Stanovení předmětu plnění dle zákona č. 137/2006 ve vazbě na cíl výdajové intervence a s ohledem na 3E
Příloha č. B1 Dokumentu „Jak zohledňovat principy 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) v postupech zadávání veřejných zakázek“
Vydal:
Ministerstvo pro místní rozvoj Odbor veřejného investování
Autor metodického textu: doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D.
Praha, prosinec 2008
B1 Stanovení předmětu plnění dle zákona č. 137/2006 ve vazbě na cíl výdajové intervence a s ohledem na 3E
Obsah
1. ZÁKLADNÍ INFORMACE O OBSAHU A ZAMĚŘENÍ METODICKÉHO TEXTU.....................................3 1.1
SHRNUTÍ OBSAHU METODICKÉHO TEXTU ......................................................................................3
1.2
PŘÍNOSY METODICKÉHO TEXTU PRO ZADAVATELE ...........................................................................3
1.3
VZTAH TÉMATU K ZÁKONU O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH .......................................................................4
1.4
VZTAH TÉMATU K PRINCIPŮM 3E...............................................................................................4
2. DEFINICE PŘEDMĚTU PLNĚNÍ.................................................................................................4 2.1
POPIS A VYSVĚTLENÍ METODY ..................................................................................................4
3. DOPORUČENÍ PRO POSTUP ZADAVATELE...............................................................................9
Strana: 2/9
B1 Stanovení předmětu plnění dle zákona č. 137/2006 ve vazbě na cíl výdajové intervence a s ohledem na 3E
1. Základní informace o obsahu a zaměření metodického textu
1.1
Shrnutí obsahu metodického textu
Definice předmětu plnění je jedním z nejdůležitějších kroků, který předchází vlastnímu zadávacímu řízení. Jeho správné provedení je klíčové i pro úspěšný průběh následujících fází, zejména pak volby správného typu a struktury hodnotícího kriteria.
Smyslem dále uvedené metody (resp. souboru kroků) je uvědomění si role veřejné zakázky v uspokojování pociťovaných potřeb a z toho plynoucí implikace pro šíři definice předmětu plnění. V rámci tohoto metodického textu se vychází z předpokladu, že zadavatel se snaží výdajovou aktivitou uspokojit pociťovanou potřebu. Veřejná zakázka zde může hrát dvojí roli: buď uspokojuje potřebu jako celek nebo slouží pouze k nákupu části vstupů.
Definice předmětu plnění (resp. jeho šíře) je závislá právě na roli veřejné zakázky v uspokojení pociťované potřeby a také na vazbě mezi užitnými vlastnostmi požadovaného statku a mírou dosažení cílových stavů.
1.2
Přínosy metodického textu pro zadavatele
Postup zadavateli umožní definovat předmět plnění tak, aby na konci zadávacího řízení nakoupil komoditu, která zajistí uspokojení jeho pociťované potřeby.
Zadavatel získá metodiku pro dělení předmětů plnění do čtyř základních skupin, z nichž každá vyžaduje odlišný přístup.
Při studiu této části doporučujeme čtenáři se nejdříve seznámit s textem A1 „Povinnost zadavatele postupovat při zadávání zakázek podle principů 3E s ohledem na ustanovení zákona o finanční kontrole“.
Strana: 3/9
B1 Stanovení předmětu plnění dle zákona č. 137/2006 ve vazbě na cíl výdajové intervence a s ohledem na 3E
1.3
Vztah tématu k zákonu o veřejných zakázkách
Problematika vymezení předmětu plnění je upravena v § 45 zákona o veřejných zakázkách (dále též „ZVZ“), kde je jeho definice vztažena k technickým podmínkám, kterými se rozumí vymezení charakteristik a požadavků na dodávky, služby či stavební práce stanovené objektivně a jednoznačně způsobem vyjadřujícím účel využití požadovaného plnění zamýšlený zadavatelem. Další podrobnosti jsou uvedeny v § 46 ZVZ.
1.4
Vztah tématu k principům 3E
Definice předmětu plnění je klíčovým předpokladem pro zajištění účelnosti vynaložených prostředků na veřejnou zakázku. Tato definice musí zajistit, že nakupovaný statek uspokojí pociťované potřeby.
2. Definice předmětu plnění
Definice předmětu plnění je důležitým krokem, v rámci kterého si musí zadavatel ujasnit, co chce koupit. Základem správně provedené veřejné zakázky je nákup takového statku, který zadavatel skutečně potřebuje, tj. který zajistí uspokojení pociťované potřeby. Pokud je v této fázi provedena chyba, výsledkem je neúčelné vynaložení finančních prostředků zadavatele. Jinak řečeno, zadavatel na konci zadávacího procesu zjistí, že nakoupil něco neužitečného, tedy něco, co nepřispívá k uspokojení jeho potřeby.
2.1
Popis a vysvětlení metody
Definice předmětu plnění je krokem, který následuje po fázi analýzy potřeby nákupu. Ta byla podrobně popsána v části A3 a jen pro zopakování ji tvoří dvě základní části: ověření potřeby a určení optimální varianty uspokojení skutečné potřeby. Pokud závěr analýzy potřeby nákupu prokáže, že skutečně existuje problém, který má být řešen, a optimální variantou je nákup statku od externího dodavatele, je nutné přistoupit k definici předmětu plnění budoucí veřejné zakázky, tedy toho, co má být nakoupeno. Vstupem
Strana: 4/9
B1 Stanovení předmětu plnění dle zákona č. 137/2006 ve vazbě na cíl výdajové intervence a s ohledem na 3E
do této analýzy je výstup z již zmíněné analýzy potřebnosti nákupu, tzn. popis, jakým způsobem má nakupovaný statek (tedy předmět plnění) uspokojit pociťovanou potřebu.
Obecně řečeno, pociťovaná potřeba je z hlediska relevance k problematice veřejných zakázek řešena výdajovou aktivitou, která může být realizována jak v rámci interní produkce (vlastní zaměstnanci) tak i externími nákupy. V rámci externích nákupů lze identifikovat dva základní druhy. Prvním je nákup statku, který vyřeší pociťovanou potřebu jako celek (např. pociťuji potřebu školení nezaměstnaných a řešením je nákup komplexního vzdělávacího programu od soukromé vzdělávací agentury). Druhou možností je situace, kdy nákup slouží pouze jako pořízení vstupů pro danou aktivitu (školení nezaměstnaných budu realizovat vlastními zaměstnanci, ale potřebuji k tomu nakoupit dataprojektor na promítání). Z výše uvedeného vyplývá, že nakupování statků pro uspokojení pociťované potřeby jako celku obecně klade vyšší nároky na definici předmětu plnění než pokud nákup slouží pouze pro pořízení části vstupů.
Způsob uspokojení pociťované potřeby je vyjádřen užitnými vlastnostmi nakupovaného statku, tedy budoucího předmětu plnění. Škála užitných vlastností a přístup k jejich definici (tedy definice předmětu plnění) jsou determinovány následujícími faktory:
§
rolí veřejné zakázky (zajištění vstupů pro danou aktivitu nebo realizace celé aktivity),
§
z definice cílového stavu, který má být dosažen.
Situace a) veřejná zakázka slouží k zajištění části vstupů
Cílem veřejné zakázky je v tomto případě zvýšení hospodárnosti, čili snížení nákladů. Zadavatel musí definovat, jaké vstupy potřebuje k realizaci dané aktivity. Tyto vstupy je možné rozdělit do tří skupin:
§
vstupy, u kterých je podstatná pouze cena. Jedná se o komodity, u kterých by odlišné užitné vlastnosti byly nežádoucí nebo nepotřebné (příkladem může být benzín, elektrická energie, pneumatiky atd.). V tomto případě je možné předmět definovat technickými parametry a jako hodnotící kriterium použít nejnižší nabídkovou cenu.
Strana: 5/9
B1 Stanovení předmětu plnění dle zákona č. 137/2006 ve vazbě na cíl výdajové intervence a s ohledem na 3E
§
vstupy, které mají delší dobu použití a během spotřeby jsou vynakládány provozní náklady; neliší se však v užitných vlastnostech relevantních pro splnění sledovaných cílů. V tomto případě je vedle technických parametrů nutné specifikovat pro jednotlivé varianty také hodnotu provozních nákladů. Jako hodnotící kriterium je vhodné použít ekonomickou výhodnost nabídky, kde dílčí kriteria mají nákladový charakter1.
§
vstupy, u kterých hrají roli užitné vlastnosti. Zde se jedná o komodity, jejichž užitné vlastnosti ovlivňují přínosy celé výdajové aktivity a ovlivňují tak její efektivnost. Jako hodnotící kriterium je vhodné použít ekonomickou výhodnost nabídky, kde dílčí kriteria mají jak nákladový tak i užitkový charakter2.
Situace b) veřejná zakázka slouží k realizace celé výdajové aktivity
V tomto případě je nutné definovat předmět plnění prostřednictvím výstupních charakteristik. Tyto výstupní charakteristiky by měly vycházet z cílových stavů, kterých má být danou výdajovou aktivitou dosaženo. Přitom je tyto parametry nutné ještě rozdělit na ty, jejichž hodnota musí být fixní a na ty, u kterých je možné uvažovat variantnost. V druhém případě pak vstupují jako podklad pro dílčí hodnotící kriteria.
Na základě výše uvedeného je možné specifikovat následující postup při stanovování předmětu plnění:
1. Definuj cílové stavy výdajové aktivity! Cíle vychází z nutnosti uspokojit pociťovanou potřebu. 2. Identifikuj roli veřejné zakázky v dosažení cílů sledované aktivity. Zařaď předmět veřejné zakázky do jedné z kategorií uvedené v následující tabulce!
1
Například v případě nákupu tiskáren je možné hodnotící kriterium složit z těchto dílčích kriterií: nabídková cena, cena za jednu stránku tisku vyjádřená jako cena toneru dělená počtem stran, které lze v průměru podle údajů výrobce jedním tonerem vytisknout. 2
Například u tiskáren může být užitkovým dílčím kriteriem rychlost tisku. Toto kriterium je však možné použít pouze v případě, kdy je rychlost tisku pro zadavatele podstatná z hlediska uspokojení jeho potřeby.
Strana: 6/9
B1 Stanovení předmětu plnění dle zákona č. 137/2006 ve vazbě na cíl výdajové intervence a s ohledem na 3E
Tabulka 1: Typy předmětu plnění veřejné zakázky z hlediska jejich vazby na výdajovou aktivitu
1. Veřejná zakázka slouží k zajištění 2. Veřejná zakázka slouží k realizaci celé vstupů výdajové aktivity výdajové aktivity a) Nakupovaný vstup může mít pouze jednu podobu a není žádoucí posuzovat nabízené statky podle jejich užitných vlastností. Spotřebovávání vstupu zároveň negeneruje dodatečné provozní náklady.
a) Předmět veřejné zakázky zajišťuje dosažení cíle výdajové aktivity. Nabízené statky se mohou lišit jak užitnými vlastnostmi, tak i provozními náklady.
b) Nakupovaný vstup může mít pouze jednu podobu a není žádoucí posuzovat nabízené statky podle jejich užitných vlastností. Nabízené statky se však mohou lišit v provozních nákladech, které jejich používáním vznikají. c) Nakupovaný vstup ovlivňuje svými užitnými vlastnostmi míru dosažení cíle výdajové aktivity a také může jeho používání generovat provozní náklady.
3. Specifikuj předmět plnění ve vazbě na jeho kategorizaci!
1. a) Definuj předmět plnění jednoznačným názvem produktu (odkazujícím většinou na určitou normu) nebo technickými parametry, které musí splňovat (např. benzín natural 95, papír A4 gramáž 250g/m2). Implikace pro volbu hodnotícího kriteria – nejnižší nabídková cena. 1. b) Definuj předmět plnění názvem produktu a efektivní hranicí výstupních parametrů, které musí být dodrženy (např. tiskárna, minimální rychlost tisku 20 stran za minutu apod.). V rámci zadávací dokumentace požádej dodavatele o specifikaci provozních nákladů spojených s provozem (např. cena toneru, průměrný počet stran, které lze jedním tonerem vytisknout, spotřeba elektrické energie, poruchovost atd.). Implikace pro volbu hodnotícího kriteria – ekonomická výhodnost nabídky, kde jsou zastoupena pouze nákladová dílčí kriteria (nabídková cena, průměrné provozní náklady za kalendářní rok atd.). 1. c) Definuj předmět plnění názvem produktu a klíčovými parametry. Parametry rozděl do tří skupin. U užitných parametrů, jejichž případné vyšší hodnoty nemají významnější vliv na dosažení cílových stavů realizované Strana: 7/9
B1 Stanovení předmětu plnění dle zákona č. 137/2006 ve vazbě na cíl výdajové intervence a s ohledem na 3E
výdajové aktivity, definuj efektivní hranici (např. u zakázky na popelářské vozy maximální hodnotu emisí). U užitných parametrů, které ovlivňují míru dosažení cílových stavů (užitek z dané výdajové aktivity), stanov efektivní hranici pro posuzování (např. u popelářských vozů minimální a maximální kapacita). U parametrů, které ovlivňují velikost provozních nákladů, požádej v zadávací dokumentaci dodavatele o jejich specifikaci. Implikace pro volbu hodnotícího kriteria – ekonomická výhodnost nabídky, které je tvořeno užitkovými kriterii, nabídkovou cenou a provozními náklady. 2. Postupuj obdobně jako v případě 1. c)
Klíčovým faktorem, na kterém závisí správná definice předmětu plnění, je rozdělení užitných vlastností poptávaného statku na ty, které vstupují pouze do definice předmětu a ty, které dále vstupují do hodnocení nabídek. V prvním případě se jedná o takové užitné vlastnosti, kde je nutné, aby jejich úroveň v rámci jednotlivých nabídek nepoklesla pod určitou minimální (v některých případech to může být i maximální) hodnotu. Pokud by nebylo této hraniční hodnoty dosaženo, použití nabízeného statku by vedlo k nesplnění cílů definovaných v rámci výdajové aktivity (tj. k neuspokojení pociťované potřeby). Na druhou stranu však překročení této hraniční hodnoty s sebou nepřináší významnější pozitivní dopady na míru dosažení definovaných cílů. Z tohoto titulu musí zadávací dokumentace zajistit dosažení hraniční hodnoty u všech předložených nabídek, ale zároveň není nutné v rámci hodnocení nabídek bonifikovat ty nabídky, ve kterých je hraniční hodnota významně překročena.
V druhém případě se vždy musí jednat o užitné vlastnosti, jejichž vyšší kvalita se pozitivně projeví na míře dosažení cíle definované výdajové aktivity, tedy na míře uspojení pociťované potřeby. I v těchto případech je ale vhodné specifikovat minimální a maximální úroveň. Minimální hranice je taková, kdy v případě, že by nebyla dosažena, by došlo k nesplnění účelu dané výdajové aktivity. Naopak maximální hranice je taková, př jejímž překročení již nedochází ke zlepšení při dosahování vytyčených cílů. Jedná se o stejný problém, jako v předešlém případě.
Strana: 8/9
B1 Stanovení předmětu plnění dle zákona č. 137/2006 ve vazbě na cíl výdajové intervence a s ohledem na 3E
3. Doporučení pro postup zadavatele
Definici předmětu plnění je nutné věnovat významnou pozornost, neboť její nesprávné provedení může vést k neúčelnému vynaložení veřejných prostředků. Zadavatel by se měl zaměřit především na:
§
zajištění návaznosti na fázi analýzy potřeby nákupu,
§
identifikaci role veřejné zakázky v procesu uspokojení pociťované potřeby,
§
správné rozdělení užitných vlastností poptávaného statku na ty, které vstupují pouze do definice předmětu a na ty které dále vstupují do hodnocení nabídek.
Strana: 9/9
