Ochrana před nečinností veřejné správy dle soudního řádu správního

Univerzita Palackého v Olomouci Právnická fakulta

Jakub Piska

Ochrana před nečinností veřejné správy dle soudního řádu správního Diplomová práce

Olomouc 2014

Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma Ochrana před nečinností veřejné správy dle soudního řádu správního vypracoval samostatně a citoval jsem všechny pouţité zdroje. V Ostravě dne 31. března 2014

…………………… Jakub Piska

2

Chtěl bych tímto poděkovat vedoucí diplomové práce JUDr. Kateřině Frumarové, Ph.D. za odborné vedení.

3

Obsah Seznam pouţitých zkratek .......................................................................................................... 6 Úvod ........................................................................................................................................... 7 1.

2.

3.

4.

5.

Nezákonná nečinnost veřejné správy .............................................................................. 9 1.1.

Obecně k pojmu nečinnost a nezákonná nečinnost .................................................. 9

1.2.

Právní důsledky nezákonné nečinnosti .................................................................. 11

1.3.

Formy nezákonné nečinnosti.................................................................................. 12

1.4.

Příčiny nezákonné nečinnosti ................................................................................. 12

Právní ochrana před nezákonnou nečinností ................................................................. 14 2.1.

Obecná charakteristika ........................................................................................... 14

2.2.

Právní úprava lhůt .................................................................................................. 16

2.3.

Opatření proti nečinnosti dle správního řádu (§ 80) .............................................. 18

2.4.

Fikce rozhodnutí..................................................................................................... 19

2.5.

Petice a stíţnosti ..................................................................................................... 20

2.6.

Veřejný ochránce práv ........................................................................................... 21

2.7.

Náhrada škody a nemajetkové újmy za nesprávný úřední postup ......................... 21

2.8.

Správněprávní odpovědnost ................................................................................... 22

Ţaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu .................................................. 24 3.1.

Obecné vymezení institutu ..................................................................................... 24

3.2.

Aktivní legitimace .................................................................................................. 26

3.3.

Podmínky přípustnosti ţaloby ................................................................................ 28

3.4.

Pasivní legitimace .................................................................................................. 29

3.5.

Lhůta pro podání ţaloby......................................................................................... 30

3.6.

Náleţitosti ţaloby ................................................................................................... 31

3.7.

Rozhodnutí o ţalobě ............................................................................................... 32

Ţaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu ................................ 36 4.1.

Obecné vymezení institutu ..................................................................................... 36

4.2.

Aktivní a pasivní legitimace................................................................................... 38

4.3.

Lhůta pro podání ţaloby a její náleţitosti .............................................................. 40

4.4.

Nepřípustnost ţaloby .............................................................................................. 40

4.5.

Rozhodnutí o ţalobě ............................................................................................... 41

Navazující soudní ochrana ............................................................................................ 43 5.1.

Kasační stíţnost ...................................................................................................... 43

4

5.2.

Obnova řízení ......................................................................................................... 44

5.3.

Ústavní stíţnost ...................................................................................................... 45

5.4.

Stíţnost k Evropskému soudu pro lidská práva ..................................................... 46

Závěr ......................................................................................................................................... 48 Bibliografie ............................................................................................................................... 51 Shrnutí / Summary .................................................................................................................... 57 Klíčová slova / Key words ....................................................................................................... 59

5

Seznam použitých zkratek Daňový řád ESLP Listina

zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů Evropský soud pro lidská práva Listina základních práv a svobod vyhlášená usnesením předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., jako součást ústavního pořádku Občanský soudní řád zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů Správní řád nebo SŘ zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Soudní řád správní zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů nebo SŘS Úmluva sdělení č. 209/1992 Sb. Federálního ministerstva zahraničních věcí, o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 Ústava ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 82/1998 Sb. zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona ČNR č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů zákon o Ústavním zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů soudu nebo ZÚS

6

Úvod Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána (a rozhodnuta) nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem. Tak zní úvodní část čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jenţ tvoří základ práva na spravedlivý proces a z něhoţ vychází i příslušné články Listiny, a sice čl. 36 odst. 1 a 38 odst. 2. Tento soubor práv pak lze členit na řadu dalších, dílčích, oprávnění. Nedílnou součástí je i právo na projednání věci v přiměřené lhůtě, respektive právo na projednání věci bez zbytečných průtahů. Z judikatury ESLP, jenţ, s trochou nadsázky řečeno, drţí stráţ nad dodrţováním Úmluvy, lze dovodit, ţe zmíněný čl. 6 odst. 1 Úmluvy platí i pro rozhodování veřejné správy. V této oblasti totiţ není zapotřebí, aby v kaţdém stádiu věc projednával a rozhodoval nezávislý a nestranný soud. Stačí, ţe zde existuje moţnost obrátit se k přezkoumání rozhodnutí „závislého“ správního úřadu na jiný, nezávislý orgán, jenţ věc posoudí v plné jurisdikci.1 Doplníme-li nadto, ţe na veřejnou správu je nahlíţeno mimo jiné jako na činnost, vyplyne nám pro naše účely minimálně jeden klíčový závěr. Nečinnost, jeţ představuje opak k výše uvedenému, je jev negativní a neţádoucí. Tématem předkládané diplomové práce je ochrana před nečinností veřejné správy dle soudního řádu správního. Budeme se zde zabývat celou řadou aspektů. Především bude zapotřebí si definovat samotný pojem nečinnost, resp. nezákonná nečinnost, se současným uvedením jejich důsledků, forem a příčin. Druhá část této práce se pak zaměří na samotnou právní ochranu před nečinností s charakteristikou jednotlivých jejich prostředků. Jádrem bude ochrana poskytovaná ve správním soudnictví, v jejímţ rámci si dopodrobna rozebereme ţalobu nečinnostní a zásahovou včetně aktivní a pasivní legitimace, podmínek přípustnosti, lhůt a rozhodnutí o ţalobě. Zmíníme si i vzájemný vztah těchto ţalob, jakoţ i jejich vazby k ţalobě proti rozhodnutí. U zásahové ţaloby bude samozřejmostí vymezení pojmu nezákonný zásah. Závěrečná kapitola následně nastíní problematiku navazující soudní ochrany, a to jak na vnitrostátní, tak na mezinárodní, resp. evropské úrovní. Nevyhneme se ani zhodnocení úrovně poskytované správně soudní ochrany před nečinností, s poukázáním na její problematické aspekty a návrhy de lege ferenda. Získané poznatky přitom budou strukturovány od obecného ke konkrétnímu. Obecné informace budou opírány především o příslušné učebnice správního práva, specifičtější a detailnější zjištění pak budou vycházet z odborných článků, jakoţ i relevantní judikatury 1

SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 3. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 440 – 441.

7

správních soudů, event. i Ústavního soudu. Z hlediska pouţitých metod vědecké práce tak bude klíčová především analýza včetně následného zobecnění, a to zejména pokud jde o platnou právní úpravu ochrany před nečinností. V obecné rovině se pak nevyhneme ani uţití metody abstrakce a komparace s několika historickými exkurzy. Diplomová práce bude zachycovat právní stav ke dni 31. 3. 2014.

8

1. Nezákonná nečinnost veřejné správy 1.1. Obecně k pojmu nečinnost a nezákonná nečinnost Hned na úvod je třeba konstatovat, ţe problematika nečinnosti veřejné správy patřila v minulosti do skupiny otázek často opomíjených. Ačkoli k dnešnímu dni byla v této souvislosti zaznamenána značná náprava a posun vpřed, pojem nečinnost zákonodárce nikterak nedefinuje. Správní řád jako obecný předpis správního práva, ale i ustanovení jiných právních předpisů2 obsahují pouze jednotlivá opatření proti nečinnosti a jejich realizaci respektive příslušný postup v souvislosti s nimi. Vymezení termínu je tak ponecháno právní nauce a soudní praxi. Při hledání uspokojivé a přesné definice je třeba vycházet jiţ ze samotného pojetí veřejné správy. Veřejnou správou rozumíme správu veřejných záleţitostí ve veřejném zájmu, přičemţ subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloţenou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů.3 Rozlišujeme její formální a materiální pojetí, pro naše účely bude klíčové zejména druhé z nich. Zatímco ve formálním (téţ organizačním) pojetí veřejné správy se klade důraz na zařízení a instituce, jeţ správu vykonávají, materiální (téţ funkční) pojetí veřejnou správu chápe jako činnost, a to bez ohledu na druh instituce, která tuto činnost vykonává.4 Oba zmíněné přístupy je přitom moţné pojmout pozitivně, tj. konkrétním výčtem, nebo negativně, tj. s přihlédnutím k dalším státním činnostem. V. Sládeček však zároveň upozorňuje na problematičnost pozitivního materiálního vymezení veřejné správy, a to zejména pro různorodost jejich aktivit. Z tohoto důvodu se upřednostňuje vymezení negativní s uţitím metody subtrakce (odečítání).5 V této souvislosti pak D. Hendrych hovoří o tzv. subtraktivním vymezení veřejné správy, která je následně chápána jako souhrn činností, jeţ nelze kvalifikovat jako zákonodárství nebo soudnictví.6 Pro naše účely je tedy rozhodující chápání veřejné správy jako činnosti. Lze zároveň konstatovat, ţe činnost je signifikantním znakem veřejné správy. Je však nezbytné, aby byla konána v souladu se zákony, a to jak v rovině procesněprávní, zde půjde především o poţadavek konání ve lhůtách a bez zbytečných průtahů, tak v rovině hmotněprávní. Rovněţ je

2

Srov. např. § 38 daňového řádu pro oblast daňového práva PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Brno: Aleš Čeněk, 2012, s. 53 – 54. 4 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo…, s. 22. Srov. téţ HENDRYCH, Dušan. Veřejná správa. In HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 5 – 7. PRŮCHA, Petr. Správní právo…, s. 50 – 52. 5 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo…, s. 22 a násl. 6 HENDRYCH, Dušan. Veřejná správa…, s. 6. 3

9

potřeba, aby byla konána věcně správně.7 Nečinnost pak můţeme chápat jako přesný opak výše uvedeného. Pokud bychom se chtěli dobrat k jejímu přesnému vymezení, s trochou nadsázky můţeme říct, ţe co autor správněprávní publikace to odlišná definice. V některých publikacích se hovoří i o tzv. mlčení moci.8 Shodu však lze bezpochyby nalézt v tom, ţe se jedná o jev negativní, neţádoucí. P. Mates v této souvislosti hovoří dokonce o moţné erozi samotných pilířů právního státu.9 Nebudeme si logicky uvádět všechny pokusy o vymezení nečinnosti veřejné správy. Lze však říci, ţe správní orgán je nečinný, jestliţe nekoná, ač mu to zákon nařizuje.10 P. Mates dále dodává, ţe není podstatné, zda má účastník řízení na určitý obsah rozhodnutí právní nárok. Klíčová je skutečnost, ţe příslušný správní orgán, který má pravomoc vydat rozhodnutí (eventuálně učinit jiný úkon), tak nečiní.11 Tato tvrzení ostatně vychází z judikatury Nejvyššího správního soudu.12 Ten mimo jiné za nečinnost označuje i nesmyslné a neúčelné úkony správního orgánu, např. pokud je zde cíl záměrně protahovat řízení.13 Z moţných definic nečinnosti si můţeme uvést i tu od S. Skulové. O stavu, jenţ je označován za nečinnost říká, ţe rovněţ nedostatek aktivity v těch případech, ve kterých měl správní orgán realizovat příslušnou, zákonem předvídanou, formu činnosti, a to začasto ve stanovené lhůtě, navozuje stav nezákonnosti a nesprávného výkonu veřejné správy.14 V podobném výčtovém duchu bychom mohli pokračovat i dále,15 důleţité ale je, ţe jsme se dostali k vymezení pojmu nečinnost, respektive nezákonná nečinnost. Je totiţ třeba si uvědomit, ţe ne kaţdá nečinnost veřejné správy je nutně nečinnost nezákonná. Mimo nezákonnou nečinnost se totiţ můţeme setkat s případy nečinnosti, která je právem předvídána a tolerovaná.16 S. Skulová ostatně konstatuje, ţe o nečinnost nepůjde v případě tzv. uváţení jednání, kdy je čistě na vůli správního orgánu, zda své pravomoci

7

PRŮCHA, Petr. Prostředky obrany před nečinností podle správního řádu. In KADEČKA, Stanislav a kol. Nečinnost ve veřejné správě. Praha: Kancelář veřejného ochránce práv a Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 57 – 58. 8 DOBOSZ, Piotr. Problém nečinnosti veřejné správy v řízení správním a soudněsprávním v Polsku. Správní právo, 1997, roč. 30, č. 3-4, s. 182. 9 MATES, Pavel. Opatření proti nečinnosti a fikce rozhodnutí. Právní rádce, 2011, roč. 19, č. 7, s. 52. 10 VOPÁLKA, Vladimír a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 185. 11 MATES, Pavel. Ochrana před nečinností ve správním řízení. In KADEČKA, Stanislav, MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů II. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 97. 12 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2004, sp. zn. 2 Ans 4/2004-116 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2004, sp. zn. 3 Ans 1/2004-115 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2007, sp. zn. 8 Ans 1/2005-90 13 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2009, sp. zn. 7 Ans 2/2009-38 14 SKULOVÁ, Soňa. K ochraně před nečinností v novém správním řádu a jejím širším souvislostem. In KADEČKA, Stanislav, MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů. Plzeň: Aleš Čeněk, 2007, s. 124. 15 Pro další definici nečinnosti srov. např. ŠIMEK, Karel. In BAXA, Josef a kol. Daňový řád: komentář, I. díl. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 218. 16 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy. Praha: Leges, 2012, s. 36.

10

vyuţije nebo ne.17 Správní orgán tedy jednat můţe, ale téţ nemusí. Pokud však správní orgán nejedná, je nezbytné, aby tak činil vědomě, s tím, ţe vyuţívá své zákonné volné úvahy, a event. musí být schopen příslušnou nečinnost odůvodnit.18 Je totiţ nezbytné, aby si správní orgán uvědomoval, ţe nastaly podmínky právním předpisem předvídané, a vědomě, v intencích právně zakotvené volné úvahy, na ně reagoval. V opačném případě by pak nešlo o pouhou nečinnost, která je zákonem předvídána a tolerována. Jednalo by se o nenaplňování zákonem stanoveného rozsahu pravomoci daného správního orgánu a na takový stav by pak bylo nutno pohlíţet jako na stav protiprávní.19 Dále je třeba podotknout, ţe o nezákonnou nečinnost půjde téţ tehdy, kdy správní orgán neaplikuje tzv. uváţení volby,20 a tedy je povinen vyvinout zákonem stanovený druh činnosti a zvolit některé z více moţných zákonných řešení.21 Nakonec je nutné zmínit, ţe ne kaţdá nečinnost je přičitatelná správnímu orgánu. Pokud má totiţ zjištěná nečinnost svůj původ ve způsobu, jakým vystupuje v řízení účastník, nepůjde o nečinnost správního orgánu, a tedy nebude moţné se proti ní dovolávat ochrany.22

1.2. Právní důsledky nezákonné nečinnosti Jak jsme si uvedli výše, nezákonná nečinnost orgánu veřejné správy je jev neţádoucí a negativní. Je tomu tak především proto, ţe porušuje celou řadu principů, které souvisí s fungováním veřejné správy. S. Skulová upozorňuje zejména na princip důvěryhodnosti a spolehlivosti veřejné správy. Dotčena můţe být rovněţ zásada ochrany práv nabytých v dobré víře a zásada jednání správních orgánů ve veřejném zájmu.23 K. Frumarová pak vnímá jako jeden z nejzávaţnějších důsledků nezákonné nečinnosti porušení principu legality. Kromě něj dále zmiňuje i zásah do principu právní jistoty či samotného pojetí veřejné správy jako sluţby veřejnosti vykonávané v souladu s principy dobré správy.24 25 Opomenout však nemůţeme ani moţné zásahy do ústavně zaručených práv jednotlivce, které jsou chráněny rovněţ

17

SKULOVÁ, Soňa. K ochraně před nečinností…, s. 125. SKULOVÁ, Soňa. Správní uvážení – základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 44. 19 Tamtéţ 20 K problematice tzv. uváţení volby srov. SKULOVÁ, Soňa. Správní uvážení…, s. 66 – 73. 21 SKULOVÁ, Soňa. K ochraně před nečinností…, s. 124. 22 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2012, sp. zn. 2 Ans 14/2012-41 23 SKULOVÁ, Soňa. K ochraně před nečinností…, s. 124. 24 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 37. 25 K principům dobré správy srov. např. PRŮCHA, Petr. Správní právo…, s. 52 a násl. a literaturu zde uvedenou 18

11

mezinárodními dokumenty (srov. zejména čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy).26

1.3. Formy nezákonné nečinnosti Pod pojem nezákonná nečinnost veřejné správy není moţné subsumovat pouze stav, kdy správní orgán v řízení nebo v rámci jiného postupu neprovádí ţádné úkony. Je třeba vzít v potaz i skutečnost, ţe správní orgán neprovádí příslušné úkony ve lhůtách, které mu k tomu určuje zákon.27 Z uvedeného vyplývá, ţe nezákonnou nečinnost můţeme dále členit. Teorie pak rozlišuje průtahy a absolutní nečinnost. V případě průtahů půjde obvykle o méně závaţnou formu nečinnosti, kdy správní orgán sice jedná, současně ale překračuje lhůty, které stanoví příslušný právní předpis. Naproti tomu u absolutní nečinnosti, jak ostatně napovídá její název, správní orgán nekoná vůbec, a to ani po lhůtách.28 Můţe však nastat i situace, kdy právní předpis časový úsek výslovně nestanoví. Správní orgán je pak přesto povinen konat, a to v tzv. přiměřené lhůtě.29 V takových případech je správní orgán povinen při výkladu tohoto neurčitého pojmu vycházet jednak ze své ustálené rozhodovací praxe, judikatury, a v souladu s principy dobré správy.30

1.4. Příčiny nezákonné nečinnosti Jiţ několikrát jsme si stihli připomenout, ţe nezákonná nečinnost je jev negativní. Z tohoto důvodu je v rámci prevence účelné, abychom si vytyčili i její příčiny. Nutno dodat, ţe takových příčin je celá řada a zabýval se jimi ve svých nálezech i Ústavní soud.31 Poměrně podrobný výčet důvodů pasivity správních orgánů podává ve svém příspěvku R. Kočí. Řadí sem především nechuť se problémem zabývat; nedostatek kompetence (odborného zázemí); bázeň (neschopnost nést za svá rozhodnutí odpovědnost); hájení soukromého, nikoli veřejného zájmu; vliv místních samospráv na výkon činnosti správních orgánů; situace na ústředních správních úřadech a konečně mezerovitost a neúplnost právního řádu České

26

FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 37. VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. vydání. Praha: Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2012, s. 693. 28 SEDLÁČEK, Stanislav. Moţnosti ochrany před nečinností veřejné správy se zaměřením na právní úpravu zákona č. 150/2002 Sb. (soudní řád správní). Státní zastupitelství, 2009, roč. 7, č. 4, s. 22. 29 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 38. 30 SEDLÁČEK, Stanislav. Soudní kontrola veřejné správy. Brno: Masarykova univerzita, 2011, s. 55. 31 Srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 12. 1. 1999, sp. zn. I. ÚS 209/98 27

12

republiky.32 V. Mikule pak tento seznam doplňuje o nevyhovující organizaci veřejné správy a nedostatečné personální vybavení z hlediska počtu či kvalifikace pracovníků.33 Příčin nezákonné nečinnosti tedy můţe být nepřeberné mnoţství, a to jsme si zdaleka neuvedli všechny. V demokratickém právním státě rozhodně nemohou nezákonnou nečinnost ospravedlnit. Naopak je potřeba tyto problémy odstraňovat, čímţ bude ostatně eliminována i samotná nezákonná nečinnost.34

32

KOČÍ, Roman. Příčiny a následky pasivity správních orgánů a prostředky k jejímu řešení. In KADEČKA, Stanislav, MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů II. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 123 a násl. 33 MIKULE, Vladimír. Ochrana před nezákonnou nečinností. In HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 677. 34 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy. Praha: Leges, 2012, s. 40.

13

2. Právní ochrana před nezákonnou nečinností 2.1. Obecná charakteristika V předešlé kapitole jsme si vymezili pojem nezákonná nečinnost včetně jejich důsledků a příčin. Dále jsme si uvedli, ţe abychom dosáhli eliminace nezákonné nečinnosti, je potřeba její příčiny odstraňovat. Tento cíl nám pomáhá uskutečňovat systém právních prostředků ochrany před nezákonnou nečinností. Dříve, neţ si jednotlivé prostředky ochrany vymezíme a rozdělíme, je třeba si něco málo říct k ústavním základům ochrany před nezákonnou nečinností. V této souvislosti je třeba si zmínit dvě ustanovení Listiny. Prvním z nich je čl. 36 odst. 1, jenţ umoţňuje kaţdému domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Dále je třeba si uvést čl. 38 odst. 2 Listiny, podle kterého má kaţdý nárok na to, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů. Obě ze zmíněných ustanovení vychází z čl. 6 odst. 1 Úmluvy a jsou garancí práva na spravedlivý proces.35 V této oblasti existuje rovněţ bohatá judikatura Ústavního soudu, který mimo jiné uvedl, ţe právo na spravedlivý proces zaručené Listinou a Úmluvou musí být aplikováno bezvýjimečně a stojí nad zákony.36 Další nálezy Ústavního soudu týkající se dané problematiky zmiňuje ve svém příspěvku i P. Mates. Lze z nich vyčíst, ţe právo na spravedlivý proces zahrnuje téţ právo na trvání procesu, tedy i povinnost řízení včas dokončit. V případě neschopnosti státu zajistit řádný průběh řízení, včetně jeho délky, budeme hovořit o faktickém odepření spravedlnosti. Ústavní garanci práva kaţdého na projednání věci bez zbytečných průtahů (resp. v přiměřené lhůtě) pak odporuje, dochází-li v konkrétním případě u správního úřadu k nedůvodným průtahům v řízení.37 Je třeba podotknout, ţe citovaný úsek čl. 38 odst. 2 Listiny zmiňuje tzv. zásadu rychlosti řízení. Jedná se tedy o zásadu mající ústavní rozměr. Kromě toho je však jako jedna ze zásad činnosti správního orgánu obsaţena i v § 6 odst. 1 správního řádu, jenţ ukládá správnímu orgánu povinnost vyřizovat věci bez zbytečných průtahů. Dále dodává, ţe jestliţe správní orgán nečiní úkony ve stanovené zákonné lhůtě nebo lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, pouţije se ke sjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností dle § 80 správního řádu. Vzhledem k tomu, ţe citované ustanovení hovoří obecně o všech úkonech 35

K právu na spravedlivý proces srov. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 3. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013, s. 440 – 442. 36 Nález Ústavního soudu ze dne 14. 9. 2004, sp. zn. IV. ÚS 628/03 37 MATES, Pavel. Ochrana před nečinností ve správním řízení. In KADEČKA, Stanislav, MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů II. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 95. Srov. téţ nález Ústavního soudu ze dne 25. 9. 1997, sp. zn. IV. ÚS 114/96, dále nález Ústavního soudu ze dne 20. 4. 2004, sp. zn. IV. ÚS 36/04 a nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2003, sp. zn. III. ÚS 696/02

14

správního orgánu, bude moţné ochranu před nečinností vztáhnout téţ na další postupy podle správního řádu mimo tzv. formální správní řízení.38 Nyní, kdyţ jsme si vymezili zásadu rychlosti řízení, se jiţ můţeme plně zaměřit na samotnou právní ochranu před nezákonnou nečinností, které se ostatně tato samotná zásada velmi blízce dotýká. Jedná se o jednu z právních záruk zákonnosti ve veřejné správě. K. Frumarová tuto problematiku definuje jako soubor právních prostředků, které působí k ochraně před vznikem nezákonné nečinnosti, jakoţ i k odstranění jiţ vzniklé nečinnosti a důsledků tím způsobených, včetně zajištění náhrady vzniklé škody či újmy se současným vyvozením odpovědnosti příslušných subjektů.39 Prostředky určené k ochraně před nečinností veřejné správy můţeme členit podle různých hledisek. Uvedeme si zde příkladmo klasifikaci, k níţ se ve svém příspěvku uchýlil I. Pospíšil, a která ostatně vyplývá i z výše uvedeného. Rozlišujeme tedy prostředky: -

obecně preventivní – tyto spočívají v obecném nastavení právního prostředí, v právní kultuře, procesních normách, poučenosti a profesních znalostech těch, kdo rozhodují, jakoţ i těch, kdo svá práva uplatňují,

-

specificky preventivní – tyto jsou svou povahou dílčí, přímočaré, tím pádem i snáze a rychleji realizovatelné v právním řádu (typickým příkladem budou návrhy na určení lhůt, stíţnosti na průtahy),

-

následné, tj. v podstatě kompenzační.40

Z uvedeného členění můţeme dále dovodit téţ některé funkce, které jednotlivé prostředky ochrany plní. Půjde zejména o funkce preventivní a reparační a satisfakční. K. Frumarová však uvádí i řadu jiných. Jsou to zejména funkce výchovně-motivační, nápravná, represivní, ochranná a signalizační.41 Pokud jde o jednotlivé instituty ochrany před nezákonnou nečinností, většina teoretiků správního práva dospívá k podobnému výčtu. Jako určité vodítko lze brát i příspěvek P. Dobosze, jenţ uvádí následující reakce na nečinnost správy: -

straně se po uplynutí zákonné lhůty přizná právo ţádat postoupení věci orgánu vyššího stupně a tento prostředek má proto devolutivní charakter, nebo

-

taková devoluce nastává ex lege, tedy bez součinnosti strany,

38

JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád: komentář. 4. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 39. 39 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy. Praha: Leges, 2012, s. 42. 40 POSPÍŠIL, Ivo. Právo na přiměřenou délku řízení v judikatuře Ústavního soudu. In KADEČKA, Stanislav a kol. Nečinnost ve veřejné správě. Praha: Kancelář veřejného ochránce práv a Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 23. K podrobnějšímu členění srov. např. FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy. Praha: Leges, 2012, s. 43 – 44. 41 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy. Praha: Leges, 2012, s. 42.

15

-

mlčení moci (tzn. nečinnost veřejné správy) je v určitém časovém úseku traktováno jako stejnoznačné s odmítavým meritorním vyřízením bez uvedení důvodů (fikce negativního vyřízení), nebo

-

je toto mlčení moci traktováno jako stejnoznačné s akceptací podání strany in toto (fikce pozitivního vyřízení).42

V českém právním řádu pak lze povaţovat za nejvýznamnější instituty ochrany před nezákonnou nečinností následující nástroje: a) právní úprava lhůt (stanovených pro rozhodnutí či provedení jiného správního úkonu), b) opatření proti nečinnosti dle správního řádu, c) fikce rozhodnutí, d) ţaloba na ochranu proti nečinnosti a ţaloba proti nezákonnému zásahu správního orgánu ve správním soudnictví, e) ústavní stíţnost, f) petice a stíţnosti, g) Veřejný ochránce práv, h) náhrada škody a nemajetkové újmy za nesprávný úřední postup v reţimu zákona č. 82/1998 Sb., i) správněprávní odpovědnost.43 V následujících podkapitolách si tyto instituty postupně rozebereme (s výjimkou ad d, ad e, které jsou předmětem samostatných kapitol). Nutné je však podotknout, ţe tento rozbor bude prováděn pouze v nezbytných souvislostech a rozsahu. Pro bliţší podrobnosti srov. citovanou literaturu. Dále je třeba poznamenat, ţe uvedený výčet rozhodně není konečný a mimo zmíněné právní prostředky ochrany před nezákonnou nečinností bychom byli schopni nalézt i řadu dalších.44

2.2. Právní úprava lhůt

42

Srov. DOBOSZ, Piotr. Problém nečinnosti veřejné správy v řízení správním a soudněsprávním v Polsku. Správní právo, 1997, roč. 30, č. 3 – 4, s. 183. a literaturu zde uvedenou. 43 Srov. FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy. Praha: Leges, 2012, s. 43. A event. téţ SEDLÁČEK, Stanislav. Moţnosti ochrany před nečinností veřejné správy se zaměřením na právní úpravu zákona č. 150/2002 Sb. (soudní řád správní). Státní zastupitelství, 2009, roč. 7, č. 4, s. 23. 44 Např. problematika tzv. ohlašovacích reţimů, úprava ochrany před nečinností v daňovém řadu či problematika nečinnosti stavovských komor. K tomu srov. MIKULE, Vladimír. Ochrana před nezákonnou nečinností…, s. 678 – 682.

16

Právní úprava lhůt, v nichţ je správní orgán povinen rozhodnout, je základním procesním předpokladem právní jistoty.45 Lhůta je obecně významnou právní skutečností.46 Lhůty jsou v obecné úpravě nastaveny tak, aby u různých správních řízení bylo počítáno s průměrnou náročností jejich fází: zahájení, opatřování podkladů, dokazování, případné ústní jednání, hodnocení důkazů, moţnost účastníků vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, písemné vyhotovení rozhodnutí a jeho vydání. Uvedená posloupnost činností se vyskytuje s různými modifikacemi u všech rozhodnutí, které správní orgán činí, ve všech stádiích správního řízení.47 Mimo výše uvedeného mají lhůty zásadní význam téţ z hlediska problematiky nečinnosti veřejné správy. Půjde o prostředky preventivně výchovného charakteru, neboť přesným a jasným vymezením časového úseku, ve kterém má správní orgán rozhodnout či provést jiný úkon, předchází a zabraňují vzniku případné nečinnosti.48 Lhůty mají dále významné postavení v rámci celého systému prostředků slouţících k ochraně před nečinností veřejné správy. Přesně vymezené lhůty nám totiţ umoţňují určit okamţik, od kterého se správní orgán ocitl ve stavu nezákonné nečinnosti.49 Lhůta pak můţe být zákonem, resp. právním předpisem stanovena buď výslovně, nebo alespoň implicitně, s tím, ţe existenci lhůty pro vydání rozhodnutí či učinění jiného úkonu je moţné vyvodit interpretací z příslušného ustanovení. V opačném případě nelze příslušnou nečinnost povaţovat za protiprávní a kvalifikovat ji jako nesprávný úřední postup dle zákona č. 82/1998 Sb.50 Ve správním řádu je z hlediska dané problematiky klíčové ustanovení § 71. Ve smyslu tohoto ustanovení je správní orgán povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu a jestliţe to není moţné, nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení. V opačném případě pak v návaznosti na výše uvedenou zásadu rychlosti (§ 6 odst. 1 SŘ) přichází v úvahu ustanovení § 80 SŘ upravující ochranu před nečinností. Nutno dodat, ţe příslušnou povinnost správního orgánu nelze chápat absolutně, neboť podle § 71 odst. 5 SŘ se nedodrţení lhůt pro vydání rozhodnutí nemůţe dovolávat ten účastník, který takový stav způsobil.51 Vyplývá to ostatně i

45

MIKULE, Vladimír. Ochrana před nezákonnou nečinností…, s. 678. HROZINKOVÁ, Eva. Správní rozhodnutí. In HROZINKOVÁ, Eva, NOVOTNÝ, Vladimír. Správní právo procesní. 4. vydání. Praha: Leges, 2012, s. 191. 47 VOPÁLKA, Vladimír. Správní řízení. In HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 379. 48 FRUMAROVÁ, Kateřina. Nezákonná nečinnost ve veřejné správě a význam institutu „přiměřené lhůty“ ve vztahu k nezákonné nečinnosti veřejné správy. Správní právo, 2003, roč. 36, č. 1, s. 8. 49 Tamtéţ 50 SVOBODA, Petr. Odpovědnost za škodu způsobenou nezákonnou nečinností veřejné správy. Správní právo, 1999, roč. 32, č. 4, s. 226. 51 VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář…, s. 630 – 631. 46

17

z judikatury Ústavního soudu, který uvedl, ţe důleţitým hlediskem při posuzování průtahů v řízení je skutečnost, zda jsou průtahy způsobeny pouze státní mocí.52

2.3. Opatření proti nečinnosti dle správního řádu (§ 80) V návaznosti na výše uvedenou zásadu rychlosti a právní úpravu lhůt se dostáváme k ochraně před nečinností, která je garantována § 80 SŘ. Byť je zmíněné ustanovení zařazeno ve druhé části správního řádu, jeţ upravuje obecná ustanovení o správním řízení a předchází ustanovením o opravných prostředcích, pouţije se na základě odkazu na něj obsaţeného v § 6 odst. 1 SŘ na jakékoli postupy a úkony správních orgánů, na něţ se vztahuje správní řád.53 Ochrana podle tohoto ustanovení se bude týkat jak řízení na prvním stupni, tak řízení odvolacích. Stejně tak se bude vztahovat i na nečinnost správních orgánů v souvislosti s mimořádnými opravnými prostředky. Vyloučena není ani souvislost s postupy podle části čtvrté, páté a šesté.54 Podle § 80 odst. 1 SŘ platí, ţe nevydá-li správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán55 učiní z moci úřední opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom dozví. Po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí má tedy účastník řízení moţnost podat ţádost o uplatnění opatření proti nečinnosti.56 Tato ţádost musí obsahovat náleţitosti uvedené v § 37 odst. 2 SŘ a musí z ní být patrné, co ţadatel ţádá a čeho se domáhá. Důleţitou součástí je tedy tzv. administrativní petit, jenţ uvádí, kterým konkrétním způsobem dle § 80 odst. 4 SŘ má správní orgán rozhodnout.57 Jak však uvádí S. Skulová, reţim tohoto opatření není zaloţen pouze na zásadě dispoziční. Je zároveň projevem dozorové funkce nadřízených správních orgánů.58 Obdobně pak nadřízený správní orgán postupuje v reţimu § 80 odst. 2 SŘ, pokud příslušný správní orgán nezahájí řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl59 o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení z moci úřední. Toto ustanovení se však na rozdíl od odst. 1, jenţ se týká jak řízení o ţádosti, tak řízení z moci úřední, vztahuje jen na 52

nález Ústavního soudu ze dne 3. 8. 2004, sp. zn. I. ÚS 332/04 VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář…, s. 691. 54 Tamtéţ 55 Srov. § 178 SŘ 56 SKULOVÁ, Soňa. In SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo procesní. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 235. 57 Srov. KOLMAN, Petr. Ochrana před nečinností ve správním řízení. Právní rádce, 2008, roč. 16, č. 12, s. 39. a literaturu zde uvedenou. 58 SKULOVÁ, Soňa. In SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo procesní. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 235. 59 K výkladu pojmu „kdy se dozvěděl“ srov. MATES, Pavel. Ochrana před nečinností. Veřejná správa, 2008, roč. 19, č. 4, s. 16 – 17. 53

18

řízení z moci úřední.60 Poněkud specifický postup pak upravuje § 80 odst. 3 SŘ. Na rozdíl od výše uvedených se totiţ jedná o postup fakultativní, tj. správní diskreci týkající se uplatnění opatření proti nečinnosti.61 § 80 odst. 4 SŘ pak obsahuje jednotlivá opatření proti nečinnosti. Nadřízený správní orgán můţe: a) přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí, b) usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu (tzv. atrakce) c) usnesením pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení, nebo d) usnesením přiměřeně prodlouţit zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí.62

2.4. Fikce rozhodnutí Dalším prostředkem ochrany před nezákonnou nečinností je fikce rozhodnutí. Koncepce tohoto institutu vychází ze skutečnosti, ţe stejné účinky jako správní akt můţe mít i nečinnost správního orgánu, jemuţ přísluší správní akt vydat.63 Teorie pak rozlišuje fikci a domněnku správního aktu a oba pojmy zastřešuje pod termín právní fikce.64 U fikce se vychází ze skutečnosti, ţe správní akt nebyl vydán. V případě domněnky je vydání irelevantní. Určující je to, ţe nebyl oznámen.65 Praxe však mezi oběma instituty nečiní rozdíl a v judikatuře se můţeme setkat s formulacemi, v nichţ jsou oba pojmy pouţívány promiskue.66 Fingovanou skutečností je jak v případě fikce, tak v případě domněnky správního aktu správní akt, a to buď pozitivní, nebo negativní.67 Prvý případ bude představovat zejména vyhovění ţádosti nebo jinému návrhu. Posiluje tak postavení fyzických a právnických osob, vůči kterým směřuje výkon veřejné správy. Uplatňuje se především tam, kde je zvýšený 60

VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář…, s. 697. SLÁDEČEK, Vladimír. Nečinnost správního orgánu a návaznost soudní ochrany. Správní právo, 2007, roč. 40, č. 6, s. 397. 62 Pro bliţší informace o jednotlivých formách srov. např. PEČINKA, Hynek. Průtahy v řízení zaviněné správním orgánem. Právní rádce, 2009, roč. 17, č. 8, s. 43 – 44. 63 STAŠA, Josef. Správní akty. In HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 227. 64 SVOBODA, Petr. Fikce správního aktu, devoluce a podobné instituty – recept proti průtahům ve správním řízení? Správní právo, 1999, roč. 32, č. 5, s. 279. 65 STAŠA, Josef. Správní akty…, s. 228. 66 MATES, Pavel. Opatření proti nečinnosti a fikce rozhodnutí. Právní rádce, 2011, roč. 19, č. 7, s. 52. 67 SVOBODA, Petr. Fikce správního aktu…, s. 279. 61

19

zájem na ochraně práv těchto osob před nečinností veřejné správy.68 Druhý případ pak implikuje zamítnutí ţádosti. Vzhledem k ochraně procesního postavení fyzických a právnických osob, vůči kterým směřuje výkon veřejné správy, je však při jeho aplikaci nutné postupovat mimořádně obezřetně.69

2.5. Petice a stížnosti Petice a stíţnosti řadíme mezi nástroje neformální kontroly veřejné správy, uplatňované soukromými fyzickými a právnickými osobami. V. Sládeček v této souvislosti hovoří o tzv. laické kontrole veřejné správy.70 Základní rozdíl mezi oběma instituty lze spatřovat v tom, ţe petice se vztahují na věcí veřejného nebo společného zájmu, zatímco stíţnosti se v obecné rovině týkají zájmu soukromého či individuálního.71 Petiční právo je zaručeno v čl. 18 Listiny, jenţ jedním dechem stanoví téţ jeho limity. Petice totiţ nesmí zasahovat do nezávislosti soudu a nesmí vyzývat k porušování základních práv a svobod zaručených Listinou. Podrobnou úpravu pak obsahuje zákon o právu petičním.72 Je třeba poznamenat, ţe petice slouţí také jako prostředek ochrany před nezákonnou nečinností veřejné správy. Na rozdíl od stíţností (srov. dále) však jejich uplatnění v této oblasti bude podstatně omezeno, neboť samotná nečinnost postihuje především individuální zájmy stěţovatele. Zároveň je třeba podotknout, ţe nelze vyloučit ani chápání nečinnosti ve smyslu zájmu veřejného, kde tedy jako způsob obrany proti ní přichází v úvahu právě forma petice.73 Pokud jde o problematiku stíţností, výslovnou ústavní oporu stíţnostního oprávnění lze nalézt jen obtíţně.74 Stíţnost si můţeme vymezit jako podání, v němţ stěţovatel napadá, resp. označuje za nesprávnou, činnost orgánu veřejné moci, přičemţ má za to, ţe mu v důsledku nesprávné činnosti mohla vzniknout nebo vznikla újma.75 Obecnou zákonnou úpravu stíţností v českém právním řádu rovněţ nenalezneme. P. Kolman pak hovoří o dvou typech stíţností. Půjde o stíţnosti podle § 175 SŘ a o tzv. institut infostíţnosti podle § 16a

68

STAŠA, Josef. Správní akty…, s. 228. Pro konkrétní příklad fikce pozitivního správního aktu srov. § 28 odst. 3 zákona č. 231 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů. 69 Tamtéţ. Český právní řád dnes zná pouze jediný příklad negativní fikce – srov. § 9 odst. 3 zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí. 70 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo…, s. 389. 71 Tamtéţ, s. 390 – 391. 72 zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním, ve znění pozdějších předpisů 73 Srov. FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 222. a příklady zde uvedené. 74 FRUMAROVÁ, Kateřina. Stíţnosti jako právní prostředek ochrany před nečinností. In KADEČKA, Stanislav a kol. Nečinnost ve veřejné správě. Praha: Kancelář veřejného ochránce práv a Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 65. 75 HANSEL, Martin. Vyřizování tzv. anonymních stíţností. Právní rádce, 2005, roč. 13, č. 11, s. 41.

20

zákona o svobodném přístupu k informacím76.77 Nutno však dodat, ţe tento výčet rozhodně není konečný.78

2.6. Veřejný ochránce práv Veřejným ochráncem práv rozumíme českou variantu tzv. ombudsmana. Dle V. Sládečka jej lze definovat jako nezávislou a nestrannou osobu volenou parlamentem, která na základě stíţností nebo z vlastní iniciativy a poměrně neformálně šetří namítanou protiprávnost nebo jiná pochybení v jednání (včetně event. nečinnosti) veřejné správy.79 Jeho působnost je dána zákonem o veřejném ochránci práv.80 Pro naše účely bude významná působnost veřejného ochránce práv v oblasti ochrany před nečinností veřejné správy. Jak totiţ ve své analýze stanovuje K. Frumarová, nečinnost veřejné správy spadá do působnosti ombudsmanů vţdy, a to i tehdy, kdyţ to daná právní úprava výslovně nestanoví.81

2.7. Náhrada škody a nemajetkové újmy za nesprávný úřední postup Dalším významným právním prostředkem ochrany před nezákonnou nečinností je odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. S ohledem na členění prostředků ochrany uvedené v kapitole 2.1 půjde o prostředek následný, kompenzační. Právní základ tohoto institutu je dán čl. 36 odst. 3 Listiny, jenţ stanoví, ţe kaţdý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Podle odst. 4 citovaného článku pak podmínky a podrobnosti stanoví zákon. Takovým zákonem je zákon č. 82/1998 Sb. Jak stanovuje ve svém článku P. Svoboda, nezákonná nečinnost veřejné správy je protiprávním jednáním (deliktem). Dojde-li proto v příčinné souvislosti s ní ke vzniku škody, vzniká zásadně, za podmínek stanovených zákony a jinými právními předpisy, soukromoprávní odpovědnost za způsobenou škodu.82 Ţe se jedná o odpovědnost

76

zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů KOLMAN, Petr. „Infostíţnost“ aneb Stíţnost na postup při vyřizování ţádosti o informace. In KADEČKA, Stanislav, MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů II. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 119. 78 K dalším typům stíţnosti srov. FRUMAROVÁ, Kateřina. Stížnosti jako právní prostředek…, s. 70 – 71. 79 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo…, s. 397. 80 zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů 81 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 200 – 201. 82 SVOBODA, Petr. Odpovědnost za škodu způsobenou nezákonnou nečinností veřejné správy. Správní právo, 1999, roč. 32, č. 4, s. 218. 77

21

soukromoprávní, potvrzuje ostatně § 26 zákona č. 82/1998 Sb., který stanovuje subsidiární uţití občanského zákoníku.83 Odpovědnost dle zákona č. 82/1998 Sb. je zaloţena na koncepci absolutní objektivní odpovědnosti. Ke svému vzniku tedy nevyţaduje zavinění a zároveň se této odpovědnosti nelze zprostit.84 Odpovědnými subjekty jsou dle § 1 citovaného zákona stát a územní samosprávné celky. Stát přitom odpovídá za škodu, kterou při výkonu státní moci způsobily státní orgány; právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřená zákonem nebo na základě zákona; anebo orgány územních samosprávných celků při výkonu přenesené působnosti.85 Územní samosprávné celky pak odpovídají za škodu způsobenou při výkonu samostatné působnosti.86 Zákon následně upravuje dvě základní kategorie odpovědnosti, a sice odpovědnost za nezákonné rozhodnutí a odpovědnost za nesprávný úřední postup. Nesprávným úředním postupem je dle § 13 citovaného zákona téţ porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Důleţité je rovněţ ustanovení § 1 odst. 3 citovaného zákona, podle nějţ stát a územní celky v samostatné působnosti hradí téţ za podmínek stanovených tímto zákonem vzniklou nemajetkovou újmu.

2.8. Správněprávní odpovědnost Správněprávní odpovědnost je poněkud specifickým prostředkem. Umoţňuje nám jednoznačně označit příslušný orgán, resp. jednotlivou osobu v rámci něj, jeţ byla povinna konat, a která se nezákonnou nečinností dopustila protiprávního jednání.87 V této souvislosti pak hovoříme o tzv. disciplinární odpovědnosti, resp. odpovědnosti za veřejné disciplinární delikty.88 Disciplinárním deliktem rozumíme delikt fyzické osoby, která je ve zvláštních právních vztazích k určité instituci, se zvláštními právy a povinnostmi vyplývajícími právě z tohoto sluţebního, zaměstnaneckého, resp. členského vztahu.89 Disciplinární odpovědnost

83

zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů FRUMAROVÁ, Kateřina. Náhrada škody a nemajetkové újmy způsobené nezákonnou nečinností veřejné správy. Správní právo, 2012, roč. 45, č. 4, s. 196. 85 Srov. § 3 zákona č. 82/1998 Sb. 86 Srov. § 19 zákona č. 82/1998 Sb. 87 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 272. 88 Tamtéţ 89 PRÁŠKOVÁ, Helena. Správní trestání. In HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 455. 84

22

tak spočívá především v odpovědnosti za porušení specifických sluţebních či členských povinností v organizačním reţimu, ovládaném regulemi správněprávního charakteru.90 Správněprávní sankce ukládané za disciplinární delikty jsou různorodé. Mohou být morálního charakteru (napomenutí), peněţité (sníţení platu). Dále rozeznáváme sankce spočívající ve sníţení hodnosti na určitou dobu, odvolání ze sluţebního místa představeného a téţ sankce znamenající zánik sluţebního nebo členského poměru.91 Závěrem je třeba dodat, ţe naše současná právní úprava nedisponuje jednotným pojetím správněprávní disciplinární odpovědnosti. V zásadě lze rozlišovat disciplinární odpovědnost ve státní sluţbě a disciplinární odpovědnost v organizacích zájmové, příp. profesní samosprávy.92

90

PRŮCHA, Petr. Správní právo…, s. 410. PRÁŠKOVÁ, Helena. Správní trestání…, s. 456. 92 PRŮCHA, Petr. Správní právo…, s. 410. 91

23

3. Žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu 3.1. Obecné vymezení institutu Ţaloba proti nečinnosti správního orgánu je v českém právním řádu stále relativně novým prostředkem ochrany před nezákonnou nečinností ve veřejné správě. Zavádí ji totiţ aţ soudní řád správní, jenţ vstoupil v účinnost teprve 1. 1. 2003. Před účinností tohoto právního předpisu sice byla od 1. 1. 1992 do občanského soudního řádu zákonem č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád, zařazena nová část pátá nesoucí název Správní soudnictví, jednalo se však o úpravu problematickou a postupně stále častěji kritizovanou. Tato úprava sice uváděla v ţivot čl. 36 odst. 2 Listiny, tzv. generální klauzuli, zaručující právo na soudní ochranu před nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné správy.93 Nesla však s sebou celou řadu jiných problematických aspektů, které byly často vytýkány i samotným Ústavním soudem. S. Sedláček zmiňuje např. chybějící opravné prostředky proti rozhodnutím soudů, nezřízení Nejvyššího správního soudu, absentující oficiální sbírka judikatury ve správním soudnictví.94 V. Mikule dále upozorňuje na absenci tzv. plné jurisdikce správních soudů.95 Pro účely této práce je však potřeba zmínit především nedostatečnou úpravu ochrany před nečinností správních orgánů.96 Výsledek byl nakonec takový, ţe Ústavní soud svým nálezem97 zmíněnou část pátou občanského soudního řádu dnem 31. 12. 2002 zrušil.98 Ke zmíněné nedostatečné úpravě ochrany před nečinností je třeba podotknout, ţe té se v uvedeném časovém období bylo moţné domáhat pouze cestou ústavní stíţnosti podané k Ústavnímu soudu, pokud takovou nečinností byla dotčena stěţovatelova ústavně zaručená práva.99 Problematikou ústavní stíţnosti se pak budeme detailněji zabývat v kapitole č. 5. Jak můţeme vypozorovat z článku R. Pomahače, ţaloba proti nečinnosti správního orgánu představuje, vedle tzv. substituční ţaloby, ţaloby na neplatnost rozhodnutí a ţaloby proti ohroţení, jednu z modalit obecné správní ţaloby.100 J. Brothánková dále doplňuje, ţe

93

Srov. MIKULE, Vladimír. Správní soudnictví. In HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 519. 94 SEDLÁČEK, Stanislav. Soudní kontrola veřejné správy. Brno: Masarykova univerzita, 2011, s. 20. 95 MIKULE, Vladimír. Správní soudnictví…, s. 520. 96 SEDLÁČEK, Stanislav. Soudní kontrola…, s. 20. 97 Srov. nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/ 99 98 SEDLÁČEK, Stanislav. Soudní kontrola…, s. 20. 99 VETEŠNÍK, Pavel, POHORSKÝ, Pavel. Ochrana před nečinností ve veřejné správě poskytovaná ve správním soudnictví z historického pohledu. In KADEČKA, Stanislav a kol. Nečinnost ve veřejné správě. Praha: Kancelář veřejného ochránce práv a Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 162. 100 POMAHAČ, Richard. Modality obecné správní ţaloby. Justiční praxe, 2002, roč. 50, č. 3, s. 101.

24

nepůjde o stíţnost na postup ani o opravný prostředek v tomto smyslu.101 Pokud jde o termín obecné správní ţaloby, přestoţe jej český právní řád výslovně nedefinuje, můţeme si jej komparatisticky vymezit jako nástroj otvírající cestu k soudu osobám, které jsou postiţeny nebo ohroţeny potencionálně deliktním (protiprávním) chováním vykonavatelů veřejné správy.102 Jak vzápětí poznamenává K. Frumarová, za takové protiprávní chování lze bezesporu povaţovat i nezákonnou nečinnost správního orgánu.103 R. Pomahač pak dále zmiňuje, ţe ţalobu proti nečinnosti řadíme, v souvislosti s její povahou, do kategorie ţalob na splnění právní povinnosti. Následně usuzuje, ţe

SŘS s touto ţalobou počítá jako

s komplementární ţalobou k ţalobě na neplatnost, s tím, ţe obě ţaloby jsou vázány na formální správní úkon, jímţ bude rozhodnutí, event. u ţaloby proti nečinnosti téţ osvědčení.104 Předmětem této ochrany před nečinností správních orgánů je pak subjektivní veřejné právo vyplývající z čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 38 odst. 2 Listiny,105 které jsme si jiţ rozebrali v předešlých kapitolách. Uvedené potvrzuje i S. Sedláček, jenţ spatřuje podstatu tohoto nástroje v tom, ţe jestliţe je určitému subjektu zaloţeno subjektivní právo (nárok) na vyřízení věci v určité zákonné lhůtě, a toto právo je porušeno tím, ţe příslušný správní orgán nekoná, můţe subjekt postiţený nečinností, za splnění zákonných podmínek, podat zvláštní ţalobu k správnímu soudu.106 Na závěr této podkapitoly je třeba uvést, ţe koncepce ţaloby proti nečinnosti je vybudována na principu subsidiarity, na který můţeme pohlíţet ve dvou rovinách. První náhled ve své podstatě zakotvuje postavení samotného správního soudnictví v České republice. Nejvyšší správní soud totiţ judikoval, ţe ochrana veřejných subjektivních práv osob poskytovaná správními soudy je subsidiárního charakteru ve vztahu k ochraně poskytované v rámci veřejné správy. Nastoupí tedy aţ poté, co nebylo dosaţeno nápravy v rámci veřejné správy. Před pouţitím některé z ţalob ve správním soudnictví je tedy nezbytné vyčerpat procesní prostředky nápravy, jeţ jsou k dispozici v řízení před správním orgánem.107 Druhý případ pak bude vyjadřovat vztah ţaloby proti nečinnosti k ţalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Platí totiţ, ţe první ze zmíněných ţalob je ve vztahu ke druhé 101

BROTHÁNKOVÁ, Jana. In BROTHÁNKOVÁ, Jana, ŢIŠKOVÁ, Marie. Soudní řád správní s vysvětlivkami a judikaturou. 2. Vydání. Praha: Linde, 2006, s. 162. 102 POMAHAČ, Richard. Modality obecné správní žaloby…, s. 101. 103 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ţaloba proti nečinnosti správního orgánu. Správní právo, 2011, roč. 44, č. 6, s. 354. 104 POMAHAČ, Richard. Modality obecné správní žaloby…, s. 104. 105 VOPÁLKA, Vladimír a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 185 – 186. 106 SEDLÁČEK, Stanislav. Soudní kontrola…, s. 56. 107 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007, sp. zn. 7 Ans 1/2007-100

25

prostředkem subsidiárním. Pokud se můţeme domoci soudní ochrany cestou řízení o ţalobě proti rozhodnutí správního orgánu, ţaloba proti nečinnosti nepřichází vůbec v úvahu.108

3.2. Aktivní legitimace Jak jsme si uvedli výše, ţaloba na ochranu před nečinností správního orgánu byla do českého právního řádu zavedena soudním řádem správním, který ji upravuje v § 79 - § 81. Úpravu aktivní legitimace můţeme nalézt hned v § 79 odst. 1, který stanoví, ţe při splnění zákonných podmínek (srov. dále) je moţné se ţalobou domáhat, aby soud uloţil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. S. Sedláček pak shrnuje, ţe aktivní legitimace náleţí fyzické nebo právnické osobě, jejíţ subjektivní veřejné právo bylo porušeno zákonem stanovenou formou nečinnosti správního orgánu.109 Naproti tomu ţalobcem nemůţe být subjekt, který nespadá ani pod jednu z definic účastníků řízení podle správního řádu. Tím bude typicky oznamovatel, event. jiná osoba, jeţ podala pouze podnět k zahájení řízení konaného ex offo.110 Dále je třeba poznamenat, ţe správní orgán bude aktivně legitimován pouze v případě, jestliţe mu předpis správního práva přiznává postavení účastníka řízení.111 Nebude překvapením, ţe otázkou aktivní legitimace se několikrát zabýval téţ Nejvyšší správní soud, včetně jeho rozšířeného senátu. Podle něj je třeba institut aktivní legitimace chápat v tradičním pojetí jako oprávnění vyplývající z hmotného práva. Má ji ten z účastníků, jemuţ svědčí právo nebo povinnost, o něţ se v řízení jedná.112 Při vymezení aktivní legitimace jsme si nastínili pojem formy nečinnosti správního orgánu. Jak vyplývá z výše uvedeného, ochrana poskytována prostřednictvím ţaloby proti nečinnosti bude omezená. Vztahuje se totiţ pouze na dvě, dle vůle zákonodárce nejzávaţnější formy nečinnosti – nevydání rozhodnutí ve věci samé a nevydání osvědčení. P. Vetešník pak doplňuje, ţe jedním z předpokladů úspěšnosti ţaloby, a to u obou forem nečinnosti, je, ţe správní orgán má povinnost příslušné rozhodnutí či osvědčení vydat.113 Pokud jde o samotný pojem rozhodnutí, jeho vymezení nám nebude činit potíţe, neboť jej blíţe rozebírá § 65 odst. 1 SŘS. Rozumíme jím úkon správního orgánu, jímţ se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. Jde o akt aplikace práva vydávaný

108

VETEŠNÍK, Pavel. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 659. 109 SEDLÁČEK, Stanislav. Soudní kontrola…, s. 56. 110 TĚMÍN, Tomáš. Ţaloba proti nečinnosti správního orgánu. Bulletin advokacie, 2004, roč. 11, č. 3, s. 28. 111 Tamtéţ 112 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2010, sp. zn. 7 Ans 5/2008-164 113 VETEŠNÍK, Pavel. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 660.

26

správními orgány – individuální správní akt.114 Je však třeba opakovaně zdůraznit dikci § 79 odst. 1 SŘS, jenţ hovoří pouze o rozhodnutí ve věci samé, tzn. o rozhodnutí meritorním. A contrario se tak není moţné domáhat vydání procesního rozhodnutí. Dokazuje to ostatně téţ judikatura Nejvyššího správního soudu např. v souvislosti s rozhodnutím o přerušení řízení.115 Pro zajímavost si můţeme zmínit téţ rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 3. 2012, sp. zn. 10 A 332/2011-38. Ten uvádí, ţe po dobu přerušení řízení není správní orgán nečinný, s odůvodněním, ţe lhůty pro rozhodnutí neběţí. Na přerušení řízení se však správní orgán můţe úspěšně odvolávat pouze tehdy, pokud jeho důvody nadále trvají. V případě osvědčení jiţ bude situace poněkud komplikovanější, neboť tento pojem zákonodárce nedefinuje. V obecné rovině lze osvědčení vymezit jako jednostranný individuální akt autoritativní aplikace práva ve veřejné správě.116 Jde o akt, jímţ se úředně osvědčují či potvrzují skutečnosti, které jsou v něm uvedeny. Je veřejnou listinou.117 Osvědčení je nutné odlišovat od deklaratorního správního aktu. Vydává se totiţ v případech, kdy není třeba autoritativního zjištění, neboť se osvědčují skutečnosti úředně zřejmé, obvykle z vnitřních zdrojů příslušného vykonavatele veřejné správy.118 K podobnosti těchto úkonů se mimo jiné vyjádřil i Ústavní soud. Konstatoval, ţe osvědčení je velmi blízké rozhodnutím (individuálním správním aktům) deklaratorním. O skutečnostech v něm uvedených ale není sporu či pochybností, jinak by bylo třeba provést řízení a rozhodnout.119 Klíčovým rozlišovacím kritériem mezi deklaratorním správním aktem a osvědčením je pak to, zda jde o akt spadající do roviny skutkové, tzn. potvrzující určité skutečnosti sice úředně, leč nezávazně, anebo o akt normativní, který závazně stanoví, zda určitá osoba má či nemá práva nebo povinnosti.120 Na závěr této podkapitoly je nutné upozornit na to, ţe posouzení toho, zda lze nečinnost správního orgánu subsumovat pod § 79 SŘS, je otázkou důvodnosti ţaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoli otázkou existence podmínek řízení.121 Rovněţ je třeba vzít na vědomí skutečnost, ţe prostřednictvím ţaloby proti nečinnosti je poskytována 114

VOPÁLKA, Vladimír a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 185. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2004, sp. zn. 2 Ans 4/2004-116 116 PRŮCHA, Petr. Vyjádření, osvědčení a sdělení a další obdobné úkony správních orgánů. In KADEČKA, Stanislav, KLIKOVÁ, Anna, VALACHOVÁ, Kateřina (eds). Nový správní řád a místní samospráva II. Brno: Masarykova univerzita, 2007, s. 104. 117 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo…, s. 192. 118 STAŠA, Josef. Jiné úkony. In HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 271. 119 Nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2005, sp. zn. I. ÚS 618/04 120 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 7 Aps 3/2008-98 121 Srov. FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 114. a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2010, sp. zn. 7 Ans 5/2008-164 115

27

ochrana subjektivnímu veřejnému právu procesnímu. Samotný hmotněprávní nárok, o němţ má správní orgán rozhodovat, můţe být proto povahy veřejnoprávní i soukromoprávní.122

3.3. Podmínky přípustnosti žaloby Jednou z nejdůleţitějších podmínek přípustnosti ţaloby proti nečinnosti je bezvýsledné vyčerpání prostředků, které stanoví příslušný procesní předpis správního práva k ochraně proti nečinnosti. Tento poţadavek ostatně vyplývá přímo z § 79 odst. 1 SŘS. Dnes jiţ není pochyb o tom, ţe takovým procesním prostředkem je ţádost o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 odst. 3 SŘ, a to v případě rozhodnutí ve věci samé, ale i v případě osvědčení.123 Jak ostatně jiţ dříve upozorňovala L. Pítrová, nejedná se o pouhý podnět, na nějţ správní orgán můţe, ale téţ nemusí, reagovat. Podání této ţádosti s sebou nese zvláštní procesní účinky, a sice nejen povinnost o ní rozhodnout, ale téţ povinnost rozhodnout formou usnesení i za situace, ţe nadřízený správní orgán ţádosti nevyhoví.124 Jistotu v této otázce však musela nastolit aţ judikatura.125 Do té doby se v teorii objevovala řada interpretačních závěrů a analýz, zabývajících se mimo jiné vztahem a vazbami mezi zmíněnými ustanoveními.126 Poněkud problematickou se jeví otázka nečinnosti ústředního správního orgánu, resp. správního orgánu, jenţ nemá nadřízený správní orgán. J. Vedral i K. Frumarová v této souvislosti shodně odkazují na usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 1. 7. 2008, sp. zn. 62 Ca 39/2008-102, jeţ uvádí, ţe v takovém případě před podáním ţaloby proti nečinnosti není nutné vyuţít ochranu proti nečinnosti dle § 80 SŘ. Vyuţití tohoto prostředku ţalobcem by představovalo nejvýše formální naplnění litery zákona.127 S tímto názorem se ztotoţňuje i P. Vetešník, zároveň však poukazuje na nejednotnost rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu v této oblasti.128

122

Srov. FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 115. a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2004, sp. zn. 5 As 31/2003-49 123 K otázce moţnosti uţití § 80 SŘ na problematiku osvědčení srov. FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 118. 124 PÍTROVÁ, Lenka. K pojmu „prostředků k ochraně proti nečinnosti správního orgánu“. In VOPÁLKA, Vladimír. Nový správní řád. Praha: ASPI, 2005, s. 187. 125 Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007, sp. zn. 7 Ans 1/2007-100 126 Srov. např. PÍTROVÁ, Lenka. K pojmu „prostředků k ochraně proti nečinnosti správního orgánu“. In VOPÁLKA, Vladimír. Nový správní řád. Praha: ASPI, 2005, s. 188 – 189. 127 Srov. VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář…, s. 693. a FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 117. 128 Srov. VETEŠNÍK, Pavel. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 665 – 666. a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2009, sp. zn. 1 Ans 2/2009-79 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. 1 Ans 3/2011-54

28

Dále je třeba poznamenat, ţe § 80 odst. 3 SŘ není jediným procesním prostředkem ochrany proti nečinnosti, o němţ hovoří § 79 odst. 1 SŘS. Judikatura za takový prostředek dovodila téţ podnět nadřízenému správci daně dle § 38 daňového řádu129, případně tzv. infostíţnost dle § 16a zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.130 Kromě bezvýsledného vyčerpání prostředků, které k ochraně proti nečinnosti správního orgánu stanoví procesní předpis platný pro řízení před správním orgánem, nalezneme i jiné podmínky přípustnosti ţaloby. Předně je třeba si zmínit, ţe ţalobou proti nečinnosti se lze domáhat ochrany pouze tehdy, jestliţe správní řízení jiţ bylo zahájeno, a to i v situaci, kdyţ správní orgán, jehoţ rozhodnutí bylo správním soudem zrušeno a věc vrácena ţalovanému k dalšímu řízení, ve správním řízení řádně nepokračuje.131 Další podmínku pak můţeme spatřovat v naplnění toho, ţe zvláštní zákon nespojuje s nečinností správního orgánu fikci, ţe bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek (srov. § 79 odst. 1 SŘS). Tento poţadavek vychází ze skutečnosti, ţe fikce rozhodnutí dle zákonodárce představuje sama o sobě dostatečný prostředek právní ochrany před nečinností.132 Soudní ochrana je v takovém případě moţná, ovšem pouze na základě ţaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. SŘS.133 Tento závěr pak ostatně dokládá subsidiární vztah ţaloby proti nečinnosti k ţalobě proti rozhodnutí, jímţ jsme se zabývali v kapitole 3.1.

3.4. Pasivní legitimace Poté, co jsme si v kap. 3.2 vymezili pojem aktivní legitimace, je třeba si něco málo říct i k legitimaci pasivní. § 79 odst. 2 SŘS stanoví, ţe ţalovaným je správní orgán, který podle ţalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Správním orgánem se pak podle § 4 odst. 1 SŘS rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakoţ i fyzická nebo právnická osoba, event. i jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Vycházíme tedy z konstrukce klasického sporného řízení, kdy ţalovaného určuje ţalobce.134 Jak ostatně judikoval Nejvyšší správní soud, je čistě na ţalobci, aby označil správní orgán, jehoţ rozhodnutí se domáhá. Příslušný správní soud je pak tímto označením 129

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2007, sp. zn. 2 Ans 4/2007-53 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, sp. zn. 2 Ans 13/2012-14 131 MIKULE, Vladimír. Správní soudnictví. In HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 545 – 546. 132 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 118. 133 Tamtéţ s. 119 134 VOPÁLKA, Vladimír a kol. Soudní řád správní…, s. 188. 130

29

vázán a nemůţe uloţit povinnost vydat rozhodnutí jinému orgánu, coţ je mimo jiné významná odlišnost oproti řízení o ţalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kde je ţalobce vymezen zákonem.135 Správní soud ostatně ani nezkoumá, zda pravomoc vydat poţadované rozhodnutí má jiný správní orgán.136 V prvém z citovaných rozhodnutí Nejvyšší správní soud dále upozorňuje, pod sankcí zamítnutí ţaloby, na to, ţe označený správní orgán musí mít rovněţ kompetenci rozhodnutí vydat. To, zda skutečně existuje povinnost správního orgánu rozhodnutí vydat, pak správní soud zjišťuje aţ při věcném posuzování ţaloby, nikoli tedy při rozhodování o procesních otázkách.137

3.5. Lhůta pro podání žaloby Podání ţaloby ve stanovené lhůtě je rozhodně důleţitým předpokladem pro její kladné vyřízení. V opačném případě by soud podle § 46 odst. 1 písm. b) SŘS ţalobu pro opoţděnost odmítl. Ještě neţ se budeme samotnou lhůtou zabývat, je důleţité si zmínit, ţe je vyloučen odkladný účinek této ţaloby.138 Podle § 80 odst. 1 SŘS lze ţalobu podat do jednoho roku ode dne, kdy v příslušné věci marně uplynula lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení. Takovým zákonem bude typicky správní řád a jeho ustanovení § 71, jímţ jsme se zabývali v kap. 2.2. Další zákony následně zmiňuje P. Vetešník.

139

Půjde např. o § 25a zákona o

ochraně hospodářské soutěţe140, § 115 vodního zákona141 či § 40 zákona o bankách142. Citované ustanovení SŘS pak dále uvádí, ţe pokud taková lhůta není stanovena, je moţné ţalobu podat do jednoho roku ode dne, kdy byl ţalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem vůči ţalobci učiněn poslední úkon. Časové určení posledního úkonu by podle P. Vetešníka nemělo být problematické, neboť půjde o úkon, jenţ ţalobce učinil vůči správnímu orgánu osobně na podatelně, ústně do protokolu, písemně atd. Obdobně tomu bude i v případě posledního úkonu správního orgánu vůči ţalobci, jenţ musí být v souladu se zvláštním zákonem řádně oznámen. Pro počátek jednoroční lhůty pak je klíčové doručení

135

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2004, sp. zn. 3 Ans 2/2004-60 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2007, sp. zn. 1 Ans 5/2007-195 137 Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2003, sp. zn. Na 249/2003-9 138 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2006, sp. zn. 6 Ans 1/2005-66 139 Srov. VETEŠNÍK, Pavel. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 681. 140 Zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěţe a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěţe), ve znění pozdějších předpisů 141 Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů 142 Zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů 136

30

příslušného úkonu ţalobci, nikoli datum jeho písemného vyhotovení.143 Nejvyšší správní soud následně judikoval, co lze pod takový poslední úkon subsumovat. Typicky půjde o procesní úkony účastníků řízení či správního orgánu ve správním řízení, kam můţeme zařadit např. návrh na zahájení řízení, vyjádření k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním atd. Nebude sem naopak spadat samotná urgence vyřízení či sdělení správního orgánu, ţe má za to, ţe nejsou dány důvody, aby ve věci dále rozhodoval.144 Závěrem je pak třeba doplnit několik skutečností. Především se vzhledem k časovému určení této lhůty uplatní § 40 odst. 1 SŘS, lhůta tedy začne běţet počátkem dne následujícího poté, kdy došlo ke skutečnosti určující její počátek. Dále je potřeba zmínit § 80 odst. 2 SŘS, jenţ stanoví, ţe zmeškání lhůty nelze prominout. Jde o lhůtu objektivní.145 Uvedené ustanovení je speciální k § 40 odst. 5 SŘS, jenţ se tedy na daný případ neaplikuje. Vzhledem k tomu, ţe jde o lhůtu zákonnou, nelze ji měnit rozhodnutím soudu,146 její prodlouţení tedy nepřichází v úvahu.

3.6. Náležitosti žaloby Náleţitosti ţaloby stanovuje § 80 odst. 3 SŘS. Uvádí, ţe ţaloba musí kromě obecných náleţitostí podání obsahovat označení věci, v níţ se ţalobce domáhá ochrany; vylíčení rozhodujících skutečností; označení důkazů, jichţ se ţalobce dovolává; návrh výroku rozsudku. Obecné náleţitosti podání upravuje § 37 odst. 3 SŘS. Z ţaloby proti nečinnosti tak musí být zřejmé, čeho se týká, kdo ji činí, proti komu směřuje, co navrhuje, a musí být podepsána a datována. Osobní údaje ţalobce uvádí v nezbytném rozsahu, vţdy však uvede jméno, příjmení a adresu, na niţ mu lze doručovat. Jiné osobní údaje uvede jen tehdy, pokud to je potřeba s ohledem na povahu věci, jeţ má být soudem projednána. K ţalobě je následně potřeba připojit listiny, jichţ se ţalobce dovolává. T. Těmín pak doplňuje, ţe ţaloba musí být rovněţ opatřena příslušnou kolkovou známkou.147 Pokud jde o jednotlivé zvláštní náleţitosti, ţaloba musí obsahovat označení věci, v níţ se ţalobce domáhá ochrany. Toto označení vyplývá z hmotného práva.148 Dle judikatury

143

Tamtéţ s. 681 – 682 a dále k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. 1 Ans 2/2007-47 144 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2006, sp. zn. 8 Ans 3/2005-107 145 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 121. 146 Srov. analogicky HROZINKOVÁ, Eva. Některé procesněprávní instituty a pojmy. In HROZINKOVÁ, Eva, NOVOTNÝ, Vladimír. Správní právo procesní. 4. vydání. Praha: Leges, 2012, s. 97. 147 TĚMÍN, Tomáš. Žaloba proti nečinnosti…, s. 31. 148 VOPÁLKA, Vladimír a kol. Soudní řád správní…, s. 189.

31

k vymezení předmětu správního řízení v ţalobě obvykle postačuje uvedení data, kdy byl podán návrh na zahájení správního řízení, případně data uvedeného v tomto návrhu.149 Ţaloba musí dále obsahovat vylíčení rozhodujících skutečností. Podle J. Brothánkové musí ţalobce především uvést, kdy podal návrh na zahájení správního řízení a v jaké věci, kdy mělo dojít k vydání rozhodnutí, kdy skončila lhůta, jiţ zvláštní zákon k vydání tohoto rozhodnutí stanoví, event. kdy byl učiněn mezi stranami poslední úkon. Rovněţ je potřeba popsat, kdy a kam se ţalobce obrátil podle zákona s příslušným prostředkem na nečinnost,150 v čem nečinnost spatřuje a event. téţ proč se domnívá, ţe k dané věci přiměřená lhůta k vyřízení jiţ uplynula.151 K prokázání svých tvrzení pak ţalobce označuje důkazy. Jako poslední náleţitost ţaloby SŘS uvádí návrh výroku rozsudku, tedy tzv. ţalobní petit. Ten by měl být v takovém rozsahu, aby soud podle § 81 odst. 2 SŘS mohl ţalovanému správnímu orgánu uloţit povinnost vydat rozhodnutí, resp. osvědčení a stanovit mu k tomu přiměřenou lhůtu. Ta však nesmí být delší, neţ určuje příslušný zvláštní zákon.152

3.7. Rozhodnutí o žalobě Dle § 81 odst. 1 SŘS soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Jedná se o výjimku z obvyklé zásady platné ve správním soudnictví, podle které soud rozhoduje zásadně na základě skutkového a právního stavu, jenţ zde byl v době rozhodování správního orgánu.153 Z dikce citovaného ustanovení pak lze dovodit, ţe nečinnost správního orgánu musí trvat ke dni soudního rozhodnutí.154 Daný závěr ostatně potvrzuje téţ Nejvyšší správní soud, jenţ konstatoval, ţe soudní řízení má svůj význam pouze tehdy, jestliţe nečinnost správního orgánu trvá. Pokud nečinnost v průběhu soudního řízení pomine, soud ţalobu zamítne dle § 81 odst. 3 SŘS.155 V témţ rozsudku dále uvádí, ţe vydáním rozhodnutí či osvědčení se stává řízení o ochraně před nečinností bezpředmětným a detailně se pak zaměřuje na rozbor dvou procesních situací, jeţ mohou nastat. Ţalobce totiţ můţe vzít následně ţalobu zpět, coţ povede k zastavení řízení soudem podle § 47 písm. a) SŘS. Pokud tak však ţalobce neučiní, soud, dojde-li k závěru, ţe nečinnost ţalovaného 149

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, sp. zn. 2 Ans 1/2003-37 BROTHÁNKOVÁ, Jana. In BROTHÁNKOVÁ, Jana, ŢIŠKOVÁ, Marie. Soudní řád správní s vysvětlivkami a judikaturou. 2. Vydání. Praha: Linde, 2006, s. 165 – 166. 151 VOPÁLKA, Vladimír a kol. Soudní řád správní…, s. 190. 152 VETEŠNÍK, Pavel. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 684. 153 ŠIMÍČEK, Vojtěch. Judikatura nejvyššího správního soudu ve věci ochrany proti nečinnosti správního orgánu. In KADEČKA, Stanislav, MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů. Plzeň: Aleš Čeněk, 2007, s. 120 – 121. 154 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 126. 155 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, sp. zn. 1 Ans 4/2008-62 150

32

netrvá, ţalobu zamítne na základě ustanovení § 81 odst. 3 SŘS. Z judikatury pak dále vyplývá i povinnost soudu zjistit, zda správní orgán v průběhu řízení před soudem příslušné rozhodnutí nevydal.156 Současně judikatura dovodila i povinnost soudu vyţádat si správní spis, pokud je z okolností případu zřejmé, ţe právě na základě správního spisu lze zjistit skutkový stav věci a posoudit důvodnost ţaloby, byť SŘS tuto povinnost v rámci řízení o ţalobě na ochranu před nečinností výslovně nestanovuje.157 Dospěje-li soud k závěru, ţe je návrh důvodný, uloţí rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu, která nesmí být delší, neţ lhůta zákonná (§ 81 odst. 2 SŘS). Zmíněnou povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení pak lze chápat jako povinnost ukončit řízení, a to v souladu s hmotným právem a podle moţností, které jsou správnímu orgánu přiznány příslušnými procesními předpisy.158 Jak uvádí V. Šimíček, při posuzování, zda je ţaloba důvodná, není relevantní případná lhůta, kterou stanoví zákon k vydání správního rozhodnutí, nýbrţ téţ ustálená správní praxe.159 Jak však vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, soud není v rámci řízení o ochraně před nečinností oprávněn zavázat správní orgán k vydání rozhodnutí o určitém obsahu, tj. určit, jakým způsobem má být správní orgán činný. Stejně tak soud neposuzuje formální náleţitosti rozhodnutí jiţ vydaných.160 Toto své stanovisko Nejvyšší správní soud opřel především o čl. 2 Ústavy a princip dělby moci z něj vyplývající, jenţ by byl při nerespektování tohoto pravidla významně narušen. Jak však doplňuje K. Frumarová, v případě zjištění nečinnosti spočívající v nevydání osvědčení bude muset být daná hranice prolomena a správnímu orgánu soudem uloţena povinnost vydat osvědčení o určitém obsahu.161 Nejvyšší správní soud zde argumentuje tím, ţe striktní trvání na výše uvedeném pravidle ohledně zákazu určování obsahu rozhodnutí, jeţ má správní orgán vydat, by v případě osvědčení nemuselo vţdy vést k soudní ochraně práv ţalobce. Neexistuje zde totiţ procesní mechanismus, který by (třeba i v jiném řízení) umoţnil soudu věcně přezkoumat příslušný postup správního orgánu.162 Touto problematikou se ostatně zabýval i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Zdůraznil, ţe půjde-li o akt, jenţ je moţné přezkoumat prostřednictvím ţaloby proti rozhodnutí správního orgánu, soud správnímu orgánu uloţí 156

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2010, sp. zn. 8 Ans 1/2009-72 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, sp. zn. 1 Ans 6/2008-58 158 VOPÁLKA, Vladimír a kol. Soudní řád správní…, s. 191. 159 ŠIMÍČEK, Vojtěch. Judikatura nejvyššího správního soudu ve věci ochrany proti nečinnosti správního orgánu. In KADEČKA, Stanislav, MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů. Plzeň: Aleš Čeněk, 2007, s. 121. 160 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2004, sp. zn. 7 Afs 33/2003-80 161 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 127. 162 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, sp. zn. 2 Ans 1/2009-71 157

33

pouze povinnost daný akt vydat, bez současného stanovení jeho obsahu. Obsahová stránka takového aktu totiţ můţe být, po jeho vydání, následně podrobena přezkumu v rámci řízení o ţalobě proti rozhodnutí správního orgánu. V případě aktů, které nesplňují podmínky § 65 odst. 1 SŘS, však moţnost následného přezkumu v navazujícím ţalobním řízení není, protoţe neexistuje ţádný ţalobní typ vztahující se na osvědčení, jenţ by byl obdobou ţaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Z tohoto důvodu je potřeba, aby se jiţ v rámci řízení o ţalobě proti nečinnosti soud zabýval obsahovou stránkou takového aktu. Správnímu orgánu pak zpravidla vymezí, zda je vůbec moţné osvědčení vydat a v případě, ţe se vyskytne spor o jeho určitý dílčí obsahový aspekt, téţ jaký obsah příslušný akt musí, event. nesmí mít. Nutno podotknout, ţe soud se zde nezabývá veškerými obsahovými aspekty daného aktu, nýbrţ pouze těmi, které jsou mezi stranami sporné, případně s nimi souvisí nebo na nich závisí.163 Jak jsme si uvedli výše, k obligatorním náleţitostem výroku patří téţ určení lhůty ke splnění uloţené povinnosti. Tato lhůta musí být přiměřená, a to s přihlédnutím ke sloţitosti věci a všem okolnostem, které v průběhu řízení před soudem vyšly najevo. Jestliţe lhůtu stanovil zvláštní zákon, můţe ji soud od právní moci rozsudku stanovit znovu, nelze však volit lhůtu delší.164 Pokud zvláštní zákon lhůtu neurčuje, je stanovení lhůty, resp. její přiměřenosti ponecháno na úvaze správního soudu.165 Účel soudní ochrany je však fakticky naplněn aţ samotným vydáním příslušného rozhodnutí nebo osvědčení.166 Je však třeba mít na paměti, ţe SŘS neobsahuje ustanovení o výkonu soudního rozhodnutí. Rozsudek ukládající povinnost správnímu orgánu vydat rozhodnutí nebo osvědčení nebude výjimkou. Je proto nutné si zmínit § 274 odst. 1 písm. b) občanského soudního řádu, podle nějţ je výkon rozhodnutí správních soudů svěřen soudům v civilním soudnictví. Rovněţ není vyloučena moţnost obrátit se na soudního exekutora.167 Dále je potřeba uvést, ţe shledá-li soud ţalobu nedůvodnou, zamítne ji (§ 81 odst. 3 SŘS). Některé případy zamítnutí ţaloby jsme si ostatně zmínili uţ v dřívějších kapitolách. Důvodů pro zamítnutí ţaloby je celá řada. Příčinou můţe být chování ţalobce, který neprokázal tvrzení v ţalobě, případně přes výzvu neodstranil vady návrhu.168 Ţaloba bude zamítnuta téţ tehdy, pokud ţalovaný nemá působnost ani pravomoc v dané věci, není věcně a

163

Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 7 Aps 3/2008-98 Srov. VOPÁLKA, Vladimír a kol. Soudní řád správní…, s. 191. 165 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 129. 166 VETEŠNÍK, Pavel. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 691. 167 Tamtéţ 168 BROTHÁNKOVÁ, Jana. In BROTHÁNKOVÁ, Jana, ŢIŠKOVÁ, Marie. Soudní řád správní s vysvětlivkami a judikaturou. 2. Vydání. Praha: Linde, 2006, s. 166 – 167. 164

34

místně příslušný nebo jej netíţí povinnost příslušné rozhodnutí (osvědčení) vydat.169 Poukázat je třeba i na situaci, kdy ţalobci nesvědčí subjektivní veřejné právo na vydání daného aktu, ze strany správního orgánu nešlo o nečinnost nebo příslušný akt jiţ byl vydán.170 K zamítnutí pak dojde i tehdy, jestliţe ţalovaný správní orgán v průběhu soudního řízení pozbyl pasivní legitimaci.171 Na závěr je třeba dodat, ţe proti pravomocnému rozsudku krajského soudu lze podat kasační stíţnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Tímto mimořádným opravným prostředkem se budeme dále zabývat v kapitole č. 5. Je však třeba upozornit na to, ţe ačkoli správní orgán podá kasační stíţnost, rozsudkem krajského soudu je nadále vázán. Je tedy povinen ve věci jednat a rozhodnout. 172

169

VOPÁLKA, Vladimír a kol. Soudní řád správní…, s. 191. Tamtéţ 171 VETEŠNÍK, Pavel. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 692. 172 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 130. 170

35

4. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu 4.1. Obecné vymezení institutu Předešlou kapitolou jsme vstoupili do sféry ochrany před nezákonnou nečinností poskytované ve správním soudnictví. Na první pohled by se mohlo zdát, opomeneme-li teď institut opravných prostředků, ţe výše rozebranou nečinnostní ţalobou je veškerý prostor správněsoudní ochrany pro danou oblast bezmezně vyčerpán. Je však potřeba mít na paměti poměrně striktní formalismus, jenţ se k ţalobě proti nečinnosti váţe. Zákonodárce je totiţ v tomhle ohledu nekompromisní, kdyţ pod reţim § 79 a násl. SŘS zahrnuje ochranu před nečinností pouze v případě nevydání meritorního rozhodnutí nebo osvědčení. Pamatuje tak na nepochybně na dvě nejzávaţnější formy činnosti (a téţ nečinnosti) veřejné správy, nutno však podotknout, ţe rozhodně ne jediné. Zůstává tak otázkou, jakým způsobem řešit nečinnost v případě tzv. jiných správních úkonů (vyjma osvědčení), event. zda vůbec správní soudnictví nabízí nějaký konkrétní nástroj ochrany v této souvislosti. Tzv. jiné správní úkony totiţ představují poměrně široký a komplexně právně neupravený soubor různorodých úkonů a postupů orgánů veřejné správy, jimiţ správní orgány realizují svou působnost v oblasti veřejné správy.173 Jsou spojeny s niţší intenzitou právních účinků, neboť se jedná o úkony, které přímo nezasahují do ničích práv, přesto však jimi vykonavatelé veřejné správy plní úkoly veřejné správy.174 Mimo zmíněné osvědčení můţeme do této kategorie řadit např. ověření, posudky, stanoviska a vyjádření, informační úkony, registraci, programovací úkony aj.175 Pokud jde o soudněsprávní ochranu před nečinností vztahující se na zmíněné úkony, mohli jsme se v minulosti setkat s názory, ţe pojem osvědčení odpovídající dikci § 79 SŘS je třeba vykládat extenzivně a zahrnout pod něj i další úkony správních orgánů ve smyslu části čtvrté správního řádu.176 Tomuto závěru však brzy začala odporovat judikatura Nejvyššího správního soudu. Ten totiţ jednoznačně vyloučil uţití nečinnostní ţaloby na jiné formy nečinnosti, neţ jaké výslovně plynou ze zákona. Zároveň však vyslovil určitou skepsi týkající

173

FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností v případě tzv. jiných správních úkonů. Právní rozhledy, 2011, roč. 19, č. 6, s. 575. 174 Srov. STAŠA, Josef. Jiné úkony. In HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 269. 175 Tamtéţ s. 269 – 281 176 Srov. VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 1. vydání. Praha: Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2006, s. 89.

36

se dostatečnosti této úpravy de lege ferenda.177 Vývojem judikatury v dané oblasti se budeme zabývat dále. Lze však shrnout, ţe v jejím současném světle lze proti nezákonné nečinnosti, spočívající v neuskutečnění jiných správních úkonů, uţít jako prostředek ochrany ţalobu na ochranu před nezákonným zásahem.178 S tímto názorem se ostatně ztotoţňuje i teorie.179 Pokud jde o samotnou ţalobu proti zásahu, i zde můţeme říci, ţe se jedná v českém právním řádu o poměrně nový institut, neboť ji, podobně jako nečinnostní ţalobu, zavádí aţ soudní řád správní s účinností od 1. 1. 2003. Pokud jde o historický pohled na danou věc, budeme tedy vycházet z toho, co jsme si uvedli v kap. 3.1. Nadto je vhodné poznamenat, ţe ochranu před nezákonným zásahem veřejné správy neposkytoval ani prvorepublikový Nejvyšší správní soud.180 I zde platilo, ţe do 31. 12. 2002 byla ochrana v této oblasti poskytovaná především v rámci ústavního soudnictví na základě ústavní stíţnosti.181 Touto ústavní stíţností pak stěţovatel, vzhledem k nemoţnosti jiné právní ochrany (např. proti policejním zásahům), musel příslušný zásah napadat rovnou.182 Na Ústavní soud tedy v takovém případě připadalo i samotné provádění dokazování. Nebylo proto výjimkou, ţe některé stíţnosti byly poměrně sporně odmítnuty s cílem se tomu vyhnout.183 Ţalobu proti zásahu tedy zavádí soudní řád správní a upravuje ji v § 82 - § 87. Přes několikeré novelizace tohoto předpisu zůstávala příslušná úprava poměrně dlouho v nezměněné podobě. Změnu přinesl aţ zákon č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, jenţ vstoupil v účinnost 1. 1. 2012.184 Tuto novelu si mimo jiné v dalším výkladu několikrát zmíníme. Dále je třeba podotknout, ţe i zásahová ţaloba představuje jednu z modalit obecné správní ţaloby. R. Pomahač však v jejím případě hovoří o tzv. ţalobě proti ohroţení, jeţ jako jediná česká obecná správní ţaloba cílí přímo na jiný druh správních úkonů neţ na akty

177

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, sp. zn. 1 Ans 8/2005-165 Srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2010, sp. zn. 7 Aps 3/2008-98 179 Srov. např. FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 133. POSPÍŠIL, Petr. Judikatura nejvyššího správního soudu: ochrana před nezákonným zásahem správního orgánu. Soudní rozhledy, 2011, roč. 17, č. 3, s. 79. 180 VETEŠNÍK, Pavel. Ochrana před nezákonným zásahem poskytovaná ve správním soudnictví. In SLÁDEČEK, Vladimír, MELOTÍKOVÁ, Petra. Aktuální otázky správního soudnictví. Praha: Leges, 2012, s. 48. 181 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ţaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (vybrané aspekty). In SLÁDEČEK, Vladimír, MELOTÍKOVÁ, Petra. Aktuální otázky správního soudnictví. Praha: Leges, 2012, s. 32. 182 MIKULE, Vladimír. Správní soudnictví…, s. 548. 183 Tamtéţ 184 VETEŠNÍK, Pavel. Ochrana před nezákonným zásahem poskytovaná ve správním soudnictví. In SLÁDEČEK, Vladimír, MELOTÍKOVÁ, Petra. Aktuální otázky správního soudnictví. Praha: Leges, 2012, s. 39. 178

37

rozhodovací.185 I v tomto případě pak platí, ţe ţaloba proti zásahu je prostředek subsidiární, a to i ve vztahu k ţalobě nečinnostní.186

4.2. Aktivní a pasivní legitimace Ţalobní legitimaci upravuje § 82 SŘS. Výkladem tohoto ustanovení Nejvyšší správní soud následně stanovil podmínky, jeţ musí být kumulativně splněny, abychom ţalobu mohli povaţovat za důvodnou. Ţalobce tak musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (tzn. zásahem v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaţeno (5. podmínka).187 K tomu je třeba poznamenat, ţe citovaný rozsudek obsahuje i 6. podmínku, která vyţadovala trvání zásahu nebo jeho důsledků, event. hrozbu opakování zásahu. Naplnění této podmínky však bylo vypuštěno výše zmíněnou novelou SŘS účinnou od 1. 1. 2012. Ţalobce se tak vedle ochrany proti zásahu nyní můţe domáhat i pouhého určení jeho nezákonnosti.188 Pro naše účely bude podstatné se zaměřit především na rozbor podmínky č. 4 a definovat si tak samotný pojem zásah. S ohledem na výše uvedené je pro nás jeho náleţité vymezení klíčové i z toho důvodu, abychom mohli vůbec hovořit o aplikaci zásahové ţaloby na případy nečinnosti při vydávání tzv. jiných správních úkonů. Hned na úvod je třeba si říct, ţe definici zásahu zákonodárce neposkytuje. SŘS přitom pouţívá výrazu zásah samostatně, odděluje od něj dále pokyny a donucení. Navzdory tomu uvádí zásah téţ jako legislativní zkratku.189 Východisko je tak potřeba hledat v judikatuře, která, jak jsme si nastínili v předešlé kapitole, v tomto ohledu prošla značným vývojem, jenţ se ubíral k stále širšímu chápání tohoto termínu. Jako významné vodítko je třeba brát téţ judikaturu Ústavního soudu, a to nejen proto, ţe do 31. 12. 2002 byla právě ústavní stíţnost k němu podaná jediným prostředkem ochrany před nezákonným zásahem (srov. kap. 4.1). Ústavní soud v této souvislosti hovoří o tzv. jiném zásahu orgánu veřejné moci.190 Ten pak chápe jako převáţně jednorázový, protiprávní a zároveň protiústavní útok orgánů veřejné moci vůči základním ústavně zaručeným právům a svobodám, který v době útoku představuje

185

POMAHAČ, Richard. Modality obecné správní ţaloby. Justiční praxe, 2002, roč. 50, č. 3, s. 105. VETEŠNÍK, Pavel. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 700 – 702. 187 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, sp. zn. 2 Aps 1/2005-65 188 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 137. 189 VETEŠNÍK, Pavel. Ochrana před nezákonným zásahem…, s. 40. 190 VETEŠNÍK, Pavel. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 608. 186

38

trvalé ohroţení po právu existujícího stavu, nemá však podobu rozhodnutí a vymyká se tak obvyklému přezkumnému řízení.191 Je však potřeba si uvědomit, ţe pojem zásah ve smyslu § 82 SŘS je chápán v podstatně uţším smyslu neţ v soudnictví ústavním.192 Judikatura Nejvyššího správního soudu je v této oblasti nesmírně bohatá a doznala řady vývojových změn a doplnění. Příkladmo si uvedeme dvě významná a do jisté míry přelomová usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, jeţ jsou odrazem dosavadní judikatury. Podle prvého z nich193 je zásah chápán jako velké mnoţství faktických činností, k nimţ jsou správní orgány oprávněny zvláštními zákony. Jde zároveň o úkony neformální, pro něţ mohou, ale téţ nemusí, být stanovena pravidla. Důleţitým znakem těchto úkonů pak je, ţe nejsou činěny formou rozhodnutí, přesto však jsou závazné pro osoby, vůči kterým směřují. Tyto osoby jsou následně povinny něco konat, určité činnosti se zdrţet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě písemného, event. i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu.194 Pokud jde o druhé z těchto usnesení,195 zde se soud jiţ detailně zaměřuje na věcný rozsah tří základních správních ţalob (tzn. ţaloby proti rozhodnutí správního orgánu, ţaloby nečinnostní a ţaloby zásahové). Ten je totiţ potřeba vykládat tak, aby pokud moţno kaţdý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv a povinností byl podroben účinné soudní kontrole. Z toho pak vyplývá pro účely této kapitoly klíčový závěr, a sice ţe zásahem dle § 82 SŘS můţe být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění jakéhokoli úkonu s výjimkou rozhodnutí a osvědčení ve smyslu § 65 a § 79 SŘS. Zásahová ţaloba se totiţ nevztahuje nezbytně jen na akty neformální povahy či faktické úkony, nýbrţ i na jakékoli jiné konání či opomenutí konat, za předpokladu, ţe je nelze podřadit pod § 65 a § 79 SŘS.196 K uvedenému vymezení je třeba poznamenat, ţe o zásah nepůjde v případě vydání právního předpisu, procesního či meritorního rozhodnutí, event. jiného úkonu, proti němuţ se lze bránit ve správním řízení.197 Nebude jím ani chybné vedení spisu dle § 17 SŘ.198 Dále je nutné zdůraznit, ţe soudní ochrana je poskytována pouze zásahům, které jsou nezákonné.199

191

Nález Ústavního soudu ze dne 30. 11. 1995, sp. zn. III ÚS 62/95 MIKULE, Vladimír. Správní soudnictví…, s. 548 – 549. 193 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, sp. zn. 2 Afs 144/2004-110 194 Obdobně téţ rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2004, sp. zn. 3 As 52/2003-278, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2005, sp. zn. 4 As 17/2004-55, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008, sp. zn. 6 Aps 4/2007-65 195 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 7 Aps 3/2008-98 196 Srov. téţ FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 135. 197 MIKULE, Vladimír. Správní soudnictví…, s. 549. 198 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2011, sp. zn. 3 Aps 4/2011-60 199 Teorie v této souvislosti často odkazuje na čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, event. i § 2 odst. 1 SŘ. Srov. např. VETEŠNÍK, Pavel. Ochrana před nezákonným zásahem…, s. 40. 192

39

Jde ostatně o jednu z výše uvedených podmínek ţalobní legitimace. Jak uvádí K. Frumarová, nečinnost správních orgánů podmínku nezákonnosti bezesporu splňuje.200 Aktivní legitimace k podání ţaloby pak přísluší kaţdé osobě, jeţ tvrdí, ţe byla nezákonným zásahem přímo zkrácena na svých právech. Z tohoto důvodu se soud v rámci úvahy o splnění podmínek řízení zaměřuje pouze na zkoumání tohoto tvrzení. Pokud jde o jeho důvodnost, ta je předmětem vlastního meritorního posouzení věci.201 Pasivní legitimaci upravuje § 83 SŘS. Dle dikce tohoto ustanovení je ţalovaným správní orgán, který podle ţalobního tvrzení provedl zásah. Z uvedeného vyplývá, ţe je tedy čistě v kompetenci ţalobce, aby v ţalobě označil správní orgán, vůči němuţ se domáhá ochrany. Pokud je však označen správní orgán, který zásah neprovedl, soud ţalobu, aniţ by zkoumal nezákonnost zásahu, zamítne.202

4.3. Lhůta pro podání žaloby a její náležitosti Lhůtu pro podání ţaloby upravuje § 84 odst. 1 SŘS, a to ve dvou podobách – objektivní a subjektivní. Dle § 84 odst. 2 SŘS pak zmeškání lhůty nelze prominout. Pokud jde o subjektivní lhůtu, platí, ţe ţaloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se ţalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Rozhodující je přitom znalost ţalobce o skutkových okolnostech, z nichţ vyplývá konání či nekonání správního orgánu, v němţ je spatřován nezákonný zásah.203 Shodně budeme postupovat i tehdy, pokud se domáháme určení, ţe byl zásah nezákonný.204 Pokud jde o objektivní lhůtu, zákon stanoví, ţe ţalobu lze podat nejpozději do dvou let od okamţiku, kdy k zásahu došlo. V našem případě tedy bude podstatné, kdy uplynula lhůta k provedení příslušného úkonu.205 § 84 odst. 3 SŘS se zabývá náleţitostmi ţaloby. Určuje, ţe ţaloba musí mimo obecných náleţitostí podání (srov. kap. 3.6) obsahovat označení zásahu, proti němuţ se ţalobce domáhá ochrany, vylíčení rozhodujících skutečností, označení důkazů, jichţ se ţalobce dovolává a návrh výroku rozsudku. I zde pak platí, ţe obsahuje-li ţaloba vady, uplatní se postup dle § 37 odst. 5 SŘS.

4.4. Nepřípustnost žaloby 200

FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 136. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, sp. zn. 9 Aps 1/2007-68 202 VETEŠNÍK, Pavel. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 716. 203 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, sp. zn5 Aps 5/2010-293 204 LICHNOVSKÝ, Ondřej. Nezákonný zásah v daňovém řízení. Právní rozhledy, 2012, roč. 20, č. 10, s. 346. 205 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 138. 201

40

Podle § 85 SŘS je ţaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky. Od 1. 1. 2012 však zákon zná i výjimku z této podmínky. Uvedené pravidlo totiţ neplatí, domáhá-li se ţalobce pouze určení, ţe zásah byl nezákonný. Citované ustanovení je výrazem výše uvedené subsidiární povahy zásahové ţaloby. Nutno však podotknout, ţe vzhledem ke své formulaci se jedná o ustanovení poměrně problematické, na jehoţ výklad není v teorii ani judikatuře jednotný názor. Nejprve je třeba uvést, ţe SŘS s ohledem na různorodost moţných zásahů nestanovuje, o jaké jiné právní prostředky se jedná.206 Nejvyšší správní soud však dovodil, ţe např. podání stíţnosti dle § 175 SŘ není podmínkou přípustnosti ţaloby.207 Není sporu o tom, ţe pokud jiné prostředky ochrany neexistují, lze se soudní ochrany dle § 82 SŘS domáhat okamţitě.208 Otázkou však zůstává, zdali v případě existence těchto prostředků je ţaloba absolutně vyloučena nebo její podání pouze závisí na jejich bezvýsledném vyčerpání. V teorii i judikatuře Nejvyššího správního soudu se lze setkat s oběma závěry. K restriktivnímu pojetí se přiklání např. V. Mikule, jenţ uvádí, ţe existence jiných právních prostředků ţalobu ve správním soudnictví vůbec vylučuje.209 Převládá však druhý, liberálnější, pohled na věc, s nímţ se ostatně ztotoţnil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, jenţ stanovil, ţe ţaloba je přípustná pouze po bezvýsledném vyčerpání právních prostředků, které ţalobci stanovuje k jeho ochraně zákon.210 Závěrem je třeba ještě doplnit, ţe zmíněná subsidiarita zásahové ţaloby se uplatní i ve vztahu k ţalobě proti rozhodnutí správního orgánu211 i ţalobě nečinnostní.212

4.5. Rozhodnutí o žalobě Podle § 87 odst. 1 SŘS soud rozhoduje zásadně na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Z toho můţeme mimo jiné usuzovat téţ to, ţe i tvrzená

206

VETEŠNÍK, Pavel. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 727. 207 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2010, sp. zn. 4 Aps 2/2010-44 208 VETEŠNÍK, Pavel. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 728. 209 MIKULE, Vladimír. Správní soudnictví…, s. 551. Obdobně téţ rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2005, sp. zn. 1 Afs 16/2004-90 210 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, sp. zn. 2 Afs 144/2004-110. Obdobně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2004, sp. zn. 3 As 52/2003-278. Z teorie srov. např. BROTHÁNKOVÁ, Jana. In BROTHÁNKOVÁ, Jana, ŢIŠKOVÁ, Marie. Soudní řád správní s vysvětlivkami a judikaturou. 2. Vydání. Praha: Linde, 2006, s. 170. FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 139. VETEŠNÍK, Pavel. Ochrana před nezákonným zásahem…, s. 42. 211 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, sp. zn. 2 Aps 3/2004-42 212 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2011, sp. zn. 1 Aps 1/2011-101

41

nečinnost správního orgánu musí k tomuto dni trvat.213 SŘS pak v citovaném ustanovení dále doplňuje, ţe rozhoduje-li soud pouze o určení toho, zda byl zásah nezákonný, vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu. Je-li ţaloba důvodná, vydá soud rozsudek, který můţe být podle povahy věci deklaratorní nebo konstitutivní. Prvý z nich se vztahuje na situace, kdy soud pouze konstatuje nezákonnost daného zásahu. Konstitutivní rozhodnutí je naproti tomu vydáno tehdy, jestliţe příslušný nezákonný zásah trvá nebo trvají jeho důsledky anebo hrozí jeho opakování. Soud jím následně zakáţe správnímu orgánu pokračovat v porušování ţalobcova práva a přikáţe mu, je-li to moţné, obnovit stav před zásahem.214 Pro naše účely se bude jednat o zákaz nadále zasahovat do ţalobcova práva na to, aby byl orgán činný a tomu odpovídající příkaz provést příslušný jiný správní úkon ve stanovené lhůtě.215 V případě, ţe ţaloba není důvodná, soud ji dle § 87 odst. 3 zamítne. Závěrem je třeba dodat, ţe zásahová ţaloba je v souladu s § 56 odst. 3 SŘS projednávaná a rozhodovaná přednostně, a proti rozsudku je za podmínek stanovených SŘS přípustná obnova řízení216 a kasační stíţnost.217

213

FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 139 – 140. VETEŠNÍK, Pavel. In JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 734. 215 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 140. 216 VETEŠNÍK, Pavel. Ochrana před nezákonným zásahem…, s. 43. 217 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 140. 214

42

5. Navazující soudní ochrana 5.1. Kasační stížnost Jak jsme si nastínili v závěrech kapitol č. 3 a 4, proti pravomocnému rozsudku krajského soudu je moţné podat kasační stíţnost k Nejvyššímu správnímu soudu, která má povahu mimořádného opravného prostředku. Uvedené platí i přesto, ţe řízení ve věcech správního soudnictví je koncipováno jako řízení jednoinstanční.218 Kasační stíţnost je upravena v § 102 a násl. SŘS a podává se u Nejvyššího správního soudu, který jako vrcholný soudní orgán ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování tím, ţe rozhoduje o kasačních stíţnostech, jakoţ i v jiných případech stanovených zákonem.219 Kasační stíţnost je tedy opravným prostředkem mimořádným, coţ vyplývá i z dikce § 102 SŘS. Směřuje totiţ proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví a stěţovatel se jejím prostřednictvím domáhá zrušení takového rozhodnutí. Mimořádnost tohoto opravného prostředku podtrhuje i taxativní výčet důvodů, pro něţ můţe být podána,220 jakoţ i úprava případů, kdy je kasační stíţnost nepřípustná.221 Nadto zákon pamatuje i na situace, kdy je kasační stíţnost nepřijatelná.222 Účastníky řízení jsou pak stěţovatel a veškeré osoby, jeţ byly účastníky původního řízení. U stěţovatele se přitom, se stanovenými výjimkami, vyţaduje zastoupení advokátem.223 Lhůta pro podání kasační stíţnosti činí dva týdny a běţí od doručení rozhodnutí, event. od doručení opravného usnesení, bylo-li vydáno. Zmeškání lhůty nelze prominout.224 Aţ na v zákoně uvedený případ225 kasační stíţnost nemá ex lege odkladný účinek. Nejvyšší správní soud jej však na návrh stěţovatele můţe přiznat.226 O přiznání odkladného účinku můţe při podání kasační stíţnosti ţádat i správní orgán, a to ze stejných důvodů jako ţalobce.227

218

PRŮCHA, Petr. Přezkoumávání správních rozhodnutí. In SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo procesní. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 280. 219 Srov. § 106 odst. 4 a § 12 odst. 1 SŘS 220 § 103 SŘS 221 § 104 SŘS 222 § 104a SŘS 223 § 105 SŘS 224 § 106 odst. 2 SŘS 225 § 107 odst. 2 SŘS 226 § 107 odst. 1 SŘS 227 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2007, sp. zn. 2 Ans 3/2006-49

43

V obecné rovině však pouhé podání kasační stíţnosti nemá na plnění povinnosti správním orgánem ţádný vliv.228 Závěrem je třeba poznamenat, ţe podávání kasačních stíţností ve věcech ochrany před nečinností správního orgánu, tvoří ze statistického hlediska zcela okrajovou agendu Nejvyššího správního soudu.229 Tato skutečnost však není důsledkem včasnosti rozhodovací činnosti veřejné správy a minima průtahů. Naopak je odrazem zákonné úpravy, podle níţ soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.230 Zároveň je nutné zdůraznit, ţe předmětem řízení o kasační stíţnosti proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu o ţalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je rozhodnutí krajského soudu, nikoliv nečinnost správního orgánu.231

5.2. Obnova řízení Dalším mimořádným opravným prostředkem ve správním soudnictví, který jsme si mimo jiné zmínili v závěru kap. č. 4, je obnova řízení. Tento institut je pro danou oblast upraven v § 111 a násl. SŘS. Ţalobce se tak při splnění zákonných důvodů232 můţe domáhat obnovy původního řízení, za předpokladu, ţe výsledek obnoveného řízení povede k vydání nového, pro něj příznivějšího, rozhodnutí.233 Nutno však podotknout, ţe obnova řízení je přípustná pouze proti rozsudku vydanému v řízení o ochraně před zásahem správního orgánu, event. ve věcech politických stran a politických hnutí. Naproti tomu není přípustná proti rozhodnutí o kasační stíţnosti a v případě, ţe návrh směřuje jen proti důvodům rozhodnutí nebo proti výroku o nákladech řízení.234 Jak však podotýká V. Mikule, není zcela jasný osud rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kterým byla stíţnost proti rozhodnutí vydanému v některých ze zmíněných řízení zamítnuta, dojde-li k povolení obnovy.235 Tímto se dostáváme k dalšímu důleţitému aspektu, neboť i v tomto případě obnovu řízení členíme na dva úseky – řízení o povolení obnovy a řízení obnovené.236 Dále pak platí, ţe k řízení je příslušný soud, jenţ vydal rozhodnutí, proti kterému návrh na obnovu řízení 228

Tamtéţ. Problematika odkladného účinku byla judikaturou několikrát řešena i ve věcech ochrany před nečinností. Mimo citovaného usnesení rozšířeného senátu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, sp. zn. 6 Ans 1/2006-63 229 ŠIMÍČEK, Vojtěch. Judikatura nejvyššího správního soudu…, s. 115. 230 Tamtéţ 231 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2005, sp. zn. 8 Ans 1/2006-135 232 § 111 SŘS 233 HROZINKOVÁ, Eva. Přezkoumávání pravomocných rozhodnutí. In HROZINKOVÁ, Eva, NOVOTNÝ, Vladimír. Správní právo procesní. 4. vydání. Praha: Leges, 2012, s. 267. 234 § 114 SŘS 235 MIKULE, Vladimír. Správní soudnictví…, s. 567. 236 § 118 a § 119 SŘS

44

směřuje.237 Návrh lze přitom podat ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy se „navrhovatel“ dozvěděl o důvodu obnovy (subjektivní lhůta). Nadto zákon stanovuje i lhůtu objektivní, tříletou, jeţ počíná běţet od právní moci napadeného rozhodnutí. Po uplynutí této objektivní lhůty můţe být návrh podán pouze za předpokladu, ţe byl zrušen trestní rozsudek, který soud při jeho rozhodování zavazoval. Zmeškání lhůty ani zde nelze prominout.238 Odkladný účinek podaného návrhu je rovněţ vyloučen, můţe však být soudem na návrh přiznán. Je-li však obnova povolena, právní mocí tohoto rozhodnutí dochází k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí, jehoţ se obnova dotýká, a to aţ do právní moci rozhodnutí v obnoveném řízení.239 Byl-li návrh na obnovu zamítnut, je moţné proti tomuto usnesení podat kasační stíţnost.240

5.3. Ústavní stížnost Ústavní stíţnost241 lze definovat jako specifický a subsidiární prostředek k ochraně ústavně zaručených práv a svobod, kdy aktivně legitimovaným subjektem můţe být fyzická nebo právnická osoba, pokud tvrdí, ţe zásahem orgánu veřejné moci (pasivně legitimovaný subjekt) bylo porušeno její subjektivní veřejné základní právo nebo svoboda.242 Pro naše účely lze v této souvislosti zmínit nález Ústavního soudu, podle nějţ právo stěţovatele na řádný a spravedlivý proces v sobě zahrnuje také právo na to, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů.243 Rovněţ je třeba připomenout, ţe do 31. 12. 2002 byla ochrana před nečinností veřejné správy poskytovaná především v rámci ústavního soudnictví na základě ústavní stíţnosti (srov. kap. 3.1 a 4.1). Ústavním základem tohoto institutu je čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. Na ten navazuje § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, na základě kterého je ústavní stíţnost oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliţe tvrdí, ţe pravomocným rozhodnutím v řízení, jehoţ byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. Ústavní soud přitom od roku 1996 vykládá pojem „zásah orgánu veřejné moci do ústavně zaručených práv a svobod“ natolik extenzivně, ţe pod něj lze subsumovat i nečinnost orgánu veřejné moci.244 237

§ 113 SŘS § 115 SŘS 239 § 117 SŘS 240 HROZINKOVÁ, Eva. Přezkoumávání pravomocných rozhodnutí…, s. 267. 241 Rozumějme tzv. obecnou ústavní stíţnost. Tohoto pojmu uţívá např. V. Sládeček In SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo…, s. 376. 242 ŠIMÍČEK, Vojtěch. Ústavní stížnost. 3. vydání. Praha: Linde, 2005, s. 79. 243 Nález Ústavního soudu ze dne 4. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 225/01 244 MIKULE, Vladimír. Ochrana před nezákonnou nečinností…, s. 681. 238

45

Jak jsme si uvedli výše, ústavní stíţnost je prostředek subsidiární. Je proto nepřípustná, jestliţe stěţovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. Půjde přitom o řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek a jiný procesní prostředek k ochraně práva, k jehoţ uplatnění se váţe zahájení soudního, správního, event. jiného právního řízení.245 Ústavní stíţnost pak lze podat do dvou měsíců od doručení rozhodnutí o posledním takovém procesním prostředku. Pro oblast veřejné správy bude posledním prostředkem obvykle ţaloba ve správním soudnictví, resp. kasační stíţnost, je-li ze zákona přípustná.246 Jestliţe zákon stěţovateli příslušný procesní prostředek neposkytuje, je ústavní stíţnost moţné podat do dvou měsíců ode dne, kdy se stěţovatel o zásahu orgánu veřejné moci do jeho ústavně zaručených práv a svobod dozvěděl (subjektivní lhůta), nejpozději však do jednoho roku ode dne, kdy k takovému zásahu došlo (objektivní lhůta).247 Ústavní stíţnost pak obecně nemá odkladný účinek, na návrh stěţovatele však Ústavní soud můţe při splnění zákonných podmínek odloţit vykonatelnost napadeného rozhodnutí.248 V případě jiného zásahu orgánu veřejné moci neţ je rozhodnutí, můţe Ústavní soud rozhodnout o předběţném opatření.249 Na závěr je třeba uvést, ţe Ústavní soud rozhodne nálezem, jímţ ústavní stíţnosti zcela vyhoví nebo ji zcela zamítne, event. jí zčásti vyhoví a zčásti ji zamítne. V případě, ţe je ústavní stíţnosti vyhověno, Ústavní soud napadené rozhodnutí zruší. Pokud se ústavní stíţnost týkala jiného zásahu orgánu veřejné moci, neţ je rozhodnutí, zakáţe tomuto orgánu, aby v porušování práva a svobody pokračoval a současně obnovil předešlý stav, je-li takový postup moţný.250

5.4. Stížnost k Evropskému soudu pro lidská práva Poté, co jsme si vymezili ústavní stíţnost, se můţe zdát, ţe se ocitáme na samém konci prostředků ochrany před nezákonnou nečinností. Z vnitrostátního hlediska tomu tak nepochybně bude. Je však třeba pamatovat téţ na instituce mezinárodního charakteru. V evropském měřítku je důleţité si připomenout, ţe soudní ochranu před nečinností veřejné správy garantuje téţ ESLP.251 ESLP si můţeme definovat jako pravidelný soudní tribunál,

245

Srov. § 75 odst. 1 a § 72 odst. 3 ZÚS a výjimky zde a v následujících jejich odstavcích uvedené. MIKULE, Vladimír. Ústavní soud. In HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 591. 247 § 72 odst. 5 ZÚS 248 § 79 ZÚS 249 § 80 ZÚS 250 § 82 ZÚS 251 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 176. 246

46

jehoţ hlavní úlohou je projednávat evropské stíţnosti soukromých subjektů.252 Byl zřízen Radou Evropy k ochraně jednotlivců a jejich práv proti zásahům ze strany členských států,253 a to na základě čl. 19 Úmluvy. Ten pak hovoří o zajištění plnění závazků přijatých Vysokými smluvními stranami v Úmluvě a Protokolech k ní. Stíţností lze následně napadat jednání (nečinnost) orgánu státu, jenţ uznal pravomoc soudu.

254

R. Pomahač v této souvislosti hovoří o tzv. evropské ústavní stíţnosti.255 Právní

základ tohoto institutu je v čl. 34 Úmluvy, který stanoví, ţe ESLP můţe přijímat stíţnosti od kaţdé fyzické osoby, nevládní organizace nebo skupiny jednotlivců povaţujících se za oběti v důsledku porušení práv přiznaných Úmluvou a Protokoly k ní daným státem. Čl. 35 Úmluvy pak upravuje podmínky přijatelnosti takové stíţnosti, z nichţ můţeme mimo jiné vyčíst i v předešlých kapitolách několikrát zmiňovaný princip subsidiarity. ESLP se totiţ můţe věcí zabývat aţ po vyčerpání všech vnitrostátních opravných prostředků podle všeobecně uznávaných pravidel mezinárodního práva. V České republice tedy bude obvyklou podmínkou proběhlé řízení před Ústavním soudem zahájené řádně a včas podanou ústavní stíţností.256 ESLP však s odkazem na čl. 13 Úmluvy, jenţ přiznává kaţdému, jehoţ práva a svobody zaručené Úmluvou byly porušeny, právo na účinné právní prostředky před národním orgánem, stanovil, ţe ústavní stíţnost při řešení průtahů v soudním řízení takovým dostatečně účinným prostředkem není.257 Čl. 35 Úmluvy pak dále stanovuje lhůtu šesti měsíců, v níţ musí být stíţnost podána. Rozhodujícím momentem je přitom den, kdy bylo přijato konečné rozhodnutí. Na závěr je třeba poznamenat, ţe rozsudek ESLP ve sporné věci je zpravidla konečný. Argumentem potvrzujícím tuto skutečnost je závazek smluvních stran, ţe se tímto rozsudkem budou řídit. Na provedení samotného rozsudku následně dohlíţí Výbor ministrů.258

252

SEDLÁČEK, Stanislav. Soudní kontrola…, s. 111. SLADKÝ, Pavel. Mezinárodní organizace. In DAVID, Vladislav a kol. Mezinárodní právo veřejné s kazuistikou. 2. vydání. Praha: Leges, 2011, s. 206. 254 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo…, s. 449. 255 POMAHAČ, Richard. Evropské veřejné právo. 2. Vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 136 a násl. 256 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo…, s. 450. 257 Srov. HUBÁLKOVÁ, Eva. Opravné prostředky ve vztahu k průtahům v soudním řízení. Bulletin advokacie, 2008, roč. 15, č. 3, s. 26. Srov. téţ judikaturu ESLP zde uvedenou. 258 SVAČEK, Ondřej. Regionální mechanismy ochrany lidských práv. In DAVID, Vladislav a kol. Mezinárodní právo veřejné s kazuistikou. 2. vydání. Praha: Leges, 2011, s. 269. 253

47

Závěr Nezákonná nečinnost veřejné správy představuje mimořádně negativní jev, jenţ svou podstatou můţe způsobit erozi samotných pilířů právního státu.259 Zápornost a neţádoucnost tohoto jevu vychází především ze skutečnosti, ţe díky jeho existenci dochází k porušování celé řady zásad a principů, které souvisí se samotným fungováním veřejné správy. Teorie v této souvislosti často hovoří o tzv. principech dobré správy.260 V předkládané diplomové práci jsme se snaţili zaměřit na co nejkomplexnější vymezení nezákonné nečinnosti s uvedením jejich důsledků, forem a příčin. Situaci nám sice na jednu stranu neusnadnila skutečnost, ţe tento pojem není zákonodárcem výslovně definován, na stranu druhou však k dané problematice existuje poměrně četný teoretický podklad včetně judikatury správních soudů, event. i Ústavního soudu. Při vymezení pojmu nečinnost jsme současně zdůraznili její přívlastek „nezákonná“, neboť pouze taková nečinnost můţe naplňovat podmínky jevu negativního, proti němuţ je třeba se vzepřít právním zakotvením příslušných prostředků ochrany. A contrario se totiţ lze ve výjimečných případech setkat s nečinností, která je povolená. Tuto skutečnost jsme si rovněţ rozebrali. V následující části této práce jsme se jiţ specializovali na samotnou právní ochranu před nezákonnou nečinností. Vycházeli jsme přitom z koncepce práva na spravedlivý proces upraveného v čl. 6 odst. 1 Úmluvy se zaměřením na čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny. Největší pozornost jsme tedy věnovali právu na projednání věci bez zbytečných průtahů. Neopomenuli jsme si zmínit ani zásadu rychlosti řízení, jeţ představuje jednu ze zásad činnosti správního orgánu. Poté jsme se jiţ vloţili do detailnější charakteristiky jednotlivých prostředků ochrany před nezákonnou nečinností, a sice právní úpravy lhůt, opatření proti nečinnosti dle SŘ, fikce rozhodnutí, petic a stíţností, veřejného ochránce práv, jakoţ i do vymezení tzv. prostředků následných, tedy náhrady škody a nemajetkové újmy za nesprávný úřední postup a správněprávní odpovědnosti. Nevynechali jsme samozřejmě ani příslušné správní ţaloby a navazující soudní ochranu. Zejména v prvém případě jsme se však zaměřili na podstatně podrobnější rozbor dané problematiky, jenţ vyústil v její zařazení do samostatných kapitol. Ve druhém případě jsme si naproti tomu v nezbytných souvislostech přiblíţili jednotlivé opravné prostředky, a sice kasační stíţnost, obnovu řízení, ústavní stíţnost a stíţnost k ESLP 259 260

MATES, Pavel. Opatření proti nečinnosti a fikce rozhodnutí. Právní rádce, 2011, roč. 19, č. 7, s. 52 FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 37.

48

Zmíněnými správními ţalobami, a sice ţalobou nečinnostní a ţalobou zásahovou, jsme se dostali k jádru této diplomové práce, jejímţ primárním cílem bylo předestřít, do hloubky rozebrat a zhodnotit ochranu před nečinností poskytovanou ve správním soudnictví. Na rozdíl od předešlých kapitol jsme se zde však jiţ nemohli natolik spolehnout na teoretické podklady a museli jsme vycházet především z judikatury správních soudů, event. Ústavního soudu. Nelze říct, ţe by tato problematika byla v teorii zcela opomíjena, v potřebném rozsahu se jí však zabývá pouze malá část autorů. Rovněţ je třeba zmínit, ţe aţ do roku 2013 prakticky neexistoval aktuální a dostatečně podrobný komentář k SŘS. Pokud jde o samotnou správněsoudní ochranu před nečinností, v následujících kapitolách jsme se zaměřili na detailní rozbor ţaloby nečinnostní a zásahové. Ve druhém případě jsme se rovněţ museli zaměřit na analýzu pojmu nezákonný zásah správního orgánu. S uţitím příslušné judikatury jsme dospěli k závěru, ţe pod daný termín lze subsumovat i tzv. zbytkovou nečinnost, kterou nelze napadnout nečinnostní ţalobou. Ta se totiţ vztahuje výhradně na nečinnost při vydávání rozhodnutí nebo osvědčení. K uvedenému dualismu správněsoudní ochrany před nečinností lze poznamenat několik závěrů. Předně je třeba podotknout, ţe současný právní stav podloţený aktuální judikaturou je zajisté určitým krokem vpřed. Upírání správněsoudní ochrany před nečinností v případě tzv. jiných správních úkonů by nepochybně vyvolávalo otázku, zda není porušováno právo na spravedlivý proces, a sice v rozsahu, v jakém jsme si ho rozvedli. Je však potřeba se rovněţ pozastavit nad některými problémy, které tato ţalobní dvojkolejnost přináší. Předně je třeba se pozastavit u legislativního vyjádření subsidiárního charakteru těchto ţalob. Zatímco § 79 odst. 1 SŘS u nečinnostní ţaloby hovoří poměrně jasně o podmínce bezvýsledného vyčerpání předchozích procesních prostředků, dikce § 85, jak jsme si uvedli, působí v případě ţaloby zásahové poměrně četné výkladové potíţe. K. Frumarová pak dále upozorňuje i na eventuální obtíţe v souvislosti s rozlišováním mezi jednotlivými úkony veřejné správy.261 Osobně bych si troufl zmínit i problematiku zúčastněných osob, neboť jak plyne z judikatury Nejvyššího správního soudu ustanovení § 34 SŘS se omezuje pouze na řízení o ţalobě proti rozhodnutí a o ţalobě nečinnostní, naproti tomu v řízení o zásahové ţalobě je účast osoby zúčastněné na řízení z povahy věci vyloučena.262 Tento závěr je pak třeba promítnout i do souvislosti s kasační stíţností, neboť k té je mimo účastníka daného řízení dle § 102 SŘS aktivně legitimována právě téţ osoba zúčastněná na řízení. K opravným prostředkům je dále vhodné uvést, ţe obnova řízení, je dle § 114 odst. 1 písm. a) 261 262

FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 142. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2008, sp. zn. 3 Aps 5/2008-282

49

SŘS přípustná proti rozsudku vydaném v řízení o ochraně před zásahem správního orgánu. O obnově řízení v souvislosti s ţalobou proti nečinnosti tedy hovořit nelze. V kontextu uvedených problémů je proto namístě de lege ferenda uvaţovat o určité formě unifikace těchto ţalob. Jednou z cest ostatně můţe být i dříve některými autory uplatňovaný extenzivní výklad pojmu osvědčení v § 79 odst. 1 SŘS, byť se proti tomu Nejvyšší správní soud ve své judikatuře několikrát zásadně ohradil. Obdobný princip by pak představovalo nahrazení dosavadního taxativního výčtu forem nečinnosti v § 79 odst. 1 SŘS výčtem demonstrativním. V obou těchto případech by zůstala zachována existence ţaloby nečinnostní i zásahové, s tím, ţe nečinnostní ţaloba by se vztahovala na veškerou nečinnost veřejné správy bez ohledu na formu.263 K. Frumarová dále zmiňuje i podstatně radikálnější řešení. Spočívalo by totiţ v absolutním sloučení obou ţalob v jediný ţalobní typ, při současném extenzivnějším pojetí pojmu nezákonný zásah, jenţ by tak zahrnoval i veškerou nečinnost správního orgánu.264

263 264

Obdobně téţ FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy…, s. 142 Tamtéţ

50

Bibliografie Knižní díla BAXA, Josef a kol. Daňový řád: komentář, I. díl. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. 800 s. BROTHÁNKOVÁ, Jana, ŢIŠKOVÁ, Marie. Soudní řád správní s vysvětlivkami a judikaturou. 2. Vydání. Praha: Linde, 2006. 308 s. DAVID, Vladislav a kol. Mezinárodní právo veřejné s kazuistikou. 2. vydání. Praha: Leges, 2011. 448 s. FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností veřejné správy. Praha: Leges, 2012. 328 s. HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. 836 s. HROZINKOVÁ, Eva, NOVOTNÝ, Vladimír. Správní právo procesní. 4. vydání. Praha: Leges, 2012. 368 s. JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád: komentář. 4. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2013. 844 s. JEMELKA, Luboš a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2013. 1162 s. POMAHAČ, Richard. Evropské veřejné právo. 2. Vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 252 s. PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Brno: Aleš Čeněk, 2012. 428 s. SEDLÁČEK, Stanislav. Soudní kontrola veřejné správy. Brno: Masarykova univerzita, 2011. 126 s. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 3. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013. 500 s. SKULOVÁ, Soňa. Správní uvážení – základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno: Masarykova univerzita, 2003. 241 s. SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo procesní. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012. 386 s. ŠIMÍČEK, Vojtěch. Ústavní stížnost. 3. vydání. Praha: Linde, 2005. 359 s. VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 1. vydání. Praha: Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2006. 1042 s. VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2. vydání. Praha: Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2012. 1448 s. VOPÁLKA, Vladimír a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2004. 327 s. 51

Odborné články a příspěvky ve sbornících DOBOSZ, Piotr. Problém nečinnosti veřejné správy v řízení správním a soudněsprávním v Polsku. Správní právo, 1997, roč. 30, č. 3 – 4, s. 181 – 188. FRUMAROVÁ, Kateřina. Ochrana před nečinností v případě tzv. jiných správních úkonů. Právní rozhledy, 2011, roč. 19, č. 6, s. 575 – 581. FRUMAROVÁ, Kateřina. Náhrada škody a nemajetkové újmy způsobené nezákonnou nečinností veřejné správy. Správní právo, 2012, roč. 45, č. 4, s. 193 – 220. FRUMAROVÁ, Kateřina. Nezákonná nečinnost ve veřejné správě a význam institutu „přiměřené lhůty“ ve vztahu k nezákonné nečinnosti veřejné správy. Správní právo, 2003, roč. 36, č. 1, s. 1 – 13. FRUMAROVÁ, Kateřina. Stíţnosti jako právní prostředek ochrany před nečinností. In KADEČKA, Stanislav a kol. Nečinnost ve veřejné správě. Praha: Kancelář veřejného ochránce práv a Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 64 – 73. FRUMAROVÁ, Kateřina. Ţaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (vybrané aspekty). In SLÁDEČEK, Vladimír, MELOTÍKOVÁ, Petra. Aktuální otázky správního soudnictví. Praha: Leges, 2012, s. 32 – 38. FRUMAROVÁ, Kateřina. Ţaloba proti nečinnosti správního orgánu. Správní právo, 2011, roč. 44, č. 6, s. 354 – 369. HANSEL, Martin. Vyřizování tzv. anonymních stíţností. Právní rádce, 2005, roč. 13, č. 11, s. 41 – 42. HUBÁLKOVÁ, Eva. Opravné prostředky ve vztahu k průtahům v soudním řízení. Bulletin advokacie, 2008, roč. 15, č. 3, s. 25 – 29. KOČÍ, Roman. Příčiny a následky pasivity správních orgánů a prostředky k jejímu řešení. In KADEČKA, Stanislav, MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů II. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 123 – 127. KOLMAN, Petr. „Infostíţnost“ aneb Stíţnost na postup při vyřizování ţádosti o informace. In KADEČKA, Stanislav, MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů II. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 117 – 122. KOLMAN, Petr. Ochrana před nečinností ve správním řízení. Právní rádce, 2008, roč. 16, č. 12, s. 39 – 42. LICHNOVSKÝ, Ondřej. Nezákonný zásah v daňovém řízení. Právní rozhledy, 2012, roč. 20, č. 10, s. 343 – 347. MATES, Pavel. Ochrana před nečinností. Veřejná správa, 2008, roč. 19, č. 4, s. 16 – 17. 52

MATES, Pavel. Opatření proti nečinnosti a fikce rozhodnutí. Právní rádce, 2011, roč. 19, č. 7, s. 52 – 56. MATES, Pavel. Ochrana před nečinností ve správním řízení. In KADEČKA, Stanislav, MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů II. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 95 – 105. PEČINKA, Hynek. Průtahy v řízení zaviněné správním orgánem. Právní rádce, 2009, roč. 17, č. 8, s. 41 – 46. PÍTROVÁ, Lenka. K pojmu „prostředků k ochraně proti nečinnosti správního orgánu“. In VOPÁLKA, Vladimír. Nový správní řád. Praha: ASPI, 2005, s. 185 – 191. POMAHAČ, Richard. Modality obecné správní ţaloby. Justiční praxe, 2002, roč. 50, č. 3, s. 100 – 107. POSPÍŠIL, Ivo. Právo na přiměřenou délku řízení v judikatuře Ústavního soudu. In KADEČKA, Stanislav a kol. Nečinnost ve veřejné správě. Praha: Kancelář veřejného ochránce práv a Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 19 – 27. POSPÍŠIL, Petr. Judikatura nejvyššího správního soudu: ochrana před nezákonným zásahem správního orgánu. Soudní rozhledy, 2011, roč. 17, č. 3, s. 77 – 80. PRŮCHA, Petr. Prostředky obrany před nečinností podle správního řádu. In KADEČKA, Stanislav a kol. Nečinnost ve veřejné správě. Praha: Kancelář veřejného ochránce práv a Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 57 – 63. PRŮCHA, Petr. Vyjádření, osvědčení a sdělení a další obdobné úkony správních orgánů. In KADEČKA, Stanislav, KLIKOVÁ, Anna, VALACHOVÁ, Kateřina (eds). Nový správní řád a místní samospráva II. Brno: Masarykova univerzita, 2007, s. 103 – 118. SEDLÁČEK, Stanislav. Moţnosti ochrany před nečinností veřejné správy se zaměřením na právní úpravu zákona č. 150/2002 Sb. (soudní řád správní). Státní zastupitelství, 2009, roč. 7, č. 4, s. 22 – 24. SLÁDEČEK, Vladimír. Nečinnost správního orgánu a návaznost soudní ochrany. Správní právo, 2007, roč. 40, č. 6, s. 395 – 402. SKULOVÁ, Soňa. K ochraně před nečinností v novém správním řádu a jejím širším souvislostem. In KADEČKA, Stanislav, MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů. Plzeň: Aleš Čeněk, 2007, s. 123 – 138. SVOBODA, Petr. Odpovědnost za škodu způsobenou nezákonnou nečinností veřejné správy. Správní právo, 1999, roč. 32, č. 4, s. 218 – 231. SVOBODA, Petr. Fikce správního aktu, devoluce a podobné instituty – recept proti průtahům ve správním řízení? Správní právo, 1999, roč. 32, č. 5, s. 276 – 288. 53

ŠIMÍČEK, Vojtěch. Judikatura nejvyššího správního soudu ve věci ochrany proti nečinnosti správního orgánu. In KADEČKA, Stanislav, MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů. Plzeň: Aleš Čeněk, 2007, s. 115 – 122. TĚMÍN, Tomáš. Ţaloba proti nečinnosti správního orgánu. Bulletin advokacie, 2004, roč. 11, č. 3, s. 26 – 34. VETEŠNÍK, Pavel. Ochrana před nezákonným zásahem poskytovaná ve správním soudnictví. In SLÁDEČEK, Vladimír, MELOTÍKOVÁ, Petra. Aktuální otázky správního soudnictví. Praha: Leges, 2012, s. 39 – 49. VETEŠNÍK, Pavel, POHORSKÝ, Pavel. Ochrana před nečinností ve veřejné správě poskytovaná ve správním soudnictví z historického pohledu. In KADEČKA, Stanislav a kol. Nečinnost ve veřejné správě. Praha: Kancelář veřejného ochránce práv a Wolters Kluwer ČR, 2012, s. 158 – 164. Judikatura nález Ústavního soudu ze dne 30. 11. 1995, sp. zn. III. ÚS 62/95 nález Ústavního soudu ze dne 25. 9. 1997 sp. zn. IV. ÚS 114/96 nález Ústavního soudu ze dne 12. 1. 1999, sp. zn. I. ÚS 209/98 nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99 nález Ústavního soudu ze dne 4. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 225/01 nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2003, sp. zn. III. ÚS 696/02 nález Ústavního soudu ze dne 20. 4. 2004, sp. zn. IV. ÚS 36/04 nález Ústavního soudu ze dne 3. 8. 2004, sp. zn. I. ÚS 332/04 nález Ústavního soudu ze dne 14. 9. 2004, sp. zn. IV. ÚS 628/03 nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2005, sp. zn. I. ÚS 618/04 rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 3. 2012, sp. zn. 10 A 332/2011-38 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2004, sp. zn. 5 As 31/2003-49 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2004, sp. zn. 7 Afs 33/2003-80 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2004, sp. zn. 3 Ans 2/2004-60 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2004, sp. zn. 3 As 52/2003-278 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2004, sp. zn. 3 Ans 1/2004-115 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2004, sp. zn. 2 Ans 4/2004-116 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, sp. zn. 2 Ans 1/2003-37 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2005, sp. zn. 1 Afs 16/2004-90 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, sp. zn. 2 Aps 1/2005-65 54

rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2005, sp. zn. 4 As 17/2004-55 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, sp. zn. 2 Aps 3/2004-42 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, sp. zn. 1 Ans 8/2005-165 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2006, sp. zn. 8 Ans 3/2005-107 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, sp. zn. 6 Ans 1/2006-63 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2006, sp. zn. 6 Ans 1/2005-66 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. 1 Ans 2/2007-47 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2007, sp. zn. 8 Ans 1/2005-90 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2007, sp. zn. 2 Ans 4/2007-53 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, sp. zn. 9 Aps 1/2007-68 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2007, sp. zn. 1 Ans 5/2007-195 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007, sp. zn. 7 Ans 1/2007-100 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, sp. zn. 1 Ans 4/2008-62 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, sp. zn. 1 Ans 6/2008-58 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2008, sp. zn. 3 Aps 5/2008-282 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008, sp. zn. 6 Aps 4/2007-65 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2009, sp. zn. 1 Ans 2/2009-79 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2009, sp. zn. 7 Ans 2/2009-38 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2010, sp. zn. 8 Ans 1/2009-72 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, sp. zn. 2 Ans 1/2009-71 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2010, sp. zn. 4 Aps 2/2010-44 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, sp. zn5 Aps 5/2010-293 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2011, sp. zn. 1 Aps 1/2011-101 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2011, sp. zn. 3 Aps 4/2011-60 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. 1 Ans 3/2011-54 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, sp. zn. 2 Ans 13/2012-14 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2012, sp. zn. 2 Ans 14/2012-41 usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 1. 7. 2008, sp. zn. 62 Ca 39/2008-102 usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2003, sp. zn. Na 249/2003-9 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2005, sp. zn. 8 Ans 1/2006-135 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, sp. zn. 2 Afs 144/2004-110

55

usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2007, sp. zn. 2 Ans 3/2006-49 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2010, sp. zn. 7 Ans 5/2008-164 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 7 Aps 3/2008-98 Právní předpisy Listina základních práv a svobod vyhlášená usnesením předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., jako součást ústavního pořádku sdělení č. 209/1992 Sb. Federálního ministerstva zahraničních věcí, o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona ČNR č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěţe a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěţe), ve znění pozdějších předpisů zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů

56

Shrnutí / Summary Předkládaná diplomová práce se zabývá nezákonnou nečinností veřejné správy dle soudního řádu správního. Úvodní kapitola se zaměřuje na vymezení pojmu nezákonná nečinnost se současným uvedením jejich důsledků, forem a příčin. Druhá část práce se soustředí na právní ochranu před nezákonnou nečinností a charakteristiku jednotlivých prostředků ochrany – právní úpravu lhůt, opatření proti nečinnosti dle správního řádu, fikci rozhodnutí, petice a stíţnosti, veřejného ochránce práv, náhradu škody a nemajetkové újmy za nesprávný úřední postup, správněprávní odpovědnosti. Hlavní pozornost je věnována ochraně poskytované správními soudy, a sice ţalobě proti nečinnosti správního orgánu a ţalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Práce popisuje vztah těchto ţalob, aktivní a pasivní legitimaci, podmínky přípustnosti, lhůty, náleţitosti ţalob a rozhodnutí soudu o ţalobách. Podstatné je rovněţ vymezení pojmu nezákonný zásah správního orgánu. V práci je téţ nastíněna problematika navazující soudní ochrany ve vnitrostátním i mezinárodním, respektive evropském měřítku. Tato část zahrnuje kasační stíţnost, obnovu řízení, ústavní stíţnost a stíţnost k Evropskému soudu pro lidská práva. Závěr práce se zaměřuje na zhodnocení úrovně poskytované správněsoudní ochrany. Nadto autor poukazuje na problematické aspekty a nedostatky současné právní úpravy a formuluje návrhy de lege ferenda. This diploma thesis deals with protection against unlawful inactivity of Public Administration under the Code of Administrative Justice. Opening chapter is focused on the definition of the term unlawful inactivity including its implication, forms and causes. Second Part of this thesis is concentrated on legal protection against unlawful inactivity and characterization of its single instruments including legal regulations of periods, measures against inactivity acording to the Code of Administrative Procedure, legal fiction, petitions and complaints, ombudsman, damages and administrative liability. Main attention is dedicated to protection provided by administrative courts which includes action for the failure to act and action against unlawful interference. This thesis describes relationship between them, active and passive legitimation, availability, periods, requirements and judicial decision. Important part is also legal definition of the term unlawful interference. In this thesis is also outlined the question of legal remedies in interstate and also international scale. This part 57

includes cassation complaint, reopening of proceedings, constitutional complaint and complaint to the European Court of Human Rights. The end of this thesis is focused on evaluation of protection provided by adimistrative courts. In addition author points out to a problematic aspects of actual legal regulations and finally suggests what measures could be made to make the protection even more effective.

58

Klíčová slova / Key words nezákonná nečinnost, ochrana před nečinností, ţaloba proti nečinnosti správního orgánu, ţaloba proti nezákonnému zásahu, nezákonný zásah unlawful inactivity, protection against inactivity, action for the failure to act, action against unlawful interference, unlawful interference

59