Nepřípustnost přezkumu českých procesních předpisů s ohledem na právo EU? K rozhodnutí Ústavního soudu ve věci Unicampus Václav Stehlík1 1. Úvodem Nedávno bylo vydáno rozhodnutí Ústavního soudu ČR ve věci Unicampus,2 ve kterém byl v podstatě absolutně vyloučen přezkum českých procesních předpisů, které nebyly vydány ani jako prováděcí předpisy k unijnímu právo, ani na právo EU přímo neodkazují.3 Podle Ústavního soudu se v tomto případě jedná o čistě vnitrostátní situaci, na kterou se unijní právo nevztahuje a nevzniká ani povinnost zahájit řízení o předběžné otázce.4 V následujícím ukážeme, že některé závěry Ústavního soudu nejsou zcela eurokonformní. 2. Podstata sporu Sdružení Unicampus5 je spotřebitelské sdružení založené za účelem provádění kolektivní ochrany zájmů spotřebitelů a je s ohledem na unijní legislativu6 oprávněno podávat žaloby v jejich prospěch. Ve zkoumaném sporu toto sdružení vedlo spotřebitelský spor ohledně uvádění na trh výrobku, na jehož obalu byla uváděna zdravotní tvrzení, jež byla v rozporu s unijními předpisy ohledně přípustných zdravotních tvrzení na výrobcích. Přípustná tvrzení jsou v celé Evropské unii upravena jednotně unifikačním nařízením ES 1924/20067 a prováděcím nařízením Komise 432/2012.8 Podle těchto nařízení se nesmí v celé EU používat neaprobovaná zdravotní označení, a to s ohledem na prováděcí nařízení Komise od 14.12.2012.9 Podle stanoviska Ministerstva zemědělství ČR však výrobky s neschváleným zdravotním tvrzením uvedené na trh před tímto datem mohou být prodávány až
1
Katedra evropského práva, Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci. Usnesení ústavního soudu I ÚS 1883/13 ve vztahu k ústavní stížnosti sdružení Unicampus, o.s. 3 Srov. ibid, bod 11. 4 Srov. ibid, bod 12. 5 Více viz http://www.unicampus.cz. 6 Viz konsolidující směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/22/ES ze dne 23. dubna 2009 o žalobách na zdržení se jednání v oblasti ochrany zájmů spotřebitelů, ÚV L 110/30. 7 Nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 ze dne 20. prosince 2006 o výživových a zdravotních tvrzeních při označování potravin, ÚV L 404/9 8 Nařízení Komise (EU) č. 432/2012 ze dne 16. května 2012, kterým se zřizuje seznam schválených zdravotních tvrzení při označování potravin jiných než tvrzení o snížení rizika onemocnění a o vývoji a zdraví dětí, ÚV L 136/1. 9 Viz čl. 2 nařízení 432/2012. 2
1
do vyprodání zásob.10 Podle tvrzení sdružení Unicampus to bylo v rozporu s nařízeními.11 S ohledem na ministerské stanovisko pak mohou být výrobky s neschváleným tvrzením prodávány i několik dalších let podle data spotřeby výrobku. S přihlédnutím k délce soudního řízení v ČR budou moci být dotčené výrobky doprodány i přesto, že jejich prodej patrně bude v rozporu s uvedenými nařízeními. Přípustnost tohoto prodeje může jednak ohrožovat spotřebitele a jednak narušovat soutěž mezi producenty na vnitřním trhu. V tomto ohledu je v preambuli nařízení 1924/2012 jasně řečeno, že: „(1) Ve Společenství stoupá počet potravin, u nichž se při označování a v reklamě používají výživová a zdravotní tvrzení. K zajištění vysoké úrovně ochrany spotřebitelů a usnadnění výběru potraviny musí být produkty uvedené na trh bezpečné a musí být náležitě označeny. (2) Rozdíly mezi vnitrostátními předpisy, které se týkají těchto tvrzení, mohou bránit volnému pohybu potravin a vytvářet nerovné podmínky hospodářské soutěže. Tím přímo ovlivňují fungování vnitřního trhu. Je proto nutné přijmout pravidla Společenství pro používání výživových a zdravotních tvrzení při označování potravin.“12 3. Žádost o vydání předběžného opatření – první a druhý stupeň V následujícím nebude proveden rozbor merita sporu – tedy zda bylo právo EU v ČR aplikováno řádně či nikoli. To je otázka dalšího řízení u českých soudů i za případné pomoci Soudního dvora v rámci řízení o předběžné otázce. Pro účely tohoto příspěvku je stěžejní, že – s ohledem na urgenci a obvyklou délku meritorního projednání věci až do konečného rozhodnutí – sdružení Unicampus kromě žaloby v hlavní věci požádalo o vydání předběžného opatření. Jeho cílem bylo ukončení obchodní prezentace, prodeje a uvádění na trh výrobků s neschválenými zdravotními tvrzeními. Okresní soud tuto žádost zamítl s tím, že předběžné opatření nemá podle občanského soudního řádu nahrazovat rozhodnutí ve věci samé. Žalobce v podaném odvolání proti zamítnutí vydání předběžného opatření argumentoval tak, že výklad institutu předběžného opatření prvoinstančním soudem nebyl
10
Byť přechodná ustanovení jsou obsažena v samotném nařízení 1924/2006, viz článek 27; tato přechodná ustanovení až na výjimky (existence ochranné známky – viz odst. 2 čl. 27) v předchozích letech skončila. 11 Sdružení tvrdilo i rozpor prováděcího nařízení 432/2012 se samotným nařízením 1924/2006, jelikož prováděcí nařízení aprobovalo výjimky z použití nařízení 1924/2006 i po uplynutí lhůt tam stanovených. 12 Viz bod 1 a 2 preambule nařízení. 2
eurokonformní a bránil efektivnímu prosazení unijního práva. Občanský soudní řád by měl být interpretován eurokonformně.13 Krajský soud v Praze potvrdil rozhodnutí okresního soudu. Odkázal na to, že podle občanského soudního řádu lze vydat předběžné opatření ve dvou situacích: „je-li třeba po zahájení řízení zatímně upravit poměry účastníků nebo je-li po zahájení řízení obava, že by výkon rozhodnutí v řízení posléze vydaného mohl být ohrožen“. 14 Krajský soud analyzoval obě situace. Podle něj vydání předběžného opatření pro obavu, že by byl ohrožen výkon rozhodnutí, je možné, avšak pouze za zcela mimořádných okolností. V tomto případě musí být obava z následného výkonu rozhodnutí prokázána a důkazní břemeno v tomto případě nese navrhovatel. Soud se při nařizování předběžného opatření nezabývá věcí samou. V druhém případě, tedy je-li třeba zatímně upravit poměry účastníků, je třeba, aby jednak zatímní úprava byla naléhavá, jednak nesmí dočasná úprava poměrů stran být v konečném důsledku úpravou konečnou. Nelze vydat předběžné opatření tam, kde by bylo svým obsahem stejné jako konečné rozhodnutí. Podle krajského soudu by navržené předběžné opatření vedlo právě k tomuto výsledku.15 4. Rozhodnutí Ústavního soudu 4.1. Základní uvedení do rozhodnutí ÚS Jelikož proti rozhodnutí krajského soudu o vydání předběžného opatření nebylo přípustné podat dovolání, sdružení Unicampus se obrátilo na Ústavní soud. Tvrdilo, že odvolací soud porušil jeho právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny) a právo na zákonného soudce (čl. 38 odst. 1 Listiny), a to vzhledem k tomu, že nepoložil Soudnímu dvoru předběžné otázky dle čl. 267 SFEU. Ty se měly týkat eurokonformního výkladu a použití občanského soudního řádu, který měl bránit zamýšleným účinkům unijního práva. Přes požadavek stěžovatele na zohlednění práva EU odvolací soud k unijnímu právu nepřihlédl ani neodůvodnil nepoložení předběžných otázek, byť se jednalo o soud posledního stupně. Ústavní soud bez ústního jednání odmítl ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou.16 Z rozhodnutí jsou klíčové zejména body 11 a 12: 13
Srov. bod 5 rozhodnutí Ústavního soudu. Srov. par. 102 odst. 1, zákon č. 99/1963 Sb. ve znění pozdějších předpisů: „Je-li třeba po zahájení řízení zatímně upravit poměry účastníků nebo je-li po zahájení řízení obava, že by výkon rozhodnutí v řízení posléze vydaného mohl být ohrožen, může soud nařídit předběžné opatření.“ 15 Viz resumé rozhodnutí okresního a krajského, body 1-7 rozhodnutí I. ÚS 1883/13. 16 Usnesení Ústavního soudu ze dne 28.11. 2013, I. ÚS 1883/13, bod 14. 14
3
„11. O takový případ [tj. kdy je soud posledního stupně povinen zahájit řízení o předběžné otázce, poznámka autora] se však v posuzované věci dle názoru Ústavního soudu nejedná, neboť na něj shora citované ustanovení čl. 267 odst. 3 SFEU nedopadá. Stěžovateli lze sice dát za pravdu v tom ohledu, že odvolací soud je v daném případě orgánem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva… Jako takový by byl odvolací soud povinen obrátit se na SDEU, pokud by při jeho rozhodování vyvstala otázka týkající se výkladu Smluv či platnosti a výkladu sekundárních aktů. Taková situace však dle názoru Ústavního soudu při rozhodování odvolacího soudu nenastala. Nelze totiž odhlédnout od toho, že ačkoli je meritum sporu … výrazně spojeno s unijním právem, ústavní stížností napadené rozhodnutí je toliko procesním rozhodnutím o návrhu na vydání předběžného opatření, při jehož posuzování však unijní právní předpisy aplikovány nebyly. 12. Při posuzování a rozhodování o návrhu stěžovatele na vydání předběžného opatření byly soudy naopak povinny posoudit především naplnění podmínek vymezených v ustanovení § 102 občanského soudního řádu, tj. vnitrostátního právního předpisu, což také učinily, přičemž své rozhodnutí náležitým způsobem odůvodnily. Stěžovatel ve své stížnosti namítal toliko to, že při rozhodování obecných soudů o předběžném opatření vznikly nejasnosti ohledně výkladu a použití občanského soudního řádu jakožto práva vnitrostátního (nikoli tedy ohledně výkladu a použití práva EU). Tyto nejasnosti pak měly být dle tvrzení stěžovatele s ohledem na znění čl. 267 SFEU odstraněny položením předběžné otázky SDEU. S tímto názorem stěžovatele se však Ústavní soud neztotožňuje. Naopak je třeba upozornit na skutečnost, že SDEU nemá v rámci řízení o předběžné otázce pravomoc podrobit výkladu či přezkumu platnosti ustanovení práva členského státu… Výjimku z tohoto pravidla mohou představovat pouze případy, kdy právní řád členského státu obsahuje přímý odkaz na unijní právní normy a předvídá aplikaci těchto norem i v případech čistě vnitrostátních… O takovou výjimku se však v posuzované věci nejedná, neboť občanský soudní řád odkaz na unijní právo v otázce vydání předběžného opatření neobsahuje a aplikaci unijního práva v této oblasti nepředvídá.“ Závěry Ústavního soudu jsou v několika oblastech sporné a stojí za obsáhlejší analýzu, resp. doplnění s ohledem na judikaturu Soudního dvora a právní teorii. Jedná se zejména o následující témata: rozsah aplikace práva EU limity výkladu Soudním dvorem v řízení o předběžné otázce ex offo přezkum slučitelnosti národního a unijního práva podmínky pro vydávání předběžných opatření při aplikaci práva EU. V následujícím se na tato témata zaměříme. 4
4.2. Jednotlivé problémy při aplikaci práva EU 4.2.1. K rozsahu aplikace unijního práva Základní problém, který lze spatřovat v přístupu Ústavního soudu, je jeho analýza rozsahu dopadu práva EU na projednávaný spor. Ústavní soud vychází z toho, že oblast občanského procesního práva, kde jsou postupy soudu upraveny občanským soudním řádem, je prosta zásahů unijního práva. Ústavní soud to zdůvodňuje tak, že „ačkoli je meritum sporu … výrazně spojeno s unijním právem, ústavní stížností napadené rozhodnutí je toliko procesním rozhodnutím o návrhu na vydání předběžného opatření, při jehož posuzování však unijní právní předpisy aplikovány nebyly.“ Občanský soudní řád není ani implementací unijního práva ani na něj neodkazuje, a proto se podle Ústavního soudu jedná o otázku čistě vnitrostátní a tedy bez vlivu práva EU. Podle našeho názoru je v tomto ohledu třeba rozlišit dvě situace, které se liší co do dopadů práva EU. První situace je použití občanského soudního řádu v kontextu čistě vnitrostátním, kde v meritu nebude aplikováno unijní právo, popř. implementující národní předpisy. V tomto případě nebude připadat v úvahu zásah unijního práva ani do hmotněprávních, ani do procesně právních předpisů. Zde jsou závěry Ústavního soudu nesporně přesné. Druhá, poněkud odlišná situace nastane v případě, kdy se v meritu sporu jedná o aplikaci či implementaci práva EU, ale použitelné procesní předpisy nejsou v základu unijního původu. Pak národní procesní předpis nemá přímou vazbu na unijní právo, které by procesní pravidla harmonizovalo. V tomto ohledu konstatoval Soudní dvůr velmi záhy, že při absenci psaných unijních pravidel je vynucení práv plynoucích z přímo účinného komunitárního práva povinností národních soudů s ohledem na jejich jurisdikci. Tato jurisdikce a způsob ochrany je tedy primárně v gesci národního práva.17 Nicméně Soudní dvůr již v 70. letech minulého století judikoval, že národní zákonodárce, resp. v praxi soudce rozhodující spor s unijní tématikou nemá absolutní volnost při jeho aplikaci. Je limitován zásadou rovnocennosti (zákaz diskriminace) a zásadou efektivity. Tyto zásady byly formulovány v případu Rewe18 a Comet19. V obou případech – s ohledem na předchozí judikaturu – Soudní dvůr sice akceptoval pravomoc členských států určit příslušnost
17
Srov. rozhodnutí 13/68 SpA Salgoil v Ministero del commercio con l'estero [1968] ECR 453. 18 Srov. 33/76 Rewe-Zentralfinanz eG and Rewe-Zentral AG v Landwirthschaftskammer für das Saarland [1976] ECR 1989, bod 44. Podotkněme, že pojem „národní procesní autonomie“ Soudní dvůr ve svých rozhodnutích oficiálně nepoužívá. 19 45/76 Comet BV v Produktschap voor Siergewassen [1976] ECR 2043. 5
národních soudů k projednání věci s unijním prvkem a procesní postupy, které se v řízení před těmito soudy použijí, současně stanovil, že: „… tyto podmínky nesmí být méně příznivé než ty, jež se vztahují na obdobné žaloby domácí povahy … situace by byla odlišná pouze, pokud by podmínky a časové limity činily prakticky nemožným výkon práv, jež jsou národní soudy povinny chránit …“20 Případ Rewe se týkal národních procesních lhůt, avšak jak Soudní dvůr potvrdil v řadě případů dalších, tyto principy platí obecně ve vztahu k jakémukoli procesnímu institutu (viz níže rozbor ve vztahu k vydávání předběžných opatření). Jednoduše řečeno, národní procesní předpisy nejsou prosty revize slučitelnosti s unijním právem, i když nejsou implementací unijního práva či na něj přímo neodkazují.21 V rozebíraném případě Unicampus okresnímu ani krajskému soudu principiálně nic nebránilo posoudit slučitelnost občanského soudního řádu s právem EU. Dotčené soudy jsou proto povinny zkoumat, zda s ohledem na cíle unijních předpisů a jejich prosazení nebrání ustanovení občanského soudního řádu upravující – v tomto případě – podmínky pro vydávání předběžného opatření (nikoli nutně absolutně pojímané) efektivitě dotčených unijních předpisů v meritu sporu (zdravotnická tvrzení na výrobku). Lze tedy učinit závěr: v případě, kdy na spor dopadne právo Evropské unie, ale procesní předpisy nejsou přímo založeny na právu EU, premisa Ústavního soudu ohledně absence vlivu unijního práva na takovýto procesní předpis není správná, neboť unijní právo do situace ve zkoumaném případě v zásadě může zasáhnout a je úkolem českého soudu na aplikaci zásady rovnocennosti a efektivity dbát. 4.2.2. K hranicím výkladu Soudního dvora v řízení o předběžné otázce Nesporně je pravda, že Soudní dvůr nemá pravomoc v řízení o předběžné otázce podávat výklad či posuzovat platnost národního práva a ve své odpovědi na předběžné otázky se zaměří pouze na otázky unijního práva.22 Soudní dvůr má být pouze nápomocen národnímu soudu při rozhodování věci a správné aplikaci národního práva v kontextu práva EU. Řádná aplikace práva EU ve sporu, který řeší, je výlučným úkolem národního soudu. Avšak s ohledem na výše uvedené neplatí tvrzení Ústavního soudu, že při rozhodnutí o návrhu na vydání předběžného opatření se nijak neuplatní unijní 20
Viz Rewe, bod 5, (zvýraznění a překlad autor). K rozboru případu Rewe a Comet, viz Stehlík, V.: Národní předpisy v kontextu práva Evropské unie, Leges, Praha: 2012, s. 33-35. 22 Jak správně odkazuje Ústavní soud na případy C-297/88 a C-197/89 Dzodzi v. Belgie [1990] ECR I-03763, bod 42; C-307/95 Max Mara [1995] ECR I-05083, bod 5. 21
6
právní předpisy. Rozsah pravomoci Soudního dvora v rámci řízení o předběžné otázce nelze číst restriktivně. Předmětem řízení podle čl. 267 SFEU mohou být nejen psané unijní předpisy (např. zřizovací smlouvy, nařízení či směrnice), ale i „nepsané“ unijní předpisy; tedy unijní pravidla v širokém slova smyslu, která na vnitrostátní spor dopadají. To se týká např. obecných zásad právních, 23 kam lze zařadit mimo jiné ochranu lidských práv včetně práva na spravedlivý proces,24 kteréžto byly dlouhodobě zakotveny v judikatuře Soudního dvora a nebyly na úrovni EU systematicky kodifikovány. To samé platí i pro zmíněnou zásadu efektivity či rovnocennosti. Aplikace těchto nepsaných (judikatorních) pravidel mohou vést jednak k povinnosti eurokonformního výkladu unijního práva,25 popř. až k nepoužití rozporného národního práva.26 Příkladů na řízení o předběžné otázce, jež se týkala národních procesních předpisů, a testování jejich slučitelnosti s těmito zásadami lze najít řadu, ať už se jednalo o nedostatečné procesní lhůty pro zahájení řízení,27 o aplikaci navrhovacího principu v civilních věcech,28 nedostatečné odůvodnění rozhodnutí,29 pravidlo překážky věci rozhodnuté,30 pravidla pro dokazování, atp. Lze tedy učinit závěr: pravomoc Soudního dvora není v zásadě limitována pouze na psané unijní právo, ale zahrnuje i nepsané právo včetně judikatorně formulované zásady rovnocennosti a efektivity. Českému soudu tak nic nebrání v tom, aby řízení u Soudního dvora zahájil. 4.2.3. K ex offo přezkumu Další otázkou je, zda národní soudy jsou pouze oprávněny či povinny tento přezkum provést. V oblasti civilního řízení obecně platí navrhovací princip, tedy soud se zabývá pouze podáními stran a nemá povinnost provést přezkum tzv. ultra petitum. Právo vznášet nové námitky, resp. uvádět nové argumenty může být vyhrazeno pouze na prvostupňové řízení, v přezkumném řízení může být 23
K existenci unijních zásad právních viz např. případ 26/69 Stauder v City of Ulm (lidská práva); ohledně jejich přímého účinku viz z nedávné doby případy např. C-144/04 Mangold v Helm [2005] ECR I-9981 a C-555/07 Kucukdeveci (Seda) v Swedex GmbH [2010] ECR I00365. 24 Viz 222/84 Johnston [1986] ECR 1651 či 222/86 Heylens [1987] ECR 4097. 25 V kontextu spotřebitelského práva pro eurokonformní výklad srov. např. C-240-244/98 Océano Grupo Editorial [2000] ECR I-4941, bod 32; též srov. C-432/05 Unibet (London) Ltd, Unibet (International) Ltd proti Justitiekanslern, rozsudek Soudního dvora ze dne 13. března 2007, Sb. rozh. s. I-2271, bod 44. 26 106/77 Simmenthal SpA v Ministeri delle Finanze [1977] ECR 629, body 14 a 17. 27 Viz výše případ 33/76 Rewe. 28 Viz níže případ C-430-431/93 van Schijndel. 29 Např. C-185/97 Coote v Granada Hospitality Ltd [1998] ECR I-5199. 30 Např. C-234/04 Rosmarie Kapferer proti Schlank & Schick GmbH, rozsudek Soudního dvora ze dne 16. března 2006, Sb. rozh. s. I-2585. 7
vyloučeno. Soudní dvůr omezující principy národního práva obecně akceptuje, jsou-li odůvodněny právem na obhajobu, principem právní jistoty a řádným průběhem řízení.31 Tak Soudní dvůr argumentoval např. ve spojených případech van Schijndel a van Veen,32 podle kterých aplikace unijního práva může být omezena: „zásadou, že v civilním sporu je iniciativa v řízení na stranách sporu a soud může jednat z úřední povinnosti pouze ve výjimečných případech, kde je jeho intervence vyžadována veřejným zájmem. Tento princip odráží koncepty převládající ve většině členských států, pokud jde o vztah státu a jednotlivce; ochraňuje právo na obhajobu a zajišťuje řádný průběh řízení zejména tím, že zamezuje průtahům spojených se zkoumáním nových podání.“33 Avšak pokud má národní soud alespoň možnost přihlédnout k novým argumentům a bude-li se jednat o argumenty založené na unijním právu, pak Soudní dvůr dovodil povinnost národního soudu k argumentům přihlédnout.34 Konečně v některých oblastech i v případě nepřípustnosti vznášení nových argumentů dovodil Soudní dvůr povinnost ex offo přihlédnout k námitkám založeným na aplikaci práva EU.35 Není bez zajímavosti, že tomu tak je významně v oblasti spotřebitelského práva. Mezi nejvýznamnější případy patří ex offo aplikace práva EU na ochranu spotřebitele, jak tomu bylo v případech Oceáno Grupo (ex offo aplikace a eurokonformní výklad),36 Cofidis (ex offo aplikace a přímé použití zásady efektivity),37 Mostaza Claro (přezkum rozhodčího nálezu ex offo)38 či Asturcom (přezkum rozhodčího nálezu ex offo při
31
C-312/93 Peterbroeck, van Campenhout & Cie SCS v Belgian State [1995] ECR I-4599, bod 14. 32 C-430-431/93 van Schijndel and van Veen v Stichting Pensioenfonds voor Fyziotherapeuten [1995] ECR I-4705. 33 Viz van Schijndel, bod 21, (překlad autor). 34 Srov. ibid, bod 14. V případu van Schijndel se jednalo o oblast soutěžního práva. 35 Viz judikaturu např. v kontextu unijních předpisů na ochranu hospodářské soutěže a přezkum rozhodčích nálezů (C-126/97 Eco Swiss China Time Ltd v Benetton International NV [1999] ECR I-3055). 36 C-240-244/98 Océano Grupo Editorial [2000] ECR I-4941. 37 C-473/00 Cofidis SA [2002] ECR I-10875. 38 C-168/05 Elisa María Mostaza Claro proti Centro Móvil Milenium SL, rozsudek Soudního dvora ze dne 26. října 2006, Sb. rozh. s. I -10421; komentář k případu viz např. Pavillon, Ch.: ECJ 26 October 2006, Case C-168/05 Mostaza Claro v Centro Móvil Milenium SL – The Unfair Contract Terms Directive: The ECJ’s Third Intervention in Domestic Procedural Law, European Review of Private Law, č. 5, 2007, s. 735-748, Králíček, J.: Omezení autonomie vůle spotřebitele aneb aplikace procesních norem v rozhodčím řízení, Dny práva 2010, MU Brno 2010, s. 2322 -2335, dostupné na: http://www.law.muni.cz/sborniky/dny_prava_2010. 8
jeho výkonu).39 Spotřebitelské právo tak Soudní dvůr řadí do kategorie pravidel veřejného pořádku40 a vyžaduje striktně jejich plnou aplikaci. Lze tedy učinit závěr: není možno vyloučit, že by z případného rozhodnutí v řízení o předběžné otázce vyplynulo, že český soud měl povinnost národního soudu z vlastního podnětu přihlédnout při posuzování podmínek pro vydání předběžného opatření k rozsahu zásahu do práv spotřebitelů a ohrožení veřejného zájmu na jejich ochranu. 41 4.2.4. K vydávání předběžných opatření Při podrobném zkoumání judikatury Soudního dvora zjistíme, že v ní byly formulovány podmínky pro vydávání předběžných opatření národními soudy. V tomto ohledu lze ve zkratce rozlišit v zásadě tři situace. V první situaci jde o to, že národní soud zvažuje předběžně pozastavit aplikaci přímo unijního práva. To je řešeno prvotně v případu Atlanta,42 kde Soudní dvůr stanovil striktní podmínky, za kterých je národní soud oprávněn tak učinit. Druhý případ se týká situace, kdy národní soud zamýšlí předběžně pozastavit aplikaci národního práva, které unijní právo implementuje. To řešil v případu Zuckerfabrik;43 podle Soudního dvora se striktní podmínky případu Atlanta uplatní i v této situaci. Konečně třetím případem je situace, kdy národní soud rozhoduje o předběžném pozastavení aplikace národního práva, které je patrně v rozporu s unijním právem; samotný rozpor s unijním právem je předmětem sporu a má být o něm být rozhodnuto až v meritorním rozhodnutí. V tomto ohledu je klíčovým případ Factortame I,44 kde Soudní dvůr dovodil povinnost takovýto procesní prostředek (vydání předběžného opatření) vytvořit, pokud v národním právu neexistuje. To byl případ britského práva, kde nebylo přípustné vydat předběžné opatření vůči aktu britského parlamentu. Po rozhodnutí případu Factortame I byla vedena odborná debata, za jakých podmínek má národní soud toto předběžné opatření 39
Srov. C-40/08 Asturcom Telecomunicaciones SL proti Cristina Rodríguez Nogueira, rozsudek Soudního dvora ze dne 6. října 2009, Sb. rozh. s. I-9579, bod 52. 40 K rozboru pojmů „veřejný pořádek“ a „veřejný zájem“ viz Stehlík, V.: Národní předpisy v kontextu práva Evropské unie, Leges, Praha: 2012, s. 179-189. 41 Na tomto místě nebudeme analyzovat, do jaké míry lze principy předpisů na ochranu spotřebitele v kontextu výše uvedených případů aplikovat na předpisy ohledně zdravotních tvrzení podle zkoumaných předpisů. To by měl závazně vyřešit Soudní dvůr v rámci řízení dle čl. 267 SFEU. 42 C-465/93 Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH a další v Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft [1995] ECR I-3761. 43 C-143/88 a C-92/89 Zuckerfabrik Süderdithmarschen and Zuckerfabrik Soest v Hauptzollamt Itzehoe and Hauptzollamt Paderborn [1991] ECR I-415. 44 C-213/89 R. v Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd. and Others [1990] ECR I-2433. 9
vydat.45 Soudní dvůr v případu Factortame I tyto podmínky nestanovil. Až v případu Unibet46 potvrdil, že se zde neuplatní striktní podmínky případu Atlanta a Zuckerfabrik, nýbrž národní soudy jsou limitovány (pouze) zásadou efektivity.47 Posouzení v kontextu konkrétního případu je primárně v gesci národního soudu rozhodujícího spor. Samozřejmě že je tomuto soudu otevřena možnost (popř. i povinnost) položit předběžnou otázku ohledně výkladu této zásady, je-li výklad potřebný k posouzení konkrétní věci. Lze si představit například otázku ohledně toho, zda běžná délka řízení, která může ohrozit výkon konečného soudního rozhodnutí, může tak závažně ohrožovat zásadu efektivity, že naplnění této zásady vyústí v povinnost vydat předběžné opatření např. v kontextu s unijním sekundárním právem (a významně též Soudním dvorem) striktně chráněných práv spotřebitelů. Lze tedy učinit závěr: národní právní řád má připouštět možnost předběžně pozastavit aplikaci sporného národního předpisu; podmínky pro jeho vydání jsou v gesci národního práva za předpokladu, že nejsou v rozporu se zásadou efektivity. 5. Celkové závěry Ve vztahu ke zkoumanému rozhodnutí Ústavního soudu je možno shrnout následující závěry a doporučení soudům: národní procesní předpisy jsou limitovány národním právem, i když nejsou přímo navázány na unijní harmonizační předpisy; národní předpisy nemohou být předmětem řízení o předběžné otázce, avšak národní soudy mohou, popř. vyvstane-li nutnost v řízení, i jsou povinny zahájit řízení o předběžné otázce, je-li nejasná aplikace základních zásad unijního práva, včetně zásady rovnocennosti a efektivity. Ustanovení čl. 267 SFEU je kogentní a národní soudy jsou povinny se jím řídit i bez návrhů stran řízení; povinnost aplikovat unijní právo v rozporu s národními procesními pravidly může být oslabena v případě, kdy tyto procesní předpisy jsou v civilních věcech založeny na dispoziční zásadě, nicméně judikatura Soudního dvora pojímá oblast spotřebitelského práva za kogentní pravidla 45
K vývoji v britském právu, ze kterého vyšel případ Factortame I, viz Ward, A.: Judicial Review and the Rights of Private Parties in EU law, Oxford University Press, Oxford 2007, s. 171. 46 C-432/05 Unibet (London) Ltd, Unibet (International) Ltd proti Justitiekanslern, rozsudek Soudního dvora ze dne 13. března 2007, Sb. rozh. s. I-2271. 47 Podrobně k případu viz Stehlík, V.: Národní procesní autonomie v reflexi na případ Unibet, sborník z konference Debaty mladých právníků, Univerzita Palackého v Olomouci, Olomouc 2007, s. 127-131. 10
veřejného zájmu, která je třeba ex offo aplikovat vždy i bez návrhu. Tyto principy byly judikovány v kontextu jiných spotřebitelských směrnic; je nejasné zda, resp. do jaké míry se projeví i ve vztahu k námi zkoumané směrnici. To je opět otázkou primárně pro Soudní dvůr v případném řízení o předběžné otázce; při vydávání předběžných opatření vůči národnímu právu se uplatňuje procesní autonomie členských států, avšak národní procesní předpisy nesmí porušovat zásadu efektivity; Z výše uvedeného tedy plyne, že soudy, které rozhodovaly případ Unicampus, měly vzít v potaz zásadu efektivity a zvažovat použití eurokonformního výkladu českého procesního práva – to platí zejména pro soud posledního stupně (krajský soud). To samozřejmě neznamená, že by v případném řízení o předběžné otázce Soudní dvůr nutně musel trvat na nepoužití českého procesního předpisu, resp. podmínek v něm obsažených. Je pravděpodobné, že by obecně konstatoval povinnost českého soudu řádně analyzovat dopad zásady efektivity; podmínky občanského soudního řádu pro vydávání předběžného opatření by v tomto mohly obstát. To ostatně nebylo cílem analýzy v tomto příspěvku – jak často říká Soudní dvůr – toto je věcí národní soudu rozhodujícího konkrétní spor. Nicméně v námi zkoumaném případě byla aplikace unijního práva apriori odmítnuta, a to nejen nižšími soudy, ale i soudem ústavním. S ohledem na výše uvedené tato rozhodnutí nebyla eurokonformní.
11
