ONDERZOEK NAAR DE KWALITEIT VAN HET OPTREDEN VAN DE PROVINCIALE OVERHEID ALS BEVOEGD GEZAG WABO (Wm) IN HET DOSSIER NORTH REFINERY TE DELFZIJL
Groningen, mei 2011
Ten geleide In maart 2010 ontving het bestuur van de provincie Groningen melding van de zijde van handhavingspartners dat er reden was om te twijfelen aan de kwaliteit van het (bestuursrechtelijk) toezicht van het bevoegd gezag Wm in geval van North Refinery Delfzijl. Naar aanleiding daarvan besloot het bevoegd gezag tot een project Verscherpt toezicht. Tien maanden later, in januari 2011 kwamen er nieuwe berichten dat de kwaliteit van het bestuursrechtelijk handhavingstraject nog steeds te wensen over liet. Gelet op de ernst van deze mededelingen achtte het provinciaal bestuur het noodzakelijk dat een onafhankelijk onderzoek zou worden ingesteld naar het provinciaal optreden inzake de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving in het geval van North Refinery. Bij brief d.d. 15 februari 2011 verstrekte het bestuur van de provincie Groningen aan J. de Ridder, hoogleraar bestuurkunde aan de Rijksuniversiteit Groningen, de opdracht voor dit onderzoek. Voor de uitvoering van de opdracht heeft De Ridder een onderzoeksteam gevormd, bestaande uit hemzelf en enkele deskundigen van de Milieudienst Rijnmond DCMR, te weten mevrouw A. Otten en de heren E. van Ark en J. van der Sluis. Het provinciaal bestuur wilde dat het onderzoek in elk geval de volgende vragen zou beantwoorden: - 1 - Hanteert de provincie Groningen op het dossier North Refinery de haar ter beschikking staande bestuursrechtelijke middelen op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving volledig en op een juiste wijze? - 2 - Wat is de kwaliteit van de afstemming tussen het bestuursrechtelijke en het strafrechtelijke handhavingstraject in relatie tot het informatieverschil tussen beide trajecten? - 3 - Zijn de medewerkers van de provincie voldoende deskundig om adequaat toezicht uit te oefenen en is er enige reden voor twijfel aan een professionele taakuitoefening? Een eerste verkenning en intern overleg binnen het onderzoeksteam hebben geleid tot de navolgende onderzoeksopzet, met inbegrip van een aanscherping van de te beantwoorden onderzoeksvragen. Het onderzoek dient ter beantwoording van de volgende vragen: - 1 - Is de aanpak en de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving in het geval North Refinery doeltreffend, dat wil zeggen gericht op de meest optimale bescherming van het milieu? - 2 - Is de aanpak en de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving in het geval North Refinery in overeenstemming met de meest recente inzichten en gebaseerd op de best beschikbare methoden en technieken? - 3 - Hanteert de provincie Groningen in het dossier North Refinery de haar ter beschikking staande bestuursrechtelijke middelen op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving volledig en op een juiste wijze? - 4 - Wat is de kwaliteit van de afstemming tussen het bestuursrechtelijke en het strafrechtelijke handhavingstraject in relatie tot het informatieverschil tussen beide trajecten? - 5 - Wat is de kwaliteit van de afstemming binnen het bestuursrechtelijke handhavingstraject tussen de provinciale toezichthouder en andere bestuurlijke toezichthouders?
4 - 6 - Wat is de kwaliteit van de provinciale organisatie voor vergunningverlening en handhaving in relatie tot de opgave waarvoor zij zich in het geval North Refinery ziet gesteld. Het onderzoek heeft betrekking op de totstandkoming, de inhoud en het toezicht en de handhaving van de revisievergunning c.a. die het provinciaal bestuur op 9 juni 2009 aan North Refinery heeft verleend. Documenten van voor 9 juni 2009, de datum van vaststelling van deze revisievergunning zijn meegenomen in het onderzoek voor zover ze een relatie hebben met de op 29 mei 2008 ingediende aanvraag voor deze vergunning. Dit betreft in elk geval de aanvullende gegevens en documenten in relatie tot luchtkwaliteit die de aanvrager in september 2008 en in januari en februari 2009 heeft ingediend. Toezicht en handhaving onder vigeur van de daaraan voorafgaande vergunning (dus voor juni 2009) zijn buiten het onderzoek gebleven. Het onderzoek is gericht op het functioneren van het provinciaal bestuur en zijn ambtenaren als bevoegd gezag WABO (Wm). Het onderzoeksteam heeft activiteiten van andere bestuurlijke instanties die bij NR een toezichts- en handhavingsfunctie uitoefenen wel in het onderzoek betrokken maar slechts voor zover dat dienstig was om een beter begrip te krijgen van de keuzen en activiteiten van het provinciaal bestuur. Het onderzoeksteam heeft niet zelfstandig onderzoek gedaan naar het nalevingsgedrag van North Refinery. Om bovenstaande vragen te beantwoorden heeft het onderzoeksteam de volgende activiteiten verricht: 1. Er zijn verkennende gesprekken gevoerd met een aantal sleutelpersonen, onder wie de betrokken officier van justitie en de regionale directeur van de VROM-inspectie. 2. Vervolgens is dossieronderzoek verricht, met als doel onder meer een toets van de verstrekte vergunningen en een reconstructie en analyse van de uitvoering van het toezicht en de handhaving. Een groot deel van de relevante stukken was van te voren verzameld en aan het onderzoeksteam ter beschikking gesteld. Gedurende het onderzoek zijn aanvullend stukken opgevraagd. 3. Op 7 maart 2011 heeft het onderzoeksteam het bedrijf bezocht. Het bedrijfsbezoek was van tevoren aangekondigd. Het was oriënterend van aard. Het onderzoeksteam wilde zich langs deze weg een beeld vormen van de aard en bedrijfsvoering van het bedrijf. Vertegenwoordigers van het bedrijf gaven uitleg en toelichting. Het bedrijfsbezoek was uitdrukkelijk geen controle op de naleving van de voorschriften door NR en evenmin een audit van een controlebezoek van de toezichthouder van de provincie. 4. Na afronding van het dossieronderzoek zijn dertien vraaggesprekken ( waarvan 10 met ambtenaren van de provincie en drie met externen) gevoerd. Het doel van deze gesprekken was tweeledig: zij dienden enerzijds om ontbrekende informatie te verkrijgen en anderzijds om de bevindingen en interpretaties van het onderzoeksteam te toetsen; 5. De bevindingen van het onderzoeksteam zijn middels een presentatie voorgelegd aan betrokken ambtenaren van de provincie. 6. Het dossieronderzoek op zich is eind maart 2011 afgesloten. Tot dan aan het onderzoeksteam overgelegde documenten zijn in de beschouwingen van het onderzoeksteam meegenomen.
5
Hoofdstuk 1
Voornaamste bevindingen
Dit hoofdstuk bevat de kern van de bevindingen van het onderzoek naar de kwaliteit van het optreden van de provinciale overheid als bevoegd gezag WABO (wm) in het dossier North Refinery te Delfzijl. Alle uitspraken en oordelen die in dit hoofdstuk zijn opgenomen worden in de navolgende hoofdstukken uitvoerig uiteengezet en onderbouwd. Dit hoofdstuk is dan ook te lezen als een samenvatting van het gehele rapport.
1. 1
De provinciale houding ten opzichte van het bedrijf
De inrichting North Refinery (NR)is een lastig object voor milieuregulering, juist ook omdat het relatief eenvoudig lijkt. Uit gesprekken met verschillende betrokkenen, van gedeputeerde tot inspecteur, is gebleken dat men het bedrijf North Refinery lange tijd als een onproblematisch bedrijf heeft beschouwd. Na de bestuursrapportage van de Officier van Justitie van maart 2010 lijkt die attitude te kenteren. In zijn tussenrapportage van maart 2011 bestempelt de projectleider Verscherpt toezicht North Refinery als een bedrijf dat zijn verantwoordelijkheid niet neemt voor de door de inrichting veroorzaakte milieubelasting. De milieuregelgeving had verwerkt moeten worden in de bedrijfsprocessen en in de routines op de werkvloer. Daarvan is niet of onvoldoende sprake. Deze kritische evaluatie was eerder mogelijk geweest. Er waren al van voor de totstandkoming van de revisievergunning signalen die reden gaven om NR als een risico-bedrijf te kwalificeren. Dit had moeten leiden tot extra waakzaamheid bij de provincie, zowel gedurende het proces van vergunningverlening als bij de overdracht van de vergunning aan het toezicht (de opleveringscontrole) en bij de uitoefening van het toezicht op de naleving. De provinciale organisatie mist een heldere systematiek die het mogelijk maakt om risicovolle bedrijven te signaleren, zodat hier passend mee kan worden omgegaan. Meer in het algemeen ontbeert het bevoegd gezag voldoende inzicht in de bedrijfsprocessen en in het feitelijk functioneren van NR om adequaat te kunnen optreden.
1. 2
De vergunning/ luchtemissies
Algemeen De Revisievergunning van 2009 bevat naar het oordeel van het onderzoeksteam een toereikende en handhaafbare regulering van de bedrijfsvoering van NR. Op een aantal onderdelen had de vergunning verdergaande eisen kunnen bevatten. Acceptatie, verwerking en luchtemissies Het bedrijf heeft een brede acceptatie aangevraagd en vergund gekregen. Een brede acceptatie betekent dat de inrichting oliestromen met een grote verscheidenheid aan verontreinigingen (onder meer metalen, halogeenverbindingen, zwavelverbindingen) te verwerken krijgt. Om te voorkomen dat deze verontreinigingen na verwerking worden uitgestoten is een robuuste gasreiniging en waterzuivering nodig. Bij de vergunningverlening is niet expliciet afgewogen welke emissiebeperkende voorzieningen noodzakelijk zijn. Een aantal mogelijke voorzieningen is niet in de vergunning opgenomen. In plaats daarvan richtte de vergunningverlener zich op de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijf en verplichtte de vergunninghouder een controleplan met passende voorzieningen op te stellen. Achteraf kan men zich afvragen of het bij dit type bedrijf een juiste keuze was om het aan te spreken op eigen verantwoordelijkheid. NR heeft de in de voorschriften opgenomen verplichting om een controleplan op te stellen en in te voeren, niet nageleefd – en overigens is dit voorschrift ook niet gehandhaafd. Met een controleplan zou de acceptatie op een brede aanvoer ingericht kunnen worden, door per parameter de belasting van de gasreiniging en de waterzuivering te regelen. Emissieoverschrijdingen zouden dan gecorrigeerd kunnen worden door bijregeling van de reinigingsinstallaties of door aanpassing van de acceptatie-eisen.
6 Thermische oxidatieoven De systematiek van de vergunning is gericht op het voorkomen van verontreinigde emissies door middel van een thermische oxidatieoven (naverbrander) waarin de bij destillatie vrijkomende vervuilde gassen (“afgas”) volledig moeten worden verbrand. Om zeker te stellen dat de thermische oxidatieoven inderdaad geen verontreinigde gassen uitstoot, eist de vergunning een controleplan voor de monitoring ervan. Toen het onderzoeksteam er tijdens het bedrijfsbezoek naar vroeg, bleek dit plan te ontbreken, ook in concept-vorm. Er is geen enkele monitoring van de samenstelling van de afgassen. Het onderzoeksteam constateert dat het bedrijf op dit punt de vergunningvoorschriften overtreedt. Gaswasser In de tweede aanvulling op de aanvraag van januari 2009 heeft NR emissies van de thermische oxidatieoven aangevraagd met inbegrip van een nageschakelde gaswasser. Het onderzoeksteam heeft bij het bedrijfsbezoek geconstateerd dat deze gaswasser niet aanwezig was. Of de gaswasser formeel juridisch deel uitmaakt van de vergunning is uit het betreffende besluit niet eenduidig op te maken. Los daarvan kan worden geconstateerd dat een dergelijke voorziening een wezenlijke bijdrage zou leveren aan een milieusparend bedrijfsproces – zeker nu de emissies van de thermische oxidatieoven ongereinigd werden uitgestoten zonder enige monitoring van de samenstelling van de afgassen. Emissierapport In april 2010 heeft een extern onderzoeksbureau eenmalig een emissiemeting uitgevoerd. Het bureau rapporteerde zijn resultaten op enigszins dubbelzinnige wijze. De toezichthouder concludeerde daarop ten onrechte dat de resultaten aan de eisen voldeden: er was abusievelijk niet getoetst aan de emissievracht-eis in de vergunning. Omdat aldus verborgen bleef dat de inrichting niet voldeed aan de emissie-eisen, viel er een argument weg om de aangevraagde gaswasser daadwerkelijk te installeren. Het onderzoeksteam constateert dat als uitkomst van deze gang van zaken een voorziening om emissies beter beheersbaar te maken ten onrechte niet is geïnstalleerd. Verminderde werkzaamheid van de vergunning Thans heeft NR de installatie van een gasbuffer vóór de thermische oxidatieoven aangekondigd - dit om de samenstelling van de afgassen gelijkmatiger te maken en aldus nieuwe dreigende overschrijdingen van de emissie-eis te voorkomen. Een voorgenomen wijziging van de installatie zou ter beoordeling aan de vergunningverlenende instantie moeten zijn voorgelegd. Het onderzoeksteam heeft geen aanwijzingen gevonden dat over dit voornemen daadwerkelijk contact is geweest tussen vergunningverlening en handhaving. De vergunningverlenende instantie dient zich ernstig af te vragen of een gasbuffer een acceptabele voorziening is. Immers, een voorgeschakelde gasbuffer zorgt voor het afvlakken van emissiepieken, zonder dat de totale uit te stoten vracht zal afnemen. De mogelijkheid om overschrijding van de emissiegrenswaarden waar te nemen - nu al heel lastig voor de provinciale toezichthouder – zal nog verder afnemen. De in de vergunning afgewogen en noodzakelijk geachte bescherming van het milieu zou hiermee nog verder in het gedrang kunnen komen. De vergunning is dan niet regulerend meer voor (de emissies van) de aangevraagde acceptatie en verwerking van afvalstoffen: zij zou aldus haar werkzaamheid verliezen.
1. 3
Toezicht en handhaving
Voor de beoordeling van de kwaliteit van het toezicht en de handhaving heeft het onderzoeksteam de vraag onderzocht of uitvoering is gegeven aan de eigen voornemens in de provinciale toezichtsplannen en of er sinds het verlenen van de revisievergunning bij geconstateerde overtredingen handhavend is opgetreden overeenkomstig de handhavingsstrategie van de provincie. Het onderzoeksteam heeft het volgende vastgesteld. Beleid toezicht en handhaving Toezicht en handhaving is in de onderzoeksperiode beheerst door het behandelen van vele (geur)klachten en incidenten. Daaraan is terecht veel capaciteit van toezicht en handhaving
7 toegekend. Deze inzet lijkt echter ten koste gegaan te zijn van het reguliere toezicht. Hoewel nominaal is voldaan aan het voornemen om in 2010 tenminste drie reguliere controles uit te voeren, was de aard van het toezicht, als gevolg van de druk door incidenten, fragmentarisch. De provincie heeft onvoldoende op deze ontwikkeling gereageerd: een verruiming van het aantal voor NR beschikbare uren voor toezicht had in de rede gelegen.1 Een systematisch toezicht waarbij (overeenkomstig het provinciaal beleid) over een periode van vijf jaar alle toezichtsthema’s aan de orde komen, was onder de hiervoor genoemde omstandigheden niet goed mogelijk. De voornemens neergelegd in het toezichtsplan 2010 zijn zodoende naar de achtergrond geraakt dan wel niet uitgevoerd. Ook heeft het ontbroken aan systeemgericht toezicht (controles van alle bedrijfsprocessen van NR), als aanvulling op de traditionele fysieke controles. Het toezicht was daardoor niet uitdrukkelijk gericht op de wezenlijke risico’s in de bedrijfsvoering van NR. Voorts is in de door het onderzoeksteam beschouwde periode onvoldoende gebruik gemaakt van het instrument (diepgaand) administratief toezicht. Deze vorm van toezicht moet inzicht geven in de manier waarop NR haar acceptatie- en verwerkingsbeleid uitvoert als het gaat om de acceptatie en het bewerken dan wel verwerken van (gevaarlijke) afvalstoffen. Ook biedt administratief toezicht informatie over de kwaliteit van de administratieve organisatie en de interne controle binnen het bedrijf. In 2009 heeft één lijncontrole plaatsgevonden, waarbij één oliestroom is getoetst terwijl in 2010 in het geheel geen administratief toezicht is uitgevoerd. Uitoefening toezicht De opleveringscontrole van de in 2009 verleende revisievergunning, is uitgevoerd terwijl belangrijke onderdelen van de vergunde installatie nog buiten werking waren. Desondanks is er geen vervolgcontrole geweest. De opleveringscontrole is niet gepaard gegaan met een totale fysieke controle van de installatie. Niet is geconstateerd dat het in voorschrift 5.2.5 van de vergunning voorgeschreven controleplan, (een vereiste om de thermische oxidatieoven in gebruik te mogen nemen), ontbreekt. Afgaande op het verslag van de opleveringscontrole (“vergunning is puntsgewijs doorgenomen”) zou dit tijdens de opleveringscontrole aan de orde moeten zijn geweest. Aldus kon het bedrijf een onwenselijke en potentieel milieubedreigende situatie in stand houden. Het project Verscherpt toezicht NR, dat in maart 2010 van start ging, heeft, ondanks de juiste bedoelingen, niet in de hiervoor genoemde gebreken kunnen voorzien Handhaving Het toezicht en daarmee samenhangend de handhaving is in de onderzochte periode vooral reactief geweest. Het provinciaal bestuur is uitsluitend naar aanleiding van klachten en informatie van externen handhavend opgetreden. Dat gold zowel voor de uitvoering van repressieve inspecties als voor het toepassen van bestuursrechtelijke sancties. Wat het daadwerkelijke sanctionering van overtredingen betreft: het provinciaal bestuur heeft in drie gevallen gebruik gemaakt van zijn bestuursrechtelijke bevoegdheden om sancties op te leggen. In twee van deze drie gevallen heeft het provinciaal bestuur voortvarend overeenkomstig zijn sanctiestrategie gehandhaafd. De handhaving in het derde geval – de overtreding van vergunningvoorschrift 5.7 (geuroverlast) – acht het onderzoeksteam daarentegen géén goed voorbeeld van voortvarend en dwin-
1 Tijdens de vraaggesprekken die het onderzoeksteam heeft gevoerd, is naar voren gebracht dat de tijd voor toezicht op een bedrijf beperkt is (tot vierentwintig uur per jaar, in het geval van NR). Dat zou de belangrijkste verklaring zijn voor de hiervoor genoemde tekortkomingen in de uitoefening van het toezicht
8 gend optreden. In december 2009 werd, onder bedreiging van een dwangsom, de last opgelegd om de overtreding te beëindigen. Hoewel al in februari 2010 was geconstateerd dat de overtreding voortduurde en dat de dwangsom verbeurd verklaard diende te worden, duurde het (als gevolg van fouten in de aanpak) een half jaar voor die verbeurdverklaring tot stand kwam. Zulk een optreden is ondermijnend voor het gezag van de toezichthouder bij het bedrijf.
1. 4
Aanbevelingen
Het onderzoek heeft zich gericht op het functioneren van de provincie met betrekking tot het bedrijf NR. De bevindingen en zo ook de aanbevelingen van het onderzoeksteam hebben alleen hierop betrekking. Het onderzoeksteam heeft niet onderzocht of de uitvoering van het provinciale toezicht bij dit bedrijf exemplarisch is voor de uitvoering van het toezicht bij andere onder hetzelfde bevoegd gezag vallende Wm-inrichtingen en met name bij prioritaire bedrijven, waar NR er een van is. Binnen deze beperking leidt het onderzoek tot de volgende aanbevelingen. 1.4.1 Aanbevelingen met betrekking tot de organisatie Kijkende naar de organisatie rondom de uitvoering van deze taak zijn de onderstaande aanbevelingen te maken. Zij worden kort weergeven, omdat het onderzoeksteam van mening is dat een verdere invulling een verantwoordelijkheid is van de provincie.
Verbeter en borg de communicatie en de samenwerking tussen MV en MTZ in het gehele proces van vergunningverlening en toezicht en handhaving (ook bij het beoordelen van plannen, rapporten, etc.) Verbeter en borg de informatieoverdracht tussen en binnen MV en MTZ. Verbeter en borg de sturing door het management van de processen ‘vergunningverlening’ en ‘toezicht en handhaving’, met name bij aandachtvragende bedrijven. Baseer de aanpak van aandachtvragende bedrijven op een risicoanalyse op bedrijfsniveau en maak de noodzakelijke middelen hiervoor vrij. Geef prioriteit aan de invoering van systeemgericht toezicht in combinatie met “klassiek” toezicht. Zorg voor voldoende kennis en inzet, afgestemd op de aard en de complexiteit van het bedrijf. Zorg er voor dat bevindingen in verslagen zijn vastgelegd en gearchiveerd, en dat de archivering optimaal toegankelijk is. Zorg voor een adequate invulling van de rol van WABO coördinerend bevoegd gezag en stuur vandaar uit het proces van toezicht en handhaving. Verbeter de samenwerking en de communicatie met andere bestuurlijke toezichthouders op bestuurlijk en ambtelijk niveau.
1.4.2 Aanbevelingen gericht op aanpak NR Kijkend naar de uitvoering van het toezicht komt het onderzoeksteam tot de volgende aanbevelingen.
Het bevoegd gezag dient handhavend op te treden tegen de overtreding van vergunningvoorschrift 5.2.5 (de verplichting van een emissiecontrole-plan) terwijl de eerdere goedkeuring van het emissierapport gerectificeerd wordt. Er is thans geen of onvoldoende zicht op wat geëmitteerd wordt. Het plan en nieuwe metingen dienen hierin duidelijkheid te gegeven. Op basis van een goede analyse moet tevens beoordeeld worden of de huidige bedrijfsactiviteiten op dezelfde wijze kunnen worden voortgezet.
Het bedrijf behoeft, mede vanwege de historie en het type bedrijf, een expliciet integrale aanpak van het toezicht; een aanpak die breder en dieper gaat dan wat met het
9 huidige project verscherpt toezicht wordt beoogd. Het onderzoeksteam stelt de volgende werkwijze voor. Formeer een werkgroep waarin alle noodzakelijke kennis aanwezig is. Laat deze werkgroep een risicoanalyse opstellen, een integrale opleveringscontrole uitvoeren en daarna een plan van aanpak opstellen waarin concrete termijnen worden gesteld. De handhaving zal dwingend en voortvarend moeten worden uitgevoerd. Arrangeer een gesprek op bestuurlijk / managementniveau met de nieuwe directie en de verantwoordelijke bedrijfsvoerders, waarin de ernst van de situatie en geboden voortvarendheid worden benadrukt. Het provinciale management zal in dit proces moeten sturen en nauwlettend de voortgang moet bewaken. Tijd en capaciteit zullen beschikbaar moeten komen om het proces adequaat te kunnen uitvoeren.
Essentieel voor het welslagen van het vernieuwde toezicht is een integrale benadering van het gehele bedrijf. Het onderlinge verband tussen alle bedrijfsactiviteiten en de daarmee samenhangende emissies dient transparant in beeld gebracht te worden. Hetzelfde geldt voor de samenhang tussen de verschillende vormen van bewerking van afvalstoffen en het verkrijgen van de status van product. De onderstaande afbeelding geeft die samenhangen schematisch weer. De op te stellen risico-analyse kan zo het gehele bedrijfssysteem (bedrijfsonderdelen, bedrijfsprocessen en bedrijfsactiviteiten) omvatten.
emissie naar de lucht
TO
afval binnenland afval buitenland producten
}
VD1 VD2 BRP waterzuivering op - / overslag
lozing afvalwater
afval binnenland afval buitenland producten
10
11
Hoofdstuk 2
2.1
De revisievergunning voor North Refinery van 20092
Algemeen
De inrichting van North Refinery (NR) ligt op enkele kilometers afstand van een aantal omliggende woonkernen, waaronder Borgsweer, Farmsum en Termunterzijl en op iets grotere afstand (in de richting van Farmsum) Delfzijl. (zie figuur 1).
Figuur 1: Situering van het bedrijf. A = de inrichting van North Refinery (vergunninghouder Refining and Trading Holland N.V.)
2.2
De inrichting en de activiteiten van NR in het kort
North Refinery is te beschouwen als een afvalverwerker die allerlei olieachtige als gevaarlijk afval aan te merken stromen accepteert. Het bedrijf heeft binnen de inrichting verschillende verwerkingsroutes. Daarnaast wordt op de locatie handel gedreven in olieproducten. De inrichting bestaat uit een tankenpark en een tweetal als zodanig benoemde vacuüm destillatie eenheden, de VD-1 en de VD-2. De emissies naar de lucht van de VD-1 en de VD-2 worden via een naverbrander, benoemd als thermische oxidatieoven, uitgestoten in de atmosfeer. Binnen de inrichting vrijkomend afvalwater wordt geloosd op een zuiveringsinstallatie, die afvoert naar een centrale afvalwaterzuivering (North Water). Uitgaande stromen uit het bedrijf zijn zowel producten als afvalstoffen.
2
Wm-vergunning dd. 9 juli 2009, nr. 2009-35.003/24, MV, verleend aan Refining and Trading Holland N.V. voor opslag en verwerking van afvalstoffen en producten (Locatie: Oosterwierum 25 te Farmsum)
12 NR accepteert afvalstoffen uit zowel Nederland als uit het buitenland. Bovendien koopt NR producten in op de markt en verkoopt NR producten op de markt. Deze producten betreffen (onder meer) blends voor brandstoffen. Voor zover afvalstoffen uit het buitenland worden geaccepteerd dan wel afvalstoffen naar het buitenland worden afgevoerd geldt de EVOAregeling3 voor grensoverschrijdend transport van afvalstoffen. Belangrijk element van de regeling is dat een binnen een inrichting te accepteren afvalstof moet passen binnen de vergunning van die inrichting. Het bedrijf dient een aanvraag voor acceptie in bij Agentschap NL, die voor het bevoegd gezag in deze, het Ministerie van I en M, de EVOA-regeling uitvoert. Agentschap NL vraagt het Wm bevoegd gezag om een advies over de vraag of de vergunning de acceptatie toelaat. Afhankelijk van de aard van het advies verstrekt Agentschap NL een positieve dan wel negatieve beschikking. Het Wm bevoegd gezag kan geen eisen stellen aan uitgaande stromen (afval)stoffen uit een inrichting. Het bedrijf is, ingevolge het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen als ontvanger van afvalstoffen verplicht de ontvangst te melden aan het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen. Daarnaast dient het bedrijf ook een afgiftemelding te doen van die afvalstoffen die met het bedrijf ook de afvalketen verlaten. De provincie Groningen is bevoegd gezag voor NR en daarmee verantwoordelijk voor het beschermingsniveau naar de omgeving dat emissiebeperkende voorzieningen naar de lucht, het water en de bodem bieden.
2.3
De totstandkoming van de vergunning
De wijze waarop de Wm revisievergunning van 2009 tot stand is gekomen bevat een aantal complicaties die overigens niet ongewoon zijn bij een proces van vergunningverlening voor een complexe inrichting. Voor een deel echter zouden die complicaties toe te schrijven zijn aan de opstelling van het bedrijf in de gehele procedure. Eén van de bij het proces betrokken ambtenaren beschreef die opstelling in een vraaggesprek met het onderzoeksteam als niet open en niet coöperatief. De voorprocedure heeft relatief veel tijd in beslag genomen, onder meer omdat de conceptaanvraag aan een extern adviesbureau is voorgelegd voor een second opinion. Nadat de aanvraag was ingediend zag de vergunningverlener zich genoodzaakt om aanvullende gegevens te vragen en zijn aanvullingen op de aanvraag ingediend. Met het oog op de complexiteit van deze vergunningverlening is de termijn voor de vaststelling van de beschikking terecht verlengd. De huidige revisievergunning was voldoende tijdig van kracht en onherroepelijk om geen problemen in verband met de afloopdatum van de oude vergunning te veroorzaken. De coördinatie met het toenmalig bevoegd gezag voor de Wvo-vergunning Rijkswaterstaat heeft op de juiste wijze plaatsgevonden. Opvallend is, dat de gemeenten binnen een cirkel van tien km rond het bedrijf niet in de procedure zijn betrokken. Overigens zijn noch door die gemeenten, noch vanuit de naburige woonkernen of door belangengroeperingen zienswijzen tegen de ontwerpbeschikking ingediend. Wat hierbij een rol kan hebben gespeeld is het relatief geringe aantal klachten in 2008 en 2009 over geurhinder door het bedrijf. Volgens het daartoe door de provincie opgestelde klachtenoverzicht was dat gemiddeld één klacht per maand4. Wel zijn zienswijzen tegen de ontwerpbeschikking ingediend door de VROM-inspectie en door NR zelf. De VROM-inspectie achtte het onder meer noodzakelijk dat de vergunning een toetsing van binnenkomende stromen op toxische stoffen verplicht zou stellen. Het provinciaal bestuur wees deze zienswijze af op grond van de overweging dat het bij de aanvraag ge-
3
EVOA: Europese Verordening betreffende de Overbrenging van Afvalstoffen; (EG) 1013/2006 Klachtenanalyse geurhinder, North Refinery, Provincie Groningen Afdeling Milieutoezicht Auteur: A.S. Veger; datum: 02-032011 4
13 voegde acceptatiebeleid afdoend in een dergelijke controle voorziet. Tegen de beschikking tot verlening van de vergunning is geen beroep ingesteld.
2.4
De inhoud van de vergunning: algemeen
De revisievergunning voor NR is zo opgebouwd dat er een afdwingbare regulering van de bedrijfsvoering beschikbaar is. Op een aantal onderdelen had de vergunning verdergaande eisen kunnen bevatten. Een belangrijk onderdeel van de vergunningverlening is de toetsing van de aanvraag aan BBT (Best Beschikbare Technieken). Het onderzoeksteam heeft nagegaan in hoeverre de vergunningverlener de emissies van de thermische oxidatieoven toereikend heeft getoetst aan BBT. Hierbij heeft het onderzoeksteam het uitgangspunt van de vergunningverlener gevolgd dat de afgassen van de thermische oxidatieoven niet vallen onder het toetsingsregime van het Besluit verbranden afvalstoffen (Bva). Het Bva is inderdaad niet van toepassing voor de verbranding van gasvormige afvalstoffen, tenzij deze gevormd zijn in een pyrolyse-installatie. Het onderzoeksteam heeft het niet tot haar taak gerekend na te gaan of de vacuümdestillatie bij NR als pyrolyse beschouwd dient te worden. Toetsing aan BBT heeft vooral plaatsgevonden door toetsing aan de BREF Afvalverwerking.5 Voor het reguleren van emissies naar de lucht is eveneens de als BBT beschouwde NER als toetsingskader benoemd.6 Het onderzoeksteam heeft geconstateerd dat de invulling van emissiegrenswaarden in voorschrift 5.2.2. vanuit de BREF Afvalverwerking (4.6.19) heeft plaatsgevonden – met twee opvallende afwijkingen. In de eerste plaats ontbreekt in voorschrift 5.2.2. een emissie-eis voor dioxine (PCDD/PCDF) Een dioxine-eis is voor een thermische oxidatieoven een controle op het functioneren van de vernietigingsefficiëntie. De in de vergunning opgenomen borging van de vernietigingsefficientie van de thermische oxidatieoven is de temperatuureis aan de gasstroom van 850 oC op 2 seconden vanaf de invoer van de afgassen van de VD-1 en VD-2. In de praktijk zijn hiervoor in vergunningen voor andere installaties ook hogere temperaturen opgenomen en is de temperatuurmeting niet altijd rechtstreeks aan het 2-secondenniveau te relateren waardoor een nacontrole in de vorm van een dioxine-eis en –meting noodzakelijk is. In de tweede plaats ontbreekt in voorschrift 5.2.2. een emissie-eis voor CO. Overigens is hierbij op te merken dat een emissievracht- eis voor CO als niet zinvol beschouwd moet worden. Een concentratie-eis geeft de mogelijkheid de verbranding optimaal te laten verlopen juist ook bij de grote variëteit in aanbod van organische verbindingen aan de thermische oxidatieoven. In het algemeen wordt er vanuit gegaan dat een verbranding optimaal is bij een zo laag mogelijk CO-gehalte in de rookgassen. De vergunning is wel zo opgezet dat de toezichthouder bij de beoordeling van het goed te keuren controleplan (vereist volgens voorschrift 5.2.5) rekening kan houden met het ontbreken van de twee hiervoor besproken voorzieningen. Er van uitgaande dat dit controleplan moet zijn goedgekeurd voor de inwerkingtreding van de thermische oxidatieoven, beschouwt het onderzoeksteam de regulerende mogelijkheden van de vergunning ten aanzien van de emissies naar de lucht als toereikend. Aan het LAP is getoetst of de door NR aangevraagde acceptatie voldoet aan de in het LAP gestelde criteria.7 De afwegingen van de vergunningverlener over de aangevraagde afvalstromen hebben geleid tot voorschriften betreffende het acceptatie- en verwerkingsbeleid (AV-
5
BREF: Best Beschikbare Technieken Referentiedocument NER: Nederlandse Emissierichtlijn lucht 7 LAP: Landelijk afvalbeheerplan 2009 – 2021 (http://www.lap2.nl/ 6
14 beleid) en ten aanzien van het toestaan van menging. Het is niet ongebruikelijk bij de vergunningverlening om zogenoemde massabalansen toe te passen als hulpmiddel om de hoogte van acceptatieparameters vast te stellen. Het onderzoeksteam heeft geen massabalansen aangetroffen. Met dit hulpmiddel had het bevoegd gezag meer richting aan het acceptatie- en verwerkingsbeleid kunnen geven. Nu trekt de in de vergunning vervatte regulering een grote wissel op de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijf. In de tweede aanvulling op de aanvraag van januari 2009 heeft NR emissies van de thermische oxidatieoven aangevraagd met inbegrip van een nageschakelde gaswasser. Het onderzoeksteam heeft bij het bedrijfsbezoek geconstateerd dat deze gaswasser niet aanwezig was. Of de gaswasser deel uitmaakt van de vergunning is niet eenduidig uit het besluit op te maken. Onder voorschrift 5.1. is de ruimte geboden de gaswasser deel te laten uitmaken van de vergunning; onder voorschrift 5.3 wordt de Tweede aanvulling op de aanvraag (waarvan de gaswasser deel uitmaakt) niet genoemd. Wel wordt in de considerans expliciet naar de Tweede aanvulling bij de aanvraag verwezen; de in de aanvulling genoemde emissiecijfers worden in de considerans gebruikt ter toetsing. De gaswasser is zodoende in elk geval impliciet en mogelijk expliciet als een onderdeel van de installatie beschouwd. Los van deze achterliggende formeel juridische vraag of de gaswasser als behorend bij de vergunning moet worden gezien, kan worden geconstateerd dat een dergelijke voorziening een wezenlijke bijdrage zou leveren aan een milieusparend bedrijfsproces – zeker nu de emissies van de thermische oxidatieoven ongereinigd werden uitgestoten zonder enige monitoring van de samenstelling van de afgassen. Oordeel onderzoeksteam: De vergunning zoals thans gesteld bevat een behoorlijke regulering van de inrichting NR. Op onderdelen had de regulering nog sterker kunnen zijn. De vergunningverlener had een bepaling kunnen opnemen omtrent het voorkomen van de uitstoot van dioxine. Voorts had de vergunningverlener niet alleen een monitoring plan, maar ook een continue CO-monitoring kunnen vereisen om de kwaliteit van de verbranding in de oxidatieoven te verzekeren. Met deze toevoegingen zou de emissie van de oxidatieoven toereikend kunnen worden gereguleerd.8 In de vergunning zijn eisen ter beperking van de emissievracht opgenomen; om aan deze eisen te voldoen zou zowel de installatie van de gaswasser nodig kunnen zijn als ook het beperken van maximale acceptatie-concentraties. Indien de aangevraagde nageschakelde gaswasser geïnstalleerd en geoptimaliseerd zou zijn, zou de afgasbehandeling van de inrichting redelijk in de buurt komen van BBT. Eventueel zou ook reiniging met een actief koolfilter nog noodzakelijk kunnen blijken.
2.5
Acceptatie- en verwerkingsbeleid en AO-IC
Krachtens voorschrift 2.2.5 maakt het bij de aanvraag gevoegde en voor een afvalverwerker noodzakelijke Acceptatie- en Verwerkingsbeleid met de Administratieve Organisatie – Interne Controle (AV/AO-IC) deel uit van de vergunning. Voorschrift 2.2.4 bepaalt hoe NR dient te handelen indien het bedrijf wijzigingen in het AV-AO/IC wil doorvoeren (zie fig. 2).
8
Op instigatie van ambtenaren van MTZ is eenmalig een dioxinemeting uitgevoerd. Het onderzoeksteam heeft het verslag daarvan (nog) niet kunnen inzien. Voor zover het onderzoeksteam heeft kunnen nagaan is noch over deze dioxinemeting noch over het mogelijk opnemen van een dioxinemeting in de overleg geweest tussen MTZ en MV.
15 Opvallend is dat een vereiste van goedkeuring door het bevoegd gezag in voorschrift 2.2.4 ontbreekt. In plaats daarvan beschikt het bevoegd gezag (op grond van de gecombineerde voorschriften 2.2.4 en 2.2.5) over de meer omslachtige en weinig rechtszekerheid biedende mogelijkheid om door het bedrijf voorgestelde wijzigingen niet te accepteren door krachtens voorschrift 2.2.5 vast te houden aan het bij de aanvraag ingediende AV/AO-IC.
Figuur 2: Fragment revisievergunning 9 juni 2009, voorschrift 2.2.4 en 2.4.5
Los van de redactie van de voorschriften is het noodzakelijk dat het bevoegd gezag eventuele wijzigingsvoorstellen toetst op de vraag of de in het controleplan uit voorschrift 5.2.5 opgenomen Emissie-relevante Parameters (ERP), (voorzover dat ERP’s zijn die de acceptatie betreffen), in voldoende mate deel uit maken van de voorgestelde wijzigingen.
2.6
Toegestane menging binnen de inrichting van NR
De vergunningvoorschriften bepalen op welke wijze menging binnen de inrichting van NR is toegestaan. Voorschrift 2.3.1 bepaalt dat afgewerkte olie categorie I en II niet gemengd mogen worden met andere afvalstoffen (zie fig. 3 en fig. 4).
Figuur 3: Fragment revisievergunning 2009; voorschrift 2.3.1
Dit betekent in elk geval, dat deze categorieën olie niet gemengd mogen worden met afgewerkte olie categorie III. Afgewerkte olie categorie III heeft een vlampunt kleiner dan 55 oC en kan daarom niet in een van de binnen de inrichting aanwezige K3-tanks worden opgeslagen. Afgewerkte olie categorie III dient te worden opgeslagen in een van de binnen de inrichting aanwezige K1-tanks. Ook mag afgewerkte olie van categorie I en II niet gemengd worden met afgewerkte olie categorie IV. Categorie IV afgewerkte olie bevat PCB en heeft geen enkele toepassing binnen of buiten het bedrijf. PCB-bevattende olie dient te worden afgevoerd naar een eindverwerker die het thermisch kan vernietigen voorzien van de juiste rookgasreiniging. Nederland beschikt niet meer over een dergelijke eindverwerker. Het onderzoeksteam heeft bij het bezoek aan NR kennis genomen van de analyses die op te accepteren vrachten worden uitgevoerd en heeft de indruk dat NR in staat is afgewerkte olie categorie III en IV zowel onderling als van categorie I en II te onderscheiden. Daarbij is het het onderzoeksteam wel opgevallen dat voor het organisch halogeen gehalte als criterium 5000 mg/kg in plaats van 1000 mg/kg wordt gehanteerd., zodat categorie I en II een hogere EOX (extraheerbare organohalogeenverbindingen) verontreiniging kunnen bevatten dan normaal , oplopend tot 5000 mg/kg.
16
Figuur 4 Schema categorieën afgewerkte olie. Bron: LAP1
Voorschrift 2.3.4. geeft aan welke afvalstoffen gemengd mogen worden binnen de inrichting van NR (zie fig. 5).
Figuur 5: Fragment revisievergunning 2009, voorschrift 2.3.4.
17 a. Afgewerkte olie categorie I en II mag onderling gemengd worden als uit de gemengde stroom basissmeerolie wordt geproduceerd. Hierbij zou onduidelijkheid kunnen bestaan of deze productie dient plaats te vinden binnen de inrichting van NR of dat ook een klant van NR producent kan zijn als bedoeld in het voorschrift. b. Brandstofrestanten met een chloorgehalte kleiner dan 50 ppm (bedoeld zal zijn het organisch halogeen gehalte, gemeten als EOX in mg/kg) mogen gemengd worden met brandstofproducten, voor zover uit de gemengde stroom brandstoffen of grondstoffen worden geproduceerd. Hiermee is toegestaan brandstoffen die aan het Bohb9 voldoen te mengen met brandstofproducten. Ook hierbij zou onduidelijkheid kunnen bestaan of deze productie dient plaats te vinden binnen de inrichting van NR of dat een klant van NR producent is. c. Niet regenereerbare halogeenarme koolwaterstoffen mogen gemengd worden met oliehoudende afvalstoffen, voor zover uit de gemengde stroom brandstof of grondstof wordt geproduceerd. Als halogeenarme koolwaterstoffen worden koolwaterstoffen beschouwd met een organisch halogeen gehalte, gemeten als EOX van maximaal 5000 mg/kg (komt overeen met 0,5%). Ook hierbij zou onduidelijkheid kunnen bestaan of deze productie dient plaats te vinden binnen de inrichting van NR of dat een klant van NR producent is. d. Glycolen mogen aan alle te destilleren stromen bij NR worden toegevoegd ter verbetering van het destillatieproces binnen de inrichting. Beoordeling onderzoeksteam Als de onder c. bedoelde mengprocessen en de daarop volgende productie binnen de inrichting van NR plaatsvinden betekent dit, dat een grote variëteit aan oliehoudende afvalstoffen met allerlei verontreinigingen (metalen, zwavel, stikstof, halogenen), zowel in K3 als in K1, gemengd kan worden. Het resultaat van de menging, met alle verontreiniging, kan in de VD-1 of de VD-2 verwerkt worden. Het stelt hoge eisen aan de werking van de naverbrander (thermische oxidatieoven) en de afgasreiniging van de naverbrander, alsmede aan de controle op emissies – dit alles om veilig te stellen dat deze verontreinigingen niet uitgestoten worden.
9
Besluit Organisch Halogeengehalte van Brandstoffen, (Besluit van 1 maart 1989, tot vaststelling van het ten hoogste toelaatbaar organischhalogeengehalte van brandstoffen of grondstoffen van brandstoffen).
18
19
Hoofdstuk 3 Het toezicht op en de handhaving van de milieuregels bij North Refinery
3.1
Inleiding
Het (dossier)onderzoek is uitgevoerd op basis van door de provincie Groningen (hierna te noemen de provincie) verstrekte dossiers inzake vergunningverlening en toezicht en handhaving (Wet milieubeheer en BRZO) bij North Refinery, en andere documenten. Andere belangrijke documenten zijn: • Handhavingsprogramma 2009 – 2011 (GS, 24 februari 2009); • Handhavinguitvoeringsprogramma (HUM) 2010 (tot invoering WABO) (GS, maart 2010), hierna te noemen HUM 2010; • Handhavingsbeleidsplan 2011 (GS, februari 2011); • Handhavingsuitvoeringsprogramma (HUM) 2011 (GS, januari 2011), hierna te noemen HUM 2011); • Handhavingstrategie en werkwijze Wabo in de provincie Groningen (juni 2009) • Opleidingsplan afdeling Milieutoezicht (21 juli 2008); • Projectopdracht (2010) en projectplan Verscherpt toezicht NR (concept versie 1; 14 juli 2010), met bijhorende besprekingsverslagen tot en met verslag bijeenkomst vierde bijeenkomst; • Bestuurlijke tussenrapportage Verscherpt toezicht NR (Groningen, maart 2011). Opgemerkt wordt dat het onderzoeksteam de hiervoor genoemde documenten niet zijn heeft getoetst aan het Besluit omgevingsrecht (BOR). Het onderzoeksteam heft de documenten als gegeven aangenomen en gehanteerd bij de door haar uitgevoerde toets van de uitvoering van het toezicht en de handhaving. Ten aanzien van toezicht en handhaving is het dossieronderzoek gericht op de periode vanaf het verlenen van de revisievergunning in 2009. Op 23 en 24 maart 2011 heeft het onderzoeksteam interviews gehouden met medewerkers van de provincie. De naar aanleiding van de interviews door medewerkers aan het onderzoeksteam vóór 1 april 2011 nageleverde documenten zijn door het onderzoeksteam meegenomen in haar oordeelsvorming.
Figuur 6: Fragment Handhavingsprogramma 2009 – 2011 (GS, 24 februari 2009), blz. 14
3.2
Beleid toezicht en handhaving vertaald naar uitvoering toezicht
Uit hoofdstuk 7 het BOR volgt dat de provincie een handhavingsbeleid dient vast te stellen en een uitvoeringsprogramma vast te stellen. De provincie heeft haar (uitvoerings)beleid voor
20 toezicht en handhaving Wet milieubeheer vastgelegd in een programma . In het Handhavingsprogramma zijn de Wm-inrichtingen, op basis van risico-inschatting en naleefgedrag, ingedeeld naar prioriteit (zie fig. 6). Het HUM 2010 geeft de uitwerking de in het handhavingsprogramma gemaakte keuzen voor de Wet milieubeheer als het gaat om prioriteiten, doelen en geplande resultaten (zie fig. 7).
Figuur 7: Fragment Handhavingsuitvoeringsprogramma 2010, blz 13.
Figuur 8 toont vervolgens deze keuzen nader vertaald naar uit te voeren controles met daarvoor geldende kentallen voor toezicht.
Figuur 8: Fragment Handhavingsuitvoeringsprogramma 2010, bijlage 1
21
Beoordeling onderzoeksteam Naar aard en complexiteit is NR in te delen in de categorie bedrijven “gevaarlijk afval (groot / complex)”. Op basis hiervan dient NR te worden aangemerkt als een bedrijf met ‘prioriteit 1”, waarvoor een standaard toezichtfrequentie geldt van 3 keer per jaar. In het HUM 2011, bladzijde 24 en bijlage 1) is prioriteit en standaardfrequentie voor deze categorie van bedrijven niet gewijzigd. Het kental is gewijzigd in 10 uren in plaats van 8 uren. Het onderzoeksteam heeft een vergelijking gemaakt met het kental dat de provincie ZuidHolland hanteert voor een vergelijkbaar bedrijf als NR. De provincie Zuid-Holland hanteert voor bedrijven vallende in de categorie “bewerker gevaarlijk afval” als kental 38 uren (exclusief back-office) voor één preventief controlebezoek per jaar. Uren voor diepgaand administratief toezicht zijn hierin niet begrepen; wel uren voor het uitvoeren van een quick scan van de administratie. In de systematiek van de provincie Zuid-Holland kunnen aan bedrijven die extra aandacht vragen, binnen het kader van het beschikbare budget voor toezicht en handhaving, extra toezichtsuren worden toegekend. In de praktijk van de DCMR Milieudienst Rijnmond, die Wm-toezicht en handhaving uitvoert namens de provincie Zuid-Holland, wordt deze extra uren veelal vertaald naar een projectmatige aanpak van het toezicht gericht op het betreffende bedrijf. Tijdens vraaggesprekken bleek dat het aantal uren voor het reguliere toezicht bij NR in 2011 (in ieder geval gedurende het project Verscherpt toezicht NR) is verhoogd naar 30 uren per week.
Aanbevolen wordt om, het kental voor een reguliere Wm-controle aan te passen aan aard en complexiteit van het bedrijf. Op basis van kennis en ervaring met soortgelijke bedrijven acht het onderzoeksteam een kental van circa 40 uren voor één volledige controle10 op jaarbasis bij normaal functioneren van het bedrijf reeel. De volledige controle kan daarbij uiteraard worden verdeeld over bijvoorbeeld drie deelcontroles. In het Handhavingsprogramma 2009 -2011 (GS, 24 februari 2009, blz. 27) is verder opgenomen dat de prioritering uit het handhavingsuitvoeringsprogramma op het niveau van bedrijf, locatie of deeltaak, wordt doorvertaald in toezichtsplannen. Deze systematiek is afgebeeld in figuur 9.
Figuur 9 Prioritering op verschillende niveaus. (bron: Handhavingsprogramma 2009 -2011 (GS, 24 februari 2009, blz. 27)
10 Onder een volledige controle verstaat het onderzoeksteam een controle waarbij een inrichting of locatie op iedere kern en nietkernbepaling minimaal éénmaal is gecontroleerd. Een volledige controle kan bestaan uit meerdere deelcontroles.
22 De in figuur 9 weergegeven prioritering op het niveau van branches / handhavingsthema alsmede de prioritering op het niveau van bedrijfslocaties / deeltaak zijn uitgewerkt in de handhavingsuitvoeringsprogramma’s. Voor toezichtsplannen wordt gebruik gemaakt van een format die de inzet over een vijftal jaren laat zien, te weten: de twee voorgaande jaren, het betreffende jaar, en de twee volgende jaren. Daarmee wordt een voortschrijdend programma op bedrijfsniveau verkregen. Bedoeling is dat alle toezichtthema's (bodem, lucht etc.) in ieder geval eens per vijf jaar aan de orde komen. Mocht een gepland thema in een bepaald jaar toch niet aan de orde komen, dan zal dat alsnog plaatsvinden op een ander moment in die vijf jaar, aldus de beschrijving op bladzijde 4 van het Handhavingsprogramma 2009-2011. In de aan het onderzoeksteam ter beschikking gestelde dossiers is het Toezichtsplan North Refinary (Farmsum) aangetroffen. Desgevraagd heeft het onderzoeksteam nadien het Toezichtsplan 2010 en het Toezichtsplan 2011 met betrekking tot NR ontvangen.11 Het Toezichtsplan 2010 bevat een meerjarenplanning en planning voor de jaren 2010, 2011 en 2012. De twee voorgaande jaren 2008 en 2009 zijn niet ingevuld. Het Toezichtsplan 2010 noemt als belangrijk aandachtspunt voor toezicht dat de inspanningen vooral gericht zijn op het beperken van geuroverlast. In het Toezichtsplan 2011 is geen overzicht van inzet over een periode van vijf jaren opgenomen. Hiervoor in de plaats is de inspectie kalender uit het project Verscherpt toezicht NR opgenomen met de opmerking dat de reguliere meerjarenplanning en prioritering weer wordt aangehouden.als het project wordt beëindigd. Daarnaast valt op dat het Besluit melden en registreren bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijk afval niet in de toezichtsplannen wordt genoemd als voor NR van kracht zijnde wet-en regelgeving. Beoordeling onderzoeksteam Doordat de jaren 2008 en 2009 ontbreken in het toezichtsplan 2010, geeft het plan niet het beoogde voortschrijdende inzicht op bedrijfsniveau. In het plan 2011 ontbreekt dit inzicht eveneens. Hierdoor is het niet mogelijk om vast te stellen of alle toezichtthema's (bodem, lucht etc.) in ieder geval eens per vijf jaar aan de orde komen. Doordat het Besluit melden en registreren bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijk afval niet in het toezichtsplan 2010 is opgenomen, ontstaat het risico dat naleving van dit besluit buiten de scope van toezicht valt. Het gaat hier om een reëel risico: in vraaggesprekken die het onderzoeksteam heeft gevoerd bleek, dat tijdens het toezicht geen aandacht is besteed aan het al dan niet verstrekken van afgiftemeldingen door NR.12
3.3
Controlefrequentie en het vastgestelde beleid
In de programma’s worden keuzen gemaakt voor de intensiteit van toezicht bij de te onderscheiden branches. Op basis van de handhavingsbrieven en inspectieverslagen in de dossiers is in het kader van het onderzoek een overzicht gemaakt van de door de provincie uitgevoerde inspecties. Daaruit bleek dat niet alle inspectieverslagen die in handhavingsbrieven werden genoemd in de dossiers zaten. De afdeling Milieutoezicht heeft desgevraagd vrijwel alle ontbrekende verslagen, voor zover traceerbaar in het geautomatiseerde systeem Squit, verstrekt. Twee inspectieverslagen, die van 31 maart 2010 en van 10 augustus 2010 zijn niet overgelegd. 11 Mailbericht 24 maart 2011. Het Toezichtsplan 2010 en Toezichtsplan 2011 hebben een gelijk format. Het onderzoeksteam heeft is niet nagegaan of dit is conform de daarvoor binnen de provincie vastgestelde eisen. Omdat de beide toezichtsplannen digitaal zijn ontvangen heeft het onderzoeksteam evenmin kunnen vaststellen of de toezichtsplannen zijn voorzien van een paraaf van de verantwoordelijke clustercoördinator. 12 Zie hoofdstuk 6, Meldingen aan het LMA.
23 Bijlage 1.1 bevat een overzicht van de in de dossiers aangetroffen en na geleverde inspectieverslagen. Uit het overzicht blijkt dat in 2009 één preventieve controle is uitgevoerd op 17 april 2009 en een preventieve, tevens repressieve, controle is uitgevoerd op 27 augustus 2009 alsmede een preventieve (opleveringscontrole) is uitgevoerd op 28 september 2009. Daarnaast zijn in het kader van het BRZO-toezicht inspectiebezoeken gebracht aan NR op 10 en 11 september 2009 en 2 december 2009. Behalve deze controles is op 5 november 2009 één administratieve controle uitgevoerd bij NR gericht op één specifieke stookoliestroom. Aanleiding tot deze controle was de uitzending van de documentaire De smerige olieroute in het TV-programma Zembla op 11 oktober 2009. In totaal zijn derhalve in 2009 vier preventieve controles, waarvan één tevens repressief en één een administratieve controle, uitgevoerd die gericht waren op de naleving van de Wmvergunning. Daarnaast is het bedrijf gecontroleerd in het kader van het BRZO. Voor dit laatste zie verder het hoofdstuk BRZO. In 2010 zijn zeven repressieve controles met betrekking tot de Wm-vergunning uitgevoerd. Daarnaast twee controles (31 maart 2010 en 10 augustus 2010) waarvan niet op basis van inspectieverslagen vastgesteld is kunnen worden (wat de aard van de controle is geweest omdat de verslagen niet op tafel zijn gekomen). Omdat aan de controle op 10 augustus 2010 wordt gerefereerd in een “inningbesluit last onder dwangsom” van 23 augustus 2010, brief nummer 2010-46.680/33, waarin wordt gesteld dat een klacht aanleiding was voor de controle, lijkt deze controle te moeten worden aangemerkt als een repressieve controle. Blijkens de C-minute behorend bij de last onder dwangsom van 1 april 2010-, nummer 201023.037,MTZ, was aanleiding van het inspectiebezoek door de politie aangeleverde informatie. Daarmee kan naar het oordeel van het onderzoeksteam niet gesproken worden van een “zuivere” preventieve controle. Op 6 december 2010 is een (preventieve) controle is uitgevoerd met betrekking tot indirecte lozing afvalwater (deze controles zijn door de provincie uitbesteed aan het Waterschap Hunze en Aa’s). Samenvattend kan het volgende worden geconstateerd. • In 2009 zijn door de provincie drie preventieve controles gericht op de Wet milieubeheer bij NR uitgevoerd. Omdat het onderzoeksteam niet beschikt over een toezichtsplan op het niveau van inspectiebezoek voor het jaar 2009 kan zij geen oordeel geven of dit overeenkomstig het toezichtsplan is. • In 2010 zijn negen controles uitgevoerd waarvan mogelijk één, te weten die op 31 maart 2010, als preventieve controle kan worden aangemerkt. De overige controles zijn aan te merken als repressieve controles. Het aantal Wm-controles bij NR in 2010 voldeed daarmee niet aan de (minimale) frequentie voor regulier toezicht op grond van het HUM 2010 en ook niet aan de voornemens opgenomen in het voor NR opgestelde toezichtsplan 2010. Dit beeld verandert niet als de gezamenlijke controle met het Waterschap Hunze en Aa’s als preventieve controle wordt meegerekend. Bij deze constatering past de volgende opmerking. Op 17 mei 2011 (dus ruimschoots na sluiten van het dossieronderzoek) heeft het onderzoeksteam van de afdeling MTZ een aanvulling op het overzicht van uitgevoerde preventieve inspecties (opgesteld door het onderzoeksteam op basis van de door de provincie aan haar ter beschikking gestelde documenten) gezonden. Uit deze aanvulling blijkt dat blijkens de administratie van de provincie in 2010 drie bij het onderzoeksteam niet bekende controles zijn uitgevoerd, waarvan twee zijn aangemerkt als een preventieve controle. Van één controle blijkt uit de aanvulling niet de aard (preventief of repressief). Als deze aanvulling alsnog wordt betrokken in de bevindingen van het onderzoeksteam kan worden geconcludeerd dat op het punt van het voornemen van ten minste drie reguliere controles in 2010 aan de beleidsuitgangspunten is voldaan. Het onderzoeksteam is overigens van
24 mening dat het de provincie beter in staat zou moeten zijn om inspectieverslagen van uitgevoerde controles te terug te vinden. • Het reguliere Wm-toezicht in 2011 is blijkens het toezichtsplan 2011 geïntegreerd in het project Verscherpt toezicht NR. Planning is dat in het kader van dit project in 2011 zeven controles worden uitgevoerd. Dit aantal voldoet aan de beleidsuitgangspunten voor controlefrequentie.
3.4
Toezicht en handhaving Wm-revisievergunning van 2009
3.4.1 Emissieonderzoek VD-1 en VD-2 (TAUW, april 2009, in opdracht van NR) In voorschrift 5.2.2 is een als opleveringsmeting – te beschouwen eenmalige controle van de emissies van de thermische oxidatieoven met daarop aangesloten de VD-2 (en middels een 8.19 melding geformaliseerd de VD-1) – geëist (zie fig. 10).
Figuur 10: revisievergunning d.d. 9 juni 2009, voorschrift 5.2.2.
Deze opleveringsmeting is uitgevoerd in april 2010 en gerapporteerd door NR aan de provincie op 7 juni 2010. De rapportage bestaat uit drie deelrapporten. Het onderzoek is uitgevoerd door Tauw in opdracht van NR. Bevindingen onderzoeksteam: • Bij de opleveringscontrole in september 2009 waren de thermische oxidatieoven en de voorgeschakelde VD-2 en VD-1 (nog) niet in bedrijf. Er kon toen geen emissiemeting worden gedaan. Desondanks heeft de toezichthouder de opleveringsemissiemeting van april 2010 niet beschouwd als een onderdeel van de opleveringscontrole van de vergunning. • De metingen lijken voldoende betrouwbaar uitgevoerd en zijn waar nodig voorzien van vragen en opmerkingen vanuit de afdeling handhaving. • De meetresultaten lijken juist weergegeven en laten zien dat er, ook rekening houdend met de meetonzekerheid, een aantal overschrijdingen van de emissievrachteisen heeft plaatsgevonden; deze overschrijdingen worden in het rapport ook aangegeven met de kwalificatie “voldoet niet”. In het deelrapport dat de emissies van de thermische oxidatieoven beschrijft (met daarop aangesloten uitsluitend de VD-2) is in de conclusies dat deel van de meetresultaten weggelaten, waar de grootste overschrijdingen van de emissievrachteisen zijn gemeten.13
13
Het rapport is ingeboekt onder corr. Nr. 34305, zaaknummer 257996, kenmerk R002-4719917HJR-srb-V02-nl
25 • Vanwege de afdeling Milieuvergunningen is kenbaar gemaakt dat men twijfels had over het rapport. MV heeft geen bericht van de afdeling Milieutoezicht gekregen over hetgeen met deze kritiek is gedaan. • Bij de toetsing van de conclusies aan de emissievrachteisen is per vergissing getoetst aan een andere norm, de emissie-concentratie, waardoor overschrijding van de emissievrachteis niet is opgemerkt. • De onjuiste toetsing heeft als vervolg een brief aan NR gehad waarin gesteld is dat voldaan is aan de emissie-eisen en daarmee aan voorschrift 5.2.2. De inhoud van deze brief is niet kortgesloten met vergunningverlening. • De vergissing is tijdens en na de gesprekken met het onderzoeksteam erkend. Een correctie van de fout in de brief aan NR is aangekondigd. Beoordeling onderzoeksteam: De thermische oxidatieoven met daarop aangesloten de VD-1 en de VD-2 is in bedrijf genomen (inwerkingtreding) terwijl niet werd voldaan aan alle emissievrachteisen. Het onderzoeksteam doet de aanbeveling opnieuw aandacht te besteden aan de in de tweede aanvulling van de aanvraag voor de revisievergunning van januari 2009 genoemde nageschakelde gaswasser voor de emissies van de thermische oxidatieoven, die blijkens de aanvraag door NR als noodzakelijk werd beschouwd. 3.4.2 Emissiecontroleplan Voorschrift 5.2.5 vraagt een door het bedrijf op te stellen en door het bevoegd gezag goed te keuren controleplan voor een monitoring en toetsing van de emissies voor definitieve inwerkingtreding van de thermische oxidatieoven met daarop aangesloten de VD-2 (en de VD-1) (zie fig. 11).
Figuur 11: fragment revisievergunning d.d. 9 juni 2009, voorschrift 5.2.5.
Met voorschrift 5.2.5 wordt een juist vervolg gegeven aan de situatie waarin de thermische oxidatieoven volledig in bedrijf is genomen (in werking is getreden) en het eenmalige karakter van de meting in voorschrift 5.2.2. vervangt door een samenhangend monitoring- en controlesysteem, waar onder meer middels ERP’s ook bijsturing van de acceptatie kan plaatsvinden. Er is met de eisen aan dit controleplan rekening gehouden met de variatie in concentratie van aan de thermische oxidatieoven aan te bieden gasstromen. Door het diverse aanbod aan organische (halogeen/zwavel/stikstof)-verbindingen en daarin aanwezige metalen, dat ver-
26 wacht kan worden lettend op de toegestane acceptatie, kunnen bij volledige vernietiging door een efficiënt werkende naverbranding steeds wisselende concentraties van onder meer HCl, HF, SO2 verwacht worden en bij eventuele verslechtering van het vernietigingsrendement ook CxHy en mogelijk H2S en HCN. • Zowel uit het bedrijfsbezoek van het onderzoeksteam aan NR als uit de interviews is naar voren gekomen dat een controleplan voor de emissies ontbreekt en dat er ook geen concept van een degelijk plan aanwezig is, niet in de beschikbare stukken bij de provincie en niet bij het bedrijf zelf, ook niet als concept. • De thermische oxidatieoven met daarop aangesloten de VD-1 en VD-2 bleek bij het bedrijfsbezoek volledig in bedrijf te zijn genomen. Er was dan ook sprake van volledige inwerkingtreding zoals bedoeld in voorschrift 5.2.5. • Als reden voor het ontbreken van het in de vergunning vereiste (concept)controleplan werd door het bedrijf opgegeven dat gewerkt werd aan een gasbuffer (tank/verzamelleiding). De veronderstelling ligt voor de hand dat deze voorziening zou moeten dienen om een homogener aanbod voor de thermische oxidatieoven tot stand te brengen. Dit kan inderdaad functioneel zijn voor zover het om brandbare verbindingen gaat. Wat betreft andere te emitteren stoffen betreft kan een dergelijke voorziening tot gevolg hebben dat de concentratie van de betreffende stof uitmiddelt en relatief afneemt zonder dat de totaal geëmitteerde vracht minder wordt. Dit zou een ontkrachting van de opgelegde emissievrachteisen kunnen betekenen. • Er is niet gebleken dat er overleg is geweest over een eventuele beslissing de installatie in werking te laten treden zonder een goedgekeurd controleplan. • Er is niet gebleken dat er sprake is van een expliciete beslissing van het bevoegd gezag om niet te handhaven op het ontbreken van het hier bedoelde controleplan. Beoordeling onderzoeksteam: De installatie is in werking getreden zonder dat sprake is van een goedgekeurd controleplan van de emissies volgens voorschrift 5.2.5. Het controleplan moet beschouwd worden als een essentieel element in de regulering van de inrichting. Tegen deze overtreding is ten onrechte niet handhavend opgetreden. 3.4.3 Storingen in de bedrijfsvoering Voorschrift 5.2.10 eist van NR de beschikking over een procedure die voorziet in de wijze van handelen in het geval van storing in de thermische oxidatieoven (zie fig. 12). Voorbeelden van mogelijke storingen zijn: het uitvallen van de brander het zodanig disfunctioneren van de brander dat de temperatuur zakt onder de voorgeschreven 850 oC op het 2-secondenniveau.
Figuur 12: fragment revisievergunning 2009
Er is geen aanwijzing gevonden dat de hier bedoelde procedure bij storingen door het bedrijf is opgesteld of dat daar een concept van aanwezig is. In de gesprekken is duidelijk geworden dat met het normale emissiepatroon in eerste instantie het voldoen aan de eisen van voorschrift 5.2.2. is bedoeld. Door het ontbreken van het controleplan voor de emissies van de oxidatieoven komen geen nieuwe aanvullende gegevens beschikbaar om een effectieve procedure bij storingen te ontwikkelen.
27 Beoordeling onderzoeksteam: Er is niet gebleken dat informatieuitwisseling dan wel besluitvorming over het ontbreken van de storingsprocedure tussen vergunningverlening en handhaving heeft plaatsgevonden. De installatie is in werking zonder de aanwezigheid van de in de vergunning geëiste procedure bij storingen in de thermische oxidatieoven.. 3.4.4 Geur Tot het onherroepelijk worden van de huidige revisievergunning is er een periode geweest (2008 en 2009) waarin er relatief weinig (geur)klachten waren over NR. Het aandeel klachten over North Refinery in het totaal aan bij de provincie ingediende milieuklachten over lucht/stank is gestegen van 4 % in 2008 en 2009 naar 53 % in 2010. Het aantal milieuklachten over NR is gestegen van 23 klachten in de gehele periode 2008 - 2009 naar 209 klachten in 2010. Regulering van de geuremissie Wat betreft geurhinder van de op- en overslag van op de inrichting aanwezige (afval) stoffen is voorschrift 5.7 maatgevend (zie fig. 13). Deze bepaling geeft voldoende basis voor optreden tegen op maaiveldniveau geconstateerde geurhinder van NR op elke afstand groter dan 100 meter. De herkenbaarheid van de geur is daarvoor wel een voorwaarde. Uit een onderzoeksverslag van de provincie (klachtonderzoek) blijkt dat de geur van NR goed te onderscheiden is van die van de naburige siliciumcarbide producerende inrichting van ESD. De geur van ESD wordt als ‘zwavelhoudende kolengeur’ omschreven.
Figuur 13: fragment revisievergunning d.d. 9 juni 2009, voorschrift 5.7.
Geuremissie van de thermische oxidatieoven ( naverbrander) In de brief van NR van 17 november 2010 aan de Afdeling Handhaving geeft NR kennis van een voorgenomen investering van 250.000 Euro aan de naverbrander. Het bedrijf wil onder andere een bufferopslag installeren voor de “egalisatie” van te verbranden gassen. De werking hiervan is al in par. 3.4.2 besproken. Installatie van zo een buffer zal niet leiden tot een vermindering van de emissievracht van bijvoorbeeld halogenen of metalen. Het onderzoeksteam heeft geen reactie van het bevoegd gezag op deze brief gezien. Beoordeling onderzoeksteam: Bij de voorgenomen wijziging van de installatie – de installatie van een gasbuffer – past een procedure voor een veranderingsvergunning. Geurklachten Uit de uitgevoerde klachtenanalyse zou afgeleid kunnen worden dat de geuremissie die klachten tot gevolg heeft hoger is op dagen met laad- en losactiviteiten, maar dat er altijd sprake is van een basisgeuremissie, die ook tot klachten aanleiding geeft. Rapportages geuremissie In het rapport Onderzoek ivm geuroverlast 2010 K1 tanks North Refinery Tauw, R0034734379RTY-pws-V02-NL wordt in 6. Conclusie en beschouwing , aangegeven dat op basis van de berekende blootstellingsconcentratie geen geurhinder buiten de inrichting te verwachten is. De nauwkeurigheid van de rapportage kan betwijfeld worden gelet op de slotzin op de pagina ervoor , waar het tegenovergestelde wordt gesteld.
28 Naast dit rapport was er ook een rapportage beschikbaar van de geuremissie van de K3tanks. Beide rapporten waren opgesteld door TAUW in opdracht van NR. Tijdens de interviews bleek dat er gewerkt werd door Tauw (NR) aan herziene versies van deze rapporten. Dit naar aanleiding van de brief van de provincie aan NR naar aanleiding van het rapport van TAUW, nummer TAUW, R003-4734379RTY-pws-V02-NL, inzake ivm geuroverlast 2010 K1 tanks NR, dd 27-09-2010 (dossier Dossier 2010-1108: Bedrijfsinspecties 2010). Het volgende citaat uit deze brief toont aan dat doelgericht om herziening is gevraagd: “Ik wil bij deze conclusie een kanttekening plaatsen. De rapportage geeft een beeld van de VOS vracht en de VOS concentraties in de omgeving. Het wordt door Tauw niet duidelijk gemaakt hoe deze concentratie is omgerekend naar de geursterkte. Ik verzoek u binnen één maand na dagtekening van deze brief de rapportage op dit punt aan te laten vullen”
De (inmiddels beschikbaar gekomen) herziene rapporten laten zien dat de provincie terecht twijfelde aan de kwaliteit van de aanvankelijke rapportages en dat aanvulling dan wel correctie inderdaad noodzakelijk was. In de herziene versies is getracht de onderbouwing van de conclusies uit de eerste versies van beide rapporten te verbeteren. Deze conclusies kwamen en komen er kort gezegd op neer dat de gemeten emissies van de tanks niet konden leiden tot geurhinder op 100 meter afstand van de inrichting, omdat ze op de grens van de inrichting al niet waarneembaar zouden zijn. Bij de beoordeling van deze herziene rapporten zal de provincie moeten nagaan of het aanvaardbaar is om een niet onaanzienlijke groep stoffen met een laagste geurdrempel in de orde van microgrammen buiten beschouwing te laten, zoals in het TAUW rapport geschiedt. 3.4.5 Uitgevoerde controles en handhavingsacties Aangezien tijdens het dossieronderzoek bleek dat aan het onderzoeksteam geen eenduidig overzicht kon worden verstrekt van de bij NR uitgevoerde controles, heeft het onderzoeksteam zelf op grond van de beschikbare stukken een inventarisatie gemaakt van uitgevoerde controles en andere toezichts- en handhavingsacties. Bijlage 1.1 bevat een overzicht van de in de dossiers aangetroffen en door de afdeling Milieutoezicht geleverde inspectieverslagen van controles. Voor een totaal overzicht van de uitgevoerde controles en handhavingsacties wordt naar deze bijlage verwezen. Deze overzichten zijn vervolgens als uitgangspunt gebruikt voor de analyse van door de provincie uitgevoerde toezicht en handhaving. In de bijlage zijn met elkaar samenhangende documenten voorzien van een gelijke kleur (niet wit). Bijlage 1.2 bevat een beschouwing van specifieke controles en handhavingsacties. Uit de overzichten blijkt dat inzet voor toezicht en handhaving met name gericht is geweest op: • De opleveringscontrole • Het tegengaan van geuroverlast • Diverse overtredingen door de politie geconstateerd in maart 2010 • Vloeistoffen brandgevaarklasse K1 opgeslagen n K3-tank Deze casussen zijn hieronder samenvattend beschreven. Voor meer details wordt verwezen naar bijlage 1.2. Opleveringscontrole 28 september 2009 Nadat de revisievergunning op 9 juni 2009 is verleend is op 28 september 2009 een opleveringscontrole uitgevoerd. Bij brief van 16 november 2009, nummer 2009-65336, MTZ, is aan NR de opleveringscontrole bevestigd met de mededeling dat er geen overtredingen geconstateerd. Tijdens de opleveringscontrole waren een aantal installaties (VD1, VD2 en BRP) buiten werking. Beoordeling onderzoeksteam De opleveringscontrole is uitgevoerd door de Wm-toezichthouder samen met de vergunningverlener De vergunning is puntsgewijs doorgenomen met NR. De bevindingen zijn schriftelijk aan NR bevestigd.
29 NR heeft tijdens de opleveringscontrole een demonstratie gegeven van een bewakingstysteem van rapportageverplichtingen en daarmee samenhangende termijnen volgens de wm-vergunning. De in het inspectieverslag van de opleveringscontrole beschreven gang van zaken voldoet op zich aan hetgeen gebruikelijk kan worden geacht. Echter, gezien de aard van het bedrijf en het belang van de tijdens de opleveringscontrole nog niet in werking zijnde installaties voor de totale bedrijfsvoering, was een aanvullende opleveringscontrole op zijn plaats geweest. Nu dat niet is gebeurd, heeft de opleveringscontrole onvoldoende inhoud gekregen. Dit klemt te meer omdat achteraf ook moet worden vastgesteld dat de thermische oxidatieoven in gebruik is genomen zonder dat daarvoor tevoren een controleplan als voorgeschreven in vergunningvoorschrift 5.2.5 is vastgesteld. Last onder dwangsom d.d. 3 december 2009 (geuroverlast) Naar aanleiding van een handhavingsverzoek gedaan door bewonersgroep Borgweer en bevindingen gedaan door toezichthouders van de provincie is op 3 december 2009 een last onder dwangsom opgelegd aan NR wegens stank / geuroverlast. Een eerste controle op de uitvoering van de last vindt plaats op 13 januari 2010. Blijkens het controleverslag acht de inspecteur het dan nog niet zinvol om de dwangsom te innen omdat het bedrijf bezig is om doeltreffende maatregelen te bedenken. Het bevoegd gezag zou hierbij betrokken worden. Als aandachtspunt voor volgende controle wordt genoteerd dat de door NR gevolgde aanpak op zijn effectiviteit zal moeten worden beoordeeld. Vervolgens is op 10 februari 2010 een tweede controle op de last onder dwangsom uitgevoerd. Blijkens het inspectieverslag van deze controle heeft NR inmiddels diverse apparatuur toegepast voor het bestrijden van de geuroverlast. De apparatuur heeft tot dan toe niet of nauwelijks gewerkt. De inspecteur adviseert in zijn verslag van 12 februari 2010 om de dwangsom te effectueren. Bij een volgende controle, op 13 maart 2010, op de uitvoering van de last blijkt dat NR nog steeds in overtreding is. Bij brief van 25 maart 2010 (nummer 2010-14.1441,MTZ) brengt het bevoegd gezag deze stand van zaken onder de aandacht bij NR. In de brief wordt niet gerept van de gevolgen die het bevoegd gezag aan de constatering van de voortduring van de overtreding verbindt. Bij brief van 24 juni 2010, (nummer 2010-34.052/25,MTZ), schrijven GS dat zij nu gerechtigd zijn om, op grond van de last onder dwangsom van 3 december 2009, vast te stellen dat de dwangsom is verbeurd en dat zij tot invordering kunnen overgaan. GS gaan echter nog niet innen. NR wordt opnieuw de mogelijkheid geboden om de geuroverlast op te heffen. De brief vervolgt dan aldus: ‘Wij stellen u thans bij nader besluit een begunstigingstermijn om het probleem op te lossen”. De reden om op dat moment in die brief een begunstigingstermijn te stellen was, zo bleek uit interviews, een correctie op een eerdere omissie. Bij het opleggen van last onder dwangsom van december 2009 was verzuimd een begunstigingstermijn te stellen. Niettegenstaande het gegeven dat dat besluit inmiddels formele rechtskracht had, was het juridisch oordeel dat het verzuim eerst hersteld moest worden alvorens een dwangsom geïnd zou kunnen worden. NR maakt bezwaar tegen deze nadere termijn omdat deze te kort zou zijn. Het bedrijf vraag bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van Raad van State om een voorlopige voorziening tegen het besluit tot het stellen van een begunstigingstermijn als ook tegen twee op dat besluit volgende invorderingsbesluiten, van 11 en 23 augustus 2010. Op 30 september 2010 worden de besluiten door de voorzitter van de Afdeling geschorst.
30
Oordeel onderzoeksteam: Tussen het moment van de dwangsombeschikking (3 december 2009) en het (nadere) besluit tot het stellen van een begunstigingstermijn (24 juni 2010) ligt een periode van ruim een half jaar waarin de inspecteurs van de provincie een aantal keren vast stelden dat er nog steeds sprake was van overtreding van vergunningvoorschrift 5.7. Begin februari 2010 achtte de inspecteur de tijd rijp om de last onder dwangsom te effectueren. Het duurde daarna nog vijf maanden voordat het bevoegd gezag het bedrijf ervan op de hoogte stelde dat de dwangsom verbeurd verklaard moest worden. Vanwege een vormfout in de oorspronkelijke dwangsombeschikking werd de inning van de dwangsom opnieuw uitgesteld. Alles bijeen verstreek er een half jaar na de finale constatering van de inspecteur voordat het invorderingsbesluit uiteindelijk werd verzonden. Dit is moeilijk te rijmen met de aanhoudende klachten over geuroverlast sedert het van kracht worden van de revisievergunning, en met de omstandigheid dat de overtreding dusdanig ernstig werd gevonden dat in december een last onder dwangsom werd opgelegd. Het onderzoeksteam is van oordeel dat in dit geval niet voortvarend en voldoende dwingend is opgetreden.
Last onder dwangsom van 1 april 2010 en hercontrole op 21 mei 2010 (Diverse overtredingen door de politie geconstateerd in maart 2010) Op 31 maart hebben toezichthoudende ambtenaren van de provincie een controle uitgevoerd bij NR. Uit het dossier blijkt dat deze controle is uitgevoerd na ontvangst van door de politie aangeleverde informatie. De bevindingen gaven aanleiding tot het opleggen van een last onder dwangsom ter zake van acht feiten. Deze last onder dwangsom is opgelegd bij brief van 1 april 2010, nr. 2010-23.037,MTZ. Voor één overtreding bevatte de last onder dwangsom een begunstigingstermijn zes weken, voor twee overtredingen een begunstigingstermijn van vier weken en voor vijf overtredingen een begunstigingstermijn van twee dagen. Eén van overtredingen waarvoor een termijn van twee dagen was gesteld betrof de opslag van gevaarlijke stoffen niet conform PGS15. De controle op de last onder dwangsom is uitgevoerd op 21 mei 2010. Er is geen inspectieverslag aangetroffen waaruit blijkt dat al eerder dan naar deze feiten is gekeken. Bij de controle van 21 mei 2010 zijn geen overtredingen (meer) geconstateerd. Oordeel onderzoeksteam: Het versturen van een last onder dwangsom op 1 april 2010 als vervolg op een controle uitgevoerd op 31 maart 2010 is een voorbeeld van het voortvarend en dwingend gebruik van de bestuursrechtelijke bevoegdheden tot handhaving van de milieuvoorschriften. Dat geldt in mindere mate voor de aanpak van de hercontrole. Deze vond pas zes weken na het opleggen van de last plaats. Voor het beëindigen van de overtredingen waarvoor een begunstigingstermijn van twee dagen, respectievelijk vier weken was gesteld zou een hercontrole meteen na ommekomst van die termijn op zijn plaats zijn geweest. Het onderzoeksteam merkt hierbij op het uitstel van de hercontrole tot ver na het verlopen van de begunstigingstermijn het risico met zich brengt dat de rechter het optreden van het toezichthoudend gezag als ‘onvoldoende voortvarend en niet dwingend’ kwalificeert. Dat kan weer tot gevolg hebben dat het toezichthoudend gezag aansprakelijkheid wordt gehouden voor eventuele schade als gevolg van het voortduren van de overtredingen. De uitspraak van het Gerechtshof ’sGravenhage, (nr. 105.022.405/01), inzake CMI-brand vormt voldoende grond om dit risico ernstig te nemen.
31
Last bestuursdwang en last onder dwangsom van 2 juli 2010 en hercontrole op 6 juli 2010 (Vloeistoffen brandgevaarklasse K1 opgeslagen in K3-tank) Op 29 juni 2010 is de provincie door de politie geïnformeerd over het feit dat is vastgesteld dat in tank 311 vloeistoffen van brandgevaarklasse K1 zijn opgeslagen. Deze tank is ingericht voor de opslag van K3 vloeistoffen. Hiermee overtreedt NR de in vergunningvoorschrift 9.3.4 voorgeschreven PGS29. Blijkens de last onder bestuursdwang (gericht op het opheffen van de overtreding) en de oplegging last onder dwangsom (gericht op het voorkomen van opnieuw overtreden) die vervolgens op 2 juli 2010, onder nummer 2010-39.257/26,MTZ, naar NR is verstuurd levert dit een acuut gevaar voor het milieu en de volksgezondheid op. Hercontrole is uitgevoerd op 6 juli 2010 ter zake van de last onder bestuursdwang (NR dient de aanvoer van afvalstoffen in tank 311 –welke niet conform in PGS gestelde geschikt zijn voor de opslag van K1 en K2 stoffen- met onmiddellijke ingang te stoppen.) Geconstateerd is dat gestopt is met de aanvoer van afvalstoffen K1 en K2 in tank 311. Ook is geconstateerd dat de tank leeg was en dat een schoonmaakbedrijf bezig was met reiniging.
Beoordeling onderzoeksteam: Het toezichthoudend gezag is in deze casus adequaat, voortvarend en dwingend opgetreden.
32
33
Hoofdstuk 4 A&V-beleid en AO/IC
4. 1
Inleiding
In dit hoofdstuk zijn de bevindingen beschreven van het onderzoeksteam met betrekking tot het acceptatie en verwerkingsbeleid (av-beleid) en het document administratieve controle / interne controle (ao/ic), zoals voorgeschreven in de artikelen 2.2.4 en 2.2.5 van de revisievergunning van 9 juni 2009. Het onderzoeksteam tekent hierbij aan dat zij geen integrale toets van deze documenten heeft uitgevoerd. Het onderzoeksteam heeft zich met name gericht op die punten die voor haar opdracht van belang zijn, te weten: De handhaafbaarheid De vraag of het av-beleid in voldoende mate “dekkend” is. De vraag of toezicht gericht is (geweest) op de naleving door NR van het av-beleid.
4. 2
Handhaafbaarheid
Uit de interviews is naar voren gekomen dat tijdens het proces van tot stand komen van een vergunning de handhaafbaarheid getoetst wordt door de Wm-toezichthouder. Daartoe maakt de toezichthouder deel uit van het projectteam dat belast is met het maken van de vergunning. Op grond van het kwaliteitszorgsysteem van de provincie wordt dit proces begeleid door middel van een formulier dat uiteindelijk voorzien wordt van de paraaf van de toezichthouder als de toets is uitgevoerd. Zowel van de zijde van vergunningverlening als toezicht en handhaving is verklaard dat de revisievergunning van 9 juni 2009 volgens de procedure op handhaafbaarheid is getoetst. Aanvullend merkt het onderzoeksteam op dat ook uit inspectieverslagen blijkt dat de revisievergunning als handhaafbaar wordt beoordeeld. Het onderzoeksteam heeft daarom afgezien van een nadere toets op het proces van de handhaafbaarheidtoets.
4. 3
Wijziging van AV-beleid en AO/IC
De revisievergunning van 9 juni 2009 bevat enkele bepalingen aangaande de wijziging van AV-beleid en de AO/IC (zie figuur 14).
Figuur 14: Fragment revisievergunning van 9 juni 2009
Ingevolge voorschrift 2.2.5 dient te allen tijde te worden gehandeld conform het bij de aanvraag gevoegde AV-beleid en de AO/IC. In voorschrift 2.2.4 wordt gesproken over wijzigingen van de procedure. Deze beide voorschriften zijn, naar de letter genomen, niet goed verenigbaar. Voorschrift 2.2.4 en met name het gestelde in de eerste volzin in samenhang met het
34 gestelde onder sub d, impliceert dat wijzigingen mogelijk zijn. Voorschrift 2.2.5 lijkt dit tegen te spreken: eventueel doorgevoerde wijzigingen zijn formeel een overtreding van dit. Een bepaling krachtens welke een voorgenomen wijziging de instemming van het bevoegd gezag behoeft, ontbreekt. Gegeven de stellige redactie van voorschrift 2.2.5 kunnen wijzigingen tot onzekerheid over het toetsingskader van de toezichthouder leiden: wordt de praktijk beoordeeld naar het bij de aanvraag gevoegde AV-beleid en AO/IC, of aan een gewijzigd AV-beleid en AO/IC. Niet alleen wordt de handhaafbaarheid daardoor bemoeilijkt, ook de rechtszekerheid van de vergunninghouder komt erdoor in het gedrang. Aanbeveling Vergunningvoorschrift 2.2.4 dient te worden aangevuld met de bepaling dat de voorgenomen wijziging van kracht wordt na goedkeuring door het bevoegd gezag dan wel na ommekomst van een bepaalde termijn. Vergunningvoorschrift 2.2.5 dient zo te worden geredigeerd, dat de vergunninghouder dient te handelen conform het bij de aanvraag gevoegde beleid dan wel het overeenkomstig voorschrift 2.2.4 gewijzigde beleid.
4. 4
Wijziging van AV-beleid en AO/IC in de praktijk
Op 15 december 2010 heeft NR (overeenkomstig vergunningvoorschrift 2.2.4) een nieuw AV – AO/IC aan het bevoegd gezag voorgelegd, vergezeld van de mededeling dat het bedrijf dit vanaf 1 januari 2011 wilde gaan toepassen. Strekking van de reactie van de zijde van de provincie was dat een beoordeling van de documenten niet voor 1 januari 2011 kon worden uitgevoerd.14 Maar, zo besloot de brief: "Indien u evenwel van mening bent dat geen vergunning noodzakelijk is, bestaat er op zich geen beletsel om de geactualiseerde documenten in uw organisatie te implementeren. In het kader van toezicht en handhaving zullen wij dit verifiëren". Deze brief illustreert de onduidelijkheid die wordt opgeroepen door de voorschriften 2.2.4 en 2.2.5. De tekst van de brief suggereert dat er een soort instemming van het bevoegd gezag nodig zou kunnen zijn (een “vergunning”), maar kennelijk niet perse. Een ingrijpende wijziging zou wellicht als een wijziging van de vergunning zelf kunnen worden opgevat en dus in de vorm van aanvraag tot revisie aan het bevoegd gezag moeten worden voorgelegd. Het wordt vervolgens aan de vergunninghouder overgelaten om uit te maken of er van een zodanige wijziging van AV en AO/IC sprake is dat het als een wijziging van de vergunning moet worden opgevat. Beoordeling onderzoeksteam De schriftelijke reactie van de provincie schiep onduidelijkheid over het antwoord op de vraag welk AV-beleid en AO/IC de vergunninghouder vanaf de implementatie van de documenten zoals ingezonden op 15 december 2010, geacht wordt na te leven. Immers, als de toezichthouder bij “verificatie” tot de conclusie komt dat voor het nieuwe beleid een “vergunning” nodig was, dan geldt nog steeds het oude beleid. In plaats van het oordeel aan het vergunninghouder over te laten had het bevoegd gezag in zijn decemberbrief een termijn moeten noemen waarbinnen het zelf een beoordeling van het nieuwe AV en AO/IC zou geven, met daaraan toegevoegd de expliciete mededeling dat tot dan de nieuwe documenten niet zouden mogen worden geïmplementeerd.
14
Brief van 23 december 2010, nummer 2010-68876, inzake geactualiseerde documenten AO/IC en A en V-beleid.
35
4. 5
AV-beleid , AO/IC en het milieuzorgsysteem
In het AV-beleid behorend bij de revisievergunning van 9 juni 2009 wordt voor procedures met betrekking tot acceptatie en verwerking op verschillende plaatsen verwezen naar het KMZS (kwaliteitsmilieuzorgsysteem) van de vergunninghouder. In dit verband is ook voorschrift 1.2 van de revisievergunning van direct belang voor de werking van het AV-beleid (zie fig. 15).
Figuur 15: Fragment revisievergunning van 9 juni 2009
Het AV-beleid kan, gelet op voorschrift 2.2.5 van de revisievergunning, gezien worden als een onderdeel van de vergunning. Dit geldt evenwel niet voor het kwaliteitsmilieuzorgsysteem. Voorschrift 1.2.1 bepaalt alleen, dat het KMZS aanwezig dient te zijn en op verzoek ter inzage moet worden gegeven. Over de totstandkoming en de inhoud ervan zeggen de voorschriften niets. Deze vallen kennelijk buiten de jurisdictie van het bevoegd gezag. Deze constructie maakt het mogelijk dat de vergunninghouder wijzigingen in het kwaliteitsmilieuzorgsysteem doorvoert die rechtstreeks gevolgen hebben voor de praktijk van acceptatie en verwerking – maar zonder dat deze wijzigingen tot stand komen conform voorschrift 2.2.4. Oordeel onderzoeksteam Het AV-beleid dient een uitputtende uiteenzetting van procedures te bevatten. Doorverwijzing naar het KMZS kan alleen een verdere uitwerking in werkinstructies betreffen.
4. 6
Toezicht op de naleving van het AV-beleid.
Uit de inspectieverslagen die het onderzoeksteam ter beschikking staan blijkt dat sinds het verlenen van de revisievergunning in 2009 één administratieve controle is uitgevoerd waarbij getoetst is aan het AV-beleid. Het betreft hier de op 5 november 2009 uitgevoerde preventieve controle. Aanleiding tot deze controle was de uitzending van het TV-programma Zembla (documentaire De smerige olieroute) op 11 oktober 2009. Verder zijn geen inspectieverslagen aangetroffen waaruit kan worden afgeleid dat er een (expliciete) controle heeft plaats gevonden van de toepassing van het AV-beleid en de daarbij behorende AO/IC. Oordeel onderzoeksteam NR behoort tot de categorie bewerkers en verwerkers van afvalstoffen. Administratief toezicht is bij dit type bedrijven een essentieel onderdeel van het toezicht op de naleving van de milieuvoorschriften. Doordat het bevoegd gezag vrijwel geen gebruik heeft gemaakt van administratief toezicht gericht op de naleving van het AV-beleid en de AO/IC is een belangrijk instrument voor toezicht bij afvalstoffenverwerkers ongebruikt gebleven. Aanbevolen wordt om administratief toezicht structureel op te nemen in de toezichtsplannen op bedrijfsniveau.
36
Hoofdstuk 5
5. 1
BRZO
Inleiding
NR is een zogenoemde Brzo-inrichting. In een afzonderlijk onderdeel van het onderzoek heeft het onderzoeksteam daarom laten toetsen hoe het Brzo-toezicht op NR in de periode vanaf de totstandkoming van de revisievergunning in 2009 is uitgevoerd. Het Besluit risico's zware ongevallen 1999 (Brzo) is de Nederlandse uitwerking van de Europese Seveso II richtlijn. Het Brzo integreert wet- en regelgeving op het gebied van arbeidsveiligheid, externe veiligheid en rampenbestrijding in één juridisch kader. Het Brzo stelt eisen aan de meest risicovolle bedrijven in Nederland met als doel de preventie en de beheersing van de gevaren van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen. Daarnaast wordt in het Brzo geregeld hoe de overheid daarop moet toezien. Het toezicht op Brzo-bedrijven wordt krachtens deze regeling gezamenlijk uitgevoerd door het Wm-bevoegd gezag, de Arbeidsinspectie (AI) en de (regionale) Brandweer. De waterkwaliteitsbeheerders treden op als adviseur van het Wm-bevoegd gezag. Het in dit hoofdstuk gehanteerde kader voor de beoordeling van de werkwijze bij BRZO inspecties is de Nieuwe inspectiemethodiek BRZO 1999 (NIM). Deze methodiek omvat de hoofdlijnen van een inspectie-uitvoering, zowel qua proces als qua inhoud, en geeft voor enkele specifieke onderwerpen een nadere uitwerking. De passages in cursief zijn overgenomen uit de NIM-methodiek zoals beschreven op de site www.brzo99.nl (geraadpleegd 15 maart 2011).
5. 2
Onderzoeksperiode, scope en taakverdeling
De focus van de beoordeling van het Brzo-toezicht op NR is op de periode 2009/2010. Echter, voor ieder Brzo-bedrijf geldt een vijfjaren(inspectie)cyclus. Doel van de cyclische benadering is om periodiek aandacht te besteden aan het PBZO15 en alle VBS-elementen16. Om deze reden is over een langere periode gekeken naar de uitvoering van de BRZO werkzaamheden. In 2007 is de NIM systematiek ingevoerd. De beschouwingsperiode is dan ook 2007 t/m 2010. Waar relevant is de rapportage van 2006 en de agenda van 2011 in aanmerking genomen. De BRZO inspecties worden uitgevoerd door een multidisciplinair team. Eventuele opmerkingen over de uitgevoerde inspecties hebben daarom niet alleen betrekking op het Wmbevoegd gezag. Uitgangspunt voor het onderzoeksteam was dat de afzonderlijke inspecteurs voldoen aan de BRZO maatlat qua opleiding en ervaring. De BRZO-inspecteur van de provincie heeft in een interview bevestigd dat hij qua opleiding en ervaring aan de maatlaat voldoet.
5. 3
Bevindingen en aanbevelingen17
In de periode waarop het onderzoek zich richtte zijn bij NR vijf inspecties uitgevoerd. Het algemene beeld dat uit het onderzoek naar voren komt is dat deze inspecties zijn uitgevoerd conform de hoofdlijnen van de NIM.
15
Het Preventief Beleid Zware Ongevallen dat alle BRZO-bedrijven dienen te hebben. VBS: Het veiligheidsbeheerssysteem dat BRZO-bedrijven dienen te hebben. Volgens de Brzo-systematiek bestaat een VBS uit zeven elementen waarvan sommige in het bijzonder de werkprocessen op de werkvloer betreffen en andere meer te maken hebben met het management. 17 Bijlage 2 van dit rapport bevat een uitvoerige weergave van de bevindingen van de Brzo-toetsing. Dit hoofdstuk bevat een korte samenvatting van bevindingen alsmede enkele aanbevelingen. 16
37 De focus van de inspecties was goed afgestemd op de voornaamste risico’s bij NR. Voorbeelden van deze risico’s zijn de ingebruikname van de nieuwe destillatiekolom, het borgen van de grenzen van het veiligheidsrapport (VR) en het noodplan. De concentratie van de inspecties op dit soort onderwerpen bergt overigens wel het gevaar in zich dat een beoordeling van het totale veiligheidsbeheerssysteem binnen de cyclus van vijf jaar niet tot zijn recht komt. Uit de waarnemingen en bevindingen tijdens de inspecties blijkt dat de inspecteurs kennis en deskundigheid hebben met betrekking tot de door hun behandelde onderwerpen. De planning van de BRZO inspecties bij NR is conform de NIM-systematiek voor wat betreft het gebruik maken van een bestuurlijk inspectieplan (BIP), toezichtsmodel (TM) en meerjaren inspectieplan (MIP). Bij het invullen van het BIP wordt niet consequent vijf jaar vooruit gepland. Tijdens de periode van de afgelopen vijf jaar is wel het gehele veiligheidsbeheerssysteem geïnspecteerd, dit in lijn met de NIM-systematiek. Het toezichtsmodel is niet steeds volledig ingevuld. De inhoudelijke behandeling van inspectieonderwerpen van de geïnspecteerde onderdelen was steeds naar behoren. Het vastleggen van waarnemingen en het daar aan koppelen van bevindingen gebeurd consequent. In de inspectierapportage word afgeweken van de NIM door geen beoordeling op te nemen (goed, redelijk, matig, slecht), dit omdat de betreffende inspecteurs vinden dat de nuance in een dergelijke kwalificatie niet goed tot zijn recht komt. Nacontroles op overtredingen die tijdens de BRZO-inspectie zijn geconstateerd worden consequent nagecontroleerd. Aanbevelingen Aanbevolen wordt om het MIP en TM consequent in te vullen en te gebruiken voor planning bij NR. Het uitvoeren van een initiële inspectie kan een aanvullend instrument voor het invullen van de onbeoordeelde punten van het toezichtsmodel. Aanbevolen wordt om de kernvragen, zoals deze in de NIM staan, duidelijker in de rapportage terug te laten komen, duidelijk te kiezen voor een systeem of maatregel gerichte inspectie en de PDCA cyclus per element zichtbaar te maken in de rapportages. Aanbevolen wordt om – overeenkomstig de NIM – consequent een vierpuntsbeoordeling (goed, redelijk, matig, slecht), in de inspectierapportagen op te nemen. De gewenste nuancering kan in de conclusie tot uitdrukking worden gebracht. De navolging van aanbevelingen en de vastlegging van deze navolging verdiend aandacht.
38
Hoofdstuk 6 Meldingen aan het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA)
6.1
Inleiding
Ingevolge het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen18 is NR als ontvanger van afvalstoffen verplicht de ontvangst te melden aan het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen.19 Deze meldingen gebeuren (digitaal) aan het geautomatiseerde systeem AMICE20. Uitzondering hierop zijn voor zover in casu relevant afvalstromen die vallen onder de EVOA. Paragraaf 3 van het besluit betreft de afgiftemelding. De afgiftemelding is verplicht gesteld voor die secundaire ontdoeners21 die ook een ontvangstmelding moeten doen. Tevens behoeven deze bedrijven geen afgiftemelding te doen van alle afvalstoffen die het bedrijf verlaten, maar alleen van de afvalstoffen die de afvalketen verlaten.”22
6.2
Bevindingen
Als onderdeel van het dossieronderzoek heeft het onderzoeksteam kennis genomen van de meldingen in AMICE van stromen die NR heeft ontvangen. Ook is gekeken of AMICE afgiftemeldingen vam NR bevatte. Het bleek dat NR in 2010 geen afgiftemeldingen in AMICE heeft ingevoerd. Vanuit de veronderstelling dat afvalstoffen als “product” NR en daarmee de afvalketen, hebben verlaten, zou dit ontbreken van afgiftemeldingen twee redenen kunnen hebben: 1) de “producten” zijn uitsluitend afgevoerd in het kader van de EVOA, of 2) NR doet geen afgiftemeldingen. Op 7 maart 2011 heeft het onderzoeksteam een bezoek gebracht aan NR. Tijdens dit bezoek is kennis genomen van het registratiesysteem dat NR thans gebruikt voor registratie van afvalstoffen. Daarbij is het verschijnsel afgiftemelding ter sprake geweest. Van de zijde van het bedrijf werd meegedeeld dat zij voor “producten” geen melding aan het LMA hoeven te doen omdat een product geen afvalstof is. In de interviews met de medewerkers van de provincie is dit onderwerp aan de orde gesteld. De betreffende medewerker zei dat alle relevante bedrijven, waaronder NR, bij de introductie van het meldingensysteem in 2005 zijn bezocht en voorgelicht. Voorts werd opgemerkt dat inspecteurs bij het raadplegen van AMICE vooral keken naar ingaande stromen – dit omdat de provincie niet bevoegd is voor uitgaande stromen. Bovendien lopen EVOA-stromen meer in het zicht dan de binnenlandse stromen. Het onderzoeksteam is nagegaan in hoeverre gebruikt is gemaakt van het instrument (diepgaand) administratief toezicht, om vast te stellen op welke wijze NR uitvoering geeft aan haar av-beleid en ao/ic, met name voor wat betreft de acceptatie en het bewerken dan wel verwerken van (gevaarlijke) afvalstoffen. Daarbij heeft het onderzoeksteam ook de vraag gesteld of
18 Stb 2004/522: Besluit van 7 oktober 2004, houdende regels met betrekking tot de afgifte, de ontvangst en het vervoer van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen. 19 Artikel 2, lid 2, sub a, 1o , van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen. 20 Bron d.d. 12 april 2011: https://amice.lma.nl/Amice.WebAppHome/: AMICE: Afval Meldingen Informatie en Communicatie Electronisch is het geautomatiseerde systeem waarin alle meldingen worden vastgelegd; Bron d.d. 12 april 2011: https://amice.lma.nl/Amice.WebAppHome/. 21 Bron d.d. 12 april 2011: http://www.lma.nl/trajecten_en_verplichtingen/rollen/index.htm: Onder secundaire ontdoener wordt verstaan een ontdoener van afvalstoffen die afvalstoffen in ontvangst heeft genomen en zich vervolgens weer van deze (afval)stoffen ontdoet. 22 NvT bij Stb 2004/522, paragraaf 3.1.2 Afgiftemelding.
39 in het kader van administratief toezicht gekeken wordt naar de massabalans van NR.23 Uit de gegeven reacties blijkt dat de provinciale toezichthouder bij afvalbedrijven in het algemeen stuk loopt op het proces binnen het bedrijf zelf. In- en uitgaande stromen zijn in het algemeen wel goed gedocumenteerd. In 2009 heeft NR een nieuw registratiesysteem gekregen. Dat registratiesysteem maak het redelijk mogelijk een soort lijncontrole uit te voeren: van binnenkomende stromen nagaan hoe zij door de inrichting gaan. Op die manier kan men er in beginsel een redelijk beeld van krijgen waar een en ander is gebleven. Een dieper gaande inspectie vergt echter veel inzet en de middelen en mogelijkheden daartoe zijn begrensd. Het was zeker in het verleden niet gebruikelijk binnen MTZ om vele dagen uit te trekken voor een administratieve inspectie bij één bedrijf. In de door het onderzoeksteam beschouwde periode is dan ook vrijwel geen gebruik gemaakt van het instrument diepgaand administratief toezicht. De enige uitzondering was één lijncontrole, waarbij één oliestroom is getoetst, in november 2009.24 Bij de enkele administratieve controles die op die manier zijn uitgevoerd zijn de binnenlandse stromen buiten beschouwing gebleven. Deze keuze was ingeven door de beperkt beschikbare tijd. De EVOA-stroom was al in kaart gebracht en is verder uitgezocht. Voordeel van EVOA stromen is ook dat daar veel extra informatie over te vinden is, zowel in de administratie van NR als bij Agentschap NL. Oordeel onderzoeksteam: Sinds het verlenen van de revisievergunning op 9 juni 2009 is in datzelfde jaar één keer (op 5 november 2009) een administratieve (lijn)controle uitgevoerd gericht op één specifieke oliestroom. In 2010 heeft geen enkele administratieve controle plaats gevonden. Niet is gebleken dat het bevoegd gezag (structureel) gebruik maakt van (diepgaand) administratief toezicht als instrument bij het toezicht op de naleving van de Wm-vergunning, in het bijzonder de voorschriften ten aanzien van het AV-beleid en het AO/IC. Administratief toezicht is een heel goede, en in veel gevallen zelfs de enige manier om een goed inzicht te krijgen in de feitelijke bedrijfsprocessen in een inrichting. Een belangrijk toezichtsinstrument is tot dusver vrijwel ongebruikt gebleven.25
De massabalans van stof A beschrijft de hoeveelheid massa van een stof A die een systeem binnenkomt, eruit gaat en erin geproduceerd wordt in een bepaalde tijd. Volgens de wet van behoud van massa dient de balans tussen inkomende en uitgaande stof in evenwicht te zijn. 24 Medio mei 2011 heeft het onderzoeksteam alsnog de rapportage deelproject A Verscherpt toezicht NR, gedateerd maart 2011 ontvangen. Hierin wordt verslag gedaan van een in februari 2011 uitgevoerde administratieve controle bij NR. Deze rapportage is niet ten tijde van het onderzoek overgelegd en is zodoende niet meegenomen in het oordeel van het onderzoeksteam. Hierover zal op een later moment nog een oordeel worden gegeven. 25 Het rapport De verwerking verantwoord (Werkgroep “Uitvoering aanbevelingen Onderzoeksteam HOI’s en inspectieonderzoek”; februari 2002) inzicht in het belang van een adequate administratieve organisatie en interne controle bij afvalverwerkende bedrijven. Ook laat het rapport het belang zien van het toezicht op deze administraties. Het rapport is naar het oordeel van het onderzoeksteam nog steeds actueel voor het toezicht op bedrijven als NR. 23
40
Hoofdstuk 7 7.1
Het project Verscherpt toezicht NR
Opzet project
Op 30 maart 2010 rapporteerde het Openbaar Ministerie – op basis van lopend strafrechteljk onderzoek – aan de CdK over (vermoedelijke) misstanden bij het bedrijf NR. Het bedrijf zou zich niet aan de wettelijke voorschriften houden en er zou acuut gevaar zijn voor brand, explosie en de volksgezondheid. De rapportage bevatte de aanbeveling om een integraal handhavingsteam te formeren met daarin vertegenwoordigers van de provincie Groningen, Rijkswaterstaat, Arbeidsinspectie en de VROM-Inspectie. Naar aanleiding van deze rapportage vond op 2 april 2010 een bestuurlijk overleg plaats waaraan behalve vertegenwoordigers van de provincie en het OM ook de VROM-inspectie en de Arbeidsinspectie (Major Hazards) deel namen. Tijdens dit overleg werd de bestuurlijke afspraak gemaakt om een vorm van samenwerking tot stand te brengen tussen (alle) bij de handhaving van de milieuregelgeving betrokken overheidsinstanties. Het college van GS is in vervolg hierop begin april 2010 formeel opdracht gegeven om een projectgroep verscherpt toezicht te formeren met als taak: • Het verkrijgen van inzicht op de kwaliteit van in- en uitvoerstromen van NR; • Op basis van onderzoeksresultaat 1.: het eventueel stellen van nadere regels aan de inen uitvoerstromen van NR alsook het stellen van nadere regels aan de inrichting NR. Het opdrachtdocument noemt zeven bestuurlijke instanties die in de projectgroep zullen participeren. De looptijd van het project wordt bepaald op zes maanden (mei – oktober 2010). De afdeling milieutoezicht produceert op 14 juli 2010 een plan van aanpak. Het primaire doel van het project is, volgens dat plan, het verwerven van inzicht. “Uit dit project moet een werkwijze komen waarmee de verschillende inspecterende partners, door samenwerking, inzicht krijgen op de kwaliteit van in- en uitvoerstromen van NR en inzicht krijgen in het verwerkingsproces binnen de inrichting.” Het plan voorziet in vijf deelprojecten, die overeenkomen met vijf fasen in de verwerking van oliestromen door NR: 1. Het traject tot aan de poort van de inrichting 2. Acceptatie van de invoerstroom 3. Het verwerkingsproces binnen de inrichting 4. Uitvoer uit de inrichting 5. Wat er uit de poort van de inrichting komt. Voor elk deelproject zou een afzonderlijke deelprojectgroep worden samengesteld met daarin de voor het specifieke onderwerp vereiste deskundigheid. Het plan van aanpak gaat nog steeds uit van een voltooiing van het project per 1 november 2010. Een inschatting van de hoeveelheid te besteden tijd (per deelnemer? per onderdeel? per deelnemende instantie?) ontbreekt vrijwel geheel.26
7.2
Activiteiten
De eerste bijeenkomst, de startbijeenkomst van het project, vindt plaats op 1 september 2010. Er zijn dan drie (in plaats van vijf) deelprojecten gedefinieerd: a. de naleving van de regelgeving in de fase van de aanvoer van oliestromen; b. de naleving tijdens de verwerking in de inrichting; en tenslotte c. de naleving van regelgeving met betrekking tot de stromen die de inrichting verlaten. Blijkens het verslag van de bijeenkomst hebben de teams voor de deelprojecten a.en c. dezelfde samenstelling: een inspecteur van de VROM-inspectie plus een inspecteur milieutoezicht van de provincie. Later (in een bestuurlijke tussenrapportage over
26
Projectplan inzake verscherpt toezicht NRD, d.d. 14 juli 2010, versie 1, status concept.
41 het project d.d. maart 2011) wordt gemeld dat de VROM-inspecteur voor beide deelprojecten als “ trekker” is aangemerkt. Het team voor deelproject b. zou bestaan uit acht mensen. Uit de beschikbare documentatie blijkt niet dat er nadere afspraken zijn gemaak over de planning en de tijdsinzet. In de periode tot maart 2011 zijn, blijkens de verslagen van de plenaire vergaderingen van de projectgroep, weinig concrete activiteiten verricht. Volgens mededelingen tijdens de vraaggesprekken die het onderzoeksteam heeft gevoerd, was deze inactiviteit met name toe te schrijven aan: • de omstandigheid dat er (althans voor de provinciale deelnemende ambtenaren) niet afzonderlijk tijd was ingeroosterd voor de deelname aan het project. Pas na de interventie van het OM van januari 2011 is er uitdrukkelijk extra provinciale inspectietijd vrijgemaakt en geoormerkt voor het toezicht op NR. • de omstandigheid dat de “trekker” van de VROM inspectie door ziekte en door betrokkenheid bij het strafrechtelijk onderzoek gedurende een langere periode geen aandeel kon leveren; • de opzet van de projectgroep: een groot aantal deelnemers zonder een (duidelijke) gezagsstructuur en zonder een duidelijke bestuurlijke aansturing. Het aantal was gedurende de looptijd van het project toegenomen van zeven naar elf deelnemende instanties. Een stuurgroep of een dergelijke instantie waarin het bestuurlijk commitment en de bestuurlijke aansturing is vastgelegd, ontbrak. • het gegeven dat de “geurproblematiek” rond NR veel tijd en aandacht van de provinciale toezichthouders opeiste.
7.3
Oordeel van het onderzoeksteam
Het provinciaal bestuur is de eerst-verantwoordelijke toezichthouder voor wat betreft de (bestuurlijke) handhaving van de milieuregelgeving. Dat zou ook tot uitdrukking moeten komen in de opzet en aanpak van crisistoezicht zoals het project verscherpt toezicht NR. Beziet men echter de opzet van het project, dan heeft de provincie daarin weliswaar formeel een leidende positie, maar die positie blijkt praktisch beperkt te zijn. • de initiatieven voor verscherpt toezicht komen niet bij de provincie zelf vandaan, maar zijn vooral reactief. De provinciale organisatie handelt steeds pas naar aanleiding van signalen of hardere interventies van de VROM-inspectie en vooral van het Openbaar Ministerie. • het project wordt heel breed opgezet. Het zwaartepunt van de activiteiten lijkt bij de breed samengestelde projectgroep te liggen. Samenwerking met andere toezichthouders is ongetwijfeld nuttig, met name voor informatieuitwisseling. Het zou echter meer in overeenstemming zijn geweest met de positie van de provincie als bevoegd gezag, indien de kern van de projectorganisatie was gevormd door een daarvoor deels vrijgestelde groep deskundige provinciale ambtenaren die snel en doeltreffend had kunnen opereren. In de praktijk bleken twee van de drie deelprojecten geheel afhankelijk te zijn van de beschikbaarheid van een ambtenaar van een andere toezichthoudende instantie. De in november nieuw aangetreden projectleider heeft veel van zijn tijd en aandacht moeten besteden aan het bijeen brengen en bijeen houden van al die verschillende instanties met een verschillende optiek en uiteenlopende belangen. • de inspectieactiviteiten die worden ondernomen zijn eveneens in belangrijke mate reactief. Veel tijd en energie wordt gestoken in klachten van omwonenden over stank. Er worden inspecties uitgevoerd naar aanleiding van meldingen door het OM. • omgekeerd blijft een belangrijke gebeurtenis als de aanmelding door NR van een nieuw AV-beleid en een nieuw AO-IC geheel buiten het gezichtsveld van het project. Ook in andere opzichten heeft het project niet de kenmerken die getuigen van een doelbewuste aanpak van een urgente problematiek. een toereikende begroting van de voorgenomen tijdsbesteding, gekoppeld aan voorgenomen activiteiten, heeft het onderzoeksteam niet aangetroffen. de bestuurlijke inbedding van het project ontbrak.
42 terugkoppeling naar de verantwoordelijke collegeleden, bijvoorbeeld in het Functioneel Overleg, heeft niet of nauwelijks plaats gevonden. Al met al is het project niet geworden wat het had kunnen en moeten zijn: een snelle doelgerichte en door de verantwoordelijke toezichthouder gedragen doorlichting van de naleving van de milieuregelgeving door NR.
7.4
De provinciale houding ten opzichte van NR
Uit onder meer de gesprekken met verschillende betrokkenen bij de provincie is gebleken dat men North Refinery Delfzijl lange tijd als een onproblematisch bedrijf heeft beschouwd. Men vond er wel niet netjes uitzien, maar dat was geen redenen had om het bedrijf van misstappen te verdenken. Wellicht dat bij het bedrijf het zakelijk belang meer telde dan het milieuhygiënisch belang, maar men had daarvoor geen harde aanwijzingen heeft. Uit de aan het onderzoeksteam ter beschikking gestelde verslagen van het Functioneel Overleg Milieu Grijs blijkt, dat NR regelmatig in dit overleg aan de orde is geweest, maar vrijwel uitsluitend in de sfeer van mededelingen. Het bewustzijn dat het bij NR ging om een aanmerkelijk bestuurlijk probleem lijkt geheel te hebben ontbroken. Na de bestuursrapportage van de Officier van Justitie van maart 2010 begint die houding te veranderen, zij het langzaam. In juli gaat een project “Verscherpt Toezicht” van start, maar ook dan lijkt er nog niet echt een gevoel van urgentie te bestaan. Er is een projectplan, er zijn enkele vergaderingen met een groot aantal betrokken ambtenaren van binnen en buiten het provinciaal apparaat, maar concrete activiteiten komen nauwelijks van de grond. De provinciale ambtenaren reserveren niet of nauwelijks extra tijd voor het project. Pas in november, als een nieuwe, van buiten aangetrokken projectleider aantreedt, begint het project in een versnelling te komen. Pas als de Officier van Justitie voor de tweede keer aan de bel trekt, in januari 2010, worden enkele ambtenaren voor een substantieel deel van hun tijd vrijgesteld om aan het project te werken. In zijn tussenrapportage van maart 2011 bestempelt de projectleider Verscherpt Toezicht North Refinery als een bedrijf dat zijn verantwoordelijkheid niet neemt voor de door de inrichting veroorzaakte milieubelasting. De milieuregelgeving zou verwerkt moeten worden in de bedrijfsprocessen en in de routines op de werkvloer. Daarvan is niet of onvoldoende sprake. Deze kritische evaluatie komt relatief laat. Er waren al van voor de totstandkoming van de revisievergunning signalen om NR als een risico-bedrijf te kwalificeren. Eén van de vergunningverlenende ambtenaren merkte in een vraaggesprek met het onderzoeksteam op, dat de vergunningverlener steeds “scherp” moest zijn ten opzichte van het bedrijf. Al vanaf 1985 droeg het bedrijf een bepaald stempel. De aanvraag van de revisievergunning had de mogelijkheid in zich om schoon schip te maken en het verleden achter zich te laten. De provinciale ambtenaren hebben geprobeerd om in goed overleg en door open communicatie samen met het bedrijf een goede vergunning te maken. Het bedrijf beantwoorde deze open benadering echter in het geheel niet op gelijke wijze. Integendeel, het wekte de indruk de provinciale regulering zoveel mogelijk te willen ontwijken. Het gevolg was dat er vaak op zaken teruggekomen moest worden en dat er steeds moest worden opgelet of het bedrijf alle opmerkingen wel had verwerkt. Het vooroverleg heeft lang geduurd en de uiteindelijk ingediende aanvraag was ook nog niet zonder meer gunbaar. De opstelling van het bedrijf had de provincie tot extra waakzaamheid moeten aanzetten, zowel gedurende het proces van vergunningverlening als bij de overdracht van de vergunning aan het toezicht (de opleveringscontrole) en bij de uitoefening van het toezicht op de naleving. De provinciale organisatie ontbeert een systematiek die het mogelijk maakt om dit soort risico’s in een vroegtijdig stadium te signaleren en daarop adequaat te reageren.
