ESF projekt OP vzdělávání pro konkurenceschopnost
„Inovace a modernizace výuky a zvyšování odborných kompetencí“
Jaromír Pavlíček
Dějiny správy
Opava 2011
Obecná charakteristika práce Tento studijní materiál vznikl v rámci projektu „Inovace a modernizace výuky a zvyšování odborných kompetencí“, který je spolufinancován Evropským sociálním fondem (ESF) a státním rozpočtem České republiky. Registrační číslo projektu:
CZ.1.07/2.2.00/15.0173
Oblast podpory:
7.2.2 Vysokoškolské vzdělávání
Datum zahájení realizace projektu:
1. 10. 2010
Datum ukončení realizace projektu:
31. 12. 2012
Název:
Dějiny správy
Autor:
Doc. PhDr. Jaromír Pavlíček, CSc.
Vydání:
první, 2011
Jazyková korekce: autor studijní opory Počet stran:
120
© Jaromír Pavlíček © Slezská univerzita v Opavě, Fakulta veřejných politik v Opavě
Obsah 1
Úvodem ......................................................................................................................................................... 6
2
Rychlý náhled studijního materiálu ........................................................................................................... 7
3
Územně správní vývoj českého státu ........................................................................................................ 10 3 .1 .1 3 .1 .2 3 .1 .3 3 .1 .4
4
Počátky českého státu ............................................................................................................... 11 Vznik středověké evropské velmoci ......................................................................................... 12 Habsburská personální unie ...................................................................................................... 13 Československá republika ........................................................................................................ 14
Správa Českého státu v 9. – 15. století ..................................................................................................... 17 4.1 První období formování českého státu ............................................................................................... 17 4 .1 .1 Správa církevní ......................................................................................................................... 21 4 .1 .2 Počátky patrimoniální, vrchnostenské správy .......................................................................... 24 4.2 Veřejná správa ................................................................................................................................... 24 4 .2 .3 Ústřední správa ......................................................................................................................... 25 4 .2 .4 Nejdůležitější orgány tehdejšího českého státu ........................................................................ 26 4 .2 .5 Královská správa ...................................................................................................................... 26 4.3 Městská správa ................................................................................................................................... 27 4 .3 .1 Městské právo ........................................................................................................................... 27 4 .3 .2 Výkon městské správy .............................................................................................................. 28 4 .3 .3 Cechy – důležitá oblast vnitřní správy měst ............................................................................. 29 4 .3 .4 Tzv. svobodná města ................................................................................................................ 30 4 .3 .5 Stát a správa v husitském revolučním hnutí ............................................................................. 31
5
Správa v období stavovské monarchie (pol. 15. století – 1627/28) ......................................................... 34 5.1 Stavy ................................................................................................................................................... 34 5 .1 .1 Generální sněm ......................................................................................................................... 35 5 .1 .2 Instituce společné české koruně ............................................................................................... 36 5 .1 .3 Panovník ................................................................................................................................... 36 5 .1 . 4 Královská rada .......................................................................................................................... 37 5 .1 .5 Česká královská kancelář ......................................................................................................... 37 5 .1 .6 Česká komora ........................................................................................................................... 37 5 .1 .7 Inkolát ....................................................................................................................................... 37 5.2 Správa zemí v období stavovského státu ............................................................................................ 38 5 .2 .1 Jednání na českém zemském sněmu ......................................................................................... 38 5 .2 .2 Vladislavské zemské zřízení ..................................................................................................... 39 5 .2 .3 Zemské desky ........................................................................................................................... 40 5 .2 .4 Vláda v jednotlivých zemích .................................................................................................... 40 5 .2 .5 Krajská správa .......................................................................................................................... 42 5 .2 .6 Městská správa ......................................................................................................................... 43 5 .2 .7 Orgány městské správy............................................................................................................. 43 5 .2 .8 Městské soudy .......................................................................................................................... 44 5 .2 .9 Reforma městské správy za Ferdinanda I. ................................................................................ 44 5 .2 .1 0 Správa vrchnostenská ............................................................................................................... 45 5.3
6
Stát a veřejná správa v období stavovského povstání (1618-1620) ................................................... 46
Správní vývoj Českých zemí v době absolutistického státu (1627/28 – 1848)....................................... 48 6.1 Období po Bílé hoře ........................................................................................................................... 48 6 .1 .1 Obnovené zřízení zemské ......................................................................................................... 49 6 .1 .2 Český zemský sněm a změny v úřadech a soudech. ................................................................. 50 6 .1 .3 Organizace církevní správy ...................................................................................................... 50
3/120
6.2
Způsoby a formy další centralizace .................................................................................................... 51
6.3 Veřejná správa českého státu ............................................................................................................. 52 6 .3 .4 Česká dvorská kancelář ............................................................................................................ 52 6 .3 .5 Zemská správa .......................................................................................................................... 53 6 .3 .6 Zemské sněmy .......................................................................................................................... 54 6 .3 .7 Správa krajská .......................................................................................................................... 54 6.4 Tereziánské správní reformy .............................................................................................................. 55 6 .4 .8 Reforma krajské správy za vlády Marie Terezie ...................................................................... 56 6 .4 .9 Jednotný ráz česko-rakouské správy za Josefa II. .................................................................... 57 6 .4 .1 0 Správa městská ......................................................................................................................... 58 6 .4 .1 1 Reforma městských rad ............................................................................................................ 58 6 .4 .1 2 Postátnění městské správy a soudní reforma ............................................................................ 59 6 .4 .1 3 Vrchnostenská správa ............................................................................................................... 59 6 .4 .1 4 Vznik tzv. katastrálních obcí .................................................................................................... 60 6 .4 .1 5 Církevní správa ......................................................................................................................... 61 6.5 Období osvícenského absolutismu a počátky moderního systému správy .......................................... 62 6 .5 .1 6 Tzv. leopoldovská restaurace ................................................................................................... 63 6 .5 .1 7 Policejní absolutismus, reformy správy v letech 1789-1848 .................................................... 64 7
Ústavní a správní vývoj v letech 1848 - 1918 ........................................................................................... 67 7 .1 .1 7 .1 .2 7 .1 .3 7 .1 .4 7 .1 .5 7 .1 .6
Dubnová ústava ........................................................................................................................ 69 Ústava březnová, tzv. Stadionova ............................................................................................. 70 Období tzv. Bachova absolutismu. ........................................................................................... 71 Říjnový diplom a únorová ústava ............................................................................................. 71 Rakousko-uherské vyrovnání ................................................................................................... 73 Prosincová ústava (1867).......................................................................................................... 73
7.2 Územní samospráva v letech 1867 – 1918 ......................................................................................... 74 7 .2 .7 Okresní samosprávy v Čechách, na Moravě a ve Slezsku ........................................................ 75 8
Veřejná správa po vzniku Československa (1918 – 1920) ...................................................................... 81 8.1 Vznik ČSR a recepce rakouské správy ............................................................................................... 82 8 .1 .1 Vytváření národních výborů v okresech a místech ................................................................... 83 8 .1 .2 Pokusy německých politiků o zřízení samostatných správních území ..................................... 83 8 .1 .3 Zemský národní výbor pro Slezsko a polská Rada Narodowa ................................................. 84 8 .1 .4 Tzv. těšínská otázka v letech 1918 – 1920 ............................................................................... 85 8 .1 .5 Vývoj územní správy po vzniku ČSR ...................................................................................... 85 8 .1 .6 Okresní samospráva .................................................................................................................. 86 8 .1 .7 Volební zákon do obcí .............................................................................................................. 87 8 .1 .8 Samospráva ve statutárních městech a novela k obecnímu zřízení .......................................... 87 8.2 Ústřední orgány státních správ v letech 1918-1938 .......................................................................... 89 8 .2 .9 Ministerstvo vnitra a policejní úřady ........................................................................................ 89 8 .2 .1 0 Četnictvo .................................................................................................................................. 89 8 .2 .1 1 Stráž obrany státu (SOS) .......................................................................................................... 90 8 .2 .1 2 Orgány a sociální správy .......................................................................................................... 90 8 .2 .1 3 Soudnictví a justiční správa ...................................................................................................... 94 8 .2 .1 4 Státní zastupitelství ................................................................................................................... 94 8.3 Veřejná správa v letech 1929-1938.................................................................................................... 95 8 .3 .1 5 Státní správa ve 30. letech ........................................................................................................ 95 8 .3 .1 6 Obecní samospráva ve 30. letech ............................................................................................. 96 8 .3 .1 7 Veřejná správa v období narůstajícího nebezpečí války ........................................................... 97
9
Vývoj správy v českých zemích za II. republiky a za tzv. Protektorátu Čechy a Morava ................ 100 9.1 Veřejná správa v Sudetách a v tzv. II. republice .............................................................................. 101 9 .1 .1 Organizace a správy na odtrženém území .............................................................................. 101 9 .1 .2 Úloha nacistické strany ve veřejné správě .............................................................................. 102 9 .1 .3 Zábor části Těšínska beckovským Polskem ........................................................................... 102
4/120
9 .1 .4 9.2 10
Vývoj správy na zbytku českých zemí ................................................................................... 103 Vyhlášení tzv. Protektorátu Čechy a Morava ................................................................................... 104
Vývoj správy v Československu v letech 1945-1992 ............................................................................. 109 Prozatímní státní zřízení v Londýně .......................................................................................................... 110
11
Závěr ......................................................................................................................................................... 118
12
Použitá literatura a zdroje ...................................................................................................................... 120
5/120
1
Úvodem
Předložený materiál je stručným přehledem vývoje veřejné správy v českých zemích a v Československu od období vytváření českého státu až po rok 1992, kdy dochází k rozdělení Československa na dva samostatné státy – Českou a Slovenskou republiku. Předložený text by měl poskytnout nejen základní přehled vývoje správy, ale také umožnit orientaci v systému a ve složkách veřejné správy, ve státní správě a v samosprávě v jednotlivých historických etapách. Znalost historických a politických souvislostí by měla přispět k pochopení moderního správního systému. Osvojení si základní terminologie umožní orientaci v systému veřejné správy, studijní text vás rovněž seznámí s územním vývojem a s územně – správním členěním českého státu a jednotlivých zemí.
6/120
2
Rychlý náhled studijního materiálu
Kapitoly jsou seřazeny chronologicky od prvních správních kroků charakterizující český stát od 10. století, přes historické etapy seznamující nás se správou panovnickou, stavovskou, finanční a soudní, (po nástupu Habsburků v roce 1526 s přihlédnutím k centrální správě nově vzniklého soustátí), nevynechávající ani městskou, patrimoniální a církevní správu do roku 1848. S akcentem na ústavní vývoj, politickou správu, samosprávu a organizaci soudnictví v českých zemích je možno se seznámit se správním systémem rakouského státu v letech 1848 – 1918. Správní systém Československé republiky je rovněž chronologicky členěn do několika kapitol vzhledem k řadě zásadních změn, které přinášel historický vývoj ve 20. století. V letech 1918 – 1938 je pozornost zaměřena na ústavní vývoj, zákonodárnou a výkonnou moc, politickou správu a samosprávu i soudní organizaci nového státu. Svá specifika měl správní vývoj v letech 1938 - 1945 jak v československé emigrační vládě, tak ve správě v oblasti protektorátu a odtržených Sudet. Také poválečný vývoj Československa po roce 1945 měl v oblasti správy řadu zvláštností a změn, především s přihlédnutím ke komunistickému politickému systému v letech 1948 – 1989. Jen velmi stručně jsou charakterizovány správní změny v letech 1989 – 1992. Nezbytné je rovněž seznámení se se základní terminologií v oblasti dějin správy. Je zapotřebí rozlišit termíny jako je stát, země, nižší územně správní obvody, personální unie apod. Stát – svrchovaný subjekt, jehož představitel (vládce, panovník) vstupuje samostatně do zahraniční politiky. Český stát – počátkem středověku označován termínem české knížectví, později jako české království a ve 14. století je znám pojem Země koruny české. Stát je tvořen jednotlivými zeměmi disponujícími řadou pravomocí, ale s relativně pevným vztahem k centrální, ústřední vládě panovníka. Země – územní celek, který není mezinárodně svrchovaný, je součástí vyššího celku, ale jsou mu ponechány relativně široké pravomoci v rámci vnitřní správy.
7/120
Personální unie – soustátí, kdy jsou jednotlivé státy spojeny osobou panovníka (persona). V 15. století – personální unie českého a uherského státu, od roku 1526 habsburská monarchie a v letech 1867 – 1918 Rakousko – Uherská monarchie. V posledně jmenovaném případu byla personální unie spojena nejen osobou panovníka, ale také společnou měnou, armádou a jednotnou zahraniční politikou. Nižší územně správní celky – v Čechách a na Moravě od středověku do současnosti to byly kraje, ve Slezsku weichbilty (hovorově česky vígbildy). Od roku 1848 se kraje dále štěpí na okresy a soudní okresy. Zahraniční léno – drobné území v rámci cizího státního nebo zemského celku, které je pod svrchovaností jiného panovníka či státu.
Překládaný studijní materiál je věnován problematice (popis dané problematiky) Cíle studijního materiálu: Po prostudování studijního materiály Budete umět: Rozlišit jednotlivé historické etapy správního vývoje našeho státu v návaznosti na historické a společenské proměny tisíciletého vývoje střední Evropy. Získáte: Základní znalosti z věcně – chronologických bloků týkajících se územního vývoje a územně správního členění českého státu v jednotlivých historických etapách od správy českého státu v 10. století až k zásadním změnám v Československu koncem 20. století. Budete schopni: Porovnat a diskutovat o systému veřejné správy a příčinách jejich změn, v nichž se odrážela sociálně ekonomická a politická atmosféra jednotlivých etap historie našeho státu.
8/120
Průvodcem studiem: Doporučuji během čtení textu pracovat s mapou a se slovníky v případech, kdy nebudete daným pojmům rozumět.
9/120
3
Územně správní vývoj českého státu
RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY V chronologickém sledu jsou představeny jednotlivé etapy vytváření českého státu od nejstaršího období jeho existence až po současnost. Vedle období obrovského územního nárůstu byly etapy rozpadu či dokonce existenčního ohrožení. Je vhodné tuto kapitolu studovat s mapou, pro ujasnění místa historických lokalit a jejich dnešního zařazení do jiných státních celků. CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: Lokalizovat jednotlivá území, která přináležela k českému státu Chápat historické souvislosti získávání či ztrátu určitých územních lokalit Získáte: Představu o měnících se hranicích našeho státu v souvislosti s evropskými dějinami Budete schopni: Pochopit historické příčiny územních změn a vysvětlit i důvody získání či ztrát KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY České země, země Koruny české, habsburská monarchie, Rakousko – Uhersko, Československo, České království, Moravské markrabství, Slezská knížectví, Těšínsko, Kladsko, Zhořelecko, stát, personální unie. PRŮVODCEM STUDIEM KAPITOLY
10/120
Územně správní vývoj českého státu 3.1.1
Počátky českého státu
Základy českého státu jsou položeny v 9. století a v 10. století se vytváří jeho základní obrysy pod vládou Přemyslovců. Území východních Čech byl však pod vlivem dalšího knížecího rodu Slavníkovců, politický boj skončil v roce 995 jejich vyvražděním. Nově vytvořený český stát se tak dostal pod vládu jediného svrchovaného panovníka z rodu Přemyslovců. V polovině 11. stol. dochází k rozšíření přemyslovské svrchovanosti i na území Moravy, což bylo v r. 1029 doloženo názvem Dukatus Bohemie. Knížectví vystupovalo vnitřně i navenek jako samostatné, patřilo však do ideologicko – mocenského svazku Svaté říše římské. Mocenské boje mezi příslušníky přemyslovského rodu značně zemi oslabily, odstředivé tendence na Moravě vedly v roce 1182 k vytvoření Moravského markrabství, které bylo lénem císaře. Zlatá bula sicilská v roce 1212 potvrdila dědičný nárok Přemyslovců na královský titul a tak do 13. stol. vstupuje český stát jako království skládající se ze dvou územních celků – Českého království a Moravského markrabství. Kromě dědičné držby přiznává i účast velmožů (šlechty) na instalování i výběru panovníka (možnost volby). Celé 13. stol. je ve znamení narůstání mocenských pozic českého panovníka, což znamenalo rozšiřování území českého státu. Promítalo se to do sporu českého panovníka se sousedními státy, např. o Vitorazsko na česko – rakouském pomezí nebo dočasné získání Lužice a části tzv. Východní marky. Výsledkem bylo získání části Budyšínska z něhož Šluknovsko – Frýdlantský výběžek byl trvale začleněn do Českého království. Trvalým zájmem českých panovníků bylo také Malopolsko a Slezsko. I když o připojení Slezska a Krakovska se pokoušel Boleslav I. a Břetislav už v průběhu 11. stol., tak až ve 13. stol. se začala rýsovat trvalejší vazba českého státu a Slezska. Slezsko bylo územně větší jak Morava, bylo rovinaté a úrodné, ve 12. stol. intenzívně kolonizované a ekonomicky perspektivní. V té době patřilo k polskému státu, který však byl právě ve 13. stol. zmítán bojem o polskou korunu, v němž se angažovali i čeští panovníci. V 80. letech 13. stol. se vytvořil systém lenních smluv, jimiž část Hornoslezských knížat přijala svrchovanost českého krále Václava II. V roce 1289 Vitonsko, 1291 Těšínsko, Opolsko a Ratibořsko, ovšem vymření
11/120
Přemyslovců v roce 1306 tato vazba dočasně zaniká. Už otec zmiňovaného Václava II. – Přemysl Otakar II. byl velmi úspěšný nejen svou mocenskou pozicí ve střední Evropě, ale také sňatkovou politikou. V letech 1251 – 1270 získává pod svou svrchovanost Horní a Dolní Rakousy, Korutany, Kraňsko, Štýrsko a Kurlandsko. Po svém neúspěšném boji s Rudolfem Habsburským tyto země od českého státu odpadly a úspěšní byli až Lucemburkové, kteří od svého nástupu na český trůn v roce 1310 šikovnou politikou územně rozšiřují český stát. Jan Lucemburský v roce 1327 získává ze Slezska knížectví Vitoňské, Těšínské, Opolské a Ratibořské a později ještě knížectví Kozelské, Osvětimské a Zátorské. V tomtéž rocen (1327) uzavírá Jan Lucemburský smlouvu s vratislavským knížetem Jindřichem VI., že za doživotní užívání Kladska po jeho smrti Jan získá Vratislavsko. To bylo skutečně v roce 1335 připojeno k českému státu. Obdobně přijalo svrchovanost část Dolnoslezských knížat (Břežský, Olešnický, Lehnický, Záhaňský) a také knížectví Hlohovské. Pro rozšíření závislosti dalších subjektů byla důležitá Trenčianská úmluva z roku 1335 (ratifikována polským králem v roce 1339), kdy polský panovník Kazimír Veliký se vzdával lenní závislosti nad Slezskem ve prospěch Českého království s tím, že Lucemburkové se vzdali nároků na polskou korunu. Ze slezských území bylo poněkud výjimečné Nisko, které bylo ještě počátkem 13. stol. pod svrchovaností vratislavkého biskupa, ale v roce 1342 se stalo součástí Českého království jako léno. Také v oblasti na západ od Slezska byl Jan Lucemburský úspěšný, v roce 1319 získává Budyšínsko a o 10 let později i Zhořelecko. (Později, již za Karla IV. se Dolní Lužice stala součástí Českého království.) Chebsko, i když až do počátku 19. stol. bylo říšským lénem, bylo trvale v držení českého panovníka. V roce 1355 ovládl Karel IV. Také Ašsko a Selbsko. Zahraniční léna byly ve středověku běžnou formou „svrchovanosti“. Většinou to byla drobná území v rámci cizího státního nebo zemského celku, která však byla pod skutečnou svrchovaností jiného panovníka či státu. 3.1.2
Vznik středověké evropské velmoci
Za Karla IV. se hranice českého státu nebývale rozšířily a vzniká nový správní pojem – Země koruny české. Byl to pojem nejen geografický, ale také politický (formální moc panovníka) a
12/120
navíc pojem ideologický, sloužící k prosazení a rozšíření myšlenky státu, jako zemí Svatováclavské koruny. Jak již bylo řečeno, Moravské markrabství vzniklo v roce 1182 jako Říšské léno a Karel IV. přetváří jeho postavení na léno českého krále. V roce 1318 mění svůj statut Opavsko, které je vyděleno z Moravy, prohlášeno vévodstvím a stává se tak svrchovanou zemí. V roce 1377se toto území dělí ještě na knížectví Opavské a Krnovské pod vládou samostatných držitelů, majících své kořeny ještě u Přemyslovců. Za vlády Karla IV. se ještě podařilo upravit postavení Horní a Dolní Lužice, které byly již součástí Českého království a posledním územním ziskem Karla IV. bylo získání Braniborska v roce 1373. Mocenské postavení rozsáhlé říše zbudované Karlem IV. se začalo rozpadat po jeho smrti, kdy jeho syn Václav IV. byl nejen zbaven koruny císaře Svaté říše římské, ale postupně přicházel o části tohoto velkého státního celku. Na začátku 15. století sice podržel Čechy spolu s českou korunou a se Slezskem, ale ve prospěch Zikmunda je odděleno Braniborsko a části Lužice včetně Zhořelecka, později i Žitavsko. Po husitských válkách, v důsledku konfliktu mezi českým králem Jiřím z Poděbrad a uherským králem Matyášem Korvínem je od českého království odtržena jak Morava, tak i Slezsko a Lužice. Až po smrti Matyáše v roce 1490 je český stát opět zcelen. 3.1.3
Habsburská personální unie
Po nástupu Vladislava Jagelonského v roce 1490 nedochází k významným územním změnám, vytváří se klasická personální unie Česko – Uherská a ani nástup Habsburků v roce 1526 zásadní změny nepřináší. K těm dochází až v období třicetileté války, kdy v roce 1623 bylo postoupena Sasku Horní a Dolní Lužice a o dva roky později byly tyto země Sasku uděleny jako dědičné léno České koruny. Znamenalo to definitivní ztrátu Lužice pro český stát. V průběhu tohoto evropského konfliktu 17. století vzniká na území Čech vévodství Albrechta z Valdštejna, ale po jeho smrti roku 1634 zaniká. K velkým územním změnám dochází za vlády rakouské císařovny Marie Terezie (1740 – 1780), kdy legitimita její vlády je napadena jak Bavorskem, tak Saskem a Pruskem. Samotná existence Českého království byla ohrožena požadavkem Bavorska na získání Čech, Slezska i Saska, Prusko nárokovalo vše ostatní. Vratislavským mírem z roku 1742 přišla Marie Terezie
13/120
sice o část Slezska, ale další části monarchie si podržela. Ani dalších několik válek v 50. a 60. letech 18. století již výsledek nezměnilo. Prusku připadlo Dolní Slezsko včetně Vratislavi, Hlohovsko, Lehnicka a Kladsko, v Horním Slezsku navíc Opolsko a Ratibořsko. Rakousku zůstala jen část Niska (přibližně dnešní Jesenicko), část Opavska, Krnovska, Bohumínsko a celé Těšínsko. Až při prvním dělení Polska v roce 1773 získali Habsburkové Halič, Osvětimsko a Zátorsko. V této podobě, po tzv. pruských válkách, zůstalo České království, Moravské markrabství a část Slezska (tzv. rakouské Slezsko) až do roku 1920. 3.1.4
Československá republika
Po vzniku Československé republiky dochází k mnoha změnám v souvislosti se vznikem dalších, tzv. nástupnických států po rozpadu habsburské monarchie. Jádrem byly Čechy a Morava, nově bylo připojen Hlučínsko (1920) Problematičtější byl spor o Těšínsko, kde se střetly nároky Československa a nově se konstitujícího Polska. Polský stát argumentoval sounáležitostí obyvatelstva hovořícího polsky, náš stát argumentoval státoprávní tradicí. Dlouhý spor, zacházející až do ozbrojeného střetu vyřešila až tzv. velvyslanecká konference ve Spa v Belgii roku 1920. Těšínsko bylo rozděleno řekou Olzou na polské a české Těšínsko. Další konference vítězných velmocí upravovala hranice na Vitorazsku a Valticku, drobné změny ještě proběhly na Oravě a ve Spiši. Důležité bylo, že nově vzniklé Československo na základě vnitřních dohod se stalo státem skládajícím se z historických Českých zemí (Čechy a Morava) a ze Slovenska (část bývalých Horních Uher, kde rovněž proběhl vojenský konflikt s Maďarskem na jaře roku 1919). Pařížská mírová konference v první polovině roku 1919 také rozhodla o připojení zakarpatské Ukrajiny k Československu, s oficiálním názvem Podkarpatská Rus. V roce 1927 Země Česká, Moravsko – Slezská, Slovenská a Podkarpatská Rus fungovaly jako jeden správní celek. Od října 1938 na základě rozhodnutí Mnichovské konference bylo od Československa odtrženo pohraniční území tzv. Sudet a vzniká tzv. druhá republika, Česko – Slovensko. Ta zaniká 15. 3. 1939 vyhlášením samostatného Slovenského státu a okupací zbytku republiky nacistickým Německem, které vyhlašuje Protektorát Čechy a Morava.
14/120
Již v průběhu 2. světové války byla velmocemi Mnichovská dohoda prohlášena za neplatnou a Československo bylo formálně obnoveno. Přestože se velmoci protifašistické koalice zavázaly k obnově Československa v předmnichovských hranicích, na jaře 1945 po osvobození východních částí bývalého Československa, si Sovětský svaz vynutil odstoupení Podkarpatské Rusi ve svůj prospěch. Od roku 1945 Československo funguje v územním složení Čechy, Morava, Slezsko a Slovensko, od roku 1993 se stát dělí na samostatnou Českou republika a Slovenskou republiku.
SHRNUTÍ KAPITOLY Učební text nás provedl ve stručnosti všemi historickými obdobími, ve kterých se konstituoval náš stát. Vedle etap obrovského územního nárůstu byly i etapy krize a rozpadu, přesto si v novodobých dějinách uchoval stát základní historické parametry svého složení (Čechy, Morava, Slezsko, Slovensko) až do roku 1992. KONTROLNÍ OTÁZKY 1
Vysvětlete pojem Koruny české.
2
Kdy se stala Morava, Slezsko, Horní a Dolní Lužice součástí českého státu?
3
Co je personální unie a kdy se s ní setkáváme v našich dějinách?
4
Popište územní vývoj českého státu ve středověku a (po roce 1918).
ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ Vyhledejte na historické mapě území Čech v různých obdobích a navzájem porovnejte. Odrážela se síla panovnických osobností v procesu územního rozšiřování českého státu? Nakolik se tzv. sňatková politika projevila v územních ziscích panovníků?
15/120
PRO ZÁJEMCE Janák, J. – Hledíková, Z., Dějiny správy v českých zemích od počátku státu po současnost. Praha, Lidové noviny 2005, s. 16 – 28. Čornej, P. a kol., Dějiny zemí Koruny české I. Praha, Paseka, 1995.
16/120
4
Správa Českého státu v 9. – 15. století
RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Měnící se ekonomická a společenská situace raného středověku přinesla řadu nových prvků do formy vlády prvních přemyslovských knížat až po vznik mocného feudálního soustátí v období Lucemburků. Původní knížecí družina se mění na šlechtu s řadou funkcí na královském dvoře a se stoupajícím vlivem církve i měst. Změny ve správě přineslo však husitství. CÍLE KAPTOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: Rozlišit jednotlivé historické etapy vývoje ve střední Evropě daného období, včetně územních změn zemí Koruny české. Získáte: Představu o ekonomických a společenských změnách, které vedly ke změnám ve správním systému jednotlivých zemí českého státu. Budete schopni: Pochopit význam množství speciálních funkcí, hodností a změn ve správním systému. KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY Kníže, knížecí družina, hradská správa, regál, král, šlechta, stavy, dvorské úřady, sněmy, hejtman, sudí. PRŮVODCEM STUDIEM KAPITOLY
4.1
První období formování českého státu
K Českému státu – Čechám se v první polovině 11. století se připojuje Morava. Prvotní správa navazovala na předchozí období, základem byla moc knížete jakožto svrchovaného panovníka, která vycházela z toho, že celý stát je majetkem knížectví, v jehož čele stojí
17/120
vybraný nebo nejstarší kníže. Základem všeho je moc knížete, který ji uplatňuje jako vlastník území. Kníže – soustřeďuje v sobě nejvyšší zákonodárnou moc, je nositelem výkonné moci a neomezený soudcem. Přemyslovci jako knížecí rod potvrdili své postavení na konci 11. Století. Je prosazen seniorátní princip, který byl v podstatě formulován Břetislavem I. r. 1055 jako Břetislavova statuta. Seniorátní princip stanovuje, že knížetem je vždy nejstarší mužský příslušník rodu. Jeho úkolem bylo zajistit celistvost státu, klid a pořádek. S jeho uvedením do funkce souvisela celá řada rituálů. Musel být nastolen, korunován na trůn, musel být přijat shromážděním svobodných Čechů, vykonal cestu po celé zemi, aby svou přítomností svou moc prosadil. Neměl žádné pevné sídlo. Panovník cestoval s celou svou družinou. Od chvíle rozšíření Českého knížectví o Moravu, panovník nemohl fyzicky zvládat objíždění a začíná se vytvářet pomocný právní systém, vznikají úděly. Úděly jsou nižší územní jednotky, které vznikají přechodně, neměly by bát trvalé, jsou zpravidla udělovány jiným dospělým příslušníkům přemyslovského rodu tak, aby z nich mohli čerpat užitky a aby zastupovali moc knížete. Měli určitou míru pravomocí, soudnictví, veřejné správy a zákonodárství. Úděl nebyl samostatným územím, nemohl vykonávat ani vnitřní politiku. Podléhal vládnoucímu knížeti. Přednostně na Moravě, kde se přetváří relativně pravidelnější systém, východiskem byla Olomouc jako staré sídlo. Na Moravě se postupně vyčlenily tři pravidelnější úděly – Olomoucký, Brněnský a Znojemský. Od konce 11. stol. se na Moravě začíná prosazovat dědičná država. Tím přestávají úděly plnit jakousi funkci jednotícího prvku státu. V roce 1180 se to vyřešilo přetvořením celé řady markrabství. Úděly se vytvářely samostatně i v Čechách, tady skutečně přechodné, vznikaly na Chrudimsku, Čáslavsku a v podstatě zanikly vymřením poslední vedlejší větve Přemyslovců – Děkolticů polovině 30. let. V té době definitivně zanikají úděly.
18/120
Vedle údělů se vytvářejí ještě jiné systémy správy knížectví, a to knížecí družina – dobrovolné sdružení bojovníků, kteří doprovázejí knížete. Odměňování – jelikož nebylo ještě finanční hospodaření, dostávali hlavně půdu do přechodného obývání a získávají také některé výkony právních úřadů. Samozřejmě jim z toho plynou užitky, např. naturální. Dále - shromáždění všech – příslušníci velmocných rodů, postupně duchovenstvo, členové dynastie atd. Tato shromáždění se od přelomu 11. a 12. stol. přeměňují na tzv. kolokvia. Úřady, se posléze rozštěpí na stavovské a panovnické a jsou ryze výkonného charakteru. Úřady vznikají zprvu dočasně, přechodně. Konkrétním úkolem je pověřen někdo z okolí družiny knížete, říká se mu úředník, latinsky beneficiárus, má beneficium, tedy byl pověřen konkrétním úkolem za materiální odměny. Úředník nebyl v rodovém vztahu s knížetem, ale byl v lenním stavu - zárodek prvního lenního systému. Úřad zanikal v první fázi, kdy byl úkol splněn, byl tedy krátkodobý. V polovině 11. stol. se postupně vyděluje vedle toho dvorský úřad nebo dvorské úřady, které jsou pověřeny určitým výkonem moci. Dvorské úřady jsou základem centrální moci. Měly připoutat sourozence nebo členy knížecího rodu ke knížeti. Byly vymyšleny chytře. Prvními nositeli dvorských úřadů, hodností, jsou Konrád Brněnský a Ota Olomoucký. Za jejich vlády byly uděleny úřady nejvyššího lovčího a mistra kuchaře, což byly funkce velmi důležité. Začínají se objevovat i další hodnostáři, např. mečník, dále palapínus – latinsky, který stál v čele knížecího hradu a byl náčelníkem družiny. Ve 12. stol. se začínaly vydávat nejdůležitější písemná nařízení, úřady se štěpí a stabilizují. Dvorské úřady 11. století se začínají rozpadat na dva hlavní proudy. Jednak úřady, které jsou čestné, zjednodušeně řečeno, jsou to hodnosti, které samozřejmě opravňují jejich nositele mít výsadní postavení u dvora, mají i nějaké drobnější úkoly, např. uspořádat slavnostní shromáždění, ale nejsou výkonné v tom pravém slova smyslu. Jsou to čestné funkce, které si podržely označení dvorské úřady. Potom jsou to hodnosti a úřady, které jsou skutečně správní. Mají správní náplň a skutečné výkonné pravomoci. To je zárodek administrativy. V čestných se udržuje např. mečník, nově se objevuje ve 12. stol. stolník, číšník. Nejvýznamnější je maštálek, objevuje se poměrně pozdě až na konci 12. stol., ale jeho funkce
19/120
je významnější. Stará se o knížecí stáje a tím zabezpečuje dopravní možnosti knížete a jeho nejbližší družiny. Komorník – komoří, funkce, která patří k nejvýznamnějším. Byla to osoba, která byla bezprostředně k ruce knížete – panovníka. Starala se o jeho šatstvo, o jeho osobní věci, osobní cennosti, knížecí pokladnu. Významným úředníkem byl sudí, pod pojmem dvorského sudího existoval již kolem roku 1170. Funkce byla od počátku velice stabilní, vyžadovala ale jisté vzdělání a schopnosti. Většinou zastával tuto funkci jeden člověk po celý život. Mezi významnými úředníky se objevuje kancléř. Prvně je doložen za Soběslava I. někde mezi léty 1125 – 1140, tedy těsně před polovinou 12. stol. Funkce vzniká současně s rozvojem písemného úřadování. Kancléř byl původně jakýmsi knížecím písařem. Ve druhé polovině 12. stol. patří kancléř k velice váženým a významným osobám, kolem něhož se začíná soustřeďovat i jakási výkonná kancelář. Byly tam hlavně příslušníci duchovního stavu, vzhledem k potřebnosti vzdělání, neboť se psalo v latinském jazyce. Kancléř byl představitelem této kanceláře, osoba blízká panovníkovi. Organizovala vydávání písemností a písemných smluv, dostávala se také do kontaktu se zahraniční politikou. Byla také pověřena úlohou rádce. V průběhu 11. stol. se vytváří jakýsi ustálený systém, kterému se říká hradská soustava. Je to soustava, která zajišťuje správu na nižším stupni. Jejím jakýmsi východiskem byly kasteláni – dvorská funkce, byl to správce knížecích hradů. Kterému byly postoupeny pravomoci vojenské a bezpečnostní. Byl vrchním velitelem družiny, měl i pravomoci správní. K hradu přiléhalo určité území, kterému se říkalo kastelánie - obvody okolo přemyslovských hradišť. V 10. – 11. stole. Bylo těchto hradišť v Čechách okolo 20, na Moravě okolo 8 -10. V rámci kastelánie existovala hradská práva, která byla poprvé upravena. V pravomocích hradské správy kolem roku 1039 bylo stanoveno, že kastelánovi náleží soudní a trestní pravomoci, ale příslušel mu i dozor nad fungováním párových manželství, na cizoložství, prostituci, měl dohlížet na svěcení svazku, zasahovat proti opilosti a stíhat zločiny.
20/120
Na konci 12. století je dotvořena hradská soustava, ve vrcholném stupni vývoje byla reprezentována kastelánem, kterému podléhá soudnictví nad velmoži, svobodnými osobami a také spory o větší hodnosti. Na některých hradech se vedle toho objevil úřad sudího, čímž bylo kastelánovi ulehčeno, a ryze soudní záležitosti jsou postoupeny sudímu. Vedle toho existuje skoro všude tzv. bilík, což je osoba, které je svěřeno soudnictví nad nesvobodnými a spory o menší hodnost a kromě toho má pravomoci hospodářského charakteru, jemu vlastně podléhají veškeré hospodářské složky, tzn. především tomu hradskému obvodu, dohlíží na desátky, na výkon zvláštních dávek. Komorní měl na starost některé hospodářské záležitosti, soustřeďoval pokuty. Existovala ještě další řada úředníků, kteří nebyli až tak spojeni se správou okrsku, ale spíše se speciální agendou, a to byli například celníci vybírající cla na hlavních cestách. Cla a mýta patřily k hlavním zdrojům peněz knížete. Clo mělo mimo jiné zajistit plátci bezpečnost jeho obývání. Oblast regálu byla výsadním právem panovníka. Horní regál vycházel z toho, že pozemky patří bezprostředně panovníkovi jako rodinný majetek. Horní regál v sobě zahrnoval povinnost toho, kdo kutal (v té době zejména drahé kovy), aby část všeho vytěženého kovu a to i tehdy, pokud bylo kutáno na pozemcích v soukromém vlastnictví (uznávalo se tzv. svrchované právo – i dodnes), patřila jako podíl panovníkovi. Bylo to upravováno individuálně. Na to navazuje tzv. mincovní regál, kde výhradní právo razit mince náleželo knížeti nebo je musel někomu postoupit. Běžně rozšířený byl regál tzv. lesní, což znamenalo, že veškerá honitba náležela panovníkovi. 4.1.1
Správa církevní
Nejstarším dokladem právních ustanovení v českých zemích, která se týkala církevní správy, bylo jednání mezi knížetem Boleslavem II. a pražským biskupem Vojtěchem z r. 922. Tímto ujednáním byly kodifikovány některé církevní požadavky v oblasti náboženské a majetkoprávní. Týkalo se to především stavění kostelů, vybírání církevních desátků, rozlučování nekatolicky uzavřených manželství a manželství uzavřených mezi příbuznými.
21/120
Křesťanská církev byla v období feudalismu jednou z hlavních opor tehdejšího státu. Platí to i pro oblast správy. V 11. stol. se dostává církevní organizace do plného souladu se státním aparátem a tvoří pak jeho přímý doplněk. V hradské správě měli kněží úkol dávat podněty ke stíhání osob podezřelých z vraždy. Šlo tak o první počátky stíhání zabití člověka ex officio (z moci úřední), namísto dřívější krevní msty, popř. narovnání a soukromé žaloby. Kněží tak byli na knížecích hradech na čas pověřováni funkcemi veřejných žalobců. Pokud však jde o církevní správu, byly první kláštery i kostely důležitými opěrnými body státní moci, středisky ideologie, spatřující v Bohu zdroj moci a práva. V soudním řízení v té době církev prosazovala tzv. ordály, boží soudy, které za přímé účasti kněží rychle vytlačovaly slovanská zaklínání při bozích a starobylé přísahy k božstvům země a slunce. Pokud šlo o ordály, jednalo se o rozhodování soudní pře v době, kdy ještě fungovalo zvykové právo. O právu měla rozhodovat vůle boží, která se mohla projevit např. v souboji obou stran tím, že ten, kdo byl v právu, zvítězil. Hledaly se i jiné „důkazy“ boží přízně nebo nepřízně, jako byly zkoušky ohněm, vodou apod. Nedostatek kvalifikovaných soudců vedl tak k přenesení zodpovědnosti na autoritu mimo lidský svět. Od 13. stol. ordály sama církev omezovala, protože byly formální, skutečnou pravdu nemohly projevit a církev často diskreditovaly. Hlavním článkem církevní správy v katolické církvi byla diecéze, jako správní obvod působnosti biskupa. Před zřízením biskupství v Praze v roce 973 bylo území Čech součástí diecéze v Řezně (Regensburg). Území pražské diecéze se prakticky shodovalo s hranicemi státu a z počátku patrně zahrnovalo i území Moravy, kde až v roce 1068 bylo zřízeno biskupství v Olomouci. V průběhu 12. a zejména 13. století se dařilo církvím postupným získáváním tzv. patronátních práv vymaňovat farní kostely a kaple z rukou laických zakladatelů, především panovníka a šlechty. Toto právo původním majitelům, tedy patronům kostela, přiznávalo oprávnění dohlížet nad hospodařením kostela, ale současně rušilo možnost majitele kostela jmenovat kněze k příslušnému kostelu. Patron měl nadále jen součinnost při obsazování kostela např. tím, že navrhoval biskupovi vhodného klerika.
22/120
Tehdejší emancipační a reformní církevní proudy vedly i k novému územnímu členění církevní správy na děkanáty, které navazovaly na dotváření hranic jednotlivých farností. Zahrnovaly vždy určitý počet farních obvodů. Již zmíněné emancipační církevní snahy vedly rovněž k zakládání arcijáhenství. Byla to vlastně první, na světské moci nezávislá složka církevní správy. Na Moravě byl zakladatelem prvních arcijáhenství olomoucký biskup Jindřich Zdík, a to již roku 1131, kdy z někdejších šesti hradských (velkofarnostních) moravských kostelů zřídil arcijáhenství. O něco později vzniklo také v Čechách 10 arcijáhenství, přičemž jejich územní rozsah byl rozdílný; souvisel především s hustotou osídlení než s rozlohou teritoria. Arcijáhen pomáhal biskupovi nejen v záležitostech správních a majetkových, ale postupně získal také významné postavení v církevní jurisdikci. Kromě soudních pravomocí nad kleriky, příslušela mu kompetence i na manželské spory a lichevní případy laiků. Ke vzniku samostatných arcijáhenských soudů však nedošlo. Vzniklo centrální soudnictví biskupovo, v němž bylo aplikováno kanonické právo, uplatňované později i přeci veškeré církevní správě. Systém církevní správy, založený na zvláštních zmocněncích biskupa (delegátech) a posléze také na zvláštních církevních úřadech (officia) se uplatňoval zejména v souvislosti se správními změnami spojenými se zřízením pražského arcibiskupství v roce 1344. Jemu také bylo podřízeno dosavadní biskupství olomoucké a nové zřízené biskupství litomyšlské. Ve 14. století došlo také ke vzniku nového církevního úřadu, generálního vikariátu. Vikáři vykonávali nejdůležitější správní agendu. V pražské diecézi byli dva až tři vikáři současně, z nichž jeden byl arcibiskupských kancléřem. Po roce 1364 titul kancléře zanikl a funkce kancléře se stala součástí pravomoci generálního vikáře. Samostatnou část církevní správy tvořila správa klášterů. Šlo o zvláštní samostatné jednotky, které se správou diecéze přímo nesouvisely. Vlastní správa klášterů závisela v zásadě na řeholi a řádu, ke kterému klášter patřil. Většina úřadů byla vyňata z pravomoci místního biskupa a byla podřízena přímo papeži.
23/120
4.1.2
Počátky patrimoniální, vrchnostenské správy
Již v počátcích feudálního státu a práva lze najít kořeny místní správy, označované později za správu patrimoniální nebo vrchnostenskou. Avšak výraznou změnu dovršenou ve 13. stol. znamenalo konstituování se rodové šlechty, tvořené samostatnými, nezávislými vlastníky půdy a na ni usedlých poddaných. Vlastnictví půdy i poddaných se tak vydělilo z přímého panování knížete – krále. Šlechta nedržela jen propůjčenou knížecí půdu, ale tuto půdu už vlastnila jako svůj soukromý majetek, a to včetně zde usedlých poddaných. Z dražby půdy vyplývalo základní právo vrchností požadovat od poddaných pracovat na šlechtické půdě a povinnost odvádět z výtěžků své práce platy a dávky pánovi. Odtud se pak rozvíjely další stránky vrchnostenské správy. Proces konstituování svobodné šlechty byl dlouhodobou záležitostí, ale současně s jeho prosazováním ztrácela hradská správní organizace, založená na knížecím panování nad veškerým obyvatelstvem země, svou funkci a smysl. K jejímu konečnému zániku kolem poloviny 13. stol. vedly: a) vznik územních šlechtických statků b) imunita církevních statků (včetně vytváření samostatných správních vztahů duchovenstva) c) intenzivní zakládání měst Namísto jednotné soustavy hradů nastoupila decentralizace drobných majetkově rozrůzněných středisek, která vykonávala správní funkce v rámci svého vlastního území. 4.2
Veřejná správa
Od poloviny 12. stol. do poloviny 14. stol. se Český stát upevnil a zesílil, ke konci období se stal nejpřednější evropskou velmocí a to se také odrazilo ve vývoji práva. Je to také období feudální rozdrobenosti, protože se v něm uplatňovaly odstředivé politické síly oslabující ústřední státní moc. Ta se rozpadala a na její místo nastoupila moc jednotlivých velmožů, spojených jen slabým poutem s ústřední mocí panovníkovou.
24/120
Ekonomickým základem změn bylo naturální feudální hospodářství. Nízká produktivita umožňovala vyrábět jen pro vlastní spotřebu feudálního statku a neumožňovala výrobu pro trh. Ekonomicky uzavřené feudální velkostatky se staly základem politické rozdrobenosti. K postupnému překonávání feudální rozdrobenosti a posilování ústřední státní moci dochází v roce 1221, resp. 1222. V českém státě došlo k dohodě mezi státem a církví (tzv. Velkého privilegia církví v Čechách) a církev byla uznána plnoprávným partnerem feudálů a feudálních institucí. Přemysl Otakar I. uznal požadavek církve, aby církevní poddaní byli podrobeni soudní pravomoci církevních organizací, souhlasil s požadavkem plných desátků církvi i s pravomocí církve nad jejími statky a poddanými. Za tyto ústupky se církev stala oporou dalších centralizačních snah Přemyslovců. Růst církevní moci umožňoval i rozmach jejich organizací. Byla zakládána řada kapitul a klášterů, do země přišly i nové mnišské řády. Ke konci 13. stol. je v Čechách 34 klášterů bohatě obdarovaných pozemky i důchody, které se staly nejen centry církve, ale zároveň i středisky vzdělanosti, umění a pokrokovějšího hospodaření. 4.2.3
Ústřední správa
Hlavou státu byl panovník, původně označován jako kníže, později jako král. Již Vratislav II. (1085)) získal pro sebe titul krále a po něm pak Vladislav II. (1158). Teprve Přemysl Otakar I. získal dědičný titul královský (1198), který byl znovu potvrzen ve Zlaté bule sicilské (1212). Od té doby pak byli všichni čeští panovníci označováni jako čeští králové. Moc panovníka zahrnovala nejvyšší moc vojenskou, finanční a zákonodárnou. Zákonodárná pravomoc panovníka měla zprvu spíše povahu výsad (privilegií), které mohl panovník udělovat jako výjimky z práva obyčejového. Postupně se vedle panovníka začínala ve značné míře uplatňovat zákonodárná pravomoc šlechtických sněmů. Panovník zastupoval český stát navenek, uzavíral mezinárodní smlouvy, vypovídal válku a sjednával jménem státu mír. Velký rozsah správních oprávnění panovníka zahrnovala oblast nazývaná královské regály – tj. výsady, které mu přinášely majetkový prospěch. Patřil sem např. regál horní, mincovní, celní, ale také ochrana židů a cizinců vůbec, právo odúmrtní atd. 25/120
4.2.4
Nejdůležitější orgány tehdejšího českého státu
Nejdůležitějším orgánem českého státu byly dvorské sjezdy, které vznikly již v epoše raného feudalismu. Ze shromáždění těchto velmožů vznikly tři instituce: zemské sněmy, zemské soudy a královská rada. Od 13. stol. se vyvinul obyčej svolávat sněm alespoň 1x do roka. Koncem 13. stol. se těchto sněmů někdy zúčastňovali i zástupci královských měst. Se stoupajícím vlivem šlechty upadala někdejší úloha úředníků králova dvora. Faktickou úřední pravomoc si udržel jen maršálek (nejvýznamnější funkcionář v okolí panovníka), dvorský sudí a kancléř, jako přednosta kanceláře českého krále. Šlo o osobu střežící královskou pečeť a odpovídající králi za obsah všech listin, které byly jeho jménem od dvora vypravovány. Ostatní dvorští úředníci se stali spíše jen nezbytnou součástí dvora – např. stolník, dveřník, apod. Namísto dřívějších úředníků dvorských se objevili úředníci zemští. Byli v podstatě feudálními ministry zajišťující především politické cíle vysoké šlechty. V Čechách to byli čtyři úředníci: komorník (obstarával finanční agendu), sudí (byl předsedou zemského soudu), písař (vedl agendu zemských desek) a od konce 14. stol. také nejvyšší purkrabí (byl hlavou výkonného aparátu). Všichni zároveň působili na zemském soudu. 4.2.5
Královská správa
V souvislosti s překonáváním feudální rozdrobenosti se rozložila původní správní hradská soustava. Udělováním řady imunit, svěřováním výkonu správy jednotlivým velmožům a především pak zakládáním města jako opor královské moci, přestávaly hradské orgány plnit své funkce. Namísto hradských obvodů byly vytvářeny větší územněsprávní celky. Tento proces probíhal již ve 13. stol., avšak dokončen byl až ve století čtrnáctém. V Čechách se vytvořilo 12 krajů – pražský (kouřimský), slánský, žatecký, bechyňský, prácheňský, plzeňský, rakovnický, litoměřický, boleslavský, hradecký, chrudimský a čáslavský. V ostatních zemích české koruny byly jen určité náznaky, které navazovaly na staré přemyslovské úděly. Slezská knížectví byla ve svém správním vývoji ovlivněna malým rozsahem svého území. V čele krajské správy byli úředníci nazýváni buď latinským termínem iudes provinciales nebo česky poprávcové. České označení dobře vystihuje jejich skutečné poslání v krajské správě. Byli totiž jmenováni panovníkem, aby plnili nejen úkoly soudců, ale i
26/120
výkonných policejních úředníků. Měli vykonávat spravedlnost, tzn. činit „po právu“. Jejich zvláštním úkolem bylo stíhání zločinců, zajišťování bezpečnosti na cestách, také trestali zemské škůdce, dbali na dodržování veřejné bezpečnosti, poskytovali ochranu jednotlivcům i institucím, podporovali a chránili jiné úředníky při jejich činnosti. Rovněž měli dbát na dodržování panovnických příkazů a privilegií a podílet se na vybírání dávek a berní. Speciální povinností popravců bylo stíhání tzv. psanců, tj. osob, o nichž se buď proslýchalo, že spáchaly nějaký zločin, nebo které prchaly před spravedlností. Ve stanoveném obvodu vykonávali poprávci nad vším obyvatelstvem veřejný dohled. Vcelku možno konstatovat, že činnost poprávců souvisela se snahou o stabilizaci královské moci a právní jistotu v zemi. 4.3
Městská správa
Právním základem existence feudálního města bylo městské privilegium, které dostávalo městské obyvatelstvo od jeho zakladatele buď hned při založení města, nebo později. Privilegium určovalo městské organizaci povinnosti obyvatel, určení práva, kterým se měli obyvatelé řídit a oprávnění výkonu vlastního soudnictví a správy města. Takové městské privilegium odlišovalo město od ostatních komunit (společenství). I kdyby byla nějaké osada vybavena vnějšími znaky feudálního města, např. městskými hradbami, nebyla by feudálním městem v právním smyslu. Každé město muselo mít svého pána. Podle toho byla také města rozdělována do několika kategorií: Na města královská (ta měla za pána krále), a na města poddanská (která měla za pána např. biskupa, klášter nebo světského feudála). Toto odlišení bylo důležité proto, že jen obyvatelé královských měst byli považováni za osobně svobodné a z nich se postupně vyvíjel městský stav jako partner šlechtických stavů. 4.3.1
Městské právo
Městské právo bylo původně nejednotné, v podstatě každé město se řídilo vlastními právními předpisy. V době kolonizace, zejména ve 13. stol., přinášeli němečtí kolonisté vyspělejší formy svého práva. Předpisy tohoto práva původně platící jen pro cizince postupně splynulo s tradičním právem a vytvořilo soubor městských práv. Takové soubory ovlivnily naše územní práva na dva právní okruhy: severoněmecký (právo magdeburské) a jihoněmecké (právo norimberské). Rozdíl mezi nimi nebyl velký, projevoval se zejména v soudnictví. 27/120
K tzv. magdeburskému právu náležela v podstatě severní část českých zemí (města ležící na sever od čáry tvořené např. Chomutovem, Louny, Slaným, Kolínem a Olomoucí), k tzv. norimberskému právu náležela města na jih odtud. Města při svém založení nejen dostala určenou základní právní příslušnost, ale i tzv. vzorová města, k nimž se měla v nejasných případech obracet pro poučení. Postupně se domácími stolicemi pro severočeský okruh stala města Litoměřice a Opava a od pol. 14. stol. Olomouc, pro jihoněmecký okruh Staré Město pražské, Brno a Jihlava. 4.3.2
Výkon městské správy
Středověká města byla obdařena určitou městskou autonomií, protože měla právo vydávat si vlastní právní předpisy. Vyznačovala se také určitým stupněm samosprávy; města spravovala své záležitosti vlastními orgány. Vlastní výkon městské správy byl tedy záležitostí samotných měšťanů. Pán města, např. král – se jen omezoval na dohled nad výkonem městské správy, kterým pověřoval zvláštního úředníka, zvaného jednat královský rychtář, na severu království pak fojt nebo šoltys. Zvláštním úředním orgánem pro správu královských měst byl podkomoří. Tomu také příslušelo jmenovat základní orgán městské samosprávy – městskou radu. Postupem doby slábl vliv královského rychtáře ve městech, která si zprvu vykupovala tento úřad od krále a rychtáře postupně přeměnila v náčelníka městské policie, podřízeného autoritě městské rady. Městská rada byla tvořena konšely (konsules). První z konšelů v roce, který měl na starosti i městské hospodářství, se nazýval v pražských městech primas nebo primátor. Městská rada kromě pravomoci správní byla i soudním orgánem. Její soudní pravomoc se vyvinula nejspíše z původních řešení sporů mezi obyvateli města. Později městská rada vytvořila vlastní městský soud, jeho hlavní osobou byl rychtář. Tzv. slavnostní městský soud, zahajovaný zvláštním ceremoniálem, se konal čtyřikrát ročně, výjimečně i častěji, v malých městech jen jednou ročně. Rychtář vedl soudní řízení a vykonával příslušné rozsudky.
28/120
Samosprávný prvek ve městském soudnictví se projevoval tím, že se u městských soudů záhy ustavil z měšťanů rozhodujících spory tzv. sbor přísežných, kteří řádný výkon své funkce stvrzovali přísahou. Oblast veřejného pořádku ve městech byla upravována především tzv. městskými statuty. Šlo např. o různé zákazy nošení zbraní, vycházení v noci bez světel, určení bezpečnostních nebo požárních předpisů atd., včetně ustanovování hlídek a pořádkových služeb. Některé skupiny obyvatel ve městech však byly zcela mimo dosah městské správy a měly uvnitř města zvláštní postavení. Tak byli z městského práva vyňati např. Židé (na základě zvláštní královské ochrany stanovené Přemyslem II. z r. 1254). Také duchovenstvo bylo mimo městskou správu; vedle farního kléru šlo také o členy městských klášterů podléhajícím svým církevním nařízením. Duchovenstvo stejně jako jejich služebnictvo se řídilo zvláštním církevním právem. Vlastní samosprávu uvnitř Starého Města pražského měla dále univerzita, jejíž členové, profesoři i studenti, podléhali ve všech civilních a trestních věcech výlučně orgánům univerzity. 4.3.3
Cechy – důležitá oblast vnitřní správy měst
Při zakládání měst jako nových výrobních a trhových středisek, objevoval se požadavek privilegium městského obchodu a řemesla. Šlo především o výlučný monopol trhu a výroby v určitém obvodu kolem města, zpravidla ve vzdálenosti jedné míle (tzv. právo mílové). Hlavním cílem bylo likvidovat konkurenci obchodu i řemesla na statcích feudální vrchnosti. Postupná specializace městských řemesel vedla k vytváření sdružení jednotlivých řemeslníků, která se podle cizích vzorů nazývala cechy. Cechy byly původně podřízeny městské radě, ale postupně tyto vytvářející se veřejnoprávní korporace získaly mnohostranná samosprávná oprávnění. Cechy kontrolovaly ceny, dozíraly nad provozováním přísl. živností, určovaly počty tovaryšů i učňů. Nad svými členy měli tzv. cechovní starší jurisdikci a řídili se zvláštními pravidly – cechovními artikuly. Cechy měly svůj znak, pečeť a pokladnu. 29/120
4.3.4
Tzv. svobodná města
Města královská, která byla podřízena podkomořímu jako královu zástupci byla města privilegovaná, podřízena přímo panovníkovi. Další skupinu měst tvořila města horní, podřízena královskému úředníkovu – mincmistrovi (např. Kutná Hora). Velkou skupinu svobodných měst tvořila města věnná, která sloužila jako pramen důchodů české královny a po smrti jejího manžela tvořila její vdovské věno. Zásadně však i tato města byla součástí majetku království a byla nezcizitelná. Jejich správa byla zajišťována úředníky královny. Hradec Králové bylo středisko věnných měst, ke kterým patřily např. Chrudim, Vysoké Mýto, Polička, Jaroměř, Trutnov, Dvůr Králové.
Správa vrchnostenská a vesnická Nejnižší složkou feudální správy byla správa vrchnostenská, kterou vykonávali nad svými poddanými uvnitř svých panství jednotliví feudálové. Vlastník půdy byl současně pánem, vrchností nad poddanými, kteří na této půdě pracovali. Měl nad nimi pravomoc správní (včetně policejní), soudní i finanční, vymáhal na nich plnění různých norem feudální renty. Proto se také k označení vrchnosti používal termín „pozemková vrchnost“. Tyto vrchnosti stály mezi státem a poddanými, byly prostředníkem státní moci a tedy její součástí, i když jako správní vrchnosti fungovaly především na základě obyčejů, řídily se vlastními právními předpisy, které si často vrchnosti samy vydávaly. Vlastní výkon správních funkcí na panstvích svěřovali šlechtici obvykle svému úřednickému aparátu – purkrabím, hejtmanům apod. Již od 12. stol. existovaly v rámci jednotlivých panství ještě nižší složky správy, a to v jednotlivých poddanských vsích. Orgány této správy byly jmenovány vrchností a jí také byly odpovědny. V českých zemích to byli rychtáři, jinde fojtové a šoltysové. Podobě jako v městech (městská samospráva tu byla zřejmým vzorem) pomáhali jim při výkonu funkce konšelé nebo šéfové. Dohromady pak vytvářeli také vesnický soud, který však řešil jen méně závažné spory.
30/120
Původní vztahy mezi vrchnostmi a poddanými nebyly právně vůbec upraveny a řídily se jen obyčeji, případně tzv. vydrženy právy. Avšak již od 12. stol. se objevovaly snahy o uzavírání smluv mezi pány a poddanými, zejména tam, kde vrchnost měla zájem na získání nových poddaných nebo na jejich udržení. Zvláště německá kolonizace přinesla s sebou práva na nerušenou držbu půdy. Tzv. emfyteutická smlouva stanovovala dědičný nájem pozemků, pronajímaných na delší dobu nebo navždy (česky se tento vztah označoval jako purkrecht – dědičný pacht, nebo německé právo). Emfyteuse byla ve své době pokrokem, zajišťovala zájem poddaných na práci, protože dřívější renty v úkonech převedla postupně na rentu peněžní. A přitom zajišťovala také jakousi omezenou samosprávu.
4.3.5
Stát a správa v husitském revolučním hnutí
Stát české koruny se ve 14. století zformoval v prvořadou velmoc, která v mnoha ohledech ovlivňovala i řídila dějiny tehdejšího mezinárodního života. Čeští panovníci prostřednictvím Karla IV. dosáhli svého dávného cíle, stali se římskými císaři. A toho vydatně využívali k posílení mezinárodních pozic, suverenity a nezávislosti českého státu. Avšak pod honosným povrchem společenského života sílily společenské protiklady, které posléze vyústily v hlubokou krizi feudálního řádu, ve vzpouru, kterou byl zahájen celý řetěz evropských protifeudálních povstání. Vzhledem k nezbytné stručnosti výkladu, nelez podávat podrobnosti historických událostí té doby, např. od prvních vystoupení Jana Husa až po prorážku polních vojsk táborů a sirotků u Lipan. Lze jen poukázat na revoluční přeměny, které nastaly v organizaci státu a jeho správy, nebo byly alespoň požadovány. Husitská ideologie se rodila z boje proti tehdejšímu společenskému i právnímu pořádku, který byl charakterizován nerovností před zákonem i před soudem. Radikální husitské křídlo, táborští chiliasté požadovali, aby feudální řád byl odstraněn se všemi průvodními znaky. Požadavek rovnosti všech lidí byl výzvou k boji za nový společenský řád. V průběhu husitské revoluce, při neexistenci královské moci, byly rozbity nebo umrtveny všechny ostatní instituce českého státu a vytvářela se nová organizace společnosti. Jejím základem se stávaly obce, které byly samosprávnými organizacemi všech obyvatel 31/120
města, popř. i kraje nebo svazu měst a lišily se podle druhu zaměstnání svých příslušníků. V pramenech se proto mluví o obcích „rotobězů“ (sedláků), řemeslníků apod. Veškerý politický a právní život byl soustředěn do obcí a na jejich shromážděních se projednávala nezbytná opatření, stanoviska a přijímala se usnesení. Nedostatek úřední státní moci vedly také k tomu, že vznikaly svazy, jednoty či „bratrstva“ šlechty a měst, sdružující se na společném programu a uzavírající dohody o společném postupu, příp. i obraně. Změny doznala i tehdejší krajská správa. Namísto dřívějších popravců se objevili krajští hejtmané, což bylo vyvoláno především novými vojenskými funkcemi krajů. Hejtman se měl starat o svolávání krajské hotovosti a zásobování vojska a bránit případnému pustošení kraje vojskem. Měl i pravomoc také takové případy soudit a trestat. Součástí všech těchto změn bylo i rozrušení dosavadního systému dualistické státní správy na jedné a partikulárních správ na druhé straně a prolnutí církevní a městské správy se správou celé země; netočena zůstala pouze dosud neustálená správa vrchnostenská, patrimoniální. Určitý
konsolidační
prvek
poměrů
v zemi
představovalo
svolání
prvního
nejdůležitějšího husitského sněmu v červnu 1421 do Čáslavi. Tento sněm svým významem přesáhl všechna předcházející rokování tohoto typu. Na tomto sněmu byl dosavadní král Zikmund zbaven českého trůnu, jako prozatímní vláda byla zvolena dvacetičlenná rada českého království a sněm dále vyhlásil čtyři pražské artikuly (články). Ty pak byly sněmem povýšeny na jakousi zemskou ústavu. Přes všechny válečné události, vnitřní rozpory, nespokojenost se správcem království (Zikmundem Korybutovičem) žily jednotlivé mocenské a politické složky svým vlastním životem. Postupně se však začaly čím dál více projevovat negativní důsledky dlouhodobého válečného stavu, který byl v podstatě občanskou válkou a prohluboval se také rozkol uvnitř husitského hnutí. To vše nakonec vyústilo v bitvu dvou vojenskopolitických táborů 30. května 1434 u Lipan. Porážka a také pád radikálního křídla s jeho požadavky a cíli neznamenaly návrat poměrů tam, kde byly před revolucí. Husitské hnutí značně urychlilo nástup nové organizace společnosti – stavovské království. Moc vysoké šlechty byla podlomena, vedle
32/120
nich a někdy dokonce i nad nimi se uplatňoval vliv rytířstva a nového politického a ekonomického činitele – feudálních měst. Stav duchovní skoro úplně vymizel (na Moravě byl zachován stav prelátský), majetek církve byl rozchvácen. Nezmizely ale úplně mnohé republikánské tendence v oblasti organizace státu a správy, které ovšem v nových podmínkách dostávaly charakter stavovský, povahu stavovské šlechtické demokracie.
SHRNUTÍ KAPITOLY V období od 9. do 15. století prošly české země razantními změnami týkajících se jak ekonomických, tak společenských a politických rovin, které se promítaly do státoprávních úprav i do územních změn. Důležitý byl fakt vytvoření feudálního soustátí, v němž se odrážely mocenské záměry jak Přemyslovců, tak Lucemburků. Narůstající vliv šlechty, církve a měst ve spojení s panovnickou mocí se odrážel v řadě nových zákonů a správních ustanovení. Nové změny přineslo sice historicky krátké, ale bouřlivé období husitské revoluce na počátku 15. století. KONTROLNÍ OTÁZKY Vyjmenujte příklady četných dvorských hodností. Jakou funkci měla hradská soustava? Které země náležely do soustátí zemí Koruny české? Charakterizujte městské svazy v době husitské revoluce. ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ Najděte na historické mapě země, které patřily k zemím Koruny české v období největšího rozmachu českého království. PRO ZÁJEMCE Janák, J. – Hledíková, Z. Dějiny správy v českých zemích od počátku státu do současnosti, s. 31 – 84. Praha: Lidové noviny, 2005. Kocích, M. Vývoj veřejné správy v českých zemích do roku 1960. Opava: 1997. Müller, K. – Žáček, R. a kol. Opava. Praha: Lidové noviny, 2006
33/120
5
Správa v období stavovské monarchie (pol. 15. století – 1627/28)
RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Události husitských revoluce změnila zásadně společenskou strukturu českých zemí, vedle likvida katolické církve vzrostla moc stavů a měst. Především šlechta se chtěla podílet na moci panovníka. CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: Porozumět změnám v pozdně středověké společnosti, které měly vést k omezení moci panovníka a k posílení ekonomicky sílících složek českého státu. Získáte: Přehled činnosti nových správních orgánů a jejich kompetencích přenášených na stavovské instituce. Budete schopni: Podstatu stavovské monarchie spojenou s procesem vytváření personální unie. KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY Stavovská monarchie, stav panský, rytířský, městský, duchovenský, zemské sněmy, zemské desky, apelační soud, hejtman, dvorská komora, dvorská kancelář, centrální habsburské orgány. PRŮVODCEM STUDIEM KAPITOLY
5.1
Stavy
V období husitské revoluce se v českém království zformovaly jednotlivé vrstvy sociálních skupin, jak se podílely na výkonu státní moci. V českém království to byly tři stavy, které vytvářely politický „národ“ té doby: stav panský (vyšší šlechta), stav rytířský (nižší
34/120
šlechta) a stav měšťanský (měšťané královských měst). Církevní feudalita tehdy zmizela v Čechách z politického života. Poddaní z vesnic a obyvatelé z poddanských měst nebyli za stav považováni a nepožívali žádných politických práv. Rozdíly mezi jednotlivými stavy spočívaly především v míře politických práv. V podstatě se tato politická práva projevovala ve dvou směrech – jednak v přístupu k státním úřadům a v účasti na soudech, jednak v účasti na sněmech generálních zemských nebo krajských. 5.1.1
Generální sněm
Společným orgánem všech zemí českého státu byl stavovský sněm, nazvaný na rozdíl od sněmů jednotlivých zemí sněmem generálním. Byl znám již ve 13. století a za vlády Karla IV. se sněmy scházely již pravidelně. Původně byly generální sněmy dvorskými sjezdy, které svolávali čeští panovníci. Později to pak byly sněmy stavů, resp. zástupci delegací stavů jednotlivých zemí. Ve stavovském období se v tomto orgánu začínala rýsovat zastupitelská soustava. Delegace jednotlivých zemí byly zpravidla voleny na zemských sněmech a vybaveny byly plnými mocemi a instrukcemi. Jejich vydržování a veškeré finanční náklady spojené s pobytem na sněmy nesly vysílající země. Proto svolávat generální sněm příslušelo panovníkovi. Místem zasedání byla zpravidla Praha. Hlavním předmětem jednání generálních sněmů byly otázky povolování daní, státoprávní poměry zemí, mezinárodní smlouvy, otázky inkolátů, nástupnictví atd. Každá země disponovala na sněmu jedním hlasem. Proti majorizaci byly země chráněny obyčejem, podle kterého zavazovalo usnesení generálního sněmu jen ty země, které s ním vyslovily souhlas. Význam generálních sněmů poklesl nástupem Habsburků k moci, protože se snažili tuto instituci využít pro své samovládné cíle. Nový vzestup jejich významu, i když na jiné úrovni, přineslo až stavovské povstání v letech 1618-1620.
35/120
5.1.2
Instituce společné české koruně
Mezi institucemi, které vytvářely ústavní politiku složitého českého stavovského státu, patřili: panovník, královská rada, inkolát a z úřadů česká královská kancelář, úřad českého maršálka, komorní soud, hejtmanství německých lén a později i česká komora, zřízena Ferdinandem I. pro správu finančních záležitostí. 5.1.3
Panovník
Vliv stavů se projevoval především v obsazování českého trůnu. Uplatňovalo se tu vedle zásady dynastické (přijímání panovníka) i právo svobodné volby. Čeští stavové žádali na nastupujících panovnících, aby jim potvrzovali práva a privilegia, nebo si příp. vynucovali udělení dalších svobod. Stávalo se tak v podobě volebních kapitulací (v případě volby) nebo korunovačních reverzů (v přijímání krále z vládnoucí dynastie). Po celou dobu existence stavovského státu nebyla nikdy královská moc neomezená. Vždy, ve větší či menší míře, se musel panovník dělit o moc se stavy. Zvlášť výrazně se to projevilo v moci zákonodárné, kterou vykonával ve formě sněmovních usnesení zemský sněm, přičemž panovník měl také právo zákonodárné iniciativy. Návrhy krále se nazývaly královské propozice. Sněmovní usnesení bylo právoplatné jen se souhlasem krále. Pouze v úzké oblasti královských regálů byl král formálně na stavech nezávislý, třebaže i tu se projevoval vliv stavů, a to především v poradním orgánu krále – královské radě. Bývalá rozsáhlá moc soudní byla stále více omezována a jednotlivé soudy se stále více dostávaly pod bezprostřední vliv stavů. Později však pozvolna král rozšiřoval svůj vliv i v této oblasti. V roce 1548 zřídil Ferdinand I. radu nad apelacemi, tj. apelační, resp. odvolací soud, který projednával odvolání od všech městských soudů ve státě. Omezena byla královská moc správní, zvláště při jmenování nebo odvolávání úředníků. Navíc většina úředníků zemských úřadů zastávala svůj úřad doživotně, což je činilo prakticky nezávislé na moci krále a to i v období, kdy již sílily absolutistické tendence. Neomezená, alespoň formálně, zůstala moc krále při zastupování státu navenek (sjednávání smluv, uzavírání míru apod. Avšak dispozice státním územím byla přísně závislá na vůli sněmu. Na svých statcích (komorních) měl král neomezenou lenní s oprávněními jako
36/120
ostatní šlechtici. V nepřítomnosti panovníka se uplatňovala praxe jeho zastupování místodržiteli či královskými hejtmany. 5.1.4
Královská rada
Královská rada byl stálý poradní orgán krále, který v době stavovského státu sloužil jako prostředek proti nebezpečí panovnické libovůle. Později se stali členy této rady zástupci všech stavů, a to tak, že radu tvořili nejvyšší zemští úředníci království a přísedící českého zemského soudu. 5.1.5
Česká královská kancelář
Jako nejdůležitější ústřední úřad českého státu se vyvíjela v té době česká královská kancelář. V předhusitském období sloužila královská kancelář především jako expedice královských písemností. V jejím čele stával významný duchovní ve funkci kancléře (v posledních stoletích středověku to byl vždy vyšehradský probošt). Kancléř ručil tehdy jen ta to, že text listin, dlouho latinský, odpovídá vůli krále. Od 15. století byl i kancléřský úřad ovládnut šlechtou, takže v jeho čele pak stál významný magnát jako zástupce stavů. Jejich jménem také spolupodepisoval královy písemnosti. Odpovídal za to, že listina neobsahuje nic, co by porušovalo práva stavů nebo bylo proti ústavě státu. Kancléř byl dosazován králem na návrh stavů (sněmů). 5.1.6
Česká komora
Úsilí Ferdinanda I. o rezignaci a centralizaci stavovské správy vedlo i ke vzniku dalšího ústředního orgánu – rady královské komory – tzv. české komory. Úkolem tohoto orgánu bylo organizovat správu financí panovníka bez ohledu na stavy a jednotně pro celou korunu. Česká komora byla tehdy dohlédacím a kontrolním finančním orgánem panovníka pro celý český stát. Nelze ji tedy zaměňovat s jiným orgánem podobného názvu – dvorskou komorou; ta plnila tyto úkoly v rámci všech zemí a států ovládaných Ferdinandem I. Úředníci komory byli již placeni králem. 5.1.7
Inkolát
Další společnou institucí měl stát české koruny v právu obyvatelském (ius incolus). Inkolát lze charakterizovat jako feudální státní příslušnost šlechtických obyvatel
37/120
jednotlivých zemí k českému státu jako k celku. V praxi to především znamenalo oprávnění jednotlivých příslušníků panstva a rytířstva k zakoupení svobodných statků v českém státě a s tím pak i právo účastnit se zemských sněmů a zastávat úřady. Zvláštní právní režim byl uplatňován při přijímání cizinců za obyvatele českého království. V Čechách např. musel být vysloven vždy souhlas zemského sněmu k přijetí do některého ze šlechtických stavů i souhlas tohoto stavu. Příchozího šlechtice jeho tituly a hodnosti získané v jeho původní vlasti nad domácí šlechtu nijak nepovyšovaly. Předpokladem pro přijetí byl dále závazek uchazeče, ve kterém musel prohlásit, že nemá žádné závazky vůči jinému státu nebo panovníkovi a že slibuje podřídit se bez výjimky českému právnímu řádu a českému králi jako svému jedinému pánu. 5.2
Správa zemí v období stavovského státu
Základním orgánem a vrcholem šlechtické zemské správy byly v té době stavovské zemské sněmy. Každá ze zemí měla svůj vlastní sněm, na kterém zasedaly její stavy. Složení zemských sněmů bylo proto závislé na složení tzv. stavovských obcí. V Čechách to byli páni, rytíři a měšťané královských měst, na Moravě páni, preláti, rytíři a měšťané. Ve Slezsku se v období stavovské monarchie vytvořil vedle sněmu jednotlivých knížectví také ústřední sněm ve Vratislavi, který se skládal ze tří kurií. První tvořila knížata a privilegovaní páni, druhou šlechta a duchovenstvo zemí (ve kterých nebyl kníže) a měšťané Vratislavi, třetí kurii představovala města zemí bez knížete. Českému zemskému sněmu předsedal král, moravskému zemský hejtman a slezskému vrchní slezský hejtman. 5.2.1
Jednání na českém zemském sněmu
Nejvyšší váhu mezi zemskými sněmy české koruny měl zemský sněm český, který střežil celistvost státu a volil panovníka. Svolával jej král, jen v období úpadku královské moci rovněž i nejvyšší zemští úředníci nebo zemský hejtman. Jednání na českém sněmu zahajoval král. Zpravidla jej zahájení a závěrečné jednání bylo společné. Jinak jednaly stavy odděleně a v jednotlivých kuriích si volily i své předsedy. K přijetí platného sněmovního usnesení se vyžadoval souhlas všech tří stavů. Tento obyčej byl však někdy porušován. Nejvýrazněji se to ukázalo při přijetí prvního českého zákoníku
38/120
šlechtického práva v roce 1500, tzv. Vladislavských zemských zřízeních. Šlechta je tehdy přijala proti výslovnému odporu stavu městského. Sněm jednal buď o návrzích stavů (obecní artykule), příp. o návrzích jednotlivých sněmovních (zvláštní artykule). Někteří panovníci uplatňovali především své návrhy a omezovali zákonodárnou iniciativu šlechty a měst také tím, že po projednání a schválení královských návrhů prohlašovali sněmy za skončené. Známá je v tomto směru praxe Ferdinanda I. I v Čechách nebylo vyžadováno k platnosti sněmovního usnesení jeho vyhlášení. To bylo totiž nahrazeno zápisem do zemských desek, což byla první instance, která měla povahu veřejných knih. Od 16. století se však i v Čechách sněmovní usnesení pod označením sněmovní artykule vydával tiskem. Kompetence sněmů byla založena především na povolování zemských berní, tj. daní, ke kterým se zavazovali šlechtici i měšťané. S tím souviselo i právo vyslovovat souhlas ke svolávání zemské hotovosti, tj. stavovské armády k vojenskému tažení mimo hranice české koruny. Česká šlechta, stejně jako šlechta z ostatních zemí, byla totiž zásadně povinna bránit stát před útokem z vnějšku nebo proti vnitřnímu nepříteli, ale nikoliv k útočné akci za hranice státu. Zemské sněmy měly i moc zákonodárnou. Náležela jim např. úprava náboženských otázek, přijímání cizinců (inkolát), úprava mincovních a horních poměrů v zemi atd. Volba krále byla záležitostí jen českého sněmu, ostatní sněmy zemí jen pouze přijímaly, resp. k volbě přistupovaly.
5.2.2
Vladislavské zemské zřízení
Koncem 15. století, kdy byla šlechta na vrcholu své moci, usilovala mít své postavení písemně kodifikováno. Shrnutím starších sněmovních usnesení, nálezů soudů a šlechtických privilegií vznikla zemská zřízení Království Českého, která roku 1500 schválil český zemský sněm. Po složitých jednáních potvrdil tento soubor i král Vladislav II. Šlo o zárodek stavovské ústavy. Povrchnost zpracování vedla k tomu, že tento dokument byl často revidován. Od samého počátku vyvolal zákoník zvlášť velký odpor královských měst. Spor byl odstraněn dohodou z roku 1517 (Smlouva Svatováclavská), která potvrzovala královským městům třetí 39/120
hlas na zemském sněmu a měšťanům dávala možnost řešit jejich spory před zvláštními městskými soudy. Na Moravě byly pokusy o psané zemské zřízení od počátku 16. století. Vyústily v roce 1535 ve Zřízení markrabství Moravského (tzv. Znojemské zemské zřízení). O 10 let později vyšel dokonalejší soupis pod názvem Práva a zřízení markrabství Moravského. Také v něm byla proti panovnické moci vyzvedávána práva šlechty. Ve Slezsku byl český a především moravský vzor zemských zřízení napodoben v kodifikaci vydané v roce 1563 (platná vesměs i na Opavsku i Krnovsku). 5.2.3
Zemské desky
Hlavním účelem zemských desek, založených již ve 13. stol., bylo písemné zachycení průběhu jednání zemského soudu. Později přibyly k těmto zápisům i zápisy jiné, např. ty, které zaznamenávaly změny vlastnictví půdy, kde se zapisovaly dluhy a zástavy nebo i sněmovní usnesení, majestáty atd. Na Moravě jsou počátky zemských desek zaznamenány ve 14. stol. Zvláštností bylo, že stejně jako měl zemský soud dvě oddělení, byly zemské desky vedeny dvoje: v Olomouci a v Brně. Teprve roku 1642 byly sjednoceny v Brně. Zemské desky knížectví opavského byly zřejmě vedeny od 14. stol., avšak nejstarší svazky těchto stavovských rukopisů se nezachovaly; s výjimkou jedné knihy byly zničeny při požáru města Opavy dne 31. července 1431. Ještě téhož roku byly však z nařízení knížete Přemka Opavského obnoveny. Zemské desky byly nazývány „klenoty Království českého“ a staly se hlavním pramenem zemského práva, nejdůležitějšími veřejnoprávními knihami tehdejších našich dějin. 5.2.4
Vláda v jednotlivých zemích
Vládu v zemi vykonával buď král přímo, nebo prostřednictvím svých zástupců. Na Moravě to byl moravský zemský hejtman, ve Slezsku do konce 15. stol. slezská knížata, od 16. stol. pak vrchní zemská vláda v čele s vrchním zemským hejtmanem.
40/120
Všechny tři stavy se podílely na vládní moci v zemi v nejstarším zastoupení především prostřednictvím zemských sněmů. Skutečná výkonná moc pak byla v rukou stavovských úředníků. Při jejich jmenování byl král vázán na výběr z určitého stavu, musel také respektovat uzavřené dohody se stavy. V Čechách stálo v čele zemské správy 12 nejvyšších zemských úředníků, kteří povahou svých úřadů představovali jakési feudální ministry. V zemském zřízení byla zakotvena pevná pravidla o jejich jmenování, pravomoci i pořadí. Podle dohody s králem z roku 1497 patřilo 8 úřadů stavu panskému, čtyři stavu rytířskému. Zemští úředníci měli pro výkon běžných záležitostí své zástupce, menší zemské úředníky. Menší úřady byly stálé, zaměřené především na agendu nižší šlechty; menší úředníci byli proto jmenováni z rytířů. Od 14. stol. vytvářeli vlastní úřední kolegium, zasedali na menším soudu zemském a věnovali se agendě zemských desek. Úředníci nebyli placeni státem, slibovali ve svých přísahách věrnost a poslušnost nejen králi, ale i stavům a veškeré obci království českého. Nejvyšší zemské úřady byly svěřovány jednotlivý šlechticům prakticky na doživotí, resp. potud, pokud se jich sami dobrovolně nezřekli. Král je nemohl odvolat a pokus domoci se úřadu za života úředníka byl trestán smrtí. V 16. stol. se vyvinula rovněž zvláštní ochrana úředníků vyšších a menších, stejně jako soudců a soudních přísedících. Jakýkoliv útok na jejich bezpečnost, osobu nebo pověst v souvislosti s výkonem jejich úřadu byl soudní praxí trestán rovněž smrtí. Na Moravě byl sbor zemských úředníků šestičlenný. Tvořili ho český maršálek, komorník, sudí (všichni za stavu panského), hofrychtéř, podkomoří a písař (ze stavu rytířského). Dřívější podvojnost zemských úřadů, které sídlily jak na Olomouci, tak v Brně, byla koncem 15. století překonána. V Opavsku se k zemským úřadům počítali hejtman, komorník a sudí, kteří i zde byli vybíráni výlučně z pánů (od r. 1550). V jednotlivých slezských knížectvích byl ze zemských úřadů, obsazovaných výlučně z domácí šlechty, zastoupen zpravidla zemský kancléř a písař, v některých knížectvích také zemský sudí.
41/120
5.2.5
Krajská správa
Systém krajů a krajské správy se ustaloval až do počátku 15. století. Nejprve to byly jakési jednotky berní, které se pozvolna měnily v jednotky správní. Za Václava IV. (1378 – 1419) bylo v Čechách 12 krajů, nebyly však pevně stabilizovány. Teprve za husitské revoluce se stalo krajské zřízení organizační a správní základnou. Odtud také lze zaznamenat vznik městských svazů, zvýšenou činnost krajských sněmů a pravidelné volby krajských hejtmanů. S obnovením ústřední královské moci význam krajů dále vzrostl. Na Moravě byl vývoj krajské správy složitější, tři úděly (brněnský, olomoucký a znojemský) tuto správu vcelku nahrazovaly. Až v souvislosti s tureckými válkami vyly v roce 1527 zřízeny čtyři kraje jako obranné jednotky (Olomoucko, Brněnsko, Hradišťsko a Novojičínsko). Od roku 1659 pak pět krajů, namísto Novojičínska byly obnoveny obvody Znojemska a Jihlavska. Krajské zřízení zaváděné z vojenských důvodů pronikly i do Slezska. V čele krajů byli na základě dohody mezi stavem a králem 1499 krajskými sněmy volení hejtmani, a to vždy dva. Ti reprezentovali politické rozvrstvení šlechty v kraji (zpravidla jeden katolík, jeden podobojí, a to příslušník panstva a druhý rytířstva). V roce 1517 a znovu 1528 byl šlechtou vydán zvláštní hejtmanský úřad, který stanovil především oprávnění a povinnosti hejtmanů. Třebaže už neměl moc soudní, náležela jim přece velmi rozsáhlá kompetence. Měli funkci policejní (zajišťovali bezpečnost cest, stíhali zločince a psance, měli dozor nad mincí a dbali, aby nebyla falšována, dohlédali nad výkonem myslivosti, rozhodovali tzv. čelední spory atd.). Jako výkonné orgány spolupůsobili hejtmané při vybírání daní a z původní vojenské funkce jim zůstalo jen velení nad krajskou hotovostí. Samosprávný charakter se projevoval především v krajských sněmech, resp. krajských sjezdech, kterých se zúčastňovaly všechny stavy. V době před rokem 1526 je zpravidla svolávali zemští úředníci, případně i sami krajští hejtmané. Teprve po nástupu Habsburků bylo svolávání krajských sněmů přísně zakázáno a jejich event. konání bylo vázáno na souhlas krále. Krajské sněmy byly v době své samostatnosti pokládány za vrchol šlechtické krajské samosprávy. Jejich kompetence byla značně široká, ale hlavní význam spočíval v tom, že byly oporou zemského sněmu. Na krajských sněmech (nazývaly se také sněmíky) byla
42/120
zveřejňována usnesení přijatá zemským sněmem, na nich byly schvalovány tzv. obecné artikuly, sloužící jako návrhy pro sněmovní usnesení, na nich byli také voleni delegáti na zemské sněmy atd. 5.2.6
Městská správa
Královská města v husitském období získala ekonomicky, politicky i vojensky. Přiznání stavovských oprávnění, tj. politických práv městům, včetně trvalé účasti na zemském sněmu, charakterizovalo úlohu i význam města za stavovského státu. Nové postavení měst ovlivnilo i rozmach městské samosprávy, která se praktiky stala nezávislou na státní moci, resp. byla jejím rovnoprávným partnerem. V Čechách bylo v tomto období 30 královských a 9 měst věnných. Obyvatelé těchto měst byli považováni za svobodné. Uvnitř města se ovšem rozlišovali mezi měšťany usedlými a neusedlými, sociální diferenciace pak vylučovala z účasti na správě především nejchudší obyvatele, městskou chudinu, žijící z příležitostných výdělků, milodarů a žebroty. Některé kategorie obyvatel města byly zcela diskvalifikovány a jejich právní způsobilost byla značně omezena. Šlo např. o biřice, pištce, hudebníky, tuláky apod. Podobně jako šlechta i měšťané jednotlivých královských měst si osobovali právo přijímat mezi sebe, tj. do městského stavu nové příslušníky. Uchazeč musel prokázat, že pochází z řádného manželství, že jeho rodiče i on sám jsou zachovalí, musel zaplatit „příjemný“ plat a někdo z měšťanů se za něj musel zaručit, že bude řádně plnit své povinnosti jako měšťan.
5.2.7
Orgány městské správy
Základní rysy i orgány městské správy zůstaly v podstatě stejné jako předhusitské. Zvláštní postavení zaujímal ve správě městský písař, jako představitel městské kanceláře a výkonný úředník městské rady. Městská rada, která byla v čele městské správy, byla obnovována v podstatě stejným způsobem, jako dříve. Její „volitelnost“ spočívala v návrhu odstupující rady panovníkovi, který pak novou radu písemně potvrzoval. V letech 1514 – 1547 si města svoji radu volila
43/120
sama. Počet členů městské rady se v té době ustálil na dvanácti. U měst severoněmeckého práva (magdeburského)od 16. stol. kromě 4 – 6 konšelů tvořilo městskou radu ještě 7 – 11 soudních přísežných. Podmínky členství v radě byly v té době určovány především sociálními, ale i národnostními a náboženskými hledisky. Tak byli členové městských rad zejména představitelé nejbohatších, kupeckých rodů (patricijů). 5.2.8
Městské soudy
Soudnictví v 15. století přešlo zcela na městské rady. Soudy získaly takřka úplnou nezávislost, rozhodovaly spory mezi měšťany, popřípadě i mezi měšťany a šlechtici. V Čechách a na Moravě se v té době již vyvinuly stolice i tzv. vrchních práv, tj. městských soudů, které nebyly žádány o právní naučení v případě nejasnosti posuzovaného případu, nebo nespokojenosti stran s vyneseným rozsudkem. V Čechách to byly pro právní oblast řídící se právem magdeburským Litoměřice a Opava, později také Olomouc. Pro oblast, která užívala právo norimberské Staré Město pražské, Brno a Jihlava. 5.2.9
Reforma městské správy za Ferdinanda I.
Rozhodující zásah proti autonomii městské samosprávy i soudnictví provedl Ferdinand I, který využil porážky stavovského povstání měst v roce 1547. Města byla potrestána především hospodářsky. Pozemkový majetek měst, zvláště poddanské vesnice, byl konfiskován, města musela zaplatit do královské pokladny vysoké peněžní pokuty a byly na ně uvaleny nové daně. Města musela vydat králi svá dosavadní privilegia a ten si ponechal právo rozhodnout o tom, která privilegia dále městům ponechá a která odejme. Nejpodstatnějším zásahem však bylo znovuzavedení úřadu rychtáře (ve třech pražských městech královských hejtmanů) jako úředníka krále, který hájil ve městech zájmy panovníka a dozíral nad výkonem městské správy. Obnovování městských rad se pak dělo na příkazy „shora“, tj. bez účasti samotných obyvatel města. I když později byla některá opatření zmírněna, úřad královského rychtáře již ve městech zůstal trvale zachován. Tvrdě bylo postiženo také městské soudnictví. V roce 1548 byl zřízen nový soudní orgán, apelační soud. Oficiálně se nazýval radou nad apelacemi a byl výhradně soudem královským. Bylo možno se k němu dovolat především proti rozsudkům dalších soudů, u nichž vůbec 44/120
možnost odvolání existovala (u zemských soudů možnost odvolání nebyla), včetně soudů vrchnostenských. V čele apelačního soudu by tehdy prezident a jeho přísedící (radové) byli vzdělanými právníky. Všichni byly placenými úředníky, a proto mohl soud zasedat nepřetržitě. Zřízením apelačního soudu si panovník zajistil kontrolu především nad výkonem městské justice a současně tak položil základ k pozdější troj instanční soudní sestavě. 5.2.10 Správa vrchnostenská V průběhu 14. století vytvořila jednotlivá panství feudálů ucelené hospodářské a správní celky. Umožnila to i skutečnost, že pro poddané přestal být panovník nejvyšší soudní instancí a stala se jí jejich vrchnost. Tak byl okruh jednotlivých panství uzavřen a vesnické obyvatelstvo bylo beze zbytku podřízeno své pozemkové vrchnosti i po správní stránce. Středisky výkonu správy se tehdy stala sídla šlechticů a jejich vrchnostenské kanceláře. Vlastní výkon správy svěřoval vlastník či držitel panství zpravidla svým úředníkům. Na panstvích církevních se úředník stojící v čele vrchnostenské správy nazýval podkomoří, jinde purkrabí nebo hejtman. Tito úředníci vedli správu celého panství, vykonávali zároveň soudnictví nad poddanými, starali se o vybírání daní a dávek, dbali na záležitosti vojenské a policejní. Ve své činnosti se vrchnostenští úředníci řídili zvláštními instrukcemi, které pro ně vydávaly vrchnosti. Tyto instrukce obsahovaly vedle hospodářských pokynů i radu předpisu trestněprávních. V čele správy poddanských vsí stál rychtář nebo fojt a výbor konšelů nebo kmetů. Jejich jmenování bylo záležitostí vrchnosti. Tito funkcionáři spolu s rychtářem soudili drobné pře a drobné majetkové záležitosti. Všechny závažnější záležitosti sporné i nesporné byly vyřizovány na shromáždění celé obce, konaném jednou ročně za přítomnosti hejtmana. Pro poddané vydávaly vrchnosti tzv. selské řády, které vlastně tvořily základ právního života poddaných. Byly normami obsahujícími pravidla pro chování poddaných mezi sebou i vůči vrchnosti. Hlavním smyslem těchto patření vrchnostenského aparátu bylo zajištění příslušných poddaných a využívání jejich práce. V tomto ohledu i ostatní státní aparát poskytoval jednotlivým šlechticům všestrannou pomoc.
45/120
5.3
Stát a veřejná správa v období stavovského povstání (16181620)
Po vypuknutí českého protihabsburského povstání v roce 1618, kterým začala třicetiletá válka, se výrazně změnila i veřejná správa státu. Došlo dokonce k pokusu o úplně novou organizaci českého státu a vydání nové stavovské ústavy. Po zahájení stavovského povstání v květnu 1618, bylo ustaveno třicetičlenné direktorium, ve kterém vedle zástupců panstva a rytířstva byla početně zastoupena i královská města. Tato nová zemská vláda vlastně nahradila dosavadní správní orgány a měla v rukou řízení celého povstání. 31. července 1619 se český sněm usnesl na nových ústavních normách a nové organizace českého státu. V přijaté ústavě – konfederaci – byl stát přebudován ve stavovskou republiku, v čele s voleným králem. Česká šlechta přistoupila na rovnoprávnost ostatních zemí české koruny s českým královstvím, stát se změnil ve volnou konfederaci otevřenou i stavům ostatních zemí. Stavovská ústava schválena koncem července 1619, měla 100 článků, které se týkaly ústavního života celého českého státu. Obsahovala zejména předpisy o vzájemných vztazích, o společných otázkách finančních, o ochraně evangelické církve, o právech stavů, o volbě společného panovníka, o obraně státu, o dosazování úředníků apod. Stavové v ní zdůrazňovali svoji prioritu tím, že všechna moc náleží jim a mezi nimi privilegovaní jsou protestanté. Podle čl. 30 byli vlastně stavové zproštěni povinnosti vůči panovníkovu, neboť on porušil svoje povinnosti vůči nim. Český král měl být podle této ústavy jen jakýmsi svazovým prezidentem, jemuž stavové mohli vypovědět poslušnost v případech, že by porušoval stavovská práva. Trůn přestal být dědičným, nejvyšší úřady měly být obsazovány králem jen na základě návrhu šlechty. Český stavovský stát neměl dlouhého trvání. V srpnu 1619 sice došlo k sesazení Ferdinanda II. a vzápětí proběhla i volba Fridricha Falckého českým králem. Všechny změny, které byly provedeny v průběhu povstání, zanikly porážkou vojsk českých stavů v bitvě na Bílé hoře 8. listopadu 1620.
46/120
Ferdinand II. využil svého vítězství nejen k upevnění moci, ale i k rozbití stavovského charakteru českého státu, správy i celého právního řádu. SHRNUTÍ KAPITOLY Narůstající ekonomická moc šlechty a měst koncem 15. století byla vyjadřována celou řadou institucí, v nejvyšší kategorii sněmů, které se měly spolupodílet na politické moci v království. Porážky stavovských povstání v roce 1547 a 1620 znamenaly nejen sankce rázu politického, ale především tresty hospodářské, které měly jak formy konfiskací a peněžitých pokut, tak i velká omezení ve sféře správy českého království. Vývoj směřoval k habsburské absolutistické monarchii. KONTROLNÍ OTÁZKY Co bylo podstatou stavovské monarchie? Které zemské úřady působily v Čechách, na Moravě a ve Slezsku? Čím se lišil apelační soud od ostatních soudů v království? ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ České stavovské povstání je považováno za první etapu třicetileté války (1618 – 1648). Můžete vysvětlit podstatu tohoto evropského střetnutí? PRO ZÁJEMCE Janák, J. – Hledíková, Z. Dějiny správy v českých zemích od počátku státu po současnost, s. 85 – 117, Praha: Lidové noviny 2005.
47/120
6
Správní vývoj Českých zemí v době absolutistického státu (1627/28 – 1848)
RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Porážka stavovského povstání znamenala likvidaci stavovských privilegií ve všech rovinách – v politické, ekonomické i ve státní správě. Znamenalo to nastolení absolutistického systému, vyjádřeného Obnoveným zřízením zemským z let 1627 a 1628. CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: pochopit dopady Obnoveného zřízení zemského na stavovskou správu. Získáte: představu o osvícenském absolutismu a úloze některých českých institucích ve Vídni. Budete schopni: Charakterizovat tereziánské a josefínské správní reformy. KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY Obnovené zřízení zemské, absolutismus, centralismus, osvícenský absolutismus, byrokratizace správy, Česká dvorská kancelář, gubernátor, zemský hejtman, tereziánské a josefínská správní reformy. PRŮVODCEM STUDIEM KAPITOLY
6.1
Období po Bílé hoře
Od vojenské porážky českých stavů na Bílé hoře byl jen krok k zásadnímu přelomu nejen v našich národních dějinách, nýbrž i ve vývoji veřejné správy. Byly tak dány předpoklady
48/120
k omezování stavovských práv a ke vzrůstu absolutistické moci panovníka. Stát i nově organizovaná správa byly budovány na absolutistických základech. Tento proces se opíral o Obnovené zřízení zemské, zákon, které byl už bez souhlasu stavů českých i moravských vyhlášen v roce 1627 v Čechách a 1628 na Moravě. V tzv. vedlejších zemích - na Opavsku, Krnovsku – platilo do roku 1671 ještě staré moravské zemské zřízení a také v ostatních slezských knížectvích se ještě udrželo většinou předbělohorské zemské právo. 6.1.1
Obnovené zřízení zemské
Byla to v podstatě nová zemská ústava, vydána jen německy (úřední překlad do češtiny nebyl ani celý vytištěn) a místo dosavadního stavovství zakotvila absolutismus. Výhradním
zákonodárcem
se
stal
panovník.
Němčina
byla
v českých
zemích
zrovnoprávněna s češtinou. Obnovené zemské zřízení sice ponechávalo Čechům formální samostatnost dědičného království, ale zároveň zajišťovalo dědičnost českého trůnu Habsburkům. Třeba také zdůraznit, že současně posílilo moc české královské kanceláře ve Vídni. Zemské úředníky jmenoval dále jen panovník a také jemu byli zodpovědní. Pravomoc zemských sněmů byla omezena na jednání o požadavcích císaře. Na sněm byl současně uveden jako zvláštní duchovní stav, městům byl ponechán jen jeden hlas. Katolictví se stalo jediným legálním náboženstvím. Základní tendencí kodifikačních prací byla snaha upevnit moc panovníka, omezit moc šlechtických úředníků, revidovat privilegia české šlechty a učinit z katolického náboženství výlučné náboženství státní. Rekodifikační komise, která novou zemskou ústavu připravovala, tak maximálně vyhověla přáním Ferdinanda II. Jejím východiskem byla teorie o propadlých právech, podle které český stát pozbyl podle práva válečného všech svých práv ve prospěch vítěze. Nadále pak může užívat jen ta práva, která mu budou milostivě ponechána nebo udělena. V praxi to znamenalo, že se zákonodárci nemuseli ohlížet na žádné tradice a výsady českého státu. Zdání dojmu, že panovník navázal na stavovský stát, mělo být to, přece jen zčásti byly respektovány domácí zájmy a císaři věrné katolické šlechtě byla práva a majetek ponechány.
49/120
6.1.2
Český zemský sněm a změny v úřadech a soudech.
Jak už bylo naznačeno, český zemský sněm doznal zásadních změn jak ve svém složení, tak i v kompetenci. Do čela stavů se vrátil stav prelátský, reprezentovaný pražským arcibiskupem, měšťanům jako čtvrtému stavu byl přiznán jen jeden hlas, zatímco všichni ostatní účastníci sněmu z vyšších stavů měli každý po jednom hlase. Pravomoc zemského sněmu byla výrazně omezena. Sněm se např. mohl nadále podílet jen na jednání o změnách základních ústavních zákonů, měl právo povolovat berně a jen se souhlasem krále měl účast na tvorbě zákonů. Zákonodárná iniciativa sněmovních byla prohlášena za urážku panovníka a trestána na hrdle, cti a majetku. Byla zrušena všechna náboženská privilegia protestantů, katolická církev byla prohlášena za výlučnou a každý příslušník stavu, pokud by odmítl přestoupit na katolictví, byl nucen odejít ze země. Změny nastaly také v jednotlivých úřadech. Tak byl zrušen úřad karlštejnských purkrabích, ostatní úředníci byli jmenováni jen na dobu pěti let, byli odpovědni jen králi a nikoliv – jako dříve – také zemi. Svrchovanost nejvyššího zemského soudu českého i moravského úplně padla, všechny rozsudky byly vyhlašovány jménem krále a jím také potvrzovány. Panovník si osoboval právo zasahovat do soudního řízení, mohl je kdykoliv zastavit a rozsudky revidovat. Byla vyhlášena podpůrná platnost práva městského pro rozhodování šlechtických soudů. Udělování inkolátů a přijímání do země se stalo výhradní výsadou panovníka. I když byly později v později vydaných vysvětlivkách a dodatcích některé formulace Obnoveného zřízení zemského poněkud zmírněny, nic nezměnily na základním absolutistickém a stavovském charakteru tohoto zákoníku, který se stal základem panství Habsburků v našich zemích na dalších 300 let. 6.1.3
Organizace církevní správy
Období po Bílé hoře znamenalo také změnu v dosavadních náboženských poměrech a tím i v organizaci církevní správy. Obnovené zemské zřízení zrušilo Majestát na náboženskou svobodu, vydaný v roce 1609 Rudolfem II., státním náboženstvím se stalo náboženství katolické. Prováděná rekatolizace podporovaná všestranně státem, se opírala o tzv. 50/120
reformační komise a nově doplněnou církevní správu. V souvislosti s její obnovou probíhalo od roku 1630 jednání mezi císařem a papežem o zřízení čtyř nových biskupství v Čechách. Uskutečnilo se ale jen ustavení biskupství v Litoměřicích a v Hradci Králové, přičemž hranice nových diecézí vyly upraveny podle tehdejšího územního členění země. Probíhaly také pokusy o obnovu nižších složek církevní správy. Zakládání nových farností se sice podle zamyšlené koncepce neuskutečnilo, ale už v polovině 17. století došlo k vytvoření nové organizace – vikariátů. Ty nahradily staré děkanáty a arcijáhenství a převzaly jejich funkce; rovněž se shodovaly s hranicemi kraje, a to tak, že kraj podle velikosti byl členěn až na tři vikariáty. V nové litoměřické diecézi vikariáty nebyly zřízeny ; tam došlo v roce 1670 k dělení na děkanáty, které zůstaly zachovány i na Moravě. Zejména od poloviny 17. století docházelo k novému zakládání klášterů a příchodu nových mnišských řádů do českých zemí. Např. již v roce 1621 přišli do země opět členové řádu německých rytířů, jejichž velmistr měl sídlo v Bruntále. Řády tvořily celky vymykající se místní církevní správě a svou mezinárodní organizací i státnímu dohledu. 6.2
Způsoby a formy další centralizace
Pokud Habsburkové si chtěli udržet svou moc nad zeměmi, které získali již v 16. století, století, složitost soustátí, jeho národnostní různorodost a ekonomická nevyrovnanost, nutně vyžadovaly centralizační opatření. Ruku v ruce s centralizací postupovalo odbourávání všech stavovských výsad a byrokratizace státního aparátu. Zakladatelem složité soustavy úředních orgánů absolutistického státu byl Ferdinand I. Už z jeho podnětu vznikly tři základní úřady, které vytvářely jakousi nadstavbu státního aparátu, která byla společná jak pro rakouské země, tak pro stát český i uherský. Po nástupu absolutismu význam těchto orgánů dále vzrostl. Platí to zvláště o tajné radě. Tajná rada nebyla již jen poradním orgánem v zahraniční a vnitřní politice, ale rozhodovala autoritativně sama. Vedle dvorských funkcionářů byli do ní povoláváni i nejvyšší úředníci států habsburské monarchie. Tajná rada se rozrostla v početný orgán a ztratila tím operativnost při projednávání důvěrných státních záležitostí. Členství v ní se stávalo spíše čestnou funkcí než skutečným úřadem. Fungovat jako kolektivní orgán ani nemohla, neboť měla postupně 60 členů a vlastní jednání se konala v různých komisích,
51/120
deputacích nebo konferencích. V roce 1669 byla císařem zřízena čtyřčlenná tajná konference, která však prodělala stejný proces a v počet jejich členů opět nekontrolovatelně rostl. Pro její těžkopádnost ji Leopold I. přestal svolávat a Josef I. ji vůbec zrušil a nahradil sedmi specializovanými komisemi. Ani tyto komise se neosvědčily, takže pak opět působila tajná konference. Za tereziánských reforem byly postupně všechny konference zrušeny a nahrazeny státní radou, která byla založena v roce 1760. Státní rada byla v té době nejvyšší úřední orgán habsburské monarchie. Měla funkci poradního orgánu pro věci českých a rakouských zemí, ale mohla podávat i dobrozdání v otázkách říšských a vojenských. Státní rada nahradila plně tajnou radu a její orgány a podržela si vliv na události v Rakousku až do roku 1848, kdy zanikla. Jejími členy byli tři příslušníci panského stavu s titulem státní ministr, tři členové rytířského stavu nebo učenci s titulem státní rada a jeden tajný referendář. Ustanovením státní rady se dostalo vnitřním záležitostem českých a rakouských zemí, administrativně spojených již od roku 1749, jednotného řízení. Tehdy tedy byl vlastně dovršen proces centralizace habsburských zemí, což ve svých důsledcích znamenalo odbourání hlavních institucí českého feudálního státu. 6.3 6.3.4
Veřejná správa českého státu Česká dvorská kancelář
Základním ústředním orgánem pro správu českého státu se v období absolutismu stala česká dvorská komora, která v roce 1624 přesídlila do Vídně a trvale tam zůstala. V té době byla již velkým úřadem. Třebaže ztratila svou někdejší stavovskou podobu, byla nejdůležitějším úřadem českého státu. To potvrzovalo i Obnovené zemské zřízení, které přiznávalo kanceláři také soudní kompetence. Tak vznikalo jakési ministerstvo pro země koruny české, kterému byly podřízeny jak místodržitelství v Čechách, tak moravský zemský tribunál i slezský vrchní úřad. V roce 1719 byla česká dvorská kancelář rozdělena na dva senáty, z nichž jeden se zabýval záležitostmi politickými, druhý soudními. Avšak v roce 1749 Marie Terezie ve snaze urychlit proces centralizace a zároveň odstranit podstatnější znaky české státnosti, zrušila jak dvorskou kancelář českou, tak i rakouskou. Současně byla zrušena i dvorská komora a
52/120
namísto těchto orgánů bylo vytvořeno tzv. Direktorium in publicis et cameralius pro záležitosti správní a finanční. Direktorium bylo v roce 1762 nově reformováno a dostalo nový název – Spojená česko – rakouská dvorská kancelář. Činnost tohoto orgánu byla omezena jen na otázky politické správy. Jako nejvyšší soudní instituce byl zřízen Nejvyšší soudní úřad (Oberste Justitzstelle), který plnil úkoly kasačního (opravného) soudu i úřadu pro soudnictví. Správa finanční byla znovu svěřena dvorské komoře a orgánu ministeriální bankodeputace a dvorské komoře účetní, která plnila úkoly státní kontroly nad hospodařením v zemích. 6.3.5
Zemská správa
Správa zemí i charakter jednotlivých zemských úřadů doznaly po nástupu absolutismu rovněž podstatných změn. Ihned po potlačení stavovského povstání byli jmenováni noví, králi oddaní místodržící, kteří vládli v zemi jako zmocněnci krále. V Čechách to byl Karel z Lichtenštejna, na Moravě kardinál František Ditrichštejn, olomoucký biskup a v Slezsku vratislavský biskup arcikníže Karel. Později, když byly poměry v zemi konsolidovány, byla vláda svěřena sboru místodržících. Ten byl tvořen z nejvyšších zemských úředníků a soudců. Od roku 1627 se stal členem sboru místodržících také velkopřevor Maltézských rytířů. Výkon jejich funkce byl čestný. Na Moravě byl již v roce 1636 zřízen nový nejvyšší úřad správní i soudní pro správu moravského markrabství – moravský královský tribunál neboli královský úřad zemského hejtmanství, nazývaný později i zemským guberniem. Úředníci tribunálu byli placeni a nemuseli být zásadně příslušníky vyšších stavů. Přechodně byl tribunál přeložen do Olomouce, ale již v roce 1642 byl společně se zemským soudem a s olomouckými zemskými deskami přemístěn do Brna, které se stalo od té doby hlavním městem Moravy. Kolem poloviny 17. století vznikly v opavském a krnovském knížectví úřady zemských hejtmanství. Pravomoc zemského hejtmana byla rozšířena na některé složky působnosti zemského práva.
53/120
Zemská správa v průběhu dalších let doznala celou řadu změn, a to jak v názvech úřadů, tak i v jejich kompetencích. Tak např. v roce 1763 bylo v Čechách a na Moravě zřízeno Královské zemské gubernium a ve Slezsku Vrchní úřad slezský se sídlem v Opavě, Později, už za vlády Josefa II., bylo v roce 1782 zřízeno pro správu Moravy a Slezska společné gubernium moravsko-slezské v Brně. Jeho předsedou byl moravský zemský hejtman. 6.3.6
Zemské sněmy
Ze stavovského státního aparátu z dob před Bílou horou zbyly po třicetileté válce jen trosky, které bylo možno ještě nazvat velmi omezenou a stále se zmenšující zemskou samosprávou. Pro svou zúženou působnost měli stavové jako své základní fórum zemské sněmy. Českému zemskému sněmu byla Obnoveným zemským zřízením odňata jakákoliv zákonodárná iniciativa, moravskému sněmu byla ale ponechána jen v menších věcech. Ve Slezsku byla knížecímu sněmu tj. sněmu celého Slezska i sněmům jednotlivých knížectví rovněž odepřena zákonodárná iniciativa. Tak význam a váha sněmů upadaly. Za tohoto stavu byly sněmy v Praze, Brně a Opavě jen institucemi provinciální povahy. Centrální orgány se sídlem ve Vídni, které měl ve svých rukou plně panovník. Neměly žádnou institucionální stavovskou protiváhu. Naopak, zemské sněmy v jednotlivých zemích měly velmi silný kontrast v byrokratických zemských úřadech ovládaných z Vídně. Plnoprávnými účastníky zemských sněmů v Čechách se stali opět preláti a duchovenstvo bylo označováno jako první stav, třebaže předsedou celého sněmu byl i nadále představitel panského stavu (v Čechách nejvyšší purkrabí, na Moravě a ve Slezsku zemský hejtman). Kromě prelátského a panského stavu zasedal na sněmech nadále stav nižší šlechty (rytířský, vladycký) a městský stav. 6.3.7
Správa krajská
Absolutistický stát provedl také značné změny v krajské správě. Krajští hejtmani přestali být oficiálně stavovskými reprezentanty, krajské úřady byly postátněny a staly se druhou hlavní instancí veřejné správy. Likvidovány byly také krajské sněmy. V Čechách bylo po několikerých změnách opět 12 krajů, na Moravě od roku 1637 existovalo pět krajů: Brněnský, Olomoucký, Hradišťský, Znojemský a Jihlavský. Největší, kraj 54/120
Olomoucký, se však již tehdy dělil na kolštejnsko – třebovskou a přerovsko-bruntálskou čtvrť. V roce 1735 přibyl k dosavadním krajům jako šestý kraj Přerovský. Ve Slezsku byly zřízeny dva kraje až později. Činnost krajských hejtmanství byla zejména v agendě policejní, soudní a politické velmi rozsáhlá. Instrukce z roku 1731 určovaly krajským hejtmanům značnou působnost v kontribuční funkci (hlavně pokud šlo o dávky a daně), při správě vojenských záležitostí, ale i pokud šlo o péči tzv. veřejné blaho (mj. zdravotní a hygienická služba). Do poloviny 18. stol. se vytvořily tyto hlavní agendy královského úřadu: vedle politické a policejní také berní, vojenská, finanční, agenda živnostenská, obchodní, průmyslová a určitá agenda soudní, pokud nebyla přímo vyhrazena soudním orgánům. Robotní patenty z let 1680, 1717 a 1738 vytvořily také určité předpoklady pro základní ochranu poddaných a pro potrestání přestupků patrimoniálních úředníků, nikoli však samotné vrchnosti. Třebaže se obsah činnosti krajských hejtmanství časem měnil, jejich existence zůstala zachována až do 60. let 19. století, kdy zanikla spolu s krajskými úřady.
6.4
Tereziánské správní reformy
Po neúspěchu ve válkách o rakouské dědictví a po uzavření mírové dohody dne 11. června 1742 ve Vratislavi, se nová panovnice Marie Terezie musela vzdát ve prospěch pruského krále Fridricha II. nejen Slezska (mimo těšínského knížectví, části knížectví opavského a krnovského), ale i Kladska. Zejména ztráta průmyslového Slezska vedla Marii Terezii k pronikavým reformám politickým, hospodářským, vojenským a správním. Především bylo přikročeno k budování nových správních úřadů, nezávislých na stavech. V roce 1743 předložil hrabě Bedřich Vilém Haugwitz, nově jmenovaný prezident královského úřadu pro tzv. Rakouské Slezsko v Opavě, návrhy, které se mj. týkaly správní reformy Slezska. Navrhované reformy směřovaly především proti dřívější stavovské zemské správě, byly zaměřeny na podporu panovnického centralismu a proti právům stavů. Marie
55/120
Terezie návrhy akceptovala. Politická pravomoc knížecích úřadů§ byla pak postupně zmenšována, až zanikla úplně. Hrabě Haugwitz byl posléze pověřen k provedení reformy správy i v ostatních zemích. Tak např. z pověření panovnice revidoval zemskou vládu v Čechách, požadoval provedení berní reformy a odstranění jakéhokoliv stavovského vlivu na armádu, atd. Haugwitz dosáhl také toho, že se stavy jednotlivých zemí smluvně zavázaly, že budou platit po dobu 10 let o 5 miliónů zlatých daní více než doposud a naopak vláda učinila slib, že od nich nebude požadovat víc daní ani za mimořádných poměrů. Šlo o tzv. decenální recesy, které zemské sněmy přijaly. Hrabě Haugwitz také prosadil, aby k realizaci nového berního systému byly v roce 1748 v Čechách a na Moravě zřízeny vedle starých zemských úřadů královské deputace. Ty pak byly podřízeny hlavní deputaci ve Vídni v čele s prezidentem Haugwitzem. V květnu 1749 vyhlásila Marie Terezie na Haugwitzův návrh novou organizaci ústřední správy. Správa měla být centralizovaná, zbavena vlivu stavovských korporací a personálně měla být obsazena odborně vzdělanými úředníky. Bylo již projednáno o tom, že v souvislosti s touto novou organizací ústřední správy byla mj. zrušena česká dvorská kancelář, rakouská dvorská kancelář a pravomoc dvorské komory byla omezena. Reforma z května 1749 měla pro postavení českých zemí zásadní státoprávní význam. Zrušení české dvorské kanceláře byla i právně otřesena jednota zemí České koruny. Navíc se později projevily mnohé nedostatky ústřední správy, např. i to, že se výrazně zvýšil personální stav úřednictva a že byla velmi finančně nákladná. 6.4.8
Reforma krajské správy za vlády Marie Terezie
Úplný převrat ve vývoji krajské správy přinesla reforma za panování Marie Terezie, kdy císařským reskriptem z roku 1751 bylo zavedeno pravidlo, že i v Čechách bude v čele krajského úřadu jen jeden hejtman. Zároveň bylo stanoveno pevné sídlo tohoto úřadu v určeném krajském městě. Platy krajských hejtmanů vyplácel stát. Tímto nařízením bylo stanoveno nové krajské rozdělení tak, aby všechny kraje byly přibližně stejné. V Čechách bylo po rozdělení dosavadních čtyř největších krajů zřízeno 16
56/120
krajských úřadů. Krajskými městy pak byly Mladá Boleslav, Čáslav, Hradec Králové. Nový Bydžov, Chrudim, Litoměřice, Plzeň, Klatovy, Písek, Tábor, České Budějovice, Žatec a Loket. Praha sice nepatřila do žádného kraje, ale byla sídlem krajských úřadů kuřimského, rakovnického a berounského. Na Moravě bylo i nadále šest krajů: brněnský, jihlavský, znojemský, hradišťský, olomoucký a přerovský. Ve Slezsku byl až roku 1783 vytvořen kraj opavský a těšínský. Teprve zavedením krajské správy i v rakouských zemích (podle vzoru krajské správy v českých zemích) vznikly vlastní orgány veřejné správy, čímž byly už v polovině 18. století položeny základy správní organizace, na kterých se v 19. století vyvíjel moderní správní řád. 6.4.9
Jednotný ráz česko-rakouské správy za Josefa II.
Období vlády Josefa II. bylo rozhodující dobou zrození novodobého byrokratického státního aparátu. Císař navázal na reformy tereziánské, dobudoval a unifikoval třístupňové profesializované řízení (ústřední ve Vídni, gubernia v zemích, krajské, resp. městské úřady). Na místech dříve stavovských úředníků bylo státem placené a vyškolené úřednictvo s jasně stanovenými kompetencemi a povinnostmi s perspektivou služebního postupu, zároveň však vedené k přesnému plnění úkolů, často kontrolované a prověřované. Od roku 1783 byla o krajských úřadech vedena konduitní (kvalifikační) listina. Úředníci museli být především katolického vyznání (změnu přineslo až vydání tolerančního patentu), museli vést zbožný život a nesměli být svobodnými zednáři. Zvláštní důkaz byl kladen na požadavek pilnosti úředníků, kterým jinak hrozilo propuštění. Panovník ve svých nařízeních skutečně vyžadoval tuhou disciplínu úřednictva a při její nedodržení žádal okamžité opatření. Potvrzuje to si skutečnost, že když byla v roce 1784 prohlášena němčina všeobecným úředním jazykem a ti úředníci, kteří by se jí nenaučili, měli být propuštěni a mohli dostat jen penzi podle služebních let. Třebaže vedoucí místa ve státním aparátu zastávali v době reforem veřejné správy stále ještě úředníci rekrutující se převážně ze šlechty, byrokratizace správy poskytovala současně větší množství uplatnění pro měšťanskou inteligenci. U stále většího okruhu úřednictva se vyžadovalo právnické vzdělání. Už na počátku vlády Františka I. bylo
57/120
stanoveno, že právnické studium je nutné ve všech správních odvětvích pro úředníky zabývajícími se konceptními pracemi. Od roku 1775 už byla zavedena povinná praxe každého uchazeče o úřad ve státní službě. Současně byly stanoveny základy úředního postupu přes jednotlivé příčky složitého úředního žebříčku, který se stal pro rakouské správní úřady pověstným. Cesta úředníka začínala tedy u guberniálního rady (krajského hejtmana), kde vykonával povinnou praxi a pokračovala k hodnosti koncipisty u gubernia, dále krajského komisaře, sekretáře gubernia, příp. až na krajského hejtmana. K výkonu povinné praxe byli však připuštěni jen uchazeči, kteří se prokázali dokladem vykonaných právních a politických studí. A obsahem tehdejší vysokoškolské výuky práv bylo např. právo církevní, mezinárodní právo, státní právo říšské, německé, říšské dějiny německé, statistika, správní a finanční právo. Při této striktní praxi byl úřední aparát rakouských úřadů záměrně budován na vysoké odborné úrovni, takže se kvalifikací výrazně odlišoval od soukromých úředníků na šlechtických panstvích. 6.4.10 Správa městská Byrokracie správy se projevovala výrazněji i ve správě městské, která byla od Bílé hory skutečným modelem feudální samosprávy. Jak vídeňská vláda, tak jí pořízené úřady a jejich úředníci, zasahovali do městské správy, které byla postupně odnímána řada důležitých správních oprávnění. Pozvolna zanikalo i každoroční obnovování městské rady, starší konšelé zůstávali ve svých funkcích prakticky doživotně a noví byli jmenováni jen na místa, která se uprázdnila úmrtím některého z konšelů. Již od počátku 18. století se u konšelů požadoval alespoň základní souhrn právnických znalostí. V té době dosavadní formy městské správy již neodpovídaly tehdejším potřebám jak samotných měst, tak i zájmům státu. Proto podobně jako ve státní správě došlo v polovině 18. století k radikálním změnám i ve správě městské. 6.4.11 Reforma městských rad V zájmu nových hospodářských požadavků si začal stát postupně podřizovat jednotlivé složky správy měst. Nejpodstatnější zásah přinesla tzv. reforma magistrátů v letech 1783-1785, uskutečnění z podnětu císaře Josefa II. Města byla těmito reformami 58/120
zapojena do jednotné státní soustavy úřadů, centrálně řízených z Vídně. Skončila tak existence původní podoby městských rad, založených na volitelnosti členů z řad měšťanů. Sestavování magistrátů se provádělo tak, že si měšťané zvolili volitele, ti pak volili členy městské rady, ale pouze z osob, které gubernium spolu s apelačním soudem uznalo za volitelné. Podmínkou volitelnosti bylo složení zkoušek před zkušební komisí gubernia a apelačního soudu. Přitom mělo být dále dbáno na to, aby alespoň jeden člen rady byl bývalým důstojníkem (jak to nařizovalo rozhodnutí z roku 1782). Magistráty byly pak ve své soudní činnosti podřízeny apelačnímu soudu, ve správní činnosti pak krajským hejtmanům a v Praze přímo guberniu. Regulace magistrátů se uskutečnila nejdříve v Praze, kde v roce 1784 byla čtyři pražská města sloučena v jediné hlavní město Praha. V následujících letech byla regulace zavedena asi ve dvou stech českých městech a v desítkách měst moravských a slezských. Přitom byla města rozdělena zejména podle velikostí do tří kategorií. 6.4.12 Postátnění městské správy a soudní reforma Důsledné postátnění městské správy velkých měst ve všech věcech a menších měst ve všech podstatných věcech bylo doplněno a propojeno s josefinskou soudní reformou. Městské soudnictví, vykonávané příslušným senátem magistrátu, bylo touto reformou omezeno na nejnižší stupeň v rámci třístupňového soudnictví (městský soud, apelační soud a Nejvyšší soud). Současně postupovala centralizace hrdelního soudnictví, resp. soustřeďování u soudů vyšších typů, a tím rušení hrdelních oprávnění v dalších městech. V této souvislosti je třeba uvést, že vydáním tzv. jurisdikční normy v roce 1784 byly v podstatě zrušeny všechny dřívější soudy stavovské povahy a zároveň důsledně odděleno soudnictví od správy. Další reforma soudnictví z 1. července 1850 vlastně městské soudy zrušila a nahradila je okresními soudy. 6.4.13 Vrchnostenská správa V období tereziánských změn a zejména josefínských správních reforem byly podniknuty podstatné zásady i proti samostatnosti vrchnostenské správy. Ta sice získala jasnou nadvládu nad vesnickou samosprávou, ale zároveň byla sama stále více podřizována 59/120
státní kontrole, zvláště krajských hejtmanů. Vedení státu si zřejmě uvědomovalo, jaký význam pro státní správu má dohled nad výkonem vrchnostenské správy. Souviselo to nejen s důvody finančními, ale i především se sílícím tlakem vrchnosti na poddané, s utužováním nevolnictví, což ve svých důsledcích vedlo i selským nepokojům. To vše si nakonec vynutilo zásahy státu ve prospěch poddaných a vedlo k postupnému podřizování některých aspektů patrimoniální správy dohledu státu. Vlastní dozor některého státního úředníka nad činností vrchnostenských orgánů začal v polovině 18. století. Od roku 1748 měli krajští hejtmani dohlížet na vybírání daní, osobně měli vyšetřovat berní přetěžování poddaných, a dokonce měli hodnotit celkový vztah vrchnosti k poddaným, zejména pokud šlo o spravedlivé zacházení s poddanými. Přitom ovšem státní dohled stále respektoval tehdy ještě platné nevolnictví. Výraznější změny, týkající se oblasti správy, zasáhly patrimonia v době josefinské. Nejdříve to byl patent o zrušení nevolnictví (k 1. 11. 1781), který bezprostředně omezil pravomoc vrchnostenských úřadů při povolování stěhování, sňatků, odchodů na řemeslo atd. Pro správní působení patrimoniálního úřadu však měly nakonec větší význam uskutečňované soudní a berní reformy. Soudní reforma z let 1783-1786 zřídila v dominiích nového úředníka – justicionáře. Justicionářem mohl být pouze školený právník, který složil zkoušky u apelačního soudu. Byl vrchností placen, jí jmenován a propouštěn, vrchnost měla na jeho činnost dohlížet, ale ne do ní zasahovat. Justicionáři tak tvořili vlastně nejnižší článek státních úřadů přímo začleněných do patrimonia. 6.4.14 Vznik tzv. katastrálních obcí Za vlády Josefa II. vznikl nový zárodek obecní správy. Patentem ze dne 20. dubna 1785 byl vyhlášen tzv. Josefinský katastr, založený na katastrálních obcích a nikoli na dominiích. Šlo o pronikavý zásah do dosud neomezené šlechtické a církevní správy. Do té doby rychtářům podléhala zpravidla jen sídla souvisle zastavená, zatímco roztroušená obydlí byla zpravidla podřizována přímo vrchnosti. Proto bylo dvorským dekretem ze dne 18. září 1788 stanoveno, že za obec je třeba považovat souhrn domů a pozemků, které při vojenském soupisu byly považovány za jedno katastrální číslo. Tyto katastrální obce měly právo volit si své rychtáře, konšely a obecní výbory. Uvedené orgány byly vybaveny jistou pravomocí, zvláště při rozpisu daní a správě obecních záležitostí. Měly např. dbát o údržbu
60/120
nemovitostí, které patřily obcím, udržovat mosty, cesty, vydržovat kněze, učitele ponocného atd. Vytváření katastrálních obcí nebylo svěřeno jen dominiím, ale krajským úřadům. Tyto obce již nebyly podřízeny vrchnostem, ale krajským hejtmanům. Jejich existence sice zanikla po smrti Josefa II., v nové podobě však byly obnoveny po roce 1848. Zrušením poddanství v 1848, a tím i patrimonií v jejich původní, na poddanství založené podobě, znamenalo také konec vrchnostenské správy. Josefinský katastr v podstatě dodnes tvoří základ velké většiny území našich obcí.
6.4.15 Církevní správa Již v době vlády Marie Terezie vzrostl tlak státu vůči církvi. V 70. letech 18. stol. stát převzal přímý dozor nejdříve nad všemi klášterními statky, potom i nad veškerým církevním jměním. Všechna omezující opatření provádělo církevní oddělení při spojené česko-rakouské kanceláři ve Vídni. Toto oddělní mělo v kompetenci a restrikci pravomoci církve c manželském právu, mohlo provádět cenzuru náboženských spisů atd. církevní oddělení bylo v roce 1780 reorganizováno v dvorskou duchovní komisi, která pak prováděla i reformy duchovní správy. V průběhu roku 1781 bylo započato s rušením klášterů, později byly likvidovány všechny kláštery, které se nevěnovaly péči o nemocné, školství a vědě. Jezuitský řád byl zrušen již v roce 1773. Ze jmění zrušených klášterů byl zřízen náboženský fond, z něhož mělo být financováno budování nových učilišť pro výchovu kněžstva a hrazeny náklady spojené s dalšími církevně správními reformami. Namísto řádových a biskupských seminářů byly v roce 1783 založeny v Praze a Olomouci generální semináře, vyňaté z pravomoci biskupů; podléhaly dozoru zemské duchovenské komisi. Budování generálních seminářů souviselo s novou organizací farností. Císařská instrukce z roku 1782 nařizovala, aby v každé osadě, která měla alespoň 700 obyvatel a byla vzdálena od existujícího farního kostela hodinu pěší chůze, byla zřízena nová farnost. Faráři, ustavováni biskupem, podléhali nadále vikářům a nově také krajským
61/120
úřadům. Duchovní správci převzali pak i některé státní funkce – např. vedení matrik (od roku 1781, resp. 1784), měli dohled nad zdravotním stavem obyvatel farnosti, zveřejňovali úřední nařízení, vyhlášky apod. Do oblasti církevní správy výrazně zasáhl toleranční patent z 13. 10. 1781 také tím, že dovoloval tři další křesťanské konfese: augsburskou, helvetskou a řeckopravoslavnou. Ty si postupně vytvořily své konsistoře. Toleranční patent dále uvolnil dosavadní církevní omezování židovského obyvatelstva. V roce 1784 vznikla v Praze církevní správa židovských obcí zřízením duchovní rady v čele s pražským vrchním rabínem. Stojí za zmínku, že současně byla do veřejného života židovských obcí zavedena jako úřední řeč němčina a židé byli povinni přijmout německá příjmení. 6.5
Období osvícenského absolutismu a počátky moderního systému správy
Vlastní původ přetváření zastaralé feudální správy na moderní politické a správní systémy lze však najít v období tzv. osvícenského absolutismu, tj. za vlády Marie Terezie a zejména Josefa II. Výchozí myšlenkou osvícenského absolutismu byla představa o rozhodující úloze státu vedeného osvícenským panovníkem při provádění ekonomických a společenských reformách. Podle francouzského filozofa a myslitele Voltaira (1694-1776) měl osvícenský panovník pomocí neomezené centralizované státní moci měnit rozumnými reformami společnost a tak, zlepšit situaci státu i jeho občanů a současně zajistit společenský pokrok. V těchto osvícenských ideách řízení společnosti a státu skutečně hledala Marie Terezie
prostředek
na
překlenutí
vzrůstajících
problémů
vojensko-politických
a
ekonomických, které vyplynuly mj. z válek o rakouské dědictví (1740-1748). Marie Terezie prosadila postupně reformy ve školství, reformy urbariální, vojenské, zasáhla do organizace správy, soudnictví atd. S ještě radikálnějšími reformami pak přišel Josef II. Mezi jeho rozsáhlou reformátorskou činnost patří např. vydání tolerančního patentu (1781), kterým bylo zrušeno výlučné panství katolického vyznání, manželského patentu (1783), jež sice ponechával církevní reformy sňatku, avšak vyňal řešení manželských sporů z kompetence církevních
62/120
soudů. Zvlášť značný význam pro další rozvoj celého státu měl patent o zrušení nevolnictví (1781), třebaže nadále zůstala robota poddaných zachována. Poddanských otázek se dotýkalo i vydání tzv. berního katastru, vypracování berního a urbariálního patentu (1789), který umožňoval stejnoměrné daňové zatížení poddaných i vrchnosti. Pokud jde o problematiku správy, základním charakteristickým rysem vlády obou zmíněných panovníků bylo postupné postátnění správy v ústředí, v zemích i krajích, podstatné zásady i do nejnižších instancí správního systému. Dalším z typických znaků tohoto období bylo i to, že se státní správa postupně profesionalizovala; u stále většího okruhu úředníků se vyžadovalo právnické vzdělání. Marie Terezie a zejména Josef II. se zasloužili o vytvoření základních principů moderních politických, státních a správních systémů, položili základ i k modernímu zákonodárství, na němž spočíval náš právní řád v převážné míře až do let 1948-1950. Nelze ovšem pominout skutečnost, že hlavní tendence tereziánských, ale i josefínských reforem v oblasti státního mechanismu směřovaly k centralizaci a odstranění stavovského vlivu, jakož i zrušení hlavních institucí českého státu. 6.5.16 Tzv. leopoldovská restaurace Nástupce Josefa II. na trůně, jeho bratr Leopold II, však většinu z více než 200 josefínských reforem odvolal – šlo o tzv. leopoldovskou restauraci v letech 1790-1792. Tak už v roce 1790 byl zrušen berní a urbariální patent a později i Josefem II. zavedena rovnoprávnost manželských dětí s dětmi narozenými mimo manželství. Zůstala zachována jen reforma v oblasti poddanských záležitostí a ve sféře náboženské (patent o zrušení nevolnictví a toleranční patent). Z mnoha ostatních reformních zásahů Josefa II. zůstalo jen torzo. Pokud šlo o správu, pak i krátké období vlád Leopolda II. znamenalo vrácení stavu správy, v jakém byla koncem panování Marie Terezie. V těchto letech se také vtvořila definitivní podoba např. gubernií (zemské správy), která vydržela až do konce prosince roku 1849. Do té doby zůstalo rovněž Slezsko spojené s Moravou pod společným moravskoslezským guberniem.
63/120
6.5.17 Policejní absolutismus, reformy správy v letech 1789-1848 V důsledku ohlasu Velké francouzské revoluce a z obav před revolucí v habsburkské monarchii přikročila rakouská vláda k ostrému útoku proti všem příznakům revolučního hnutí v monarchii. Za vlády Františka I. (1792-1835), kdy rakouskou politiku od roku 1809 vedl kníže Lothar Metternich, byla dvorním dekretem (1795) zavedena předběžná cenzura všech tisků, byla nařízena zpětná revize všech knih z doby Josefa II. a knihy západních, zvláště francouzských spisovatelů a myslitelů byly dány na index. V souvislosti s těmito opatřeními byla reorganizovaná policie, vytvořeno zvláštní policejní ministerstvo, jeho hlavním úkolem byl boj proti revoluci, sledování pohybu obyvatel, kontrola tisku apod. První reforma byla uskutečněna již v roce 1792, kdy byla zrušena česko-rakouská dvorská kancelář a na její místo bylo vytvořeno direktorium, v němž byly spojeny komorní záležitosti jak západní, tak východní části monarchie a politické záležitosti českých a rakouských zemí. Druhá reforma ústřední správy za Františka I. následovala v roce 1797. Tehdy bylo direktorium zrušeno a politické správa západní monarchie byla spojena se soudnictvím v česko-rakouské dvorské kanceláři. Finanční otázky byly soustředěny ve finančním dvorském úřadě. Třetí etapa reforem nastala v roce 1801 zřízením spojeného dvorského úřadu s kompetencí jak v politické správě, tak i v soudnictví a takřka ve všech finančních rezortech. Ve stejném roce byla formálně zrušena i státní rada, ale ve skutečnosti fungovala až do svého opětovného obnovení v roce 1808. Čtvrtá reforma ústřední správy v roce 1802 spočívala v definitivním oddělení politické správy, finanční správy a soudnictví. Nejvyšším orgánem politické správy se v tomtéž roce stala opět spojená dvorská kancelář v čele s nejvyšším kancléřem, nazývaná také i ministerstvem vnitra. Pro soudnictví působil od roku 1802 samostatný Nejvyšší soudní úřad a pro finanční správu byla ve stejném roce obnovena dvorská komora a tzv. bankodeputace. Organizace ústřední správy tak, jak byla vytvořena na začátku 19. století, se stala základem pro novou strukturu nejvyšších správních orgánů po roce 1848. SHRNUTÍ KAPITOLY Obnovené zřízení zemské z let 1627/1628 znamenalo zánik většiny stavovských práv a nastolení habsburského absolutismu. Stát i nově organizovaná státní správa byly budovány
64/120
na absolutistických základech, což znamenalo likvidaci celé řady stavovských institucí nebo zásadní změny v jejich kompetenci. Neúspěchy na mezinárodní scéně potom vedly Marii Terezii i jejího syna Josefa II. k významným reformám politickým, hospodářským, vojenským a správním. Doprovázeny byly centralizací a germanizací celého systému. KONTROLNÍ OTÁZKY Porovnejte hlavní rysy stavovské a absolutistické správy země. Vysvětlete pojem osvícenský absolutismus. Jak se projevovala byrokratizace správy v josefínské době? ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ Měl osvícenský absolutismus v habsburské monarchii kontext s evropským politickým děním či významnými osobnostmi osvícenství? PRO ZÁJEMCE Janák, J. – Hledíková, Z. Dějiny správy v českých zemích od počátku státu po současnost. Praha: Lidové noviny, 2005. s. 118 – 136 Veber, V. a kol. Dějiny Rakouska. Praha: Lidové noviny, 2002. s. 267 – 365
65/120
66/120
7
Ústavní a správní vývoj v letech 1848 - 1918
RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Dočasné zmírnění absolutistického systému v revolučních událostech 1848/1849 a období tzv. oktrojovaných ústav. Demokratické výsledky Kroměřížského sněmu. Restaurace absolutismu za ministra Bacha a cesta k Rakousko–uherskému vyrovnání v roce 1867. Modernizace rakouské veřejné správy po roce 1848 a změny v územní samosprávě ve druhé polovině 19. století. CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: Rozpoznat politické mezníky rakouské monarchie v 19. století mající vliv na postupnou modernizaci jak veřejné tak územní soustátí. Získáte: Znalosti o nových zákonech a institucích, které vznikly v rakouské monarchii na základě celoevropského společenského, ekonomického a politického procesu prosazení zákonitostí nastupujícího kapitalistického řádu. Budete schopni: Pochopit změny v oblasti veřejné a územní správy, ke kterým došlo v modernizující se rakouské monarchii v období od poloviny 19. století do začátku 1. světové války. KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY Rakousko – uherská monarchie, Předlitavsko, Zalitavsko, ústavy, říšský sněm, říšská rada, panská komora, poslanecká komora, volební právo, politická státní správa, okresní hejtman, četnictvo, policie, komunální samosprávy, obecní (okresní) výbor, soudní okres, kurie.
67/120
Silná evropská demokratická hnutí zahájila revoluci v Paříži v únoru 1848 a nalezla velmi rychlou odezvu také ve Vídni a v Praze. V habsburské monarchii to bylo vyvrcholení politické krize, kterou měl potlačit metternichovský absolutismus. Lidové bouře v březnu 1848 ve Vídni donutily císaře a vládní kruhy k prvním omezením absolutistického režimu. Dne 13. března 1848 vypukly ve Vídni nepokoje a kancléře Metternich musel odstoupit. Když pouliční boje trvaly, císař slíbil vyhlášení ústavnosti a svolání říšského sněmu za účelem přijetí ústavy. Byla zrušena cenzura a povoleno zřizování národních gard. V Praze bylo na den 11. března 1848 svoláno lidové shromáždění, což byla první veřejná politická schůze u nás vůbec. Toto shromáždění, konané ve Svatováclavských lázních, schválilo návrh petice adresované císaři. Požadovalo se v ní kromě jiného vytvoření státoprávního celku ze zemí Koruny české, rovnoprávnost Čechů a Němců ve všech oblastech veřejného života, všeobecný výkup roboty, zavedení obecní samosprávy, svoboda tisku, shromažďování aj. Pro konečnou podobu petice byl zvolen petiční výbor, zvaný svatováclavský. Na tuto petici bylo odpovězeno vyhýbavě, i když ne zcela odmítavě. Druhá pražská petice z 29. března 1848 obsahovala v podstatě dřívější požadavky a opět zdůrazňovala nezbytnost státoprávního spojení českých zemí. Na tuto petici odpověděl císař Ferdinand V. kabinetním listem z 8. dubna 1848. Přislíbil v něm vyhovět většina postulátů, uznával zásadu jazykové rovnoprávnosti ve všech odvětvích státní správy a ve školství, sliboval rozšíření českého zemského sněmu o zástupce města a venkova. Požadavek spojení zemí Koruny české v jeden státoprávní celek však odkazoval k rozhodnutí budoucího říšského sněmu. Zatím
revoluční
situace
v českých
zemích
narůstala.
Původní
občanský
„svatováclavský“ výbor, vzešlý ze schůze konané dne 11. března 1848, se sloučil se zvláštní komisí zřízenou guberniem pro mimořádné poměry. Vnikl tak 10. dubna 1848 Národní výbor, který se brzy stal nejvýznamnějším vládním i správním orgánem a svou autoritou zatlačoval do pozadí ostatní složky státního a zemského aparátu (po porážce pražského červnového povstání byl Národní výbor 26. června 1848 rozpuštěn).
68/120
7.1.1
Dubnová ústava
První rakouská ústava z 25. dubna 1848 (tzv. dubnová nebo Pillersdorfova), která byla vyhlášena z rozhodnutí císaře, tedy oktrojovaná, slibované ústupky v kabinetním listu císaře zcela ignorovala. Na české země bylo v ústavě pohlíženo jako na rakouskou provincii a podobně tomu bylo i s ostatními zeměmi Předlitavska. Výkonnou moc přiznávala ústava pouze císaři, ten také obsazoval všechny státní úřady, měl nejvyšší velení branné moci atd. Ve jménu císaře se také mělo vykonávat veškeré soudnictví. Protože ústava nepočítala s všeobecným volebním právem a obsahovala i další nedemokratická ustanovení, vzbuzovala nelibost širokých vrstev občanů. Zejména odpor demokratických sil ve Vídni přinutil císaře k vydání proklamace z 16. května 1848. Ta slibovala, že ústava bude předložena příštímu jednání říšského sněmu, který měl být svolán jako říšské ústavodárné shromáždění. Podle upraveného volebního řádu z 30. května 1848 byly v polovině června provedeny ve všech zemích Předlitavska volby do říšského sněmu, který se sešel poprvé 22. července 1848 ve Vídni. V Čechách se tyto volby konaly ve velmi napjaté atmosféře, když na závěr Slovanského sjezdu došlo 12. června 1848 ke srážce účastníků sjezdu s vojskem a celou Prahu zachvátilo povstání. V nepřímých volbách do Ústavodárného říšského sněmu bylo zvoleno v Čechách 55 českých a 35 německých poslanců, na Moravě 20 českých a 18 německých poslanců a ve Slezsku 1 český a 9 německých poslanců. Jediným velkým činem tohoto sněmu bylo vydání zákona o zrušení poddanství a feudálních povinností ze 7. září 1848. Hlavním iniciátorem tohoto mimořádně důležitého legislativního aktu byl poslanec Hans Kudlich. Tento zákon se pak musel projevit odstraněním starého systému patrimoniálních úřadů a vytvořením nových prvoinstančních státních politických a finančních úřadů a soudů. Z hlediska vývoje veřejné správy byla důležitá zejména ta část zákona, která přesouvala odpovědnost i náklady za výkon správy a soudnictví na stát, resp. která ponechala prozatímně fungovat starý vrchnostenský aparát, avšak na útraty státu. Tím byla otevřena cesta k vybudování nové správní soustavy.
69/120
Když ve Vídni v říjnu roku 1848 znovu vypuklo lidové povstání, odstěhoval se říšský sněm k dalšímu jednání do Kroměříže. Jeho úkolem bylo dát především monarchii novou ústavu. Jednání ústavního výboru bylo zdlouhavé a rozvláční. Vypracovaný návrh předpokládal zavedení řady demokratických ustanovení jako rovnost občanů před zákonem, zrušení šlechtických výsad, odstranění trestu smrti apod. Z českých politiků se v Kroměříži proslavili F. L. Rieger obhajobou prvního článku ústavy proklamujícího, že zdrojem veškeré moci ve státě je lid a František Palacký, který vypracoval návrh nové ústavy na federalistickém pojetí. V prvních měsících roku 1849 se vídeňská vláda cítila natolik silná, že nechala Kroměřížský sněm rozehnat. Současně nový císař František Josef I. vzal na sebe veškerou ústavodárnou iniciativu. 7.1.2
Ústava březnová, tzv. Stadionova
S datem 4. března 1849 byla vyhlášena druhá rakouská ústava, tzv. březnová (Stadionova). Byla to první celorakouská ústava. Touto oktrojovanou ústavou vyvrcholily snahy po jednotném habsburském státě, přičemž byla opuštěna koncepce Rakouska bez Uher a zvítězila myšlenka jednotného státu bez jakýchkoliv stop federace. Podle této ústavy příslušeno panovníkovi výslovné právo autoritativně rozhodovat v oblasti zákonodárné (právo absolutního veta) a vydávat nařízení s mocí zákona. Počítala s dvoukomorovým říšským sněmem, který byl v dolní komoře volitelný přímo (s vysokým daňovým cenzem) a v horní komoře shromažďující zejména virilisty a nejvyšší poplatníky volené zemskými sněmy. Jako poradní orgán císaře byla zřízena říšská rada, jejíž členové byli jmenováni císařem a jen jemu odpovědni. Dosavadní český stát v podstatě docela zanikl, i když nebyl zrušen výslovně žádnou právní normou. A na jeho místě fungovaly jen jeho části – země – jako provincie rakouské říše. Březnová oktrojovaná ústava nikdy nevstoupila zcela v platnost. Jen některá její ustanovení byla provedena patenty a ministerskými nařízeními. V prosinci 1851 prohlásily císařské patenty březnovou ústavu za zrušenou.
70/120
Po tzv. silvestrovských patentech z 31. prosince 1851 byl nastolen režim, který byl popřením ústavnosti a vracel se zpět k absolutistickým formám vlády. Šlo o tzv. neoabsolutismus neboli bachovský absolutismus. 7.1.3
Období tzv. Bachova absolutismu.
Restaurace absolutismu v Rakousku byla postavena na úspěchu při potlačení revoluce 1848/1949. Cílem bylo vybudování jednotného rakouského státu ze všech tří dosavadních státních celků (Rakousko, Uhry a České země). Tato snaha mohla být realizována jen obnovením absolutismu, prosazením jednotícího němectví, zdůrazněním habsburské dynastie, jejích opor a jejího dvora. Toto období neoabsolutismu (1849 až 1860) je pojmenováno podle ministra vnitra dr. Alexandra Bacha, původně vídeňského advokáta. Ten se stal hlavním představitelem této politiky od dubna 1852, tedy po smrti předsedy vlády knížete Schwarzenberga. Zásady nového uspořádání monarchie byly obsaženy zejména v kabinetním listě z 31. prosince 1851. Tyto zásady obsahovaly vše, čeho byl zapotřebí k vybudování jednak státního aparátu, jednak právního řádu ve všech jeho základních oborech. V dalších letech byly tyto „Zásady“ důsledně prováděny. Na úseku státního aparátu byly položeny základy systému tzv. dvojí koleje správy, byla budována síť policejních úřadů, okresní a zemské státní administrativy, byla vytvářena hlavně obecní územní samospráva. Propracoval se dále systém soudnictví, včetně státního zastupitelství (prokuratury), upravily se služební poměry státního úřednictva, vytvořilo se četnictvo, nově se organizovala císařská armáda atd. Bachovský absolutismus 50. let 19. století znamenal utlumení liberálně demokratických snah tehdejší rakouské společnosti a českého národního emancipačního úsilí. Zhroutil se teprve pod tlakem vnějších a vnitřních okolností. Celé období tzv. Bachova režimu skončilo v červenci 1859 odvoláním ministra Bacha, přičemž panovník připomněl, že předchozí éra byla nezbytná. Tečku pak definitivně učinil zákon z 20. října 1860, tzv. Říjnový diplom a potom ústava z 26. února 1861, zvaná únorová nebo Schmerlingova. 7.1.4
Říjnový diplom a únorová ústava
Říjnový diplom, vydaný 20. října 1860, ukončil fakticky éru bachovského absolutismu. Byl to dokument, v němž byl vyložen program obnovení ústavního života v Rakousku.
71/120
Připustil vedle centralizace i nutnost určitého stupně federace monarchie na základě historických tradic jednotlivých zemí. Přiznával zákonodárnou moc zemským sněmům a říšské radě a vymezoval obecně jejich koncepci. Samo zřízení volených zemských sněmů namísto sněmů stavovských nacházelo dobrý ohlas. Zavedením říšské rady širší (společně s Uhrami) a užší (bez Uher) byly však dány předpoklady pro pozdější dualizaci monarchie. Realizace Říjnového diplomu byla provedena únorovou ústavou z 26. února 1861. Byla opět oktrojovaná. Těžiště zákonodárné moci se ze zemských sněmů přeneslo na říšskou radu. Panskou sněmovnu jmenoval panovník, poslaneckou sněmovnu volily zemské sněmy podle přiděleného klíče. V panské sněmovně zasedali dědiční členové, představitelé nejvyšších šlechtických rodů a doživotní členové, jednotlivci zasloužilí o církev a stát, jmenovaní císařem. Základem volebního systému se staly kurie, voliči a poslanci byli rozděleni do čtyř kurií: 1. velkostatkářské, 2. obchodních a živnostenských komor, 3. měst a 4. venkovských obcí. Ohlas nové ústavy u neněmeckých národů monarchie byl velmi nepříznivý. Čechům bylo upřeno české historické státní právo a ocitli se s ostatními 14 zeměmi na stejné úrovni. V únorové ústavě nebyla ani zmínka o občanských právech, ochraně národností či poslanecké imunitě. Zakotvení těchto práv muselo být prosazeno postupně v následujících letech do roku 1867. Představitelé českého politického života, zklamaní centralistickou koncepcí únorové ústavy, se soustředili spíše na zemské sněmy a činnost v nich. Únorová ústava dala možnost zřídit nové zemské orgány. Nebyly to už orgány stavovské, i když reprezentovaly zemskou samosprávu. Působnost sněmů se dělila na zákonodárnou (v rámci zemí a celoříšského zákonodárství) a správní. V zákonodárné oblasti měly sněmy iniciativu v resortu zemědělství, veřejných staveb, dobročinných ústavů a zemského rozpočtu. Ve správní oblasti to byl především okruh zemského hospodaření, dále vydávání dobrozdání (např. soudní organizace) a posléze kontrolní funkci, zaměřenou především na zemské výkonné orgány a činnost správních úřadů v zemi. V čele českého zemského sněmu stál nejvyšší zemský maršálek, na Moravě a ve Slezsku pak zemský hejtman. Jmenoval je císař.
72/120
Zemské sněmy byly jednokomorové a byly sestaveny jednat z členů virilních (nevolených, čestných) a jednak volených. Volilo se ve třech kuriích: 1. kurii velkostatkářů, 2. kurii měst a obchodních a živnostenských komor a 3. kurii venkovských obcí. Český sněm působil až do roku 1913, kdy jeho činnost ukončily tzv. anenské patenty. Na Moravě tomu bylo podobně. Úkoly zemských sněmů byly přeneseny na zemské správní komise jmenované panovníkem. Únorová ústava nezůstala dlouho v platnosti. Opozice především v Uhrách a v Čechách si vynutila v září 1865 její dočasné suspendování. Když uherská šlechta prosadila zavedení rakousko-uherského dualismu, byla vydána v prosinci 1867 nová ústava, která platila však pouze pro Předlitavsko. 7.1.5
Rakousko-uherské vyrovnání
Po porážce Rakouska ve válce prusko-rakouské v roce 1866 nedovedla už vídeňská vláda čelit tlaku Maďarů, kteří usilovali o nové státoprávní uspořádání. To bylo provedeno v roce 1867 vyrovnáním, kterým se říše rozpadla na dva státní celky. Byly spojeny jen osobou panovníka a některými společnými záležitostmi. Byly to zahraniční věci, vojenství a finanční záležitosti, pokud se týkaly financování zahraniční politiky a společné armády. Pro správu těchto záležitostí fungovala též zvláštní společná ministerstva. Všechny společné instituce, které podléhaly některým z uvedených resortů, byly označovány jako císařské a královské (c. a k.). 7.1.6
Prosincová ústava (1867)
Prosincová ústava byla komplexem ústavních zákonů, ve kterých byly zakotveny státoprávní a politické změny v habsburské monarchii po rakousko-uherském vyrovnání. Tvořilo ji šest zákonů ze dne 21. prosince 1867. V mnohém ohledu tvoří tato ústava vrchol tehdejšího ústavního vývoje. Byla poslední z ústav a platila až do pádu monarchie v roce 1918 a přinesla také, přes některé feudální přežitky, širokou chartu občanských svobod, na které navázala i Československá republika.
73/120
Prosincová ústava uznala užší říšskou radu za společné zákonodárné fórum neuherských zemí a přizpůsobila ji novým poměrům. Říšská rada se skládala z poslanecké a panské sněmovny, jejichž poslanci požívali poslanecké imunity. Podle § 14 ústavy mohl panovník bez kontroly říšské rady „v naléhavé nezbytnosti“ vládnout pomocí nařízení s prozatímní moci zákona. V ústavě byly i další přežitky feudalismu, např. ustanovení o císaři, který byl dle ústavy posvátný a neodpovědný. Císař vytvářel panskou sněmovnu, jmenoval funkcionáře této sněmovny i zemských sněmů, podílel se na vydávání zákonů. Rozhodným přežitkem byla sama existence panské sněmovny, ve které zasedali automaticky rovněž zletilí princové císařské rodiny. Přesto všechno, znamenala prosincová ústava značný pokrok a stala se základem dalšího úsilí o demokracii státu, zejména v oblasti práva volebního.
7.2
Územní samospráva v letech 1867 – 1918
Veřejná politická správa reprezentovaná v českých zemích do roku 1848 státními a nestátními úřady doznala po zrušení poddanství značných změn. Znamenalo to zrušení vrchnostenské správy a vytvoření nové organizace samosprávy, která měla hájit národní zájmy proti rakouským, tedy z Vídně řízeným státním orgánům. Už výše zmiňovaná dubnová ústava spolu s návrhy kroměřížského sněmu (některé zásady přešly i do tzv. Stadionovy ústavy v březnu 1849) přiznávala českým zemím zákonodárnou kompetenci. Rodící se česká politická reprezentace viděla právě v samosprávě podklad k vytvoření samostatné české politické linie. Tyto tendence zesílily po neúspěchu české politice v roce 1871 v úsilí o tzv. vyrovnání. Provizorní říšský obecní zákon o samosprávě z března 1849 se stal základním zákonným předpisem, v němž byla zakotvena liberální zásada „Základem svobodného státu je svobodná obec“. Do praxe z doporučovaných tří druhů obcí (místní, okresní, krajské) vešly jen obce místní, což byly v podstatě dosavadní katastrální obce. Širším orgánem byl obecní výbor volený na tříleté období, který měl však pouze moc úsnášecí a dozorčím, výkonnou moc měl pouze starosta. Jedna z důležitých povinností obcí vycházela ze zákona o domovském právu, v němž základní povinností obce bylo postarat se o nemajetné příslušníky obce a zajistit jim
74/120
obživu. Definitivní podobu zákona o samosprávě dala až tzv. Schmerlingova ústava z března roku 1862. Kompetence obcí se dělila na působnost samostatnou, do níž spadala především správa jmění obce, bezpečnost osob a majetku, starost o komunikace, policejní i zdravotní záležitosti a také péče o chudé, stavební dohled a konečně i správu škol vydržovaných obcí. Samotný obecní výbor jmenoval zaměstnance obce a určoval jejich plat, zajišťoval volby starosty a ve svých policejních pravomocech ukládal i tresty (10 zl. nebo 48 hod. vězení). Přenesená působnost se týkala součinnosti ve věcech státní správy, které jinak příslušely státním úřadům (soudní, zveřejňování zákonů, odvody k armádě, ubytování vojska pod.). Instituce statutárních měst vyplynula rovněž z obecního zřízení na počátku 60. let 19. století. Jejich působnost byla širší než venkovských obcí, jelikož zahrnovala působnost okresního hejtmanství a politickou správu vykonávaly obecní orgány v přenesené působnosti. Pokud do ní byla zahrnuta i politická správa, nazývaly se magistráty. 7.2.7 Okresní samosprávy v Čechách, na Moravě a ve Slezsku Okresní samospráva byla středním stupněm územní samosprávy a narůstající aktivita české politiky v ní viděla cestu k mocenským pozicím. Byl to však také jeden z momentů, který vedl k narůstající animozitě mezi Čechy a Němci nejen v Čechách, ale především na Moravě a ve Slezsku. V Čechách byla orgány okresní samosprávy okresní zastupitelstva, do kterých se volilo obdobně jako do zemských sněmů podle tzv. zastoupení zájmů (zástupci statkářů, průmyslu a obchodu, měst a konečně i zástupci venkovských obcí). Okresní zastupitelstva byla zřízena ve všech sídlech okresních úřadů a okresní starosta musel být potvrzen císařem. Moravská a Slezská samospráva se lišila od samosprávy v Čechách právě v oblasti okresní samosprávy. Ve Slezsku byla účinnost zákona o samosprávách odložena a vůbec se nekonstituovala a na Moravě, právě pro národnostní problémy se vůbec neuskutečnila. Náhradou zde měly být okresní silniční výbory, vzniklé na základě zákona z roku 1877 a příslušela jim jako samosprávnému orgánu provádění staveb a veškerá technická a hospodářská správa silnic. Absenci rádné okresní samosprávy pociťovala především česká část moravské a slezské veřejnosti a proto po poradách starostů jednotlivých obcí se začaly vytvářet v okresech tzv. okresní starostenské sbory. Jejich aktivita vrcholila v roce 1905 založením Ústředí starostenských sborů na Moravě a o dva roky později Ústředí starostenských sborů slezských. Vzhledem k častým a potřebným kontaktům d okresními
75/120
silničními výbory dochází v roce 1913 k vytvoření jednotné organizace obecní a okresní samosprávy pod názvem Ústředí starostenských sborů a silničních výborů na Moravě. Totožná organizace vznikla i pro Slezsko. Zřízení zemské samosprávy vešlo v platnost až na základě zmíněné Schmerligovy ústavy v roce 1862 a každá země monarchie měla svůj zemský sněm, zemský výbor a zemského hejtmana. Zemské sněmy byly sestaveny z členů virilních (nevolených, čestných) a volených ve třech kuriích (statkářská, měst a obchodních a živnostenských komor, a kurie venkovská). Český zemský sněm se skládal z 241 poslanců, moravský měl 100 poslanců a slezský 31 poslanců. Od roku 1908 byl Český zemský sněm ochromen trvalou obstrukcí německých poslanců z Čech a v roce 1913 jej císař rozpustil na základě tzv. anenských patentů. Až do konce monarchie v roce 1918 tak byla zlikvidována zemská samospráva v Čechách. Ekonomický rozvoj v druhé polovině 19. století vedl v monarchii ke vzniku řady samosprávných korporací, jako byly např. obchodní a živnostenské komory. Funkce komor byla reprezentativní, poradní, správní a osvětově podpůrná a již v roce 1850 byly tyto instituce založeny v Praze, Plzni, Chebu, Liberci, Českých Budějovicích, Brně , Olomouci a v Opavě. Když v roce 1862 vstoupila v platnost únorové ústava, dostaly komory také funkci politickou – volily poslance do zemského sněmu i do říšské rady. Ze zákona v roce 1888 vyplývalo zavedení úrazového pojištění a k zabezpečení tohoto pojištění byly založeny veřejná pojišťovací ústavy v Praze pro Čechy a v Brně pro Moravu a Slezsko. Byly to samosprávné korporace, jejichž stanovy schvalovalo ministerstvo vnitra. Nemocenské pojištění zajišťovaly nemocenské pokladny, ale pod státním dozorem. Vypuknutí 1. světové války v létě roku 1914 znamenalo okamžitou likvidaci demokratických prvků v habsburské konstituční monarchii. Byla uzavřena říšská rada, zemské sněmy a ministerskými nařízeními zrušeny ústavou zaručená práva. Lze hovořit o vojensko byrokratické diktatuře, která vedla v některých částech monarchie i k vyhlášení stanného práva (Ostravsko v dubnu 1915). Snaha následníka trůnu Karla I. po smrti císaře Františka Josefa I. k upevnění jednoty monarchie a získání si především slovenské části obyvatelstva vyústily v částečné obnově parlamentního systému svoláním říšské rady v květnu 1917, ale rozklad monarchie již nešlo zastavit. SHRNUTÍ KAPITOLY
76/120
V politickém i správním vývoji habsburské monarchie se odrážely jak změny způsobené evropskou revoluční situací v roce 1848, tak především ekonomickým pokrokem nastupujícího kapitalismu spojeným s prosazováním demokratických prvků do celého politického a správního systému. Odráželo se to v zásadních změnách v politické (státní) správě, i změnách v územní samosprávě. KONTROLNÍ OTÁZKY Které byly tzv. oktrojované ústavy a co bylo pro ně charakteristické? Jaký byl rozdíl v okresní samosprávě v Čechách a na Moravě a ve Slezsku? Který rakouský politik je spojen s obdobím neoabsolutismu?
ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ Najděte obdobu rakouské panské sněmovny v některé ze současných konstitučních monarchiích a zvažte, jaký je smysl jejich existence. PRO ZÁJEMCE Kocích, M. Vývoj veřejné správy v českých zemích do roku 1960. Opava: 1997. Urban, O. Česká společnost v letech 1948 – 1918. Praha: 1988.
77/120
78/120
79/120
80/120
8
Veřejná správa po vzniku Československa (1918 – 1920)
RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Vznik nového státu jako důsledek obrovských změn v evropské politice po 1. světové válce. Přijetí zákonů, které přímo navazovaly nebo akceptovaly na zákony z doby monarchie a funkce národních výborů. Problémy s konstituováním státností, právní i vojenské řešení celistvosti státu, národnostní menšiny a jejich začlenění. Cesta k demokratizaci veřejné správy, problémy s župním systémem, organizace veřejné správy a vznik nových ústředních orgánů. Politizace státní správy. CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: Porozumět změnám ve státní správě souvisejících se vznikem nového státního útvaru. Získáte: Přehled o územním rozsahu Československa a rozlišit postavení jednotlivých zemí státu. Budete schopni: Porozumět národnostní problematice meziválečného Československa a nakolik se podílela na formování politického života státu. KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY Československo, země moravskoslezská,, Slovensko, Podkarpatská Rus, obec, župa, Recepční zákon, národní shromáždění, poslanecká sněmovna, senát, ústavní soud, politická správa, župní zřízení, četnictvo, okresní (krajský, nejvyšší) soud, zastupitelstvo. PRŮVODCEM STUDIEM KAPITOLY
81/120
8.1
Vznik ČSR a recepce rakouské správy
Národní výbor československý vznikl jako orgán české politiky na základě dohody československých politických stran dne 13. července 1918. Byl fakticky obnoveným Národním výborem z roku 1916. Jeho hlavním úkolem byla příprava na převzetí politické moci, vypracování základních zákonů a zorganizování budoucí veřejné politické správy v novém československém státě. Předsedou tohoto orgánu byl dr. Karel Kramář. Při svém vzniku měl Národní výbor československý 38 členů, jejichž složení bylo na základě volebních výsledků při volbách do říšské rady v roce 1911. 28. říjen 1918 se stal rozhodujícím dnem, protože v Praze došlo k vyhlášení samostatného československého státu. Národní výbor československý převzal pak do svých rukou místodržitelství a další státní úřady a vydal „Zákon o zřízení samostatného československého státu“. Stanovilo se v něm mj., že Národní výbor československý je „orgánem jednomyslné vůle národa a také vykonavatelem státní svrchovanosti“. První zákon, vydaný Národním výborem československým 28. října 1918, státní formu nového státu neurčoval. Teprve po návratu delegace českých politiků ze Ženevy, kde jednali s dr. Benešem, a zjištění, že s představiteli zahraničního odboje bylo i v této věci docíleno dohody, až potom byl zákon oficiálně vyhlášen a publikován pod čís. 11/1918 Sb. z. A n. Tento zákon byl označován jako zákon recepční. Recepční proto, že zákon přebíral „veškeré dosavadní zemské a říšské zákony a nařízení“, které zůstávaly prozatím v platnosti. Obdobně stanovil: „Všechny úřady samosprávné, státní a župní, ústavy státní, zemské, okresní župní a obecní jsou podřízeny Národnímu výboru a prozatím úřadují a jednají podle dosavadních platných zákonů a nařízení. Recepčním zákonem byla tedy zajištěna kontinuita s rakousko-uherským právním řádem a veřejnou správou. Do čela veškerého politického dění se postavil Národní výbor československý. Stal se ústředním orgánem se zákonodárnou i výkonnou mocí pro celý československý stát.
82/120
8.1.1
Vytváření národních výborů v okresech a místech
Na podnět Národního výboru československého v Praze, ale také z iniciativy demokratické veřejnosti, se vytvářely v okresech a v některých místech Národní výbory. Zejména po 28. říjnu 1918 vznikaly ve značném počtu. Konstituoval se i moravský Národní výbor v Brně a zemský národní výbor pro Slezsko v tehdejší Polské (později Slezské) Ostravě. Národní výbory měly nahradit dosavadní obecní zastupitelstva ustavená ještě podle zastaralého volebního řádu z 60. let devatenáctého století. Většina národních výborů byla složena obdobně jako pražský Národní výbor československý, tj. podle volebních výsledků posledních voleb do říšské rady v roce 1911. Jen na málo místech byly národní výbory vytvářeny zejména z tzv. socialistických stran – např. okresní národní výbor v Plzni a v Moravské Ostravě. Ustavování národních výborů bylo prováděno v naprosté většině delegováním a nikoliv volbou zástupců jednotlivých politických stran. V prvním období po státním převratu, kdy národní výbory prováděly tzv. národní očistu, sesadily řadu okresních hejtmanů, úředníků, četníků a dalších zkompromitovaných činitelů z doby habsburského mocnářství. Na jednání tehdejší ministerské rady 4. Prosince 1918 bylo z podnětu ministerského předsedy dr. Kramáře přijato vládní usnesení „národní výbory rozpustiti z důvodu, že svůj úkol splnily a že veškerá moc státní správy přichází nyní v ruce jednotně organizované vlády“. 8.1.2
Pokusy německých politiků o zřízení samostatných správních území
Už tzv. Tříkrálovská deklarace, ve které byly jednoznačně vysloveny požadavky na vytvoření samostatného československého státu při respektování práv menšin, vyvolala u německých nacionalistů v Čechách značné pobouření. Odmítali oprávněné požadavky Čechů a žádali – s odkazem na právo sebeurčení, které bylo vždy slovenským národům odpíráno – odtržení pohraničních oblastí a utvoření samostatné provincie Deutschbőhmen. Dosáhli dokonce toho, že vídeňská vláda v květnu 1918 vydala nařízení, ve kterém bylo oficiálně proklamováno zřízení uvedené provincie. Realizovalo by se tak Němci prosazované krajské zřízení z konce 19. a počátkem 20. století. Dne 21. října 1918 došlo ve Vídni k vyhlášení nového státního útvaru Deutsch – Oesterreich a týž den bylo vytvořeno i prozatímní Národní shromáždění pro toto Německé 83/120
Rakousko. Do tohoto parlamentu pak ihned vstoupili i němečtí poslanci z Čech, Moravy a Slezska. Po 28. říjnu pak tito němečtí politikové z českých zemí vyjádřili ve Vídni 29. října ostrý protest proti připojení území s převahou německého obyvatelstva k Československu. Současně se vyslovili pro spojení těchto území s Německým Rakouskem, příp. s očekávaným „Alledeutschland“, tedy Všeněmeckým státem. Území osídlené většinou německým obyvatelstvem však netvořilo uzavřenou oblast, větší koncentrace Němců byla v několika různě širokých pásmech podlé hranic navzájem od sebe oddělených a mnohdy prostoupených českými menšinami. Proto představitelé německé iredenty nakonec vytvořili čtyři územní útvary: Deutschbőhmen v západních Čechách, Sudetenland v oblasti západního Slezska a v některých severomoravských okresech (tyto dva útvary měly být součástí Německého Rakouska jako spolkové země), Bőhmerwaldgau v jižních Čechách a Deutschsűdermähren na jižní Moravě (měly nýt spojeny s Německým Rakouskem). Již 22. listopadu 1918 byl v rakouském parlamentě schválen zákon, jímž se začleňovaly do Rakouské republiky tyto čtyři Němci proklamované provincie a další enklávy uvnitř souvislého českého osídlení jako města Olomouc, Brno a Jihlava. Všechny tyto pokusy německých politiků o zřízení samostatných správních území postupně skončily neúspěšně. Žádná z koncepcí nebyla reálná, nebyla masově podporována ani samotným německým obyvatelstvem a proto nutně nakonec ztroskotaly. 8.1.3
Zemský národní výbor pro Slezsko a polská Rada Narodowa
V prvních dnech vzniku československého státu se v tehdejší Polské (Slezské) Ostravě konstituoval Zemský národní výbor pro Slezsko. V době, kdy činnost Národního výboru pro Slezsko v Opavě, byla tam vzniklými událostmi znemožněna, ujal se Zemský národní výbor pro Slezsko (dále jen ZNV) vlády nad celým Slezskem. ZNV pro Slezsko byl totiž ve Slezsku a na Ostravsku protivahou polského orgánu Rada Narodowa Księstwa Cieszyńskiego, ustanoveného zprvu ještě v intencích císařského federalizačního manifestu 19. října 1918. Polská Rada Narodowa v prohlášení z 29. Října 1918 v prohlášení z 29. října 1918 požadovala připojení celého Těšínska k Polsku. Oba orgány si tedy činily nárok na vládu nad týmž územím a podle toho jednaly. Proto tedy docházelo od samého počátku k vzájemným konfliktům, jež se neustále přiostřovaly a vyhrocovaly.
84/120
8.1.4
Tzv. těšínská otázka v letech 1918 – 1920
Spletité poměry na Těšínsku, znásobené ještě poválečným radikalismem, silným nacionalismem a tíživými sociálními poměry, si vynucovaly sjednat alespoň provizorní dohodu o součinnosti ZNV pro Slezsko a Radou Narodowou.. Těšínská otázka se tak stala problémem, který bylo třeba řešit. Úmysl společně jednat projevily za těchto okolností obě strany, avšak žádná jednání v průběhu listopadu 1918 neuspokojovala ani české ani polské územní aspirace. Obě strany na ni pohlížely jako na určité krátkodobé východisko z tehdejší situace. Řešení bylo nalezeno až arbitrážním rozhodnutím velvyslanecké konference představitelů USA, Velké Británie, Francie, Itálie a Japonska z 28. července 1920 ve Spaa, kdy území Těšínského Slezska bylo rozděleno mezi Československo a Polsko v té podobě, jak je známe dnes. Nakonec bylo rozhodnuto, že na základě čl. 83 a 86 mírové smlouvy s Německem, uzavřené ve Versailles 28. června 1919, že území Hlučínska bude připojeno k Československu. Po nabytí účinnosti mírové smlouvy a dohody uzavřené s Německem, převzaly dne 4. února 1920 československé orgány správu nad 36 obcemi Hlučínska. Dne 1. května 1920 byla v Hlučíně zřízena okresní politická správa, podřízena zplnomocněnému komisaři v Opavě. Postupně pak byla uváděna v činnost o ostatní odvětví veřejné správy. Po skončení činnosti mezispojenecké delimitační komise v roce 1924 připadly k Československu ještě další dvě obce Hlučínska. 8.1.5
Vývoj územní správy po vzniku ČSR
Vedle státních úřadů byly tzv. recepčním zákonem v roce 1918 převzaty z RakouskaUherska i orgány samosprávné. Od samého počátku však bylo zřejmé, že organizace územní samosprávy již neodpovídá potřebám veřejné správy, a to v podstatě na všech stupních. Pokud jde o Čechy, byla v listopadu 1918 zrušena zemská správní komise a na její místo byl volbou Národního shromáždění zřízen zemský správní výbor, a to „pro výkon prací, jež byly přikázány dosavadními zákony zemského výboru království Českého“. Na Moravě působil ještě zemský výbor zvolený v roce 1914 sněmem markrabství moravského. Avšak jeho politické složení již dávno neodpovídalo novým poměrům. Po zdlouhavém jednání v parlamentě bylo dohodnuto, že na základě dohody politických stran 85/120
vláda jmenuje nové členy jen na uprázdněná místa těch, kteří rezignovali. Zemský výbor měl potom 9 členů. 8.1.6
Okresní samospráva
Na úrovni okresní samosprávy v době vzniku ČSR působily v Čechách okresní zastupitelstva, okresní výbory a komise. Na Moravě a ve Slezsku jen tzv. silniční výbory. V Čechách po volbách do obcí skutečně zemská politická samospráva okresní zastupitelské sbory rozpustila a nahradila je tzv. okresními správními komisemi, jejichž politické složení bylo odvozeno od výsledků obecních voleb v příslušném okrese. Na Moravě a ve Slezsku k podstatným změnám v oblasti okresní samosprávy nedošlo. A to jak přes úsilí Ústředí moravských obcí, měst a okresů, tak samotných silničních výborů. V obou zemích až do přijetí tzv. organizačního zákona v roce 1927 dále působily pouze okresní silniční výbory, jejichž složení však bylo v roce 1919 přizpůsobeno rozložení politických stran v okrese. Součást demokratizace obecní samosprávy se měly stát volby do obecních zastupitelstev a novela k obecnímu zřízení. Oběma zákonným předlohám byla věnována značná pozornost a určená komise během několika dnů připravila návrhy osnov obou právních norem. Z nich nový volební řád do obcí byl projednán Národním shromážděním a koncem ledna 1919 přijat a schválen. Zákon čís. 76/1919 Sb. z. A n. sjednocoval organizaci obecních orgánů (obecní zastupitelstvo, obecní rada, starosta a komise) a zpřesňoval jejich kompetence. Bylo zrušeno ustanovení o zastoupení virilistů, bylo přijato nařízení o inkompabilitě členů obecních orgánů, které jim zakazovalo podílet se na dodávkách a pracích zadaných obcí a hlasovat ve věcech, na kterých měli soukromý zájem. Nově bylo rovněž v novele vymezeno postavení obecních úředníků, kterým bylo přiznáno místo a poradní has v zastupitelstvu, radě i komisích, pokud se projednávala otázka patřící do oboru jejich činnosti.
86/120
8.1.7
Volební zákon do obcí
Zákon čísl. 75/1919 Sb. z. A n. ze dne 31. ledna 1919 tzv. volební zákon do obcí, byl mnoha politickými představiteli tehdejší doby označován za počátek celkové reformy samosprávy, za jeden ze základních kamenů ústavnosti nové republiky. Nová volební soustava byla nepochybně pokrokovější a demokratičtější než volební zákony do obcí z dob bývalého Rakouska-Uherska. Zakotvovala demokratické principy všeobecnosti (včetně volebního práva žen a vojáků), rovnosti, tajnosti a přímosti a vesměs rušila různá omezení a dosavadní výsady určitých osob. Ke ztrátě volebního práva mohlo dojít jen ze zákona nebo výrokem soudu. Právo volit příslušelo všem občanům Československé republiky bez rozdílu pohlaví, kteří dosáhli 21 let a bydleli v obci aspoň tři měsíce. Volitelný byl ten, kdo splňoval podmínky aktivního volebního práva, dosáhl věku 26 let a měl roční pobyt v obci. Zákonem bylo stanoveno, že každý je povinen nejen volit, ale i přijmout funkci, do níž byl zvolen, ledaže existovaly podmínky pro uplatnění zákonem stanovené výjimky. 8.1.8
Samospráva ve statutárních městech a novela k obecnímu zřízení
Novela k obecnímu zřízení se samozřejmě částečně vztahovala i na statutární města, resp. města se zvláštním statutem. Šlo o města, která měla oprávnění k tomu, aby v přenesené působnosti vykonávala politickou správu v I. instanci, tzn., že byla postavena na úroveň okresním politickým úřadům. V Čechách byla statutárními městy Praha a Liberec, na Moravě Brno, Jihlava, Olomouc, Znojmo, Uherské Hradiště a Kroměříž, ve Slezsku pak Opava a Frýdek. Zvláštností také bylo, že starosta, který zároveň vykonával funkci okresního hejtmana, musel být do své funkce potvrzován vládou (dříve panovníkem). Ze statutárních měst měla zvlášť významné postavení Praha. Dnem 1. ledna 1922 nabyl účinnosti zákon o Velké Praze, podle kterého bylo provedeno sloučení 38 sousedních obcí a osad s Prahou. Podobně vzniklo Velké Brno a Velká Olomouc a v roce 1924 Velká Ostrava. Pokud jde o statutární město Opavu, pak je třeba uvést, že výnosem okresní politické správy bylo dne 17. ledna 1919 rozpuštěno opavské obecní zastupitelstvo a jmenována 87/120
správní komise, jejímiž členy bylo 14 Čechů a 14 Němců (včetně dvou Židů). Protože se v červnu 1919 v Opavě obecní volby nekonaly, bylo trvání správní komise prodlouženo. První volby do nového městského zastupitelstva se pak uskutečnily v lednu 1920. Němci měli v tomto orgánu 34 a Češi 8 členů. Po opětovném nastolení vlády Němců na opavském magistrátu se realizace záležitostí obsažené v požadavcích českého obyvatelstva z převratového období zpomalila, resp. vůbec neuskutečnila. Němečtí představitelé města, rekrutující se s vesměs negativistických politických stran, si mnohdy počínali tak, jako by ČSR pro ně neexistovala. Svědčí o tom i událost z června 1924, kdy do Opavy přijel prezident republiky T. G. Masaryk. Jednání starosty Franze a dalších německých činitelů města, nevyvěšení státní vlajky na radnici a na dalších městských budovách, vedlo spolu s dalšími okolnostmi k tomu, že dnem 12. srpna 1924 odňala zemská vláda slezská magistrátnímu úřadu v Opavě záležitosti politického úřadu I. stolice a přenesla je na okresní politickou správu. Město Opava tak ztratilo práva statutárního města. Pokusy o župní zřízení. Veřejná správa přejatá z rakouského systému trpěla těžkopádností, zbytečným množstvím předpisů a navíc z rozdílností správy v bývalém Předlitavsku a Zalitavsku (Uher), což se týkalo nyní Slovenska. Chystaná reforma, podle níž zemský systém měl být nahrazen tzv. župami narazila na velký odpor. Hlavní nebezpečí viděly pravicové strany a nacionálně laděná veřejnost ve vzniku žup, které by měly německou většinu. Naopak levicové strany a samotní slovenští zástupci byli pro zřízení župního systému. Došlo také k rivalitě některých měst, která by se nestala sídlem župy (Hradec Králové – Pardubice, Opava – Ostrava aj. Národní shromáždění sice zákon v roce 1920 přijalo, ale župní zřízení bylo uvedeno v život pouze na Slovensku od 1. ledna 1923. Bylo tedy evidentní musí být realizována nová organizace veřejné správy. Organizace politické správy. Po dlouhé diskusi mezi jednotlivými ministerstvy o podobě nového zákona byl v červenci 1927 přijat zákon o organizaci politické správy, který negoval župní systém, nastolil systém
88/120
zemský a ukončil tak devítiletou etapu vývoje veřejné správy v ČSR. Stávající zemská a okresní správa byla nahrazena zemskými zastupitelstvy, zemskými výbory a zemskými komisemi. Stejně tak v okresech byla zřízena okresní zastupitelstva, okresní výbory a okresní komise. V čele jednotlivých zemí stáli zemští prezidenti, jmenovaní prezidentem republiky, v čele okresů hejtmani (na Slovensku okresní náčelníci) a všichni museli mít právnické vzdělání. Podle nového zákona bylo Slezsko připojeno k Moravě a byly tak vytvořeny čtyři země – česká, moravsko-slezská, slovenská a podkarpatoruská. První volby do zastupitelských sborů se konaly v prosinci 1928.
8.2 8.2.9
Ústřední orgány státních správ v letech 1918-1938 Ministerstvo vnitra a policejní úřady
Velmi důležitou součástí vnitřní správy byla instituce policejních úřadů, která byla rovněž převzata z doby před převratem. Síť státních policejních úřadů nebyla rozsáhlá, protože výkon police byl svěřen hlavně obcím a politickým úřadům. Rozšíření sítě bylo ale již umožněno zákonem čís. 16/1920 Sb., který mj. zmocňoval vládu zřizovat státní policejní úřady v místech, kde se toho vyžadovala potřeba. Bezpečnostní službu v obvodech všech státních policejních úřadů vykonával členové sborů státní uniformované a neuniformované stráže. Uniformovaný sbor byl zřízen a ozbrojen podle vojenského vzoru. Při výkonu policejní služby členů obou sborů patřilo politickému úřadu nebo státnímu policejnímu úřadu, jemuž byli ti kteří členové sboru podřízeni. 8.2.10 Četnictvo Z Rakouska byla rovněž převzata instituce četnictva. Šlo o vojensky organizovaný strážní sbor, který byl v poslední instanci podřízen ministerstvu vnitra. Tomuto ministerstvu byla zákonem o četnictvu č. 299/1920 Sb. Přímo podřízena zemská četnická velitelství. Dalším článkem byla velitelství četnických oddělení, kterým byla podřízena okresní četnická velitelství. Ta byla zřizována v sídlech okresních úřadů vždy pro obvod politického okresu. Nejnižším článkem byla četnická stanice, zřízena vždy pro obvod několika obcí. U některých
89/120
okresních četnických velitelství byly organizovány zvláštní pátrací stanice, určené především k pátrání po těžších zločinech. U zemského četnického velitelství v Praze bylo vytvořeno úřední pátrací oddělení, které bylo přímo podřízeno přímo ministerstvu vnitra a které řídilo jednotně četnickou pátrací službu. Bylo mj. také centrálou pro evidenci potulných občanů a pro četnictvo vykonávalo podobnou funkci jako všeobecná kriminální ústředna pro státní policii. Kromě této podřízenosti platila ovšem také podřízenost četnictva přísl. politickým úřadům, které s ním mohly podle okolností disponovat. 8.2.11 Stráž obrany státu (SOS) V souvislosti s ohrožením republiky byla vládním nařízením z roku 1936 zřízena Stráž obrany státu jako nový strážní sbor. SOS byla určena k ochraně neporušitelnosti státních hranic a nedotknutelnosti státního území, jakož i k spolupůsobení při ochraně veřejného pořádku, klidu a bezpečnosti. SOS se skládala z vojenských osob, příslušníků četnictva, finanční stráže a dalších vybraných osob. Byla vojensky organizovaná a vycvičena, její příslušníci podléhali vojenským trestním zákonům a soudům a platil pro ně přiměřeně vojenský služební řád. Pokud šlo o výkon služby, byla SOS podřízena politickým a policejním úřadům, jakož i ministerstvu vnitra. Její činnost je známa z období před tzv. Mnichovem. 8.2.12 Orgány a sociální správy Nejvyšší instancí sociální správy bylo ministerstvo sociální péče. Jeho hlavní úloha vystupovala do popředí zejména v prvních letech po vzniku ČSR, kdy bylo nutno řešit celou řadu sociálních problémů, a potom v období velké hospodářské krize. Ministerstvo obstarávalo sociální péči o mládež a o osoby tělesně nebo duševně vadné, péči chudinskou, náležely mu záležitosti týkající se všeobecné sociální politiky, pracovního práva, závodních výborů, provádělo právní předpisy ve věci rozhodčích soudců, mzdových a živnostenských soudů, dále věci týkající se zprostředkování práce, péči o nezaměstnané atd.
90/120
Největší komplex sociální péče tvořilo sociální pojištění. Habsburská monarchie znala pouze dělnické pojištění úrazové a nemocenské, přičemž se toto pojištění netýkalo zemědělského dělnictva. Od roku 1919 bylo proto rozšířeno nemocenské pojištění na veškerý námezdní poměr a pojištění dále prováděly okresní nemocenské pokladny, dále spolkové a tzv. pomocné a společenství nemocničních pokladen. Od vzniku ČSR bylo zřejmé, že dělnické pojištění nemocenské bude nutno doplnit pojištěním invalidním a starobním. Podle zákona z roku 1924, který vstoupil v platnost od 1. července 192, se nositelkou invalidního a starobního pojištění pro celé území stala Ústřední sociální pojišťovna v Praze. Jednotlivé úkoly spojené s tímto pojištěním byly svěřeny nemocenským pojišťovnám, Hlavní funkcionáře Ústřední pojišťovny jmenoval prezident republiky. Dalším druhem pojištění bylo penzijní pojištění tzv. soukromých zaměstnanců ve vyšších službách. Jeho nositelem se stal Všeobecný penzijní ústav v Praze, jemuž bylo podřízeno pět zemských úřadoven Nositelem nemocenského pojištění veřejných zaměstnanců, zavedeného od roku 1925, byl Léčebný fond veřejných zaměstnanců v Praze. Dalším oborem sociální správy bylo zprostředkování práce. V Čechách působily okresní zprostředkovatelny práce, které byly podřízeny pěti zemským centrálám práce a Zemskému ústřednímu úřadu práce v Praze. Na Moravě byl název ústavů působících v okresech stejný, jejich síť však byla mnohem řidší než v Čechách. V Brně působil Zemský úřad práce, když do roku 1928 byl ústav stejného názvu i v Opavě. V přímé souvislosti s organizací zprostředkování práce byla i péče o nezaměstnané. Podle zákona čís. 63 z prosince 1918 měli českoslovenští občané odkázaní svou výživou na mzdu nebo služební požitky podléhající nemocenskému pojištění, nárok na státní podporu v nezaměstnanosti. Ovšem pokud se marně ucházeli u veřejné nebo odborové zprostředkovatelny práce o práci.
91/120
V roce 1921 byl však přijat zákon, který rušil státní systém podpor v nezaměstnanosti a zaváděl tzv. gentský systém. Podle něho rozhodovala o nároku odporová organizace, která ji rovněž vyplácela a stát měl nezaměstnanému poskytnout jen tzv. státní příspěvek k podoře v nezaměstnanosti. Tento systém byl uveden v život dnem 1. dubna 1925. odborové organizace tak převzaly některé úkoly státní správy. Odborem činnosti správy byla také péče o mládež. Dalekosáhlé plány ministerstva sociální péče se ale zúžily na vytvoření tzv. Okresních péčí o mládež, které měly být spolu se zemskými komisemi péče o mládež ústředními orgány veřejné i soukromé péče o mládež. V podstatě to znamenalo, že péče o mládež byla do značné míry ponechána dobrovolnosti nebo orgánům územní samosprávy. Veřejnou zdravotní správu nadále vykonávaly státní politické úřady, a to okresní a zemské a v nejvyšší instanci ministerstvo veřejného zdravotnictví a tělesné výchovy. Pro zdravotní péči se začaly budovat poradny: poradny pro matky a kojence, poradny protituberkulózní, poradny pro boj proti alkoholismu aj. Orgány stavovské samosprávy byly lékařské komory a zvěrolékařská komora. Ústředním orgánem zemědělské správy bylo ministerstvo zemědělství. Do jeho působnosti náležely věci lesní, honební, věci zemědělského školství, záležitosti zájmových zemědělských sdružení, věci zemědělských družstev, zprostředkování práce zemědělského dělnictva a věci sociální péče v zemědělství aj. Ministerstvo školství a národní osvět mělo působnost ve všech věcech školských (s výjimkou zemědělského školství), příslušely mu věci sovětové a záležitosti umění. Okresní školskou správu vykonávaly okresní školní výbory. Zřizovaly se pro každý školní okres, tj. zpravidla pro území politického okresu. V národnostně smíšených okresech se vytvářely buď dva školní okresy nebo se školy přidělovaly nejbližšímu školnímu okresu téhož jazyka. Ve statutárních městech působily městské školní výbory; v jejich čele vyl starosta města.
92/120
Nejvyššími školskými úřady v zemích vyly zemské školní rady, zřízené v Praze, Brně a Opavě (do roku 1928). Jejich předsedou byl přednosta zemské správy politické, tedy zemský prezident. Vysoké školy na celém území republiky řídilo přímo ministerstvo, přičemž tyto školy požívaly rozsáhlou autonomii. Zpravidla v každém soudním okrese vznikaly okresní sbory osvětové, do kterých vysílaly své zástupce okresy, obce, okresní školní výbory, politické strany atd. V obcích se zřizovaly místní osvětové komise. Zákon o veřejných knihovnách obecních čís. 430/191 Sb. Přikazoval všem obcím obligatorní zřizování a udržování obecních knihoven. Knihovnu měla řídit čtyř až osmičlenná knihovní rada. Vedení obecních kronik bylo uloženo zákonem čís. 80/1920 Sb. Ukládal v každé obci založit pamětní knihu (kroniku) a ustavit kronikáře (letopisce). Do působnosti ministerstva veřejných prací náleželo rovněž hornické pojištění, pro které byly zřízeny revírní bratrské pokladny. Státní dozor zde vykonávaly báňské úřady. Ústřední finanční správa byla soustředěna jednak v ministerstvu financí, jednak v některých odborných úřadech přímo podřízených ministerstvu. V roce 1926 byla zřízena Národní banka československá jako peněžní ústav se všemi právy a funkcemi cedulové banky. V jejím čele stál guvernér jmenovaný prezidentem republiky. Nižší úřady finanční správy se dělily na finanční správní úřady, tj. vedoucí finanční úřady I. a II. stolice, které vytvořily správní soustavu úřadů rozhodujících o finančních a právních otázkách v oboru jednotlivých daní a dávek, a na výkonné finanční úřady. Dozorem nad státním hospodářstvím, státním jměním a státním dluhem byl pověřen Nejvyšší účetní kontrolní úřad. Byl to samostatný ústřední úřad v čele s předsedou, který byl odpovědný za působnost úřadu Národnímu shromáždění. Byl jmenován prezidentem republiky na návrh vlády.
93/120
8.2.13 Soudnictví a justiční správa Nejvyšší instancí justiční správy bylo ministerstvo spravedlnosti. Od listopadu 1918 se nejvyšší soudní instancí stal Nejvyšší soud jako třetí stolice pro civilní věci a nejvyšší stolice pro věci trestní. Jeho sídlo bylo od roku 1919 Brno. Organizace soudů byla po převratu ponechána a její výstavba byla dovršena v roce 1928sjednocením a zavedením nových názvů řádných soudů. Podle zákona čís. 201/1928 Sb. Byly základní jednotkou soudnictví okresní soudy, sborové soudy I. stolice se nazývaly krajské soudy a sborovým soudům II. stolice se dostalo označení vrchní soudy. Označení Nejvyššího soudu zůstalo beze změny. Podle zákona čís. 48/1931 Sb. O trestním soudnictví nad mládeží byly zřizovány soudy mládeže. Tento zákon vyloučil z odpovědnosti podle trestních zákonů nedospělé, tj. mladší 14 let a přikázal je výchovné nebo léčebné péči poručenských soudů. Druhou velikou skupinu tvořily soudy mimořádné. Patřily k nim zejména soudy živnostenské. Velký růst poválečných konfliktů sociálního charakteru vedl k vydání norem, kterými se zřizovaly různé rozhodčí soudy atd. od roku 1932 fungovaly pracovní soudy. Co do svého složení a řízení před nimi byly pracovní soudy v podstatě starými živnostenskými soudy, ale se značně rozšířenou působností. Jejich přísedící byli jmenováni podle návrhů odporových organizací zaměstnanců a zaměstnavatelů na základě parity. Mezi mimořádné soudy dále náleželo soudnictví pojišťovací a množství rozhodčích soudů pojišťoven a bratrských pokladen. Pro projednávání nejtěžších deliktů vytyčených v zákoně na ochranu republiky, byl v roce 1932 zřízen v Brně Státní soud. Příslušelo mu jednat především o úkladech o republiku, o ohrožení bezpečnosti republiky, velezradě, vyzrazení státního tajemství aj. V roce 1935 bylo rozhodování podle zákona na ochranu republiky přikázáno vrchním soudům. 8.2.14 Státní zastupitelství Na organizaci a působnost státních zastupitelství se po roce 1918 v podstatě nic nezměnilo. Pouze od roku 1929 se přednostové státního zastupitelství nazývali prokurátory a
94/120
přednostové vrchních státních zastupitelství měli titul vrchní prokurátoři. V Brně pak došlo ke zřízení generální prokuratury v čele s generálním prokurátorem. Notářské a advokátní komory působily jako korporace stavovské samosprávy, advokátní komora existovala pro Čechy v Praze, v Brně pro Moravu, v Opavě pro Slezsko a Hlučínsko. V ČSR byl vybudován poměrně dobrý systém soudních kontrol veřejné správy. Kontrolu rozhodnutí správních úřadů prováděly jednat řádné soudy, jednak Nejvyšší správní soud, volební soud, patentní soud, pojišťovací soudy a rozhodčí soudy. Nejvýznamnější institucí, která prováděla soudní kontrolu veřejné správy, byl Nejvyšší správní soud v Praze. Působnost tohoto soudu, který rozhodoval zásadně v senátech, byla trojího druhu: 1. chránil veřejná subjektivní práva, rozhodoval o porušení politických práv zaručených ústavou a o nárocích proti státu a zemi; 2. řešil kompetenční spory mezi orgány veřejné správy; 3. rozhodoval jakožto volební soud o ztrátách poslaneckých a senátorských mandátů.
8.3
Veřejná správa v letech 1929-1938
V průběhu 30. let prošla veřejná správa velmi složitou etapou vývoje. Šlo nejen o období velké hospodářské krize, ale i období narůstající krize politické. To se pochopitelně také plně odráželo v činnosti státní správy a samosprávy. 8.3.15 Státní správa ve 30. letech Realizací tzv. Organizačního zákona se dostalo ministerstvu vnitra rozhodujícího postavení ve státní správě. Tomu také měla odpovídat řada provedených reorganizačních a personálních opatření. Avšak zemská a okresní správa v podstatě nedoznala významnějších změn. Několika vládními nařízeními se jen přesouvala některá působnost z ministerstva na zemské úřady a z nich příp. i na některé okresní úřady. Důležitou otázkou stále bylo personální obsazení zemských a okresních úřadů a složení zemských a okresních zastupitelstev. Nelze ani pominout i některé otázky
95/120
stranickosti zejména čelných představitelů těchto orgánů. Některé prameny uvádějí, že např. v roce 1937 bylo ze 106 okresních hejtmanů v Čechách 88 členy agrární strany, tedy politického seskupení, které mělo v meziválečném období tzv. I. republiky skoro po celou dobu v rukou ministerstvo vnitra. Obecným rysem ovšem bylo skoro všeobecné zpolitizování státní správy. Bylo to zřejmé už od samého počátku vzniku ČSR, ale v následujících letech jakoby přepolitizování veřejného života, přepjaté politické stranictví a vliv politických stran se ještě více projevovalo. Podle stranického klíče se obsazovalo vedení centrálních státních úřadů a tento klíč spolurozhodoval i při obsazování úřednických a jiných státních úřadů ve státní správě. Koaliční strany ve vládě si mezi sebe rozdělily resorty, přičemž některá odvětví státní správy se stala téměř výlučně doménou jedné politické strany. Pro I. republiku nebyl již typický apolitický úředník, ale úředník, který měnil svou stranickou příslušnost podle toho, v které straně byl jeho nadřízený nebo ministr. V době hospodářské krize a zvláště v období rostoucího německého nacionalistického hnutí orgány státní správy často využívaly ustanovení zákona na ochranu republiky z roku 192, který byl novelizován zákonem č. 124 z července 1933. Vláda mohla vyhlásit zákaz shromažďování a (byl-li ohrožen veřejný klid a pořádek) mohla i suspendovat ústavou zaručené svobody; zejména tehdy, jestli by došlo k událostem „ohrožujícím zvýšenou měrou celistvost státu, jeho demokratickou republikánskou formu, ústavu …“. Tato novela výrazně rozšířila i dosavadní pravomoc orgánů státní správy. 8.3.16 Obecní samospráva ve 30. letech Nejdůležitějším zásahem do úpravy obecní samosprávy ve 30. letech byla ustanovení týkající se volebního řádu do obcí, obsažená v zákoně č. 122/1933 Sb., kterým se novelizoval zákon č. 75/1919 – volební řád do obcí. Hlavním záměrem této normy, doplněné vyhláškou ministerstva vnitra č. 123/1933 Sb. z července 1933, bylo prodloužení volebního období obecních zastupitelstev ze 4 na 6 let a potvrzování starostů obcí státními orgány. Šlo tedy o podstatný zásah do obecní samosprávy, kterým se sledovalo co největší podřízení obecní korporace státní kontrole. Podle zákona měli být potvrzováni do svých funkcí starostové okresních měst ministerstvem vnitra a starostové ostatních obcí, zemským úřadem. V zákoně
96/120
byly uvedeny i sankce proti těm obecním zastupitelstvím, která by znovu zvolila starostu vyššími státními úřady dříve nepotvrzeného. 8.3.17 Veřejná správa v období narůstajícího nebezpečí války Československá vláda pod vlivem naléhavých požadavků demokratické veřejnosti, ale i tlaku mezinárodní situace, připravila zákon č. 131/1936 Sb. o obraně státu. Přijatý zákon obsahoval také ustanovení, která přesahovala dosud vydané tzv. zmocňovací zákony. Podle zákona se podstatné rozšíření pravomoci nevztahovalo jen na vládu, ale všeobecně i na státní a veřejné orgány. Tak některá ustanovení zákona svěřovala pravomoc zemských a okresních úřadů vojenským velitelům. V pravomoci ministra vnitra a ministra národní obrany bylo určit pro správu určitých okresů a obcí vojenské správní komisaře k zabezpečení vojenských zájmů.
SHRNUTÍ KAPITOLY Vznik nového samostatného státního útvaru znamenal řadu změn ve všech sférách politického a společenského dění. Zpočátku bylo konstituování státu provázeno národnostními konflikty, po krátkém období „používání“ rakouských zákonů nastupuje plnohodnotná reforma státní i veřejné správy. Do dalšího propracování systému správy zasáhla jak světová hospodářská krize, tak narůstající nebezpečí války. KONTROLNÍ OTÁZKY Co bylo podstatou recepčního zákona? Proč nebyl v českých zemích realizován župní zákon? Které země tvořily Československo před (a po) r. 1928? ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ Postavení Slovenska v novém státě se výrazně lišilo od českých zemí ve všech sférách společenského i politického života. Kde byly příčiny? PRO ZÁJEMCE
97/120
Janák, J. – Hledíková, Z. Dějiny správy v českých zemích od počátku státu po současnost. Praha: Lidové noviny 2005. s. 331 – 401. Bělina, P. a kol. Dějiny zemí Koruny české II. Praha: Paseka, 1995. s. 155 – 187.
98/120
99/120
9
Vývoj správy v českých zemích za II. republiky a za tzv. Protektorátu Čechy a Morava
RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Zásadní změny na územích odtrženého pohraničí tzv. Sudet, jejich připojení k nacistickému Německu se všemi důsledky státoprávními. Na zbytku území, tzv. II. republika, postupně nastolován autoritativní režim. Výnos o zřízení Protektorátu Čechy a Morava 16. března 1939 znamenal připojení zbytku českého území k Velkoněmecké říši. Změny v systému správy, Heydrichova správní reforma a likvidace místní samosprávy. Cíl – germanizace prostoru Čech a Moravy. CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: Rozlišit a pochopit základní tendence ve správním vývoji okupovaného území našeho státu Popsat klíčové události nacistické okupace směřující k likvidaci demokratického systému bývalé ČSR Získáte: Znalosti o nacistických záměrech likvidovat český národ v historických prostorách našeho státu Budete schopni: Porozumět likvidačním záměrům nacistické administrativy vůči našemu národu KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY Protektorát Čechy a Morava, autonomní správa, státní prezident, protektorátní vláda, Říšská župa, říšská správa, říšský protektor, vládní obvod.
100/120
PRŮVODCEM STUDIEM KAPITOLY Text uvádí jen základní důležité momenty dramatických změn ve všech oblastech státní i politické správy, omezení pravomocí demokratických orgánů z období samostatného státu a skutečné záměry nacistů při vytvoření tzv. autonomního postavení protektorátu v rámci nacistického Německa. Upozorňuje i na specifika v postavení odtržených území, tzv. Sudet i na území Těšínska obsazeného Polskem. 9.1
Veřejná správa v Sudetách a v tzv. II. republice
Charakter veřejné správy se po Mnichovu výrazně změnil. V období tzv. Protektorátu Čechy a Morava pak došlo k úplné likvidaci samosprávy a tehdejší česká autonomní správa byla v podstatě nahrazena německými správními orgány. 9.1.1
Organizace a správy na odtrženém území
V českém pohraničí, které bylo od ČSR odtrženo a připojeno k Německu, byla v prvním období, tj. od 1. do 20. října 1938, svěřena veškerá správa okupační armádě. Její pověřenci pro civilní správu řídili činnost všech existujících správních orgánů. Od 21. října 1938 byla však učiněna přísl. zákonná opatření a tak položeny základy pro vytvoření určitého správního systému. Odtržené pohraniční území bylo příliš rozlehlé, rozprostírající se po okrajových částech zbytku českých zemí, nemohlo proto dost dobře představovat samostatný správní celek. Z tohoto důvodu byly oblasti jihočeská a jihomoravská připojeny k sousedním německým správním celkům (župám) a pouze ze zbytku odtrženého území byla vytvořena tzv. župa sudetská (Reichsgau Sudetenland). Těmito opatřeními se také Hlučínsko stalo znovu součástí tzv. Altreichu a začleněno do vládního obvodu Opolí v pruském Slezsku. Jeho občané nadále používali všechna práva, ale také povinnosti říšskoněmeckých občanů. Celé území sudetské župy bylo rozděleno na tzv. venkovské nebo městské okresy (Landkreise a Staadtkreise). Venkovských okresů vniklo celkem 53 a městských pět; byla to města Liberec, Ústí nad Labem, Cheb, Karlovy Vary a Opava. Ve venkovských okresech byly vytvořeny úřady landrátů (Landratsamt), které v podstatě nahrazovaly prvorepublikové okresní úřady. Landrat byl i představeným venkovského okresu. Působili zde také tzv. okresní radové, kteří byli jmenováni do svých funkcí župním vedoucím nacistické strany (NSDAP); 101/120
fungovali však pouze jako poradci landráta. V čele městského okresu byl vrchní starosta (Oberbűrgerneister). Městské okresy byly pouze samosprávné korporace a úkoly státní správy plnil městská okres jen jako přikázané záležitosti. Druhou instancí politické správy byli vládní prezidenti (Regierungspräsident). Jejich úřady byly vytvořeny jen tři, a to v ústí nad Labem, Karlových varech a Opavě (v obvodu vládního prezidenta v Opavě se nacházelo 15 landrátů). Úřady vládních prezidentů byly výlučně státními úřady, byl jim svěřen i dozor nad venkovskými a městskými okresy. Třetí instancí byl úřad říšského místodržitele (Reichsstatthalter) v Liberci. V čele stál říšský místodržitel, který vykonával i funkci župního vedoucího NSDAP (Gauleiter). Jeho pravomoci byly velmi rozsáhlé. Místodržitelem byl Konrád Henlein, jehož postavení ve srovnání s ostatními župními vedoucími v Německu bylo mnohem silnější. Bylo tomu tak proto, že celý správní systém sudetské župy se měl stát vzorem pro přebudování správy v ostatních částech říše. 9.1.2
Úloha nacistické strany ve veřejné správě
Velmi významnou úlohu ve veřejné správě hrála nacistická strana (NSDAP). Územní obvod říšské župy sudetské se zpočátku kryl s územním obvodem župy NSDAP. Po vytvoření protektorátu Čechy a Morava byly do sudetské župy nacistické strany přičleněno i pět protektorátních okresů NSDAP. Byly to okresy Hradec Králové, Praha, Plzeň, Olomouc a Moravská Ostrava. Územní samospráva byla prakticky likvidována. Také ve správě obcí byl nastolen tzv. vůdcovský princip. Ve městech a obcích vedli samosprávu jmenovaní starostové a v městských okresech již zmíněni vrchní starostové. Mnohde spolupůsobili zmocněnci NSDAP. Jim byl ze zákona přiznán značný vliv na správu obcí proto, aby bylo zajištěno působení obecní správ v intencích nacistické strany. V průběhu II. světové války doznal německý správní systém několik změn. Jejich smyslem také bylo realizovat Hitlerův výnos z července 1944 o totálním nasazení. 9.1.3
Zábor části Těšínska beckovským Polskem
Počátkem října 1938 se s ultimativními nároky na území Československa přihlásilo i beckovské Polsko a ochromená ČSR musela požadavkům vyhovět. Polský zábor pak 102/120
zahrnoval celé politické okresy Fryštát a Český Těšín, částečně zasáhl i některé obce v okrese Frýdek. Zabrané území bylo prohlášeno na součást slezského vojvodství, jehož sídlem byly Katovice. Po 1. září 1939, kdy bylo také Těšínsko obsazeno německým vojskem, se v říjnu téhož roku stalo součástí Německé říše. Nově vytvořený okupační okres Těšín (Teschen) vznikl sloučením bývalých okresů Cieszyn a Frysztat; administrativně patřil k vládnímu obvodu Katovice v říšské provincii Slezsko (od ledna 1941 Horní Slezsko). 9.1.4
Vývoj správy na zbytku českých zemí
Po mnichovském diktátu se rozloha tzv. II. republiky výrazně zmenšila. Třetina území státu a zhruba třetina jeho obyvatel byla násilně odtržena. V této situaci se vyskytly názory, aby zbytky země Moravskoslezské a Čech byly spojeny v jeden správní celek nazývaný „Země Českomoravská“. Existovaly o hlasy pro připojení některých jihovýchodních částí Moravy ke Slovensku. Avšak tato stanoviska se setkala s velkým odporem a proto se nerealizovala. Vláda v čele s Rudolfem Beranem byla v podstatě již vládou totalitní diktatury. Potvrzuje to i skutečnost, že již 15. prosince 1938 byl na návrh vlády většinou poslanců a senátorů odhlasován ústavní zákon čís. 330/1938 o zmocnění ke změnám ústavní listiny a ústavních zákonů Česko-slovenské republiky a o mimořádné moci nařizovací. Podle tohoto zákona prezident republiky dostal zmocnění, aby s jednomyslným souhlasem vlády vydával dekrety s mocí ústavního zákona. Vláda byla tímto zákonem zmocněna, aby rovněž po dobu dvou roků všechna opatření, k nimž bylo jinak zapotřebí zákonů, činila cestou vládních nařízení. Tímto zákonem bylo Národní shromáždění de facto vyřazeno z rozhodování a veškerá zákonodárná a výkonná moc se soustředila do rukou vlády a prezidenta. Namísto parlamentu měl fungovat jeho stálý výbor. Je třeba ještě dodat, že tímto ústavním zákonem byl také vznesen do našeho ústavního života pojen dekretů prezidenta republiky jako zákonodárných aktů. Fašizační prvky ve státní správě se projevovaly také v další likvidaci územní samosprávy. Postupně docházelo k rozpouštění okresních zastupitelstev nebo k výraznému omezení jejich činnosti. Proces vyvrcholil 13. ledna 1939 rozpuštěním zemských zastupitelstev jak v zemi České, tak i Moravskoslezské. Velký zásah do obecní samosprávy 103/120
však přineslo vládní nařízení čís. 17/1939 Sb. z počátku února 1939, jimž byla zřízena funkce obecních nebo obvodních tajemníků. Jejich hlavním úkolem měl být výkon tzv. přenesené působnosti obcí. Ale ministerstvo vnitra mohlo určit, že tajemník může zčásti nebo zcela vykonávat i jiné úkoly, a to bez souhlasu zastupitelstva obce. Tajemník měl právo zúčastnit se s hlasem poradním schůzí obecního zastupitelstva, obecní rady i komisí. Měl zároveň právo a povinnost navrhnout, aby opatření nebo usnesení starosty nebo obecní rady bylo zrušeno, pokud by tímto opatřením „byl porušen zákon nebo ohroženo blaho nebo důležitý zájem státu“. Vytvoření instituce obecních tajemníků, jejíž zřízení bylo připravováno již od jara 1938, v podstatě znamenalo úplnou likvidaci samosprávy. To však spěl sled událostí k březnu 1939, událostí, které znamenaly definitivní likvidaci Československé republiky a nastolení fašistické diktatury. 9.2
Vyhlášení tzv. Protektorátu Čechy a Morava
Dne 14. března 1939 slovenský sněm odhlasoval odtržení Slovenska a vyhlásil samostatný stát. V týž den odjel tehdejší prezident republiky dr. Emil Hácha k rozhovorům s představiteli nacistické třetí říše do Berlína, které vyvrcholily podpisem dokumentu o „převzetí ochrany nad českými zeměmi“. Přes námitky dr. Háchy, že bez vědomí a souhlasu vlády nemůže sám rozhodnout, byl donucen podepsat německo-české prohlášení koncipované Berlínem. Dne 15. března 1939 okupovala německá vojska zbylá území českých zemí a 16. března vydali okupanti výnos o zřízení Protektorátu Čechy a Morava a jeho území bylo prohlášeno za součást Velkoněmecké říše. Hitlerův výnos o zřízení protektorátu zlikvidoval fakticky všechny základní ústavní instituce a složky. Uvádělo se v něm mj. to, že protektorát je autonomní a spravuje se sám. „Vykonává svoje výsostná práva ve shodě s politickými, vojenskými a hospodářskými potřebami říše“. Tato výsostná práva měla být vykonávána vlastními orgány a vlastními úřady s vlastními úředníky. Hlava autonomní správy protektorátu, tzv. státní prezident, měla požívat ochrany a čestných práv hlavy státu, pro výkon svého úřadu potřebovala důvěru vůdce a říšského kancléře. Dále výnos stanovil, že jako zastánce říšských zájmů jmenuje 104/120
vůdce říšského protektora v Čechách a na Moravě. Od tohoto Hitlerova zplnomocněnce se pak odvozovala i pravomoc státního prezidenta i protektorátní vlády. Změny v dosavadním systému správy V období do 15. dubna 1939 byla veškerá výkonná moc v protektorátu svěřena vrchnímu veliteli nacistické armády, která okupovala české země. Tomuto veliteli byl přidělen také šéf civilní správy, který začal okamžitě zasahovat do všech oblastí protektorátní administrativy. Dával příkazy zemským prezidentům, okresním hejtmanům, zakazoval jejich přímý styk s nadřízenými institucemi atd. Již v prvním období vojenské okupační správy nacisté suspendovali mnohé dosavadní české starosty a funkcionáře okresních, městských i obecních zastupitelstev a nahrazovali je buď německými a kolaborantskými členy těchto sborů nebo jmenovali do těchto funkcí další Němce, jinde byli nacisty dosazení političtí komisaři. Vcelku lze konstatovat, že nacisté převzali a využili pro správu tzv. protektorátu dosavadní aparát politických úřadů a celou sestavu orgánů státní moci, politické správy i místní samosprávy. Zlikvidovali ovšem přitom nepohodlné osoby, odstranili i zbytky demokratické formy jejich činnosti a zavedli přísný režim své kontroly. Nařízení o vybudování správy a o německé bezpečnosti policii v protektorátu Čechy a Morava z 1. září 1939 jen potvrzovalo stav, který se od března 1939 fakticky vyvinul. Správa protektorátní a říšská Hitlerův výnos o zřízení protektorátu se stal také základem pro existenci dvojí koleje správy – protektorátní autonomní správy a správy říšské. Ve výnosu bylo také vyhrazeno právo říše převzít kterýkoliv odbor správy a vytvořit si v dané oblasti svoje úřady. Mimo to byli do protektorátních (autonomních) institucí dosazováni zvláštní zmocněnci říšských úřadů. Autonomní správa a její kompetence byly postupně velmi omezovány a přenášeny na jiné orgány až nakonec byla jako zbytečná 15. prosince 1941 zrušena.
105/120
Říšská správa mohla být kdykoliv rozšířena a vyřadit tak tzv. protektorátní správu. V rámci místní říšské správy byl vytvořen systém vrchních zemských radů (oberlandrátů). Na území protektorátu jich bylo zřízeno celkem 19 a zahrnovaly vždy tři až pět okresních hejtmanství v čele s vrchním zemským radou, jmenovaným říšským protektorem. Tzv. Heydrichova správní reforma v roce 1942 Podstatným zásahem do protektorátní správy, ale i říšské správy byla tzv. Heydrichova správní reforma. Vzhledem k tomu, že zbytky českých správních úřadů byly již téměř zcela v německých rukou, mohla úplně odstranit dvoukolejnost správy a to s odůvodněním, že se jedná o zjednodušení správy. Reinhard Heydrich, který byl do protektorátu vyslán s úkolem potlačit narůstající odpor proti nacistické okupaci, svými správními reformami prakticky zlikvidoval poslední zbytky protektorátní autonomie. Tak byla dále omezována kompetence protektorátní vlády a posléze bylo jednání ministerské rady vůbec zakázáno, jednotlivá ministerstva byla podřízena přímo úřadu říšského protektora, zrušena byla řada okresních úřadů a tyto úřady byly sloučeny s některým sousedním okresním úřadem. Brzy na to byly zrušeny i mnohé úřady oberlandrátů a vytvořen nový orgán politické správy – tzv. vedoucí okresního hejtmana, později přejmenovaný na okresního hejtmana s rozšířenou působností. Od tzv. Heydrichovy správní reformy oberlandráti, resp. inspektoři, říšského protektora fakticky vykonávali veškerý dohled nad celou správou. Proces likvidace místní správy Proces oklešťování a brzy i likvidace samosprávy pokračoval rovněž v oblasti místní správy. Po zavedení tzv. vůdcovského principu byli všichni úředníci zejména ve městech se zvláštním statutem jmenováni. Také v mnoha obcích byli namísto starostů dosazeni němečtí vládní komisaři, kteří se snažili urychlovat proces germanizace místní správy. Celý proces gleichschaltování (usměrňování v německém duchu) byl dovršen vládním nařízením o úřednické správě obcí v roce 1941. Podle tohoto nařízení vykonávali úředničtí vedoucí, jmenovaní zemskými úřady, ve všech obcích s více než 3000 obyvatel oprávnění starostů a úřadovali pomocí úřednických náměstků.
106/120
Vývoj organizace správy v letech 1938 – 1945, tak jak byl uveden jen ve stručném přehledu, potvrzuje, že i nacisty zavedený správní systém byl součástí jejich plánu na postupnou germanizaci a likvidaci všeho českého. SHRNUTÍ KAPITOLY Období od podzimu roku 1938 do května 1945 znamenalo obrovské změny celé státní správy se zřetelnými tendencemi nacistické administrativy likvidovat jakoukoliv možnost uchovat demokratické principy a možnosti samostatného rozhodování o osudu bývalého Československa. Obyvatelstvo odtržených Sudet bylo zcela včleněno do nacistického Německa, Češi byli odsouzeni do role pracovní síly a nacistickým záměrům byla podřízena celá administrativa na území protektorátu. KONTROLNÍ OTÁZKY 1. Jaké bylo územní členění tzv. protektorátu a odtržených Sudet? 2. Jaké byly nejvyšší orgány protektorátní autonomní správy? 3. Jaké orgány politické správy existovaly v tzv. protektorátu na nižších stupních od roku 1942? 4. Jaké instance správy vznikly v odtržených pohraničních územích v r. 1938? ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ V čem spočívala tzv. autonomie Protektorátu Čechy a Morava? Do jakého postavení se dostali čs. letci bojující v Anglii v případě německého zajetí? Byly pro holokaust židů v tzv. protektorátě právní podklady? PRO ZÁJEMCE Janák, J. – Hledíková, Z., s. 402 – 417. Pasák, T. Pod ochranou říše. Praha: Paseka, 1995.
107/120
108/120
10
Vývoj správy v Československu v letech 1945-1992
RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Funkce Benešovy vlády v exilu a jeho dekrety. Úloha národních výborů po osvobození a po komunistickém převratu, centralizace komunistického systému. Zhroucení komunistického systému a řešení státoprávních poměrů. Návrat ke krajskému systému.
CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: pochopit základní tendence ve správním vývoji našeho státu Popsat klíčové události let 1945-1992 Získáte: Znalosti o změnách politických systémů a jejich vliv na správní systém Budete schopni: Porozumět reformám ve správním systému v souvislosti s národními dějinami KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY Československo, země česká, země moravsko-slezská, národní výbory, Košický vládní program, prezidentovy dekrety, Národní fronta, expozitura Moravskoslezského zemského národního výboru. V letech protektorátu Čechy a Morava se postupně vytvářely ilegální národní výbory, které vesměs plnily koordinační úlohu v národnostně osvobozeneckém boji proti německým okupantům. Mnohé z těchto ilegálních orgánů zakládali a na jejich činnosti se podíleli činitelé národního, tzv. nekomunistického, ale i komunistického odboje.
109/120
Prozatímní státní zřízení v Londýně Nesporně významnou úlohu měl již od počátku československý odboj v zahraničí. Tam se také vytvářely zahraniční reprezentace a na jejich základě se formulovaly koncepce poválečného uspořádání ČSR včetně státní správy. Prvním
orgánem,
který
projevoval
existenci
československé
státnosti
byl
Československý národní výbor, jenž byl vytvořen již 17. října 1939 v Paříži. Tento národní výbor vyhlásil, že Československá republika existuje i mezinárodněprávně dále. Po porážce Francie přešel Národní výbor do Londýna, kde se v druhé polovině roku 1940 postupně vytvořil systém zvaný jako „Prozatímní státní zřízení“. Tvořili jej prezident republiky, vláda a Státní rada. Když dne 2. července 1940 uznala vláda Velké Británie prozatímní československou vládu v emigraci, den na to jmenoval prezident E. Beneš její členy. Předsedou vlády se stal Msgr. Jan Šrámek. Státní rada, vytvořená na základě ústavního dekretu prezidenta republiky čís. 1/1940 z 22. července 1940, byla charakterizována jako poradní orgán prezidenta republiky, pomocný a kontrolní orgán v rámci prozatímního státního zřízení ČSR. Z ústavně právního hlediska byl nejdůležitějším dokumentem, na kterém byla právně vybudována koncepce kontinuity, ústavní dekret prezidenta republiky čís. 2/1940 z 15. října 1940. Týkal se v podstatě dvou ústavněprávních problémů: 1. Řešil problém těch pravomocí prezidenta republiky, které mu byly ústavou přikázány a ke kterým by jinak potřeboval souhlas Národního shromáždění. Dekret také stanovil, že tyto pravomoci bude prezident vykonávat jen se souhlasem vlády. 2. Řešil způsob prozatímního výkonu moci zákonodárné tak, že zákonodárnou pravomoc přebírá prezident ve formě dekretů (a ústavních dekretů), a to za těchto podmínek: dekretální pravomoc přísluší prezidentu republiky do doby, kdy se ustaví prozatímní zákonodárný sbor ČSR; všechny akty zákonodárné moci, vydané na základě dekretu čís. 2/1940 , podléhají dodatečnému schválení přísl. ústavními činiteli, a to nejpozději do 6 měsíců po dni, kdy se sejde Národní shromáždění, jinak pozbývají platnosti. 110/120
Zákonodárná pravomoc prezidenta republiky skončila dnem 27. října 1945 a od následujícího dne ji vykonávalo Prozatímní Národní shromáždění. To také přijalo ústavní zákon čís. 57/1946 Sb., jímž byly schváleny a prohlášeny zákonem (ústavním zákonem) všechny dekrety prezidenta republiky. Tím byl potvrzen jejich charakter platných právních norem. Ústavní dekret prezidenta republiky o NV ze 4. prosince 1944 Koncem srpna 1944 vypracovalo moskevské vedení KSČ nový návrh na úpravu národních výborů, který byl posléze přijat i londýnskou vládou a Státní radou. Trvalo však ještě několik měsíců než prezident dne 4. prosince 1944 podepsal ústavní dekret o národních výborech a Prozatímním národním shromáždění čís. 18/1944 Úř. věst. Podle čl. 1 tohoto dekretu měly být na osvobozeném území ustaveny místní, okresní a zemské národní výbory, jakožto prozatímní orgány veřejné správy ve všech jejich oborech. V oblasti státní správy měly být podřízeny vládě, která byla zmocněna upravit jejich pravomoc a volby do národních výborů vládními nařízeními, která byla být podepsána prezidentem republiky. Tato ustanovení byla do značné míry klíčová. V podstatě byla tak působnost národních výborů přímo závislá na složení vlády osvobozené republiky, která ji mohla podle svého charakteru buď omezit, nebo naopak stanovit ve značném rozsahu. Dekret č. 18/1944 Úř. věst. řešil rovněž situaci v obcích a okresech s převážnou většinou státně nespolehlivého obyvatelstva. Na místo národních výborů tam měli být jmenováni správní komisaři nebo komise a k nim, podle místních poměrů, přibrat ke spolupráci zástupce státně spolehlivého obyvatelstva. V podstatě se toto ustanovení týkalo pohraničí s německou menšinou. Košický vládní program a orgány správy Od 22. března 1945 probíhalo v Moskvě jednání obou skupin zahraničního odboje, které vyústilo v přijetí vládního programu, který vytyčoval hlavní úkoly pro nejbližší poválečné období. Do dějin vstoupil jako Košický vládní program, protože byl dne 5. dubna
111/120
1945 vyhlášen v Košicích. Šlo o jeden z významných politických dokumentů, protože politicky vyjádřil hluboký předěl v dějinách našich národů, tedy Čechů a Slováků. Tento předěl byl umožněn osvobozením Československa a vyvrcholením národně osvobozeneckého boje. Problematika státní správy byla řešena v páté kapitole Košického vládního programu. Organizace a působnost národních výborů zde byly vyjádřeny takto: „Na rozdíl od dřívějšího byrokratického, lidu vzdáleného správního aparátu, tvoří se v obcích, okresech a zemích jakožto nové orgány státní a veřejné správy, lidem volené národní výbory.“ Vznik expozitury Moravskoslezského Zemského národního výboru v Ostravě Vznik expozitury Moravskoslezského ZNV v Ostravě byl v tehdejší organizaci správy výjimkou. Tzv. Slezská národní rada, který vznikla již v ilegalitě, se 5. května 194 prohlásila za „Zemský národní výbor pro Slezsko a širší Ostravsko“. Její členové potom jednali o získání právního podkladu pro sou činnost a existenci v Praze s představiteli československé vlády. Vláda přihlédla k mimořádným poměrům ve Slezsku a v ostravské oblasti a svým rozhodnutím z 15. května 1945 zřízení expozitury v Ostravě schválila. Měla přitom zřejmě na zřeteli, že jde o nejprůmyslovější území v republice, které spolu se třemi moravskými okresy tvoří jednotnou ekonomickou oblast. Uznala rovněž, že složité národnostní poměry na těšínskou a Hlučínsku vyžadují bezprostřední řízení, což nebylo možné z Prahy nebo z Brna, sídla Moravskoslezského ZNV. Oblast zemské expozitury zahrnovala slezské okresy Bílovec, Bruntál, Český Těšín, Frýdek, Fryštát, Frývaldov (později Jeseník), Hlučín, Krnov a Opava a bývalé moravské okresy Místek, Nový Jičín a Moravská Ostrava. Toto opatření československé vlády mělo dalekosáhlý význam. Došlo zde poprvé k vytvoření jednoho administrativně ekonomického celku. Nutno však také dodat, že při konstituování tohoto orgánu nechyběly ani hlasy volající po restituování slezské zemské samosprávy. Výsledky květnových voleb do Ústavodárného národního shromáždění. Volby do ÚNS přinesly vítězství KSČ. V celostátním měřítku získala spolu s Komunistickou stranou Slovenska (KSS) 37,9% všech odevzdaných hlasů, v českých zemích měla KSČ 40,2% a
112/120
ba Slovensku KSS 30,4% hlasů. Československý strana lidová 20,2% a Československá strana sociálně demokratická 15,6% odevzdaných hlasů. Tzv. bílých lístků bylo jen 0,3%. Volby upevnily postavení komunistů v národních výborech i pokud jde o funkce předsedů. Získali místa předsedů v obou zemských národních výborech i vedení expozitury ZNV v Ostravě, ze 162 předsedů ONV bylo 127 komunistů, 18 lidovců, 8 národních demokratů, 8 národních socialistů, 7 sociálních demokratů a 2 byli bez politické příslušnosti. Komunisté byli také předsedy 5.867 místních národních výborů (z celkového počtu 10.671, tj. 55%). Tyto výsledky voleb do ÚNS v podstatě předznamenaly další politický vývoj. Mocenské pozice KSČ se výrazně posílily nejen v tehdejších orgánech státní správy, ale v celé společnosti. Prostřednictvím národních výborů mohla potom KSČ prosazovat svou politickou linii, své zájmy a představy o dalším vývoji. Národní výbory se staly jakousi arénou politických bojů a prostředkem KSČ k dosazení monopolu politické moci. Únor 1948 a národní výbory Únorový převrat v roce 1948 výrazně zasáhl i do činnosti a složení národních výborů všech stupňů. V průběhu procesu, který byl inspirován především tehdy nelegálními akčními výbory Národní fronty, byli z národních výborů odstraněni všichni ti, kteří podle názoru komunistů a členů akčních výborů NF svou činností odporovali záměrům KSČ a tzv. obrozené Národní fronty. Byli nahrazeni novými členy, které delegovali určené politické strany a celonárodní organizace, jako např. Revoluční odborové hnutí, tělovýchovné, mládežnické a jiné instituce. Je pochopitelné, že provedená výměna vedla k podstatným změnám v politickém složení národních výborů, a to ve prospěch KSČ. Zasedání ÚNS, které rozhodlo o přijetí nové československé ústavy, se konalo 9. května 1948 a s jejím zněním vyslovili souhlas všichni přítomni poslanci. Národní výbory byly v ústavě kodifikovány jako nositelé a vykonavatelé státní moci v obcích, v okresech a krajích.
113/120
Uskutečnění krajského zřízení O reformě veřejné správy podle Ústavy 9. května jednal I. celostátní sjezd národních výborů v Kroměříži ve dnech 26. – 27. června 1948. V rezoluci přijaté účastníky sjezdu se delegáti jednoznačně vyslovili na podporu přestavby veřejné správy a ujistili představitele státu, že krajské zřízení co nejdříve uskuteční. Legislativně byla nová organizace a působnost národních výborů upravena zákonem č. 280/1948 Sb. z 21. 12. 1948 o krajském zřízení, a to s účinností od 1. ledna 1949. Vytvořeno bylo celkem 19 krajských národních výborů (KNV), v Praze a Bratislavě dva ústřední národní výbory. V českých zemích vzniklo těchto 13 krajů: Pražský, Českobudějovický, Plzeňský, Karlovarský, Ústecký, Liberecký, Hradecký, Pardubický, Jihlavský, Brněnský, Olomoucký, Gottwaldovský (Zlín) a Ostravský. Na Slovensku bylo konstituováno 6 krajů: Bratislavský, Nitranský, Banskobystrický, Žilinský, Košický a Prešovský. Expozitura ZNV v Ostravě byla zrušena. Státní správa v letech 1949-1960 Ústavou 9. května provedenou územní decentralizací a novou výstavbou státní správy formou krajského zřízení, byly zlikvidovány dosavadní historické zemské celky a základními administrativními jednotkami se staly od 1. ledna 1949 kraje. Nové územně-správní členění státu a zavedení krajského zřízení sledovalo především mocensko-politická hlediska. První volby do národních výborů po osvobození Československa se konaly až v květnu 1954. Předcházela jim rozsáhlá tzv. masová politická práce stranických organizací KSČ a všech složek tehdejší Národní fronty. Podle oficiálních údajů pro kandidáty NF odevzdalo své hlasy 93,6% oprávněných voličů. V Ostravském kraji toto procento činilo 85,2%. Završením nové úpravy národních výborů, znamenající novou fázi jejich vývoje, byla Ústava Československé socialistické republiky, schválená Národním shromážděním 11. 114/120
července 1960 (ústavní zákon č. 100/1960 Sb.). V této tzv. socialistické ústavě byl již zakotven čl. 4, podle kterého vedoucí silou v československé společnosti a ve státě je Komunistická strana Československa. Je však již známo, že svou tzv. vedoucí sílu prosazovala a uplatňovala KSČ již od února 1948, jak o tom svědčí nejen společensko-politické přeměny, ale i skutečnost, že stranická usnesení byla závaznou směrnicí pro orgány zákonodárné, výkonné a dokonce i soudní. Nové územní a organizační uspořádání národních výborů Volby do Národního shromáždění a do národních výborů, konané společně 12. června 1960, se uskutečnily už podle nového územněsprávního členění státu. Vyzněly opět v očekávané vítězství kandidátů Národní fronty. Dnem 1. července 1960 vstoupily v platnost všechny změny v organizačním uspořádání národních výborů a jejich pravomoci. Svou činnost začalo vyvíjet v českých zemích 7 nových krajských národních výborů: Středočeský se sídlem v Praze, Jihočeský se sídlem v Českých Budějovických, Západočeský se sídlem v Plzni, Severočeský se sídlem v Ústí nad Labem, Východočeský se sídlem v Hradci Králové, Jihomoravský se sídlem v Brně a Severomoravský se sídlem v Ostravě. Území hlavního města Prahy tvořilo samostatnou jednotku na úrovni kraje. Na Slovensku byl zřízen kraj Západoslovenský se sídlem v Bratislavě, Středočeský se sídlem v Bánské Bystrici a Východoslovenský se sídlem v Košicích. Organizace bezpečnostních složek. Již po osvobození došlo k zásadní změně ve složení i organizaci bezpečnostních složek. Především byl zřízen útvar Národní bezpečnosti, který po zrušení všech složek četnictva, uniformované státní policie a obecní policie byl 30. června 1945 přejmenován na Sbor národní bezpečnosti. Po únoru 1948 došlo k masovým personálním čistkám a naprostá 115/120
podřízenost komunistického ministerstva vnitra se odrážela i v zakládání základních organizace KSČ u útvarů SNB. Vzhledem k naprostému uzavření státních hranic a narůstající atmosféře „studené války“, získaly útvary střežící hranice zcela vojenský charakter. Ze zákona v roce 1951 vzniká Pohraniční stráž. V roce 1952 se objevuje při útvarech SNB další složka – Vnitřní stráž. V nových podmínkách budování „diktatury proletariátu“ narůstala váha Státní bezpečnosti, která přebírala úkoly jak od uniformované složky, tak i od kriminální policie. Výsledkem ovšem bylo, že od ministerstva vnitra se oddělilo ministerstvo národní bezpečnosti, které řídilo všechny bezpečnostní složky. Reorganizace tohoto ministerstva měla za následek vytvoření hlavní správy StB, VB, Ochrany, Vojenské kontrarozvědky,, Pohraniční stráže a vnitřní stráže. Slovenská otázka. Postavení Slovenska byl jeden z problémů, na který narážela již příprava ústavy. Pro zjednodušení problémů (ale tím iniciaci slovenských nacionalistů) byly výrazně omezeny kompetence slovenských národních výborů. Slovenská národní rada, vzniklá již za Slovenského národního povstání byla podřízena vládě v Praze, kde ministři pražské vlády získali oprávnění vykonávat svoji pravomoc na Slovensku přímo jen s vědomím pověřence. Sbor pověřenců byl odpovědný vládě a byl definován, jako národní orgán vládní a výkonné moci. Pravomoci Slovenské národní rady byly stále více omezovány a nakonec nezabránila tomu, že Sbor pověřenců byl v roce 1960 zrušen. Tento stav vyvolal na Slovensku velkou nespokojenost a tak Slovenská národní rada v roce 1968 začala usilovat o federativní uspořádání Československa. Hned 1.1.1969 vznikly na našem území dva národní státy - Česká socialistická republika a Slovenská socialistická republika Zákonodárnou pravomoc vykonávalo Federální shromáždění, které mělo dva rovnocenné partnery – Sněmovnu lidu a Sněmovnu národů. Zákonodárnými orgány obou republik byly Česká a Slovenská národní rada. Tento stav přetrval až do roku 1989. Obnova demokratického systému po roce 1989. Nejen, že ve společnosti proběhla rozsáhlá diskuse o obecných ústavních problémech, ale opět se otevřela otázka česko - slovenských vztahů a nového státoprávního uspořádání. Již
116/120
v dubnu 1990 byl přijat nový název státu Česká a Slovenská federativní republika, kde oba státy měly mít mezinárodní právní subjektivitu. Vývoj však evidentně spěl k úplné roztržce a tak ústavní zákon z roku 1992 rozhodl o pokojném rozchodu a ukončení „jepičího“ života federace. Již 16. prosince 1992 schválila Česká národní rada Ústavu České republiky a 1. ledna 1993 se objevily na mapě Evropy dva nové samostatné státy. Zákonodárnou moc v České republice vykonává dvoukomorový parlament -Poslanecká sněmovna a Senát, kde Senát má být protiváhou Poslanecké sněmovny. Transformace veřejné správy začala již v roce 1989, ale až na jaře 1990 se prosadil názor, že fungování národních výborů je třeba ukončit. Bylo zrušeno 7 krajských a 75 okresních národních výborů, které nahradilo 73 nových okresních úřadů. Přednosta byl jmenován vládou. Krajské zřízení bylo obnoveno až v roce 2000 a z hlediska územních obvodů se více přiblížily krajům z let 1949- 1960. Z krajských orgánů náleží největší význam zastupitelstvu, které volí hejtmana. Krajský úřad zajišťuje úkoly jak ve sféře samostatné, tak přenesené. Mimo 76 okresních úřadů bylo ustaveno i 205 obcí s rozšířenou působností. Jako vždy v historii zvláštní postavení mají statutární města, která mohou své vnitřní správní poměry řešit obecně závaznou vyhláškou. V České republice existuje 19 statutárních měst. KONTROLNÍ OTÁZKY Jaké zákonodárné orgány působily v Československu po roce 1948? Jaké byly kompetence národních výborů? K jakým územně-správním změnám došlo při členění Československa v letech 19451992?
117/120
11
Závěr
Předložený studijní materiál si nekladl za cíl vytvořit učebnici. Obsah materiálu předpokládá získání základních vědomostí v oblasti dějin správy a není zdaleka vyčerpávající. Historický vývoj ukazuje na neustálé změny společenského systému, se kterým přicházely i změny v uspořádání společnosti a ve vytváření právních vztahů a závislostí. Některé státoprávní změny měly dlouhou životnost, některé jen minimální. Každopádně ve vývoji veřejné správy se odrážely sociální, ekonomické a politické změny a jeho znalost spoluvytváří také obraz společnosti v různých etapách na území našeho státu. Je logické, že pro bližší poznání specifik a podrobností ve vývoji veřejné správy je zapotřebí sáhnout po další literatuře, jejíž seznam k odpovídajícím tématům vás určitě uspokojí.
118/120
119/120
12
Použitá literatura a zdroje
BÍLÝ, J. Právní dějiny na území České republiky. Praha: Linde, 2003 Čechák, V., Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004). Praha 2004. HL EDÍKOVÁ, Z. – JANÁK, J. - DOBEŠ, J. Dějiny správy v českých zemích od počátku státu po současnost. Praha: Lidové noviny, 2005. JANÁK, J. - HLEDÍKOVÁ, Z. Dějiny správy v Českých zemích do roku 1945. Praha: 1989. JANÁK, J. - KUBÍČEK, J. Přehled vývoje ústavních a správních institucí v Československu od r. 1945. Praha: 1972. KOCÍCH, M. Vývoj veřejné správy v českých zemích do roku 1960. Opava: 1997. MALÝ, K. - SIVÁK, F. Dějiny státu a práva v Českých zemích a na Slovensku do roku 1918. Praha: 1992. MATES, P. – MATULA, M. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy. Praha: 1999. SCHELLE, K. Vývoj správy v předválečném Československu. I. (1918 - 1927), II. (1928 - 1939), Brno: MU, 1991. SCHELLE, K. a kol. Dějiny české veřejné správy. Plzeň: 2009. SCHELLE, K. Vývoj veřejné správy v letech 1848 – 1990. Praha: Eurolex Bohemia, 2005. SCHELLE, K. Organizace československého státu v meziválečném období (1918-1938). Praha 2006. SCHELLE, K., Vývoj české veřejné správy. Ostrava: 2008.
120/120
