Maart 2001 nr.
3
MINISTERIE
TPG 2 OPTA EN NMA 4 APARTE MARKTEN VOOR
SNOEIT IN TOEZICHT OP
OP TELECOMMARKT VEILIG STELLEN INTERNETTOEGANG
5
OPTA
SMALBAND EN BREEDBAND
STELT BELEIDSREGELS VOOR NUMMERHANDEL VAST
OPTA ONDERZOEKT ALTERNATIEVE VORMEN VAN KPN MOET ANDER AANMELDINGSSYSTEEM VOOR PRESELECTIE INVOEREN
WILLEN CONCURRENTIE
GESCHILBESLECHTING
8
12
CARRIER
14
N IEUWS - EN PUBLICATIEBLAD VAN DE O NAFHANKELIJKE P OST EN T ELECOMMUNICATIE A UTORITEIT
Twijnstra Gudde in evaluatierapport:
‘OPTA levert positieve bijdrage aan concurrentie in de telecomsector’ OPTA vervult haar wettelijke taken goed en maakt op een juiste wijze gebruik van haar bevoegdheden. Ook de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het optreden van OPTA op de telecommarkt zijn goed geweest. OPTA heeft daardoor een positieve bijdrage geleverd aan de concurrentie in de telecomsector. Dat blijkt uit de evaluatie van OPTA, die eind maart is afgerond. De evaluatie is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Verkeer & Waterstaat door bureau Twijnstra Gudde, in samenwerking met Rand Europe en Logica Consulting. De feitelijke evaluatie heeft ongeveer vier maanden in beslag genomen. De evaluatie vindt haar grondslag in de OPTA-wet. Daarin is bepaald dat OPTA binnen vier jaar na haar oprichting op 1 augustus 1997 wordt geëvalueerd. Centraal in het onderzoek stond de vraag of OPTA haar wettelijke taken op de telecommunicatie- en postmarkt goed heeft vervuld en of zij op een juiste manier gebruik heeft gemaakt van de haar toegewezen bevoegdheden. Verder moest het onderzoek antwoord geven op de vraag
in hoeverre het optreden van OPTA heeft bijgedragen aan meer concurrentie op de telecom- en postmarkt. Tevens zijn de relaties onderzocht die OPTA onderhoudt met haar beleidsomgeving, zowel nationaal als internationaal. Tenslotte is de interne organisatie en de bedrijfsvoering van OPTA doorgelicht. Om tot een afgewogen oordeel te komen over het functioneren van OPTA zijn maar liefst 606 vragen gesteld. Die vragen zijn niet alleen aan OPTA zelf gesteld, maar ook aan telecom- en postbedrijven, ministeries, de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), het Commissariaat voor de Media (CvdM), de Rijksdienst voor Radiocommunicatie (RDR), de Registratiekamer, de Europese (zuster)organisaties van OPTA en de Europese Commissie. BEVINDINGEN De belangrijkste bevindingen van de onderzoekers zijn dat OPTA haar wettelijke taken goed heeft vervuld en op een juiste wijze gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheden. De doeltreffendheid en doelmatigheid van het optreden van OPTA op de telecommarkt zijn goed geweest. OPTA heeft hierdoor een positieve bijdrage geleverd aan de marktwerking in de telecomsector. Haar taken en
bevoegdheden op de postmarkt heeft OPTA op een doeltreffende manier ingezet. De interne organisatie en bedrijfsvoering van OPTA is, schrijven de onderzoekers, van voldoende kwaliteit. De relatie van OPTA met andere instellingen zoals de NMa, CvdM en de Registratiekamer, wordt als goed beoordeeld. De relatie van OPTA met internationale organisaties (zusterorganisaties en de Europese Commissie) is zelfs zeer goed. De samenwerking is, zo staat in het evaluatierapport, gebaseerd op professionaliteit en vertrouwen. Daarentegen is de relatie van OPTA met het
ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) als ‘matig’ gekenschetst. Er is volgens de onderzoekers wel sprake van een voldoende heldere functiescheiding tussen de rollen van het ministerie en de toezichthouder, maar het samenspel is voor verbetering vatbaar. Daarbij gaat het om de toereikendheid van het wettelijk instrumentarium. REACTIE OPTA komt begin april met een officiële reactie. Daarin laat OPTA aan de staatssecretaris van V&W weten wat haar bevindingen zijn over uitkomsten van de evaluatie.
Deze uitkomsten zijn, samen met de gewenste invulling van het (toekomstig) toezicht, bepalend voor het toezicht op de (tele)communicatie- en postmarkt. Hierbij spelen ook de vernieuwde Europese telecomregels een rol. Deze regels worden op 1 januari 2002 van kracht. De staatssecretaris van V&W zal later dit jaar de Kamer over haar voornemens wat betreft het toezicht op de post- en telecommarkt informeren. De Tweede Kamer neemt het uiteindelijke besluit over de eventuele veranderingen in de inrichting van toezicht én de positie en rol van OPTA daarbinnen. K
Begroting OPTA goedgekeurd
Ministerie snoeit in toezicht op TPG Het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) heeft de begroting van OPTA voor het jaar 2001 en de daarbij behorende tarieven goedgekeurd. Alleen op het tarief voor de jaarlijkse kosten voor het toezicht op de postconcessie van TPG bracht V&W 200.000 gulden in mindering. Dit tarief komt nu uit op 2 miljoen gulden. OPTA ‘betreurt’ deze ingreep. De totale kosten van OPTA gaan omhoog van 24,3 miljoen naar 29,5 miljoen gulden. De kostenstijging wordt grotendeels veroorzaakt door het toenemende beroep dat bedrijven uit de telecom- en postsector doen op OPTA om geschillen te beslechten. Daardoor is het ook noodzakelijk dat het aantal OPTA-medewerkers in 2001 groeit van 111 naar 125 fulltime arbeidsplaatsen. Eén en ander leidt gemiddeld tot een verhoging van de tarieven die telecom- en postbedrijven aan OPTA moeten betalen voor de toezichtskosten. Er zijn echter ook tarieven die omlaag gaan, met name in de categorie ‘nummers’. De reden daarvan is de toename van het aantal nummers dat OPTA heeft uitgegeven. Dat leidt ertoe dat de kosten voor toezicht in 2001 over een groter aantal nummers kan worden verdeeld. Behalve door middel van groei van het 2
aantal medewerkers wil OPTA ook door efficiencyverbetering tegemoet komen aan de behoeften van telecom- en postbedrijven. Daarbij denkt OPTA met name aan verbetering van de efficiëntie van geschil-
’Het is van belang dat de redenen om niet in te stemmen met een begrotingsvoorstel volkomen transparant zijn’ beslechtingsprocessen (zie ook het artikel hierover elders in deze Connecties). Mede om die reden heeft één van de drie collegeleden, mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang
You, haar werkzaamheden voor OPTA uitgebreid van gemiddeld één naar drie dagen per week. OPTA betreurt het dat het ministerie van V&W een korting heeft aangebracht op de uitgaven voor het toezicht op TPG. Dat schrijft OPTA in een brief aan staatssecretaris De Vries van V&W. Het is OPTA niet duidelijk waarop de ingreep is gebaseerd. Het gaat hier bovendien om een post die direct betrekking heeft op één bedrijf waarvan V&W de aandelen in aanzienlijke mate beheert en zelfs verkoopt. ‘Het is dan juist van belang dat de redenen om niet in te stemmen met een begrotingsvoorstel volkomen transparant zijn’. OPTA gaat er echter van uit dat de staatssecretaris er geen bezwaar tegen heeft dat OPTA alle noodzakelijke activiteiten verricht voor het toezicht op TPG, ook als dat betekent dat het oorspronkelijk geraamde bedrag daarmee wordt overschreden. K
Colofon Eindredacteur: Alex van Kalken Redactie: Jasper van Delft Rob van Eijl Gertrude Langedijk Bernd de Nijs Stefan Wijers Fotografie: Kelle Schouten Grafische productie: Herbschleb & Slebos Drukwerk: Teunissen, Amsterdam Redactieadres, abonnementen en adreswijzigingen: Postbus 90420, 2509 LK Den Haag Telefoon (070) 315 35 64 Telefax (070) 315 35 01 E-mail:
[email protected] OPTA Connecties is het nieuws- en publicatieblad van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit. OPTA wil met deze uitgave onder meer bereiken dat de organisaties in de markt voor telecommunicatie en post op gelijke voet geïnformeerd zijn over de ingenomen standpunten, gedane uitspraken en nieuwe ontwikkelingen in verband met het werk van OPTA. Reacties op de inhoud van dit blad zijn van harte welkom.
Connecties wordt met grote zorgvuldigheid samengesteld, maar om de leesbaarheid te bevorderen zijn juridische zinsneden vaak vereenvoudigd weergegeven. Soms betreft het ook delen van of uittreksels uit wetteksten. In al deze gevallen is het verstandig de originele teksten te raadplegen. Aan de artikelen in Connecties kunnen geen rechten worden ontleend. Missie OPTA OPTA stimuleert bestendige concurrentie in de telecommunicatieen postmarkten. Dat wil zeggen: een duurzame situatie waarin particuliere en zakelijke eindgebruikers een keuze kunnen maken tussen aanbieders en tussen diensten, zodanig dat het prijs- en kwaliteitsaanbod op de diverse deelmarkten totstandkomt door effectieve marktprikkels. Bij onvoldoende keuze beschermt OPTA eindgebruikers.
Eindgebruikerstarieven van KPN Het is alweer een jaar geleden dat de rechter uitspraak deed in de zaken over de tarieven van KPN’s huurlijnen voor kerktelefonie. In één van die uitspraken oordeelde de rechter dat de instemming van OPTA met die tarieven geen besluit is waartegen bezwaar en beroep open staat. Een nogal opmerkelijke uitspraak, zo vind ik, nu OPTA’s instemming in wezen betekende dat OPTA aan KPN geen aanwijzing zou gaan geven. En daarmee was voor KPN de weg vrij de tarieven in de markt te zetten. De rechter verklaarde het beroep van de tegenstanders van de huurlijntarieven echter nietontvankelijk. Die uitspraak zou ook voor andere procedures gevolgen krijgen, namelijk voor de procedures bij wijzigingsvoorstellen van KPN voor haar eindgebruikerstarieven voor vaste telefonie. De uitspraak leidde ertoe dat in het geval van instemming, door OPTA, met zo’n wijzigingsvoorstel, de daartegen gerichte bezwaren van de concurrenten van KPN niet-ontvankelijk moesten worden verklaard. OPTA heeft inmiddels zulke besluiten moeten nemen. Ondernemingen die vonden dat ze door die besluiten buitenspel waren gezet, hebben daartegen beroep ingesteld. Zij verzochten OPTA om KPN voor bepaalde tarieven alsnog een aanwijzing te geven. Tevens heeft een aantal ondernemingen in het permanent Overlegorgaan Post en Telecommunicatie (OPT) het ministerie van Verkeer en Waterstaat onlangs verzocht de lagere regelgeving zodanig aan te passen dat zij in het vervolg wel mogen procederen tegen instemming van OPTA met de wijziging van KPN’s eindgebruikerstarieven. Ik heb begrepen dat het ministerie zich inmiddels bereid heeft getoond de concurrenten van KPN die rechtsingang te verstrekken. Ik ben benieuwd hoe het ministerie daaraan wetstechnisch gevolg gaat geven. Verkeer en Waterstaat zal een list moeten verzinnen om op het punt van het besluitbegrip de uitspraken van de rechter te omzeilen. Het ministerie zal bovendien een constructie moeten bedenken waardoor de concurrenten van KPN hier in juridisch opzicht als direct belanghebbenden zijn aan te merken.
Maar wat kan dit alles in de praktijk gaan betekenen voor de voorstellen van KPN tot wijziging van haar eindgebruikerstarieven? Tot op heden was het zo dat haar concurrenten pas achteraf, dat wil zeggen op het moment dat KPN haar nieuwe tarieven bekend maakt en aanbiedt, daarvan kennis konden nemen. Als ik het goed begrijp zal dit onder het nieuwe regime kunnen gaan veranderen. Indien de concurrenten van KPN onder dat regime direct belanghebbende zijn bij de wijzigingsvoorstellen van KPN, dan lijken mij omstandigheden denkbaar waaronder OPTA die concurrenten dan ook eerst moet horen nog vóór OPTA op het voorstel kan beslissen. Ik hoor KPN al zuchten. En wat vervolgens te doen met de marktpartijen die tegen instemming, door OPTA, met een nieuwe tarief van KPN geen bezwaar hebben kunnen maken, simpelweg omdat die partijen toen nog niet waren toegetreden tot de markt? Hebben zij dan sowieso geen mogelijkheid om iets tegen het tarief van KPN te ondernemen? Ook kan men zich afvragen wat het nieuwe regime ons gaat brengen wat betreft de doorlooptijden van KPN’s tariefvoorstellen bij OPTA. Het nieuwe regime voorziet weliswaar erin dat de eerste beslistermijn voor OPTA wordt verlengd van drie naar zes weken, maar te betwijfelen valt of dat genoeg is als er een tussentijdse vorm van marktconsultatie moet plaatsvinden. Het ministerie heeft bij zijn oordeelsvorming over de in het OPT geuite wensen van marktpartijen overigens een lovenswaardige voortvarendheid aan de dag gelegd. Daaruit leid ik af dat in elk geval het ministerie helder voor ogen heeft, hoe met de hier gestelde vragen om te gaan. Met spanning wacht ik af. Peter Schnezler, hoofd afdeling Juridische Zaken 3
Richtsnoeren prijssqueeze gepubliceerd
OPTA en NMa willen concurrentie op telecommarkt veilig stellen Bij het bellen binnen de regio (lokaal bellen) is er sprake van een te gering verschil tussen de consumententarieven van KPN en de interconnectietarieven die KPN aan concurrenten in rekening brengt voor het gebruik van haar netwerk. KPN moet daarom van OPTA met oplossingen voor deze zogeheten ‘prijssqueeze’ komen. Een eventuele verhoging van de consumententarieven heeft daarbij niet de voorkeur van OPTA. Dat staat in de gezamenlijke ‘richtsnoeren prijssqueeze’ die OPTA en de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) onlangs hebben gepubliceerd. Vanwege overlappende bevoegdheden hebben OPTA en NMa besloten gezamenlijke richtsnoeren te schrijven. Prijssqueeze doet zich voor als de marge tussen de tarieven voor particuliere en zakelijke consumenten en de interconnectietarieven van KPN zo klein wordt dat andere aanbieders redelijkerwijs niet meer met KPN kunnen concurreren. In de richtsnoeren staat beschreven op welke wijze OPTA en NMa gezamenlijk de ondergrens van tarieven van KPN gaan beoordelen. De richtsnoeren zijn zo geformuleerd dat ze in beginsel op alle diensten van KPN van toepassing kunnen zijn. OPTA past de prijssqueezetoets al toe op een aantal diensten van KPN. Dat zijn: telefoonverkeer binnen de regio, telefoonver-
Geschil over toegang tot kabel van Essent
4
keer buiten de regio, telefoonverkeer van een vast naar een mobiel toestel en internetinbelverkeer via een 06760-nummer. Zonodig wordt het aantal specifiek beschreven diensten uitgebreid. Als KPN een tariefvoorstel indient waarbij sprake is van (toenemende) prijssqueeze, keurt OPTA het tariefvoorstel OPTA af. CONCLUSIE OPTA is tot de conclusie gekomen dat op dit moment alleen op telefoonverkeer binnen de regio sprake is van prijssqueeze. De prijssqueeze doet zich voor in zowel de piek- en de daluren als in het weekend. Dat betekent dus dat voor alle perioden voor bellen binnen de regio sprake is van niet-kostengeoriënteerde tarieven. Kostengeoriënteerd wil zeggen: gebaseerd op daadwerkelijke kosten plus een redelijke winstopslag.
Visie Marketing & Media B.V. (VM&M), aanbieder van commerciële regionale radio en televisie, heeft OPTA verzocht een geschil te behandelen tegen Essent Kabelcom. VM&M verzorgt momenteel radio- en televisie-uitzendingen in Tilburg. VM&M wil daarnaast echter
OPTA heeft KPN verzocht met voorstellen te komen om de geconstateerde prijssqueeze op te lossen. Naast aanpassingen in de tariefstructuur (bijvoorbeeld een herbalancering van de starttik en het gesprekstarief) kunnen andere wijzigingen noodzakelijk zijn. OPTA is van mening dat het kan gaan om wijzigingen (in de structuur) van zowel de interconnectietarieven als de tarieven voor de zakelijke en particuliere consument (eindgebruikers). Dat laatste heeft overigens niet OPTA’s voorkeur. OPLOSSING KPN moet uiterlijk half april met een oplossing voor het squeezeprobleem komen. Die zal worden gelegd naast de oplossingen die OPTA nu overweegt. OPTA verwacht daarna een beslissing te kunnen nemen die ertoe leidt dat ook voor het telefoonverkeer binnen de regio geen prijssqueeze meer optreedt. Een aantal telecombedrijven heeft inmiddels bij OPTA een geschil ingediend, waarbij aan OPTA wordt gevraagd iets aan de prijssqueezeproblematiek te doen. OPTA verwacht met de richtsnoeren prijssqueeze en het vervolg daarop aan de vraag van de telecombedrijven tegemoet te komen. De richtsnoeren zijn te vinden op de website van OPTA: www.opta.nl en de website van de NMa: www.nma-org.nl. K
toegang tot de kabel van Essent in een aantal omringende Brabantse gemeenten zoals Waalwijk, Goirle, Oisterwijk etc. Essent wil hierover niet met VM&M onderhandelen en weigert daarmee VM&M toegang tot haar kabel in de genoemde plaatsen.
Kort voor het ter perse gaan van dit blad werd bekend dat beide partijen met elkaar in onderhandeling zijn. Zij hebben OPTA daarom verzocht de behandeling van het geschil op te schorten. OPTA heeft daarmee ingestemd. K
Consultatiedocument OPTA en NMa:
Aparte markten voor smalband en breedband internettoegang Er kunnen aparte markten voor smalband internettoegang en breedband internettoegang worden onderscheiden. Ook is er een markt voor internetdiensten, dat wil zeggen diensten die de internetaanbieder levert aan de consument, én een markt voor toegangsdiensten, oftewel de diensten die een netwerkexploitant levert aan internetaanbieders. Dat zijn de belangrijkste conclusies uit het consultatiedocument over internettoegangsmarkten, dat OPTA en de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) eind maart publiceerden. In de reactie van OPTA en NMa op de kabinetsnota ‘Kabel en consument: marktwerking en digitalisering’ was al aangekondigd dat een gezamenlijk internetteam zou worden ingesteld. Het consultatiedocument is het eerste product van dit team. Het consultatiedocument is een eerste stap van beide autoriteiten om markten voor internettoegang in kaart te brengen en te analyseren. Deze markten zijn aan een grote dynamiek onderhevig. Ook kunnen zich vraagstukken voordoen die binnen de bevoegdheden van zowel OPTA als NMa vallen. Daarom is het actief volgen van markten voor internettoegang van belang voor de handhaving/geschilbeslechting van zowel de Mededingingswet als de Telecommunicatiewet. ONDERSCHEID In het consultatiedocument wordt onder meer ingegaan op vragen als: zijn er aparte markten voor smalband internettoegang (via de normale telefoonlijn) en breedband internettoegang (via de kabel en ADSL), concurreren de kabelnetten en het telefoonnet met elkaar en wat is de geografische omvang van de markten? Dit zijn belangrijke vragen waarop een antwoord moet worden gegeven bij de eventuele toepassing van genoemde wetten. In het consultatiedocument gaan OPTA en NMa er voorlopig vanuit dat er sprake is
van aparte productmarkten voor smalbanden breedbandinternettoegang. Smalband wil zeggen: tot 128 kilobit per seconde, gebaseerd op maximaal twee ISDN-kanalen. Breedband is alles wat sneller is. Bij de smalbandinternet- en netwerktoegangs-
markten trekken OPTA en NMa de conclusie dat deze nationaal van aard zijn. Het consultatiedocument geeft nog geen antwoord op de vraag of er sprake is van één relevante markt voor breedband internettoegangsdiensten of dat er afzonderlijke markten per netwerk (kabel, ADSL) zijn. Verder maken OPTA en NMa onderscheid tussen enerzijds internettoegangsdiensten
(de diensten die aan consumenten en zakelijke gebruikers worden geleverd om internettoegang te verkrijgen) en anderzijds netwerktoegangsdiensten. Met dat laatste worden de diensten bedoeld die aanbieders van internettoegang af moeten nemen van eigenaren van telefoon- en kabelnetwerken om actief te kunnen zijn op de markt. REACTIE OPTA en NMA nodigen kabel- en telecombedrijven en andere belanghebbenden uit om te reageren op de inhoud van het con-
sultatiedocument. Op basis van deze reacties zullen beide toezichthouders vóór de zomer een aangepaste rapportage en (voor zover dat nuttig en noodzakelijk wordt geacht) richtsnoeren publiceren. De tekst van het gehele consultatiedocument is te vinden op de websites van OPTA en NMa: respectievelijk www.opta.nl en www.nmaorg.nl. K 5
Telecomaanbieders kunnen tweede Telecomaanbieders kunnen in aanmerking komen voor een tweede carrier-selectienummer. De reden daarvan is dat er naast de viercijferige ook vijfcijferige carrierselectienummers beschikbaar zijn. Dit betekent dat ook dochterondernemingen van telecomaanbieders die al een carrier-selectienummer hebben zo’n nummer kunnen aanvragen. Sinds de start van de uitgifte van carrierselectienummers – die worden gebruikt om via een concurrent van KPN te bellen – hanteerde OPTA het principe van één carrier-selectienummer per aanvrager. Dit had
alles te maken met de schaarste van deze nummers. Tot 1 september 2000 waren honderd carrier-selectienummers beschikbaar voor uitgifte in de reeks 16xy. Sinds die datum zijn er duizend extra carrier-
Jens Arnbak tijdens Kabelcongres:
‘OPTA moet capaciteits
Als een kabelbedrijf zegt dat zijn netwerk vol is en om die reden weigert anderen toe te laten op zijn kabel, dan zou OPTA het beroep op capaciteitsgebrek door de net-exploitant moeten kunnen toetsen. Het bedrijf moet OPTA dan laten weten hoe de beschikbare capaciteit in zijn netwerk is verdeeld over de verschillende diensten, zoals radio- en tv-programma’s, eigen betaal tv-activiteiten, telefonie en internet. Dat zei OPTA-voorzitter Jens Arnbak tijdens het congres ‘De Kabel in de 21e eeuw’, dat op 21 maart plaatsvond in Amsterdam. Aanleiding voor zijn opmerking over volle netwerken was het wijzigingsvoorstel van de Telecommunicatiewet waar het de kabel betreft. Bedoeling van deze wetswijziging is het stimuleren en versterken van dienstenconcurrentie op kabelnetwerken. Dat geeft, aldus Arnbak, niet alleen een impuls aan efficiënte en innovatieve bedrijfsvoering, maar bevordert ook de keuzevrijheid van de consument. In de wetswijziging wordt een aantal nieuwe elementen in de Telecommunicatiewet geïntroduceerd. Met name als het gaat om het vaststellen van de relevante markten en het bepalen van machtsposities van partijen, wijkt het wetsvoorstel af van het conventionele voorgeprogrammeerde ONPregime zoals dat nu voor het telefoonnet geldt. Arnbak: ‘Nederland zou, wat betreft de wijze van regulering van kabeltoegang, een koppositie innemen binnen Europa. 6
selectienummers voor uitgifte beschikbaar in de reeks 10xyz. Het schaarste-argument is hiermee minder zwaarwegend geworden. OPTA is zich ervan bewust dat er bij telecomaanbieders behoefte bestaat aan meer carrier-selectienummers. Deze aanbieders kunnen nu bij OPTA een aanvraag indienen om in aanmerking te komen voor een tweede carrier-selectienummer. Omdat er nog steeds een relatieve schaarste is van viercijferige carrier-selectienummers in de 16xy-reeks, blijft OPTA hierbij de uitgifteregel hanteren van één viercijferig carrier-
Gezien de op handen zijnde ONP-Review en de positie van kabelmaatschappijen als dominante spelers op de Nederlandse markt is deze versnelde modernisering van de regulering echter terecht’. OPTA zou aanbieders van omroepnetwerken, net als telecombedrijven, dan kunnen aanwijzen als aanbieders die op grond van hun machtspositie in staat zijn de mededinging te beïnvloeden, lees: beperken. Op basis van een dergelijke aanwijzing kunnen bedrijven verplichtingen opgelegd krijgen die tot doel hebben de concurrentie te bevorderen, zoals het verlenen van nietdiscriminerende toegang op basis van een redelijk verzoek. Al naar gelang de ernst van de concurrentiesituatie op de markt kunnen daar mogelijk nog extra verplichtingen tot het hanteren van kostengeoriënteerde tatieven, boekhoudkundige scheiding en dergelijke bijkomen. In de discussie over het toezicht op de kabelmarkt heeft, aldus Arnbak, het idee van de bescherming van beginnende mark-
ten een belangrijke rol gespeeld. ‘OPTA onderkent dit belang. Een beginnende markt moet niet bij voorbaat door overregulering de kans worden ontnomen zich te ontwikkelen. Maar het moet ook niet zo zijn dat er op zo’n markt bedrijven zijn met dusdanige voorsprongen, bijvoorbeeld een eigen netwerk, dat het afzien van elke interventie de concurrentie-ontwikkeling op deze markt bij voorbaat in de kiem zou smoren. ‘First-mover advantages’ op nieuwe markten zijn niet alleen weggelegd voor de monopolisten op oude markten’. INVESTERINGSARGUMENT Een belangrijke vraag hierbij is: welke verplichtingen heeft de netwerkbeheerder als het gaat om het reserveren van capaciteit voor toekomstige toegang van andere partijen? Arnbak: ‘Het antwoord op deze vraag is van belang als de kabelexploitant het investeringsargument aandraagt om vervolgens de kabel uitsluitend vol te laten lopen met zijn eigen programma-aanbod of andere diensten. Dit kan leiden tot gebrek aan capaciteit op zijn net. Ik vind dat OPTA in dergelijke gevallen het beroep op capaciteitsgebrek door de net-exploitant moet kunnen toetsen. Hierdoor wordt voorkomen dat bijvoorbeeld een kabelexploitant zich ten onrechte beroept op het capaciteitsargument.’ Volgens het wetsvoorstel is een dreigende
carrier-selectienummer krijgen selectienummer per aanvrager. Voor een aanvraag van een tweede carrierselectienummer hanteert OPTA de uitgifteregel dat daarvoor een vijfcijferig carrierselectienummer (10xyz) wordt toegekend of gereserveerd. In uitzonderlijke gevallen kan OPTA meer dan twee carrier-selectienummers toekennen. Daarbij mag er maximaal één carrier-selectienummer afkomstig zijn uit de 16xy-reeks. OPTA heeft al eerder bekendgemaakt dat 16xy-nummers alleen worden toegekend als dit nummer veel wordt gebruikt voor het per gesprek kiezen
voor een carrier-selectaanbieder. Als een carrier-selectaanbieder zich richt op consumenten die bijvoorbeeld bellen via een ‘dialer’ (automatische nummerkiezer), dan zal OPTA in principe vijfcijferige carrier-selectienummers uitgeven uit de 10xyz-reeks. AANVRAGEN ‘DOCHTERS’ De schaarste aan viercijferige carrier-selectienummers leidde ertoe dat OPTA aanvragen van dochterondernemingen, waarvan de moedermaatschappij reeds over een car-
rier-selectienummer beschikte, in de regel afwees. Nu verwerkt OPTA aanvragen voor carrier-selectienummers ongeacht het feit dat de moedermaatschappij van de aanvrager al over een carrier-selectienummer beschikt. Dat betekent dat dochterondernemingen als zelfstandige aanvragers worden beschouwd. Als er ooit schaarste dreigt aan carrier-selectienummers in de 10xyz-reeks, dan zal OPTA het uitgiftebeleid zonodig bijstellen om ook aan de toekomstige vraag naar dit soort nummers te kunnen voldoen. K
gebrek op de kabel kunnen toetsen’ verhoging van het abonnementstarief overigens wel een valide reden voor de programmaraad negatief te adviseren over doorgifte van een programma. De programmaraad treedt dan op als vertegenwoordiger van de consument op het gebied van de doorgiftevergoeding. Arnbak zei dit voorstel te onderschrijven omdat daarmee een meer normale aanbieder/afnemer-relatie wordt nagebootst. ‘Het is dan ook gewenst dat het wetsvoorstel klip en klaar regelt in welke gevallen OPTA het advies van de programmaraad moet accepteren, dan wel mag of zelfs moét toetsen. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor contractuele verplichtingen aan bijvoorbeeld gemeentes, die bij de verkoop van hun kabelnet voorwaarden hebben gesteld aan het te bieden programmapakket.’ PUT EN KALF Arnbak stond ook stil bij de herziening van de telecomregelgeving, de zogeheten ONPreview. Die nieuwe regels zijn straks van toepassing op de hele Europese communicatiesector, dus ook de Nederlandse kabel. ‘Vanuit de kabelwereld hoor ik vaak: ONP voor de kabel is ongewenst, laat de markt het zelf uitzoeken. Zo’n ‘laissez faire’-houding voor kabel zou betekenen dat een netwerkaanbieder zelf kan bepalen wie toegang tot zijn netwerk krijgt. Een kabelexploitant die een dominante speler of
zelfs een monopolist is op een belangrijke markt, zoals die voor omroepprogramma’s, zou op die manier zijn machtspositie nog verder kunnen uitbouwen ten koste van de concurrentie. Laissez faire is in deze sector zoiets als: er is een put en die laten we gewoon open. Als daar per ongeluk een kalf inloopt is dat zijn eigen stomme schuld’. Het toepassen van uitsluitend de mededingingsregels werkt volgens Arnbak niet. ‘Die gaan ervan uit dat de kans dat er een kalf in de put loopt klein is. Gebeurt dat toch, dan is dat vroeg genoeg om de put alsnog te dempen. Letterlijk wordt in de Mededingingswet gesproken over instandhouding van concurrentie, maar er is in de kabelsector nog niets om in stand te houden. De concurrentie moet daar feitelijk nog beginnen! Met sectorspecifieke regels, zoals de nieuwe ONP-richtlijnen, demp je de put voordat het kalf is verdronken’. Maar om de ONP-principes toe te kunnen passen op de kabelsector moet eerst worden vastgesteld welke positie kabelmaatschappijen hebben op de verschillende markten. In dat verband wees Arnbak op het consultatiedocument van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) en OPTA over internetmarkten (zie elders in deze Connecties). Arnbak verzocht met nadruk zijn gehoor op dit document te reageren.
PRESTATIENIVEAU MONOPOLISTEN Over één belangrijk aspect zegt de huidige en nieuwe wetgeving niets: het prestatieniveau van (ex-)monopolisten. Arnbak: ‘Ook kabelexploitanten zijn, zij het op regionaal niveau, nu nog monopolisten als het gaat om het doorgeven van veel radioen tv-programma’s. OPTA ziet dat monopolisten de klanten niet altijd even goed bedienen. De kwaliteit van de geleverde diensten houdt soms niet over en klanten krijgen dikwijls niet de diensten waar ze om vragen of moeten er soms lang op wachten. Toezicht op dit gebied kan echter niet zonder regelgeving. Die is nodig zolang de consument geen of nog geen keuze heeft’. Er valt dus, stelde Arnbak, wel iets te zeggen voor stevige prestatieprikkels voor monopolisten. ‘Hun klanten hebben immers geen keus uit andere aanbieders. Monopolisten moeten niet eigenmachtig kunnen bepalen wat hun klanten willen, wat hun diensten kosten, wat het kwaliteitsniveau van die diensten moet zijn en wie er toegang heeft tot hun netwerken. Ook monopolisten moeten gewoon goed presteren alsof de tucht van de markt al heerst. Het antwoord op de vraag wie dat moet controleren totdat er concurrentie is lijkt mij duidelijk. Als je daarvoor een toezichthouder hebt, waarom zou je hem daar dan niet voor gebruiken?’ K 7
OPTA stelt beleidsregels voor nummerhandel vast OPTA heeft beleidsregels vastgesteld voor het intrekken van (telefoon)nummers als blijkt dat er sprake is van handel in nummers. Dat was nodig omdat in de Telecommunicatiewet geen definitie van nummerhandel is opgenomen. In de Telecommunicatiewet zijn twee artikelen opgenomen op grond waarvan OPTA kan optreden tegen nummerhandel. Zo kan OPTA op grond van artikel 4.3 de toekenning van een nummer weigeren als uit de aanvraag blijkt dat het kennelijk de bedoeling is de aangevraagde nummers te verhandelen. In artikel 4.7 staat dat OPTA een al toegekend of gereserveerd nummer kan intrekken als na de uitgifte blijkt dat het nummer is aangevraagd met de kennelijke bedoeling het te verhandelen. In de Telecommunicatiewet is geen definitie van nummerhandel opgenomen. In de praktijk wordt onder nummerhandel verstaan zowel het tegen betaling in gebruik geven van een nummer als het tegen betaling overdragen van een num-
mer. Een voorbeeld van nummerhandel is als kaashandelaar Jansens het door hem aangevraagde alfanumerieke nummer 0900-kaasboer (0900-52272637) probeert voor veel geld te verkopen aan concurrent Pieters. In zo’n geval zou OPTA kunnen ingrijpen door het aan Jansens toegekende nummer in te trekken. De wetgever beschouwt overigens niet alle vormen van nummerhandel als onwenselijk. Stel dat een mobiele-telecomaanbieder extra geld aan een klant vraagt voor een ‘mooi’ nummer (bijvoorbeeld 06-12 12 12 12). Dan wordt dat niet beschouwd als nummerhandel. Maar als nummerhandel leidt tot drempels in de telecommarkt en het de kosten voor marktpartijen verhoogt,
kan OPTA daartegen optreden. Om duidelijkheid te scheppen over hoe OPTA omgaat met de bovengenoemde
OPTA in brief aan telecombedrijven:
‘Lokaal’ bellen naar interlokale Het bellen van een lokaal nummer om daarmee een interlokale bestemming te bereiken moet uiterlijk 1 januari 2002 zijn beëindigd. De enige uitzondering is het inbellen naar een internetaanbieder. Dat schrijft OPTA in een brief aan alle telecombedrijven. Later dit jaar zal OPTA nagaan in hoeverre de bedrijven maatregelen hebben genomen om het gebruik van lokale nummers voor interlokaal telefoonverkeer tegen te gaan.
8
Vorig jaar was er het nodige te doen over het gebruik van lokale telefoonnummers voor het bereiken van bestemmingen buiten het ‘eigen’ netnummergebied. Een voorbeeld: iemand uit Groningen belt een lokaal nummer (dus zonder netnummer) in Groningen. Feitelijk bereikt hij daarmee echter het nummer van een persoon, een bedrijf of een callcenter in Amsterdam. OPTA kwam tot de conclusie dat dit gebruik van lokale nummers in strijd is met de Telecommunicatiewet. In een brief van 3 augustus vorig jaar liet OPTA al weten dat er vanaf dat moment geen nieuwe nummers voor de hiervoor beschreven toepassing in gebruik mochten worden genomen. Vooral callcenters van bedrijven of instellingen maken van deze toepassing gebruik. De enige uitzondering op de regel dat lokale nummers niet voor interlokale bestemmingen mogen worden gebruikt is het inbellen
delen en in welke gevallen zij tot intrekking van zo’n nummer zal overgaan.
intrekkingsbevoegdheid en ook naar aanleiding van vragen die zij hierover heeft gekregen, heeft OPTA nu beleidsregels
vastgesteld. Daarin staat hoe OPTA een aanvraag tot intrekking van een toegekend of gereserveerd nummer zal beoor-
AANVRAAG TOT INTREKKING Zowel een potentiële gebruiker (beller) als een potentiële nummerhouder (degene die het nummer in gebruik wil nemen) van het desbetreffende nummer kan bij OPTA een aanvraag tot intrekking van dat nummer indienen. Hierbij moet er sprake zijn van een concreet aanbod tot het tegen betaling in gebruik geven dan wel het tegen betaling overdragen van een nummer. Een intrekking van een toekenning kan zowel voor de nummerhouder als voor degenen die het nummer willen bellen ingrijpende gevolgen hebben. Als OPTA vindt dat er sprake is van ongewenste nummerhandel, zal zij dan ook een zorgvuldige afweging maken tussen de belangen van alle betrokkenen. Dat zijn in dit geval ook de al bestaande nummerhouders en bellers van de bij het nummer behorende dienst. Als belangen door de intrekking van de toekenning van een nummer onevenredig worden geschaad zal OPTA niet tot intrekking van het nummer overgaan. K
bestemming dit jaar beëindigen naar een internetaanbieder. Bestaande gevallen mochten in bedrijf blijven, in afwachting van het standpunt van het ministerie van Verkeer en Waterstaat over het eventueel mogelijk maken van dit gebruik. Daarvoor zou dan wel een wijziging van het Nummerplan (het plan waarin staat welke nummers waarvoor zijn bedoeld) nodig zijn. Het ministerie heeft echter laten weten een dergelijke wijziging niet te overwegen. LOKALE TELEFOONNUMMERS Daarop besloot OPTA dat ook voor bestaande gevallen het gebruik van lokale telefoonnummers voor interlokaal telefoonverkeer vóór 1 januari 2002 moet worden beëindigd. Dit heeft OPTA inmiddels per brief aan alle telecombedrijven meegedeeld. Tot het einde van het jaar zal OPTA niet tegen bestaande gevallen optreden om de gebruikers van
deze nummers in de gelegenheid te stellen een ander soort nummer in gebruik te (laten) nemen en hun klanten en relaties daarover te informeren. OPTA laat verder weten dat zij in het loop van het jaar informatie zal inwinnen over de maatregelen die de telecombedrijven hebben genomen of zullen nemen om het onjuiste gebruik van lokale telefoonnummers te beëindigen. Overigens kunnen volgens het ministerie van Verkeer en Waterstaat gesprekken, nadat ze zijn afgeleverd op het aansluitpunt dat hoort bij het gebelde geografische nummer, wel worden doorverbonden naar een bestemming buiten het desbetreffende netnummergebied. Een voorbeeld hiervan is de abonnee die zelf de bij hem binnenkomende gesprekken doorverbindt naar een ander nummer, bijvoorbeeld door middel van de bekende *21-mogelijkheid. K 9
Plan regering Verenigd Koninkrijk:
Nieuwe toezichthouder voor gehele communicatiesector De regering van het Verenigd Koninkrijk wil een nieuwe toezichthouder oprichten met reguleringstaken in de elektronische communicatiesector (televisie, radio,
de aangewezen mededingingsautoriteit (in Nederland de NMa) bevoegd is tot toepassing van de nationale mededingingswet.
telefoon en internet). Deze gemoderniseerde toezichthouder, die OFCOM moet gaan heten, zal ook bevoegd zijn om naast specifieke regels de algemene mededingingsregels toe te passen. De details van deze nogal verstrekkende plannen heeft de Britse regering onlangs gepubliceerd in haar White Paper ‘A new future for communications’. Voor het Verenigd Koninkrijk zijn de snelle veranderingen in de elektronische communicatie-industrie aanleiding geweest om regulering van de telecomsector op een meer samenhangende wijze te structureren. Door samenvoeging van verschillende verantwoordelijke instanties moet de nieuwe toezichthouder op een flexibele en consistente manier kunnen optreden. De nieuwe Britse toezichthouder OFCOM (Office of Communications) zal bevoegdheden overnemen van zowel de huidige telecom-toezichthouder OFTEL (Office of Telecommunication) als van de Broadcasting Standards Commission, de Independent Television Commission, de Radio Authority en de Radiocommunications Agency. OFCOM wordt een onafhankelijke instelling met bevoegdheden tot regulering van de gehele communicatie- en mediasector en het management van frequenties. Naast versterkte taken op economisch vlak zal OFCOM ook bevoegdheden verkrijgen op het gebied van ‘inhoud’ (content). Een voordeel van deze gecombineerde aanpak is dat operationele zaken, zoals de verdeling van frequenties, in de toekomst kunnen worden gekoppeld aan meer beleidsmatige onderwerpen, bijvoorbeeld het doelmatig gebruik van frequenties. In het Verenigd Koninkrijk hebben de nationale mededingingsautoriteit OFT 10
(Office of Fair Trade) en OFTEL in de praktijk concurrerende bevoegdheden wat betreft toepassing van de algemene mededingingsregels. Dit in Europa unieke systeem wordt meestal aangeduid met de term ‘concurrent powers’. In andere Europese landen, zoals Nederland, is er sprake van ‘separate powers’, waarbij uitsluitend
BEVOEGDHEID OFCOM zal in toenemende mate leunen op haar bevoegdheid tot toepassing van algemene regels bij het bewerkstelligen van concurrentie in de communicatiesector. De Engelse regering wil voorlopig wel vasthouden aan sectorspecifieke regelge-
ving als het gaat om zaken als consumentenbescherming, toegang tot netwerken, interconnectie en toezicht op aanbieders met aanmerkelijke marktmacht. Tegelijkertijd is de regering van mening dat op andere terreinen meer en meer kan worden volstaan met de instrumenten van het algemene mededingingsregime.
Een belangrijke vraag is hoe OFCOM en OFT moeten omgaan met eventuele bevoegdheidskwesties of het risico van verrichten van dubbel werk. Een gebruikelijke oplossing hiervoor is dat de twee toezichthouders elkaar voor de toewijzing van een zaak consulteren als het geschil onder beide bevoegdheden zou kunnen vallen. Volgens de Britse regering zou een onderzoek naar een mogelijke inbreuk op de mededingingswet in de communicatiesector voortaan in beginsel door OFCOM moeten worden opgepakt. De Engelse communicatie- en mediaindustrie moet volgens de Britse regering
wereldleider worden wat betreft dynamiek en concurrentiekracht. De nieuwe beleidsdoelstellingen van OFCOM zijn dan ook in hoofdzaak gericht op de belangen van de consument door stimulering van concurrentie en het bevorderen van open en transparante markten. PLURIFORMITEIT Daarnaast vindt de Britse regering de handhaving van zowel kwaliteit als pluriformiteit van producten en diensten van belang. Verder is het waarborgen en ontwikkelen van universele dienstverlening een verantwoordelijkheid van OFCOM.
OFCOM zal haar doelstellingen verwezenlijken door toepassing van flexibele en effectieve regels. Regulering wordt gereduceerd tot een noodzakelijk minimum, bijvoorbeeld door verlening van algemene goedkeuringen in plaats van individuele licenties. Waar mogelijk zal co- en zelfregulering het uitgangspunt zijn. Dit betekent dat voor de totstandkoming en verbetering van regels in veel gevallen het (mede)initiatief zal moeten komen van de consumenten en het bedrijfsleven zelf. De White Paper ‘A new future for communications’ is te vinden op de website www.communicationswhitepaper.gov.uk K
Internationale ontwikkelingen België In België heeft de toezichthouder Bipt haar oordeel over het referentie-aanbod voor de ontbundelde aansluitlijn van voormalig monopolist Belgacom gepubliceerd. Het oordeel betreft onder meer de te verstrekken inlichtingen en gegevens, prijsstelling, informatiesystemen en collocatie. Het Bipt is tot de conclusie gekomen dat Belgacom op vrijwel alle punten haar referentie-aanbod moet aanpassen.
Ierland De Ierse toezichthouder ODTR heeft een tussenrapportage gepubliceerd met de stand van zaken op het gebied van ontbundeling van de aansluitlijn. Volgens ODTR verloopt het proces dat moet leiden tot ontbundeling van de aansluitlijn voorspoedig. Er zijn desondanks enkele zaken waaraan ODTR in de komende periode extra aandacht wil schenken. Het gaat daarbij onder meer om de wijze waarop Eircom, de Ierse voormalige monopolist, informatie verstrekt over haar referentie-aanbieding voor de ontbundelde aansluitlijn. Ook wil ODTR nader onderzoek doen naar de prijsstelling die Eircom hanteert. ODTR heeft tevens bekendgemaakt dat er twee nieuwe toegangsnummers zijn voor internet. Het eerste nieuwe nummer biedt
internetaanbieders de mogelijkheid hun diensten gratis aan te bieden. Daarbij is de abonnee geen abonnementsgeld verschuldigd en hoeft hij alleen de telefoontikken te betalen. De tweede nieuwe toegangscode maakt het mogelijk dat er ‘flat fee’ internetdiensten kunnen worden aangeboden. Flat fee wil zeggen: internetten tegen een vast bedrag, zonder telefoontikken.
Verenigd Koninkrijk In het Verenigd Koninkrijk heeft toezichthouder Oftel aan de Britse oud-monopolist British Telecom (BT) een aanwijzing gegeven. De aanwijzing komt erop neer dat BT binnen zes weken onderhandelingen met Energis en Thus over DSL-interconnectie moet hebben afgerond. Op dit moment biedt BT alleen DSL (een snelle internetverbinding) aan via het eigen netwerk. Interconnectie met andere aanbieders, die producten via hun eigen netwerk zouden willen afhandelen, was nog niet mogelijk. Als het aan Oftel ligt is dat echter medio mei van dit jaar over. Dan kunnen Energis en Thus, maar ook anderen, hun DSL-diensten voortaan over hun eigen netwerk aanbieden. Oftel heeft op 21 februari de voorwaarden gepubliceerd die aan ontbundeling van de aansluitlijn worden gesteld. De voorwaar-
den moeten zekerheid geven dat de overeenkomsten die BT daarover sluit redelijk zijn. Zo mogen aanbieders onderling ruimte ruilen. Ook hoeven zij niet per definitie ongebruikte ruimte terug te geven aan BT. BT moet met de aanbieders bepaalde serviceniveaus afspreken. Als deze serviceniveaus niet worden bereikt moet BT onverwijld schadevergoeding betalen. De hoogte van de schadevergoeding die zowel BT als andere aanbieders kunnen eisen is echter aan een maximum gebonden, zodat claims tot redelijke proporties beperkt blijven.
Frankrijk In Frankrijk besteedt de toezichthouder ART-Télécom ook veel aandacht aan de ontbundeling van de aansluitlijn. Begin februari had ART-Télécom al een oordeel gegeven over de referentie- aanbieding van France Télécom. Inmiddels heeft ART-Télécom een besluit genomen op het bezwaar dat France Télécom op 23 februari tegen dat oordeel had ingediend. Vrijwel alle bezwaren van France Télécom werden hierbij overigens ongegrond verklaard. France Télécom kreeg wel meer tijd om de installering feitelijk uit te voeren (twee maanden), om zo tegemoet te komen aan vertragingen die kunnen ontstaan bij het uitvoeren van civieltechnische werken. K 11
OPTA onderzoekt alternatieve vormen van geschilbeslechting OPTA onderzoekt welke vormen van alternatieve geschilbeslechting er mogelijk zijn. De huidige ‘klassieke’ manier van het beslechten van geschillen blijkt namelijk niet altijd te voldoen. Een alternatief is bijvoorbeeld mediation (soort bemiddeling). Wel moeten de juridische haken en ogen in kaart zijn gebracht voordat alternatieve vormen van geschilbeslechting kunnen worden toegepast. Mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You
Dat liet mw. mr. L.Y. (Lilian) GonçalvesHo Kang You, lid van het OPTA-college, weten tijdens een bijeenkomst van het Forum voor Interconnectie en Speciale Toegang (FIST), eind maart. Mw. Gonçalves sprak bij die gelegenheid niet alleen over geschilbeslechting, maar ook over de relatie tussen OPTA en het FIST. De belangen van OPTA en het FIST lopen, aldus mw. Gonçalves, voor een deel parallel. ‘Zo’n gezamenlijk belang is bijvoorbeeld het zorgen voor interconnectie met en bijzondere toegang tot het netwerk van de voormalig monopolist’. Tegelijkertijd moet OPTA als onafhankelijke toezichthouder, aldus mw. Gonçalves, een zekere afstand houden van instituten waarmee zij een relatie heeft. ‘OPTA moet immers volstrekt onpartijdig haar wettelijke taken kunnen uitoefenen’. OPTA wil ook in de toekomst een rol als toehoorder bij en als opiniegever aan het FIST blijven spelen. Mw. Gonçalves: ‘Maar een actieve rol, bijvoorbeeld die van scheidsrechter in de discussies tijdens de bijeenkomsten van de FIST-werkgroepen, heeft OPTA op dit moment niet concreet voor ogen. OPTA ziet het FIST in de eerste plaats als een overleggremium tussen telecombedrijven, vooral bedrijven die al actief zijn op de Nederlandse markt. Op die manier moet er een open dialoog en een betere onderlinge informatievoorziening ontstaan tussen de leden van het FIST’. De resultaten die in het FIST worden bereikt zijn voor OPTA overigens niet bindend als zij uitspraak moet doen in een geschil tussen twee telecombedrijven, of die nu wel of geen lid van het FIST zijn. 12
Een dergelijke onafhankelijke opstelling hóórt ook bij de rol die OPTA speelt bij geschillen tussen twee partijen, aldus mw. Gonçalves. ‘OPTA is dan de autoriteit die een onpartijdig besluit neemt. Die rol kan en wil OPTA niet uit de weg gaan’. KEURSLIJF Toch denkt OPTA dat het in sommige gevallen ook anders kan als het gaat om het oplossen van geschillen. Daarom is OPTA op zoek gegaan naar mogelijke alternatieve vormen van geschilbeslechting. Voornaamste reden is, hield mw. Gonçalves haar gehoor voor, dat juridische procedures door hun aard niet de snelste manier zijn om een probleem op te lossen. ‘Door het keurslijf van procedurele en materiële regels zijn deze procedures tijds- en arbeidsintensief. Dat is de keerzijde van de waarborgen waarmee een juridische procedure omkleed is. De procedure zelf is gericht op beslechting van een concreet geschilpunt. De standpunten verharden zich en dat is soms moeilijk te verenigen met het feit dat de strijdende partijen met elkaar door moeten. De andere partij is in een procedure nog steeds je contractpartner’. OPTA werkt momenteel aan het vergroten van de efficiëntie van de bestaande geschilprocedure. Dat gebeurt onder meer door intern het werkproces te verbeteren. Maar een dergelijke efficiëntieslag binnen de organisatie alléén leidt, aldus mw. Gonçalves, niet tot verkorting van de doorlooptijden. ‘Daarvoor is ook de medewerking nodig van de partijen in een geschilprocedure. Zij dragen daarvoor een eigen verantwoordelijkheid. Die verantwoordelijk-
heid begint al bij het indienen van een aanvraag. Veel tijd en uitzoekwerk kan worden bespaard als de indiener de specifieke geschilpunten scherp en helder op papier zet en ook aangeeft welk besluit hij van OPTA verwacht. Uiteraard moet hij ook voldoende informatie aanleveren ter onderbouwing van het verhaal. Hetzelfde geldt natuurlijk voor de andere partij, al was het maar om vertragingstaktieken te voorkomen.’ Maar OPTA wil het niet bij een interne efficiëntieslag laten. Mw. Gonçalves: ‘Daarom zoeken we ook naar andere mogelijkheden. Want zelfs bij een optimale verbetering van de bestaande procedure kunnen alternatieven sneller en ook efficiënter zijn. Verder krijgen we ook signalen uit de markt dat er behoefte bestaat aan alternatieven’. MEDIATION Eén van die alternatieve vormen van geschilbeslechting staat bekend onder de Engelse benaming mediation. Mediation is de term die wordt gebruikt voor vormen van bemiddeling die aan bepaalde voorwaarden en garanties voldoen. Bij mediation gaat het niet om de beslechting van een geschil door een instantie als OPTA. Mediation is gericht op het oplossen van een geschil door de partijen zélf onder leiding van een onafhankelijke derde. Deze bemiddelaar maakt een betere communicatie tussen de partijen mogelijk. Mediation zal, benadrukte mw. Gonçalves, uiteindelijk wèl moeten leiden tot een juridisch deugdelijk contract. Belangrijke voorwaarde is ook dat beide partijen hieraan willen meewerken. Bij mediation worden
de afspraken over het proces tussen partijen en bemiddelaar vooraf in een overeenkomst vastgelegd. Mediation is dus meer dan vrijblijvend met elkaar praten’. Mediation zou bijvoorbeeld kunnen worden toegepast bij conflicten in de interconnectiesfeer, want juist bij dergelijke conflicten geldt dat snelheid is geboden. En dat lukt vaak beter met bemiddeling dan met het op de klassieke manier uitvechten van een geschil. INTERVENTIE EN CANADEES MODEL Er is nog een alternatief instrument: de interventie op locatie. Dat zou bijvoorbeeld kunnen in het geval van geschillen over collocatie, oftewel het plaatsen van apparatuur in de centrales van KPN. OPTA zou dan op de desbetreffende locatie kunnen kijken of collocatie wel of niet mogelijk is. Met een andere vorm van alternatieve
geschilbeslechting maakte een delegatie van OPTA vorig jaar in Canada kennis. Binnen de Canadese evenknie van het FIST heeft de Canadese toezichthouder een zeer actieve rol als ‘stuurman’ en ‘scheidsrechter’ bij gesprekken tussen de marktpartijen. In een aantal gevallen heeft dit tot daadwerkelijke resultaten geleid, onder meer op het gebied van ontbundelde toegang tot de aansluitlijn en nummerportabiliteit. Mw. Gonçalves: ‘De vraag is echter of het Canadese model hier navolging verdient. Zoals gezegd moet OPTA, met het oog op haar onafhankelijkheid, afstand bewaren ten opzichte van het FIST. Een actieve rol als scheidsrechter in het FIST lijkt daarmee niet verenigbaar. Daarbij moeten we ook niet vergeten dat de hiervoor beschreven rol van de Canadese toezichthouder een wettelijke basis heeft. In Nederland is dat niet het geval’.
HAKEN EN OGEN Mw. Gonçalves benadrukte dat de genoemde alternatieven op het gebied van geschilbeslechting niet van vandaag op morgen kunnen worden ingevoerd. Eerst moet worden onderzocht welke juridische haken en ogen daaraan kleven. Daar is OPTA naar verwachting het komende half jaar mee bezig. Verder wil OPTA ook de telecommarkt over dit onderwerp consulteren. ‘We gaan er ook van uit dat de markt ideeën heeft over en voorkeuren voor bepaalde oplossingen. Wellicht heeft u zelfs een voorstel voor een concrete zaak die zich zou lenen voor het experimenteren met alternatieve vormen van geschilbeslechting. Die zou OPTA graag willen horen. Alleen op die manier kunnen wij als OPTA beoordelen waarmee de telecommarkt – en mogelijk ook de postmarkt – geholpen is en ook waar niét mee’. K
Veilen van nummers is wenselijk en mogelijk Het veilen van (telefoon)nummers is wenselijk en mogelijk. Dat is de uitkomst van een onderzoek dat OPTA heeft uitgevoerd. Op welke manier zo’n veiling zou moeten plaatsvinden is echter nog niet duidelijk. OPTA heeft vorig jaar een onderzoek gedaan naar de wenselijkheid en mogelijkheid van het veilen van nummers. Reden voor dit onderzoek is dat het in de praktijk voorkomt dat OPTA, die als beheerder van de voorraad telefoonnummers in Nederland optreedt, soms vrijwel gelijktijdig aanvragen binnenkrijgt voor hetzelfde nummer. Het gaat daarbij vaak om alfanu-
merieke informatienummers (bijvoorbeeld 0800-PHILIPS). Tot nu toe was het zo dat wie als eerste zijn aanvraag indiende, in principe ook als eerste in aanmerking kwam voor behandeling van de aanvraag en de toekenning of reservering van het gevraagde nummer. Anders gezegd: ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’. OPTA vindt het echter wenselijk om in
gevallen van kwalitatieve schaarste van bijvoorbeeld korte (achtcijferige) of alfanumerieke informatienummers te kunnen kiezen voor een ander verdeelmechanisme dan het principe ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’. In de Telecommunicatiewet staat dat OPTA in dergelijke gevallen kan kiezen voor het verloten of veilen van nummers om te bepalen welke aanvrager zijn voorkeur gehonoreerd ziet. OPTA geeft de voorkeur aan veilen boven loten omdat bij veilen de aanvrager zelf meer invloed heeft op het verkrijgen van het ‘schaarse’ nummer. Op dit moment werkt het ministerie van Verkeer en Waterstaat aan het opstellen van nadere regels voor het verloten en veilen van nummers. Die zijn nodig voordat OPTA over kan gaan tot verloten of veilen. Het onderzoek dat OPTA heeft uitgevoerd naar het veilen van nummers is nog niet helemaal afgerond. Duidelijk is wel dat veilen mogelijk en wenselijk is. Verder onderzoek naar de juiste veilingvorm zal dit jaar plaatsvinden. Als dan ook de regelgeving gereed is, kan OPTA zich erop voorbereiden om in bepaalde gevallen nummers te gaan veilen. K 13
KPN moet ander aanmeldingssysteem voor carrier preselectie invoeren KPN moet de zakelijke klanten van VersaTel een ander aanmeldingssysteem voor carrier preselectie aanbieden dan het systeem dat KPN nu gebruikt. Dit heeft OPTA besloten in een geschil tussen VersaTel en KPN. De huidige aanmeldingsprocedure van KPN vormt voor een groot deel van de potentiële gebruikers een te hoge drempel om succesvol gebruik te gaan maken van carrier preselectie.
OPTA heeft onlangs een definitief besluit genomen in een geschil tussen VersaTel en KPN over de aanmeldingsprocedure voor
carrier preselectie (CPS). Via CPS kunnen particuliere en zakelijke telefoongebruikers hun telefoongesprekken standaard laten afhandelen door een andere aanbieder dan KPN. VersaTel had OPTA in haar verzoek14
schrift verzocht KPN te verplichten een zogeheten ‘operator controlled’ aanmeldingsprocedure voor de zakelijke markt in
te voeren. Dit vanwege de problemen met de bestaande aanmeldingsprocedure via een zogenoemd ‘customer controlled’model. Bij dit model regelt de klant zelf telefonisch de overstap naar de andere
aanbieder. Bij het operator controlledmodel treedt de andere aanbieder namens de klant op. OPTA had in het geschil tussen VersaTel en KPN al eerder een voorlopig besluit en een tussenbesluit genomen. Daarbij had OPTA zich op het standpunt gesteld dat het feit dat er al een aanmeldingsprocedure bestaat, geen belemmering hoeft te vormen om nog een andere procedure in te voeren. OPTA gaf vervolgens een extern bureau opdracht onderzoek te doen naar het customer controlled-model van KPN. Dit model werkt op basis van een Voice Response Systeem (VRS). Daarbij bellen consumenten een speciaal 0800-nummer van KPN en stellen zo zelf de CPS-aanbieder van hun keuze in. Uit het onderzoek komt naar voren dat de huidige aanmeldingsprocedure bellers dusdanig ontmoedigt dat ruim 20 procent van hen ophangt als zij eenmaal verbinding hebben met het VRS. Bovendien blijkt dat ongeveer 10 procent van de bellers dermate veel fouten maakt tijdens het invoeren van de gegevens dat hun oproep evenmin succesvol is. HOGE DREMPEL De belangrijkste conclusie van het bureau luidt dat het niet mogelijk is een effectieve ‘resultaatnorm’ voor het bestaande systeem vast te stellen omdat een norm voor het VRS niets zegt over de kwaliteit van de aanmeldingsprocedure. In het definitieve besluit oordeelt OPTA dan ook dat het VRS kennelijk voor een groot deel van de potentiële gebruikers een te hoge drempel vormt om succesvol gebruik te gaan maken van CPS. OPTA is van mening dat KPN alleen al om die reden niet kan volstaan met het VRS als enige vorm van toegang tot CPS. Als KPN verzoeken van consumenten krijgt voor overstap naar een andere aanbieder via een in het algemeen maatschappelijk verkeer gebruikelijke weg, dan moet zij die
van OPTA ook in behandeling nemen. Bij dergelijke verzoeken valt bijvoorbeeld te denken aan een machtigingskaart en de daarop volgende verificatieprocedure, die in de verzekeringswereld gebruikelijk is. Ook als KPN zo’n verzoek van de klant via tussenkomst van een andere aanbieder krijgt, behoort dat volgens OPTA tot de gebruikelijke wegen. OPTA concludeert dat een verzoek om het operator controlled-model in te voeren redelijk is, mits de kosten en overige inspanningen daarvan binnen redelijke proporties blijven. OPTA verlaat hiermee de weg die was ingeslagen in het tussen-
besluit van 13 oktober, aangezien dit besluit was gericht op het verbeteren van de werking het VRS. MINDER INGEWIKKELD OPTA stelt dat het verzoek van VersaTel om de invoering van een operator controlledmodel, via de zogenoemde Communication Infrastructure (COIN) van de stichting Nummerportabiliteit, op relatief eenvoudige wijze en op korte termijn in te voeren is. Telecombedrijven gebruiken COIN op dit moment al om verzoeken tot nummerportabiliteit (het meenemen van je telefoonnummer naar een andere aanbieder) af te
handelen. Het zal binnenkort eveneens bij het plaatsen van orders voor ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk worden gebruikt. OPTA verplicht KPN daarom Versatel een operator controlled-model via COIN voor haar zakelijke klanten aan te bieden. Dat wil overigens niet zeggen dat KPN helemaal geen andere alternatieven meer mag aanbieden. Zakelijke klanten van VersaTel krijgen nu in elk geval de mogelijkheid om via een ‘one-stop-shop’ CPS in te stellen. OPTA verwacht dat het instellen van CPS hierdoor veel minder ingewikkeld zal worden. K
KPN moet Versapoint inzicht geven in kosten en mogelijkheden van collocatie KPN moet haar concurrenten inzicht geven in de kosten en de mogelijkheden van plaatsing van hun apparatuur in de centrales van KPN. Dat heeft OPTA besloten naar aanleiding van het geschil tussen KPN en Versapoint. Om diensten zoals breedbandige internettoegang aan te kunnen bieden via een ontbundelde aansluitlijn is het veelal noodzakelijk dat een concurrent, zoals Versapoint, apparatuur kan neerzetten in of nabij de nummercentrale van KPN. Het beschikbaar stellen van faciliteiten die nodig zijn om de apparatuur van Versapoint aan te sluiten wordt collocatie genoemd. Versapoint had hierover een geschil met KPN voorgelegd aan OPTA. KPN moet Versapoint inzicht geven in de mogelijkheden van collocatie. Als aantoonbaar en controleerbaar is komen vast te staan dat deze mogelijkheden er in een bepaalde centrale niet zijn moet KPN alternatieven aanbieden. Bovendien mag KPN niet met haar eigen breedband-dienstverlening beginnen voordat ook Versapoint over de basisvoorzieningen beschikt die voor collocatie noodzakelijk zijn en daarna twee weken de tijd heeft gekregen om haar apparatuur te installeren in de betrokken centrale(s).
Verder moet KPN binnen vier weken Versapoint volledig inzicht geven in de kosten van collocatie. Als blijkt dat de door KPN gerekende eenmalige tarieven niet kosten-
georiënteerd zijn en de huurprijzen niet marktconform zijn moet KPN dit bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente, terugbetalen aan Versapoint. K
Brief over linesharing OPTA heeft onlangs telecombedrijven een brief gestuurd over de gedeelde toegang tot het aansluitnet (linesharing). Linesharing is een vorm van gedeelde toegang tot het aansluitnet. Daarbij kunnen nieuwe toetreders bijvoorbeeld breedbandige internettoegang bieden, terwijl KPN de telefoniedienst over dezelfde aansluitlijn afhandelt. Aanleiding tot deze brief is een aantal vragen van BaByXL, Broadband DSL, BBNed, Novaxess, Versapoint en WorldCom. OPTA vindt dat linesharing een vorm van bijzondere toegang is tot het telefoonnet van KPN en dat KPN daarom moet voldoen aan redelijke verzoeken om linesharing. Volgens OPTA is het van groot belang dat op zo kort mogelijke termijn de dienst linesharing beschikbaar komt. Een afschrift van de brief aan de marktpartijen is te vinden onder de rubriek ‘actueel’ van de website van OPTA: www.opta.nl.
15
Veel klachten over telefoonrekening Klachten over de hoogte van de telefoonrekening waren in februari ‘favoriet’ bij OPTA. Een veelgehoorde klacht is dat een gesprek op de telefoonrekening staat, terwijl dat gesprek volgens de klager niet gevoerd is. Carrier(pre)selectie, oftewel het bellen via een concurrent van KPN, blijft onverminderd een bron van veel klachten. Mensen die daarover klagen voelen zich vaak, zo merkt OPTA, van het kastje naar de muur gestuurd. Het carrierselectbedrijf verwijst voor de afhandeling van de klacht naar KPN en andersom. In het algemeen is het zo dat na aanmelding de carrier(pre)selec-
tie-aanbieders verantwoordelijk zijn voor de afhandeling van klachten over dit onderwerp. Over mobiele telefonie (met name over de dekking), de SIM-lock, randapparatuur en klantenservice zijn in februari relatief veel klachten binnengekomen. Particulieren met dergelijke klachten verwijst OPTA naar de desbetreffende leverancier of telecommuni-
Top 10 klachten februari 2001 Positie Positie in jan. Onderwerp klacht 1 2 Hoogte van de rekening 2 1 Carrier(pre)selectie 3 4 Mobiele telefonie 4 9 Internet / xDSL 5 3 Nummerportabliteit 6 5 Algemene voorwaarden 7 6 Tariefswijziging 8 Privacy (geheim nummer) 9 Kabel 10 Selectieve nummerblokkering
Percentage 18 16 14 12 10 9 7 5 3 1
catie-aanbieder of naar de Geschillencommissie telecommunicatie in Den Haag, telefoon (070) 310 53 10. OPTA kan wel klachten of geschillen in behandeling nemen als een verplichting uit de Telecommunicatiewet niet wordt nagekomen. Dat is bijvoorbeeld het geval als een telecomaanbieder weigert mee te werken aan nummerportabiliteit (het meenemen van je telefoonnummer naar een andere aanbieder). Opvallend zijn verder de klachten en vragen over internet en xDSL. OPTA wordt regelmatig naar haar bevoegdheid gevraagd om leveranciers te dwingen sneller te leveren. Die bevoegdheid heeft OPTA niet. Klachten hierover verwijst OPTA naar de diverse aanbieders. Het aantal klachten over nummerportabliteit nam in februari duidelijk af in vergelijking met voorgaande maanden. Verder ontvangt OPTA klachten en vragen over de bescherming van geheime nummers. Deze klagers worden veelal verwezen naar de verantwoordelijke aanbieder, maar ook naar de Registratiekamer, telefoon (070) 381 13 00. K
OPTA vacaturebank OPTA is op zoek naar kandidaten voor de functies van: Senior adviseur Interconnectie en Bijzondere Toegang vacaturenummer 01-08 (BBRA schaal 13, max. ƒ 134.000,– bruto per jaar) Omdat de senior adviseur voornamelijk zal worden ingezet bij het cluster Economische Zaken en Kostentoerekening (EZK), zoekt OPTA een academicus met kennis en ontwikkeling van kostentoerekeningssystemen, het aanwijzen van partijen met aanmerkelijke macht op een relevante markt en het schrijven van consultatiedocumenten. De werkzaamheden zijn vooral initiërend, sturend en procesmatig van karakter. Economisch specialist Interconnectie en Bijzondere Toegang vac.nr. 01-06 (BBRA schaal 12, max. ƒ 119.000,– bruto per jaar) Academicus met kennis van kostentoerekening, financiering en bedrijfseconomische zaken op het gebied van interconnectie en bijzondere toegang. 16
Adviseur Eindgebruikersmarkt vacaturenummer 01-04 (BBRA schaal 11, max. ƒ 105.000,– bruto per jaar) (Bedrijfs)econoom, (technisch) bedrijfs- of bestuurskundige en affiniteit met juridische aangelegenheden. INFORMATIE EN SOLLICITATIE Vacatures zijn voor voltijdfuncties, tenzij anders aangegeven. Een vierdaagse werkweek is bespreekbaar. Vervulling in deeltijd kan in sommige gevallen in overweging worden genomen. Documentatie en informatie over de vacatures zijn verkrijgbaar bij Lard de Vries (P&O), telefoon (070) 315 92 75. Voor nadere informatie over OPTA kunt u ook de website raadplegen: www.opta.nl. Reacties kunt u, onder vermelding van het vacaturenummer, vóór 15 april richten aan: OPTA, mevrouw S. de Wringer, Postbus 90420, 2509 LK Den Haag. Solliciteren kan ook per e-mail:
[email protected].
