alaptörvény-módosítás erősíti az Alkotmánybíróságot, „nem lehet követni 1”. Leginkább ezek a finom hangnem/hangsúly-eltolódások az érdekesek a Velencei Bizottság véleményében

(és a

megállapításokban

végkövetkeztetés,

számos

ismerős

amelyről hamarosan

elem

fogalmazódik

meg,

szólunk).

A

amelyeket

tartalmi már

a

magyarországi baloldali ellenzéki pártoktól, az alkotmányozással szemben kritikus alkotmányjogászoktól, politológusoktól, vagy intézetektől (pl. Eötvös Károly Közpolitikai Intézet), lehetett hallani, vagy amelyeket a külföldi médiákban, és sajtóban, és a magyarországi sajtó ellenzéki oldalán fogalmaztak meg. Hasonlóan az előbbi szereplőkhöz, Velencei Bizottság szemléletét is áthatja a „fékek és ellensúlyok” („checks and balances”) elvének támogatása, amelyből következik, hogy a fideszes kormánykoalíciónak bár formailag joga van az alkotmányt megváltoztatni, de figyelemmel kell lennie a mindenkori kormány kezét megkötő, jogfilozófiából is eredő korlátokra.

1.2. A Velencei Bizottság főbb megállapításai A Bizottság beszáll a szuverenitás-vitába, amikor kimondja, hogy „Magyarország köteles fenntartani a demokráciát, védelmezni az emberi jogokat, és megtartani a jogállamot. Ennek megfelelően a magyar parlament szuverenitását a nemzetközi jog korlátozza” 2. A magyar kormány nem vitatja, hogy köteles betartani a nemzetközi kötelezettségeket (ezt a kötelmet az Alaptörvény E) cikke is elismeri), ám, hogy az ebből fakadó kötelmek milyen mértékben korlátozzák a magyar parlament mozgásterét, abban már vitája van egyes külföldi politikai erőkkel, tényezőkkel, köztük a Velencei Bizottsággal. 2010-2013 között a magyar kormányoldal eljárása az volt, hogy akár a nemzetközi tiltakozások dacára is elfogadott jogszabályokat, és legfeljebb utólag volt hajlandó több-kevesebb korrekcióra. A nemzetközi, köztük az uniós kötelezettségeket a magyar kormányoldal úgy igyekszik értelmezni, hogy magának minél nagyobb mozgásteret tudjon kialakítani az ország átalakításakor, és a maga 1

Az eredeti angol nyelvű szöveg így szól: „Seen against this entire development, the argument that the control powers of the Constitutional Court have been widened by the Fourth Amendment cannot be followed (kiemelés az elemzés szerzőjétől).” 2 A Velencei Bizottság véleményének 86. pontja. A dokumentum eredeti címe: Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary, Adopted by the Venice Commission

-3-

hatalma megerősítésekor. Ez – mint láthattuk az elmúlt három évben – számos külföldi érdeket sértett, illetőleg szemben állt kinti demokrácia-felfogással. A Velencei Bizottság egyeztetéseket, és széles körű politikai konszenzust vár el a magyar kormánytól, amely viszont úgy gondolta, hogy mivel úgysem lehet megegyezésre jutni az ellenzéki politikai erőkkel Magyarország közjogi berendezkedéséről, legjobb, ha ő maga alakítja

azt

ki,

élve

a

2010-es

parlamenti

választásokon

kapott

kétharmados

felhatalmazásával. A közjogi rendszer az új hatalmi rendszer megszilárdítását, másfelől az ország átalakítását is szolgálta, ezek lényeges elemeiről emiatt a magyar fél nem kíván lemondani.

Könnyen belátható, hogy a Velencei Bizottság (és számos uniós és hazai

ellenzéki erő), valamint az Orbán-kormány kiindulópontja merőben különböző, nem összebékíthető, így a tartós szembenálláson nem is nagyon lehet csodálkozni. Mindebből jól látszik, hogy a Velencei Bizottság (és más nyugati erők) valamint a magyar kormány vitája tehát nem egy adott jogszabály (ez esetben Alaptörvény-módosítás) eltérő értelmezéséből fakadnak csupán, a helyzet csak szélesebb kontextusba helyezve érthető meg igazán. Néhány példa a Velencei Bizottság megállapításaiból, amelyek többnyire a hazai közjogi vitákban is megfogalmazódtak: – Az egyik legnagyobb vitát az Alkotmánybíróság hatáskörének részbeni újraszabályozása hozta mind belföldön, mind külföldön. Különösen az Alaptörvény 2012. január 1-jei hatályba lépése előtti alkotmánybírósági határozatok hatályon kívül helyezése keltett feltűnést, illetve azon határozatokra való hivatkozás megnehezítésének kormányzati szándéka hozta lázba az érdeklődőket, különösen azokat, akik a korábbi „láthatatlan alkotmánnyal”, pontosabban az azt megalapozó alkotmánybírósági határozatokkal szimpatizáltak. A Velencei Bizottság „jogi bizonytalanságot” vetít előre, mondván, hogy a rendes bíróságok előtt eddig zsinórmértékül szolgáló korábbi alkotmánybírósági határozatok elvesznek. Azt ugyanakkor elismeri

a

VB,

hogy

az

Alkotmánybíróság

juthat

a

korábbi

alkotmánybírósági

határozatokéival megegyező következtetésekre. A fideszes kormányoldal nem is felejtkezik el arról, hogy rámutasson arra, hogy továbbra sem tiltott a korábbi határozatokéival

-4-

megegyező következtetésre jutni, ám ez nem lehet automatikus.3 A VB értelmezése szerint a korábbi AB-határozatok eltörlése korlátozza az Alkotmánybíróság hatáskörét, ám ezen állítás mögé nem rendel érvkészletet. Persze, ettől még akár igaza is lehet, amennyiben a jövőben a személyében is átalakult Alkotmánybíróság el fog távolodni a korábbi, különösen a Sólyom-féle Alkotmánybíróság határozatainak a szellemétől. – A VB nem örült annak sem, hogy a negyedik Alaptörvény-módosítás elzárta az Alkotmánybíróság elől az Alaptörvény, és annak módosításának tartalmi felülvizsgálatát, és az Alaptörvény, illetve annak módosítása megsemmisítését csak az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények megsértése esetén tette lehetővé. A kormány gyakran hangoztatta, hogy az Alkotmánybíróság eddig sem rendelkezett ezzel a jogkörrel, ám ezt érdemes pontosítani. A korábbi Alkotmány, az 1949.évi XX. törvény akkor hatályos szövege expressiss verbis nem tiltotta meg az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány valamely rendelkezésének megsemmisítését, igaz, erre nem is adott kifejezett felhatalmazást. Annyiban helytálló a Fidesz érvelése, hogy az Alkotmánybíróság nagyon sokáig úgy vélte, hogy nincs felhatalmazása az Alkotmány valamely rendelkezésének megsemmisítésére. Ami következtében, 2012 végén az Alkotmánybíróság az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezései nagy részének megsemmisítésekor valamelyest elmozdult arról az álláspontjáról, hogy az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja felül az alkotmányt, illetve a magyar jogban az Alaptörvényt.

A

II/2559/2012.

számú

határozat

indoklása

III.2.2.

pontjában

a

következőképpen fogalmaz: „Az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata szerint tehát nem kizárt az Alkotmány felülvizsgálata akkor, ha akár az Alkotmány valamely rendelkezésének, vagy alkotmánymódosító törvénynek a közjogi érvényessége kérdőjeleződik meg”. Az Alkotmánybíróság saját mozgástere, vagyis az Alaptörvény felülvizsgálata felé tett lépést jól mutatja, hogy ugyanebben a határozatban annak ellenére semmisítette meg az Alaptörvény Átmenetei Rendelkezései nagy részét, hogy azokat az Országgyűlés korábban az Alaptörvény részévé tette. A negyedik Alaptörvény-módosítás tehát erre az AB-határozatra is reflektálva zárta el az Alaptörvény tartalmi felülvizsgálatának a lehetőségét. A Fidesz érvelése – „az Alkotmánybíróságnak eddig sem volt joga az alkotmányt tartalmi szempontból felülbírálni” – nagyobbrészt megállja a helyét, de rögtön hozzá kell tenni azt is, hogy az

3

A korábbi AB-határozatokra való hivatkozás problematikáját a Méltányosság Politikaelemző Központ is elemezte.

-5-

Alkotmánybíróság éppen arra készülődött, hogy erre legyen lehetősége, ám ezt a fideszes parlamenti többség a negyedik Alaptörvény-módosítással megakadályozta. A VB tehát helyesen ismeri fel (idézi is az előbbi ismertetett AB-indoklást), hogy az Alkotmánybíróság 2012 év végi határozatában egy bizonyos keretben igényt formált az Alaptörvény tartalmi felülvizsgálatára, és hogy ennek útját állta a negyedik Alaptörvénymódosítás. A VB-nek szemmel láthatóan nem lett volna ellenére, hogy ha az AB ténylegesen megkapja az Alaptörvény tartalmi felülvizsgálatának lehetőségét, ennek alátámasztására több európai ország (Portugália, Csehország, Bulgária, Németország, Törökország) példáját idézi, ahol az ottani alkotmánybíróság megsemmisített alkotmányos rendelkezéseket, illetve bizonyos alkotmányos rendelkezések, alapelvek megváltoztatását maguk az ottani alkotmányok nem teszik lehetővé. Ezen alkotmányok belső hierarchiával rendelkeznek: megváltoztathatatlan és normál elvekből (normál alkotmányos rendelkezésekből) állnak - ám azt a VB is elismeri, hogy az alkotmányok ilyesfajta belső hierarchiája „ nem európai standard”4. A VB más vonatkozásban is sajnálattal állapítja meg az Alkotmánybíróság hatáskörének csökkentését, és idézi az Alaptörvény 37. cikke rendelkezését, amelynek értelmében amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal 4

A Velencei Bizottság véleménye 106. pontja megfogalmazása szerint „Such an inner hierarchy is not a European standard, although it is a feature that arises more and more in States where Constitutional Courts are competent to annul unconstitutional laws. In the specific context of the Hungarian Fundamental Law, the Venice Commission notes, however, that the Hungarian Constitutional Court seems to have cautiously suggested such a hierarchy within the Fundamental Law”. A VB szövegének a megfogalmazása itt nem teljesen következetes, mert valószínűleg azt szerette volna alátámasztani, hogy mind több országban az alkotmányok belső hierarchiájának elvével az alkotmánybíróságok jogosultak az alkotmányok szövegét is megsemmisíteni. Ehelyett olyan fogalmazás csúszott a dokumentumba, hogy „mindinkább az a jelenség figyelhető meg mind több államban, hogy az alkotmánybíróságok jogosultak az alkotmányellenes törvényt megsemmisíteni”. A törvények megsemmisítésére az alkotmánybíróságok eddig is jogosultak voltak, itt vélhetően rossz megfogalmazásra került sor. Azt ellenben helyesen látja a Velencei Bizottság, hogy a magyar Alkotmánybíróság a belső hierarchiát kezdte volna el óvatosan alkalmazni.

-6-

összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. A negyedik Alaptörvény-módosítás olyan pluszrendelkezést is hozott, mely szerint az Ab hatáskörének ebbéli korlátozása azon törvényi rendelkezések esetében is érvényesül, amelyek abban az időszakban léptek hatályba, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta, még akkor is, ha az államadósság a teljes hazai össztermék felét már nem haladja meg. A VB alkotmányjogi felfogásából következően már nem is meglepő a testület határozott véleménye: „A Velencei Bizottság ismételten súlyos aggodalmának ad hangot az Alkotmánybíróság törvényfelülvizsgálati hatásköre korlátozása miatt”5. – Ismert év köszön vissza a Velencei Bizottság véleménye során akkor, amikor azt állítja, hogy a kormányoldal korábban az Alkotmánybíróság által már alkotmányellenessé nyilvánított rendelkezéseket tett bele az Alaptörvénybe. Megemlíti a végkielégítések megadóztatását, a bírák kényszernyugdíjazását, a bírósági ügyek a legfőbb ügyész általi áthelyezését, vagy azt, hogy az Országgyűlés az Alaptörvény részévé nyilvánította az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezéseit6. A VB-t aggodalommal tölti el, hogy a magyar kormány a

rendes törvényi

szabályozást

kivonni igyekszik

az

alkotmánybírósági

felülvizsgálat alól, amelynek következménye, hogy aláássa az Alkotmánybíróság, mint az Alaptörvény őrének a szerepét. Ez azáltal történik meg, hogy egyes szabályozások alkotmányba emelésével elzárja az utat az alkotmánybírósági felülvizsgálat elől, mindez pedig a demokratikus kontroll, és a hatalommegosztás elvének megsértéséhez vezet. – A Bizottság fenntartja korábbi negatív véleményét az egyházak Országgyűlés általi elismeréséről, mert az szerinte önkényes, akár politikai szempontú döntéshozatalra jogosítja fel a parlamentet. A negyedik Alaptörvény-módosítás megteremtette ugyan az egyházzá el nem ismert vallási közösségek számára az Alkotmánybírósághoz benyújtható alkotmányjogi panasz lehetőségét, de ez a Bizottság szerint nem elégséges eszköz, pusztán formális, ugyanis a felülvizsgálat lehetősége csak a parlamenti eljárás szabályszerűségére vonatkozik, a tartalmira nem – vagyis továbbra is az Országgyűlés egyedi (akár politikai szempontú) döntésén múlik, mely vallási közösség minősül egyháznak, illetőleg magasabb státuszú „bevett” egyháznak. 5

A Velencei Bizottság véleményének 113. pontja Igaz, ez a lépés eredménytelennek bizonyult, mert az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezései nagy részét az Alkotmánybíróság II/2559/2012. számú határozatában megsemmisítette. 6

-7-

– Hasonlóan a korábbi kritikákhoz, a politikai reklámok korlátozását a Velencei Bizottság sem tartja helyesnek, már csak azért sem – és ez már nem is annyira jogi, mint politikai helyzetelemzés a testület részéről –, mert a kormánynak több lehetősége van véleménye közzétételére, és a médiabeszámolókban a kormány túlsúllyal rendelkezik. Utóbbihoz azt tehetjük hozzá, hogy a közszolgálati médiákban nemcsak a kormányoldal túlsúlya, hanem a számukra kedvezőbb hírek gyakori szerepeltetése is megfigyelhető. – A magyar nemzet, és más nemzeti, vallási közösségek méltóságának megsértése elleni fellépést lehetővé tévő Alaptörvény-rendelkezést is kritizálja a Velencei Bizottság annak nem pontos, nem eléggé megfogalmazása miatt, amely alkalmas lehet a véleménynyilvánítás szabadságának aránytalan korlátozására. A negyedik Alaptörvény-módosítás következtében az Alaptörvény IX. cikk (5) bekezdése kimondja: „A véleménynyilvánítás szabadságának a gyakorlása nem irányulhat a magyar nemzet, a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösségek méltóságának a megsértésére. Az ilyen közösséghez tartozó személyek - törvényben meghatározottak szerint - jogosultak a közösséget sértő véleménynyilvánítás ellen, emberi méltóságuk megsértése miatt igényeiket bíróság előtt érvényesíteni”. A hazai belpolitikában ez a rendelkezés annak ellenére nem váltott ki nagyobb vihart a baloldali-liberális körökben, hogy az egyik legalapvetőbb alapjog – véleménynyilvánítási szabadság – Alaptörvényben rögzített korlátozására került sor. Tudathasadásos helyzetre került sor: a hazai balliberális véleményoldalon reménykedés is fogadta ezt a rendelkezést, mondván, ezzel az Alaptörvény-módosítással hatékonyabban fel lehet majd lépni a „ gyűlöletbeszéd”, az antiszemita megnyilvánulások ellen. Csakhogy az 1989-90-es jogállami fordulat egyik alapelvévé vált a jogbiztonság is, amely megkövetelte a jogszabályi rendelkezések egyértelműségét, márpedig a „magyar nemzet méltósága”, mint védett tárgy nem mondható precíznek. Az orbáni alkotmányozást sokszor vádolták a jogállamiság felrúgásával, ebbe az érvkészletbe jól beleillik ezen Alaptörvény-rendelkezés kritizálása, mint a jogbiztonságon esett sérelem kritikája. Az ellentmondást – az antiszemitizmus leküzdése kontra szólásszabadság – a magyar baloldal egyelőre nem tudta feloldani. Ez azért is érdekes, mert nem csak baloldalról lehetne kritizálni ezt az Alaptörvény-megfogalmazást. A kormány által felkért szakértők, hasonlóan a Velencei Bizottsághoz, pontatlannak tekintik a „

-8-

magyar nemzet méltósága” fogalmát. Mint írják: „Fennáll tehát a kockázata annak, hogy a közhatalom tevékenységét kritizáló politikai diskurzust is e méltóság sérelmének tekintenék”. – A VB a demokráciára súlyos veszélyként minősíti, hogy rendes törvényi rendelkezéseket sarkalatos törvényekbe foglalva kívánnak bebetonozni. A Bizottság nem vitatja a magyar kormány állítását, miszerint a mostani sarkalatos törvények száma nem haladja meg az Alaptörvény előttiekét, ám a lényeg nem az ilyesfajta törvények számában, hanem a sarkalatos törvényekbe foglalt ügyekben van, illetve abban, hogy a sarkalatos törvények nem pusztán alapelveket rögzítenek, hanem részletszabályokat is. Számos rendelkezésnek nincs alkotmányi karaktere, mégis bekerültek az alkotmányba (pl. hajléktalankérdés, kommunista múlt büntetőjogi megítélése, hallgatói szerződés, egyetemek pénzügyi felügyelete). Miközben ezáltal e rendelkezések alkotmánybírói felülvizsgálatát elvonják, egy későbbi kétharmaddal nem rendelkező parlamenti többség nem tudja majd megváltoztatni e rendelkezéseket. – A VB az Alaptörvény elfogadásának körülményeit is kritizálja, hiányolva az alkotmányozás folyamatának transzparenciáját és a magyar társadalom megfelelő bevonását. A magyar kormány erre azzal szokott érvelni, hogy a nemzeti konzultációs folyamat során kérte ki az állampolgárok véleményét. Csakhogy a nemzeti konzultáció csak alapelvekkel kapcsolatban kérte ki az állampolgárok véleményét, az Alaptörvénnyel kapcsolatban már nem, ráadásul a nemzeti konzultáció eredménye jogilag semmiféle kötelező erővel nem bírt a kormányra nézve. A VB legutóbbi állásfoglalásában nem kifogásolta ugyan, hogy az Alaptörvényt nem megerősíti népszavazással fogadták el, de könnyű belátni, hogy a magyar társadalom nem megfelelő bevonását kifogásoló érvekre csattanós válasz lehetett volna az Alaptörvény népszavazás útján való megerősítése. 2011 tavaszán, az Alaptörvény elfogadásakor még a mostaninál is jobban állt a kormányzó Fidesz népszerűsége, jók lettek volna az esélyei egy népszavazási sikerre. A népszavazás mellett szólt volna az is, hogy nem egy európai államban népszavazáson erősítették meg az új alkotmányt. Még a nem európai uniós tag Szerbiában is úgy látták jónak 2006-ban, hogy ha referendumon erősítik meg az új alkotmányt7. Igaz viszont az is, hogy ha az Alaptörvény elfogadását népszavazáshoz

7

Nem mellékes körülmény ugyanakkor Szerbia esetében, hogy az akkori alkotmány elfogadásával, és népszavazáson való elfogadtatással erősíteni is akarták a szerb pozíciókat a Szerbiától elszakadt Koszovó

-9-

kötötték volna, akkor problémásnak bizonyulhatott volna a 2011-2013 között bekövetkezett, viszonylag gyakori módosítása. Végül, a Velencei Bizottság megállapítja, hogy a negyedik Alaptörvény-módosítás több rendelkezése (kommunista múlt, egyházak elismerése, magyar nemzet méltósága védelme, politikai reklámok korlátozása) nem áll összhangban az európai elvekkel. A VB azonban adós marad annak kifejtésével, hogy a negyedik Alaptörvény módosítás mely európai egyezményekkel, szabályokkal, és miért áll ellentétben8.

2. Tavares - jelentés kontra Orbán-kormány 2.1. A Tavares - jelentés fontossága 2013 júniusában, és júliusa elején a fideszes kormányoldal a politikai ellentámadást nem a Velencei Bizottságra, hanem a Tavares - jelentésre9 összpontosította. Ennek egyik oka az, hogy a jelentés jelentősége felülmúlja a Velencei Bizottságáét. Természetesen ez nem azt jelenti, hogy a Velencei Bizottság ne játszana fontos szerepet, de a Tavares- jelentés egész egyszerűen politikailag jóval fontosabb politikai entitásban, az Európai Unió egyik szervében, az Európai Parlament illetékes bizottságában készült. Ráadásul a Velencei Bizottságnak otthont adó Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésében nemrég diplomáciai sikert ért el a magyar kormány azáltal, hogy nem szavazták meg a Magyarországgal szembeni monitoring eljárást, holott egy ideig erre látszott esély. Ez a fejlemény is indokolhatta, hogy a magyar kormány ne foglalkozzon tovább az Európa Tanácson belüli történésekkel, és ehelyett a Tavares - jelentésre összpontosítson. Ezt több dolog is indokolta: ügyében, illetőleg ennek hazai propaganda célja is volt. Az új szerb alkotmány ugyanis Koszovót Szerbia elidegeníthetetlen részévé nyilvánította, vagyis nem ismerte el az új status quo-t. 8 A Velencei Bizottság például vizsgálhatta volna, hogy az Alaptörvény rendelkezései összhangban vannak-e az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezménnyel. Ugyanakkor, mint láttuk, a nemzetközi, és jogállami elveknek való megfelelési kérdésekre részletesen kitért. 9 A Tavares - jelentés alatt az Európai Parlament LIBE (Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság) bizottságának 2013. június 24-én közzétett dokumentumát tekintjük. A jelentés száma: A7-0229/2013. Az elemzés során a magyar fordítás szövegét használtuk.

- 10 -

 Az Európai Parlament jelentősége: Az EU parlamentjének súlya valamelyest növekedett az utóbbi évtizedben a Lisszaboni Szerződésnek köszönhetően. Bár továbbra sem az Európai Parlament az egyedüli törvényalkotó (illetve rendelet- és irányelv- alkotó) szerv az Európai Unióban, a szűk körű kormányfői értekezlet (azaz az Európai Tanács) jelentősége az államközi szerződés kezdeményezése miatt is elhomályosítja az EP szerepét, több dologban immáron megkerülhetetlen tényező. Erre jó példa az EU költségvetése, amely ugyan javarészt a kormányfők zárt ajtók mögötti alkuiban dől el, de az uniós büdzsé életbe lépéséhez az Európai Parlament jóváhagyására is szükség van. A nagy hatalmú Európai Bizottság összetételét jóvá kell hagynia az Európai Parlamentnek, amely természetesen erősíti az EP pozícióit.  A magyar kormány magatartását ismételten elítélő legújabb, és korábbi európai parlamenti határozatokat azzal kisebbítette a magyar kormányoldal, hogy az Európai Parlament határozata nem jár jogi következményekkel. Formailag ez igaz, ám ez a beállítás talán túlságosan is relativizálja az Európai Parlament előbb bemutatott tényleges szerepét.  A magyar kormányoldal az Európai Parlament határozata nyilvános lebecsüléséhez képest nagyon is komolyan vette az abban foglaltakat, amint azt látni fogjuk, külön memorandumban is reagált az abban foglaltakra. Erre pedig jó oka volt, hiszen bár az Európai Parlament önmaga nem vonhat meg uniós pénzeket Magyarországtól, de egy

tagállam

szavazatfelfüggesztésében

már

lehet

szerepe,

sőt

abban

10

megkerülhetetlen tényező . Vagyis egyáltalán nem lehet közömbös a magyar kormánynak, ami az Európai Parlamentben folyik. A Tavares - jelentés ráadásul határozottan utal a szavazatfelfüggesztő eljárást taglaló EUSZ (Európai Unióról szóló Szerződés) 7. cikkére Magyarország vonatkozásában, illetve a 2. cikkben lefektetett uniós alapértékek megsértésének kockázatára hívja fel a figyelmet. A Tavares -

10

Az Európai Unióról Szóló Szerződés (EUSZ) 7. cikke (1) bekezdése az Európai Parlamentnek is megadja a jogot, hogy javasolja egy tagállam szavazatának felfüggesztését is eredményezhető eljárást. A jogszabályhely a következőképpen fogalmaz: „ A Tanács, a tagállamok egyharmada, az Európai Parlament vagy az Európai Bizottság indokolással ellátott javaslata alapján, tagjainak négyötödös többségével és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti a 2. cikkben említett értékeket.”

- 11 -

jelentés 57. pontja kulcsfontosságú: „…a fentebb kifejtett okokból arra a következtetésre jut, hogy az alkotmányos és jogszabályi keretek nagyon rövid időn belüli ismételt módosításainak rendszerszintű és általános trendje, valamint e módosítások tartalma összeegyeztethetetlen az EUSZ 2. cikkében, az EUSZ 3. cikkének (1) bekezdésében és az EUSZ 6. cikkében említett értékekkel, valamint eltér az EUSZ 4. cikkének (3) bekezdésében meghatározott elvektől; véleménye szerint e trend – hacsak azon időben és megfelelő módon nem változtatnak – az EUSZ 2. cikkében említett értékek súlyos megsértésének kockázatát eredményezi”. Ez a mondat a magyar kormányra nézve azért lehet veszélyes, mert ez a megállapítás, illetve a jelentés maga elvileg hivatkozási alapot jelenthetne a szavazatfelfüggesztő eljárás beindításához. Ugyanakkor az is fontos tényező, hogy a Magyarország szavazatának felfüggesztéséhez meglehetősen bonyolult jogi eljárás szükségeltetik, benne a tagállamok négyötödének egyetértése kell pusztán az eljárás elindításához. Mivel a magyar kormány egyelőre nem szigetelődött el annyira az EU n belül, hogy a tagállamok négyötöde ellene szavazna, ezért a Tavares- jelentés egy, az EUSZ-ben nem rögzített eljárásra tesz javaslatot (ha úgy tetszik, az EUSZ-t kikerülve), nevezetesen egy ún. „koppenhágai bizottság” felállítására, amelynek célja, hogy rendszeresen ellenőrizze – akár az Európai Alapjogi Ügynökség bevonásával is – az alapvető jogok, a demokrácia és a jogállamiság tiszteletben tartását minden tagállamban, így Magyarországon is. A Tavares - jelentés által javasolt „koppenhágai bizottság” nem szerepel az EUSZ-ben, viszont arra valóban alkalmas lenne, hogy a kevés

sikerrel

kecsegtető

szavazatfelfüggesztési

eljárás

helyett

egy

olyan

mechanizmust indítson be, amely egyfajta „emberi jogi felügyelet” alá helyezné a tagállamokat, ebben az esetben Magyarországot. Nem véletlen, hogy a magyar kormány ellentámadása egyik központjában az állt, hogy a Tavares - jelentés , illetve az azt megszavazó Európai Parlament túllépte a hatáskörét, ugyanis, mint arra még rámutatunk, a „ koppenhágai bizottság” valóban nem szerepel az Európai Unióról Szóló Szerződésben.  És végül, a Tavares - jelentés komolyan vételét kommunikációs szempont is indokolta. A magyar kormány és az Európai Unió közötti konfliktus a magyar nyilvánosság számára jobbára személytelen uniós hivatalok, és a magyar kormány

- 12 -

közti küzdelemnek tűnt. Most az Unió „megszemélyesült”: a jelentéstevő, Rui Tavares a magyarországi jobboldali sajtóban, és médiában egy meglehetősen negatív figurává vált, aki felzárkózott e tekintetben Viviane Reding uniós biztos mögé. 11 A Tavares- jelentés fontosságát tehát elsősorban nem a benne foglaltak adják, hanem annak az előzőekben vázolt politikai konstellációja. Tartalmilag – hasonlóan a Velencei Bizottság jelentéséhez – javarészt az elmúlt három év magyarországi közjogi vitái tükröződnek benne, számos esetben ismert érvekkel, amelyek az Orbán- kormány alkotmányjogi felfogását Magyarországon is számos alkalommal támadták. A Tavares - jelentést funkciójában

mégis egyértelműen

el lehet határolni a Velencei

Bizottság véleményétől – utóbbi ugyanis bevallottan egy szakértői munka, tehát elvileg nem politikai dokumentum, bár a politikával való érintkezése természetesen elkerülhetetlen a politikai erők egymással való vitáiban való hivatkozási alapja miatt. Ezzel szemben a Tavares - jelentés egyértelműen politikai dokumentum, amivel természetesen nem negatív felhangot kívánunk kelteni. Csupán jelezzük: a LIBE nevű bizottság dokumentuma nem is lehet más, mint politikai, hiszen politikai tevékenység folyománya, politikusok vitatták bizottsági üléseken, majd az Európai Parlament plenáris ülésén. A Tavares - jelentés készítői határozott politikai céllal rendelkeztek: az elsődleges cél, mint minden raportőr esetében, nem lehetett más, mint hogy az EP elfogadja a jelentést; a másodlagos cél pedig egyfajta politikai befolyásolás, készítői, és elfogadói más irányt kívánnak szabni a Magyarországon lévő jogállami, és demokráciával kapcsolatos ügyeknek, mint ahogy azt a Fidesz-kormány elképzeli. Az elsődleges cél a Tavares - jelentés szövegének Európai Parlament általi, július 3-én megtörtént elfogadásával megvalósult, a másodlagos cél megvalósítása ennél már nehezebb, és jelentős részben kívül is esik az Európai Parlament hatókörén, hiszen az Orbán-kormány az EU végrehajtó szervét, az Európai Bizottságot tekinti igazi partnerének, amelynek követeléseivel hol szembeszállt, hol kisebb-nagyobb engedményeket tett neki a 2010 óta eltelt időszakban. Az Európai Parlament egyfajta elszámoltatóként léphet fel a Bizottsággal szemben a tekintetben, hogy a Tavares – jelentés 11

Erre egyik példa a Magyar Nemzet 2013. július 9-i száma 7. oldalán megjelent véleménycikk, amelyben Megyeri Dávid így fogalmaz: „Nyilván azért esett a hóhér szerepköre Tavaresre, egy inkompetens műfordítóra, mert senki sem vállalta a mészáros posztját”. Az uralkodó magyar jobboldali narratíva szerint Tavares Magyarországra igazságtalan nyomást gyakorol, amelynek célja az ország függetlenségének csorbítása, az érdekeikben sértett nyugati pénzügyi lobbik kiszolgálása.

- 13 -

megszavazását

követően

teljesülnek-e

a

Parlament

többségének

Magyarországgal

kapcsolatos elvárásai, és ez ügyben milyen lépéseket tesz a Bizottság. Ez persze nem azt jelenti,

hogy

a

magyar

helyzet

döntő

tényező

a

Bizottság

és

a

Parlament

viszonyrendszerében (ennél az uniós költségvetés példának okáért nagyobb jelentőséggel bír), de nem is lebecsülendő tényező. A legutóbbi Magyarországgal kapcsolatos vita nem kevés időt, mintegy két órát vett el az Európai Parlament idejéből, a frakcióvezetők hozzászóltak a vitákhoz, José Manuel Barroso, az Európai Bizottság elnöke szintén jelen volt az ülésen. Az Európai Parlamentnek tehát van szerepe a Bizottság véleményének befolyásolásában, ezért sem mindegy az Orbán-kormány számára, ami az EP-ben folyik. A Parlament általi politikai befolyásolásban a Tavares - jelentés az utóbbi három év egyik legfontosabb eszköze, már csak azért is, mert – mint már említettük – a tagállami szavazati jog felfüggesztését taglaló 7. cikket is idézi, bár javaslatot nem tesz az ott részletezett eljárás megindítására. Vélelmezhető, hogy ennek oka az, hogy ennek nem volna az EUSZ- ben megkövetelt elegendő politikai támogatottsága, ami kétségtelenül a magyar kormányt segíti. 2.2. A Tavares - jelentés főbb megállapításai A Tavares - anyag politikumát jól mutatja, hogy – bár szerepelnek benne az Alaptörvényre, egyes magyar törvényekre való hivatkozások – nem jogi, hanem politikai szöveg, számos politikai megállapítást, és elvárást is tartalmaz. Az Orbán-kormánnyal szembeni kritikai megállapításai számos hasonlóságot mutatnak a Velencei Bizottság véleményével (olyannyira, hogy egy ponton követeli is, hogy a magyar kormány hajtsa végre a VB ajánlásait), de aligha lehet meglepő, hogy a kritikai észrevételek alapvetően nem jogi, hanem politikai természetűek, hiszen az európai parlamenti baloldali és zöld frakciók véleményét tükrözik. A jelentés szemlélete egyértelmű, olyan liberális jogállami felfogást vesz fel, amely – a VBhez hasonlóan – a kormánnyal szembeni „fékek és ellensúlyok” szükségességét vallja, megelőzendő egy önkényuralom kialakulását12. Ahogy Tavares többször is, és ebben a jelentésben is megfogalmazta, a magyarországi változások „rendszerszerűek”, és ezek nem

12

A II. részben külön alfejezet foglalkozik a „fékek és ellensúlyok” rendszerével, és egyebek között bírálja az Alkotmánybíróság hatáskörcsökkentését.

- 14 -

illenek be a jelentés szemléletébe, ennek megfelelően kormányzati túlhatalmat látnak. Az Orbán- kormány, és a Tavares - jelentés megközelítései ebből fakadóan kibékíthetetlenek. Az alábbiakban a Tavares - jelentés néhány megállapítását vesszük szemügyre: – Az Alaptörvény legitimációja a Velencei Bizottság véleményéhez hasonlóan itt is felmerül, a bizottság kifogásolta, hogy mindössze 35 nap jutott az Alaptörvény szövegének megvitatására, „ezáltal korlátozva azt a lehetőséget, hogy az ellenzéki pártok és a civil társadalom mélyreható és lényegi vitát folytathasson a tervezett szövegről”. Érdemes hozzátenni – főleg, hogy a jelentésben nem szerepel – ,hogy az Alaptörvény Országgyűléshez való benyújtását megelőzte egy társadalmi vita, ugyanis a magyar parlament külön bizottságot állított fel az alkotmányozás előkészítésére, amely számos társadalmi szervezettől, és a pártoktól is véleményeket kért, amelyeket honlapján nyilvánosságra is hozta. Az Alkotmány-előkészítő Eseti Bizottság elnöke, Salamon László még 2010-ben közzétette az új alkotmányról szóló koncepciót, az azonban igaz, hogy ez nem a későbbi Alaptörvény-tervezet volt (nem is lehetett az, hiszen egy koncepció nem tartalmazza a normaszöveget). Vagyis azon állítás, mely szerint az Alaptörvény szövegére alig jutott több mint egy hónap, formailag igaz, de az igazsághoz az előbbiek is hozzátartoznak. Arról most részletesen nem is szólva, hogy egy új alkotmány szükségességét 2010 előtt nem tagadták a mérvadó politikai erők (az 1989/90-es módosításokkal létrejött alkotmányszöveget ideiglenesnek szánták). Az is igaz viszont, hogy a második Orbán-kormány nem tanúsított az 1994-98 között kormányzó MSZP-SZDSZ koalícióhoz hasonló önkorlátozást, és az ellenzék véleményére való tekintet nélkül fogadtatta el az Országgyűléssel az új alkotmányt. Az akkori önkorlátozást az is motiválta, hogy az MSZP és SZDSZ között sem volt mindenben egyetértés az alkotmányozásról, így erősen kétséges volt, hogy akár kétharmados többséget össze lehet-e szedni akár az önkorlátozás nélkül egy új alkotmányhoz. A Fideszt ilyen probléma nem gátolta, hiszen a KDNP- vel való szövetsége bevallottan nem klasszikus koalíció, amit jól mutat, hogy a két párt közös listán indult a választásokon, és közös frakciószövetséget is alkot a parlamentben. A magyar közjog 19. század óta zajló történetére amúgy sem a gesztusok, és az önkorlátozások a dominánsak, hanem inkább az a jelenség, hogy amennyiben valakinek megvan a közjogi változtatások keresztülviteléhez szükséges ereje, azt használja is, nem sokat törődve az ellenzék véleményével. Az MSZP-SZDSZ hajdani önkorlátozása tehát inkább kivételesnek

- 15 -

számít a magyar politikában (főleg, hogy taktikai elem is volt benne, amint azt láttuk). Visszatérve az új alkotmány legitimációjához: a népszavazást, mint az Alaptörvény szükséges megerősítését a Tavares - jelentés sem veti fel. Az kétségtelen, hogy a nem megfelelő társadalmi egyeztetést nehezebben tudta volna felhozni a dokumentum, ha az Alaptörvényről lett volna népszavazás. – A Velencei Bizottságéhoz hasonlóan visszatérő megállapítás, hogy számos rendes törvényt (értsd: korábban feles többséggel elfogadott) törvényt kétharmados többségűvé alakítottak, pl. adó-, és családjogi kérdéseket. Orbán nem is titkolta, hogy ezzel a jogtechnikai eszközzel meg kívánja kötni utódai kezét. – A magyar nyilvános diskurzusban nem keltett figyelmet a Tavares - jelentés azon megállapítása,

miszerint

„az

Alaptörvény

nem

rögzíti

sem

az

Alkotmánybíróság

függetlenségét, sem az igazságszolgáltatás igazgatásának függetlenségét”13. Ezt az Alaptörvényt megelőző alkotmány sem tartalmazta szó szerint, viszont egyetlen politikai erő sem volt, amely kétharmados többségével meg tudta volna haladni a konszenzuskényszert. Ez a helyzet változott meg 2010-ben, és a Fidesz élt is a többségével, amikor pl. az alkotmánybírók jelölési rendjét változtatta meg, vagy hozzá közel álló, vagy annak vélt személyeket választott a magyar parlament az Alkotmánybíróság tagjává. A bizottsági dokumentum „aggodalommal állapítja meg”, hogy a Fidesz-többség a jelenleg hivatalban lévő 15 alkotmánybírából nyolcat választott meg, köztük két képviselőt. Természetesen ez sem annyira jogi, mint politikai vélemény, amelyet annak idején a magyar ellenzék is képviselt. Nem új elem a jelentésben a Legfelsőbb bíróság elnöke, Baka András idő előtti eltávolításának, vagy éppen az adatvédelmi hivatal megemlítése sem, így azon következtetés sem lehet meglepő, hogy „fájlalja, hogy a számos elfogadott intézkedés – valamint néhány folyamatban lévő reform – nem nyújt kielégítő biztosítékokat az igazságszolgáltatás és Magyarország Alkotmánybírósága függetlenségének alkotmányos garanciáira nézve14”.

13 14

A Tavares- jelentés AX. pontja Tavares- jelentés II./29. pontja

- 16 -

– „Rendkívül aggasztónak” tartja a már említett AB-határozatokkal kapcsolatos negyedik Alaptörvény-módosítást, és a 2010 előtti határozatokat az „alapelvek és alkotmányos követelmények egész rendszereként” aposztrofálja azokat. Véleménye hasonló a Velencei Bizottsághoz, de itt még élesebb a megfogalmazás. Tekintettel ugyanakkor arra, hogy a kormányváltás után Orbánék nyíltan elvetették az 1989/90-es közjogi rendszert, köztük a korábbi AB-határozatok „láthatatlan alkotmányát”, logikusan

következik,

hogy

a

mostani

hatalom

az

AB-határozatok,

illetve

az

alkotmányértelmezés területén is új lapot kívánt nyitni, és ezt többek között a korábbi AB határozatok hatályon kívül helyezésével oldotta meg. A Tavares - jelentés nem írja ugyan, de fontos elmondani azt is, hogy ezen alkotmánybírósági határozatoknak a hatálya megszűnt ugyan, de a joghatása nem. Ez praktikusan azt jelenti, hogy bár a halálbüntetést eltörlő 1990-es alkotmánybírósági határozat hatályon kívül lett helyezve, a joghatása megmaradt, vagyis Magyarországon továbbra sem áll vissza a halálbüntetés. – A Tavares - jelentés szintén bírálja a véleménynyilvánítási szabadság a negyedik Alaptörvény-módosítással megvalósított korlátozását, mert „széles körű

es esetlegesen

homályos tilalmat vezet be az egyes csoportok – köztük a magyar nemzet – méltóságának megsértését

célzó

beszédre,

amely

tilalom

felhasználható

a

véleménynyilvánítás

szabadságába való önkényes beavatkozásra, es visszafogó hatása ehet az újságírókra, de a művészekre es másokra is” . Vagyis megint az a már vázolt probléma merül fel, hogy nem igazán megfogható a jogsértés terjedelme, azaz hogy milyen beszéd számít majd a jövőben a „magyar nemzet méltósága” megsértésének. – Az egyházak elismerésének új alkotmányos szabályozásával kapcsolatban megállapítja, hogy a negyedik Alaptörvény-módosítás azt szolgálta, hogy az Alkotmánybíróság megsemmisítő határozata ellenére továbbra is az Országgyűlés dönthessen az egyházak elismeréséről. Vagyis ez a lépés is beleillik abba a folyamatba, hogy az Alaptörvénybe az Alkotmánybíróság által korábban már megsemmisített rendelkezéseket emelnek, elkerülvén azok alkotmánybírósági revízióját. Aggodalmának ad hangot, hogy továbbra is az Országgyűlés dönthet az egyházak sorsáról.

- 17 -

– Szinte szó szerint egyezik a Tavares- jelentés a VB véleményével, amikor a következőképpen fogalmaz: „úgy véli, hogy az Alaptörvény politikai akaratot tükrözi rendszeres módosításainak fényében az Alkotmánybíróság már nem a legfőbb szerve az Alaptörvény védelmének, különösen azóta, hogy a negyedik módosítás kifejezetten megtiltja az Alkotmánybíróságnak, hogy felülvizsgálja a más alkotmányos követelményekkel és elvekkel ellentétes Alaptörvény-módosításokat”15. Itt arra az általunk már részletezett kérdésről van szó, hogy a negyedik Alaptörvény - módosítás kétségtelenül elzárta az Alkotmánybíróság

elől

az

Alaptörvény

nem

formai,

hanem

tartalmi

szempontú

felülvizsgálatát. – Kritizálja azt is, hogy a bírák kényszernyugdíjazása folyamán eltávolított bírósági vezetőket csak akkor vették vissza eredeti pozíciókba, hogy azokat nem töltötték be azóta más személyekkel16. Vagyis - bár ezt a jelentés nyíltan már nem mondja ki - az uniós bíróságnak a bírák eltávolítását jogellenesnek kimondó határozata ellenére az Orbán-kormány lényegileg elérte eredeti szándékát, mert neki a vezetői bírói posztokon való változás volt a legfontosabb. – Nem jogi, hanem politikai megállapítás, (és ez például a VB véleményében már nem szerepel ilyen módon), hogy „Magyarországon a roma- és zsidóellenes gyűlöletbeszéd újra erősödőben van”, valamint hogy a magyar hatóságok nem léptek fel a rasszista alapú bűncselekményekkel szemben. Ezt a Tavares - jelentés nem támasztja alá, hacsak azzal nem, hogy lábjegyzetben hivatkozik egy ezzel kapcsolatos ENSZ - jelentésre. A súlyos állítás részletes megindokolásának hiányában csak sejteni lehet, hogy a Tavares- jelentés miért nem tartja elegendőnek a magyar hatóságok fellépését a rasszista alapú bűncselekményekkel szemben. A képhez az mindenesetre hozzátartozik, hogy az Orbán kormány még jogilag aggályos módon (egy, a rendőrség tiltó határozatot már hatályon kívül helyező bírósági végzést követően)

is igyekezett betiltatni az ún. anticionista tüntetést,

amikor is maga Orbán Viktor miniszterelnök adott utasítást a belügyminiszternek a 15

Tavares- jelentés II.17. pontja A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (Bjt.) 145. §-a egészült ki az alábbi szöveggel, amely csak be nem töltetlenség esetén tette lehetővé a bírósági vezetői poszt visszaszerzését: „ (4) Ha határozott időre kinevezett bírósági vezető bírói szolgálati jogviszonya került jogellenesen megszüntetésre és a (3) bekezdés szerinti visszahelyezéskor az a bírósági vezetői tisztség, amelyből felmentették, még nincs betöltve, őt kérelmére e bírósági vezetői tisztségébe kell visszahelyezni”. 16

- 18 -

demonstráció megakadályozására17. Mint ahogy az is igaz, hogy a terjedőben lévő Horthy Miklós, Prohászka Ottokár, Wass Albert, de különösen a Tormay Cécile, Nyírő József kultusz valóban sértheti azok érzékenységét, akik a magyarországi antiszemitizmus erősödésétől tartanak, miközben az adott jobboldali szubkultúrában a fent nevezett nemzeti érzelmű személyiségeknek számítanak. Ez a történelmi múltból származó körülmény nem egyszerű, egy külföldi – főleg a magyar nyelvet nem ismerő – megfigyelő, politikus számára még nehezebben érthető. Persze, a Tavares - jelentés politikai jellege miatt nem is lehet alkalmas tudományos elemzésre, ezt tehát nem is lehet elvárni tőle, ám mindenesetre az megállapítható, hogy itt némileg féloldalasra sikerült a jelentés megfogalmazása, amely nem volt tekintettel a magyar kormányoldal még akár méltányolható szempontjaira sem. Ez megkönnyítette a hazai kormánypártoknak, hogy igazságtalan támadásokról, kettős mércékről beszéljenek. A jelentés ráadásul némileg ellentmondásba is kerül önmagával, hiszen más helyütt meg a véleménynyilvánítási szabadságnak a kisebbségek, és magyar nemzet méltósága védelmén alapuló

korlátozását

kritizálja.

Pedig

ezt

a

korlátozást

a

kormányzat

éppen

a

„gyűlöletbeszéd”, a rasszista cselekedetek elleni küzdelemmel indokolta. Nos, például ez a körülmény indokolhatott volna egy árnyaltabb megközelítést a Tavares - jelentés részéről pl. ebben a vonatkozásban, csakhogy ebből a kormány jól is kijöhetett volna, és a jelentés élét tompíthatta volna. Ezt a készítők szemmel láthatóan annak ellenére sem kívánták, hogy volt alkalmuk találkozni magyar kormánypárti szereplőkkel is, tehát akár egy más megközelítést is komolyabban mérlegelhettek volna. Ez is magyarázza, hogy a Fidesz európai parlamenti képviselői már a készítés fázisában is hevesen kritizálták a Tavares - jelentést. – A médiával kapcsolatos rész is inkább politikai, mintsem jogi jellegű. A politikai reklámok kereskedelmi Tv-kben való tiltását a jelentés is kifogásolja, az újságírók körében lévő öncenzúráról, a közszolgálati tömegtájékoztatás rendkívüli központosításáról ír.

17

A magyarországi baloldali – liberális körökben csak nagyon halkan fogalmazódtak meg aggályok ezzel kapcsolatban, pedig a miniszterelnök lépését akár a bíróságok befolyásolásaként is lehetne értelmezni, amely nehezen fér össze a hatalmi ágak elválasztásának elvével. Igaz, a miniszterelnök a „jó ügy” (értsd: a szélsőjobboldal elleni fellépés) miatt, és taktikai okból (Zsidó Világkongresszus budapesti ülésére nem szeretett volna anticionista tüntetést) cselekedett így. Amikor viszont a rezsicsökkentéssel kapcsolatos egyedi bírósági határozatot támadta meg néhány hónapja, már nagyobb volt az ellenzéki felzúdulás.

- 19 -

„Aggodalommal állapította meg” a jelentés, hogy az Alaptörvényben az azonos nemű párokat es a különböző egyéb családformákat kizárják a család fogalmából; és ez szerinte ellentmond az Emberi Jogok Európai Bírósága közelmúltbeli ítélkezési gyakorlatának. A magyar kormányoldal és a jelentés e véleménye szintén nem összebékíthető. Orbán – dacolva azon friss európai trenddel, hogy több európai országban (pl. Franciaország, újabban az Egyesült Királyság) engedélyezték a melegházasságokat – az Európai Parlament vitáján is világossá tette, hogy az ő felfogása szerint csak férfi és nő között létesíthető házasság, védve egy négyezer éves tradíciót. A Tavares - jelentés ezt is helyteleníti, amely túllép a dokumentum nagyobb részét jellemző közjogias megközelítésen, és Magyarország fontos társadalmi kérdésében foglal el határozott álláspontot, méghozzá olyanban, amely nem tartozik a közös uniós politikák közé. Így az Orbán-kormány, és uniós kritikusai közötti viták kilépnek a közjog medréből, és értékvitákká válnak. – A végkövetkeztetés pedig az, hogy a magyarországi „rendszerszintű” változtatások az EUSZ 2. cikkében foglalt értékek (az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez

tartozó

személyek

jogait)

„súlyos

megsértésének

kockázatát”

eredményezhetik. A Tavares - jelentés ezzel azt is állítja, hogy az Orbán- kormány változtatásai szemben mennek az európai értékekkel. A kormány szempontja – az ország radikális átalakításának szükségessége miatt került sor e lépésekre – nem jelenik meg a jelentésben, még úgy sem, hogy vitatkozna vele, holott egy politikai dokumentum akár ezt is megtehette volna. Igaz, így e tekintetben is tompult volna a jelentés hangneme, ráadásul a magyar baloldal 2002-2010 közötti kormányzati teljesítménye kérdésessé tételére is sor kerülhetett volna.

2.3. A Tavares - jelentés követelései A magyar kormány különösen zokon vette a Tavares - jelentés utolsó részében, a 71.pontban megfogalmazott ajánlásokat, amelyek a magyar kormány belpolitikájának megváltoztatását – méghozzá lényeges megváltoztatását – jelentenék. Ez a kormány

- 20 -

nézőpontjából nézve érthető, hiszen a kormányok nem szokták szeretni, ha kívülről, és kéretlenül fogalmaznak meg elvárásokat. Ráadásul e követeléseket nem az EU Bizottsága, az uniós szerződések betartásáért felelős testület (amelynek formális szerepét e tekintetben a magyar kormány sem vitatja), hanem egy másik szereplő, az Európai Parlament fogalmazta meg, amely a jövőben impulzusa lehet további nyomásgyakorlásnak. Az Orbánkormány az ország szuverenitásából (és a maga mozgásteréből) szemmel láthatóan csak annyit szeretne feladni, amely az uniós tagsághoz elengedhetetlenül szükséges. Ezt az attitűdjét az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése így fogalmazza meg: „Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja” (kiemelés a szerzőtől). A „teljesítéséhez szükséges mértékig” formula két gondolatjel közé van szorítva, pedig ez jelenti a lényeget. Az Orbán-kormány nem vitatja, hogy az uniós tagság miatt az ország szuverenitása jelentős részét (lásd: jogalkotási funkciók egy része) fel kellett adni, de azt el akarja kerülni, hogy az EU túl nagy hatalmat gyakoroljon a magyarországi ügyek felett. A Fidesz 1990-es évek második fele óta következetesen képviselt álláspontja szerint bár a Magyarországot érintő döntések egy részét formailag is az EU szervei hozzák, de ezekbe a magyar állam a maga szavazatival képes beleszólni, más tagállamokkal szövetkezni, bizonyos esetekben a vétójogát is használva a magyar érdekeket képviselni. Ebbe a szuverenitási felfogásba nem illik bele, hogy a Tavares - jelentés jogot formál a belpolitikába való hangsúlyos beleszólásba. Az elmúlt három év ugyanakkor azt is megmutatta, hogy a magyar kormány taktikai okból képes rugalmasabban is értelmezni a szuverenitást: maga a magyar uniós elnökség határozottan dolgozott az „európai szemeszter” elfogadtatásán 2011 első felében, amely lehetővé teszi a tagállami költségek alaposabb ellenőrzését az uniós központ (Európai Bizottság, Európai Tanács) számára – holott, a költségvetés feletti törvényhozási rendelkezés egy adott ország szuverenitásának kiemelkedő eleme. Igaz, az Orbán-kormány e tekintetben tanúsított megengedőbb magatartását nem verte nagy dobra, és furcsa módon, az ellenzék sem, pedig kimutatható lett volna némi disszonancia a kormány szuverenitással kapcsolatos attitűdjében. Nevezetesen, hogy a „szabadságharcos retorika” megszelídült az „európai szemeszterhez” való magyar kormányzati hozzáálláskor.

- 21 -

A Tavares - jelentés határozott követeléseket fogalmaz meg a magyar hatóságok felé, amelyek teljesítése esetén nem csak a negyedik Alaptörvény-módosítás lényege válna semmissé, de a 2010-2013 közötti közjogi átalakulás más fontos elemei is: – A Tavares - jelentés az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezései egy részének a negyedik alkotmánymódosítással az Alaptörvénybe történő beemelésének visszavonását követeli, amikor úgy fogalmaz, hogy „maradéktalanul állítsák vissza az Alaptörvény elsőbbségét, törölve belőle azokat a rendelkezéseket, amelyeket az Alkotmánybíróság a korábbiakban alkotmányellenesnek nyilvánított”. Nem mondja ki a jelentés, de itt a hajléktalan-kérdés, és az egyházak elismerése szabályozására gondolhattak. – A sarkalatos törvények száma csökkentését tartja kívánatosnak, a család- és szociálpolitika, a költségvetési és az adóügyek keretébe tartozó törvényhozási tárgyakat feles többséggel elfogadott törvények szabályozzanak. Ez a magyar ellenzéknek, és több alkotmányjogásznak is folyamatos kritikája volt, most ezen köszön vissza. – Követeli az Alkotmánybíróság 2010-es kormányváltás előtti hatáskörének visszaállítását, mert szerinte vissza kell állítani az Alkotmánybíróság azon jogát, hogy minden törvényt korlátozás nélkül felülvizsgáljon. Követeli a negyedik Alaptörvény-módosítás azon elemei eltörlését, amelyek a korábbi AB- határozatokat helyezték hatályon kívül. Ami viszont még ezeknél is fontosabb: a dokumentum követeli az Alkotmánybíróságnak bármilyen Alaptörvény-módosítás felülvizsgálati jogát, vagyis hogy ne csak formai szabálytalanság esetén lehessen az Alaptörvény valamely módosítását megsemmisíteni18. Ezt annak ellenére várja el a Tavares - jelentés, hogy – amint a Velencei Bizottság véleményénél láttuk

18

A Tavares- jelentés ezt az elvárást így fogalmazza meg: „(…) maradéktalanul állítsák vissza az Alkotmánybíróságnak – mint az alkotmányvédelem legfőbb szervének – előjogait és ezáltal az Alaptörvény elsőbbségét, törölve annak szövegéből egyrészt az Alkotmánybíróságnak a bármely Alaptörvény-módosítás alkotmányosságának felülvizsgálatával kapcsolatos hatáskörét korlátozó, másrészt két évtized alkotmánybírósági ítélkezési gyakorlatát hatályon kívül helyező rendelkezéseket; állítsák vissza az Alkotmánybíróság kivétel nélkül valamennyi jogszabály felülvizsgálatához való jogát, ellensúlyozva a parlamenti és végrehajtó intézkedéseket és biztosítva a mindenre kiterjedő bírósági felülvizsgálatot; e bírósági és alkotmányossági felülvizsgálatra a nemzeti alkotmány történeti sajátosságaitól függően a különböző tagállamokban eltérő módon kerülhet sor, de ha az alkotmánybíróság már létrejött – mint Magyarországon is, ahol az Alkotmánybíróság a kommunista rendszer bukása után gyorsan hírnevet szerzett magának az európai legfelsőbb bíróságok között –, azzal szemben nem szabad olyan intézkedéseket alkalmazni, amelyek célja hatásköreinek csökkentése és ezáltal a jogállamiság aláásása”

- 22 -

–

még az alkotmánybírósággal rendelkező államokban

sem általános,

hogy az

alkotmánybíróságnak joga volna a legfőbb törvény, az alkotmány rendelkezéseinek megsemmisítésére. Ráadásul még a Tavaresék által jobban kedvelt, korábbi magyar jogállami rendszerben sem volt az Alkotmánybíróság jogosult a Magyar Köztársaság Alkotmánya valamely szabálya megsemmisítésére, pontosabban nem volt ilyen felhatalmazó rendelkezés az Alkotmányban. Ez a körülmény természetesen a fideszes érvkészletbe mélyen bele is épült – csakhogy, amint arra rámutatott az elemzés, az Alkotmánybíróság kezdte fontolóra venni addigi gyakorlatának megváltoztatását, vagyis az Alaptörvény felülvizsgálatát. Ezzel együtt is, ez a követelés nagyon radikális beleavatkozást jelentene a magyar közjogi rendszerbe, hiszen míg korábban egyedül az alkotmányozó hatalom, a parlament volt jogosult az Alaptörvény megváltoztatására felülvizsgálatára (mint ahogy a legtöbb demokratikus rendszerben is csak a törvényhozás alkothat alkotmányt), ezen a szerepen

osztoznia

kellene

egy,

nem

a

nép

által

választott

testülettel,

az

Alkotmánybírósággal. Ez alapvető, és erősen vitatható paradigmaváltást hozna el, de úgy tűnik, a jelentés megfogalmazói ezt szükségesnek tartják a szerintük az európai, és jogállami elvekkel ellentétesen cselekvő, a fékeket és ellensúlyokat leromboló Orbán-kormánnyal szemben, ennek a meglehetősen szokatlan közjogi eszköznek a használatát. A jelentésben nem szerepel ilyen kitétel, de megítélésünk szerint rejtetten nagyon is. Hiszen más európai tagállamnak (már ahol van alkotmánybíróság) nem javasolják, hogy az alkotmánybíróság alkotmányszöveget

semmisíthessen

meg,

csak

Magyarország

esetében

tartják

kívánatosnak. A jelentés hibája, hogy e ponton nem eléggé őszinte, mert nem mondja meg, miért tartja szükségesnek éppen Magyarország esetében ezt a meglehetősen egyedi megoldást. – A Tavares - jelentés ugyanakkor joggal veti fel a Költségvetési Tanács (KT) túlméretezett hatáskörét, amellyel a testület az államadósság-plafon betartatása, illetve az államadósságcsökkentés vonatkozásában megvétózhatja a költségvetési törvény Országgyűlés általi elfogadását19. Szerinte meg kell szüntetni a KT a költségvetéssel kapcsolatos vétójogát.

19

Nagy Attila Tibor : A Költségvetés Tanács túlhatalma, 2013. május 12., Méltányosság-blog

- 23 -

– Szorgalmazza azon, a kényszernyugdíjazással eltávolított bírói vezetők eredeti tisztségükbe való visszahelyezését, akiknek posztját időközben betöltötték. Arra viszont nem ad választ a jelentés, mi legyen azokkal az új bírósági vezetőkkel, akik a nyugdíjazás miatt eltávolított vezetők helyére léptek. – Két pontban is követeli a jelentés az ellenzék jogainak tiszteletben tartását, mozgásterének bővítését. Az egyik pont megfogalmazása szerint „az ellenzék érdemi bevonása mellett törekedjenek

konszenzusra

az

Alkotmánybíróság

tagjainak

megválasztásakor,

és

biztosítsák, hogy az alkotmánybírák mentesek legyenek a politikai befolyástól”, egy másik szerint „biztosítsanak az ellenzéki erőket is tiszteletben tartó, élő parlamentáris rendszert, ésszerű időt biztosítva arra, hogy érdemleges vita alakuljon ki a többség és az ellenzék között, és hogy a széles körű nyilvánosság is részt vehessen a jogalkotási eljárásban’”20. Mindez egyrészt az alkotmánybírói jelölési folyamat kritikája, amelynek révén a kormányoldal a maga jelöltjeit már a jelölő testületben sem szorul az ellenzék támogatására, és hogy fideszes képviselőket választottak az Alkotmánybíróság tagjává. Az „érdemleges idő” megkövetelése pedig annak bírálata, hogy számos esetben rohamtempóban fogadtak el törvényeket az Országgyűlésben, lényegesen megrövidítve az ellenzék számára a törvényjavaslatokra való felkészülést, és az esetleges ellenállás megszervezését. Ami pedig a széles körű nyilvánosságot illeti, arra annyiban lehetőség van, hogy bizonyos jogszabálytervezeteket kitesznek a kormány honlapjára, ám ezek kisebb jelentőségű jogi normák (pl. kormány- és miniszteri rendeletek) szoktak lenni. Az kétségtelen, hogy a nagyon gyors ütemben (pl. egy-két hét, vagy akár pár nap) alatt megszavazott törvényeknél illuzórikus a széles körű nyilvánosság jogalkotásban való részvétele, a Tavares - jelentés ezen a ponton megalapozott. – Nem váltott ki különösebb érdeklődést Magyarországon a Tavares - jelentés azon javaslata, hogy a Velencei Bizottságot, és az EBESZ-t fel kell kérni a magyar választási szabályok értékelésére, majd a választások megfigyelésére. Mindez fenntarthatja a jövőben a 2014-es választások legitimációja körüli vitákat. A választások idejére a versengő politikai pártok számára igazságos hozzáférést szorgalmaz a médiákhoz.

20

Tavares- jelentés 33.-34. oldal

- 24 -

– A magyar hatóságokat a sajtó, és véleménynyilvánítási szabadság védelmére, és a sajtószabadságot veszélyeztető – a jelentésben nem részletezett – mechanizmusok elkerülésére szólítják fel. Vagyis, a nagy port kavart médiatörvény többszöri módosítása ellenére a Tavares - jelentés nem tartja a magyarországi sajtószabadság helyzetét megnyugtatónak. – Nem támogatva az Alaptörvény negyedik módosítása hajléktalanokra vonatkozó részt, a magyar kormányt a hajléktalanokkal szembeni kötelezettségei betartására szólítják fel. – Az egyházak kapcsán nem követeli a jelentés az Országgyűlés egyedi egyházzá nyilvánítási jogának eltörlését, de az semleges és pártatlan követelményeket és intézményi eljárásokat már igen, és érdemi fellebbezési jogot az érintetteknek. Mivel a jelentés korábbi része helytelenítette a magyar parlament egyházak elismerésére vonatkozó hatáskörét, joggal indulhatunk ki abból, hogy ennek megszüntetése nem volna ellenére. A Tavares - jelentés azonban nemcsak a magyar hatóság felé fogalmaz meg elvárásokat, hanem európai uniós színtéren is, annak érdekében, hogy – miként azt a jelentés kissé élesen megfogalmazza - „e Szerződések ne pusztán papírra vetett szavak legyenek”.

21

Más

szóval, biztosítani kell, hogy a jelenleginél hatékonyabb mechanizmus álljon rendelkezésre az EU tagállamaiban az emberi-és szabadságjogokkal kapcsolatos kötelezettségek betartására.

2013

márciusában

Dánia,

Németország,

Finnország

külügyminisztere már javasolta, hogy a nem sok sikerrel kecsegtető

és

Hollandia

EUSZ 7. cikkében

foglalt szavazatfelfüggesztési eljárás helyett valamilyen kevésbé drasztikus, de hatékony mechanizmus álljon rendelkezésre az európai alapértékek védelme érdekében. A Tavares jelentés ezt az irányvonalat követi, és- ahogy azt később látjuk – konkrét javaslattal is előáll. Bár Magyarország nem tartozik az EU legfontosabb államai közé, 2010-2013 között időszakosan képes érdeklődést kiváltani uniós színtéren. Természetesen ezen érdeklődés erősen viszonylagos, mert a magyar helyzetnél más fontosabb témák is foglalkoztatják az európai közvéleményt (lásd a válságot, a kritikus helyzetben lévő déli államok – Görögország, Spanyolország – helyzetét, az EU jövőjével kapcsolatos vitákat), de időről21

Tavares - jelentés 58. pontja

- 25 -

időre a magyar helyzet egészen a legfelsőbb körig, az Európai Bizottság elnökéig, vagy éppen az Európai Parlamentig is elér. Paradox módon mind Orbánék, mind európai kritikusaik (köztük Tavares) is egyetértenek abban, hogy a „ magyar ügy” túllépi Magyarország határait. Csakhogy míg a magyar kormány egy, a nemzetek szuverenitását túlságosan leromboló uniós bürokrata központtól tart, addig EU-ban lévő ellenfelei attól, hogy a rossz magyar jogállami példa más európai országokra is ragadós lehet, és ennek jeleit egyes tényezők már Romániában, és Bulgáriában is látták. Ennek megfelelően a Tavares jelentés sem pusztán Magyarországgal foglalkozik, hanem az uniós politikáról egészéről is véleményt nyilvánít. Élesen támadja az EU egyik legfontosabb szervét, az Európai Tanácsot: „(…) csalódottan állapítja meg, hogy az Európai Tanács az EU egyetlen politikai intézménye, amely továbbra is hallgat, miközben a Bizottság, a Parlament, valamint az Európa Tanács, az EBESZ, sőt még az Egyesült Államok kormányzata is hangot adott a Magyarországon kialakult helyzettel kapcsolatos aggodalmainak”22. A kritika nem feltétlenül megalapozott, mert az EUSZ 15. cikk (4) bekezdése egyhangú döntéshozatalt ír elő az Európai Tanács esetében, kivéve, ha az EU szerződései másként nem rendelkeznek – ilyen kivétel az Európai Tanács elnöke, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének minősített többséggel való megválasztása, az EUSZ 31. cikkében szabályozott néhány eset, valamint eljárási kérdések. Az Európai Tanács tehát azért „hallgat” Magyarország esetében, mert egy, a magyar kormányt elítélő nyilatkozathoz a magyar kormány beleegyezésére is szükség volna, ami természetesen kizárt. De még a „hallgatás” sem biztos, hogy a megfelelő kifejezés az Európai Tanácsot illetően, mert könnyen lehet, hogy a kormányfők zárt ajtók mögötti plenáris ülésein, vagy akár informális megbeszélésein szóba került a magyar helyzet. Erről persze a nyilvánosság – a tanácskozások bizalmas természete miatt – nem tud. Mivel a Tavares - jelentést az Európai Parlament is elfogadta, ezért az Európai Tanács kritikájával a Parlament is egyetértését fejezte ki. Vagyis, Magyarország abban az értelemben is európai dimenziót kapott, hogy az EU két fontos intézménye, az Európai Parlament és az Európai Tanács feszültségektől nem mentes kapcsolatrendszerébe is bepillantást engedett.

22

Tavares- jelentés 66. pontja

- 26 -

A Tavares - jelentés, illetve az Európai Parlament nem csak a magyar kormány, hanem az EU vezető intézményei felé is elvárásokat fogalmazott meg. Az Európai Tanács elnökét felkérte arra, hogy tájékoztassa az Európai Parlamentet arról, miként ítéli meg a magyar helyzetet. Az Európai Bizottság számára több feladatot is kijelölt: a Bizottság tájékoztassa az Európai Parlamentet a negyedik alkotmánymódosításról; készítsen riasztási ütemtervet az EUSZ 2. cikkelyének megsértése esetére, a Bizottság ne csak az EU jogrendjébe ütköző egyedi jogsértésekkel foglalkozzon, hanem „adjon megfelelő választ arra, ha valamely tagállam alkotmányos rendjét es jogrendszerét, valamint alkotmányos es joggyakorlatát rendszerszerűen

alakítják

át”23,

tegyenek

megfelelő

intézkedéseket,

ha

valamely

tagállamban kétségek merülnének fel a sajtó- és véleménynyilvánítási szabadságot illetően. Az, hogy az emberi jogok magyarországi helyzete kilépett a szűkebb tagállami keretekből, jól mutatja a dokumentum európai uniós intézményekkel szembeni megfogalmazása, itt ugyanis nem pusztán Magyarország, hanem minden európai uniós tagállam emberi jogi- és szabadságjogi szempontú hatékonyabb monitoringját tartják kívánatosnak. Ha úgy tetszik, minden tagállam belpolitikáját vizsgálni, illetve az európai intézményekkel vizsgáltatni kívánják az EU alapértékeinek való megfelelés szempontjából, de az igaz, hogy most Magyarország az aktuális téma. Ugyanakkor 2012-ben Romániával, mostanában pedig Bulgáriával kapcsolatban is megfogalmazódtak aggályok, tehát nem kizárólag Magyarország lehet az alanya az alapérték- megfigyelési mechanizmusnak.

A

dokumentum

mindenesetre

elégedetlen

a

magyar

kormány

elleni

fellépés

hatékonyságával, ezért javasolja egy ún. Koppenhágai Bizottság felállítását, amelynek feladata az EUSZ 2. cikkében lefektetett uniós alapértékek védelme lenne valamennyi tagállam vonatkozásában24. A Tavares - jelentés, illetőleg az Európai Parlament így fogalmazza meg a Koppenhágai Bizottság feladatát: „az EUSZ 7. cikkében előírt, jelenleg hatályos alkotmányos mechanizmusra tekintettel megismétli 2012. december 12-i, „Az alapvető jogok helyzetéről az Európai Unióban (2010–2011)” című állásfoglalásában tett felhívását, amelyben egy új mechanizmus létrehozását indítványozza annak biztosítása

23

Tavares- jelentés 31. oldal

- 27 -

érdekében, hogy valamennyi tagállam tiszteletben tartsa az EUSZ 2. cikkében rögzített közös értékeket,

valamint

a

„koppenhágai kritériumok” folyamatos

teljesítését;

e

mechanizmus egy „Koppenhágai Bizottságban” vagy egy magas szintű csoportban, egy „bölcsek csoportjában” vagy az EUMSZ 70. cikke szerinti értékelésben ölthetne testet, és az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége megbízatásának reformján és megerősítésén, valamint a Bizottság, a Tanács, az Európai Parlament és a tagállamok közötti, a meghozandó intézkedésekről szóló megerősített párbeszéd keretein alapulhatna”. Felül kell vizsgálni ennek kapcsán az Európai Alapjogi Ügynökség szerepét is. A Tavares - jelentés által felállítani javasolt Koppenhágai Bizottság nem szerepel az Európai Unióról

Szóló

Szerződésben,

de

még

az

Európai

Unió

Működéséről

Szóló

Szerződésben(EUMSZ) sem. A Tavares - jelentés nem is tesz kísérletet arra, hogy megjelölje azt a jogcímet, vagy az EU-t megalapító szerződések valamely jogszabályhelyét, amelynek alapján a Koppenhágai Bizottság felállítható lenne. Nem szerepel a Tavares jelentésben az sem, hogy ezen bizottságba mely szervek, személyek és milyen arányban delegálhatnának tagokat. Erről valószínűleg az Európai Parlamentnek még külön határozatot kellene hozni, ha komolyan gondolja a bizottság megalakítását. Maga a Tavares – jelentés is habozik kissé a Koppenhágai Bizottságot illetően, hiszen mellette vagylagos lehetőségként egy ún. „ bölcsek tanácsát” is említi, amelynek létrejöttének feltételei jogilag szintén nem precízek. Ugyanakkor az EU-t megalapító szerződések expressiss verbis nem tiltják egy, az azokban nem szereplő, de kevésbé formális – vagyis nem jogalkotási jogkörrel felruházott – testület felállítását. Az Európai Parlament által megszavazott Tavares - jelentés nem is állítja, hogy bármiféle jogalkotói szerepet szánna a Koppenhágai Bizottságnak, csupán egy újfajta mechanizmust javasol. AZ EUSZ 7. cikkében foglalt szavazatfelfüggesztő eljárás mutatja, hogy a tagállamoknak figyelemmel kell lenniük az emberi - és szabadságjogok védelmére, azt nem korlátozhatják parttalanul. Csakhogy minden mechanizmusnak, így a majdani Koppenhágai Bizottságnak is figyelemmel kell lennie a tagállamok szuverenitására is, amelyet az EU szerződései másfelől több pontban is védenek: az EUSZ 4. cikke egyértelműen fogalmaz, amikor kijelenti, hogy minden EU-ra át nem ruházott hatáskör a tagállamoknál marad; az EUSZ 6. cikk (1) bekezdése pedig azt mondja ki, hogy az uniós polgárokat megillető emberi jogokat tartalmazó Európai Unió Alapjogi Chartája nem terjeszti ki az EU hatáskörét. A Koppenhágai Bizottság jogi alapja tehát nem kellően alátámasztott.

- 28 -

Mint a tanulmány II. fejezetében látni fogjuk, a magyar kormány ezt a helyzetet ki is használta. Az Európai Parlament a Fidesz-kormánnyal kritikus része mindenesetre számít arra, hogy a Magyarország körüli csatározások tovább folynak majd. A Bizottságot és a Tanácsot felkéri arra, hogy jelöljenek ki egy-egy képviselőt, akik a Parlament előadójával és árnyékelőadóival közösen („a 2. cikkel kapcsolatos háromoldalú párbeszéd” keretében) értékelik a Tavares jelentés ajánlásai végrehajtása tekintetében a magyar hatóságok által adott tájékoztatást, továbbá nyomon követik az esetleges jövőbeni módosításokat, biztosítva azok összhangját az EUSZ 2. cikkével. A Tavares – jelentés 83. pontja még azt tartalmazta, hogy az új mechanizmus ügyében konferenciát szándékozik összehívni 2013 vége előtt, amelyen részt vennének a tagállamok, az európai intézmények, az Európa Tanács, a nemzeti alkotmánybíróságok és legfelsőbb bíróságok, az Európai Unió Bírósága és az Emberi Jogok Európai Bírósága képviselői. Az Európai Parlament Elnökök Értekezletét25 pedig arra kéri, hogy amennyiben az ajánlásokra adott válaszok nem állnak összhangban az EUSZ 2. cikkében foglalt rendelkezésekkel, mérlegelje a Szerződés által – többek között a 7. cikk (1) bekezdésében – előirányzott mechanizmusok igénybevételének indokoltságát. Az Európai Parlament tehát nem zárja ki, hogy a jövőben felveti akár Magyarország szavazati joga felfüggesztésére irányuló eljárás beindítását. Utóbbit Guy Verhofstadt, az EP liberális frakcióvezetője már 2012 elején szorgalmazta. Mivel azonban ennek még a beindítására sincs meg a kellő többség – az Európai Néppárt képviselőinek többsége a szavazati arányok szerint vélhetően nem szavazta meg a Tavares - jelentést -, így jobb híján marad egy olyan másfajta eljárás kitalálása, mint például a Koppenhágai Bizottság. Amíg az Európai Néppárt nem fordul szembe a Fidesszel, nemigen van remény a magyar kormány elleni „atomfegyver” bevetésére, a szavazatfelfüggesztési eljárás sikeres lefolytatására. Az Európai Parlament korlátozott mozgásterét jól mutatja, hogy az Európai Bizottság keményebb

eszközökkel

rendelkezik

a

magyar

kormány

megrendszabályozására:

kötelezettségszegési eljárásokat indíthat, javasolhatja a pénzügyminiszterek tanácsának Magyarországnak járó uniós (kohéziós) pénzek felfüggesztését. Azonban, mint látni lehetett

25

Az EP Elnökök Értekezlete az Európai Parlament elnökéből és a képviselőcsoportok elnökeiből áll, amelynek feladata az ülések előkészítése. Hasonló testület a magyar törvényhozásban is ismert Házbizottság néven.

- 29 -

az elmúlt három évben, bár az EU Bizottsága élt ezekekkel az eszközökkel, de ezek is kétesélyesek: a magyar kormány a kötelezettségszegési eljárás el nem fogadásával az EU Bírósága felé terelheti az ügyet, vagyis tudja húzni az időt, a bírósági eljárások végére pedig kész helyzetet próbál teremteni (lásd az eltávolított bírósági vezetők esetét); a kohéziós pénzeket pedig pénzügyi szabálytalanságokra, a költségvetési hiánycél be nem tartására tudta ideiglenesen megvonni a Bizottság, melyre válaszul a magyar kormány kemény költségvetési kiigazításokkal még azt is elérte, hogy Magyarország ellen a 2004 óta folyamatosan tartó túlzott deficiteljárás megszűnjön. Az elvileg lehetséges, hogy az EU alapító szerződéseit úgy írják át, hogy az EU alapértékeinek megsértésére hivatkozva vonják meg valamely tagállamnak, így a Magyarországnak járó uniós támogatásokat – csakhogy a szerződésmódosításhoz valamennyi tagállam egyetértésére van szükség, így ez lehetőség is elesik. Még azzal is lehetne próbálkozni, hogy az Unió éves költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokat módosítsák ennek megfelelően, ám számolni kell azzal, hogy az érintett tagállam blokkoló kisebbség megszervezésével, a maga vitális nemzeti érdekére hivatkozó vétójával tudná akadályozni az EU Tanácsában egy ilyen módosítást, és az is kétséges, hogy egy ilyen szabálymódosítás összhangban volna-e az EUSZ 4. cikke (3) bekezdésében foglalt, a tagállamok és az EU közötti lojális együttműködés elvével, hiszen két egymással legfeljebb közvetetten összefüggő ügyet (demokrácia helyzete, és kohéziós pénzek) kellene összemosni. Az Európai Bizottság eszközei tehát korlátozottak a magyar kormánnyal szemben, amely ezzel tisztában is van. Utóbbi pozícióját erősíti a már említett néppárti támogatás is, amely bár nem teljesen egységes – Elmar Brok az Orbán-kormány kritikusai közé tartozik, nem beszélve Viviane Reding uniós biztosról –, de a többség egyelőre nem kíván szembefordulni a Fidesz-kormánnyal. Valószínűleg változna a helyzet, ha a meghatározó Merkel-kormány, és a CDU egyértelműen szakítana a magyar kormánnyal, mert ez jelentősen kihathatna az Európai Néppárt magatartására is, csakhogy a német kormány annak ellenére ódzkodik egy ilyen fellépéstől, hogy a magyar-német kapcsolatokat komoly ellentétek is jellemzik26. Ha az Európai Bizottság, az EU operatív, gyors döntésekre inkább képes intézményének korlátozottak az Orbán-kormánnyal szembeni eszközei, könnyű belátni, hogy egy jóval

26

Nagy Attila Tibor: Német-magyar kapcsolatok II., 2013. március 30., Méltányosság Politikaelemző Központ

- 30 -

kevésbé operatívabb, pártpolitikai alapon megosztott, 766 tagból álló, az EU-n belül nem a legnagyobb hatalmú intézményként funkcionáló Európai Parlamentre ez még inkább igaz. Mivel az európai uniós intézmények Magyarországgal kapcsolatos nem lebecsülendő, de korlátos mozgásterével a magyar kormány is tisztában van. A Policy Network think-tank 2013 július elején megjelent elemzése sem tagadja, hogy az Európai Unió eszközei korlátozottak. A tagállamok alkotmányai kizárólagos tagállami hatáskörnek számítanak. Némileg ellentétben az eddigi megállapításokkal, Erin Marie Saltman és Lise Herman kutatók nem a 7. cikkely drasztikusságát tartják problémásnak, hanem azt, hogy annak alkalmazása – tagállami szavazat felfüggesztése kérdése

–

rendkívül érzékeny politikai döntéshozatal elé állítaná az EU intézményeit. „Szürke zóna” ma még, milyen mértékben terjeszkedhetnek az európai intézmények egy tagállam kormányzata belpolitikáját illetően. „ A magyar eset, függetlenül annak kimenetelétől, precedens lesz más tagállamok vonatkozásában”, hívják fel az európai dimenziójú tétre a figyelmet a szerzők. AZ EU intézményei korlátozott mozgásterét látva már nem is annyira meglepő, hogy a magyar kormány olykor meghökkentő keménységgel is vállalja az EU-val való konfliktusokat. Ebbe

jól

illeszkedik

a

magyar

kormány

reagálása

a

tanulmányban

elemzett

dokumentumokra, amelyeket a következő fejezetben értékelünk.

A tanulmány folytatásában a magyar fél reakcióival, és a témával kapcsolatos parlamenti vitákkal foglalkozunk.

- 31 -