Ontheffingenbeleid stookverbod snoeihout
Ontheffingenbeleid stookverbod snoeihout buiten de inrichting binnen de gemeente Steenwijkerland
Steenwijk, september 2012
S
van 18
Inhoud Inhoud...................................................................................................2 1. Inleiding.............................................................................................3 2. Situatie tot mei 2003.........................................................................3 3. Verbod in de Wm sinds mei 2003.....................................................3 4. Milieueffecten van verbranden van snoeihout…...............................6 5. Gemeentelijke wensen......................................................................6 6. Beleidsregels “Stookverbod snoeihout”……………...........................6 7. Handhaving…....................................................................................7 8. Aanbevelingen...................................................................................8 Bijlage I: Plan van aanpak “Handhaving ontheffingenbeleid”
2
1. Inleiding Tot 2003 werd het verbranden buiten Wet milieubeheer-inrichtingen geregeld via gemeentelijke verordeningen. Met als doel om het beleid te harmoniseren geldt sinds mei 2003 een landelijk verbod in de Wet milieubeheer op het verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen. Gemeenten zijn bevoegd ontheffingen van dit verbod te verlenen. Het Ministerie van VROM adviseert om terughoudend met deze bevoegdheid om te gaan. Het uitgangspunt is immers een stookverbod. Voordat een ontheffing wordt verleend, zal onderzocht moeten worden of er hoogwaardigere verwerking mogelijk is. Binnen Steenwijkerland wordt uniform omgegaan met deze wettelijke ontheffingsmogelijkheid. Met als gevolg dat alle verzoeken om ontheffing worden gehonoreerd. De handhaafbaarheid van deze ontheffingen is echter regelmatig in het geding. Voor het op juiste gronden verlenen van ontheffingen en een adequate handhaving hierop is vastgesteld beleid nodig. In deze notitie is een voorstel voor een nieuw ontheffingen beleid snoeihout verwoord. Als uitgangspunt is de handreiking van het ministerie van VROM “Toepassen regelgeving verbranden buiten inrichtingen” gebruikt, aangevuld met specifieke wensen vanuit de gemeentelijke organisatie. Deze notitie beschrijft het wettelijk kader (hoofdstuk 2 en 3), de milieuhygiënische aspecten die het verbranden met zich meebrengt (hoofdstuk 4) en in hoofdstuk 5 de gemeentelijke wensen. In hoofdstuk 6 worden de beleidsregels verwoord. De handhaving komt in hoofdstuk 7 aan bod. De aanbevelingen in hoofdstuk 8 gaan in op het stimuleren van hoogwaardige verwerkingsmogelijkheden en het opstellen van een uitvoeringsbesluit met ontheffingsregels. Tenslotte is in de bijlage een plan van aanpak opgenomen voor de wijze waarop een efficiënte handhaving op afvalverbrandingen plaats kan vinden.
2. Situatie tot mei 2003 Voor de wijziging van de Wet milieubeheer (Wm) was alleen de Algemene Plaatselijke verordening (APV) van toepassing op het stoken van vuur. Volgens artikel 5.34 van de APV was het verboden om in de open lucht vuur aan te leggen, te stoken of te hebben. Het was mogelijk om een stookontheffing aan te vragen bij de gemeente.
3. Verbod in de Wet milieubeheer sinds mei 2003 Sinds 2003 is het verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen geregeld via de Algemene Plaatselijke Verordening en de Wet milieubeheer (Wm). Verbod afvalstoffen buiten inrichtingen te verbranden Het is volgens artikel 10.2 van de Wm verboden om afvalstoffen buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden. Artikel 10.2, lid 1 van de Wet milieubeheer Het is verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze – al dan niet in verpakking – buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden. Begrip afvalstoffen Conform de definitie in artikel 1.1 van de Wm is sprake van afvalstoffen, wanneer het stoffen, preparaten of andere producten betreft waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Wat afval is, hangt dus af van wat degene die stoffen in handen heeft, ermee wil doen. Wil degene er vanaf (weggooien), dan is meestal sprake van een afvalstof. Deze definitie is afgeleid uit de jurisprudentie. Hoe men met afval dient om te gaan is ook wel bekend als de 'Ladder van Lansink'. 1. preventie (voorkom het ontstaan van afval) 2. preventie (ontwerp producten met het oog op afvalpreventie en nuttige toepassing) 3. nuttig toepassen door producthergebruik 4. nuttig toepassen door materiaalhergebruik 5. nuttig toepassen als brandstof 6. verwijderen: verbranden 7. verwijderen: storten Nuttige toepassing staat hoger op de Ladder van Lansink en heeft daarmee de voorkeur boven het verwijderen door verbranden.
3
Binnen of buiten een inrichting Het verbrandingsverbod buiten een inrichting geldt dus niet binnen een inrichting in de zin van de Wm. Hiervoor geldt een ander wettelijk regiem. Het zonder Wm-vergunning verbranden van afvalstoffen binnen een inrichting is niet toegestaan, tenzij een artikel 8.40 besluit, waarin algemene regels zijn opgenomen, het toestaat. Een voorbeeld hiervan is een Wm-inrichting met een houtmotstookinstallatie. Wm-ontheffing In artikel 10.63 van de Wm is de mogelijkheid voor het verlenen van een ontheffing door de gemeente geregeld. Artikel 10.63, lid 2 van de Wet milieubeheer Burgemeester en wethouders kunnen, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, ontheffing verlenen van het in artikel 10.2, eerste lid, gestelde verbod om zich van afvalstoffen te ontdoen door deze buiten een inrichting te verbranden, voorzover het geen gevaarlijke afvalstoffen betreft. Volgens de toelichting moeten gemeenten terughoudend met de ontheffingsmogelijkheid omgaan. Het uitgangspunt is dat eerst onderzocht moet worden of er hoogwaardiger verwerkingsmethoden mogelijk zijn. Voor evenementen geldt dat ontheffingen voor vreugdevuren mogelijk zijn als het om een traditie gaat. Handreiking ‘Toepassen regelgeving verbranden buiten inrichtingen’ Het ministerie van VROM prefereert een gelijk ontheffingenbeleid op het verbod op het verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen. Bovendien is het vanuit het klimaatbeleid noodzakelijk dat hout (een van de meest verbrande afvalstoffen) zo min mogelijk in de open lucht wordt verbrand, maar nuttig wordt toegepast. Het ministerie van VROM heeft daarom de handreiking ‘Toepassen regelgeving verbranden buiten inrichtingen’ opgesteld, waarin een voorbeeld van een beleidsregel en voorschriften zijn opgenomen. Het Ministerie van VROM beveelt aan om dit voorbeeld minimaal als gemeentelijk beleid te hanteren. Relatie met stookverbod in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) Vanaf mei 2003 heeft de APV alleen een aanvullende werking op artikel 10.63, tweede lid van de Wm. De APV geeft de mogelijkheid om een aanvullende ontheffing te verlenen uit het oogpunt van openbare orde en veiligheid. Daarnaast is de APV van toepassing op vuren, waarbij geen afvalstoffen worden verbrand. Het gaat om artikel 5.34 uit de APV. Artikel 5.34 van de Algemene plaatselijke verordening van Steenwijkerland Verbod afvalstoffen te verbranden buiten inrichtingen of anderszins vuur te stoken 1. Het is verboden in de openlucht afvalstoffen te verbranden buiten inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer of anderszins vuur aan te leggen, te stoken of te hebben. 2. Het verbod geldt niet voor zover het betreft: a. verlichting door middel van kaarsen, fakkels en dergelijke; b. sfeervuren zoals terrashaarden en vuurkorven, indien geen afvalstoffen worden verbrand; c. vuur voor koken, bakken en braden, voor zover dat geen gevaar, overlast of hinder voor de omgeving oplevert. 3. Het college kan van dit verbod ontheffing verlenen. 4. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan de ontheffing worden geweigerd ter bescherming van de flora en de fauna. 5. Het verbod geldt niet voor zover in het geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 429, aanhef en onder 1 of 3, van het Wetboek van Strafrecht of de Provinciale milieuverordening. Een ontheffing op grond van de Wm (artikel 10.63, lid 2) kan door het college alleen worden geweigerd op grond van milieuhygiënische aspecten en dus niet als de openbare orde of veiligheid in het geding is. Bovendien dienen de voorschriften van de Wm-ontheffing alleen ter bescherming van het milieu. Artikel 5.34 van de APV is daarom aanvullend op het gebied van de openbare orde en veiligheid. Er ligt een ander motief en een ander juridisch kader ten grondslag aan de APV, dan aan de Wm. Ook bij de strafbaarstelling is het onderscheid tussen Wm-ontheffing en APV-ontheffing van belang (misdrijf versus overtreding). In verband hiermee wordt samenvoeging van beide ontheffingen door de VNG afgeraden.
4
Leges Voor het in behandeling nemen van een aanvraag om ontheffing op grond van artikel 10.63, tweede lid, van de Wet milieubeheer worden geen leges geheven. Dit is overeenkomstig artikel 15.34a van de Wet milieubeheer. Voor een ontheffing op basis van de Algemene plaatselijke verordening kunnen wel leges worden geheven. Tot op heden is dat in de gemeente Steenwijkerland niet gebruikelijk. Ook in de nieuwe situatie is er geen aanleiding om tot het heffen van leges over te gaan omdat de kosten van het verlenen van een ontheffing gelijk zullen blijven. Er kan immers met een standaard voorschriftenpakket gewerkt blijven worden. Anderszins zal het aantal ontheffingen die worden verleend sterk afnemen. Daarentegen zal de toetsing van de aanvragen meer tijd vergen, omdat in een aantal specifieke situaties de aangevraagde stooklocatie moet worden bezocht. Brandveiligheid bij het verbranden van snoeihout Bij het verbranden van snoeihout moeten in verband met de brandveiligheid veiligheidsafstanden in acht worden genomen. Daarbij moet de stookplaats afhankelijk van de windrichting op ten minste 50 meter afstand liggen van ondermeer een gebouw, bosschage, opstapeling van oogstproducten en een opslag van brandbare stoffen. Voor het verbranden van snoeihout bij paasvuren worden evenementenvergunningen verleend. In deze vergunningen worden veiligheidsafstanden aangegeven die worden berekend met behulp van het rekenprogramma “Veiligheidsafstanden vuur in de open lucht”. Aan de hand hiervan bepaalt een vergunningverlener APV-zaken of de aangevraagde vergunning kan worden verleend. Bij twijfel hieromtrent kan de plaatselijke brandweer om advies worden gevraagd In een periode van aanhoudende droogte speelt de Veiligheidsregio IJsselland een belangrijke rol bij de advisering over brandveiligheid. Wanneer in een periode van enkele weken weinig of geen neerslag valt neemt de kans op de overslag van het vuur bij het verbranden van snoeihout toe. Hierdoor kan de brand uit de hand lopen waardoor mogelijk gebouwen in de brand komen te staan of natuurbranden ontstaan. De Veiligheidsregio stelt dan een ‘Code oranje ’ in. Het verbranden van snoeihout is dan niet toegestaan, ook niet als daarvoor een brandontheffing is afgegeven. Om te beoordelen of daarvan sprake is kan de site www.natuurbrandgevaar.nl worden geraadpleegd. Afvalstoffenverordening Steenwijkerland De afvalstoffenverordening van de gemeente Steenwijkerland (inwerking getreden op 28 december 2012) regelt de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen. Het doel van de Afvalstoffenverordening is het voorkomen van het brengen van afval in het milieu met als achtergrond het voorkomen van volksgezondheidsproblematiek. In de verordening wordt ervan uitgegaan dat huishoudelijke afvalstoffen worden aangeboden aan de inzameldienst en men zich niet op andere wijze daarvan ontdoet. In artikel 3 zijn de diverse categorieën van huishoudelijke afvalstoffen opgesomd, waaronder tuinafval en grof tuinafval. De volgende artikelen zijn in dit kader relevant. Artikel 7 Verbod op het ter inzameling aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen aan anderen Het is verboden huishoudelijke afvalstoffen ter inzameling aan te bieden aan een ander dan de inzameldienst, andere inzamelaars of aan de personen of instanties die in het kader van producentenverantwoordelijkheid bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling een inzamelplicht hebben gekregen voor categorieën van huishoudelijke afvalstoffen. Artikel 8 Verbod op het ter inzameling aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen door anderen dan de gebruikers van percelen Het is anderen dan gebruikers van percelen verboden om huishoudelijke afvalstoffen ter inzameling aan te bieden aan de inzameldienst of andere inzamelaars.
Artikel 9 Afzonderlijk ter inzameling aanbieden Het is verboden om de categorieën huishoudelijke afvalstoffen zoals bepaald in artikel 3 anders dan afzonderlijk ter inzameling aan te bieden. De Afvalstoffenverordening bevat vervolgens een aantal artikelen waarin wordt aangegeven hoe en op welke tijden de afvalstoffen moeten worden aangeboden. Het volgende artikel is ook het vermelden waard.
5
Artikel 26 Verbod opslag afvalstoffen Dit artikel hangt samen met de artikelen 22 en 23. Artikel 22 beoogt het tegengaan van diffuse milieuverontreiniging; artikel 23 heeft betrekking op het weren van visuele hinder, het voorkomen of beperken van overlast en schade aan de openbare gezondheid.
4. Milieueffecten van verbranden van snoeihout Het verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen leidt tot milieuhygiënische schade. Door de ongecontroleerde verbranding ontstaat luchtverontreiniging, terwijl ook de bodem- en waterkwaliteit in het geding is. Het verbranden van afvalstoffen kan leiden tot overlast voor derden in de vorm van roet, rook, stof en stank. Openluchtvuren worden gekenmerkt door een relatief hoge vochtigheidsgraad door het verse materiaal en door lage temperaturen, waardoor de verbranding onvolledig is. Hierbij komen de volgende schadelijke stoffen vrij: verzurende stoffen (stikstofoxiden en zwaveloxiden), broeikasgas veroorzakende stoffen (koolmonoxide, kooldioxide en methaangas), bodem- en waterverontreinigende stoffen (methaangas), kankerverwekkende stoffen (polycyclische aromatische koolwaterstoffen) en giftige stoffen (kwik en dioxinen). Wanneer niet alleen schoon onbehandeld hout wordt verbrand, worden de emissies nog hoger. Daarnaast blijven asresten en niet-verbrande materialen achter die tot water- en bodemverontreiniging kunnen leiden.
5. Gemeentelijke wensen De gemeente heeft bij de betrokken medewerkers binnen de organisatie geïnventariseerd voor welke situaties een ontheffing van het verbod afval te verbranden verleend zou mogen worden. Daarbij is aangegeven dat bij vreugdevuren uitsluitend paasvuren voor een ontheffing in aanmerking moeten komen. Ook voor het verbranden van besmettelijk ziek hout, waarbij direct handelen noodzakelijk is om verdere verspreiding te voorkomen (voorbeeld hiervan is bacterievuur, ook wel bekend als perenvuur) moet een ontheffing kunnen worden verleend. Daarnaast is beoordeeld of een ontheffing zou moeten worden verleend voor het verbranden van snoeihout dat vrijkomt bij het onderhoud van erfbeplantingen op agrarische percelen en andere bedrijfspercelen die verplicht zijn aangelegd om gebouwen uit het zicht te houden. Met de eigenaren van deze percelen is een contract afgesloten in het kader van de Groene en Blauwe Diensten waarin ondermeer beheervoorwaarden zijn opgenomen omtrent het onderhoud van de erfbeplanting. Voor dit onderhoud ontvangen ze dan jaarlijks een “duurzame” financiële vergoeding over een looptijd van 20 jaar. In de lijn van een dergelijk onderhoudscontract past het niet om een ontheffing te verlenen voor het verbranden van het snoeihout dat bij het onderhoud vrijkomt. Het snoeihout zal daarom op een alternatieve wijze moeten worden verwijderd. Ontheffing mag wel worden verleend voor het verbranden van snoeihout op locaties die niet per (motor)voertuig bereikbaar zijn. Deze ontheffing zal pas worden afgegeven nadat de vergunningverlener APV-zaken de lokale situatie heeft beoordeeld. In dit nieuwe ontheffingenbeleid moet elk verzoek voor het verbranden van snoeihout aan vorengenoemde criteria worden getoetst. Daarmee wordt aangesloten bij de uitgangspunten van de VROM-handreiking ‘Toepassen regelgeving verbranden buiten inrichtingen’. Bovendien wordt hierdoor een meer milieuhygiënisch en duurzaam ontheffingenbeleid bereikt.
6. Beleidsregels “Stookverbod snoeihout” Overeenkomstig de aanbevelingen van het ministerie van Infrastructuur en Milieu en in aansluiting op de gemeentelijke wensen en de Integrale Visie Openbare Ruimte (IVOR) worden de volgende beleidsregels gekozen: De gemeente geeft een ontheffing af in de maanden november tot en met maart. De gemeente geeft een ontheffing af voor paasvuren. Het aantal paasvuren wordt aan een maximum verbonden, te weten ten hoogste 6 paasvuren per jaar. De gemeente geeft per omgaande een ontheffing af voor het verbranden van snoeihout waarvoor de Plantenziektekundige Dienst een aanzegging heeft afgegeven in het kader van de Plantenziektewet of daarvan afgeleide AmvB’s. De gemeente geeft aan fruitteeltbedrijven en boomkwekerijen per omgaande een ontheffing voor het verbranden van ziek snoeihout. De gemeente geeft een ontheffing af voor het verbranden van snoeihout op locaties die niet per (motor)voertuig bereikbaar zijn.
6
Indien het, in het belang van openbare orde en veiligheid, van belang is om tevens een APVontheffing te verlenen, dan geeft de gemeente dit tegelijkertijd af met het verlenen van de Wmontheffing. De voorschriften in beide ontheffingen worden op elkaar afgestemd. Voor het tegelijkertijd verlenen van een APV-ontheffing in het geval van een paasvuur, wordt door de gemeente rekening gehouden met het advies van de brandweer. Uitgangpunt hierbij is dat voor (veiligheids)afstanden de strengste norm wordt gehanteerd. De gemeente voert een terughoudend beleid, als het gaat om het verlenen van een ontheffing (op grond van artikel 10.63 Wm) van het verbranden van snoeihout en gerooid hout buiten inrichtingen (artikel 10.2 Wm). Alleen de in beleidsregels genoemde gevallen komen in aanmerking voor een ontheffing. Voordat uitvoering aan het ontheffingenbeleid wordt gegeven worden de beleidsregels door de gemeente vertaald in een uitvoeringsbesluit. In dit besluit worden de ontheffingsregels en de voorwaarden waaronder het verbranden van snoeihout is toegestaan opgenomen. Op het naleven van de voorwaarden van de Wm-ontheffing en/of de APV-ontheffing en de controle op het branden van snoeihout zonder de Wm ontheffing en/of de APV-ontheffing wordt door de gemeente een actieve en consequente handhaving uitgevoerd.
7. Handhaving De gemeente heeft op 12 juni 2007 het ‘Beleidsplan Omgevingsrecht Steenwijkerland’ vastgesteld. Een veilige en gezonde woonomgeving voor de inwoners van Steenwijkerland en het behoud van de omgevingswaarden in het buitengebied ten behoeve van de extensieve recreatie zijn de speerpunten van dit plan. Daarbij staat de eigen verantwoordelijkheid van de burger centraal. Veel wettelijke taken waarop de gemeente toezicht moet houden, hebben tot doel de veiligheid en gezondheid van de burger in zijn eigen woonomgeving te waarborgen. In het genoemde beleidsplan is ondermeer neergelegd hoe de gemeente omgaat met de bestuursrechterlijke toezicht- en handhavingstaken. Tezamen met dit plan is een risico-inventarisatie gemaakt. De inventarisatie heeft tot doel het belang van de wettelijke taken vast te leggen en het onderlinge “gewicht “ te bepalen. Naarmate een taak beoogt hogere risico’s weg te nemen of te beperken, zal er ook meer prioriteit aan (moeten) worden gegeven. De prioriteit wordt aan de hand van een risicoanalyse voor de aspecten veiligheid, brandveiligheid en leefbaarheid vastgesteld. Daarbij spelen de handhaafbaarheid van de regels en de aanwezige personele capaciteit voor de uitvoering van toezicht- en handhavingstaken eveneens een belangrijke rol. Deze aspecten vormen in relatie tot de veronderstelde risico’s het afwegingskader voor het stellen van prioriteiten. Op basis van de risico-inventarisatie gaat voor wat betreft de handhaving de meeste aandacht uit naar de milieuwetgeving en bouwen en wonen (inclusief brandveiligheid). Vanwege de aanwezige veiligheidsrisico’s scoort binnen het onderdeel “Toezicht en handhaving APV en Bijzondere wetten” toezicht op paasvuren eveneens een relatief hoge prioriteit. De toezicht op de overige brandontheffingen scoren lager. Door de lage prioriteit die hieraan wordt gegeven vindt toezicht plaats op basis van een ‘piepsysteem’. Dit heeft tot gevolg dat hieromtrent handhavend wordt opgetreden indien via de servicelijn van de gemeente klachten over rook- of stankhinder binnen komen. In 2010 is vooruitlopend op een nieuw Omgevingsbeleidsplan een tussentijdse evaluatie van het beleid voor toezicht en handhaving uitgevoerd. De resultaten hiervan zijn opgenomen in het rapport “Onderweg naar …; Een tussentijdse herijking van het beleid voor toezicht en handhaving in 2010” geleid. Hierin is ondermeer een nieuwe prioritering in de uitvoering van toezicht en handhaving opgenomen. Binnen het onderdeel “Toezicht en handhaving APV en Bijzondere wetten” scoort het toezicht op paasvuren en brandontheffingen de hoogste bestuurlijke prioriteit (prioriteit 1). Dit houdt in dat hierop ‘geregeld toezicht’ plaats moet vinden. Bij een dergelijke vorm van toezicht wordt dan actief toezicht gehouden op basis van vergunningen/ontheffingen en daarbij wordt tevens actief gehandhaafd. Om de actieve handhaving hierop mogelijk te maken worden sinds 1 augustus 2010 controleurs openbare ruimte (cor’s) ingezet. Het handhavingsbeleid wordt jaarlijks vertaald in een afdelingsprogramma. In het afdelingsprogramma VTH-taken, afdeling I & O is bij het onderdeel “Toezicht en handhaving APV en Bijzondere wetten” in 2012 opgenomen dat de handhaver openbare ruimte samen met de politie Steenwijk twee dagen per jaar gericht controleren op het aspect afvalbranden. Deze controles vinden met name op de zaterdagen plaats. Tevens wordt toezicht gehouden op de paasvuren binnen de gemeente. Daarnaast wordt bij meldingen van overlastsituaties opgetreden. In afwijking van hetgeen hierover in het beleidsprogramma is opgenomen is in het afdelingsprogramma aan het controleren van de brandontheffingen een lage prioritering gegeven. Vanwege deze lage
7
prioritering wordt slechts eenmaal per 2 jaar een controle door de cor’s op de verleende brandontheffingen uitgevoerd. Daarbij wordt het landelijke “feitenboekje” toegepast. Dit is een beknopte handleiding voor buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) dat wordt gebruikt voor het juist invullen van een proces verbaal. In deze handleiding zijn ondermeer alle feitgecodeerde overtredingen opgenomen die voor een strafbeschikking in aanmerking komen. Op basis hiervan kan bij het overtreden van de voorschriften van de brandontheffing of het branden van snoeihout zonder brandontheffing door de cor een proces verbaal worden opgemaakt, waarna het strafrechtelijke handhavingstraject wordt ingezet. Voor het strafrechtelijke handhavingstraject is het draagvlak van het Openbaar Ministerie (OM) van belang. Het OM heeft eerder gesteld pas op het moment dat gemeenten conform de geldende regelgeving handelen en een eenduidig ontheffingenbeleid nastreven zij de politie zal verzoeken de handhaving te activeren. Een eenduidig ontheffingenbeleid, vooral wenselijk vanuit het oogpunt van (strafrechtelijke) handhaving, betekent afstemming met andere gemeenten. In het Bestuurlijk Regionaal Handhavingsoverleg (BRHO) is naar draagvlak gezocht voor een eenduidig ontheffingenbeleid binnen de Overijsselse gemeenten. Er bleek echter onvoldoende draagvlak te bestaan. Het ontheffingenbeleid bij stoken van snoeihout is in het kader van het Samenwerkingsprogramma Milieuhandhaving Overijssel ook onderdeel van discussie geweest in het Bestuurlijk Provinciaal Handhavingsoverleg (BPHO). Hieruit is in 2004 een beleidskader geformuleerd waarbij de alternatieve verwerkingsmogelijkheden in beeld zijn gebracht evenals een indicatie van de kosten. Dit beleidskader is opgenomen in het tussenrapport “Project afval verbranden buiten inrichtingen” d.d. april 2004. Zowel van de zijde van de VROM-Inspectie als van de zijde van politie en Justitie is destijds de bevestiging gegeven dat zij hun strafrechtelijke ondersteuning zullen bieden zodra dit beleid gerealiseerd wordt. Ondanks het geformuleerde provinciale beleidskader is nog steeds geen eenduidig ontheffingenbeleid tot stand gekomen. Het uitgangspunt van het wettelijke systeem (het is verboden, tenzij gemotiveerd ontheffing kan worden verleend voor een aantal uitzonderingsgevallen) is daarbij door de meeste gemeenten geheel uit het oog verloren, gelet op de honderden ontheffingen die jaarlijks worden verleend. Zolang er geen sprake is van een eenduidig ontheffingenbeleid en de gemeentelijke aanpak bij het verbranden van snoeihout niet aansluit bij het provinciaal beleidskader, wordt een strafrechtelijk handhavingtraject niet door het OM ingezet. Het standpunt van het OM wordt momenteel door Steenwijkerland niet als een probleem gezien omdat op basis van de huidige handhaving op brandontheffingen het strafrechtelijke optreden nauwelijks aan de orde is. Op basis van de gestelde actiepunten in het genoemde evaluatierapport “Onderweg naar …” zou in 2010 een handhavingsbeleidsplan 2011-2015 worden opgesteld. Het opstellen hiervan is echter uitgesteld omdat de milieugerelateerde handhavingstaken vanaf 1 januari 2013 binnen de kaders van de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) worden uitgevoerd. De definitieve invulling hiervan zal aan het eind van 2012 zijn afgerond. Naar verwachting zal daarna in de loop van 2013 het huidige “Beleidsplan Omgevingsrecht Steenwijkerland” worden herzien. Binnen dit nieuwe omgevingsbeleidsplan zal in de komende periode de actieve handhaving van brandontheffingen zijn plaats krijgen. De actieve handhaving behelst in principe de controle op de naleving van elke ontheffing en het registreren daarvan. Het uitgangspunt hierbij is dat de mate van handhaving moet wordt bepaald aan de hand van de met het handhavingsbeleid vastgestelde methodiek (prioriteitsstelling). Op basis hiervan zal tevens de benodigde capaciteit worden geclaimd in het handhavingsuitvoeringsprogramma 2013. Voor een adequate handhaving op afvalverbrandingen is een formatie nodig van 0,45 fte. Een specificatie voor de benodigde inzet is opgenomen in het plan van aanpak “Handhaving ontheffingenbeleid”. Dit plan van aanpak is als bijlage bij deze notitie toegevoegd.
8. Aanbevelingen Om het gebruik van alternatieve verwerkingsmethoden te bevorderen en uitvoering te geven aan de geformuleerde beleidsregels worden de volgende aanbevelingen gedaan: 1. Opstellen van een uitvoeringsplan met ontheffingsregels, de voorschriften die aan een ontheffing worden gekoppeld. 2. Invulling geven aan de stimulans om organisch restmateriaal zoveel mogelijk te benutten voor de winning van duurzame energie, zoals genoemd in het Duurzaamheidplan. 3. De gemeente kan invulling geven aan de voorbeeldfunctie, als het gaat om het eigen groenafval. Draag de alternatieve verwerkingsmethoden uit binnen de gemeente. 4. Onderzoeken of naast de Milieustraat in Steenwijk andere brengpunten voor snoeihout kunnen worden gerealiseerd waardoor de rijafstand van de bewoners in het buitengebied naar een brengpunt wordt verkleind.
8
5. Onderzoeken of in de maanden maart en november het snoeihout gratis bij de woningen in het buitengebied door de ROVA kan worden opgehaald. 6. Goede naleving valt of staat met goede controle en handhaving. Eenduidig toezicht bevordert gelijke behandeling van burgers en bedrijven. 7. Consequente handhaving van het stookverbod leidt tot een eerder gebruik van alternatieve verwerkingsmethoden. 8. Publicatie van nadelige gevolgen van verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen en de positieve gevolgen van de alternatieve verwerkingsmethoden leidt tot grotere acceptatie door burgers en bedrijven van het verbod. 9. Duidelijkheid binnen de gemeente over de regelgeving en het ontheffingenbeleid zorgt voor betere uitvoering en naleving. Doelgerichte communicatie richting burgers en bedrijven kan het naleefgedrag positief beïnvloeden. 10. Vermeden moet worden dat het oprichten van paasvuren een sluiproute is om een ontheffing te krijgen voor het verbranden van afvalstoffen. 11. De afspraken over het controleren van de ontheffingen en het stoken zonder ontheffing, moeten worden vastgelegd. Het gaat hierbij vooral om de vraag wie wanneer controleert en hoe sanctionering zal plaatsvinden. Ook is de afstemming tussen de gemeente, de politie en de brandweer van belang. 12. Onderzoeken of de combinatie van een ontheffing van het stookverbod en de verplichting tot CO2-compensatie mogelijk is. 13. Het is verstandig om de werkbaarheid van de beleidsregels na een periode van 2 jaar te evalueren.
9
BIJLAGE I Plan van aanpak “Handhaving ontheffingenbeleid” 1. Inleiding Waarom een andere aanpak? Het nieuwe ontheffingenbeleid vraagt om een andere aanpak van handhaving. De toezicht op het verbod tot het verbranden van afval vormt een onderdeel van de integrale handhaving van de openbare ruimte. De handhavers openbare ruimte geven voor een belangrijk deel het gemeentelijk gezicht op straat vorm. Ze spelen daarom een essentiële rol in de uitvoering van het ontheffingenbeleid. Hun bijdrage hierin kan worden versterkt aan de hand van een plan van aanpak waarbij op slimme en efficiënte wijze met de beschikbare kennis en menskracht wordt omgegaan. Het formuleren van een plan van aanpak met ureninzet is nodig omdat de beschikbare menskracht beperkt is en nu nog (te)veel gewerkt wordt aan de hand van signalen en incidentmeldingen. In hoeverre de afwerking van de signalen eenmalig of structureel resultaat oplevert is onvoldoende duidelijk. Het zaaksysteem (GU) waarin de signalen en meldingen worden geregistreerd is (nog) niet voorzien van een rapportagemodule. Een overzicht van de uitgevoerde handhavingsacties openbare ruimte kan daarom niet worden gemaakt. Hierdoor is een evaluatie van de huidige handhaving op het verbod tot het verbranden van afval niet geheel mogelijk. Een plan van aanpak is ook noodzakelijk om aan te geven wat met de uitgangspunten in het ontheffingenbeleid op het terrein van de handhaving wordt gedaan en waar knelpunten liggen. Knelpunten in beschikbare menskracht, maar ook knelpunten in randvoorwaarden. Dit plan van aanpak is tot stand gekomen met de (noodzakelijke) inbreng van de handhavers openbare ruimte. Zij lopen dagelijks op straat, hebben een helder beeld van wat ze met hun werkzaamheden bereiken en ontvangen allerlei signalen naar aanleiding van hun activiteiten. Zij weten hoeveel tijd een bepaalde werkzaamheid vraagt, waar combinatie-mogelijkheden liggen en hoe een plan van aanpak de meeste kans op succes heeft. 2. Toezicht als basis voor een succesvolle aanpak Binnen de werkzaamheden van de medewerkers handhaving openbare ruimte zijn integrale en specifieke handhavingstaken te onderscheiden. De integrale handhaving omvat in ieder geval: - algemeen toezicht - controle milieu en bouwen - controle Drank-en Horecawet, Vaarverordening, Parkeerverordening en APV - controle gemeentelijke heffingen - samenwerking met andere instanties, in het bijzonder de inzet bij politietaken (in de vorm van projectmatig toezicht) De handhavingstaken op het verbod op het verbranden van afval vallen onder controle APV (Algemene Plaatselijke Verordening). Bij deze taakuitvoering wordt uitgegaan van een periodieke toezichtstaak op basis van verleende ontheffingen. In feite zijn dit werkzaamheden die gewoon ingeroosterd kunnen worden, waarbij o.a. met de personele inzetbaarheid rekening gehouden wordt. Daarnaast worden in het kader van algemeen toezicht door de medewerkers handhaving openbare ruimte surveillances in het buitengebied uitgevoerd waarbij eveneens toezicht wordt gehouden op het verbod tot het verbranden van afval. Kenmerken van deze vorm van handhaving zijn: - dagelijks - op wisselende tijden - inhoudelijke invulling van de controles middels werkafspraken bepalen - afhankelijk van het aantal illegale afvalverbrandingen in wisselende intensiteit en frequentie - het toezicht zal zoveel mogelijk individueel plaatsvinden (in het belang van de veiligheid van de opsporingsambtenaren is het raadzaam, in situaties waarbij bekeurd kan worden of wanneer het toezicht in de vroege of late uren plaatsvindt, het toezicht in duo’s uit te voeren). Het algemene toezicht zal in belangrijke mate de basis voor de handhaving op het verbod tot het verbranden van afval blijven vormen. Zoveel mogelijk zal getracht worden om deze specifieke
10
handhavingstaak te koppelen aan andere handhavingstaken binnen de openbare ruimte waardoor sprake is van integrale handhaving. Het is daarbij overigens ook denkbaar dat gestart wordt met specifieke handhavingacties op het terrein van het ontheffingenbeleid stookverbod, bijvoorbeeld om duidelijk te maken dat het de gemeente ernst is met de bestrijding van illegale afvalverbrandingen, doch dat vervolgens bezien wordt of de verdere handhaving hierop een structurele plaats kan krijgen binnen de integrale handhaving. In deze notitie wordt uitgegaan van een geleidelijke uitbouw van de (integrale) handhaving op het verbod tot het verbranden van afval. 3. Werkwijze Zichtbaar zijn voor de burger Het zichtbaar opereren en het in algemene zin aanspreekbaar zijn in alle delen van de gemeente zowel overdag als ’s avonds, behoort kenmerkend te zijn voor de integrale handhaving. De burger moet de handhaver openbare ruimte zien en kunnen benaderen met vragen en opmerkingen. Met name het algemeen toezicht sluit goed aan bij dit beeld van de handhaving openbare ruimte. De handhaver rijdt door de gehele gemeente en voert zijn controles uit. Afhankelijk van de soort handhavingactie en van aanwezige problematiek wordt de handhavingfrequentie bepaald. De tijdstippen, waarop toezicht wordt gehouden, worden uiteraard afgestemd op de momenten waarop overtredingen zijn te verwachten. Wij kiezen er wel voor om de toezichtmomenten op het verbod tot het verbranden van afval af te bakenen naar het toezicht overdag. Aanvullend hierop moeten echter regelmatig in de avonduren en op zaterdag toezichtrondes worden gehouden. Want veel afvalverbrandingen vinden buiten de kantoortijden plaats omdat het algemeen toezicht door de handhavers met name overdag wordt uitgevoerd op de door de weekse dagen. In samenwerking met de politie kan er voor worden gekozen om bijvoorbeeld toezichtrondes uit te voeren tussen 17.00 en 19.00 en op zaterdag tussen 10.00 en 12.00 uur. Daar waar nodig zal het toezicht op het verbod tot het verbranden van afval op andere tijdstippen moeten plaatsvinden. Behandeling van klachten/incidentmeldingen Als servicenorm geldt dat uiterlijk binnen veertien dagen wordt gereageerd. Ingeval van spoedeisendheid (bijv. gevaar, ernstige hinder) wordt diezelfde dag actie ondernomen). Bij klachten/meldingen over afvalverbrandingen zal direct moeten worden opgetreden omdat de kans dan het grootst is om de overtreders op heterdaad te kunnen betrappen. De overtreding zal dan ongedaan moeten worden gemaakt door het vuur te doven en het resterende snoeiafval op de voorgeschreven wijze af te laten voeren. Aan de overtreder zal vervolgens proces-verbaal worden opgemaakt. Rapportage De resultaten van de uitgevoerde toezichthoudende werkzaamheden op het terrein van de afvalverbrandingen (algemeen toezicht, specifieke controles en de afwerking van klachten/incidentmeldingen) worden vastgelegd in een logboek, dat voor alle handhavers raadpleegbaar is. Tijdens periodiek werkoverleg, waarbij bespreking van de in een logboek vastgelegde incidentmeldingen en acties plaatsvindt, wordt de vooraf vastgestelde handhavingstrategie geëvalueerd en zonodig bijgesteld. Regelmatig contact met de medewerkers van andere afdelingen is hierbij belangrijk. Ook het doorgeven van signalen en verzoeken om medewerking aan andere organisaties met taken op het terrein van handhaving openbare orde (in de eerste plaats valt hierbij te denken aan de politie) is noodzakelijk om de kans op succes te vergroten. Uiteraard zal de klager/incidentmelder op de hoogte worden gebracht van de handhavingresultaten. Uiteindelijk zal via management- en bestuursrapportage ook het management en het politiek bestuur op de hoogte gesteld worden van de uitgevoerde handhaving op het verbod tot het verbranden van afval. 4. Benodigde ureninzet en personele formatie In feite is elke dag gemeentelijke handhaving op het verbod tot het verbranden van afval gewenst. Ook vraagt deze problematiek om controle in de avonduren en in de weekenden. Voor de handhavingstaken in de openbare ruimte bestaat de huidige formatie uit 7 fte’s. Binnen deze formatie zijn vier controleurs openbare ruimte (cor’s), een toezichthouder (tor), een marktmeester en een werkplanner opgenomen. Door deze formatie kan mede gelet op de grootte van het werkgebied onmogelijk een ideale handhavingfrequentie gerealiseerd worden. Tot nu toe is de
11
praktijk dat met deze personele bezetting integrale handhaving voor een deel achterwege blijft en men zich hoofdzakelijk moet beperken tot het afwerken van incidentmeldingen en het uitvoeren van specifiek toezicht. Bij een ideale handhavingfrequentie is de zicht- en aanspreekfunctie optimaal ingevuld. Hierbij is de gemeente op straat aanspreekbaar voor problematiek op het terrein van de leefbaarheid in de buurt. Het is een beleidsvraag in hoeverre dit ideaalbeeld nagestreefd moet worden. Wel is het wenselijk om te komen tot een tussenvorm waarin integrale handhaving vorm kan krijgen en aan de hand van periodieke evaluatie bezien kan worden in hoeverre e.e.a. verder uitgebreid moet worden dan wel ingeperkt kan worden. Hierna zijn onder de kop “inzet en frequenties handhaving op het verbod tot het verbranden van afval” de taken in uren gespecificeerd aangegeven. Daarbij komen wij in de door ons gewenste situatie uit op een formatie van 0,44 fte. Binnen de huidige totaalformatie van de afdeling Toezicht&Handhaving kunnen wij dit aantal fte’s realiseren als iedere handhaver openbare ruimte 2 ½ uur per week toezicht uitvoert op het verbod tot het verbranden van afval. Voor de inzet van de beschikbare capaciteit is een belangrijk verschil of het toezicht individueel of in duoverband wordt uitgeoefend. Gezien het belang van de veiligheid van de opsporingsambtenaren kiezen wij ervoor om in situaties, waarbij bekeurd kan worden of wanneer het toezicht in de vroege en late uren plaatsvindt, het toezicht in duo’s uit te voeren. 5. Inhoud van het toezicht op het verbod tot het verbranden van afval Het toezicht op het verbod tot het verbranden van afval onderscheidt zich in een drietal onderdelen: - het algemeen toezicht - het toezicht binnen projecten - de specifieke controles op basis van ontheffingen en klachten/meldingen Hieronder wordt toegelicht wat onder deze onderdelen valt en wordt verstaan. Algemeen toezicht: Betreft het toezicht op onderwerpen, die de openbare ruimte betreffen (opgenomen in bijvoorbeeld de Algemene Plaatselijke Verordening, de Afvalstoffenverordening), zoals: - parkeren van auto’s, aanhangwagens, caravans - fietsen in gebieden (bijvoorbeeld winkelcentra) waar dat verboden is - vervuilde tuinen - afvalcontainers te vroeg neerzetten of te laat binnenhalen - illegale vuilstort/zwerfvuil - gebruik van de openbare weg (voor andere doeleinden) en voorwerpen op de openbare weg - vandalisme - nagaan van juiste bewoning Kenmerk: Dit toezicht kenmerkt zich door het algemene karakter. De toezichthouder begeeft zich door de wijk (bij voorkeur te voet of per fiets) en buitengebied (in de dienstauto). Het zichtbaar opereren en het in algemene zin aanspreekbaar zijn in alle delen van de gemeente (buitendorpen, kernen en wijken), zowel overdag als ’s avonds, behoort kenmerkend te zijn voor de integrale handhaving. De burger moet de handhaver openbare ruimte zien en kunnen benaderen met vragen en opmerkingen. Met name het algemeen wijktoezicht sluit goed aan bij dit beeld van de handhaving openbare ruimte. De handhaver wandelt bijvoorbeeld door de wijk en voert zijn controles uit. Daarbij worden alle toezichtstaken integraal meegenomen. Ook wordt daar waar mogelijk een situatie van een specifieke controle (bijv. uitlaten van honden, schademeldingen, klachtenbehandeling, afvalverbrandingen) meegenomen. Frequentie: De frequentie van het algemeen toezicht wordt bepaald aan de hand van de mate van te verwachten overlast. Deze overlast is gerelateerd aan het aantal inwoners per gebiedseenheid en zal daarom in de wijken in Steenwijk groter zijn dan in de dorpen in het buitengebied. De afvalverbrandingen vinden met name in het buitengebied plaatsvinden. De frequentie voor het algemeen toezicht in het buitengebied bepalen op 5 dagen per week. Uit wordt gegaan van individueel toezicht per auto. Gezien de aard van het toezicht vindt dat hoofdzakelijk overdag plaats. Voor afvalverbrandingen is er noodzaak om het toezicht ook ’s-avonds en in de weekeinden (op zaterdag) uit te voeren.
12
Toezicht in projecten: Kenmerk: Het projectmatig toezicht kenmerkt zich doordat specifiek op een bepaalde situatie wordt gecontroleerd. De handhaver openbare ruimte begeeft zich dan door het buitengebied waarbij uitsluitend op illegale afvalverbrandingen wordt gecontroleerd. Veelal vloeit dat voort om extra aandacht aan dit aspect te schenken of anderszins bekend is dat op bepaalde dagen (zaterdag) veel afval wordt verbrand. Middels een gerichte communicatie wordt dan aan de burger (en bestuurder) duidelijk gemaakt dat hierop extra toezicht wordt gehouden. De resultaten van deze acties worden gepubliceerd in de huis-aan-huisbladen en op de website geplaatst . Frequentie: De frequentie wordt per situatie bepaald. Jaarlijks zal een vast aantal uren voor projectmatig toezicht worden gereserveerd. Wanneer meer toezicht noodzakelijk blijkt, zal de inzet worden verhoogd; dit gaat dan ten koste van andere taken. Gezien het karakter van dit toezicht gebeurt dat in teamverband (duo’s). Afhankelijk van de aard van de overlast is het zelfs noodzakelijk dit toezicht uitsluitend in combinatie met de politie uit te voeren. Wanneer het toezicht plaats vindt, wordt bepaald aan de hand van de situatie die overlast geeft. Overigens geldt bij dit projectmatige toezicht, dat ook andere onderdelen binnen de integrale handhaving worden meegenomen indien dit wordt geconstateerd. Specifieke controles Kenmerk: Dit toezicht gebeurt primair naar aanleiding van de verleende ontheffingen en klachten/meldingen die bij de servicelijn van de gemeente binnenkomen. Bij het hanteren van de uitgangspunten in het nieuwe ontheffingenbeleid stookverbod zullen in de maanden november tot en met maart naar verwachting 40 ontheffingen door de vergunningverlener APV–zaken worden afgegeven. Aan de hand hiervan zal door een handhaver openbare ruimte toezicht worden gehouden op de naleving van de ontheffingen. De ingekomen klachten of meldingen worden door de medewerksters klantencontactcentrum (KCC) geregistreerd binnen het zaaksysteem (GU). Daarna wordt deze in de vorm van een ingevuld klachtenformulier doorgemaild aan de daarvoor aangewezen handhaver of diens vervanger. Aan de hand van de informatie op het klachtenformulier wordt dan door de handhaver openbare ruimte een specifieke controle uitgevoerd. Het moment waarop deze controle wordt afgedaan is afhankelijk van het spoedeisende karakter van de klacht/melding. Bij meldingen over illegale afvalverbrandingen is het noodzakelijk direct actie te ondernemen. De (eventuele) overlast die hierdoor ontstaat kan dan onmiddellijk ongedaan worden gemaakt. Bovendien is de kans dan groter om de overtreder op heterdaad te betrappen. Het toezicht op basis van ontheffingen vindt individueel plaats. Deze vorm van toezicht kan worden ingepland en is daardoor eenvoudig te combineren met ander toezicht. Eveneens zal het toezicht op basis van meldingen/klachten individueel plaatsvinden. In tegenstelling tot het toezicht op basis van ontheffingen kan deze vorm van toezicht veelal niet worden ingepland en is daardoor moeilijk te combineren met ander toezicht. 6. Inzet en frequenties handhaving op het verbod tot het verbranden van afval (algemeen) Ten behoeve van algemeen toezicht: Inzet uren: per toezichtronde 1 uur. 5 (aantal rondes per week) x 1 uur (per ronde) x 52 weken = 260 uur Toezicht individueel Totaal benodigd aantal uren: 260 uur Projectmatig toezicht Inzet uren: 4 uur per maand (overdag) en 2 uur (’s-avonds) en 4 uur (zaterdag): 10 uur x 12 maanden = 120 uur Toezicht in duo’s Totaal benodigd aantal uren: 2 personen x 120 uur = 240 uur Specifieke controles Op basis van klachten/meldingen Inzet uren: 30 klachten/meldingen afvalverbrandingen per jaar x 2 uur per klacht/melding = 60 uur
13
Op basis van verleende ontheffingen Inzet uren: 40 ontheffingen per jaar x 2 uur per ontheffing = 80 uur Toezicht individueel Totaal benodigd aantal uren: 60 + 80 uur = 140 uur Totaaloverzicht * Soort toezicht
Suburen
Algemeen toezicht Projectmatig toezicht Specifieke controles - op basis van ontheffingen - op basis van klachten/meldingen Totaal
Gewenste uren 260 240 140
80 60 640
Totaal 640 uur = 640 : 1450 (1 fte) = 0,44 fte. * Bij dit totaaloverzicht moet worden opgemerkt, dat thans voor het toezicht op het verbod tot het verbranden van afval voor de eerste keer een inschatting van de inzet en van de frequenties is gemaakt. Andere prioriteiten en ervaring van de ingeschatte uren kunnen tot een andere verdeling leiden.
14
