Nieuwe licenties voor online loterijen en lottospelen in Nederland

VERTROUWELIJK

Nieuwe licenties voor online loterijen en lottospelen in Nederland Een rapport voor Tipp24 SE RBB Economics, 21 november 2013

RBB Economics

Pagina 1

VERTROUWELIJK

Samenvatting De Eerste en Tweede Kamer zullen zich binnenkort moeten uitspreken over het wetsvoorstel Kansspelen op Afstand. 1 Hierin wordt voorzien in vergunningsmogelijkheden voor online kansspelen. Het wetsvoorstel heeft echter geen betrekking op online loterijen en lottospelen. Het aanbieden van loterijen en lottospelen blijft daarmee voorbehouden aan de huidige aanbieders. Daarmee zou toetreding van bijvoorbeeld nieuwe online loterijen onmogelijk blijven. Nog los van de juridische aspecten is het uitsluiten van online loterijen en lottospelen ook uit economisch oogpunt moeilijk te begrijpen. In ons onderzoek komen we tot de conclusie dat de toetreding van nieuwe online loterijen en lottospelen naar verwachting zal leiden tot een toename van de totale loterijomzet in Nederland. Als nieuwe toetreders zich onderscheiden van de bestaande aanbieders, bijvoorbeeld door de introductie van nieuwe spelconcepten en/of door nieuwe distributievormen (zoals online), dan is de verwachting dat de totale inleg toeneemt. Toetreding van nieuwe online loterijen en lottospellen op de Nederlandse markt biedt ruimte voor een direct positief effect op de inkomsten resp. afdrachten voor en aan goede doelen en sport. Afhankelijk van de hoogte van de afdrachten aan goede doelen en sport door loterijen en lottospellen, kunnen de afdrachten aan goede doelen meegroeien met een stijging van de totale inleg. Dit is eenvoudig te regelen door aan het verlenen van vergunningen de voorwaarde te verbinden dat een minimumpercentage van de inleg wordt afgedragen aan goede doelen en sport. Deze voorwaarde is reeds van toepassing op de bestaande loterijen en lottospellen. In de discussie over het concept wetsvoorstel wordt tot nu toe vooral gewezen op de mogelijke negatieve effecten op de omzet van bestaande goede doelenloterijen en daarmee op de afdrachten aan goede doelen. Er zijn echter geen aanwijzingen dat online kansspelen waaronder poker en roulette, concurreren met loterijen en lottospelen. Het openstellen van de markt voor andere online kansspelen kan dan ook los gezien worden van het verruimen van de vergunningsmogelijkheden voor online loterijen en lottospelen. In elk geval zijn er geen goede redenen om de vergunningsmogelijkheden voor online loterijen en lottospelen niet te verruimen. Het is opmerkelijk en weinig consistent dat het concept wetsvoorstel wél voorziet in het verlenen van vergunningen aan online kansspelen zoals poker en roulette, maar dat niet doet voor loterijen en lottospelen.

1

De tekst van het wetsvoorstel, de memorie van toelichting en reacties op de consultatie zijn te raadplegen op https://www.internetconsultatie.nl/kansspelen_op_afstand.

RBB Economics

Pagina 2

VERTROUWELIJK

1.

Inleiding

Dit rapport is samengesteld door RBB Economics op verzoek van Tipp24 SE, een internationale aanbieder van online loterijen en andere spellen. RBB Economics is een onafhankelijk consultancybedrijf gespecialiseerd in de economische aspecten van concurrentie en wet- en regelgeving. 2 Dit rapport bevat onze eigen visie en is gebaseerd op ons eigen onderzoek. Dit rapport is samengesteld in de context van het nieuwe wetsvoorstel betreffende online kansspelen (Wet Kansspelen op Afstand). 3 Dit wetsvoorstel heeft tot doel om illegaal online gokken, waaronder spellen zoals poker, roulette en sportweddenschappen, in te dammen. In plaats van een verbod op online kansspelen kunnen aanbieders een kansspelvergunning verkrijgen van de Kansspelautoriteit, mits zij voldoen aan de relevante licentievoorwaarden. Het voorstel omvat een beleidsverandering die online kansspelen onder toezicht van de overheid plaatst. Online loterijen en lottospelen (hierna gezamenlijk aangeduid als loterijen) vallen echter buiten de reikwijdte van het wetsvoorstel. Dit zou betekenen dat nieuwe online toetreding tot de Nederlandse loterijmarkt onmogelijk blijft. Hoewel aanbieders van andere online kansspelen zoals poker en roulette een licentie kunnen verkrijgen indien zij voldoen aan de relevante eisen, geldt dit niet voor nieuwe aanbieders van online loterijen. Dit feitelijke onderscheid zorgt ervoor dat het aantal aanbieders van loterijen niet verandert en beperkt blijft tot de huidige drie bestaande aanbieders. Het Nederlandse loterijsysteem is uitermate uniek vanwege de donaties aan liefdadigheidsinstellingen, sport en andere goede doelen. Goededoelenloterijen zijn verplicht ten minste 50% van hun omzet te doneren en sommige lottospelen zijn verplicht om ten minste 18% van hun omzet uit de verkoop van loten te doneren aan liefdadigheidsinstellingen, sport en andere goede doelen. In deze context is ons gevraagd om de waarschijnlijke impact van het openen van de Nederlandse loterijmarkt voor online aanbieders van loterijen te beoordelen. Ons is in het bijzonder gevraagd om de mogelijke impact op donaties aan liefdadigheidsinstellingen, sport en andere goede doelen te boordelen. In dit rapport bespreken wij eerst de concurrentie tussen de verschillende loterijen zelf, waarna we ingaan op de waarschijnlijke impact van het toestaan van nieuwe online loterijen op deelname, omzet en donaties (zie hoofdstuk 2). We gaan ook in op de concurrentie tussen loterijen en andere soorten kansspelen met betrekking tot het nieuwe wetsvoorstel (zie hoofdstuk 3).

2

Ga naar www.rbbecon.com voor meer informatie.

3

Ga naar https://www.internetconsultatie.nl/kansspelen_op_afstand en http://www.kansspelautoriteit.nl/kansspelen/kansspelen-internet/ voor meer informatie.

RBB Economics

Pagina 3

VERTROUWELIJK

2.

De impact van nieuwe online loterijen en lottospelen

2.1. Concurrentie en interactie tussen loterijen Om de mogelijke impact van de introductie van nieuwe licenties voor loterijen te begrijpen, is het van belang om eerst de interactie tussen de verschillende loterijen zelf van dichterbij te bekijken. Hieronder gaan we in op de resultaten van empirische onderzoeken en het beschikbare bewijs met betrekking tot het Nederlandse loterijsysteem. (Nationale) loterijsystemen en concurrentie tussen loterijen is uitgebreid onderzocht in meerdere empirische onderzoeken. Marktstructuren en wet- en regelgeving verschillen aanzienlijk tussen landen, waardoor het over het algemeen lastig is de resultaten van dergelijke onderzoeken met elkaar te vergelijken. Echter, veel landen beschikken ook over een door de staat geëxploiteerde loterij naast goededoelenloterijen en andere lottospelen. Daarom bieden empirische onderzoeken toch enige ruimte voor vergelijkingen en kunnen resultaten toch enig inzicht verschaffen in de interactie tussen loterijen in Nederland.

2.1.1. Concurrentie tussen loterijen Concurrentie tussen loterijen wordt over het algemeen onderzocht door te kijken naar de reacties van deelnemers op veranderingen van de relatieve tot prijzen voor loterijen binnen een bepaald (nationaal) loterijsysteem. Veranderingen van de relatieve prijzen kunnen gemeten worden in termen van veranderingen van het aandeel van uitbetalingen of de omvang van jackpots. Het moge geen verrassing zijn dat uit verschillende empirische onderzoeken die de blik richten op de relatieve prijsveranderingen tussen loterijen, blijkt dat loterijen elkaar beconcurreren. Voor sommige (nationale) loterijsystemen tonen empirische resultaten echter niet-significante substitutie-effecten aan. 4 Veel onderzoeken tonen aan dat de differentiatie tussen loterijen de mate van substitutie tussen de loterijen beperkt. Een sterkere differentiatie leidt dus tot minder concurrentie tussen loterijen. Een loterijsysteem met verscheidene gedifferentieerde loterijen zal naar alle waarschijnlijkheid dan ook een groter aantal consumenten met een breder aantal voorkeuren aantrekken. Dit kan leiden tot meer deelname en dus tot meer verkochte loten en hogere omzet.

4

Zie bijvoorbeeld: Forrest, Gulley and Simmons, ‘Substitution between games in the UK national lottery’, Applied Economics (2004) 36, p. 645-651 en Perez and Forrest, ‘Own- and cross-price elasticities for games within a state lottery portfolio’, Contemporary Economic Policy (2011) 29(4), p. 536-549. Voor een uitgebreide literatuurstudie zie: Grote and Matheson, ‘The economics of lotteries: a survey of the literature’, College of the Holy Cross, Department of Economics Faculty Research Series (2011), No.11-09

RBB Economics

Pagina 4

VERTROUWELIJK

Loterijen kunnen zichzelf onderscheiden door bijvoorbeeld hogere (of lagere) prijzen te bieden, maar ook door een relatief hogere jackpot te introduceren (of, als alternatief, een aantal ‘kleinere’ jackpots). Andere differentiatiewijzen kunnen voortkomen uit de timing en frequentie van trekkingen, of de verkoopkanalen van loten (zoals online verkoop van loten). Liefdadigheidsinstellingen ondersteunen en steun aan (bepaalde soorten) goede doelen kan ook een manier zijn waarop loterijen zichzelf differentiëren van andere loterijen, door deelnemers de mogelijkheid te bieden te doneren aan liefdadigheidsinstellingen, sport en andere goede doelen door loterijloten te kopen.

2.1.2. Complementariteit tussen loterijen Er bestaat ook bewijs uit empirische onderzoeken waaruit complementariteit tussen loterijen naar voren komt. 5 Loterijen kunnen complementair zijn indien ze elkaar versterken, en het bestaan van een tweede loterij leidt tot hogere omzet voor de eerste loterij. Als loterijen complementair zijn, kan de introductie van nieuwe loterijen leiden tot meer deelname en hogere omzet voor bestaande loterijen. Verschillende loterijen kunnen elkaar in dat geval versterken. Marketing van een nieuwe loterij kan de interesse van consumenten in loterijen meer in het algemeen doen toenemen, wat leidt tot hogere omzet voor alle loterijen (“de taart” wordt groter).

2.1.3. Substitutie en complementariteit tussen loterijen in Nederland Een recent empirisch onderzoek over substitutie tussen loterijen in het Nederlandse loterijsysteem door SEO Economic Research in 2012 toont aan dat substitutie tussen loterijen in Nederland beperkt is en dat er indicaties zijn voor complementariteit. 6 Dit resultaat voor het Nederlandse loterijsysteem kan verklaard worden door het feit dat er slechts drie verschillende aanbieders met een licentie zijn, die alle drie beperkt zijn tot het aanbieden van een specifieke soort loterij, en die verplicht zijn een specifieke minimumdonatie te doen aan goede doelen of sport of een minimumprijs moeten hebben. In het Nederlandse loterijsysteem bestaan er over het algemeen drie primaire aanbieders die loterijen en lottospelen mogen organiseren. 7 • Stichting Exploitatie Nederlandse Staatsloterij (SENS) organiseert de Staatsloterij, een conventionele prijzenloterij en de grootste loterij in Nederland, en Miljoenenspel, een wekelijkse prijzenloterij. SENS is volledig eigendom van de Nederlandse staat. Volgens de wet dient ten minste 60% van de omzet als prijzengeld uitgekeerd te

5

Zie bijvoorbeeld: Grote and Matheson, ‘Duelling jackpots: are competing lotto games complements or substitutes?’ Atlantic Economic Journal (2006) 34, p. 85-100 and Forrest and McHale, ‘The relationship between a national and a multistate lotto game’, Journal of Gambling Business and Economics (2007) 1(3), p. 207-216

6

Zie: Lotsbestemming, SEO Economisch Onderzoek (2012) (http://www.seo.nl/uploads/media/2010-62a_Lotsbestemming.pdf)

7

Verder heeft Stichting Samenwerkende Non-profit loterijen een licentie om non-profitloterijen te organiseren. Deze loterijen bieden slechts marginale prijzen aan deelnemers; de meerderheid van de omzet (80%) gaat naar liefdadigheidsinstellingen en goede doelen.

RBB Economics

Pagina 5

VERTROUWELIJK

worden aan de deelnemers. 8 Wat overblijft van de omzet zijn operationele kosten, winst en belastingen. SENS is geen goededoelenloterij, maar is wel sponsor van de KNVB. • Holding Nationale Goede Doelen Loterijen N.V. organiseert drie loterijen: de Nationale Postcode Loterij, VriendenLoterij en BankGiro Loterij. Holding Nationale Goede Doelen Loterijen N.V. is eigendom van Novamedia B.V., die ook loterijen organiseert in Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Volgens de wet dient ten minste 50% van de omzet gedoneerd te worden aan liefdadigheidsinstellingen en andere goede doelen. 9 • Stichting Nationale Sporttotalisator (SNS), ook bekend als De Lotto, organiseert meerdere lottospelen zoals Lotto, Toto, Krasloten, Lucky Day en Eurojackpot. Volgens de wet dient ten minste 47,5% van de omzet als prijzengeld uitgekeerd te worden aan deelnemers 10 en ten minste 18% dient gedoneerd te worden aan liefdadigheidsinstellingen, sport en andere goede doelen voor sommige lottospelen. 11 De bovengenoemde aanbieders beschikken over langetermijnlicenties om loterijen te organiseren en te exploiteren en ze hebben toestemming om nieuwe initiatieven te ontwikkelen binnen hun bevoegdheid. In de afgelopen jaren heeft alleen SNS (De Lotto) nieuwe spellen geïntroduceerd: Lucky Day (2009) en Eurojackpot (2012). Andere veranderingen zijn de naamsveranderingen van Sponsor Bingo Loterij in de VriendenLoterij, en Dayzers in Miljoenenspel. Wij menen dat deze veranderingen het resultaat zijn van lossere licentievoorwaarden die meer trekkingen en hogere jackpots mogelijk maken. De marketing voor deze loterijen is dan ook toegenomen. Hoewel de drie bestaande aanbieders gezamenlijk nog steeds ongeveer 40% van hun loten via de post, winkels en tankstations verkopen 12, dient opgemerkt te worden dat het merendeel van de verkoop van hun loten online plaatsvindt; ook wel e-commerceactiviteiten genoemd. Dit is een opvallend percentage, vooral omdat de huidige wetgeving geen rekening houdt met online spellen en omdat al het online gokken in Nederland nog steeds als illegaal wordt beschouwd door het Ministerie van Justitie. 13

8

Wet op de Kansspelen, Art 8 (2)

9

Vergunning Nationale Postcode Loterij 2013/2014 (C.1), Beschikking Vriendenloterij 2011 (Art 13 (2)), Vergunning BankGiro Loterij 2013/2014 (C.1)

10

Beschikking Sporttotalisator 2010 (Art 13 (3)), Beschikking instantloterij 2011–2015 (Art 6 (2))

11

Beschikking Sporttotalisator 2010 (Art 13 (2))

12

Reactie op advies Kansspelen op Afstand, Holding Nationale Goede Doelen Loterijen N.V., p. 8

13

Zie: https://kennismaking.miljoenenspel.nl, https://www.eurojackpot.nl/, http://www.vriendenloterij.nl/, www.miljoenenjacht.nl, www.postcodeloterij.nl, www.staatsloterij.nl, www.lotto.nl, www.toto.nl. www.krasloten.nl, www.luckyday.nl. Al deze sites maken online deelname aan loterijen en lottospelen mogelijk. Dit omvat het online kopen van loterij- en lottoloten.

RBB Economics

Pagina 6

VERTROUWELIJK

2.2. Ervaringen uit het buitenland: de Health Lottery en postcodeloterijen In een aantal Europese landen zijn de afgelopen jaren nieuwe goededoelenloterijen geïntroduceerd. Hieronder gaan we kort in op twee voorbeelden: de introductie van de Health Lottery in het Verenigd Koninkrijk en de introductie van de postcodeloterij in Zweden. Deze introducties geven inzicht in de (eventuele) mate waarin nieuwe online goededoelenloterijen substituten zijn voor bestaande loterijen, en geven antwoord op de vraag of de totale omvang van donaties mogelijk toeneemt als gevolg van deze introducties. De Health Lottery in het Verenigd Koninkrijk werd in 2011 geïntroduceerd, beheert 51 goededoelenloterijen en wordt geëxploiteerd door een particuliere onderneming. Het aandeel van de omzet dat wordt bestemd voor liefdadigheidsinstellingen en andere goede doelen, wordt bepaald door de People’s Health Trust. 14 De People’s Health Trust bepaalt welke liefdadigheidsinstellingen en goede doelen geld krijgen van loterijdonaties, onafhankelijk van de particuliere organisator van de loterij. Het enigszins lage aantal donaties aan liefdadigheidsinstellingen en andere goede doelen door de Health Lottery van slechts 20% heeft tot enige controverse geleid. In een advies aan de National Lottery Commission, het Department for Culture, Media and Sports en de Gambling Commission, concludeerde NERA Economic Consultants dat de Health Lottery waarschijnlijk geleid heeft tot een toename van de totale loterijomzet en dus van de donaties aan liefdadigheidsinstellingen en goede doelen. 15 Afbeelding 1 hieronder toont aan dat de totale omzet significant toenam in de periode 20082012. In deze periode nam het totale aantal licenties voor goededoelenloterijen toe tot 782 in 2013, van 549 in 2010 16 en zoals vermeld werd de Health Lottery geïntroduceerd in oktober 2011.

14

Zie http://www.healthlottery.co.uk/

15

Assessment of lottery market issues, Draft report for the National Lottery Commission, Department for Culture, Media and Sports, and the Gambling Commission, NERA Economic Consulting (2012) (https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/78198/NERA_lottery_research.pdf)

16

UK Gambling Commission, 31 maart 2010 en 31 maart 2013.

RBB Economics

Pagina 7

VERTROUWELIJK

Afbeelding 1: Goededoelenloterijen in het Verenigd Koninkrijk* – Omzet uit de verkoop van loten en donaties 2008-2012 (in miljoenen pond) 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2008/09

2009/10

2010/11

2011/12

Oct 11-Sept 12

Total proceeds from lotteries (incl. prize money) Part of total proceeds going to charity and good causes Bron: UK Gambling Commission Industry Statistics juni 2013 (alle bovenstaande jaren verwijzen naar de periode aprilmaart tenzij anders vermeld). Volgens de UK Gambling Commission is de significante toename van de totale loterijomzet in de periode 2011/2012 veroorzaakt door de introductie van een nieuwe loterijopzet. *) Dit is exclusief de UK National Lottery.

Tegelijkertijd wees NERA erop dat het verhogen van de minimumdonatie aan liefdadigheidsinstellingen en andere goede doelen, zoals hierboven gemeld, boven het huidige niveau van 20% de huidige zorgen over lagere donaties kan wegnemen. Het kan de lat voor mogelijke nieuwe goededoelenloterijen hoger leggen, en de totale donaties aan liefdadigheidsinstellingen en goede doelen beschermen tegen hogere uitgaven als gevolg van de toetreding van nieuwe goededoelenloterijen en lagere omzet. 17 De postcodeloterij werd in 2005 in Zweden en in 2007 in het Verenigd Koninkrijk (Schotland) geïntroduceerd door Novamedia B.V., dat ook eigenaar van Holding Nationale Goede Doelen Loterijen N.V. is en (samen met andere organisaties) de exploitant van de Nederlandse Nationale Postcode Loterij is. In Zweden is de postcodeloterij gemiddeld met 70% per jaar gegroeid in de periode 2006-2010 en in 2012 heeft het bijna 115 miljoen euro aan liefdadigheidsinstellingen gedoneerd. 18 De stijging van de omzet ervan lijkt niet ten koste gegaan te zijn van andere loterijen en lottospelen

17

Assessment of lottery market issues, NERA Economic Consulting (2012)

18

Novamedia B.V. (http://www.novamedia.nl/web/Our-Charity-Lotteries/Sweden/Sweden-volg.htm)

RBB Economics

Pagina 8

VERTROUWELIJK

in Zweden. Sterker nog, de omzet van bestaande Zweedse loterijen en lottospelen is ook toegenomen, ondanks de introductie van de postcodeloterij. Afbeelding 2 hieronder toont de ontwikkeling van de totale omzet van de postcodeloterij, andere goededoelenloterijen, en loterijen en lottospelen die worden georganiseerd door Svenska Spel, de bestaande Zweedse loterijaanbieder die eigendom van de staat is. Deze ervaringen in het Verenigd Koninkrijk en Zweden tonen aan dat de introductie van nieuwe licenties voor (online) loterijen wel degelijk de potentie heeft om de totale omzet uit de verkoop van loten te verhogen, wat leidt tot hogere donaties aan liefdadigheidsinstellingen en andere goede doelen. Het instellen van een minimumniveau van donaties bij de introductie van nieuwe licenties voor online loterijen is een effectieve manier om ervoor te zorgen dat liefdadigheidsinstellingen, sport en goede doelen ook profiteren van dergelijke nieuwe online loterijen. Figuur 2: Loterijen en lottospelen in Zweden – Omzet uit de verkoop van loten 2005-2012 (in duizenden Zweedse kronen)

Bron: Lotteriinspektionen: (2007-2012) "Spelmarknadens utveckling 2012", p. 64, (2005-2006) "Den svenska spelmarknaden 2010", p. 11. Svenska Spel Annual Report 2012, p. 62.

2.3. De waarschijnlijke impact van nieuwe licenties voor online loterijen en lottospelen in Nederland Loterijen, lottospelen en andere kansspelen worden over het algemeen gereguleerd vanwege de risico’s die zijn verbonden aan gokken in het algemeen, waaronder verslavingsrisico’s (hoewel dit niet vaak in verband wordt gebracht met loterijen), schulden en ponzifraude. Het internet heeft een markt voor online spellen gecreëerd dat, zonder regulering, internationaal is en snel is gegroeid.

RBB Economics

Pagina 9

VERTROUWELIJK

Als antwoord op deze ontwikkeling wordt er momenteel wetgeving voorgesteld in Nederland die een licentiesysteem zal introduceren voor online spellen. Dit zal Nederlandse deelnemers leiden naar aanbieders met een Nederlandse licentie, wat illegale, niet-erkende aanbieders tegengaat en de risico’s die zijn verbonden aan gokken, helpt verminderen. 19 Het huidige wetsvoorstel houdt echter geen rekening met online varianten van goededoelenloterijen en lottospelen. Zonder veranderingen aan het huidige wetsvoorstel blijft het Nederlandse loterijsysteem gesloten voor nieuwe online toetreders en blijft het exclusief het domein van de drie bestaande aanbieders. De bestaande loterijaanbieders hebben zwaar gelobbyd bij ministeries en overheidsfunctionarissen om de markt zo lang mogelijk gesloten te houden voor nieuwe toetreders. Hun belangrijkste argument lijkt te zijn dat als aanbieders van nieuwe online loterijen toetreden tot de markt dit een negatief effect zal hebben op de omzet van de bestaande aanbieders, wat volgens hen gevolgen heeft voor de bijdragen aan de liefdadigheidsinstellingen, sport en goede doelen die zij ondersteunen. Zoals we hierboven gezien hebben, lijken echter de economische literatuur en de voorbeelden van de Health Lottery in het Verenigd Koninkrijk en de postcodeloterij in Zweden erop te wijzen dat de toetreding tot de markt van nieuwe loterijen zal leiden tot een stijging van de totale loterijomzet (de totale markt groeit). Er zijn a priori geen redenen om aan te nemen dat hetzelfde niet zou gelden voor de Nederlandse markt en waarom toetreding van nieuwe online loterijen niet zou kunnen leiden tot een groei van de totale loterijomzet. Verder is het zo dat als gevolg van stijgende loterijomzet de totale bijdrage van loterijen aan liefdadigheidsinstellingen, sport en andere goede doelen zal toenemen. Het is daarom van belang te bepalen of de Nederlandse markt als geheel de ruimte heeft om in omvang te groeien. De totale omzet van bestaande loterijaanbieders in Nederland is relatief stabiel, met licht afnemende omzet voor de Staatsloterij en de Lotto en toenemende omzet voor de Nationale Goede Doelen Loterijen. Afbeelding 3 hieronder toont de totale omzet uit de verkoop van loten voor de drie bestaande aanbieders in de periode 2008-2012.

19

Memorie van Toelichting Kansspelen op Afstand, p. 5,10-16, 24. (https://www.internetconsultatie.nl/kansspelen_op_afstand/document/738)

RBB Economics

Pagina 10

VERTROUWELIJK

Afbeelding 3: Loterijen en lottospelen – Omzet uit verkoop van loten 2008-2012 (in miljoenen euro’s)

Bron: Stichting Exploitatie Nationale Staatsloterij, Holding Nationale Goede Doelen Loterijen N.V., Stichting Nationale Sporttotalisator, Jaarverslag Projectbureau Kansspelen.

Het vergelijken van de omzet van de Nederlandse loterijmarkt met die in andere landen is niet eenvoudig, vanwege verschillen in de manier waarop loterijsystemen georganiseerd zijn en mogelijke ‘lokale’ voorkeuren voor bepaalde soorten loterijen. Tegelijkertijd kunnen verschillen in omzet daarom (deels) verklaard worden door juist deze verschillen in de manier waarop nationale loterijsystemen zijn georganiseerd (of anders door ‘lokale’ voorkeuren). Als we kijken naar bruto omzet per hoofd, na aftrek van prijzengeld dat is uitbetaald aan deelnemers, wordt duidelijk dat het Nederlandse loterijsysteem achterblijft bij de meeste Europese landen. De bruto loterijomzet per hoofd in landen zoals Spanje en Italië is bijna twee keer zo hoog. Dit verschil kan verklaard worden door minder interesse onder consumenten voor loterijen, maar kan ook verklaard worden door de manier waarop het Nederlandse loterijsysteem momenteel georganiseerd is. De bruto omzet in landen zoals Zweden en Denemarken ligt ook hoger. Afbeelding 4 hieronder toont een aantal landen ingedeeld per bruto omzet per hoofd in 2011 – bruto omzet is de totale omzet uit de verkoop van loten na aftrek van prijzengeld dat is uitbetaald aan deelnemers.

RBB Economics

Pagina 11

VERTROUWELIJK

Afbeelding 4: Loterijen en lottospelen – Bruto omzet uit verkoop van loten 2008-2012 (in dollars per hoofd)

Bron: Eurostat (demografische cijfers 2008-2012), Global Betting & Gaming Consultants

Wij concluderen daarom dan ook dat de literatuur, ervaringen uit andere landen met nieuwe toetreders tot de markt en de groeipotentie van de Nederlandse loterijmarkt erop wijzen dat de toetreding van online loterijen zal leiden tot marktgroei. Dit is in lijn met opmerkingen van de Holding Nationale Goede Doelen Loterijen, die van mening is dat er ruimte is om de bijdragen aan liefdadigheidsinstellingen, sport en goede doelen te laten groeien van 750 miljoen euro naar 1 miljard euro per jaar. Bestaande loterijen zullen mogelijk iets minder loten verkopen als deelnemers overstappen naar nieuwe online loterijen. Het overstappen tussen loterijen heeft echter geen effect op de totale loterijomzet. Als een nieuwe online loterij marktaandeel wint ten koste van bestaande loterijen, dan verandert de verdeling van het marktaandeel, maar de totale omvang van de markt blijft onveranderd. Bovendien, en zoals hierboven uitgelegd, zal substitutie tussen loterijen waarschijnlijk beperkt blijven indien loterijen onderling gedifferentieerd zijn. Online loterijen differentiëren zichzelf automatisch van bestaande spelers vanwege het feit dat zij een ander, volledig online distributiekanaal hebben. De introductie van online loterijvarianten heeft bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk geleid tot groei van de loterijmarkt, en niet in kannibalisatie van de traditionele distributiekanalen. 20 Nieuwe (online loterijen kunnen zich ook differentiëren door nieuwe loterijconcepten aan te bieden en door loterijen aan te bieden die gekoppeld zijn aan specifieke liefdadigheidsinstellingen, sporten of goede doelen.

20

Lotteries and the Internet, Global Betting & Gaming Consultants, 2012

RBB Economics

Pagina 12

VERTROUWELIJK

Onderzoek uitgevoerd door SEO Economic Research in 2010 op verzoek van het Nederlandse Ministerie van Economische Zaken geeft ook aan dat minder licenties of het beperken van het aantal goededoelenloterijen de totale omzet uit de verkoop van loten en dus de mogelijke donaties aan liefdadigheidsinstellingen en goede doelen beperken. 21 Deze conclusies lijken in lijn te zijn met eerdere conclusies van SEO bij onderzoek dat is uitgevoerd voor de Nationale Postcode Loterij, waarin differentiatie leidde tot een toename van de totale loterijomzet en dus van de donaties. 22

2.4. Mogelijke impact op donaties aan liefdadigheidsinstellingen, sport en andere goede doelen De introductie van nieuwe online loterijen is een bron van zorg voor liefdadigheidsinstellingen, sporten en goede doelen indien dit leidt tot lagere totale donaties. Zoals hierboven uitgelegd zal de introductie van nieuwe licenties voor online loterijen en lottospelen echter waarschijnlijk leiden tot een hogere totale omzet voor de Nederlandse loterijmarkt als geheel. Of liefdadigheidsinstellingen, sporten en goede doelen zullen profiteren van nieuwe online loterijen hangt dus af van hoeveel er minimaal gedoneerd moet worden na introductie van de nieuwe licenties. Indien het huidige niveau behouden blijft, lijken de zorgen van liefdadigheidsinstellingen, sporten en goede doelen ongegrond, omdat zij geen donaties zullen mislopen door de toetreding van nieuwe online loterijen. Onder zulke voorwaarden zullen donaties groeien, in lijn met de totale omzetgroei van het gehele Nederlandse loterijsysteem.

Opvallend in dit opzicht is dat Holding Nationale Goede Doelen Loterijen N.V. in zijn indiening voorstelt om een minimumniveau van donaties van 40% voor alle loterijen en lottospelen in te stellen, inclusief de Staatsloterij. 23 Dit voorstel ligt 10% lager dan het huidige minimumniveau van 50% bijdrage voor goededoelenloterijen. Volgens de Holding Nationale Goede Doelen Loterijen N.V. steeg echter het aantal donaties toen het minimumniveau in het verleden werd verlaagd van 60% naar 50% omdat goededoelenloterijen een aantrekkelijkere loterij aan deelnemers konden aanbieden (d.w.z. meer prijzengeld), wat leidde tot meer participatie en dus een hogere omzet. Zoals hierboven besproken, werd bij de introductie van de Health Lottery in het Verenigd Koninkrijk gesteld dat minimumniveaus donaties aan liefdadigheidsinstellingen en goede

21 22

23

Lotsbestemming, SEO Economisch Onderzoek (2010) Better chances for charity lotteries, SEO Economisch Onderzoek (2007) (http://www.seo.nl/uploads/media/200789_Better_chances_for_charity_lotteries.pdf) Antwoord op het advies Kansspelen op Afstand, Holding Nationale Goede Doelen Loterijen N.V., p. 15

RBB Economics

Pagina 13

VERTROUWELIJK

doelen 24 zou veiligstellen en ook dat een minimumniveau van donaties een effectief middel kan zijn om operationele kosten, zoals marketingkosten, te beperken. We hebben nog niet vastgesteld wat het optimale minimumniveau van donaties aan liefdadigheidsinstellingen, sport en andere goede doelen zou zijn. Het verplichte niveau van donaties kan te hoog gesteld worden, waardoor het totale prijzengeld afneemt en er te weinig middelen voor marketingkosten overblijven, wat leidt tot een afname van de verkoop van loten. Het verplichte niveau van donaties kan ook te laag gesteld worden, omdat het lagere percentage van donaties niet gecompenseerd wordt door een hogere loterijomzet. Hoe dan ook, een verplicht minimumniveau van donaties aan liefdadigheidsinstellingen, sport en goede doelen voor alle loterijen (inclusief mogelijke nieuwe aanbieders) zal de donaties veilig stellen. De enige reden waarom donaties van Nederlandse loterijen zouden kunnen afnemen als gevolg van nieuwe aanbieders is indien nieuwe aanbieders zouden leiden tot een inkrimping van de totale loterijmarkt. Zoals hierboven gemeld, lijkt dit zeer onwaarschijnlijk en komt dit niet overeen met de economische literatuur en bewijs uit recente gevallen van nieuwe aanbieders in het Verenigd Koninkrijk en Zweden, en past het niet bij de relatief lage consumentenuitgaven per hoofd aan loterijloten in Nederland in vergelijking met andere landen.

24

Beoordeling van issues op de loterijmarkt, NERA Economic Consulting (2012)

RBB Economics

Pagina 14

VERTROUWELIJK

3.

Concurrentie tussen loterijen en andere spellen

3.1. Inleiding Het huidige wetsvoorstel betreffende online kansspelen heeft geen betrekking op online loterijen, wat leidt tot een feitelijke tweedeling. Licenties uitgeven voor online goededoelenloterijen en lottospelen in een tijd waarin ook andere online kansspelen worden gelegaliseerd, kan leiden tot zorgen over kannibalisatie van loterijomzet door andere (online) kansspelen, wat mogelijk een negatief effect kan hebben op donaties aan liefdadigheidsinstellingen, sport en andere goede doelen. In principe zijn zulke zorgen alleen gegrond indien online kansspelen zoals poker en roulette concurreren met andere vormen van gokken, inclusief loterijen. Offline kansspelen, loterijen en lottospelen bestaan al lang naast elkaar, zonder enige tekenen van substitutie tussen de verschillende spellen, zonder dat dit wordt bevestigd in economische onderzoeken of elders in de economische literatuur. Het is ook van belang om op te merken dat online gokken al 14 jaar bestaat en dat de online gokmarkt de afgelopen jaren zeer snel gegroeid is, zonder dat dit tot nu toe enige negatieve uitwerking heeft gehad op de loterijomzet – sterker nog, de totale loterijomzet van de Nederlandse markt is het afgelopen decennium juist toegenomen. 25 Dit resultaat is niet logisch als loterijen concurreren met online spellen zoals poker en roulette – wat ze dan ook niet doen.

3.2. Substitutie tussen loterijen en lottospelen en andere kansspelen Er bestaat geen substantieel bewijs dat loterijen en andere kansspelen (op afstand) zoals poker, roulette en sportweddenschappen, online of offline, substituten van elkaar zijn. Sterker nog, de beschikbare literatuur ondersteunt de conclusie dat andere soorten gokken op een andere markt opereren dan 26 of ten minste complementair zijn aan 27 loterijen. De bevinding dat concurrentie tussen loterijen waarschijnlijk beperkt is, geeft al aan dat er waarschijnlijk geen concurrentie tussen loterijen en andere (online) spellen bestaat, een conclusie die ook ondersteund wordt door het feit dat er belangrijke verschillen bestaan tussen loterijen en andere kansspelen. Spellen zoals poker en roulette, bijvoorbeeld, leveren meteen resultaat (bijna gelijke kansen), terwijl er meestal een aanzienlijke periode zit tussen het kopen van een lot en de trekking van de loterij (kleine kansen), wat verklaart waarom deelname aan loterijen over het algemeen niet geassocieerd wordt met het risico op gokverslaving.

25

Lotsbestemming, SEO Economisch Onderzoek (2010), p.8

26

Forrest, Gulley, and Simmons, ‘The relationship between betting and lottery play’, Economic Inquiry (2010) 48(1), p.26-38

27

Calcagno, Walker and Jackson, ‘Determinants of the probability and timing of commercial casino legalization in the United States’, Public Choice (2010), 142 (1-2), p.69-90

RBB Economics

Pagina 15

VERTROUWELIJK

De conclusie dat loterijen niet met andere kansspelen concurreren komt overeen met de bevindingen van de Nederlandse Autoriteit Consument en Markt. In 1999 onderzocht de Autoriteit Consument en Markt (thans de Nederlandse Mededingingsautoriteit) de voorgestelde fusie tussen de Staatsloterij, de Lotto en de BankGiro Loterij. In zijn onderzoek concludeerde de ACM dat loterijen en lottospelen niet concurreren met andere kansspelen en dat loterijen en lottospelen daarom een relevante markt zijn, exclusief en onafhankelijk van andere kansspelen. In 2002 onderzocht de ACM de fusie tussen de Nationale Postcode Loterij en de BankGiro Loterij en kwam tot dezelfde conclusie. 28

3.3. Omzet van loterijen en lotto en de groei van online kansspelen Online kansspelen zijn de afgelopen jaren significant gegroeid. Echter, er zijn geen duidelijke tekenen en er is geen substantieel economisch bewijs die suggereren dat de groei van online kansspelen een wezenlijk impact heeft gehad op loterijen en lottospelen. Er is dus ook geen bewijs van negatieve effecten op het aantal donaties aan liefdadigheidsinstellingen, sport en goede doelen als gevolg van de groei van online kansspelen. Legalisering van de al bestaande online kansspelen zal daarom naar alle waarschijnlijkheid niet leiden tot een plotselinge verandering in het gedrag van consumenten. Afbeelding 5 hieronder toont de groei van de omzet uit de verkoop van loten voor goededoelenloterijen in Nederland, ondanks de groei van de online gokmarkt. Omdat de online gokmarkt illegaal is, kunnen we slechts een schatting maken van de omvang en groei van de online gokmarkt. De omzet van goededoelenloterijen is een officieel cijfer.

28

Besluit van de Nederlandse Mededingingsautoriteit van 13 oktober 1999 in zaak 807/Staatsloterij – Lotto – BankGiro Loterij, besluit van de Nederlandse Mededingingsautoriteit van 15 augustus 2002, zie https://www.acm.nl/nl/publicaties/publicatie/5024/NMa-Postcodeloterij-mag-BankGiroLoterij-overnemen/

RBB Economics

Pagina 16

VERTROUWELIJK

Afbeelding 5: Omzet uit verkoop van loten voor goededoelenloterijen en de online gokmarkt (in miljoenen euro’s)

1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2004

2005

2006

2007

2008

Charity lotteries (Goede Doelen Loterijen and De Lotto)

2009

2010

2011

2012

Online gambling market

Bron: Holding Nationale Goede Doelen Loterijen N.V. en H2 Gambling Capital (voor de online gokmarkt)

Hoewel het moeilijk blijft om te bepalen of loterijen en lottospelen het beter hadden gedaan zonder de ontwikkeling van online kansspelen, lijken de ontwikkelingen in andere Europese landen erop te wijzen dat de ontwikkeling van online kansspelen niet geleid heeft tot een lagere loterijomzet. Sterker nog, de bruto omzet van zowel loterijen als andere soorten gokspelen is toegenomen in de meeste Europese landen – de bruto omzet is de totale omzet uit de verkoop van loten na aftrek van prijzengeld dat is uitbetaald aan deelnemers. Figuur 6 hieronder toont een vergelijking van bruto omzet van loterijen en lottospelen en andere kansspelen tussen de jaren 2007 en 2011. In de periode 2007-2011, hebben Italië (2010), Frankrijk (2010), België (2012) en Denemarken (2012) de online gokmarkt volledig of gedeeltelijk gelegaliseerd, zonder duidelijke effecten op loterijen.

RBB Economics

Pagina 17

VERTROUWELIJK

Afbeelding 6: Loterijen en andere kansspelen – Bruto omzet 2007 in vergelijking met 2011 (in dollars per hoofd)

Bron: Eurostat (demografische gegevens 2008-2012), Global Betting & Gaming Consultants

RBB Economics

Pagina 18

VERTROUWELIJK

4.

Conclusie

De uitgifte van nieuwe licenties aan online loterijen zal naar alle waarschijnlijkheid de totale loterijomzet in Nederland verhogen en kan dus ook leiden tot hogere donaties aan liefdadigheidsinstellingen, sport en andere goede doelen. Er is dan ook geen enkele reden om online loterijen niet te betrekken bij het huidige wetsvoorstel dat een licentiesysteem introduceert voor online kansspelen. Een minimumniveau van donaties als een percentage van de loterijomzet dient een licentievoorwaarde te zijn om te garanderen dat het totale aantal donaties aan liefdadigheidsinstellingen, sport en goede doelen behouden blijft. Er is geen reden om aan te nemen dat de introductie van een licentiesysteem voor andere online kansspelen een bedreiging vormt voor loterijomzet en donaties aan liefdadigheidsinstellingen. Er is geen bewijs dat loterijen concurreren met online spellen zoals poker en roulette. De recente groei van online gokken lijkt niet ten koste gegaan te zijn van loterijomzet. De introductie van een licentiesysteem voor online kansspelen zal hier naar alle waarschijnlijkheid niets aan veranderen.

RBB Economics 21 november 2013

RBB Economics

Pagina 19