Openingsrede van de Procureur-generaal Christine DEKKERS 3 september 2001 Wordt de integratie-visie het wondermiddel voor het gerechtelijk functioneren ?
I Inleiding. Op 1 september 1993 sprak Renilde VAN STRYDONCK, toen nog substituut-generaal, op de plechtige openingszitting een rede uit die de titel kreeg: "Enkele aspecten van de bevoegdheden van het openbaar ministerie bij de arbeidsgerechten". Zij vatte haar uiteenzetting aan met de verwijzing naar het globale openbaar ministerie, dat essentieel gekenmerkt wordt door zijn functionele en hiërarchische eenheid, zijn ondeelbaarheid en zijn onafhankelijkheid. Het arbeidsauditoraat dat een relatief nieuwe tak van het openbaar ministerie is, vindt zijn wortels van ontstaan in de oprichting van de arbeidsgerechten in 1970. Van bij de start werd de specificiteit van de taken van het openbaar ministerie bij de arbeidsgerechten onderlijnd. Hierbij is het niet onbelangrijk om terug de woorden van Koninklijk Commissaris Ch. VAN REEPINGHEN in herinnering te brengen, waar hij toen reeds de humane rol van het auditoraat bij de vervulling van de ambtsplichten bij de arbeidsgerechten benadrukte: Samengevat komt het hierop neer: "In de uitoefening van zijn ambt bij de sociale rechtbank zal het openbaar ministerie het meest doeltreffend optreden in de geest van deze instelling die (naar het woord van de heer Paul Henrion, professor in de rechtsfaculteit te Luik) ingegeven is door "le souffle humain"". De oprichting van "sociale rechtbanken" en een "sociaal parket of het arbeidsauditoraat", was in 1970 een ware innovatie. Voor het eerst werd het hele sociaal contentieux onder één enkele rechtsmacht ondergebracht, daarbij vertrekkend van de fundamentele eenheid van het sociaal recht en van de voortdurende interferentie van het arbeidsrecht en het sociaal zekerheidsrecht. Dit sociaal recht is gegroeid volgens de behoeften van de tijd en loopt parallel met de sociale geschiedenis van België: de ontvoogding van de arbeidersklasse, de bescherming van de sociaal zwakkere, de hang naar sociale solidariteit, het handhaven van sociale vrede door paritair overleg, en een alsmaar groeiende bezorgdheid voor de risico’s welke de sociaal zwakkeren in deze maatschappij liepen op het vlak van de bestaanszekerheid. Hoewel het Gerechtelijk Wetboek van 1970 principieel de toepassing beoogde van dezelfde rechtspleging op alle geschillen en alle soorten rechtbanken, vereiste de eigenheid van het sociaal recht dat van de absolute toepassing van de burgerlijke rechtspleging op de sociale geschillen afgeweken werd. Zodoende ontstond er een sociaal procesrecht, volledig ingepast in het Gerechtelijk Wetboek, met toch een aantal eigen kenmerken, waarbij vooral de bijzondere en belangrijke rol welke het arbeidsauditoraat vervult in de procedure voor de arbeidsrechtbank opvalt.
Het was het opzet om bij de arbeidsrechtbanken een openbaar ministerie te installeren waarvan de opdrachten en bevoegdheden, voornamelijk in burgerlijke procedures, fundamenteel verschilden van deze van het op dat ogenblik gekende parket van de procureur des Konings. Gelet op de eigen prerogatieven en taken werd geopteerd voor de benaming "arbeidsauditoraat". Door de tussenkomst van de arbeidsauditeur heeft de wetgever in 1970 precies de ongelijkheid die er bestaat tussen het individu en de instellingen, willen wegwerken. Als dusdanig vervult het arbeidsauditoraat een fundamentele rol om de wapenongelijkheid tussen de sociaal en processueel zwakkere rechtsonderhorige enerzijds en de soms (al)machtige administratie anderzijds weg te werken, alleszins minstens te temperen. Zoals hierna uiteengezet, zal blijken in welke mate, het arbeidsauditoraat, zowel in het procesrijp maken van het dossier, als in het becommentariëren en interpreteren van de toepasbare wettelijke bepalingen, een cruciale rol vervult, die daarenboven dan nog het meest voelbaar is wanneer de sociaal verzekerde onbemiddeld, niet-onderlegd en kwetsbaar is. De vraag rijst bijgevolg of de sinds 1970 toevertrouwde functie aan een magistraat niet altijd de meeste waarborgen zal inhouden met het oog op een volkomen neutrale en objectieve afhandeling van elk geschil. Als lid van de rechterlijke orde handelt elk lid van het openbaar ministerie, in de behandeling van de individuele geschillen, volledig onafhankelijk. Bij het stellen van de vereiste ambtshandelingen is hij enkel onderworpen aan het gezag van de wet. Procureur-generaal J. Matthijs verwoordde het aldus: "… indien de uitoefening van haar functies zich thans uitstrekt tot alle gevallen waar een openbaar belang vereist dat de stem van de wet door de rechter wordt gehoord, en dit zowel in burgerlijke als in strafzaken, put het openbaar ministerie dit gezag uit het vertrouwen door de gemeenschap in haar onpartijdigheid gesteld, en omdat, in de ogen van de Natie, de magistraat van het openbaar ministerie alleen de dienaar is van wet en recht en van zijn geweten en geenszins het werktuig van een macht". Precies hierin wijkt het moreel gezag en het statuut van de magistraat af van dit van de ambtenaar. Immers, daar waar de ambtenaar handelt krachtens een delegatie van de bevoegde minister en uit diens naam, handelt het openbaar ministerie krachtens een delegatie die rechtstreeks gegeven wordt door de Natie. Alleen reeds deze vaststelling zou een doorslaggevend onderdeel van antwoord moeten uitmaken bij de vraagstelling omtrent de opportuniteit, de relevantie, de noodzaak van de aanwezigheid van een openbaar ministerie. Immers, zijn beroepsplicht tot volledige onpartijdigheid garandeert een eerlijke bewijs- en procesvoering. Bovendien moet de magistraat deze bewakingsfunctie steeds "ad rem", nooit "ad personam" uitvoeren; dit betekent dat het zijn bekommernis, zijn zorg zal wezen om alle relevante stukken op te volgen, alle argumenten in zijn advies te expliciteren zelfs indien een sociaal zwakkere persoon zonder verdediging verschijnt, maar de auditeur blijft magistraat en mag geenszins de intentie, of nog maar de schijn vertonen één van de partijen te bevoordelen. Daarbij weze onderlijnd dat de sociale rol, weggelegd voor het openbaar ministerie van het auditoraat evenwel nooit mag worden voorgesteld als een soort van sociale roeping of gedrevenheid. Het is evident dat een dergelijk gedragspatroon niet alleen onmiddellijk ongewenste reacties zou uitlokken, maar tevens zouden velen hierin de bevestiging zien dat de tussenkomst van het auditoraat niet neutraal, niet objectief is, met het resultaat dat de rechtspleging naar alle waarschijnlijkheid verstoord zal verlopen. Doch, blijkbaar bestaat er geen unanimiteit of geen eenheid van inzicht meer over de noodzakelijkheid van een magistratuur voor de arbeidsauditoraten.
Gelet op het feit dat er, vrij recent, bewegingen op gang gekomen zijn waarbij enerzijds het bestaan van het auditoraat "op zich" in vraag gesteld wordt of waarbij, anderzijds de denkpiste naar voor geschoven wordt om het auditoraat in zijn fundamentele werking te heroriënteren, lijkt het mij – bij de opening van het gerechtelijk jaar – het gepaste moment om hierover enkele beschouwingen aan uw Hof ter overweging voor te leggen. Laat mij toe, te onderlijnen dat mijn bespiegelingen, voornamelijk de burgerlijke opdrachten van het arbeidsauditoraat zullen behandelen. Indien de overtuiging zou toenemen dat de burgerlijke aspecten in de uitoefening van zijn taken als arbeidsauditeur even zo goed zouden kunnen uitgeoefend worden door een niet-magistraat, zelfs door een niet-juridisch opgeleid medewerker dan past het hieromtrent een meer diepgaande reflexie te houden. Dat ik mij evenwel hoofdzakelijk beperk tot de burgerlijke aspecten van de bezigheden van de arbeidsauditeur, houdt uiteraard verband met de recente publicatie van het Koninklijk Besluit tot oprichting van een commissie voor de hervorming van het Sociaal Strafrecht, waarvan U, heer Eerste Voorzitter samen met mevrouw Kéfer, professor aan de Universiteit te Luik het voorzitterschap waarneemt. Ik maak graag van de gelegenheid gebruik U te feliciteren en alle succes toe te wensen bij deze immense opdracht, die van U de komende maanden een bijzonder druk benomen man zal maken. Ik ben er evenwel van overtuigd dat U, samen met de U toevertrouwde medewerkers, deze taak niet alleen met gedrevenheid en enthousiasme zal uitvoeren, maar ook zal laten uitmonden in een doordacht en tegelijk voor de toekomst zeer hanteerbaar instrument. De hervorming van het sociaal strafrecht vertoont inderdaad een dringend karakter; immers door de opeenvolgende wetswijzigingen in dit rechtsdomein is de samenhang van de rechtsnormen onduidelijk geworden en moet de samenhang met het gemeenrechtelijk strafrecht terug duidelijk afgelijnd worden. Het verslag over de rechtsbedeling gedurende het voorbije jaar met betrekking tot de strafzaken, houdt desbetreffend trouwens enkele vingerwijzigingen in. II De burgerlijke opdrachten van het arbeidsauditoraat. Voor geschillen die opgesomd worden in art. 764, 10° van het Gerechtelijk Wetboek is de tussenkomst van het openbaar ministerie verplicht. Dit soort geschillen kenmerkt zich door de afwezigheid van de procesgelijkheid die typerend is voor de andere burgerlijke geschillen. Gekoppeld aan een niet aflatende wijzigingsdrang vanwege de reglementerende overheid, is het bijgevolg geen sinecure om zijn taak als openbaar ministerie op een correcte wijze uit te oefenen. Verder is de tegenpartij in het geding een openbare instelling wiens beslissingen worden geacht met de wet overeen te stemmen (het gekende "privilège du préalable") en die uitvoerbaar zijn niettegenstaande enig ingesteld beroep. De facto bevindt de burger zich in een inferieure positie waardoor een bijzondere rechtspleging aangewezen is. Het optreden van het auditoraat in de sociale zekerheidsgeschillen is drieledig: 1) het inwinnen van bestuurlijke inlichtingen, 2) het verlenen van advies in de mededeelbare zaken, 3) de rechtsvordering. Het inwinnen van bestuurlijke inlichtingen.
Omdat het voor de toenmalige wetgever van fundamenteel belang was dat de drempel om een vordering in te leiden zo laag mogelijk gehouden werd, is in het kader van sociale zekerheidsgeschillen de mogelijkheid gecreëerd om een vordering bij verzoekschrift in te leiden waarbij slechts een minimum aan formaliteiten dient in acht genomen te worden. Voorts is aan de arbeidsauditeur de mogelijkheid gegeven om niet alleen bij de verzoeker nadere informatie in te winnen in verband met het geschil maar tevens, ingevolge de invoering van artikel 138 van het Gerechtelijk Wetboek, de nodige inlichtingen op te vragen bij openbare instellingen. Al komt de rechtsingang middels het verzoekschrift in civiele gedingen meermaals voor, toch is artikel 704, 1ste lid Van het Gerechtelijk Wetboek in zijn opzet eigen aan de arbeidsrechtbanken. Soms gebeurt het dat de verzekerde, die een verzoekschrift neerlegt ter griffie van de arbeidsrechtbank of bij aangetekende brief aan de griffie verzendt, zelfs de tegenpartij niet kan aanduiden en zich beperkt tot een uiterst vage en summiere aanduiding of verwijzing naar het geschil. Wanneer hij bijvoorbeeld opgeeft dat hij zijn ziekengeld of zijn werkloosheidsuitkeringen niet ontvangen heeft of meent onvoldoende pensioen te genieten, zal het de taak zijn van het auditoraat te zoeken welke openbare dienst of uitbetalingsinstelling de tegenpartij is en welke de aard van het geschil en de aanspraken van de rechtsonderhorige zijn. Daartoe zal het vooreerst nodig zijn de betrokken publieke rechtspersoon op te roepen en het administratief dossier op te vragen. Hoewel de rechtspraak zeer ruim is in het aanmerken van een stuk als verzoekschrift, toch staat het buiten kijf dat de rechter aan de hand van de gegevens de bedoeling van de verzoeker moet nagaan en dat het voorwerp van het geschil moet kunnen bepaald worden. Dat de rol van het arbeidsauditoraat hierbij van essentieel belang is, hoeft niet geëxpliceerd. Het openbaar ministerie zal namelijk voor zoveel als het in zijn mogelijkheden ligt, het verzoekschrift interpreteren, hierbij gebruik makend van de bevoegdheden verleend aan het auditoraat ingevolge art. 138 van het Gerechtelijk Wetboek. In voorkomend geval wordt er een schrijven gericht aan de betrokkene waarin deze verzocht wordt enkele type-vragen te beantwoorden zodat de auditeur kan te weten komen welke instantie de beslissing genomen heeft en welke beslissing precies bestreden wordt. Daarbij zal het openbaar ministerie echter moeten handelen in onafhankelijkheid van de partijen en zal het de, door de wet, rechtspraak en rechtsleer gestelde beperkingen in acht nemen. Zo moet het openbaar ministerie ervoor waken om niet in de bewijsvoering als zodanig betrokken te worden. Krachtens artikel 138, derde lid Ger.W kan het openbaar ministerie in alle betwistingen die tot de bevoegdheid van de arbeidsrechtbank behoren, van de bevoegde ministeries, openbare instellingen of diensten de nodige bestuurlijke inlichtingen vorderen. Uit de beperking van de tekst (bestuurlijke inlichtingen vorderen) zou kunnen afgeleid worden dat het auditoraat geen volledige onderzoeksmacht bezit. Tijdens de parlementaire werkzaamheden werd nochtans in het kamerverslag een verklaring opgenomen dat het auditoraat: "het voorafgaand onderzoek der zaken" zou verrichten. Uitgaande van die verklaring werd aan de term "bestuurlijke inlichtingen" een ruime betekenis gegeven. De tekst van artikel 138, 3elid, geeft, volgens de parlementaire stukken, aan het arbeidsauditoraat de bevoegdheid om de dossiers samen te stellen en tot het voorafgaand onderzoek van de zaken over te gaan in alle geschillen die tot de algemene bevoegdheid van de arbeidsrechtbanken behoren, dus zelfs wanneer de zaak niet mededeelbaar is.
In geschillen van sociaal recht, in de eerste plaats, deze die de sociale verzekeringen en de sociale bijstand betreffen, heeft de wetgever zowel de gelijkheid van de procespartijen willen herstellen als precies door de tussenkomst van het openbaar ministerie, een snelle en behoorlijke afhandeling van de dossiers willen bewerkstelligen. Tot slot dient opgemerkt dat het de bedoeling van de wetgever was om te vermijden dat het openbaar bestuur in het bezit zou blijven van inlichtingen die voor de beslechting van de geschillen van belang zouden kunnen zijn en die door de administratie niet uit eigen beweging worden medegedeeld. Bovendien mag er niet uit het oog worden verloren dat de sociaal verzekerde niet noodzakelijk beschikt over alle gegevens waarop de beslissing van de dienst steunt om over zijn aanspraken uitspraak te doen. De tussenkomst van het auditoraat is inquisitoir van aard, doch het heeft niet dezelfde bevoegdheden als het auditoraat bij de Raad van State. Zo kan hij geen partijen horen, onderzoeksmaatregelen laten uitvoeren,…. In de praktijk zijn sommige overheidsinstellingen zich niet altijd bewust van het vorderingsrecht van het openbaar ministerie, hetgeen voor de nodige vertraging kan zorgen. In ieder geval is dit vorderingsrecht een aspect van de ambtsuitoefening dat ten goede komt aan de rechtzoekende. De tussenkomst van het openbaar ministerie biedt de waarborg aan de burger dat het administratief dossier, dat aan de grondslag ligt van de bestreden beslissing, op een relatief snelle en eenvoudige manier aan het rechtsplegingdossier wordt gevoegd. Indien nodig zal de auditeur bijkomende inlichtingen aanvragen bij andere bestuurlijke overheden, teneinde aan de rechtbank een zo volledig mogelijk beeld te verschaffen van de diverse aspecten van het te beoordelen geschil. Aangezien het volledig dossier thans te zijner beschikking is, zal de rechtzoekende ook een beter inzicht hebben over de gronden die de administratieve overheid, terecht of ten onrechte, genoopt heeft om een administratieve beslissing te nemen. Het vorderen van de bestuurlijke inlichtingen, en de eventuele aanvullende vragen ten einde het administratief dossier verder te stofferen, zijn dus handelingen, die niet alleen de rechter ten goede komen maar, ook en voornamelijk, de rechtzoekende. In de zoektocht naar zijn soms levensnoodzakelijk - "recht" wordt de rechtzoekende geholpen door de tussenkomsten van het auditoraat, die zonder als persoonlijke verdediger van de burger op te treden, toch het nodige doet om in zekere mate de procesgelijkheid te herstellen. Bij het onderzoek door de rechter naar de naleving van de wettelijke toekenningsvoorwaarden is de rechter niet enkel gebonden door de feiten die hem door partijen worden aangereikt, maar mag hij zich ook steunen op deze gegevens, die werden verzameld en bij het dossier werden gevoegd door het openbaar ministerie krachtens diens bevoegdheid om bestuurlijke inlichtingen in te winnen. In het licht van het voorgaande zou het opportuun zijn, indien de wetgever zou overwegen om een meer uitgebreide bevoegdheid toe te kennen aan het auditoraat. Deze bevoegdheden zouden zich alsdan kunnen spiegelen aan de bevoegdheden van het auditoraat bij de Raad van State. Een actiever ingrijpen van het openbaar ministerie zou op zich zelf trouwens niet uit den boze zijn, immers de diverse takken van het sociaal zekerheidsrecht behoren veelal tot de openbare orde. Het verlenen van advies. Algemeen: Een tweede aspect van de ambtsuitoefening in burgerlijke aangelegenheden is het verlenen van advies ter zitting van de arbeidsrechtbank.
In zijn advies dient de magistraat het recht, de billijkheid en de objectieve waarheid. Ook hier speelt het sociaal aspect van de ambtsuitoefening een belangrijke rol. Net zoals bij het inwinnen van bestuurlijke inlichtingen mag ook hier geen misverstand ontstaan. Het auditoraat treedt niet op in het belang van één der gedingpartijen, maar zijn optreden heeft wel, als opzet en resultaat, het herstel van de procesgelijkheid. Ter terechtzitting wordt het openbaar ministerie immers beschouwd als een "gevoegde partij" waarbij het, zonder dat het een gedingvoerende partij is, tijdens de debatten aan de partijen, aanvullende inlichtingen kan vragen zonder de indruk te wekken vooringenomen te zijn. Het openbaar ministerie heeft hier een grotere vrijheid van handelen dan de arbeidsrechter aan wie, zij het minder dan de traditionele burgerlijke rechter, een eerder passieve rol werd toebedeeld. Na de debatten zal de arbeidsauditeur een gemotiveerd advies geven over het te behandelen geschil. Dit advies kan schriftelijk of mondeling zijn. Het advies van het arbeidsauditoraat is ‘geen akte van rechtspleging die, zoals de dagvaarding en de besluiten, de grenzen van het geding bepaalt’. Het is naar de letter slechts een mening die niemand bindt. De arbeidsauditeur is bij het geven van zijn advies ook niet door vormregels gebonden. Hij geeft aan zijn studie, aan de uitdrukking van zijn gedachte een vrijheid van voorkomen die het hem mogelijk maakt zijn overtuiging op een ruimere en levendigere wijze weer te geven en ze te staven door redenering, vergelijking en aanhaling van teksten. Ook al is de rechter niet gebonden door dit advies en dient hij er zelfs geen rekening mee te houden, in de zin dat hij de door het arbeidsauditoraat ingeroepen argumenten niet dient te beantwoorden, dan ligt het belang van dit advies in het feit dat het arbeidsauditoraat als eerste een beoordeling doet over het geschil. Het geeft een mening over de op het concreet geval toepasselijke wettekst, zijn interpretatie, zelfs de verschillende mogelijke interpretaties, met de bezorgdheid om daarbij uit uiteenlopende en tegenstrijdige interpretaties deze te zoeken die het meeste rechtszekerheid bieden. Het advies belicht meermaals de wil van de wetgever wanneer de toepassing van de wetsbepalingen een tekstexegetisch onderzoek vereist. Zoals uit het voorgaande moge blijken is een advies per definitie juridisch gestoffeerd. Het is derhalve aangewezen om hier even stil te staan bij de documentatiedienst. De documentatiedienst moge dan misschien het minst spectaculair onderdeel van het arbeidsauditoraat uitmaken, ze is wel de conditio sine qua non om de andere aspecten van de ambtsvervulling met succes te vervullen. De wetgever heeft trouwens als één van de taken van het auditoraat voorgeschreven dat een documentatiedienst zou worden opgericht. Terloops wens ik te onderstrepen dat door het auditoraat-generaal in het voorbije jaar bijzondere aandacht is besteed aan de documentatie. Ik hoef U er niet van te overtuigen dat de kwaliteit van het afgeleverde juridische werk, de grootste bekommernis uitmaakt van mijn advocaten-generaal en substituten-generaal, hetgeen van hen wel een permanente inzet vereist om de niet ophoudende informatiestroom te kunnen blijven beheersen.
Verplicht mededeelbare zaken: Uit de tekst van de wet, waarin de wettelijke verplichte mededeling is bepaald, valt af te leiden dat de wet enkel de kennisgeving of mededeling van de vordering oplegt op straffe van nietigheid. Daar artikel 780, 1ste lid, 4° van het Ger. Wetb. bepaalt dat het vonnis, op straffe van nietigheid, de vermelding dient te bevatten dat het advies werd uitgebracht, moet daaruit, a fortiori, afgeleid worden dat dit advies ook op straffe van nietigheid moet worden gegeven.
Niet verplicht mededeelbare zaken: Verder krijgt het arbeidsauditoraat eveneens kennis van alle andere zaken die tot de bevoegdheid van de arbeidsrechtbanken behoren en neemt het daarin zitting, wanneer het auditoraat zulks nodig of dienstig acht of wanneer de rechtbank de mededeling ambtshalve beveelt. Van deze mogelijkheid voorzien in artikel 764, laatste lid van het Ger. Wetb. wordt door het arbeidsauditoraat vaak gebruik gemaakt om eveneens tussen te komen in geschillen voortspruitende uit een arbeidsongeval of beroepsziekte of de betwistingen die kaderen in de procedure van de sociale verkiezingen. De rechtsvordering. De arbeidsauditeur heeft de mogelijkheid om beroep aan te tekenen tegen beslissingen van de arbeidsrechtbank in zaken van sociale zekerheid, welke ook verplicht mededeelbaar zijn aan het auditoraat, met uitzondering dan van de geschillen zoals bedoeld in het artikel 578, 7° van het Gerechtelijk Wetboek. Deze rechtsvordering, die geregeld wordt door artikel 1052 van het Gerechtelijk Wetboek zal gebeuren indien het openbaar ministerie van oordeel is dat de openbare orde wordt verstoord. Hierdoor heeft de wetgever bevestigd dat hij aan het arbeidsauditoraat de taak heeft toevertrouwd om toe te zien op de eerbied voor het sociaal rechtsbestel. In het raam van zijn bevoegdheid met betrekking tot het toezicht op de goede werking van de arbeidsgerechten, neemt de arbeidsauditeur de zorg op zich opdat de vonnissen worden nagezien, dat er zittingsverslagen opgesteld worden, dat de termijn van uitspraak gerespecteerd wordt en dat er melding gemaakt wordt van het feit wanneer een divergente rechtspraak tussen verschillende kamers ontstaat. Verder bepaalt artikel 140 van het Gerechtelijk Wetboek dat het openbaar ministerie waakt voor de regelmatigheid van de dienst van de hoven en rechtbanken. ** * Specifieke Ambtstaken van de arbeidsauditeur Waar ik tot dusver getracht heb een overzicht te geven van de wettelijke grondslag van zijn tussenkomst, wens ik thans even stil te staan bij de volgende meer specifieke ambtstaken van de arbeidsauditeur. Hierbij denk ik aan een 10-tal sectoren, die mijns inziens het vermelden waard zijn. Bijdragen RSZ en andere verplichtingen van werkgevers (artikel 580,1° van het Gerechtelijk Wetboek) De RSZ-kamer behandelt voornamelijk de geschillen inzake de invordering van bijdragen verschuldigd aan de RSZ en aan fondsen voor bestaanszekerheid. Deze geschilpunten
betreffen veelal de al dan niet onderwerping aan het sociaal statuut van de werknemers, de voor bijdrageheffing in aanmerking te nemen looncomponenten of de invordering van bijdragen na controle en vaststelling van zwartwerk. De verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging. De omvang van de verzekeringstegemoetkoming in de verstrekkingskosten varieert niet alleen naar gelang van de aard van de verstrekking en het feit of de zorgverlener al dan niet geaccrediteerd is, maar hangt in grote mate af van het statuut van de verzekerde. Bovendien genieten een aantal sociaal zwakkeren sedert de invoering van artikel 37 van de Wet van 14 juli 1994 en het Koninklijk Besluit van 3 november 1993 een sociale vrijstelling van het remgeld. Het gaat hier, onder meer, om de personen die gerechtigd zijn op een gewaarborgd inkomen als bejaarden, de bestaansminimumgerechtigden, de gerechtigden op een verhoogde verzekeringstegemoetkoming, rechthebbenden die een tegemoetkoming aan gehandicapten ontvangen, werklozen die reeds 6 maanden volledig uitkeringsgerechtigd zijn, rechthebbenden op OCMW-steun en rechthebbenden op verhoogde kinderbijslag. Het arbeidsauditoraat zal ook nagaan of bij betwistingen inzake het te betalen remgeld, de rechtsonderhorige niet behoort tot één van bovenvermelde categorieën. Ook inzake betwistingen omtrent weigeringsgronden van het recht op prestaties en niet vervullen van toekenningsvoorwaarden om op bepaalde tussenkomsten gerechtigd te zijn, zal het arbeidsauditoraat alle beschikbare gegevens opvragen bij de diverse administraties en zal het op basis van rechtsleer en rechtspraak, de genomen beslissing ontleden. Hierbij zal het arbeidsauditoraat de wil van de wetgever zoeken tot in de voorbereidende wetgevende teksten, teneinde op een sociaal aanvaardbare manier de administratieve beslissing te kunnen toetsen en de gevolgen van deze beslissing duidelijk af te bakenen. Arbeidsongeschiktheid ten gevolge van een ongeval of ziekte in het privé-leven. In de geschillen omtrent de beoordeling van primaire ongeschiktheid en invaliditeit staan de medische bevindingen uiteraard centraal. Hoewel op medisch inhoudelijk vlak de beslissingen door geneeskundige attesten en rapporten worden onderbouwd, wordt de wijze, waarop de beslissing werd genomen, door het arbeidsauditoraat gecontroleerd. Het arbeidsauditoraat zal de administratieve beslissingen toetsen inzake het hoorrecht, de motiveringsplicht, de aanduidingen inzake de mogelijkheden om verhaal in te stellen, de betekening en andere rechten. De stelselmatige controle uitgaande van de arbeidsauditoraten en de arbeidsgerechten op de wijze waarop de administratieve beslissingen genomen worden, heeft de administratie ertoe aangezet om de administratieve beslissingen op een meer gestoffeerde manier te libelleren. De werkloosheid. Onder de groep van werklozen bevinden zich een groot aantal personen die als gezinshoofd het hoofdbestanddeel van hun inkomen genereren uit het vervangingsinkomen, dat de werkloosheidsuitkering is.
Gezien dit vervangingsinkomen tot op zekere hoogte begrensd is (zie laatste aanpassing anno 2001 op 1573 BEF) en er per week zes betalende dagen zijn, mag men spreken van een bescheiden inkomen wanneer het gezinshoofd een uitkeringsgerechtigde werkloze is. Het arbeidsauditoraat heeft tot taak om bij iedere betwisting het volledige werkloosheidsdossier op te vragen en alle elementen die tot de genomen beslissing hebben geleid in extenso aan de arbeidsrechtbank voor te leggen. Daar de werkloze zich steeds in een ondergeschikte en precaire situatie bevindt ten overstaan van de Rijksdienst voor arbeidsvoorziening, fungeert het arbeidsauditoraat als een objectieve instantie tussen de werkloze en de Rijksdienst. Jaarlijkse vakantie. Volledigheidshalve dient te worden aangehaald dat het arbeidsauditoraat eveneens intervenieert inzake betwistingen omtrent de jaarlijkse vakantie voor arbeiders. Het aantal betwistingen hieromtrent is uiteraard vrij beperkt en deze betwistingen worden in de regel niet door de minst vermogende gevoerd. De pensioenen. De grote principes die door de rechtspraak werden vastgelegd, worden door de Rijksdiensten bij het nemen van beslissingen, over het algemeen gevolgd. Alhoewel het aantal betwistingen daalt, blijft de rol van het auditoraat toch van groot belang. De van toepassing zijnde reglementering is immers vrij technisch en ingewikkeld zodat de tussenkomst van het arbeidsauditoraat belangrijk blijft, voornamelijk in de samenstelling van het dossier dat aan de rechtbank moet worden voorgelegd. Gezinsbijslag. Het merendeel van de betwistingen inzake de kinderbijslag handelt over de bijslag voor gehandicapte kinderen en de gewaarborgde kinderbijslag. De bijslag voor gehandicapte kinderen wordt toegekend voor elk kind jonger dan 21 jaar, dat getroffen is door een fysieke of geestelijke ongeschiktheid van minstens 66% volgens de graad van zelfredzaamheid van het kind. Dit soort van betwistingen is meestal van medische aard daar zowel de bepaling van het ongeschiktheidpercentage als van de graad van zelfredzaamheid op medisch vlak gebeurt en, wat de zelfredzaamheid betreft, een vergelijking inhoudt met de zelfredzaamheid van een kind van dezelfde leeftijd dat niet gehandicapt is. Ingeval van echtscheidingsprocedures komt het voor, dat beide ouders het recht op kinderbijslag opeisen (co-ouderschap) en wanneer kinderen in het buitenland vertoeven, wordt er eveneens geprocedeerd over het feit of deze kinderen al dan niet worden "opgevoed" in het buitenland. Recent is het arbeidsauditoraat in de schijnwerpers gekomen naar aanleiding van discussies betreffende de gewaarborgde kinderbijslag (Wet van 20 juli 1971). Deze kinderbijslag kan immers pas toegekend worden aan personen die op geen andere manier een bijslag
ontvangen. In een aantal dossiers werd namelijk een piek vastgesteld, hetgeen een rechtstreeks gevolg was van de mogelijkheid die aan sommige vreemdelingen werd geboden om hun verblijf te regulariseren. Het spreekt voor zich dat voor deze vreemdelingen, wier verblijfssituatie precair is, de tussenkomst van het arbeidsauditoraat van belang is voor zowel de samenstelling van het dossier als voor het onderzoek van het beroep. Arbeidsongevallen en beroepsziekten. De schadeloosstelling van arbeidsongevallen. De verplichte arbeidsongevallenverzekering is de meest gecontroleerde verzekering die België kent, zodat van een vrije onderhandelingsruimte tussen de verzekeringsmaatschappij en de verzekerde geen sprake meer is. Daar waar deze materie van het sociale verzekeringsrecht een niet-verplicht mededeelbare materie betreft waardoor de tussenkomst van het arbeidsauditoraat normaliter eerder beperkt is, dient er op gewezen te worden dat een arbeidsongeval in de regel het voorwerp uitmaakt van een door het arbeidsauditoraat gevoerd strafrechtelijk opsporingsonderzoek. Doorgaans wordt de arbeids- en technische inspectie met een onderzoek belast. Ingeval ernstige fouten gemaakt zijn door de werkgever, zal het arbeidsauditoraat tot dagvaarding overgaan voor de correctionele rechtbank. De beroepsziekten. Zonder enige vorm van overdrijving kan gesteld worden dat de beroepsziekten slechts recentelijk op een ernstige manier in het Belgisch sociaal zekerheidstelsel werden opgenomen. Bijdragen en uitkeringen zelfstandigen. Hoewel de laatste jaren het aantal geschillen inzake bijdragen voor de sociale zekerheid der zelfstandigen sterk is verminderd, dient aangestipt dat in het merendeel van de gevallen de meeste zelfstandigen in persoon aanwezig zijn en niet vertrouwd zijn met de procedure en alle juridische mogelijkheden. Inzake de uitkeringen (pensioen, ziekte en invaliditeit, enz.) zal het auditoraat nagaan of het administratief dossier volledig is, en, of alle belanghebbende partijen betrokken worden. Sociale bijstand. De grondvesten van de huidige gehandicaptenzorg werden gelegd door de nationale overheid in de jaren zestig. Een kwarteeuw later is het maatschappelijk bestel dermate gewijzigd dat men aan een evaluatie en herstructurering van het bestaande zorgenstelsel toe is. Deze nieuwe inzichten komen tot uiting in de definitie van de handicap, in de formulering van de toepassingscriteria en in de evaluatie van de handicap. De evaluatie van de handicap dient thans te gebeuren op basis van de recente wetenschappelijke inzichten, d.w.z. door middel van een globale en multidisciplinaire evaluatie.
Vermits naast medische elementen ook sociale of psychologische aspecten aan bod kunnen komen, is in de beide wetgevingen een multidisciplinaire evaluatie voorzien. De laatste 10 jaar is de samenwerking tussen het Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu (Dienst tegemoetkomingen aan gehandicapten) en het auditoraat opmerkelijk verbeterd. Indien het geschil louter medisch is zal het auditoraat inzake de integratietegemoetkoming of de tegemoetkoming hulp aan bejaarden, aan de mindervaliden voorstellen om de vereiste formulieren bij te brengen zodat zij met de hulp van hun geneesheer kunnen aantonen dat het puntenaantal, hen toegekend door het Ministerie van Sociale Zaken Volksgezondheid en Leefmilieu - Dienst tegemoetkomingen aan gehandicapten -, onvoldoende is. In aansluiting hierbij kan ook stilgestaan worden bij de problematiek van de zogenaamde groep van de vierde wereld, daklozen, ongeschoolden, zelfs analfabeten, die niet in staat zijn zich behoorlijk te verdedigen en niet de middelen hebben om iemand het voor hen te laten doen. Wanneer deze rechtszoekenden verhaal aantekenen bij de arbeidsrechtbank tegen een weigeringsbeslissing van bestaansminimum of steun door het OCMW, komt de sociale rol van het arbeidsauditoraat tot uiting. Raakpunt bij deze materie is zonder twijfel het onlangs ontstane twistpunt over het recht op steun voor vreemdelingen die een regularisatieaanvraag hebben ingediend conform de wet van 22 december 1999. Deze personen mogen immers tijdens het onderzoek van hun aanvraag niet verwijderd worden van het grondgebied, en toch verblijven zij tijdens dit onderzoek illegaal in het land. Of deze personen recht hebben op steun tijdens het onderzoek van hun aanvraag zal uitgemaakt worden door het Arbitragehof, dat gevat werd door, onder meer, een prejudiciële vraag van de Arbeidsrechtbank te Antwerpen. Behoeft de rol van het arbeidsauditoraat hier benadrukt te worden? Ik meen van niet; immers de personen die beroep aantekenen hebben meestal geen tot zeer beperkte bestaansmiddelen, hebben veelal een zeer precair verblijfsstatuut en het al dan niet verlenen van steun is in die context van levensbelang. Ingevolge zijn specifieke bevoegdheden, is het aan de arbeidsauditeur om alle aspecten van de zaak naar voor te brengen, zo nodig door bijkomende vragen te stellen of inlichtingen in te winnen. Aan de andere kant kan de arbeidsauditeur, door het inwinnen van bestuurlijke inlichtingen, soms achterhalen dat de armoede georganiseerd is, of dat de betrokkene constructies heeft opgezet om zich insolvabel te maken. Tenslotte zal de arbeidsauditeur, in geval van terugvordering door het OCMW van uitgekeerde steun of bestaansminimum, moeten nagaan of er voor deze terugvordering een wettelijke basis bestaat. Nog al te vaak laten de OCMW’s toekomstige steuntrekkers een overigens volledig onwettige schuldbekentenis ondertekenen, waarin de betrokkenen zich engageren alle ontvangen bedragen terug te betalen. De arbeidsauditeur heeft bijgevolg onmiskenbaar de belangrijke taak om enerzijds de toekenningsvoorwaarden voor sociale bijstand ten bate van behoeftigen te onderzoeken, en anderzijds de terugvorderingmogelijkheden voor de O.C.M.W.’s na te gaan. III Toekomstperspectieven voor het arbeidsauditoraat? Zojuist heb ik gepoogd een overzichtelijk beeld te schetsen van de diverse taken die het arbeidsauditoraat, conform de actuele wetgeving, zo goed als mogelijk tracht in te vullen.
Soms echter schieten de huidige bevoegdheden te kort en ervaart de auditeur dat hij op een onvoldoende wijze tegemoet komt aan het oorspronkelijke gedachtegoed van de toenmalige wetgever, bij de oprichting van het "sociaal parket of het arbeidsauditoraat". Is het bijgevolg niet het overwegen waard om een aantal nieuwe bevoegdheden aan de arbeidsauditeur toe te kennen, die hem in staat zouden stellen een eigentijdse invulling te geven aan het zo geprezen begrip van de integrale kwaliteitszorg? Ik heb U attent gemaakt op de bevoegdheden van het auditoraat bij de Raad van State. De vraag rijst of er geen gelijkenis is vast te stellen tussen de burger, die in een administratief geding tegenover het bestuur is gewikkeld en de burger die in een geschil van het sociaal zekerheidsrecht is betrokken. Bestaat er trouwens actueel geen tendens in de rechtspraak om de absolute lijdelijkheid in burgerlijke zaken enigszins te nuanceren, door te aanvaarden dat het openbaar ministerie en ook de rechter, zaken die van openbare orde zijn, moeten opwerpen? Zou het niet kunnen dat precies door meer slagkracht te geven aan het arbeidsauditoraat, ook een betere integrale kwaliteitszorg zal kunnen gegarandeerd worden? U hoort het, behalve een pleidooi voor het behoud van de onafhankelijkheid van de parketmagistraten van het auditoraat, komt eveneens het aspect van de integrale kwaliteitszorg in dit hoofdstuk aan bod. Ik ben er namelijk van overtuigd dat een uitbreiding van bevoegdheden voor de auditoraten naast meer wapengelijkheid voor de rechtszoekende, eveneens zal bijdragen tot beter gestoffeerde dossiers, hetgeen uiteraard zijn repercussies zal hebben op de rechtspraak in het algemeen, maar gelijktijdig ook zal uitmonden in een meer accurate informatie over de integriteit en oprechtheid van de betrokken rechtszoekende. Is ooit reeds nagegaan, wanneer gevraagd wordt om een bepaalde integratie door te voeren, dat zulks misschien zou kunnen te maken hebben met een nood aan meer kwaliteit? Houdt bijgevolg de visie met betrekking tot het afschaffen van de auditoraten dan geen ontzettend gevaar in? Zou men in feite op deze manier niet een einde maken aan een systeem dat sinds 1970 als een voorloper van een geïnstitutionaliseerde kwaliteitszorg zou kunnen omschreven worden? Vervult bovendien het auditoraat niet reeds jaren de rol, die recentelijk door de Justitiehuizen wordt uitgeoefend? Is de laagdrempeligheid die men binnen de Justitiehuizen tracht ingang te doen vinden, niet al jaren het uithangbord van de arbeidsauditoraten? * ** U mag me evenwel niet verkeerd begrijpen. De vragen die ik U voorleg, hebben helemaal niet de bedoeling de rol van de auditoraten te doen verglijden naar een overbescherming van de sociaal-economisch zwakkere rechtzoekende. Immers, de rechtszoekende is net zoals de administratie, verantwoordelijk is om zich, wat de uitoefening van zijn sociale rechten en verplichtingen betreft (ook als partij in een geschil) als een voorzichtig en redelijk persoon te gedragen. De sociale functie van de auditoraten bestaat er daarentegen wel in een evenwicht te brengen in het proces; de advocaten polariseren vaak het conflict, de arbeidsauditeur heeft als opdracht het conflict te depolariseren.
Samengevat komt mijn visie dus hierop neer dat de auditoraten van essentieel belang zijn voor de rechter, vooral in deze zaken, die van openbare orde zijn en verder in deze zaken, waarin de wapenongelijkheid eerder de regel is dan de uitzondering. Daarnaast is er, naar mijn mening, voor de auditoraten een belangrijke opdracht weggelegd in verband met de controle op de naleving van het artikel 6 EVRM (eerlijk proces) in zaken van sociale zekerheid en in zaken die behoren tot het delicate contentieux (zoals jeugd, fiscaal enz.). Tot slot, is er misschien voor de toekomstige auditoraten een belangrijke dienende rol in het civiele procesrecht weggelegd door bijvoorbeeld een meer actief toezicht te houden opdat er zuinig zou omgegaan worden met het gerecht. Zulks zou onder meer kunnen gerealiseerd worden door een alternatieve oplossing van het conflict na te streven of de auditoraten zouden ook een beroep kunnen doen op de burgerzin van de burger en het behoorlijk bestuur van de overheid, om via bemiddeling partijen te sturen naar een redelijke en voor beide partijen aanvaardbare oplossing van het geschil. In de openingsrede die ik in de loop van de komende uren zal houden voor het Beroepshof zal ik trouwens op meer uitgebreide manier ingaan op de ontwikkelingen die zich binnen het klassieke openbaar ministerie hebben voorgedaan en die finaal geleid hebben tot de consensus binnen het College van Procureurs-generaal en de Minister van Justitie om expertisenetwerken in het leven te roepen. Uiteraard past het niet om hierover thans reeds uit te wijden, maar volgende info wil ik U toch al wel meegeven. Een expertisenetwerk heeft tot doel een groep van mensen te verzamelen rond een bepaald onderwerp of domein, waar als preconditie voor het welslagen van het project wordt vereist dat de deelnemers kunnen bogen op een diepgaande kennis van de materie om vervolgens bereid te zijn tot een performante uitvoering van de opdracht, die in een daarop volgend stadium zal moeten getoetst worden op haar effectiviteit en kwaliteit. Vermits een dergelijke gedachtegoed nooit van de grond kan komen indien niet van bij de aanvang de procureurs des Konings en de arbeidsauditeurs hun volle medewerking verlenen, is overeengekomen om bij de start van elk nieuw expertisenetwerk de corresponderende groep te betrekken. De vraag rijst thans of het begrip "integratie-visie" niet via de weg van de expertisenetwerken zou kunnen ingevuld worden. Ik moet echter eindigen of mijn enthousiasme zou mij ertoe brengen U het ganse project uiteen te zetten, en dit zou een inbreuk zijn op voorafgemaakte afspraken met het Beroepshof. Moest het onderwerp U evenwel interesseren, nodig ik U graag uit om binnen een uurtje opnieuw de moed op te brengen plaats te nemen in deze zaal. Ik dank U.
