nemzeti válsv rendszerben (avagy egy lehetséges kiút a magyar nemzeti válságkezelés válságából)

A hatás alapú megközelítés a nemzeti válságkezelési rendszerben (avagy egy lehetséges kiút a magyar nemzeti válságkezelés válságából)

dr. Keszely László tanulmány

Tartalomjegyzék Prológus……………………………………………………………………. I. Fejezet: Bevezetés………………………………………………………. 1. A játszma……………………………………………………………. 2. Déjá Vu……………………………………………………………. 3. Hogyan kerül a hatás alapú csizma a nemzeti asztalra?...................... 4. A tanulmány alapjául szolgáló források…………………………….. II. Fejezet: A válság fogalmi elemei……………………………………..... 1. A válság fogalma…………………………………………………..... 2. A válság komplexitása……………………………………………… 3. A válság fogalma a magyar jogban…………………………………. 4. A válság és a minősített időszakok viszonya……………………….. III. Fejezet: Kognitív-institucionális válság analízis……………………… 1. A döntéshozó egyén és környezete…………………………………. 2. Döntési helyzet modell……………………………………………… 3. A kiscsoportos döntéshozatal……………………………………….. 4. A csoportok fejlődése……………………………………………….. 5. A stressz hatása a döntéshozatalban……………………………….... IV. Fejezet: A tudás nem csak hatalom, hatékony eszköz is……………….. 1. Tudásmentalitás…………………………………………………….. 2. Tudásmenedzsment……………………………………………......... 3. A tudásmenedzsment alkalmazása………………………………….. 4. A tudásmenedzsment és a válságkezelés…………………………… 5. Az informatika szerepe a válságkezelésben………………………… V. Fejezet: Az átfogó megközelítés……………………………………….. 1. Miért van szükség az átfogó megközelítésre?..................................... 2. Az átfogó megközelítés szintjei…………………………………….. 3. Az átfogó megközelítés és a hatás alapú megközelítés viszonya…... 4. Hogyan működik az átfogó megközelítés?......................................... 5. Az átfogó megközelítés a nemzeti válságkezelésben………………. VI. Fejezet: A hatás alapú megközelítés…………………………………… 1. Előzmények (az elrettentéstől a hatás alapú műveletig)……………. 2. A hatás alapú megközelítés a válságkezelésben……………………. 3. A hatás alapú megközelítés alapelvei………………………………. 4. A hatás alapú megközelítés a gyakorlatban……………………….... VII. Fejezet: A hatás alapú nemzeti válságkezelés elméleti modellje………. 1. Az elméletek szintézise……………………………………………... 2. A megvalósítás lehetséges módjai…………………………………... Felhasznált irodalom…………………………………………………………..

3 6 6 7 8 10 12 12 16 18 19 27 27 29 30 33 34 37 37 38 40 42 46 51 51 52 54 54 56 63 63 65 68 73 78 78 81 86

2

Prológus A történelem arról szól, hogy válságról válságra gördül előre (vagy vissza) a fejlődés. A válságok alatt régi dolgok összeomlanak, új dolgok keletkeznek, aztán megint jön a krízis. Ez a történelem működési formája. Olyan ez, mint az indiai mitológiában Síva, aki a pusztítás és a megújítás istene is egyben. (Popper Péter)

Válságok voltak, válságok vannak, válságok lesznek. Együtt kell élnünk velük, el kell fogadnunk létezésüket, időről időre való visszatérésüket, mindig új és új formában történő felbukkanásukat. Ha e szót halljuk, szinte bizonyos, hogy azonnal pusztításra, halálra, tragédiákra, szerencsétlenségre, súlyos anyagi károkra, nehéz sorsú emberekre asszociálunk. Ezzel együtt azonban gondolnunk kell arra is, hogy az igazán nagy dolgok a válságokból születnek. Az univerzumban létező talán egyik leghatalmasabb kataklizma, a szupernóva robbanás szabadítja fel és löki ki irtózatos sebességgel a világűrbe azokat a nehézfémeket, amelyekből a föld típusú bolygók magja keletkezik. Ilyen gigantikus robbanásnak köszönhető egyebek között földünk létezése is. A dinoszauruszok valószínűleg meteorit becsapódás következtében történő hirtelen kihalása nyitotta meg az utat az emlősök robbanásszerű fejlődése előtt, amely folyamat végén megjelenhetett bolygónkon az ember. Ugyanígy a társadalmat megrengető események rendszerint elindítanak olyan új folyamatokat, amelyek az esetek többségében a fejlődés mozgatórugói, motorjai. A válságok mindig változást kényszerítenek ki valamilyen irányban. Válságban soha meg nem hallott hangok hallgattatnak meg, soha meg nem szívlelt gondolatok fogadtatnak el, sőt a soha rá nem érő vezetők időt szakítanak olyan kérdésekre, amelyekre a krízis nélkül soha sem került volna sor. A válság egyben mindig lehetőséget kínál a reformra és innovációra. Tanulhat belőle a vezetés, a szervezet, az egyén. A válságról tehát akkor kapunk valós képet, ha e kettős természetén keresztül szemléljük. Mint ahogyan a fán sincs két teljesen egyforma mintázatú levél, vagy ahogyan nincs az emberiség több milliárd egyedében két egyforma személyiség, ugyanúgy nincs két egyforma válság sem. A krízishelyzet mindig egyedi. Egyszeri és megismételetlen történelmi, politikai összefüggésben jön létre, meghatározott helyszínen történik, meghatározott személyeket érint akik egyedi pszichés alkatuknak megfelelően észlelik az eseményeket, akkor és csak akkor előforduló külső tényezők játszhatnak közre és még folytathatnám a sort. Ha nincs is két egyforma személyiségű ember, mégis a pszichológia tudománya igen nagy sikerrel képes megérteni az emberi lélek működését, a személyiségünk kialakulásának, fejlődésének törvényszerűségeit és e tapasztalatokat hatékonyan fel tudja használni konkrét egyedi esetekben az egyes emberek gyógyítására. Nincs ez másképpen a válságok esetében sem. A krízishelyzetek törvényszerűségei, lefolyásuk legjellemzőbb vonásai megérthetők, s e tapasztalatok alapján nagyobb eséllyel tudjuk kezelni az egyes konkrét válságszituációkat. Ma – 2009. július havában – amikor e sorokat a számítógép képernyőjére vetem, Magyarországon rendkívül divatos, talán kissé el is csépelt kifejezés a válság és a válságkezelés. Ma hazánkban deklaráltan válság van és deklaráltan válságkezelő

3

kormányunk van. E politikai realitás mellett zárójelben azért oda kell tennünk, hogy jogi értelemben e fogalmak nem léteznek, vagyis a hatályos jogunk nem definiálja a válság fogalmát és nem határozza meg mit értünk válságkezelésen. Talán nem kell annyira szégyenkeznünk emiatt, mert a nemzetközi gyakorlatban is rendkívül ritka a válság fogalmának pozitív jogi definíciója és azok mögött sem igazán tapintható a széles körű szakmai egyetértés, vagy konszenzus. Hazánkban több kísérlet, próbálkozás látott eddig napvilágot egy nemzeti válságkezelési rendszer megalkotására vonatkozóan, de ezek mind hamvába holt elképzeléseknek, vagy elszánt, de hamar szárnyaszegetté vált erőpróbáknak bizonyultak. Abban teljes az egyetértés a szakmában, hogy a jelenleg működő ágazati alapon megosztott, sokszor inkább konkuráló mint együttműködő, számtalan esetben ad hoc módon megszervezett krízis menedzsmentünk már megérett valamiféle integrációra egy koordinált, harmonikus kooperáció megteremtése érdekében. Van azonban a koordinációnak egy ősi szabálya: mindenki koordinálni akar, de senki sem akarja hogy őt koordinálják. Nálunk is valahol itt rejlik a probléma gyökere, vagy legalábbis egyik jelentős oka. Ha megvizsgáljuk hazánkban a válságkezelés két síkját, akkor azt látjuk, a horizontális síkban az egymással mellérendelt viszonyban lévő ágazatok és a hozzájuk tartozó szakmai szervek, szervezetek, a maguk házatáján meglehetősen nagy szakértelemmel és gyakorlattal rendelkeznek és kétség kívül képesek megbirkózni az adott ágazatot érintő rendkívüli helyzetekkel. Egészen más a helyzet, ha az ágazatoknak egy komplex, több szakterületet egyszerre érintő válsággal kell szembenézniük és harmonikus, hatékony együttműködést kell megvalósítaniuk. A vertikális síkban mozogva három szintet különböztethetünk meg: a helyi, a megyei és a nemzeti szintet. E hármas erőssége a középső szint, amelyet a megyei védelmi bizottságok fémjeleznek. Itt valóban képviselve van az összes szakterület és az együttműködés, valamint a hatékony koordináció nem csak a jogszabályok papírján, vagy a vágyálmok ködében leledzik, hanem a valóságban is tetten érhető nap mint nap. Megyei szinten sikerült olyan erős és működőképes integrációt létrehozni, amelyről a kormányzat, vagy a minisztériumok szintjén még csak álmodni sem merünk. Amint látjuk, pontosabban ahogy én látom, a krízismenedzsment épületének horizontális és a vertikális síkjában egyaránt eredményes tevékenységről beszélhetünk, egyedül az építmény kupolája hiányzik. Ez a hiányzó legfelső elem a kormányzati, vagy nemzeti szint, amely joggal nevezhető válságkezelésünk Akhilleusz sarkának. A jól működő részeket egyszerűen nem sikerül egy jól működő egészbe összekovácsolni. Mint ahogy fentebb utaltam rá, az integráció szükségességének magva már megfogant a szakmában és ennek létjogosultságát általában elfogadják. A hogyanját illetően azonban ádáz szakmai és álszakmai viták folynak és a megoldás perspektívája valahol a távoli ködös jövőbe veszik. A válságok pedig nem várnak. Talán nem túlzás azt mondani, hogy napjainkban a nemzeti válságkezelésünk válságban van. Merre tekintsünk, ha meg akarjuk találni a kiutat? Ha valamiféle szervezeti, vagy hasonló logikán alapuló integráció megvalósításán fáradoznánk azonnal szembesülnünk kellene az ágazati hatáskörök sérthetetlenségének kerberoszi szigorral történő őrzőivel. Ez az ösztönszerű védekezési reflex teljesen érthető, mivel valóban nem indokolt az ágazatok jól működő rendszerébe beavatkozni. Nincs is igazán reális esélye annak, hogy valamelyik ágazat, vagy szakma egyeduralmával vagy dominanciájával, egyedi ízlése szerint szabva

4

jöjjön létre az integráció. De valljuk be, erre egyáltalán nincs is szükség, sőt kifejezetten nemkívánatos fejlemény lenne. Egy ilyen jellegű modell kizárólag az aktuális erőviszonyok mentén szerveződhetne, de tudjuk, hogy a hatalmi konstellációk rendkívül mulandó jelenségek, így erre hosszú távon stabil válságkezelési rendszer nem építhető. Legyen talán egy lazább, „föderatív” jellegű kooperáció? Igen, de ki fogná össze, ki irányítaná, ki koordinálná az egészet? Ki lenne az első az egyenlők közt? Az ellenállás nagy valószínűséggel nem lenne kisebb, mint a szervezeti integráció esetében. Mi lenne ha teljesen letennénk mindenféle integrációról? Ezzel máris elhagyhatjuk a hatásköri ütközések nem éppen kellemes és kevés eredménnyel kecsegtető arénáját. Nem kell fenekestül felforgatni a meglévő szervezeti rendet, elkerülhetőek az újabb átszervezések. Természetesen a világ legragyogóbb ötlete sem ér semmit, ha az pénzbe, vagy sok pénzbe kerül, ezért mindezek mellett kizárólag olyan megoldás jöhet szóba, amely nem terheli tovább az amúgy is szorult helyzetben lévő költségvetést. Mi lenne ha egyszerűen csak egy olyan dolgot alkalmaznánk, amely máshol, más formában, más körülmények között, de bevált? Egy módszert?

5

I. Fejezet Bevezetés 1. A játszma Biliárdasztal golyókkal. Az asztal közepén háromszög alakban egymás mellé zsúfolt golyóhalmaz várja a kezdő lökést. Nem messze tőlük egy magányos golyó néz farkasszemet velük. Egy erőteljes lökés a dákóval, a magányos golyó nekiiramodik, egyenesen a háromszög alakú golyóhalmaz felé. Eléri az első golyót, nagyot taszít rajta, amely a lökés erejét továbbadja úgy, hogy az végighullámzik a golyókon ezerfelé szétrebbentve őket. Bár látszólag véletlenszerűen rajzik szét a golyóhalmaz a kezdő lökés után, de a tapasztalt játékosok tudják nem mindegy hogy melyik felén és milyen erővel kell meglökni a golyót egy jó kezdéshez. A jó kezdés után ha meg is akarom nyerni a játékot, az összes golyót be kell gurítanom valamelyik lyukba. A hatás-ellenhatás fizikai törvényét ismerve tisztában vagyok azzal, hogy ha az egyik golyót kellő erővel, meghatározott irányba meglököm és az ütközik egy másik golyóval, akkor a másik golyó el fog mozdulni egy bizonyos irányba és távolságra. Ha pontosan a megfelelő szögben és a megfelelő erővel lököm meg az első golyót, akkor a másik golyó éppen a kívánt lyukba fog begurulni. Ha még tapasztaltabb játékos vagyok, beiktathatok egy középső golyót is, vagy a biliárdasztal falát, és a hatás-ellenhatás láncreakciójának elindításával a kívánt golyó a célba juttatható. A biliárdasztal által körülhatárolt térben minden golyó – a saját pozíciójával, helyzeti energiájával – kölcsönösen hatni képes egymásra, ilyen értelemben felfogható egy összetett rendszerként. Ha ennek a logikáját megértjük, és a kívánt cél érdekében a lökéseket jól begyakoroljuk, megnyerhetjük a játékot. Ha elfogadjuk alaptézisként (amelyet a szakirodalom is megerősít), hogy a modern társadalmak számos egymással kölcsönhatásban álló alrendszerek komplex rendszereként értelmezhetők, akkor semmi akadálya annak, hogy megfelelően alkalmazzuk a biliárdasztal példáját egyes társadalomban jelentkező jelenségekre, folyamatokra. Különösen jellemző az egyes elemek közötti hatások és ellenhatások dinamikus mozgása a társadalomban lezajló válságok során. Ha ennek logikáját megértjük és a hatások-ellenhatások dinamikáját a kívánt cél irányába tudjuk terelni és ennek a módját jól begyakoroljuk, úrrá lehetünk a válságokon. Jó, jó mondhatnánk, ez világos, mindannyian ismerjük a hatások-ellenhatások logikáját, tudjuk hogy egyes jelenségek, történések okozati összefüggésben vannak egymással, és ezek kölcsönösen hatással vannak egymásra. Az idea annyira ősi, hogy talán itt keresendő az emberi gondolkodás kezdő pillanata. Ez valószínűleg akkor következett be, amikor az ember felfedezte az okság törvényét, azt, hogy a dolgok okozati összefüggésben vannak egymással. A hagyomány alapján történő reproduktív helyzetmegítélést lassan kiszorította a produktív problémamegoldás (Popper, 2005:231). Ezek szerint az okozatiságon, a hatásokon alapuló gondolkodásban látszólag nincs semmi új. Elméletileg valóban nincs, hiszen én mint amatőr, illetve a profi biliárdbajnok ugyanúgy alkalmazzuk a hatás-ellenhatás törvényét amikor a golyókat a lyukakba próbáljuk terelni. A különbség „csupán csak annyi”, hogy a bajnok mindezt tudatosabban teszi – köszönhetően annak hogy ő ezt professzionális szinten műveli – ismerve a játék összes logikai, technikai és taktikai lépését, szabályát, trükkjét és az egyes

6

mozzanatokat jó alaposan begyakorolta. Így bár egyazon alapon játszunk, a nyerési esélyeink nem említhetők egy lapon. 2. Déjá vu Amikor a munkám kapcsán a nemzeti válságkezelés problematikájával első ízben találkoztam, az első benyomásom az volt, hogy mennyire megosztottak a hazai közigazgatás szervei, illetve a válságok kezelésében résztvevő szervezetek közötti hatás- és felelősségi körök, valamint a rendelkezésre álló képességek. Mindezt fokozza az egyes ágazatok és szakmák sajátos belső értékrendszere, kultúrája, viselkedésformája, kapcsolatrendszere. Felmerült bennem a kérdés, hogyan lehet ilyen feltételek mellett, a különbözőségek negatív módon történő felfogása helyett a sokszínűség pozitív látásmódját alkalmazva összehangolt, hatékony válságkezelést létrehozni. Ekkor jött egy „déjá vu” élmény. Valaha már átéltem hasonló helyzetet. Egyszer már találkoztam ezzel az alapproblémával. 2004-2005-ben hivatásos tisztként tagja voltam a NATO Reagáló Erők (NRF 1) előretolt törzsének, ahol a parancsnok jogi tanácsadójaként tevékenykedtem. Már magában a törzsben reprezentálva volt talán a NATO összes nemzete, ezen felül az alárendelt fegyvernemi parancsnokságok is vegyes képet mutattak. A szárazföldi erő olasz volt, a haditengerészeti erőket a britek adták, míg a légierő német alárendeltségben működött. E rendkívül sokszínű összetétel magában hordozta természetszerűleg az eltérő nemzeti, jogi és felfogásbeli különbségeket, a kiképzettség eltérő szintjét, a sajátos gondolkodásmódot, kultúrát, munkamorált. Az NRF amerikai parancsnokának ebből az „alapanyagból” kellett egységes, jól működő szervezetet összekovácsolni. Kezdettől fogva belátta a helyzet sajátos voltát, ezért szakított a katonai törzsek hagyományos szervezetével és a hatás alapú műveletek (effects-based operations) során alkalmazott speciális struktúrát alakított ki. A törzs keretén belül különböző csoportokat (cell) alakított ki, amelyek között kulcsfontosságú volt a hatásokkal foglalkozó csoport (effects cell). Ők végezték a hatás alapú tervezést és értékelést, míg a törzs teljes egésze az alárendeltekkel együtt a hatás alapú végrehajtást. A hatás alapú műveletet több szempontból is meg lehet ragadni, de a mi szempontunkból a lényege abban rejlik, hogy ne azt mondjuk meg a végrehajtóknak mit tegyenek és hogyan, hanem milyen hatást, hatásokat akarok elérni és majd a végrehajtók kitalálják a legcélravezetőbb megoldási módot a kívánt hatás eléréséhez. Ezt úgy valósítják meg, hogy stratégiai szinten kijelölik a művelet végcélját és meghatározzák az eléréséhez szükséges stratégiai célkitűzéseket, majd felépítik e célkitűzések eléréséhez szükséges hatások egymásra épülő rendszerét. Végül a végrehajtók a hatások megvalósítása érdekében kidolgozzák a megfelelő tevékenységi rendet és akciókat. Ennek hozama egy mondatban annyi, hogy összehangolt lesz a végrehajtás, mégis a végrehajtók önálló cselekvési szabadsága megmarad. Ezen az alapon kiválóan működött együtt az olasz szárazföldi erő, a brit haditengerészet és a német légierő. Az NRF törzse szigorúan a hadműveleti szint keretein belül maradt és kínosan ügyelt arra, hogy a taktikai, vagy magyarosabban harcászati kérdésekbe ne avatkozzon be. Meghatározta a hadműveleti célok elérése érdekében szükséges hatásokat, míg az alárendelt fegyvernemi parancsnokságok kidolgozták és végrehajtották e hatások elérése érdekében szükséges taktikai lépéseket, akciókat.

1

NRF: NATO Reaction Forces

7

Sokan mondják, hogy a hatás alapú művelet nem más mint egy „öreg bor új palackozásban.” Ahogy már fentebb utaltam rá az alapötlet valóban ősrégi. Ha azonban a modern hatás alapú művelet eredetét keressük, akkor a II. Világháborúban alkalmazott nagy stratégiai bombázásokig kell visszamennünk az időben. Ha Drezda egyetlen gigantikus szőnyegbombázással történő teljes elpusztítására gondolunk, rögtön szembe ötlik a támadás valódi katonai értelemben vett céljának hiánya. Ellenben tökéletesen kirajzolódik a stratégiai, politikai cél, a lakosság és a náci vezetés elrettentése a háború további folytatásától. De talán még ennél is „hatásosabb” példa a Hirosimára és Nagaszakira ledobott atombomba mögött meghúzódó szándék. Az amerikai politikai és katonai vezetés meg akarta kímélni nemzetét egy felbecsülhetetlen emberi és anyagi áldozattal járó szárazföldi offenzívától, ezért az új fegyver pusztító erejével olyan csapást mért az ellenségre, amely azonnal elvette a kedvét a háború folytatásától. E példák még a hatás alapú hadviselés „ösztönös” alkalmazásának időszakába tartoznak, míg tudatosan, vagy módszeresen talán az 1990-es évektől használták. Egészen biztos hogy a hatás alapú gondolkodásmód érvényesült az 1991-es öböl-háborúban, ahol sebészi pontosságú légitámadásokat hajtottak végre az iraki politikai- és hadvezetés ideggócai ellen. Klasszikus példa Jugoszlávia NATO bombázása, ahol kimondottan az energia ellátást, a közlekedési útvonalakat és csomópontokat, a politikai és katonai vezetési pontokat, valamint az összeköttetést, vagyis az ország működéséhez szükséges létfontosságú ütőereket támadták azzal a céllal, hogy a Milosevic-vezetést jobb belátásra és a nemzetközi közösség követeléseinek elfogadására kényszerítsék. A hatást és az eredményt mind Irakban, mind Jugoszláviában ismerjük. 3. Hogyan kerül a hatás alapú csizma a nemzeti asztalra? Látjuk tehát, hogy a hatás alapú művelet jól vizsgázott a gyakorlatban. Azt azonban rögtön hozzá kell tenni, hogy itt katonai műveletekről van szó és joggal merül fel a kérdés, vajon lehet-e mindezt válságkezelésre, és ezen belül nemzeti válságkezelésre alkalmazni? A válasz első fele egyszerű. A hatás alapú művelet klasszikus értelemben nem alkalmazható nemzeti válságkezelésre, hiszen az szigorúan katonai műveletekre lett kitalálva. Ha viszont nem a hatás alapú műveletet akarom eredeti formájában adaptálni, hanem annak már továbbfejlesztett verzióját, a nemzetközi válságkezelés során használt hatás alapú megközelítést veszem alapul és megnézem hogy annak filozófiáját, egyes alapelveit, módszerét át lehet-e venni, akkor a kérdés már alaposabb vizsgálatot érdemel. Nos, e tanulmány erre a vizsgálatra vállalkozik. Az ötletnek természetesen vannak előzményei. A hidegháború lezárását követően a korábban mereven szétválasztható katonai és civil fenyegetések elmosódtak. A NATO az új biztonsági környezetben kialakult kezdeti identitás zavarában a hagyományos katonai és katonapolitikai területekről átkalandozott a civil területekre, amit napjainkra már teljes mértékben tudatosan és szisztematikusan tesz. A szövetség, illetve a tagállamok meglévő katonai és civil képességeit igyekszik összehangoltan felhasználni a hatékonyság növelése érdekében. E törekvés átfogó megközelítés (comprehensive approach) néven vált ismertté. Az új irányvonal a NATO mellett az Európai Unión belül is megfigyelhető. A közösség kifejlesztette a civil-katonai koordináció koncepcióját (CMCO) 2, amely az összes releváns EU szervezet hatékony koordinációját célozza meg. A nemzetközi trendeken felbuzdulva számos állam nemzeti szinten is hasonló látásmódra tért át, kialakítva a „whole of 2

Civil Military Co-ordination

8

government approach”, közelítő fordítással az összkormányzati megközelítést, amely nem más mint az átfogó megközelítés nemzetközi dimenzióban alkalmazott elvének nemzeti megfelelője. Az összkormányzati megközelítés szerint egy állam akkor folytathat legsikeresebben válságkezelést, ha a nemzet összes erőforrásait képes összehangoltan mozgósítani. Figyelem, itt azért fontos megjegyezni, hogy még mindig nemzetközi válságkezelésről beszélünk, vagyis egy állam mozgósítja civil és katonai erőforrásait egy határain kívül lévő válsághelyzet megoldása érdekében más nemzetekkel, vagy nemzetközi szervezetekkel karöltve. Továbbmenve a gondolatmeneten arra kell még választ kapnunk, hogyan kapcsolódik az átfogó megközelítéshez a hatás alapú művelet, vagy most már elvonatkoztatva a katonai műveletektől - inkább nevezném hatás alapú megközelítésnek. Általánosan elfogadott teória, hogy a hatás alapú megközelítés az átfogó megközelítés katonai aspektusa, más szavakkal katonai képességekkel történő hozzájárulás az átfogó megközelítéshez. A fentiek alapján jól végigkövethető az átfogó megközelítés, majd ennek nyomán az összkormányzati megközelítés, végül mint katonai aspektus a hatás alapú megközelítés elmélete, amelyek a nemzetközi szakirodalomban jól megalapozottnak és elfogadottnak tekinthetők. E három tényező kapcsán hajlamos vagyok arra a következtetésre jutni hogy ezek gyakorlatilag három különböző megnyilvánulásai formái ugyanazon jelenségnek, nevezetesen a kialakult válsághelyzet teljes és összefüggéseiben való átlátására és megoldására irányuló törekvésnek. Az előzmények vizsgálata folyamán azonban itt pontot kell tenni. Megálltunk a nemzetközi válságkezelésnél. Az átfogó-, az összkormányzati- és a hatás alapú megközelítéseket alkalmazhatónak tartják és alkalmazzák nemzetközi válságkezelési feladatok során. Innen már csak egy lépés a nemzeti válságkezelésre történő adaptációjuk. Ezt a lépést eddig - általam ismerten - még nem lépte meg senki, és tanulmányomban azt próbálom meg kideríteni, van-e létjogosultsága e lépés megtételének. Az első mondat ami kikívánkozik belőlem: Miért ne? Nem látok olyan logikai akadályt, amely kizárhatná. Más jellegű nehézségek természetesen vannak, mint politikai, közigazgatási, pénzügyi, tradicionális, jogszabályi, szervezeti és hadd ne folytassam a sort. Ezekkel az akadályozó tényezőkkel valóban komolyan foglalkozni kell, de most engedtessék meg, hogy rövid időre elvonatkoztassak tőlük és tisztán elméleti alapon vizsgáljam a kérdést. Először is ha az átfogó- az összkormányzati- és a hatás alapú megközelítés kiválóan alkalmazható egy más országban zajló válsághelyzet kezelése esetén, mi a – hangsúlyozom elméleti - akadálya annak hogy ugyanazt a saját országunkban alkalmazzuk? Mondanom sem kell, hogy minden nézőpont kérdése. Erről egy, a közelmúltban gyakran játszott reklámfilm jut az eszembe, ahol egy biciklis hajtott az utcán miközben a körülötte lévő embereket mindenféle balesetek, szerencsétlenségek sújtották. A film szlogenje a „baleset mindig csak másokat érhet” volt. Amint a biciklis befordult a sarkon a kamera hirtelen a többi ember szemszögéből láttatta őt, így ő is „másnak” minősült és rögtön el is gázolta egy autó. Egy más államban történő háború, polgárháború, népirtás, földrengés, szökőár esetén mint látjuk jól alkalmazhatónak tartják e modern elméleteket. A többi állam szemszögéből viszont mi egy más ország vagyunk, az ő megítélésük szerint az átfogó-, az összkormányzatiés a hatás alapú megközelítés egy Magyarországon folyó válságkezelés esetén minden további nélkül alkalmazható. Most már csak az szükséges, hogy a saját szemszögünkből mi is így lássuk.

9

De tovább megyek. A nemzetközi válságkezelési erőfeszítések gyenge pontjai a szuverén államok mellérendeltségi viszonyából fakadó eltérő nemzeti érdekek, a különböző jogi, közigazgatási, tradicionális, kulturális háttér. A szakirodalom sajnálkozva kommentálja milyen nehéz és hosszú folyamat lesz ezért az átfogó megközelítés megvalósítása. Ehhez képest a nemzeti aréna kedvező táptalajnak mondható. Egyetlen nemzeti érdek létezik, amelynek érvényesítése egy végrehajtó hatalom kezében van. Közös a jogi és a kulturális háttér. Elvi akadály így valóban nem látszik. 4. A tanulmány alapjául szolgáló források Tanulmányom elkészítéséhez a hatás alapú műveletekkel kapcsolatos nemzetközi és hazai szakirodalom mellett felhasználtam számos más válságkezeléssel összefüggő anyagot. Ezek alapján először rövid áttekintést szeretnék adni a válság és a válságkezelés elméleti alapjairól. Ehhez zömében európai, elsősorban skandináv szakirodalmat tanulmányoztam, de már olyan szemszögből, hogy vajon tud-e a hatás alapú megközelítés adekvát választ adni a válságkezelés elméletének és gyakorlatának alapproblémáira. Vizsgálódásom során a döntéselőkészítés és a döntéshozatal kérdéseire fókuszáltam, amelynek elméleti alapját Erik Stern és Bengt Sundelius kognitív-intstitucionális modellje képezte. A kognitív-institucionális megközelítésről elöljáróban most csak annyit, hogy az ötvözi az egyéni és a szervezeti aspektusokat. A döntéshozatali folyamatban a szervezeti és intézményi struktúrák fontosak, mivel ezek alkotják az egyén akcióinak formális és informális kereteit. A szervezet viszont egyénekből áll, amely különböző módon és különböző okok miatt befolyásolja a döntések meghozatalát. (Larsson, Olsson, Ramberg, 2005:13) Áttekintettem a válság definíciójára vonatkozó különféle teóriákat, megállapodva Stern komplex döntéshozatali válság fogalmánál, amelyet a továbbiakban munka hipotézisként használtam. E válság definíciót összehasonlítottam hazánk alkotmányos rendjével, hogy választ kapjak, vajon Magyarországon a válsághelyzet egyenlő-e vagy sem a minősített időszakokkal. A krízisek dinamikájának minél jobb megértése céljából megvizsgáltam a válságok életciklusát, különböző fázisait, illetve azok jellemzőit, mely rávilágított arra, hogy a minősített időszakok merev, „de jure” állapotot tükröző természetével szemben a válság dinamikus folyamata egy „de facto” állapotot mutat, vagyis a kettő között lényeges különbségek fedezhetők fel. A következő részben részleteiben elmerültem Stern kognitív-institucionális válságanalízis elméletében. Végigkövettem, milyen módon befolyásolja a döntéshozatalt és a döntés-előkészítést az egyén autonómiája, személyes beállítottsága, ugyanakkor milyen segítő, illetve gátló hatást gyakorol az intézményi miliő és e kettő milyen kölcsönhatásban van egymással. A kiscsoportos döntéshozatal aspektusainál a konformizmus, illetve a konfliktus vezérelt modellek előnyös összetevőinek felhasználásával eljutottam az ideálisnak tűnő „kiegyensúlyozott kritikus mérlegelés” modelljéig. A döntéshozatali kiscsoportok fejlődési fázisainak tanulmányozása során sikerült rátalálni a legproduktívabb, leghatékonyabb fázisra, amely egyben rávilágított az ad hoc válságkezelési struktúrák buktatóira. A számomra talán legizgalmasabb téma a komplex krízishelyzetek megértését és a több szemponton alapuló döntéshozatalt segítő modern tudásmenedzsment elmélete volt. Az üzleti életből adaptált koncepció és módszer bebizonyította életképességét a válságkezelés világában is. Mats Koraeus valós életből vett példái igazolták, hogy a megalapozott

10

döntéshez szükséges tudás létrehozására, megkeresésére, megszerzésére, cseréjére, közvetítésére irányuló szervezett tevékenység adott esetben életeket menthet és ami szintén nagyon fontos, nem jár többletidő igénnyel, amikor a válságokat amúgy is az időszűke jellemzi. A krízis menedzsment elméleti kérdési, valamint a megtörtént válsághelyzetek analízise vonatkozásában sokat merítettem a svéd CRISMART 3 nemzeti válságkezeléssel foglalkozó projekt anyagaiból. A CRISMART sorozatban megjelent munkák közül az Európai Unió, valamint néhány olyan ország válságkezelési rendszerét tanulmányoztam, amelyek méretük, földrajzi elhelyezkedésük, történelmi múltjuk tekintetében némi hasonlóságot mutatnak hazánkkal. Így esett a választás Észtországra, illetve Szlovéniára, amelyek szintén a keleti blokk örökségétől történő szakításra és modern nemzeti válságkezelő rendszer kialakítására törekedtek, törekednek. Az ezt követő fejezetben áttekintettem az átfogó megközelítéssel kapcsolatos nemzetközi álláspontokat, alapvetően a 2008. évi Helsinki Szeminárium és Oszlói Szeminárium anyagainak felhasználásával. Ennek során a katonai elem dominanciájával folytatott nemzetközi válságkezeléstől kiindulva, fokozatosan haladtam a nemzeti szinten alkalmazott összkormányzati megközelítés felé, amelyet végül adaptálni igyekeztem a belső krízishelyzetekre. Eközben arra a következtetésre jutottam, hogy a hatás alapú megközelítés nem jöhet létre működőképes formában, ha előtte nem honosítjuk meg az átfogó megközelítést, hiszen e kettő teljesen egymásra épül. A megvalósítás formái közül összehasonlítottam az átfogó megközelítés integrációs, illetve koordinációs modelljét amely eredményeként a kettő kombinációját találtam a leghatékonyabb megoldásnak. Ezek után már nem maradt más, mint megtenni azt a bizonyos további egy lépést, és megvizsgálni a hatás alapú megközelítés aspektusait olyan szemszögből, hogy az alkalmazható-e a nemzeti válságkezelés eszközéül, illetve módszeréül. A modern hatás alapú megközelítés alapvetően amerikai találmány, ezért az elméleti alapkérdéseknél elsősorban a tengerentúli szakirodalomra hagyatkoztam, a gyakorlati megvalósításhoz azonban már a NATO modelljét alkalmaztam, amely európai gyomorral is könnyebben befogadható és emészthető. Ebben a részben áttekintettem a hatás alapú megközelítés katonai műveletekben fellelhető gyökereit, majd kezdtem fokozatosan elvonatkoztatni a katonai aspektustól, illetőleg a nemzetközi dimenziótól és egy szelekció eredményeként eljutottam azokhoz az elemekhez, amelyek véleményem szerint sikeresen adaptálhatók egy nemzeti válságkezelési rendszerben. Végezetül szeretném leszögezni, hogy e tanulmányt egyfajta kísérletnek, illetve gondolatébresztőnek szántam. Tisztában vagyok vele, hogy ismeretlen vizekre eveztem abban az értelemben, hogy eddig egymástól élesen elkülönült teóriákat próbáltam szintetizálni, ezért fenntartom a tévedés jogát. Mégis e sorok talán alkalmasak lehetnek a nemzeti válságkezelési rendszerünk kialakításával kapcsolatos gondolkodás felélénkítésére. Ha egy ilyen jellegű szakértői elmélkedés, eszmecsere kialakul, az jó esélyt adhat a jelenlegi állóvíz, vagy inkább patthelyzet megmozdítására, illetve feloldására. Minden más ambíció ugyanazokba a szakmai és politikai korlátokba ütközne mint bármely más, ideálisnak tartott menedzsment eszköz.

3

Crisis Management Research and Training

11

II. Fejezet A válság fogalmi elemei 1. A válság fogalma A technikai, ezen belül is az informatikai fejlődés szédületes iramát tapasztalhatjuk napjainkban, amely esélyt sem ad arra, hogy a társadalmi fejlődés bármilyen téren lépést tudjon tartani vele. E rohanó tempónak a számos előnye mellett azért van komoly hátulütője is, mégpedig az, hogy a modern társadalom a bámulatra méltó technológiai képességei ellenére egyre növekvő mértékben válság-érzékennyé válik. A társadalom struktúrája és működése egyre kevésbé tudja követni a technikai civilizáció változásaiból eredő újabb és újabb, rendkívül gyorsan változó kihívásokat, nem beszélve a jogszabályi háttér kétségbeejtő lemaradásáról. Donald H. Rumsfeld szerint „Az ipari korszaknak megfelelő struktúrával rendelkezünk, annak ellenére hogy az informatikai világ korszakában élünk, ahol hirtelen új fenyegetések jelennek meg, gyakran figyelmeztetés nélkül meglepetést okozva. Nem engedhetjük meg magunknak hogy ne változzunk meg, mégpedig sürgősen, ha ebben a világban remélünk élni.” (a szerző fordítása) A világ olyan tájai, amelyek eddig relatíve kevésbé voltak válság-érzékenyek, ma már nem védettek a drámai, sokkoló eseményektől. Pl. Japánban, amelyet hosszú ideje a stabilitást jelképező szigetként ismertünk, számos olyan esemény történt amelyet eddig el sem képzeltünk volna: terrortámadás a metróban, repülőgép eltérítés, politikai korrupciós botrányok, hivatalos személyek elleni merényletek, katasztrofális földrengés, megrendítő gazdasági visszaesések. (Stern, 1999:2) Magyarországon tipikusan hajlamosak vagyunk abban a tévhitben ringatni magunkat, hogy nálunk nem fog komolyabb baj történni. Erre némi okot adnak a biztonságpolitikai előrejelzések, amelyek szerint a jelenlegi katonai erőviszonyok mellett rövid- és középtávon nem várható hazánk területén hagyományos értelemben vett háború. Ez nem jelenti azonban azt, hogy teljesen kizárható és hogy nem kell felkészülnünk egy ilyen esetre. Hasonló logikai megfontolásból nem dobjuk ki a hűtőszekrényünket télen, holott tudjuk, hogy várhatóan hónapokig még nem lesz meleg. Ettől függetlenül most valóban nem a háborús fenyegetés a prioritás. A hidegháború megszűnésével és az aszimmetrikus hadviselés megjelenésével megszűnt a hagyományos értelemben vett háborús időszak és békeidőszak éles, egyértelmű megkülönböztetése. Napjainkban inkább számolnunk kell azzal, hogy aktív NATO szerepvállalásunk következtében Magyarország egyre inkább célpontja lehet a nemzetközi terrorizmusnak. Magyar katonák szolgálnak a világ jelenleg legforróbb pontján Afganisztánban, a NATO hazánkban állomásoztatja stratégiai légiszállító képességét, amelyek sok más tényezővel együtt mind, mind növelik a biztonsági kockázatokat. Mindezekkel együtt a katonai oldal csak egy szelet a biztonságpolitikai tortából. Előtérbe került és elterjedt a biztonság mint fogalom globális – valamennyi veszélyhelyzetre kiterjedő – értelmezése, ami nem tesz lényeges különbséget a veszélyeztető tényezők között (Oravecz, 2003:78). Ennek megfelelően ide kell sorolnunk még a nukleáris katasztrófát, az árvizet, a tűzvészt, a vihart, a földrengést, a belső zavargásokat, vagy az energia-, pénzügyi-, és gazdasági válságokat. Itt már valóban nem háború béke kérdéséről van szó. Ha jól

12

megnézzük, az Alkotmányunk sem ismeri e két időszakot ebben a kategorikus formában. Helyette a modern felfogás a válság, ezzel összefüggésben pedig a válságkezelés és következmény felszámolás terminológiát használja. Annak ellenére, hogy a válság fogalmát oly gyakran és könnyedén használjuk, közelről nem vagyunk ezzel egyszerű helyzetben. Nemzetközi válságfogalom nincs, hazánkban a nemzeti válságfogalom még csak nem is körvonalazódik, néhány országban akadhatunk elvétve jogszabályban rögzített krízis definícióra. Amellett, hogy a mindennapok során számtalanszor használjuk a válság kifejezést, elgondolkoztunk-e azon, hogy tulajdonképpen mit is értünk rajta? Milyen alapon tudjuk például megkülönböztetni a válságot az általában nehéz helyzetektől? Van egy híres történet a brit politikában Disraeliről. Egyik alkalommal a Parlamentben azt mondta, hogy ha a politikai ellenfele a Temzébe esik az balszerencse. Ha viszont valaki kihúzná, az már válság lenne. Bror Stefenson, a Norvégiai Védelmi Iskola szakértője úgy véli, hogy válság akkor van, amikor a nemzetközi média azt mondja hogy válság van. Ezekből a megfogalmazásokból annyi már rögtön kiviláglik, hogy a válság nagyon is a szemlélőtől függ. Az első kérdés valóban az, hogy a válság fogalmát objektív, vagy szubjektív szemszögből kell nézni. Egy teljesen objektív válságfogalom esetén lehet, hogy a kialakult helyzet bár súlyos, mégsem jelent semmi változást a döntéshozatal folyamatában, mert a döntéshozók nem látják válságnak a helyzetet. Ugyanennek a fordítottja is megtörténhet: az eset nem minősíthető valódi válságnak, de a döntéshozók a helyzetet kritikusnak érzékelhetik és a válságok kezelésére vonatkozó szabályok szerint járnak el. A szubjektív válságfogalom konstruktívabbnak tűnik. Használata az események tisztábban látását biztosítja és segít megértetni, hogy a válságban érintettek egyes csoportjai miért azt teszik amit tesznek (Koraeus, 2008:20-21). A válsághelyzetet valaki, vagy valami érzékeli: lehet egyén, egy csoport, egy szervezet, egy társadalom, egy állam (Stern, 1999:5). Úgy néz ki tehát, hogy a szakirodalom a szubjektív válságfelfogást preferálja. Egy rendkívüli eseményt az általa érintettek – legjellemzőbben a döntéshozók – saját, belső észlelésük alapján kritikusnak ítélnek. Ha ez bekövetkezik, felmerül a második kérdés: mikortól beszélhetünk krízisről, más szóval hol található a válságküszöb. A kérdés úgy is feltehető, hogy milyen kritériumok alapján különböztessük meg a válsághelyzetet a többi szokásostól eltérő kritikus, vagy nehéz helyzettől. A válasz a veszélyeztetettség irányában, vagy tárgyában rejlik. Rosenthal, ’t Hart és Charles szerint a válság a társadalmi rendszer alapvető struktúrái, vagy alapvető értékei és normái elleni fenyegetés. Ezt az irányvonalat követve Stern a válságot olyan helyzetekkel azonosítja, ahol a fontosnak tartott nemzeti, szervezeti és személyes értékek jelentik a tétet. (Stern, 1999:3) A modern értelemben vett válság tehát értékválság, ahol értékek kerülnek veszélybe, illetve választani kell a konkuráló értékek között. Az értékek közötti választás esetében az egyik feláldozását értékelhetjük kritikus momentumnak. Ezeknek az értékeknek a valódi természete nagyban függ az érintettektől. Ugyanazt az eseményt egy nemzeti kormány nemzetbiztonsági, pénzügyi-stabilitási, vagy szociális értékek veszélyeztetettségének foghatja fel. Egy gazdasági vállalkozás termelési kiesésnek, az elosztási lánc megszakadásának, vagy a pénzügyi mozgások hiányának aposztrofálhatja. A fenyegetett érték magában foglalhat bármit az anyagi erőforrásoktól a szimbolikus értékekig és mindent ami ezek között található. Ezen alapértékek veszélyeztetettsége különbözeti meg a válságot a kellemetlen, nehéz helyzetektől. Egy kellemetlen szituációt el lehet viselni, ki lehet kerülni, kompromisszummal vagy

13

egyeztetéssel meg lehet oldani. Ezt viszont nem lehet megtenni a válsággal. Itt alapértékek forognak veszélyben, amelyek nem lehetnek alku tárgyai. (Koraeus, 2008:21) A szlovéniai Ortnek-ben 1998-ban olajszennyezés miatt bekövetkezett krízishelyzet elemzése kapcsán nagyon jól követhető, hogy a válság különböző szereplői számára mennyire eltérő értékek forogtak veszélyben és ennek következtében mennyire másképpen értékelték a helyzetet. Az S-Trade Company munkásai olajat pumpáltak a tárolóból egy tartálykocsiba. Mivel a művelet hosszabb időt vett igénybe a munkások egy időre elmentek, így a rendszer felügyelet nélkül maradt. Emiatt nem vették észre, hogy az olajcső és a pumpa tömítése megrepedt. Amikor a munkások visszatértek és felfedezték a balesetet nem tudták leállítani a pumpát, mert az olaj magas nyomás alatt volt. Ez csak több perccel később az olajraktár vezetőjének sikerült. Ezalatt a relatíve rövid idő alatt kb. 1000 liter olaj folyt ki. Az olaj egy földalatti olajleválasztó tartályba folyt, amely éppen ilyen esetekre készült, viszont ennek a tartálynak az alja is repedt volt, így az olaj a közeli Zvezda patakba folyt. Az olajraktár vezetője úgy ítélte meg, hogy relatíve kevés olaj folyt ki, ezért az esemény nem súlyos és csekély hatással van a környezetre. E téves értékeléshez nagyban hozzájárult az is, hogy környezetvédelmi kérdésekben egyáltalán nem volt jártas. Másnap a helyi lakosok olajszagot éreztek a levegőben és gyanították, hogy valami nincs rendben. Ennek ellenére úgy döntöttek, hogy ráér később kivizsgálni az esetet. Csak a következő napon értesítették a műveleti kommunikációs központot, az pedig a regionális kommunikációs központot, majd a tűzoltóságot és a polgári védelmet, akik végül megállapították, hogy a környezetszennyezés súlyos. Az olaj a föld alá került és veszélyeztette az ivóvízkészletet. Több megyében megállapították hogy az ivóvíz olajszennyezett, ezért a kutakat el kellett zárni, amelynek eredményeként fél megyék maradtak ivóvíz nélkül. Az S-Trade Company művezetője az esetet kisebb jelentőségű technikai problémának tartotta. A vállalat szemszögéből a legfontosabb tényezők a plusz költségek és a várható bírság volt. A regionális polgári védelmi szervezet is jelentéktelen válsághelyzetként kezelte az esetet, amely megoldható a tűzoltóság és néhány vízügyi szakember által. A válság első akut fázisát tehát nem tekintették akutnak, így a meghozott intézkedések nem tudták hatékonyan megakadályozni, hogy az olajszennyeződés szétterjedjen egészen a szomszédos régióba. A Szlovéniában válságkezelési feladatokra létesített Speciális Koordinációs Csoport a helyzetet főként pénzügyi kérdésként értékelte, mint az állami költségvetésre háruló terhet. A lakosság ezzel szemben az alapvető értékeiket veszélyeztető eseménynek ítélte a balesetet. Az önkormányzatok az egészet egyfajta tesztként fogták fel, hogy milyen módon képesek segítséget nyújtani egy válsághelyzetben. Egyedül a karszt analízist végző szakértők értelmezték a történteket környezetvédelmi szempontból. Az ő szemszögükből egy környezetvédelmi válsághelyzet alakult ki, amely a legsebezhetőbb ökoszisztémát veszélyeztette. Egyedül ők voltak tisztában a szennyezés hosszú távú hatásaival a karsztvidéken. (Brandstörm-Malesic, 2004:254-255) Az eset több szempontból is tanulságos, most azonban csak a válság fogalmának első két összetevőire kívántam példával rávilágítani, nevezetesen hogy a válság mindig alapvető értékek körül forog, másrészt hogy a krízishelyzetet mindenki másképpen észleli, más értékeket lát veszélyben és ennek megfelelően különbözőképpen értékeli a kialakult krízis helyzetet és különbözőképpen is cselekszik. A válság kezelésének témaköréből elöljáróban

14

most csak annyit említenék meg, hogy az Ortnek-i olajszennyeződés esete rámutat a megfelelő szintű és körű elemzés-értékelés fontosságára, ami itt éppen hiányzott. Ehhez, mint később látni fogjuk a hatás alapú megközelítés egy rendkívül kifinomult módszert ajánl. Ha tehát a kialakult helyzetet az érintettek kritikusnak ítélik és azok valamilyen alapvető értéket veszélyeztetnek, akkor már válságról beszélhetünk? Vagyis e két feltétel elég az esemény válságként történő definiálására? Nem feltétlenül. Van még két momentum amelynek a jelenléte szükséges ehhez. Az egyik az időkényszer. (Hermann, Holtsti, Rosenthal, ’t Hart, Charles, Sundelius, Stern) Válsághelyzetben nincs lehetőség az összes tény, információ bevárására, azok hiányában kell cselekedni azonnal, vagy rövid időn belül. Ha nem létezne az időkényszer, vagyis ha egy normáltól eltérő szituáció megoldása során a döntéshozók és a végrehajtók számára bőséges idő áll rendelkezésre a szükséges döntések meghozatalára és végrehajtására, akkor tulajdonképpen a normál tevékenységi rend keretében úrrá tudnak lenni a helyzeten, ezért azt nem is érzékelik krízisként. Az időkényszer lehet valós, vagy képzelt. Az oka lehet teljesen funkcionális, de eredhet egészen más okból is, mint például a válság eszkalálódása miatti félelem, vagy a megmaradt erőforrások megmentésére való törekvés. Származhat szimbolikus gesztusból is, például a válságkezelők demonstrálni kívánják hogy kézben tartják az események menetét. Időkényszert okozhat a média is ha azonnali információt, reagálást, magyarázatot kíván. Kiválthatja továbbá a döntéshozatali folyamatban jelentkező hiba vagy késlekedés (Koraeus 23 old). Végül a válság utolsó ismérve a bizonytalanság. (Rosenthal, ’t Hart, Charles, Sundelius, Stern) A krízis helyzeteket mindig nagyfokú bizonytalanság kíséri, amely azonban nem tévesztendő össze az egyszerű információ hiánnyal. A bizonytalanság azt jelenti, hogy egyszerűen nem értik a helyzetet. Mi okozta? Mi is történik voltaképpen? Kinek a felelőssége, kinek kellene cselekedni? Mit kellene most tenni? Milyen következményekkel jár ha ezt vagy azt teszem? Ez a zavar intenzívebbé teszi az értékkonfliktus problémáját. A kaotikus helyzetben nem tudni hogy tulajdonképpen mi is a veszélyeztetett érték, vagy mi is veszett el, ezért könnyen fordul elő tévedés, vagy hiba a legelső értékelésekben (Koraeus, 2008:22 old). Ami ezeken kívül még táplálja a bizonytalanságot, az a válság dinamikus természete, amelyet a későbbiekben részletesebben is taglalni fogok. Talán most már elmondhatjuk hogy lassan összeáll a válság definíciójának képe. Természetesen számos erre vonatkozó elmélet létezik, de amelyiket az eddigiekben ismertettem és amelyre a tanulmányom későbbi részeit építettem, talán az egyik legelfogadottabb. Feltehetően többeknek is feltűnt, hogy a fenti gondolatmenet egy bizonyos aspektusból közelíti meg a válságot és annak fogalmát, amely nem más mint a döntéshozatal. Ez nem véletlen, mivel a hivatkozott válság teoretikusok az úgynevezett „döntéshozatali iskola” tagjai, követői, vagy legalábbis ahhoz hasonló alapokon gondolkodók. Ennek megfelelően az eddigiekben a döntéshozatali válság fogalmáról volt szó, amellyel kapcsolatos elméleteket és definíciókat Stern az alábbi szintetikus fogalmi meghatározásba ötvözte: „A döntéshozatali válsághelyzet egy társadalom külső és belső környezetének megváltozásából ered és a döntéshozók szemszögéből három szükséges és elégséges feltétel észlelésével jellemezhető: 1. az alapvető értékek elleni fenyegetés

15

2. időkényszer 3. bizonytalanság” A teljesség kedvéért még egyszer visszautalnék Oravecz István korábban ismertetett állítására a biztonság globális, minden veszélyhelyzetre kiterjedő értelmezéséről. „A korábbi teóriák a válságot még elsősorban külpolitikai, azon belül is elsődlegesen katonai összefüggésben értelmezték. Később ez a szűkítés fokozatosan elmaradt és a válságot kezdték kiterjeszteni a természeti és ipari katasztrófákra, és a válságfogalom egyre inkább általános jelleget öltött.” A döntéshozatali válsághelyzet szintetikus definíciójában már semmi sem korlátozza le a válságot katonai-biztonsági kérdésekre, vagy más országokból irányuló fenyegetésekre, így a válság fogalmának általános értelemben vett használata igazolódni látszik. Ezért nem beszélhetünk külön katonai válságról, és polgári válságról, hiszen a definíció ismérvei ugyanúgy érvényesek és alkalmazandóak mindegyikre. Természetesen az egységes válságfogalmon belül válságtípusok felállíthatók és fel is kell állítani azokat. Így lesz belőlük terrortámadás, külső fegyveres betörés, polgárháború, természeti csapás, ipari katasztrófa, pénzügyi-gazdasági krízis, mint válságtípus. Azért van ezekre szükség, hogy számba vegyük a lehetséges fenyegetéseket és azok megoldására amennyire csak lehetséges előre átgondolt és begyakorolt tevékenységi rendet állítsunk fel. Ez azonban már a válság megoldásának, a krízis menedzselésének kérdésköre nem pedig a válság fogalmáé. A fentieknek az elméleti alapok lerakásán túl messze ható gyakorlati következményei vannak. Meggyőződésem ugyanis, hogy bár minden válságtípus, sőt minden egyes válsághelyzet más és más és ezért másképpen kell kezelni, de maga a válságkezelés egy külön „szakma”, így sajátos szakértelem kell hozzá. Ezért szükség van egy professzionális válságmenedzsmentre amely nem egy szakterület képviselőiből, hanem válságtípustól függetlenül általánosságban a válság, illetve a válságkezelés standard követelményeinek, folyamatainak ismerőiből áll. Ezt a magot kell kiegészíteni az adott válság jellegétől függően a speciális szakértelemmel rendelkező szakértőkkel. 2. A válság komplexitása Talán most már elmondhatjuk, hogy elég részletesen kiveséztük a válság fogalmának összetevőit. Nos, azért maradt még egy kérdés, amely még teljesebbé teszi a képet és további eligazítást nyújt a modern válságkezelés elméletében. Ez nem más, mint a magas technikai színvonalon működő, modern társadalmakra jellemző válság és a komplexitás viszonya. A nagyobb válságok ugyanis természetükből fakadóan rendkívül komplex események. Stern ebben az összefüggésben ötféle komplexitást különböztet meg: politikai, intézményi, időbeli, információs és probléma-komplexitás. 1.politikai komplexitás: A politikai komplexitás szorosan kapcsolódik az értékválság fogalomhoz ezért nevezhetjük érték-komplexitásnak is. A politikai motívum ugyanis elsősorban választás, vagy még pontosabban egyensúlyozás a fenyegetett értékek között. Egy repülőgép eltérítés esetén például két érték rivalizálásáról beszélhetünk: az egyik a potenciális terroristák elriasztása hasonló cselekedetek elkövetésétől a jövőben, a másik pedig a túszok életének megmentéséhez kapcsolódó rövid távú politikai érdek. Vagy például a csernobili baleset kapcsán a svéd döntéshozóknak állást kellett foglalniuk abban, hogy kérjenek-e kártérítést a Szovjetuniótól, amely részben kompenzálta volna a rendkívül jelentős károkat elsősorban az élelmiszeriparban, vagy pedig törekedjenek továbbra is a jó kapcsolatok fenntartására Gorbacsovval, akit messzemenőkig támogattak reformjaiban.

16

2. intézményi komplexitás Intézményi komplexitáson a szereplők nagy számát, széles spektrumát értjük, amelynek van horizontális és vertikális kiterjedése. A horizontális dimenzió az azonos kormányzati szinten lévő nagyobb számú szervezetet jelenti, amelyek úgy látják érintettek, érdekeltek az adott problémában. A vertikális dimenzió a különböző közigazgatási szinteket jelenti. Egy válság előfordulhat helyi, megyei, regionális, nemzeti, sőt EU, vagy még tágabb nemzetközi szinten. A szint egy válságon belül is változhat. Sok válság helyi szinten kezdődik és csak később kezd eszkalálódni magasabb szintek felé. A vertikális dimenzióhoz kapcsolódik a szubszidiaritás elve, ami azt jelenti, hogy a problémákat a lehető legalacsonyabb szinten kell megoldani ott, ahol a legtöbb információ és a legnagyobb helyismeret áll rendelkezésre és csak akkor kell magasabb szintre emelni a válságkezelést, ha az alacsonyabb szint nem tud megbirkózni a feladattal. Persze ez az elv is rejthet csapdákat. Ilyen volt Szlovéniában a már említett olajszennyezés esete 1998-ban Ortnek-ben, ahol kezdetben helyi technikai problémának tartották az esetet, miközben az súlyos környezetvédelmi válsággá terebélyesedett. 3. időbeli komplexitás Minden válság egy speciális történeti helyzetben zajlik, amelynek legalább két dimenziója van: diakronikus (történeti) és szinkronikus (egyidejű). A történeti dimenzió azt jelenti, hogy minden esetnek van egyfajta történeti előzménye. A válság érzékelésére és a válságban való viselkedésére hatással vannak a korábbi tapasztalatok, vagy éppen azok hiánya. Sokszor meghatározó tényezőként jelentkezik az úgynevezett „path dependence”, amit teljesen szabad fordítással „a kitaposott úthoz való ragaszkodásnak” neveznék. A szinkronikus dimenzió azt jelenti, hogy a válság érzékelését és a válságban történő viselkedést befolyásolják azok az események is amelyek a jelenben egyidejűleg folynak. Az aktuális politikai kontextus rendkívül fontos tényező. Nem ritka például, hogy több válság történik egyidőben. Nekünk magyaroknak különösen emlékezetesek az 1956-os események. Nem kétséges hogy más módon reagált volna a világpolitika a Magyarországon történtekre, ha nem éppen akkor zajlott volna a szuezi válság, amely a nagyhatalmak figyelmét nagymértékben lekötötte. De ugyanilyen hatással járt a Watergate botrány és az 1973-as Közel-keleti válság egybeesése. A szinkronitás nagyon közel áll a hatás alapú megközelítés alaptéziséhez, amely szerint az egyidejű események kölcsönösen hatással vannak egymásra, ezért ezeket összességükben, összefüggésükben, összhatásukban kell vizsgálni holisztikus megközelítésben. 4. információ komplexitás: Döntéshozói szempontból a válság jelentős mértékben információs kérdések körül forog. Egyszerre van jelen az információhiány és az információdömping. Az információ hiánya hozzájárul a stressz fokozódásához, amely növeli a bizonytalanságot. Információdömping esetén hatalmas mennyiségű „nyers” információ zúdul a válságkezelőkre. Ha nincs olyan mechanizmus amely képes megbirkózni a megnövekedett információáramlással a döntéshozatal ellehetetlenülhet. 5. probléma komplexitás: A válság többé kevésbé sürgős dolgok sorozatából áll, amelyek egyidőben, vagy egymás után következnek be egy meghatározott időperiódusban. Más szavakkal a válság problémák tömegéből, vagy sorozatából áll. (Stern, 1999:14-17) A komplex válságok elméletének szintén van egy rendkívül jelentős gyakorlati vonzata számunkra. Amikor az általános értelemben vett döntéshozatali válság fogalmáról beszélek,

17

illetve amikor az átfogó megközelítés gondolkodásmódját és a hatás alapú megközelítés módszerét tárgyalom akkor mindig és kizárólag a komplex válságokra utalok. Mit akarok ezzel mondani? Azt, hogy ha egy válság komplex, vagyis több alapvető értéket veszélyeztet, nagyszámú szerv, szervezet, vagy személy érintett, egymás után vagy egyidejűleg több esemény történik, információ hiány, vagy információdömping van jelen és egymást követően, vagy egyidőben számos probléma jelentkezik, akkor és csak akkor kell alkalmazni a fent idézett válságfogalmat, illetve az átfogó megközelítés, valamint a hatás alapú megközelítés elveit. Minden más esetben, vagyis nem komplex válság esetén rá kell bízni a válságkezelés feladatát az érintett ágazatra vagy szakterületre. Más megközelítésben a válság komplexitása egy küszöbértéket jelent, amely átlépése esetén a válsághelyzet már nem kezelhető egyes ágazatok, szakmák által, hanem az ország erőforrásainak, képességeinek összefogására, van szükség. Ez egyrészt összhangban áll a szubszidiaritás elvével, másrészről nem avatkozik szükségtelenül az ágazatok, szakmák kompetenciájába, függetlenségébe. A komplex problémák azonban csak komplex módon kezelhetők. Egy adott ágazat, vagy szakterület nem biztos hogy átlátja a komplex válság minden összefüggését, összes dimenzióját, ezért kell egy kormányzati szintű, tárcák felett álló mechanizmus, amely összkormányzati szempontból átlátja az összefüggéseket és képes összehangolt döntéseket hozni. Már a prológusban is utaltam rá, hogy egyáltalán nem egy összkormányzati „szuperszervezetről” álmodozom, amely mellett és ellen számos érvet lehet hozni, de egy biztos, ma Magyarországon ennek nincs realitása. Ezért meggyőződésem, hogy helyette a hatékony válságkezelés legcélszerűbb formája egy komplex válságkezelési metódus és mechanizmus, amely független az aktuális kormányzati struktúráktól és hatásköri megosztástól. A szemléletmódon, vagy metóduson az állam összes képességeit számba vevő és felhasználó átfogó megközelítést, míg módszeren, vagy mechanizmuson a válság megoldásához szükséges hatások elérésére épülő hatás alapú megközelítést értem. 3. A válság fogalma a magyar jogban. A válság általános elméleti kérdései után vessünk egy rövid pillantást a hazai helyzetre. A magyar hatályos jog – hasonlóan a nemzetközi joghoz - nem ismer válságdefiníciót. Néhány ország megalkotta a saját válságfogalmát 4, de az államok többsége egyszerűen csak használja mint magától értetődő, definiálást nem igénylő kifejezést. Hazánkban szintén történtek már kísérletek válságfogalom létrehozásra, de nem meglepő módon konszenzus, sőt konszenzus közeli helyzet elérése nélkül. Ennek egyik oka, hogy nagy valószínűséggel nem is lehet adekvát, objektív jellegű jogszabályi definíciót megalkotni, mert annyira bonyolult és sokrétű tartalmat takar a válság kifejezés. Másrészt, ahogy az elméleti válságszakértők is hajlanak arra az álláspontra, hogy nem szerencsés, vagy talán nem is lehetséges objektív válságfogalmat létrehozni. A döntéshozói iskola tagjai és követői egyértelműen a szubjektív definíció mellett teszik le a voksukat, amely nem igazán fogható meg kodifikációs formában.

4

Észtország az alábbi jogszabályban rögzített definíciókat alkalmazza: Veszélyhelyzet: rendkívüli esemény, vagy események láncolata, amely a közbiztonságot, sok ember életét vagy egészségét veszélyezteti, és/vagy kiterjedt gazdasági kárt okoz. A veszélyhelyzet válsággá eszkalálódhat. Válság: olyan veszélyhelyzet, amely megoldása a Kormányzati Válságkezelő Bizottság vezetésével számos kormányzati szerv és helyi önkormányzat közötti koordinált cselekvést igényel. Veszélyhelyzet, vagy rendkívüli állapot kihirdetése szükségessé válhat a válság megoldásához (Stern, Nohrstedt, 2001:38-39). Szlovénia az alábbi jogszabályban rögzített definíciót alkalmazza: válság: meghatározott ideig fennálló ember által előidézett helyzet, amely komoly fenyegetést jelent a nemzet biztonságára és nem lehet normál eszközökkel kezelni (Brandström, Malesic, 2004:35.old).

18

E mellé párosul a „büro-politikai” aspektusból eredő hatásköri viták kérdése. Nem mindegy ugyanis, hogy milyen társadalmi alrendszereket, vagy még pontosabban milyen tevékenységi köröket ölel fel az általunk megalkotni kívánt válság fogalma, mivel ez szoros korrelációban van az egyes ágazatok, intézmények, szakmák, hatásköri megosztásával. Ha csak a válságkezelésben legérintettebb ágazatokat említem, akkor egy általános válságfogalom megalkotása esetén egy definíció alá kellene beszorítani a honvédelmet, a rendvédelmet, a katasztrófavédelmet, a gazdasági szférát, az egészségügyet, a pénzügyi szektort, az ipart, a mezőgazdaságot és a környezetvédelmet érintő kérdéseket. Mondanom sem kell milyen hatásköri vitákat, ágazati kompetenciaharcokat indukálna, illetve indukált is egy ilyen fogalom megalkotása. Ebben a megvilágításban már könnyen belátható, hogy miért szinte lehetetlen vállalkozás egy általános és objektív válságfogalom jogszabályban történő rögzítése. Az egyes ágazatok viszont több kevesebb sikerrel alkottak „szakmai” válság, vagy a válsággal tartalmilag megegyező vagy hasonló fogalmakat. A hatályos jogunkban létezik például villamos energia-ellátási válság, földgázellátási válság, polgári válság, polgári védelmi törvény szerinti veszélyhelyzet, egészségügyi veszélyhelyzet, nukleáris veszélyhelyzet, katasztrófahelyzet. E válság-, vagy azzal rokon fogalmak természetesen köszönőviszonyban sincsenek egymással és nélkülöznek mindenféle koncepcionális, logikai, tartalmi, módszertani összhangot. Mindegyiket más-más ágazat szakemberei alkották meg más szempontok alapján. Ezek néha értelmezésbeli, vagy jogalkalmazási zavart okozhatnak, ettől függetlenül lehet hogy mégis jó úton haladunk, legalábbis a fő irányt tekintve. Ha ugyanis az általános és objektív válságfogalom megalkotásától a fent kifejtett indokok miatt el kell tekintenünk, megoldást jelenthet az egyes válságtípusok definiálása, amely már sokkal könnyebb és jóval kisebb konfliktus lehetőségeket rejt magában. Az észtországi rendszert tudnám itt említeni, ahol az egyes válságtípusokat felosztották az alábbiak szerint: természeti katasztrófák, ember okozta katasztrófák, terrorista akciók, társadalmi válságok, gazdasági válságok, fegyveres konfliktusok. Ezeket a kategóriákat kódszámokkal látták el. Például Krízis 1: terrortámadás. Ehhez hozzárendelték a felelős szervezeteket és egy meghatározott tevékenységi rendet. Csak ismételni tudom, hasonló logika alapján a magyar jogrendszerben is különösebb gond nélkül létrehozhatók ilyen kategóriák adekvát definíciókkal, amelyeket nevezzünk válság típusoknak, természetesen a válság fogalmi egységének megtartásával. 4. A válság és a minősített időszakok viszonya A hazai jogrenddel összefüggésben még egy rövid időre meg kell állnunk megvizsgálni az alkotmányos rendszerünk és a válság fogalmának egymáshoz való viszonyát, hiszen itthon a kríziseket az Alkotmányunk által meghatározott kereteken belül kell kezelni. Az Alkotmány bizonyos helyzetek, események, állapotok bekövetkeztekor lehetővé teszi a legfelsőbb döntéshozók részére, hogy a rendkívüli jogrend eszközéhez nyúljanak a helyzet megoldása érdekében. E helyzetek alkotmányos „tényállásokként” definiáltak a kiváltó okok és az események jellege alapján, amelyeket a szakirodalom összefoglaló néven minősített időszakokként aposztrofál. Itt azért meg kell jegyeznünk, hogy maga az Alkotmány nem ismeri a minősített időszak fogalmát, vagyis csupán egy elméleti gyűjtőfogalomról van szó. Röviden tekintsük át az Alkotmányban meghatározott minősített időszakokat, majd hasonlítsuk őket össze Stern szintetikus döntéshozatali válságdefiníciójával.

19

A) Rendkívüli Állapot „Hadiállapot vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén az országgyűlés kihirdeti a rendkívüli állapotot, és Honvédelmi Tanácsot hoz létre.” (Alkotmány 19.§ (3) bekezdés h) pont) A rendkívüli állapot kihirdetésére az ország függetlenségét, vagy területi épségét közvetlenül veszélyeztető idegen (külső) hatalom erőszakos fellépése esetén kerülhet sor. Ilyen helyzet áll elő hadiállapot, illetve háborús veszély esetén. A hadiállapot mibenlétéről sem az Alkotmány, sem más jogszabály nem ad eligazítást. A genfi és a hágai jog a hagyományos értelemben vett hadüzenetet, illetve a hadiállapot mások részére történő formális kinyilvánítását nem követeli meg, ezért nagy valószínűséggel a mi Alkotmányunk szerinti hadiállapot is a fegyveres összeütközés tényleges megtörténtéhez kapcsolható. A háborús veszély fogalmánál a fegyveres támadás veszélyének közvetlen voltán van a hangsúly, vagyis a támadás küszöbön áll és reálisan számolni kell vele. A veszély közvetlen, illetve nem közvetlen volta különbözteti meg a rendkívüli állapotot a megelőző védelmi helyzettől. A rendkívüli állapot kihirdetésével egyidejűleg az Országgyűlés (akadályoztatása esetén a köztársasági elnök) megalakítja a Honvédelmi Tanácsot, amely alkotmányos rendünk egyik vitatott szervezete. Gyakorolja az Országgyűlés által átruházott jogokat, a köztársasági elnök jogait, valamint a Kormány jogkörét. Ezzel a hatalom rendkívüli módon koncentrálódik, amely kétségkívül kívánatos egy fegyveres konfliktus idején, ugyanakkor a társadalom életében talán legsúlyosabb válság idején megszűnik a Kormány és a helyét olyan szervezet veszi át, amelynek a gyakorlatban történő valós működéséről legfeljebb csak sejtésünk lehet 5. B) Megelőző védelmi helyzet „Külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében meghatározott időre az országgyűlés kihirdeti (meghosszabbítja) a megelőző védelmi helyzetet, és felhatalmazza a Kormányt a szükséges intézkedések megtételére.” (Alkotmány. 19. § (3) bekezdés n) pont) A megelőző védelmi helyzet első fordulatát a rendkívüli állapottól azon az alapon lehet elhatárolni, hogy a külső fegyveres támadás veszélye itt nem közvetlen, vagyis nem küszöbön álló. Válságelméleti szempontból még nem érkezett el a válság akut fázisa, hanem egy lehetséges válsághelyzet kialakulásának kezdeti szakaszában vagyunk. 6 Az alkotmányos tényállás második fordulata – a szövetségi kötelezettség teljesítése – kis túlzással elvileg bármi lehet, ami a Washingtoni Szerződés, illetőleg a NATO Válságreagálási Rendszerének kereteibe belefér. Megelőző védelmi helyzetben - eltérően a rendkívüli állapottól - a Kormány tovább működik, sőt hatásköre jelentősen bővül. A megelőző védelmi helyzet kihirdetése, vagy meghosszabbítása az Országgyűlés hatásköre ugyan, de a végrehajtás már a Kormány kezében van és rendkívüli intézkedéseket is a Kormány jogosult bevezetni. Ezen felül a Kormány a megelőző védelmi helyzet kezdeményezését követően az Országgyűlés döntéséig A honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény deklaráció szintjén felsorolja ugyan a Honvédelmi Tanács összetételét és hatásköreit, de a tényleges működésének modellezése, illetve normatív, és/vagy módszertani szabályokba foglalása még várat magára. 6 A válság dinamikájáról és ezzel összefüggésben a válság egyes szakaszairól a későbbiekben szó lesz. 5

20

a honvédelmi törvény 201.§-ában meghatározott intézkedéseket saját hatáskörében foganatosíthatja. A 201.§-ban tipikus válságkezelési intézkedéseket találhatunk 7. C) Szükségállapot „ Az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények, elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén az országgyűlés szükségállapotot hirdet ki.” (Alkotmány 19. § (3) bekezdés i) pont) Míg a rendkívüli állapot és a megelőző védelmi helyzet tipikusan a klasszikus, régi típusú válsághelyzeteket (külső, elsősorban katonai fenyegetés) célozza, a szükségállapot mintegy gyűjtőtényállásként megpróbálja átfogni a lehetséges civil típusú fenyegetéseket a belső polgárháborús eseményektől az egyéb társadalmi konfliktusokon keresztül egészen a természeti és ipari katasztrófákig. A szükségállapot bevezetésére alapvetően olyan belső körülmények adnak alapot, amelyek az ország alkotmányos rendjét, illetve az állampolgárok biztonságát veszélyeztetik. Az előidéző körülmények jellege szerint a szükségállapoton belül három tényállás különböztethető meg: -

-

erőszakos hatalomátvételre, az alkotmányos rend erőszakos megdöntésére irányuló cselekmények (gyakorlatilag a genfi jogban szereplő nem nemzetközi fegyveres konfliktusok tartoznak ide); egyéb fegyveres, erőszakos cselekmények (pl. terrorcselekmények, szabotázsakciók), illetőleg a közrend, közbiztonság elleni cselekmények; elemi csapások, vagy ipari katasztrófák;

A második, illetve harmadik esetben a minősített időszak kihirdetésének feltétele, hogy az erőszakos cselekmények, illetve a katasztrófa az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát tömegesen veszélyeztesse. Az eddig felsorolt rendkívüli állapot, megelőző védelmi helyzet és szükségállapot közös jellemzője, hogy egy konkrét közjogi döntéssel kezdődik és egy másik konkrét közjogi döntéssel zárul, amely meghozatalára – nevezetesen a kihirdetésre, illetve a megszüntetésre az Országgyűlés jogosult. E minősített időszakok kronológiai szempontból is tényleges időszakok, vagyis van előre meghatározott kezdő és befejező időpontjuk.

7

Példálózó felsorolásként néhány intézkedés a honvédelmi törvény 201.§-ából. A kormány elrendelheti: - az ország védelme szempontjából fontos termékek, energiahordozók, fogyasztási cikkek készletezését, - a frekvenciagazdálkodás és a műsorszórás terén korlátozó rendszabályok bevezetését, speciális üzemmódok előkészítését, - a polgári légi közlekedésben a katonai légiforgalmi irányítás bevezetését, - az ország védelme, a honvédelem szempontjából fontos, kritikus infrastruktúra védelmére a Magyar Honvédség, a rendvédelmi szervek erői és eszközei kirendelését, - speciális terrorelhárító intézkedések bevezetését, - az állampolgárokat is érintő riasztási fokozatok alkalmazását, - a közintézményekbe és a közforgalmú helyekre különleges beléptető eljárások és technikai ellenőrzések alkalmazását,

21

Találunk azonban még két esetet az Alkotmányban, amelyek ugyancsak rendkívüli helyzetek kezelésére vonatkoznak, de ezeknek - szemben az előző hárommal - nem feltétele az Országgyűlés általi kihirdetés és megszüntetés. A döntés ezekben az esetekben a Kormány kezében van, saját hatáskörében meg kell tennie a szükséges intézkedéseket a helyzet megoldása érdekében. Ezért ezen eseteket szigorú értelemben nem is vehetnénk minősített időszakoknak. Amiért mégis ide soroljuk őket az, hogy esetükben is bevezethetők rendkívüli intézkedések, vagyis a rendkívüli jogrend eszközei alkalmazhatóak, mégpedig a Kormány által. Ezzel egy rendkívül hatékony válságkezelő eszköz került a végrehajtó hatalom kezébe, amellyel rugalmasan és gyorsan cselekedhet anélkül, hogy be kellene várnia az Országgyűlés formális döntését. Az egyik ilyen helyzet az Alkotmány 19/E.§-ában meghatározott váratlan betörés, a másik pedig a veszélyhelyzet. D) váratlan betörés „ Külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a támadás elhárítására, illetőleg az ország területének a honi és szövetséges légvédelmi és repülő készültségi erőkkel való oltalmazására, az alkotmányos rend, az élet- és vagyonbiztonság, a közrend és a közbiztonság védelme érdekében a Kormány a köztársasági elnök által jóváhagyott védelmi terv szerint – a támadással arányos és erre felkészített erőkkel – a szükségállapot vagy a rendkívüli állapot kihirdetésére vonatkozó döntésig azonnal intézkedni köteles.” (Alkotmány 19/E. § (1) bekezdés) Az Alkotmány 19/E. §-a külső fegyveres csoportoknak a Magyar Köztársaság területére történő váratlan betörése esetén alkalmazható. Ilyen, az ország szuverenitását, területi épségét sértő váratlan esemény lehet az ország légterének szándékos megsértése, váratlan légitámadás, vagy olyan külső fegyveres csoportok (pl. gerillacsoportok, terrorcsoportok) váratlan betörése, amely nem minősül idegen hatalom fegyveres támadásának. Nincs deklaratív közjogi döntéssel (kihirdetéssel) történő kezdete, hanem az a tevékenység tényleges megkezdéséhez igazodik. A befejező időpontja az Országgyűlésnek a szükségállapot, vagy a rendkívüli állapot kihirdetésére, illetve a kihirdetés mellőzésére vonatkozó döntéshozatalának időpontja. Az nem kétséges, hogy a támadás bekövetkeztekor a Kormánynak azonnal meg kell kezdenie a szükséges intézkedések foganatosítását. Az pedig valószínűsíthető, hogy ezt nem folytathatja bármeddig, mivel a tényállás megfogalmazása számomra azt sugallja, hogy az intézkedések foganatosításával egyidejűleg a Kormánynak kezdeményeznie kell a szükségállapot, vagy a rendkívüli állapot kihirdetését, bár az Alkotmány erre vonatkozó konkrét rendelkezést nem tartalmaz. Az sem zárható ki, hogy a Kormány intézkedési eredményeképpen a támadást sikerül az Országgyűlés döntése előtt véglegesen visszaverni és így a minősített időszak kihirdetésének kérdése okafogyottá válik. Ebben az esetben a Kormány várhatóan saját hatáskörében fog dönteni a rendkívüli jogrend alkalmazásának beszüntetéséről. A 19/E.§ viszonylag rugalmas tényállásában (amely mintegy hézagpótlóként később került az Alkotmányba) már felfedezni vélem a modern dinamikus válságelmélet és válságkezelés elemeit, illetve az arra való törekvést. E) Veszélyhelyzet „Az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás, illetőleg következményeinek az elhárítása (a továbbiakban: veszélyhelyzet) valamint a közrend és a közbiztonság védelme érdekében a Kormány megteszi a szükséges lépéseket. (Alkotmány. 35. § (1) bekezdés i) pont)

22

A veszélyhelyzet fogalma alá a szükségállapotban is szereplő veszélyeztetettségi forrás, az elemi csapás 8 tartozik. A lényeges különbség, hogy hasonlóan a 19/E.§-hoz itt sincs fix kezdő időpont, sőt már a befejezés ideje sem meghatározott. A szükségállapottól történő elhatárolás mércéje a krízis súlyossága, vagyis veszélyhelyzetet akkor lehet kihirdetni, amikor a természeti csapás nem olyan súlyos, hogy az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztetné. A rendkívüli jogrend eszközeinek alkalmazásáról a Kormány saját belátása szerint dönthet, az Országgyűléshez csak akkor kell fordulnia, ha a válság eszkalálódik és szükségállapot kihirdetése válik szükségessé. Hasonlóan a 19/E.§ tényállásához, veszélyhelyzetben is viszonylagosan széles cselekvési szabadsággal rendelkezik a Kormány a rugalmas, hatékony válságkezelési intézkedések foganatosítására. Miután sorra vettük a minősített időszakokat, meg kell vizsgálnunk azok jellegét viszonyát a válsághelyzetekhez képest. A kérdés gyakorlati oldalról úgy merül fel, hogy az Alkotmány a minősített időszakok rendszerének megalkotásával teljes körűen elrendezte-e a válságok kérdését? Másképpen megfogalmazva kijelenthetjük-e, hogy a minősített időszakok rendszere nemzeti jogrendünkben gyakorlatilag megegyezik a válságokkal, következésképpen a magyar alkotmányos rendben a válsághelyzetek nem mások mint a minősített időszakok? Vagy pedig vannak-e olyan válsághelyzetek is, amelyek nem járnak együtt minden esetben minősített időszakok alkalmazásával? A minősített időszakok és a válsághelyzetek közé történő egyenlőségjel húzása hazai viszonylatban egy létező nézet, tehát nagyon is életszerű problémáról van szó. A kérdés eldöntéséhez előbb elméleti oldalról kell megvizsgálnunk egyrészt a minősített időszakok, másrészt pedig a válságok alaptermészetét, sajátosságait, jellemzőit. Ehhez egy pillanatra térjünk vissza Stern szintetikus válságdefiníciójához. „A döntéshozatali válsághelyzet egy társadalom külső és belső környezetének megváltozásából ered és a döntéshozók szemszögéből három szükséges és elégséges feltétel észlelésével jellemezhető: 1. az alapvető értékek elleni fenyegetés 2. időkényszer 3. bizonytalanság” Jellemezhető-e ugyanazokkal a kritériumokkal a minősített időszak mint a válság? Véleményem szerint mélyebb elemzés nélkül azonnal és kétségkívül kitűnik, hogy Stern definíciójának minden eleme teljesül és ennek megfelelően a minősített időszakok vitathatatlanul tipikus válságjegyeket hordoznak. Az ország szuverenitása, az alkotmányos rendünk, az élet- és vagyonbiztonság a társadalom legalapvetőbb értékeit jelentik, amelyek támadása, veszélyeztetése kétség kívül az értékválság kategóriájába tartozik. Úgyis mondhatnám, hogy a minősített időszak vitán felül egyfajta válság. Következő lépésként azt vizsgáljuk meg létezhet-e válsághelyzet a minősített időszakokon kívül? Beszélhetünk-e válsághelyzetről amikor nem szükséges a rendkívüli jogrend eszközeihez folyamodnunk? Ennek eldöntéséhez először pár gyakorlati példára szeretnék utalni a valós életből. Azt hiszem manapság senki nem vitatja azt, hogy válság van, hiszen éppen a gazdasági világválság napjait éljük, amelynek hatása Magyarországon viszonylagosan mélyebbnek mondható. Folyik is a válságkezelés világszerte, így hazánkban is, természetesen a normál jogrend keretei között. Az utóbbi években gyakran beszéltünk, beszélünk világjárványokról, 8

Érdekes módon a veszélyhelyzet tényállásából az ipari katasztrófa kimaradt, ezért ebben az esetben veszélyhelyzet nem hirdethető ki, hanem csak szükségállapot.

23

egészségügyi válsághelyzetekről, amelyeket ez ideig minősített időszak alkalmazása nélkül kezelni tudtunk. De nézzünk egy tipikusan nemzetbiztonsági kérdést, nevezetesen 2001. szeptember 11-ét. Az USA elleni terrortámadás kapcsán, a történelem folyamán első ízben a NATO felhívta az Észak-atlanti Szerződés V. Cikkelyét, amely szerint támadás egy NATO tagállam ellen támadás az összes ellen. Ezzel egyidejűleg az USA és a NATO meghirdette a globális háborút a nemzetközi terrorizmus ellen. Ez válság volt a javából és Magyarország mint NATO tagállam egyértelműen részese volt és az is a mai napig. Kormányunk meg is tette a szükséges lépéseket, mind a diplomácia, mind a nemzeti terrorelhárítás és megelőzés terén anélkül, hogy bármilyen minősített időszak bevezetésére javaslatot tett volna az Országgyűlés részére. Fel sem merült semmilyen szinten, hogy rendkívüli állapotot, vagy más minősített időszakot vezessünk be. Egyébként hasonlóan járt el a többi NATO tagállam is. Rengeteg biztonsági intézkedés történt világszerte, de mindvégig a normál jogrend keretein belül, legfeljebb egyes jogszabályok megfelelő módosításával. A gyakorlati példák mellett vizsgáljuk meg a kérdés elméleti oldalát is. Álláspontom szerint a minősítet időszakok rendszere - és ezen belül is elsősorban a rendkívüli állapot, a szükségállapot és a megelőző védelmi helyzet – statikus jellegűnek mondható annyiban, hogy meghatározott kezdő, illetve befejező időpontja van. Egy közjogi döntésből kifolyólag, egy meghatározott időponttól kezdve egy másik meghatározott időpontig alkalmazható a rendkívüli jogrend eszköze. Lényegileg ennyit jelent a minősített időszak semmi többet. Ehhez képest némileg átmenetet képez a veszélyhelyzet és a 19/E.§ szerinti váratlan betörés, de ezeknél is a hangsúly a rendkívüli intézkedések, vagyis a rendkívüli jogrend alkalmazhatóságán van a hangsúly. A válság ellenben természeténél fogva dinamikus képet mutat. A válságnak egy dinamikus folyamata, menete, lefolyása, életciklusa van, amely a valós események által determinált. Úgy is megfogalmazhatnám, hogy a minősített időszak, vagy annak hiánya a de jure, míg a válsághelyzet a de facto állapot. Mats Koraeus szerint a válság folyamata több fázisra osztható. Először is van az akut válságot megelőző, vagy más néven „előtte” fázis. Erre a fázisra a korai jelző és figyelmeztető intézkedések, valamint a prevenciós tevékenységek jellemzőek. A következő fázis az „alatta fázis”, amely a válság kitörésétől a műveleti feladatok lezárásáig tart, amíg az akut válság lecseng (Koraeus, 2008:26-27). Ez utóbbi fázist a modell még dinamikusabbá tétele, illetve az alkotmányos rendszerünkkel való viszony még érzékelhetőbbé tétele érdekében további részekre osztanám. Az akut válság kitörésétől kezdve elindul egy eszkalációs fázis. Ezt az időszakot az információ hiánya, a nagyfokú bizonytalanság, kaotikus állapotok jellemzik, ezért kezdetben valószínűsíthető a helyzet romlása. A beavatkozó szervek megpróbálják beazonosítani a szituációt és a válságkezelésért felelős szervezeteket. Meghozzák a legsürgősebb, azonnal végrehajtandó intézkedéseket. Később a helyzet értékelése, elemzése alapján a válság megoldására irányuló érdemi döntéseket hoznak és megkezdik azok végrehajtását. Elképzelhető, hogy még ebben a stádiumban sikerül „megfogni” a válságot és bár speciális intézkedésekkel, de még a normál jogrend keretein belül helyre lehet állítani a rendet. Ilyen esetekben egyáltalán nem is kerül sor minősített időszak bevezetésére. Ettől függetlenül a válság az válság és a válságkezelés gőzerővel folyik. Elképzelhető olyan eset is, hogy az értékelések, elemzések arra a meggyőződésre juttatják a válságkezelőket, hogy a normál jogrend eszközei nem elegendőek a krízis menedzselésére, vagy a helyzet később tovább eszkalálódik, súlyosbodik, ezért szükségessé válik a rendkívüli jogrendhez nyúlni. A válság dinamikájában elérünk egy ponthoz, amikor a válságkezelési feladatok végrehajtása tovább folytatódik, de egy minősített időszak

24

bevezetésével további jogi lehetőségek nyílnak meg a válságkezelők előtt. Valószínűleg ez a válság legsúlyosabb fázisa. Amennyiben a rendkívüli jogrend, illetve a bevezetett intézkedések hatásosnak bizonyulnak, akkor a válság tetőpontja után prognosztizálható egy lefelé ívelő, vagy dezeszkalációs fázis. A meghozott intézkedések hatására a helyzet folyamatosan javul és egy ponton szükségtelenné válnak a rendkívüli intézkedések, ezért fel lehet oldani a minősített időszakot. A válságkezelés folyamata ezzel természetesen nem zárul le, hanem folytatódik a normál jogrenden belüli speciális intézkedések alkalmazásával. Amikor már ezek az intézkedések is szükségtelenné válnak és a válságkezelési műveletek befejeződnek, ezzel véget ér az „alatta fázis”. A krízist az „utána időszak” zárja, amely a műveleti feladatok befejezésétől a válság politikai zárásáig tart (Koraeus, 2008:28). Guy Peters (USA) szerint a válság utolsó szakaszában alapvető feladat a felelősség megállapítása parlamenti meghallgatások, perek stb. formájában. Ezt követi az eredeti helyzet visszaállítása (Newlove, 1998:62).

rendkívüli jogrend normál jogrend

normál jogrend

előtte

eszkaláció

minősített időszak

dezeszkaláció

utána

akut fázis

A fenti példa csak egy, a számos elméleti válságciklus felosztások közül, de vannak gyakorlati példák is, konkrét nemzeti, illetve nemzetközi válságkezelési rendszerekben. Hollandiában például a válságkezelés 5 fázisból áll: válság előtti intézkedések, megelőzés, felkészülés, reagálás, eredeti helyzet visszaállítása. A nemzetközi palettáról a NATO szintén 5 fázisú válságkezelési folyamatát említhetném, ahol az egyes fázisok az alábbiak: 1. A lehetséges vagy tényleges válság kezdeti jeleinek észlelése és az erre utaló jelzések és riasztások adása. 2. A kialakuló válsághelyzet és hatásainak értékelése. 3. Javaslattétel a szükséges intézkedések bevezetésére. 4. Műveletek tervezése és végrehajtása. 5. Eredeti állapot visszaállítása Nem hiszem hogy bárki is komolyan gondolná, hogy egy válság összes fázisára kizárólag minősített időszakban kerülhet sor a rendkívüli jogrend alkalmazása mellett. Erre csak a válság egy meghatározott, logikailag a legsúlyosabb fázisában kerülhet sor. Más szóval a minősített időszak a válság egyik, nevezetesen a legsúlyosabb fázisa. Meggyőződésem, hogy ennek a hazai rendszerben is így kell lennie, vagyis a mi alkotmányos rendszerünkben 25

sem húzhatunk egyenlőségjelet a válság és a minősített időszakok közé. Csak érdekesség kedvéért megemlítem még Észtország értelmezését, mely szerint „a veszélyhelyzet, vagy rendkívüli állapot kihirdetése szükségessé válhat a válság megoldásához”, vagyis az észtek felfogásában a minősített időszak a válság megoldásának egyik lehetséges eszköze (Stern, Nohrstedt, 2001:38-39).

26

III. Fejezet Kognitív-institucionális válságanalízis 1. A döntéshozó egyén és környezete A kognitív-institucionális válságanalízis legrövidebben megfogalmazva a pszichológiai és a szervezeti elméletek kombinációja. Mielőtt azonban a lélektani és szervezeti kérdésekbe bocsátkoznánk, keressük meg a filozófiai gyökereket. Immanuel Kant szerint a világból az érzékeinkre ható külső hatások minding csak abban a formában jelennek meg, amely formában az érzékeink azokat elénk vezetik. Arról, ami a megjelenés mögött áll, a „magánvaló dologról” semmit sem tudhatunk (Störig, 1997:317). Azt tehát, hogy a világ és annak jelenségei a valóságban milyen módon léteznek, nem tudhatjuk, csak arra hagyatkozhatunk, amit az érzékszerveink által észlelünk. Ebből a filozófiai elvből kiindulva azt sem tudhatjuk, hogy a válsághelyzet milyen formában létezik a valóságban, csak azt, hogy milyen formában jelenik meg előttünk, hogyan észleljük azt. Mindez logikusan kapcsolódik a válság szubjektív fogalmához, ahol a döntéshozók az eseményeket és a kialakult helyzetet saját észlelésük alapján és saját szemszögükből az alapvető értékek elleni fenyegetésnek tartják és úgy ítélik meg, hogy a döntéshozatalt nagyfokú időkényszer és bizonytalanság befolyásolja. Ezen a gondolatmeneten továbblépve vizsgáljuk meg a pszichológiai oldalt, vagyis a válságanalízis kognitív aspektusát. Ahogyan észleljük a helyzetet, az fogja meghatározni az erre történő reakciónkat is. Az ember és kiterjesztve az emberi közösség nem közvetlenül reagál az objektív környezetre, hanem a környezetre vonatkozó elképzelései, vagy értelmezése alapján (Stern, 1999:36). Ahhoz, hogy megértsük egy válságban a döntéshozók és a beavatkozók viselkedését, a helyzet és az összefüggések szubjektív értelmezését kell alapul venni, amely ezt a viselkedést kiváltja. Janis és Mann szerint „az ember nem hideg hal, hanem melegvérű emlős. Nem egy racionális kalkulátor, amely mindig kész kidolgozni a legjobb megoldást, hanem inkább egy vonakodó döntéshozó, konfliktusok, kétségek, aggodalmak által szorongatva, össze nem illő vágyakkal, antipátiákkal és lojalitásokkal küszködve.” 9 (Stern 1999:38) A Kognitív-institucionális elmélet másik oldalát a neo-institucionális teória testesíti meg, amely egy középutat ajánl az utilitárius racionális választás perspektívája és a strukturális determinizmus között. Megkérdőjelezi a tevékenységek utilitárius teleologikai megfontolásból történő végrehajtását, amelyek racionális választással járnak együtt. Figyelembe veszi az egyén autonómiáját, ugyanakkor elismeri az intézményi miliő fontos támogató és gátló hatásait (Stern, 1999:39). Az intézmény struktúrája és az abba beágyazott procedúrák a végső döntések számos aspektusát befolyásolják, alakítják jóval azelőtt, mielőtt a formális döntésre sor kerülne. Ez nem jelenti az egyén szerepének tagadását, de figyelembe veszi a strukturális erőket, amelyek csökkentik az egyén önállóságát (Stern, 1999:55). Összefüggésében a kognitív-institucionális megközelítés a cselekvők közötti kölcsönhatásként jellemezhető. A neo-institucionális teória az egyének és a szervezet közötti kölcsönhatásra fókuszál, ahol a szervezet nyújtja a lehetőségeket, illetve korlátokat az

9

A szerző fordítása

27

egyéneknek. A kognitív megközelítés az egyént többnek tekinti mint a szervezeti struktúrát hordozót, saját jogú cselekvőnek is tekinti egyúttal (Larsson, Olsson, Ramberg, 2005:12). Mindez a válságkezelés nyelvére lefordítva azt jelenti, hogy a döntéshozókat egyrészt befolyásolja a környezet, a szervezeti háttér, amelyben tevékenykednek (intstitucionális), másrészt a valóságról alkotott felfogásuk és a korábbi tapasztalataik (kognitív) (Larson, Olsson, Ramberg, 2005:73). A döntéshozatalt tehát számos objektív és szubjektív hatás formálja, befolyásolja és ezekkel - ha tetszik ha nem - számolnunk kell. A döntéshozók oldalán mindig jelen lesznek az egyéni személyiségi jegyek, a sajátos szemléletmód, az egyéni érzelmi háttér, a stressz hatása, továbbá a sajátos intézményi háttér és kultúra, a korábbi precedens értékű döntések kényszerpályája, a politikai, illetve büro-politikai kompetenciaharcok, a személyes pozícióból eredő érdekek ütközése és még számos tényező, amelyek közül néhánnyal később részletesebben is foglalkozunk. E sor „torzító” hatás, valamint az időkényszer szorítása és a nagyfokú bizonytalanság hatására a válságkezelők legtöbbször akut módon azzal vannak elfoglalva hogyan kezeljék az egyes azonnali megoldást kívánó helyzetek sorát. „Egyik baj a másik után” ahogyan megélik a szituációt a valóságban. Ennek hatására a döntési folyamat nem hosszú távú megoldásokra törekszik, hanem sokkal nagyobb figyelmet fordítanak arra a kérdésre, hogy mi legyen a következő teendő. A döntéshozók tevékenysége inkább tűzoltás mint megelőzés, előrelátás. Ahelyett, hogy a válságot széles összefüggésében látnák és kezelnék, a sürgősségi foktól függően taktikai részproblémákkal foglalkoznak (Stern, 1999:45-46). Ezt a döntéshozatali folyamatokra jellemző helyzetet megváltoztatni eléggé reménytelennek tűnik, ezért - véleményem szerint - célszerű inkább a döntés-előkészítésre összpontosítani és annak folyamatát objektívvé, szakszerűvé tenni amennyire csak lehetséges. Ennek során olyan döntési alternatívákat kell felállítani, amelyek szembesítik a döntéshozót a döntésének a következményeivel, hatásaival. Utalni kell többek között a történeti, politikai, szakmai összefüggésekre, a lehetséges érték konfliktusokra, a látszólag kedvező megoldások buktatóira, másodlagos hatásaira. Az összes döntéshozatalt befolyásoló tényezőt kölcsönös egymásra hatásaiban kell bemutatni és elemezni, ezzel amennyire lehet kiküszöbölni a döntéshozatal szubjektív elemeit, vagy legalábbis felhívni a döntéshozó figyelmét, hiszen a döntést végső soron neki kell majd meghoznia. Mint ahogy látni fogjuk a hatás alapú megközelítésről szóló fejezetben, a hatás alapú értékelésnek és elemzésnek a lényege éppen a hatásokon alapuló döntéshozatali alternatívák kidolgozása és azok kölcsönhatásukban történő vizsgálata. Ennek azért van óriási jelentősége, mert mint ahogy korábban rámutattunk, az egyén nem képes teljes mértékben hideg, racionális fejjel gondolkodni és dönteni egy magas stresszhatással járó értékkonfliktus nyomása alatt. Ennek következtében az elméletileg létező legideálisabb döntésre kevés esély van. A gyakorlat oldaláról mindez inkább úgy mutatkozik, hogy a lehető legkevésbé rossz megoldást kell választani. Egy értékválság esetén elkerülhetetlen valamely érték teljes, vagy részbeni „beáldozása” a fontosabb érdek megóvása érdekében. Ezért egy széles spektrumú összképet kell felvázolni a döntéshozó elé, amelyben rá kell mutatni a különböző lehetséges döntési alternatívák lehetséges hatásaira. A hatás alapú megközelítés döntés-előkészítési és végrehajtási folyamata a válság minden időszakában

28

szinte percről percre megjeleníti a válság teljes spektrumát egy holisztikus kép formájában. Ok-okozati összefüggésben felvázolja az eddig végrehajtott feladatokat, azok sikerét, vagy sikertelenségét a kívánt hatás elérése szempontjából, az egyes hatások elérésének jelenlegi fázisát, a kialakult pozitív, vagy negatív trendeket, az erős, illetve gyenge pontokat és mindezek összhatását az elérendő végcélra. E holisztikus kép nagy valószínűséggel a relatíve objektívabb és szakszerűbb döntés irányába fogja orientálni a döntéshozókat. A kognitív tényezők mellett természetesen nagyon fontos az intézményi környezet, amelyben a döntéshozó él és dolgozik (neo-institucionalizmus). „Az üléspont határozza meg az álláspontot” mint tudjuk. Ennek fontosságát nem lebecsülve figyelembe kell vennünk azonban sok más tényezőt is, ezért nem alapozhatunk mindent kizárólag egy jól megalakított intézményi struktúra kialakítására. Ezzel azt akarom kifejezni, hogy a tökéletes válságkezelő intézményi rendszer kialakítására bár törekedni kell, a sikernek a gyakorlatban meglehetősen kevés az esélye. Egy vegytiszta elméleti modell már csak azért sem reális célkitűzés, mert a kiinduló szakmai elképzeléshez képest ténylegesen létrehozott struktúra nagy valószínűséggel magán fogja hordozni a politikai és intézményi küzdelmek során kialakított kompromisszumok torzító jegyeit. 2. Döntési helyzet modell A válságot egy bizonyos szempontból úgy tekinthetjük, mint események, történések sorozatát. Ugyanezt az időbeli dimenziót alkalmazva számomra a válságkezelés nem más, mint politikai/közigazgatási döntések folyamata, csak felgyorsult tempóban, speciális döntéselőkészítési és döntéshozatali eljárások alkalmazásával. Stern és Sundelius a válsághelyzetben történő döntéshozatal tanulmányozásának szempontjából a válságot, illetve a válságkezelést döntési helyzetek, vagy döntéshozatali alkalmak sorozataként fogja fel, amelyre a kognitívinstitucionális elmélet az alábbi döntési helyzet modellt kínálja. Minden döntési helyzetben jelen van egy impulzus, amely aktiválja a potenciális döntéshozókat. Létrejön a probléma definíció, amely elvezet egy döntési helyzethez. Megalakítják a döntéshozó csoportot, majd meghozzák a döntést, amelyet egy output formájába transzformálnak. A döntési helyzet eredménye egy kezdő érték lesz, amely elvezet a következő döntési helyzetig, amelyet már egy új problémához kapcsolódó impulzus vált ki (Stern, 1999:55-56). A döntési helyzet analízisekor kétfajta időbeli kapcsolatnak van számunkra jelentősége: a sorrendiségnek (sequencing) és a szinkronitásnak. A sorrendiség azt jelenti, hogy a döntéselőkészítési és döntéshozatali eljárás, valamint maga a döntés befolyásolja a következő döntések paramétereit. A döntések tendenciózusan szűkítik a jövőbeni döntési szabadságot, amelynek alapja a következetesség. Ha egyszer született egy döntés, nagyon nehéz a következő döntési helyzetben kitörni ebből a keretből. Másik oldalról viszont az ilyen precedensek könnyíthetik a későbbi döntéseket. A szinkronitás válságkezelési aspektusból úgy értendő, hogy azok a döntési helyzetek, vagy események amelyek egyidőben történnek, hatással vannak egymásra. Egy bizonyos problémára vonatkozó ötletek, megoldások átvihetők és alkalmazhatóak más problémára is (Stern, 1999:57-58). Bennet és George kifejlesztette a „procedúra-követés” metódusát, amely megpróbálja meghatározni az okozati láncmechanizmust a független változó(k) és a függő változó eredménye között. Ahelyett hogy a döntést nyilvánvalónak és racionális választások sorának ismernék el, az aktuális döntést megelőző procedúrát tanulmányozzák. Az egész

29

döntéshozatali eljárás nagyszámú egymáshoz kapcsolódó döntésekből áll. George ezt a fajta okozatiságot nevezi kitaposott úthoz való ragaszkodásnak(path dependency) (Larson, Olsson, Ramberg, 2005:). E döntési helyzet modell, ezen belül is hangsúlyosan az egyes döntések output-impulzus formában történő, vagyis okozatiságot kifejező értelmezése, még erőteljesebben a szinkronitásnál lévő kölcsönhatások rendszere, és legkifejezettebben a kitaposott úthoz való ragaszkodás okozatisága, számomra a hatás alapú megközelítés elméleti előképének is tekinthető. 3. A kiscsoportos döntéshozatal A kognitív-institucionális válságanalízis jellemzően a kiscsoportos döntéshozatal dinamikai modelljeit vizsgálja. Kiscsoport lehet egy kabinet, tárcaközi munkacsoport, tanács, bizottság, egyéb testület, sőt ebben az értelemben maga a kormány is. Stern nyomán vegyük sorra az egyes legjellemzőbb döntéshozatali dinamikákat egy kiscsoporton belül. Konformizmus Akkor beszélhetünk konformizmusról, amikor szilárd csoportnormák léteznek és a csoporttagok hajlandók feladni saját kritikus megítélésüket, hogy elkerüljék a csoportnormától való eltérést. Másképpen fogalmazva a csoport tagjai öncenzúrát alkalmaznak és visszatarthatnak a döntéshozatal szempontjából fontos információkat. Ha a csoporttagok mégis kritikával élnek, a csoport ezt elítéli, a csoporttagot együttműködésre képtelennek bélyegzi, vagy egyszerűen téves álláspont megfogalmazójának tartja. Szélsőséges esetekben a „deviánsokat” akár fizikálisan is eltávolíthatják a csoportból. A konformizmus negatív hatása, hogy csökkentheti a megoldási perspektívák számát, skáláját. Ha a konformizmus erős, a kisebbségi vélemények egyszerűen elveszhetnek. Mindezek következtében az információs bázis leszűkül és homogenizálódik és a döntési folyamat túl korán lezárul, anélkül hogy a megoldási alternatívákat megismerhetnénk. A konformizmus egyik megnyilvánulási formája Irving Janis csoportgondolkodás szindrómája. Janis a csoportgondolkodás kialakulásában a kohézió szerepét hangsúlyozza ki, amelyet alapvetően a stressz indukál, vagy erősít és amely lerontja a döntéshozatali eljárás minőségét. A csoportgondolkodás elméletének Janis utáni reformja elegyíti a csoportgondolkodást és az egyszerű konformizmust és egy alternatív megkülönböztetést tesz a belső elfogadás (internalization) és az engedékenység (compliance) között. A belső elfogadás arra utal, amikor a csoporttag fenntartások nélkül adaptálja a csoport konszenzusos álláspontját, míg az engedékenység esetén az egyénnek vannak saját fenntartásai, de azokat nem fejezi ki olyan kérdésekben, ahol csoportkonszenzust észlel. A konformizmusnak létezik egy másik fajtája, amelyet Stern és Sundelius újcsoport szindrómának nevez. Ez a minta a csoportfejlődés lépcsőfokaihoz kapcsolódik. Ad hoc, nemrég alakított, vagy radikálisan destabilizált csoportoknál a formálódás periódusában a közös csoport szubkultúrák és a kifejlődött eljárási, működési normák hiányoznak. Ez a vákuum bizonytalanságot okoz a tagok között, és hozzájárul a konformizmus irányába mutató tendenciákhoz (Stern, 1999:63). Magyarországon kimondottan jellemző a válságkezelés ad hoc struktúrákban történő megoldása, holott mindez melegágya az újcsoport szindrómának. Jogszabályban olvashatjuk

30

például, hogy egy adott válsághelyzetet a „legérintettebb minisztérium bázisán” kell megoldani. Ennek persze érthető oka, hogy egy adott ágazat hatáskörébe (pontosabban a kizárólag egy ágazat hatáskörébe) tartozó kérdésekben a kellő szakértelem az adott ágazatnál áll rendelkezésre, míg a többi minisztérium speciális szakértelemmel támogatja azt. A hátránya viszont, hogy minden esetben a bázisminisztérium szervezeti logikája, kultúrája, eljárási rendje, esetleg érdeke fogja meghatározni a válságkezelés menetét, vagyis mindig más és más lesz a stratégia, a módszer, a döntéshozó, továbbá a döntés-előkészítő csoportban szereplők hierarchiája is változni fog. A fenti ad hoc típusú válságkezelési modellből két fontos elem hiányzik. Az első egy professzionális válságmenedzsment báziscsapat (core team), amelynek tagjai általános értelemben a válságkezelés alapelveihez és „mechanikájához” értenek függetlenül a válság típusától. Ezentúl szükség van egy olyan állandó, összeszokott szakértő gárdára, amely ugyanazon, vagy hasonló felállásban vesz részt a válságmenedzselésben. Ez a szakértői gárda már a válság jellegétől függően kerülne kialakításra, illetve összeállításra, de ők minden esetben a báziscsapatot egészítenék ki. A bázis csapatnak mindig ugyanazok lennének a tagjai és nem esetről esetre változna az összetétel attól függően, hogy melyik minisztérium bázisán folyik a válságkezelés. Ez biztosítja a menedzsment összekovácsoltságát, amelyekkel a fent vázolt döntés-előkészítési és döntéshozói anomáliák kiküszöbölhetőek. A hatás alapú megközelítés rendkívül szűk teret hagy a konformizmus számára, ha egyáltalán ad rá lehetőséget. A mechanizmusa eleve több alternatív megoldást vet fel és tár a döntéshozó elé az egymásra való hatásuk, összefüggéseik megjelenítésével együtt. Mindezt kiegészíti egy modern tudásbázis menedzsment, szakértők bevonása, széleskörű hatás alapú analízis, az opciók kidolgozása, összevetése. Ezek után a döntéshozó egyszerűen képtelen lesz nem tudomást venni az egyes megoldási alternatívákról, azok összefüggéseiről, a kisebbségi véleményekről, egyéni fenntartásokról, aggályokról. Konfliktus A konformizmus skálájának másik végén a konfliktus vezérelte dinamikák állnak, amelyek a csoporton belüli erő- és képességviszonyok mentén alakulnak ki. A csoporton belüli alkuk és a politikai játszmák olyan döntéseket generálnak, amelyek a politikai logikát tükrözik, néha a megvalósíthatóság, vagy a morális védhetőség lehetetlenné tételével. A konfliktus vezérelte dinamikák közül elsőként a „kabinet és bürokratikus politika” modelljét kell említenünk. Ez a dinamika akkor valósul meg, amikor a kiscsoportban a döntéshozatalt a személyes és szervezeti érdekkonfliktusok vezérlik és a végső döntések inkább az erő- és befolyásviszonyokat tükrözik, mint a feladatvezérelt analitikus procedúrát. Ennek egyik megnyilvánulási formája a csoporton belüli frakció. A frakciókat a személyes kapcsolatok, közös érdekek, az ideológiai homogenitás, vagy a karrierfüggőség különböző kombinációi tartják össze. A frakcióban nagyobb a kohézió mint magában a csoportban, erős a nyomás a konformizmus irányába, és hajlamos a csoportgondolkodásra. A frakciótagok erre való hajlamát különböző törekvések válthatják ki, mint például, hogy ne szerezzünk magunknak ellenségeket, őrizzük meg a politikai tőkét szervezeti vagy frakció érdekből fontosabb ügyekre, vagy hogy a „győztes oldallal” azonosítsanak. A rivális csoportokkal, vagy frakciókkal fennálló konfliktus szintén növeli a kohézió és a konformizmus valószínűségét a frakcióban vagy csoportban.

31

A szakirodalom a legszélsőségesebb konfliktus vezérelt dinamikának a „nemet mondást” tartja. E típus olyan helyzettel jellemezhető, ahol a csoportban következetes elutasítás, a hatékony döntéshozatalt gátló ellenségeskedés mutatkozik. Egy ilyen atmoszférában a döntéshozók frusztráltak és kimerültek az állandósult, gyakran kisebb jelentőségű kérdéseken történő csatározásokban. Többen úgy gondolják, hogy ez a minta a passzív, vagy hiteltelen vezetés, és/vagy a frakciók közötti patthelyzet eredménye, amelyek kibékíthetetlen ideológiai, személyi és más nézetkülönbségeken alapulnak. Hibrid típusok A konformizmus és a konfliktus jegyeit egyaránt magán viselő típus a manipuláció, amely egy rejtett forgatókönyv alkalmazását takarja. A manipulátor a tendenciákat a saját végcéljának megfelelő konformizmus irányába tereli. A manipulátor gyakran úgy lép a színre, mint aki a konfliktusos szituáció megfelelően kezelt formáját prezentálja. Megkísérli ösztönözni, vagy megrendezni a vitát a szélsőséges nézetek között annak érdekében, hogy az általa preferált alternatíva ésszerűnek és mérsékeltnek tűnjön. Akár sikeres, akár nem, az ilyen manipulációk befolyásolják a döntés-előkészítés és a döntéshozatal menetét. A konformizmus és a konfliktus egyaránt negatívan befolyásolhatja a döntéshozatali eljárást, viszont a mérsékelt szintű konformizmus és konfliktus pozitív hatással is járhat. Szükség van ugyanis konstruktív dialógusokra , de azok időbeni lezárására is a parttalan viták elkerülése érdekében. E célok érdekében Janis és Mann létrehozott egy új hibrid modellt, amelyet „kiegyensúlyozott kritikus mérlegelés”-nek neveznek. Ez a modell valahol a szélsőséges konformizmus és a szélsőséges konfliktus között lavírozik. Elősegíti egy differenciáltabb nézőpont és az alternatív megoldások nagyobb prosperitását, továbbá hangsúlyozza a feladatközpontúságot. Megkívánja az erő- és befolyás egyensúlyát a csoporttagok között (Stern, 1999:64-69 ). A kiegyensúlyozott kritikus mérlegelés modellje az „előmozdító” (facilitating) vezetési stílussal asszociálható 10. Ez a fajta vezetés tartózkodik attól, hogy személyesen befolyásolja a csoport döntéseit, kerüli a csoport egyes tagjainak privilegizált pozícióba hozását, igyekszik nem befolyásolni a vitákat, bátorítja a félénkebb, vagy alacsonyabb beosztású tagokat. (Stern, 1999:76)

konformizmus minták Egyszerű konformizmus

újcsoport szindróma

hibrid minták

konfliktusos minták

manipuláció

kabinet-büropolitika

kiegyensúlyozott kritikus mérlegelés

nemet mondás

csoportgondolkodás

döntéshozatali minták

Ezzel szemben az erős, ellentmondást nem tűrő, parancsolgató vezetési stílus általában a konformizmussal és a csoportgondolkodással hozható összefüggésbe.

10

32

Véleményem szerint a hatás alapú megközelítés nagymértékben közelít a kiegyensúlyozott kritikus mérlegelés kritériumaihoz. Magából a döntés-előkészítési és döntéshozatali folyamatból kiküszöböli a szélsőséges konformizmust és teret enged a különböző megoldási alternatívák versengésének, vagyis egy mérsékelt és megfelelően menedzselt konfliktus dinamikának. A közös stratégiai végcél pedig, amelynek megvalósítása irányába kell a hatások rendszerét felépíteni, képviseli a konformizmus megkívánt minimális fokát, garantálva a válságkezelés menetének összehangoltságát. 4. A csoportok fejlődése A kiscsoport úgy tekinthető és tekintendő, mint egy kis méretű intézmény, amelynek saját struktúrája, története, időszakos perspektívái, jövőre vonatkozó várakozásai vannak, kifejezve ezekkel a célját és más csoportokhoz való viszonyát. Ebben az értelemben a kiscsoport hasonló a nagyobb társadalmi formációkhoz, mint szervezetek, államok, nemzetközi szervezetek (Stern, 1999:88). Ezek után nem meglepő, hogy a kiscsoportok egyáltalán nem statikus képződmények, hanem folyamatos mozgásban vannak: fejlődnek és hanyatlanak. Ennek folyamata 5 fázisban megy végbe. 1. a formálódás időszaka 2. a belső konfliktusok időszaka 3. a csoportnormák kialakulásának időszaka 4. a teljesítés időszaka 5. a feloszlás időszaka 11 A formálódás időszakára az orientáció, az interperszonális határok létrehozása, valamint a függőségi viszonyok kialakítása jellemző. Ezt követi egy viharos időszak, amely konfliktusos csoport dinamikát mutat. Megjelennek a csoporttagok közötti belső harcok, konfliktusok, valamint a polarizáció. A viharok lecsendesedése után a csoport új standardokat és szerepeket adaptál, megkezdődik a kohézió erősödése, egyre inkább hangot adnak a személyes véleményeknek. Más szóval a csoport kezdi kialakítani saját normáit. A következő fázis a teljesítés időszaka, amely egyben a leghatékonyabb, legtermékenyebb fejlődési fázisa a csoportnak. Ekkorra az interperszonális struktúra és viszonyrendszer a feladat végrehajtás hatékony eszközévé válik. A szabályok rugalmasak és funkcionálisak lesznek és a csoport energiája a feladat végrehajtásra összpontosul. A kialakult struktúra támogatja a feladatok végrehajtását. Végül következik a feloszlás időszaka, amikor a tagok fokozatosan kiválnak a csoport tevékenységéből, illetve a feladatok végrehajtásából, míg végül maga a csoport is megszűnik vagy átalakul (Stern, 1999:92). Az új csoport Az újonnan megalakult csoport első fejlődési fázisában még formálódnak az interperszonális határok. A csoport legtöbb tagja ilyenkor még bizonytalan a többi tag támogatását illetően, ezért valószínű hogy igazodni fognak a születő csoportnormákhoz vagy preferenciákhoz, amelyeket a vezető, vagy a csoport más „erős embere” a csoportnak nyíltan vagy burkoltan kifejezésre juttat. Ennek következtében különösen erős az újonnan alakult csoportokban a konformizmus iránti nyomás, amely elvezethet egészen Stern és Sundelius újcsoport-szindrómájáig. Ez egy patológiás konformizmus dinamika ad hoc, vagy újonnan 11

1.forming 2.storming 3.norming 4.performing 5. adjourning

33

alakult csoportokban, ahol a formálódás szakaszában a közös csoport-szubkultúra és a jól fejlett működési normák még hiányoznak. Az így kialakult vákuum bizonytalanságot keletkeztet a tagok között. Bizonytalanok a szerepüket és státuszukat illetően, ezért aggódnak, hogy bűnbakokká válhatnak, vagy akár ki is zárhatják őket a csoportból. Emiatt valószínűleg tartózkodnak olyan vélemények kifejtésétől, amelyek eltérnek a vezető, vagy más meghatározó tag véleményétől, nehogy az eltérő véleményük miatt a személyüket kritikák vagy támadások érjék. A csoporttagok idegessé, bizonytalanná, vagy másoktól függővé válnak, így különösen hajlamosak a vezetőtől vagy más erősebb csoporttagtól iránymutatást kérni. Ezek a körülmények mind az engedelmesség mind az elfogadás irányába tendálnak az egyénben, ami a konformizmus irányába való hajlamot eredményez a csoportban. Ezt a folyamatot hamis kohéziónak is nevezik. Hozzá kell azonban tenni, hogy nem minden csoportban fejlődik ki az újcsoport szindróma, vagyis a jelenség tipikus ugyan, de nem törvényszerű. Mindez nagyban függ a vezetői stílustól. Kevésbé hierarchikus berendezkedésű újcsoportokban, vagy ha a vezető kezdeményező és aktív olyan szabályok, normák és alapelvek kialakításában, amelyek megakadályozzák a csoporton belüli kiváltságos személyek és szerepek kialakulását, gyengülni fog az újcsoport szindrómára való hajlam, esetleg el is kerülhető (Stern, 1999:9698). A csoportok fejlődésével összefüggésben számunkra két fontos tapasztalat szűrhető le. Először is nagyon hangsúlyosan ki kell emelni a 4. fázist, a teljesítés időszakát. Mint láttuk, a többi fázis során nem igazán képes a csoport hatékony, feladatközpontú tevékenységre, hanem inkább a belső konfliktusaival van elfoglalva. A 4. fázisban viszont a csoport beérik, ekkor lesz igazán képes teljesíteni és gyors, adekvát döntéseket előkészíteni, illetve meghozni. Nagy hangsúlyt kell ezért fektetni arra, hogy a döntés-előkészítő és döntéshozó csoportok lehetőleg minél hosszabb ideig legyenek a csoportfejlődés 4. fázisában és minél kevesebbet legyenek a többi szakaszban. A másik tanulság, hogy hacsak nincs rá különös okunk, kerülni kell – a hazánkra is oly jellemző - ad hoc válságkezelési struktúrák alkalmazását, mert ennek egyenes következménye lehet az újcsoport-szindróma kialakulása. Ebből a nézőpontból is csak megerősíteni tudom a korábban már említett álláspontomat, mely szerint szükség van egy állandó, magához a válságkezeléshez mint külön szakmához értő báziscsapatra, amely esetenként kiegészülne az adott válság típusa szerint a megfelelő szakértőkkel. Ebben a struktúrában a hangsúly az állandó szón van, ami egy stabil, állandó és összekovácsolt tagságot jelent olyan személyekkel, akik ismerik egymást, megbíznak egymásban és hatékonyan tudnak együtt dolgozni. 5. A stressz hatása a döntéshozatalban Most már látjuk hogyan működik a kiscsoport mint döntéshozatali egység. A csoport azonban egyénekből áll, ezért nem árt kitérni az egyén szerepére, az egyén olyan sajátosságaira, amelyek befolyásolják, vagy befolyásolhatják az általuk hozott döntések minőségét. Margaret C. Hermann, az Ohio Állami Egyetem (USA) szakértőjének előadása alapján a pszichés tényezők közül a stressz hatásáról szeretnék röviden említést tenni. A válság definíciójának meghatározásakor az értékkonfliktus mellett az időkényszert és a bizonytalanságot neveztük meg a válság állandó és szükségszerű velejárójául. Mindhárom tényező, de különösen az utóbbi kettő óhatatlanul magában rejti a stresszre való hajlamot a válság által érintett egyénekben.

34

Abból kell kiindulnunk, hogy a válságkezelők ugyanolyan emberek mint mi, vannak jó napjaik és rossz napjaik, vannak személyes problémáik, amelyek éppen akkor történnek, amikor a krízis kitör. Vannak sztereotípiáik emberekről, csoportokról, társadalmi rétegekről, társadalmakról. Más szóval ők is ugyanúgy szocializálódtak mint mi a kulturális hajlamainkkal és generációs tapasztalatainkkal. Minden válságkezelőnek vannak alapvető motivációi. Meg akarják tartani pozíciójukat, teljesítményt akarnak nyújtani a válságkezelés során, sőt esetleg kiemelkedő helytállással, szakértelemmel fel szeretnék hívni magukra a figyelmet. Az emberek különbözőképpen reagálnak a válsághelyzetekre és ez különösen így van a stresszes helyzetekkel. Az egyén részére akkor válik egy szituáció stresszessé, amikor a helyzet nem csak a szervezet vagy a csoport részére válik válságossá, hanem a személyben is bensővé válik és személyes krízisként éli meg. Ezt többféle tényező is kiválthatja. Ilyen például amikor a válság által fenyegetett cél meghiúsulása egyben aláássa a személyes politikai, szakmai, társadalmi pozícióját, vagy a szervezetének működését, esetleg jövőjét. Méginkább növeli a stresszt, ha egyenesen a karrierje függ a helyzet megoldásától. Ugyancsak stresszes szituáció alakul ki, amikor a vezető személyesen felelősnek érzi magát egy helyzet, vagy egy állapot miatt, amelynek következménye lett a válság kitörése. Amikor a vezetők, vagy a válságkezelők stresszt kezdenek érezni három dolgot tehetnek: menekülnek, harcolnak, vagy pánikba esnek. Meneküléskor a vezető megpróbálja kerülni az esetet. Nem vagyok itt és éppen mást kell csinálnom. (Nixon például sürgősen a közel-keletre utazott a Watergate botrány idején.) Mondhatja azt is, hogy csak várjunk, ne kapkodjunk, ez nem olyan nagy válság mint ahogy azt egyesek mondják. A másik alternatíva hogy harcol, vagyis megpróbál bevetni minden lehetséges politikai, szakmai megoldási lehetőséget. Végül pánikba eshet, vagyis funkcionális szempontból kvázi kilép a helyzetből. Fizikailag ugyan jelen van, de úgy tűnik nem funkcionál. Tipikusan ez történt a Titanic kapitányának teljes és bénító erejű pánikba esésekor (Hermann; Newlove, 1998: 67-68.). Számunkra azonban az a legfontosabb, hogy a stressz milyen hatással van a döntéselőkészítési és döntéshozatali folyamatra a válságkezelés során. Általában elmondható, hogy a stressznek minden ember szempontjából van pozitív és negatív oldala. Bizonyos helyzetekben és bizonyos mértékig motiválhat, de egy szint után lehet gátló, sőt szélsőségesebb esetekben bénító is. A stressz és a teljesítmény közötti viszony egy fordított U betűvel ábrázolható. A stressz hiánya alacsony teljesítménnyel jár együtt, a mérsékelt stressz magas teljesítménnyel, (a fokozott készenlét és motiváltság következtében) a szélsőséges stressz pedig csökkenő teljesítménnyel, amint elhagyja az U ívének optimális szakaszát (Stern, 1999:39). Válsághelyzeten kívül, normál szituációban is jellemző, hogy a döntéshozók mindig azzal vannak elfoglalva amit éppen csinálnak, mindig csak az azonnali problémák megoldására van idejük. Válsághelyzetben, különösen stressz hatására ez a tendencia csak fokozódik, méghozzá jelentős mértékben. A stressz következtében az egyén hajlamos a rövid távú célokra fókuszálni, egy irányba szűkíteni és mélyíteni a figyelem kiterjedését, a döntéshozók pedig hajlamosak megosztani a problémákat „mostani” és „nem mostani” problémákra. Minél erősebb, és ezáltal gyöngítőbb hatású a stressz, annál inkább: - fókuszál az egyén az akut problémára és kevesebbet törődik minden mással; - valószínűbb hogy csak a jelent nézi és nem törődik mi fog történni a jövőben; - valószínűbb hogy nem képes kezdeményezni csak reagálni.

35

A stressz egy önmagát erősítő, gerjesztő folyamat, különösen a csoporton belül. Ha a csoportból néhány ember - nem szükségszerűen a vezető - stresszt észlel vagy érez, az egész csoport erre fog összpontosítani ahelyett, hogy a válságkezelésre fókuszálna. Így a stressz hatására kevésbé hatékony lesz a válságkezelés. Komplex válságok idején mindezt súlyosbítja, hogy egyszerre több akut válságszituáció áll fenn, vagy egyszerre több alapérték kerül veszélybe, egyszerre több irányba kellene fókuszálni. Minél erősebb és gyöngítőbb hatású a stressz, annál valószínűbb, hogy a döntéshozók teljes figyelmüket egy problémára összpontosítják és semmi mással nem tudnak foglalkozni. Amint látjuk egyáltalán nem mondható el, hogy válsághelyzetben racionálisan viselkedünk, vagyis maximalizáljuk az előnyöket és minimalizáljuk a költségeket. A számos értékkonfliktus közepette inkább azt próbáljuk megtalálni, hogy az adott szituációban melyik a legjobb, vagy a legkevésbé rossz megoldás. Bár racionálisak, alaposak és körültekintőek akarunk lenni, közben elfelejtjük, hogy ami a válsághelyzetben valójában történik az emóció és motiváció. Amikor egy válságkezelő csoportot létrehozunk el kell gondolkodni azon is hogy hol van a határa a csoporttagok stressz tűrőképességének, meddig vagyunk képesek kezelni az időkényszer nyomását és a bizonytalanságot, mert ezen túl válik a stressz gyengítő hatásúvá (Hermann; Newlove 1998:70-75). Hasonlóan a csoportdinamikákhoz itt is megállapíthatjuk, hogy a szubjektív tényezők, jelen esetben a válsághelyzetben kialakuló stressz velejárója a döntéshozatali folyamatnak, ezért ezt kikerülni nem lehet. A negatív hatások csökkentése azonban teljesen reális célkitűzés lehet és törekedni is kell a stressz indukálta döntéshozatali anomáliák enyhítésére a hatékonyabb válságkezelés érdekében. A hatás alapú megközelítés az általa folyamatosan biztosított holisztikus kép által szinte lehetetlenné teszi a döntéshozó számára, hogy kizárólag az azonnal megoldandó, rövid távú célokat tartsa szem előtt, vagy ha azt teszi, a rendszer hibaüzenetként azonnal jelzi, hogy az adott döntés nem szolgálja a szisztematikusan kidolgozott hatáslánc, illetve ezen keresztül a stratégiai, vagy kormányzati szinten kitűzött végcél elérését. Ezzel azt sem engedi meg, hogy a döntéshozó pusztán csak reagáljon az azonnali akut problémákra és ne törődön a következő lépéssel, vagy lépésekkel. Úgy vélem a hatás alapú megközelítés e módszereivel hatásos segítséget képes nyújtani a stressz helyzetben lévő döntéshozóknak, ezáltal jelentős mértékben enyhíteni tudja az individuális pszichés döntéshozatali anomáliákat is.

36

IV. Fejezet A tudás nem csak hatalom, hatékony eszköz is 1. Tudásmentalitás Az eddigiek során a szubjektív válságelmélet és a kognitív-institucionális válságanalízis segítségével megpróbáltam rávilágítani a krízishelyzetben történő döntéshozatal egyes aspektusaira, anomáliáira. A következőkben olyan teóriáról, illetve technikákról szeretnék szólni, amelyek már közelítenek a hatás alapú megközelítés világához, illetőleg részben be is épültek abba. Az előző részekben már utaltam a döntéshozatal szubjektív voltából eredő hatásokra, amelyeket adottaknak kell vennünk. Ezért az látszik célszerűnek, ha a döntéselőkészítés folyamatát próbáljuk objektivizálni amennyire csak lehetséges és olyan döntési alternatívákat kínáljunk a döntéshozók részére, amelyek hatékonyan tudják ellensúlyozni a döntéshozatal szubjektivitásából eredő anomáliákat, kedvezőtlen hatásokat. A döntések megfelelő előkészítése, a megoldási opciók kidolgozása olyan tudásbeli hátteret igényel, amelynek megszerzése, naprakészen tartása, kezelése, feldolgozása és felhasználása igen nagy erőfeszítést és körültekintést, de mindenekelőtt speciális gondolkodásmódot igényel. A potenciális, vagy tényleges válságkezelőket jellemzően a professzionális képességeik alapján választják ki. A professzionális háttérnek azonban nem csak szakmai hírnévből és tárgyi tudásból kell állnia, hanem egyfajta gondolkodásmódot is takarnia kell arra vonatkozóan hogy meghatározott szituációkban hogyan kell cselekedni, viselkedni és kommunikálni. Ezt a képességet Tone Danielson, a Norvég Védelmi Kutatási Intézet szociális antropológusa tudásmentalitásnak nevezi. Tanulmányom során már két ízben említettem egy válságkezelő bázis csapat létrehozásának fontosságát, amely a válságkezelésnek általános értelemben vett szakértőiből áll, akik ahhoz értenek hogy egy értékkonfliktus feloldása érdekében, időkényszertől szorongattatva, nagyfokú bizonytalanságban, stressz hatása alatt mit kell tenni és ezzel összefüggésben hogyan kell együttműködni, hogyan kell kommunikálni. Danielson definícióját felhasználva e bonyolult körülírást már könnyedén helyettesíteni tudom azzal, hogy a báziscsapatnak tudásmentalitással rendelkező emberekből kell állnia. A tudásmentalitás egyfajta professzionális mentalitást nyújt, magában foglalva a speciális tudást, a kognitív térképeket, a professzionális eszközöket és modelleket, valamint a kommunikációs mintákat. Meghatározza milyen fajta tudás ad erőt, befolyást, cselekvési szabadságot, ezek mikor tekinthetők legitimnek, hogyan kell kommunikálni, hogyan kell vezetni, kiben és hogyan lehet bízni, kit kell respektálni, mi számít kihívásnak, mikor számít egy kérdés problémának, hogyan oldjunk meg egy problémát és ki dönti el hogy jól oldottuk-e meg (Danielson; Rintakoski, Autti 2008:39-40). Látjuk tehát, hogy itt nem a speciális szaktudáson van a hangsúly (az csak egy elem a sok közül), hanem azokon az általános képességeken, amelyek felvértezik a tudásmentalitással rendelkező személyt bármilyen típusú válság kezelésére. Most még azt kell megvizsgálnunk, hogy a tudásmentalitás milyen közegben tud a legjobban kifejlődni és működni. Többségünk háromféle formációban szocializálódott: testületekben, hierarchikus szervezetekben, vagy hálózatszerűen kapcsolódó struktúrákban. A válsághelyzeti döntéshozatal és döntés-előkészítés is nagyjából e kereteken belül zajlik.

37

A testületekben a tagok egyenlőek, a hatalom, a döntési jogosultság a testületet mint egészt illeti. A testületben a cél az igazság, a módszer a dialógus és az igazság nem olyasvalami, amit el lehet dönteni. Az ideális output az, ha a legjobb érv győz. A hierarchikus struktúrában tiszta célok, értékek és normák vannak. Nem hipotéziseken, hanem dogmákon alapul, amelyek iránymutatást adnak a szervezetnek és tagjainak. A dogmákat továbbfejleszteni, védeni és végrehajtani kell nem pedig megcáfolni. A hatalom a hierarchia csúcsáról jön. A döntések elkötelezettséget kívánnak az alárendeltektől és a hierarchikus rendszer azokat védi, akik elkötelezettek a döntésekhez. A hálózat elemeit alkotó szervezeteknek nem szükségszerűen vannak közös céljaik és értékeik, következésképpen a hálózat a kölcsönösségen alapul. Az eredményt nem tárgyalás, vagy döntés útján érik el, hanem adatok, információk, illetve a tudás kölcsönös megosztása útján. A hálózat mint társadalmi formáció nem ad semmilyen védelmet a baráti, illetve az egymást kölcsönös érdekek alapján támogató közösségeken, személyeken kívül. A legnagyobb előnye viszont, hogy leginkább a hálózat rendelkezik a hatékony munkára irányuló potenciállal (Danielson; Rintakoski, Autti 2008: 40-41). A döntések meghozatala egyszemélyi, vagy testületi döntés formájában történik. A döntések előkészítésére adekvát lehet egy testület is, ha megfelelő információ áll a rendelkezésére és hatékony apparátus dolgozik a keze alá. A legelőnyösebb megoldást azonban véleményem szerint a hálózati struktúra nyújtja, amely a tudásmentalitás elvének alkalmazásával a döntési alternatívák legszélesebb skáláját képes a döntéshozók elé tárni. E munkahipotézis alapján a továbbiakban a hálózati struktúrákból adódó lehetőségeket próbálom górcső alá venni. 2. Tudásmenedzsment A tudásmentalitás elvei, követelményei szerint ki lehet választani a válságkezelő báziscsapat tagjait, akik válságtípustól függetlenül a menedzsment állandó magját fogják alkotni. Őket kell majd kiegészíteni a konkrét válságnak megfelelő speciális szaktudású emberekkel, illetve ha eseti jellegű szakértelem szükséges, vagy váratlanul további tudás iránti igény merül fel, azt megfelelő külső forrásból kell biztosítani. Ezen eseti, illetve további külső tudás megszerzését és felhasználást nevezzük tudásmenedzsmentnek. Mats Koraeus nyomán most közelebbi betekintést szeretnék nyújtani e tudományág alapjaiba és alkalmazási lehetőségeibe a válságkezelés során. A tudásmenedzsment lényege azon az alapgondolaton nyugszik, hogy a szervezetek filozófiájukban, struktúrájukban és gyakorlatukban olyan tudással rendelkeznek, amelyek függetlenek a szervezetet alkotó egyénektől. A szervezet is tud tanulni és képes fejleszteni önmagát. A későbbiek folyamán e szervezeti tanulás elméletet négy különálló témára bontották: szervezeti tudás, szervezeti tanulás, a tanuló szervezet és tudás menedzsment. A szakirodalom összefoglalóan továbbra is szervezeti tanulásnak nevezi őket. A tudásmenedzsmentet Ikujiro Nonaka és Hirotaka Takeuchi találta fel 1995-ben, a szervezeti tanulás meglévő elméleteinek további finomítása és kibővítése útján. Elválasztották a korábbi szervezeti tanulás elméletektől és elősegítették az önálló tudományággá való fejlődését. A tudásmenedzsment az új, illetve a számunkra eddig ismeretlen tudás létrehozásával és aktív keresésével, továbbá a tudás továbbításának és konvertálásának módjaival foglalkozik.

38

Ahhoz, hogy a tudásmenedzsment lényegét megértsük, mindenekelőtt tisztáznunk kell, hogy ebben az összefüggésben mit nevezünk tudásnak. Először is a tudást meg kell különböztetni az egyszerű adattól vagy információtól. E két utóbbihoz képest a tudás szubjektív jellegét kell kihangsúlyozni, ami azt jelenti hogy a tudás kognitív procedúraként írható le, míg az adat és az információ szimplán értelmet hordozó objektumok. Először Polányi definiálta a tudást 1966-ban, megkülönböztetve az adat és információ használatától. Az ő megfogalmazásában a tudás egy folyamat, amely során egy dolgot elhiszünk, értelmezünk majd megértünk. A tudás lehet tacitus (hallgatólagos), illetőleg explicit (kifejezett). A tacitus tudás azt jelenti: tudni hogyan, míg az explicit tudás annyit takar: tudni mit. A tacitus tudás egyfajta know-how és csak tapasztalat útján nyerhető. Nevezhetném egy bizonyos megérzésnek is, hogy mi a jó és mi a rossz, illetve mi fog működni és mi nem. A tacitus tudás általában rendkívül komplex leírások, vagy részletes feladatlisták formájában manifesztálódik, ezért nem továbbítható könnyen egyik embertől a másikhoz. Ez a fajta tudás magában a szervezetben található a standard működési eljárásokban, illetve a munkafolyamatokban, és megmutatja hogyan szervezték meg a feladatok végrehajtását a szervezeten belül. Az explicit tudás ellenben könnyen megosztható másokkal. Annyit jelent mint tudni hogy valami igaz és olvasással, memorizálással megszerezhető. Egy jellemző hasonlattal úgy is mondhatnám, hogy a tacitus és az explicit tudás között a különbség annyi, mint ismerni a sütemény receptjét, vagy tudni megsütni a süteményt. A tudás emberek közötti átadása nem egy magától értetődő rutinfolyamat. Először is a tudás transzfer csak bizonyos tudásosztályokon belül lehetséges. Az explicit tudást csak explicit tudásként, míg a tacitus tudást csak tacitus tudásként lehet közvetlenül átadni. Ahhoz, hogy a tacitus tudásból explicit tudás váljon és vica versa, a tudást konvertálni kell. Mindezt továbbbonyolítja, hogy a tacitus tudást soha nem lehet tökéletesen konvertálni, mivel szubjektív nézőponton alapul. Ezen túl a konvertálás során valamennyi tudás elveszik, mert a tacitus tudást nem lehet teljesen verbalizálni, illetve az explicit tudást a címzettnek interpretálni kell. A tudásmenedzsmentnek éppen az a célja, hogy a transzfert és a konverziót úgy lehessen végezni, kontrollálni, javítani és fejleszteni, hogy eközben minimalizálják a tudás veszteséget és lehetővé tegyék a tudás akkumulálását. A cél az innováció, új tudás létrehozása számottevő veszteség nélkül (Koraeus, 2008:31-37). A SECI ciklus Az innováció a tudás megosztásának és összehasonlításának eredményéből származik, amely a tudás transzfer és konverzió folyamatos ciklusai során jön létre. A ciklus az alábbi folyamatokból áll: szocializáció, kifejezésre juttatás, kombinálás, belsővé tétel (Socialisation, Externalisation, Combination, Internalisation) Az angol kifejezések kezdő betűiből áll a ciklus tudományos megnevezésére: SECI Szocializáció A szocializáció egy csoporton belüli folyamat, ahol az aktuális problémák kezelésének gyakorlatáról szóló tacitus tudást továbbítják a csoporttagok között. A cél hogy minden tagnak legalább alapvető tapasztalata legyen és megismerje, megértse, adaptálja a különböző megoldási formákat. A fázis eredménye a megosztott szimpatizált tudás. Kifejezésre juttatás Minden egyén elmondja, hogy ő hogyan értelmezi az új szimpatizált tudást. Ezzel konvertálja a helyzet tacitus megértését a tények explicit kifejezésre juttatására. E konverzió

39

létrehozza a szimpatizált tudásból a koncepcionális tudást. Ezen a ponton lép be a „miért” kérdése. Minden csoporttag megmagyarázza miért választotta éppen azt a megoldást és miért nem választott más módot. Kombináció A kombináció során a kifejezésre juttatott koncepcionális tudást a csoporttagok megosztják, vagyis továbbítják egymás között és megvitatják a tagok különböző kombinációit, értelmezéseit, illetve az egyes megoldási változatokat. Ez a csoportvita hozza létre a szisztematikus tudást, amely tulajdonképpen egy szélesebb, teljesebb kép létrehozását, megértését jelenti. E fázis célja definiálni a problémát és meghatározni a megoldás módját, más szóval feladat meghatározás és a megoldási opciók felállítása. Belsővé tétel Ez a fázis egy szubjektív egyéni folyamat, amikor a kombinációs fázisban nyert szisztematikus tudást a csoporttagok egyenként értelmezik és cselekvéssé konvertálják. Az eredmény a gyakorlatban is végrehajtható műveleti tudás arról, hogyan kell kezelni a problémát (Koraeus, 2008:37-40). 3. A tudásmenedzsment alkalmazása A tudásmenedzsment hatékony alkalmazása érdekében jelentős szemléletváltásra van szükség. Az információ megosztásnál a „tudni kell” megközelítésből el kell mozdulni a „meg kell osztani” megközelítés felé (Rintakoski, Autti, 208:30). A tudás megosztás hasznosságához, illetve eredményéhez természetesen elengedhetetlen, hogy az szisztematikusan történjék. E célra a tudományban és a gyakorlatban már létezik szervezeti forma, amelyet Gyakorlati Közösségek (Communities of Practise - COP) néven ismerünk. A Gyakorlati Közösségek emberek vagy szervezetek meghatározott csoportjaiból tevődnek össze, akik megosztják és kicserélik információikat, ismereteiket, elképzeléseiket. A Gyakorlati Közösség kezdeti formájában szervezeti egységeken, divíziókon átnyúló szerveződés ugyanabban a szervezetben. Ahogy a tudásmenedzsment elmélete és gyakorlata terjed, e közösségek továbbterjeszkednek túl a szervezet határain. A Gyakorlati Közösségek napjainkban már átfognak intézményeket, érdekcsoportokat, sőt egész államokat és kormányzati rendszereket is (Koraeus, 2008:41). A Gyakorlati Közösségen belül már nem az a kérdés hogyan hozzuk létre a tudást, mert az már valahol megvan, létezik a közösségen belül, hanem hogyan találjuk meg (sourcing) és hogyan alakítsuk át megfelelő formába (grafting). Meta tudás Az első lépés a tudás megtalálásában megérteni mit kell tudnunk, vagyis mi hiányzik az aktuális tudásbázisunkból ahhoz, hogy megbecsülhessük a közösség jelenlegi és jövőbeni tudás igényét.. Ezt nevezzük „meta-tudás”-nak, vagyis a tudás tudásának. Empatikus tudás Ha már tisztában vagyunk milyen tudást kell megszereznünk, a következő lépés, hogy azt valakitől meg kell szerezni. A tudás a Gyakorlati Közösségen belül egy nagy hálózatban található meg, ahol személyes kapcsolatban vagyunk a legtöbb emberrel. A probléma ebben a fázisban úgy vetődik fel hogy: Kit kell megkérdezni? Annak tudását, hogy a szükséges tudást kitől szerezhetjük meg „empatikus tudás”-nak nevezzük.

40

Másodlagos tudás Természetesen felmerülhetnek és legtöbbször fel is merülnek előre nem látható, váratlan tudás igények. Ezek kielégítésére szolgál az úgynevezett „másodlagos tudás”, amely a teljesen ismeretlennel foglalkozik, amikor nem tudjuk milyen tudásra van szükségünk, vagy hogy ki tudja ezt a tudást nyújtani. Ehhez nagyon jól kell ismerni és érteni a közös funkcionális folyamatokat, amelyek a legtöbb tudásorientált szervezetben már léteznek. A fenti folyamat röviden így foglalható össze: A meta-tudás annak megértését adja hogy milyen tudásigény létezik és milyen jövőbeli igények jelezhetők előre. Az empatikus tudás megadja hogy ki tudja kitölteni ezeket az igényeket. A másodlagos tudás megmutatja hová kell fordulni, ha valami váratlan igény bukkan fel, ami előre nem látható a meta-tudás által, vagy ha nincs senki a személyes hálózatban aki rendelkezésre tudná bocsátani a szükséges tudást. A tudásközvetítés (brokerage) A Gyakorlati Közösségen belül a tudás igénylése, keresése, továbbítása valahogy úgy zajlik mint ahogyan a részvények cserélnek gazdát a tőzsdén: tudásközvetítők, tudás brókerek útján. A tudásközvetítés során a Gyakorlati Közösség tagjai folyamatosan és proaktívan „kereskednek” a tudással egymás között, amelyet az anyagi ellenszolgáltatás helyett a kölcsönös érdekeltség a motivál. A folyamat általában specializált tudásközvetítők 12 útján zajlik, akik folyamatos interakcióban vannak a közösség más tagjaival. Nem egyszerűen adatot és információt tárolnak és továbbítanak, hanem értéket is hozzáadnak értelmezéssel, utalással, illetve más módszerekkel. A tudás közvetítők valójában nem a tudás birtokosai vagy forrásai. Az ő szerepük az igényelt tudásnak az igénylők (általában a döntéshozók) rendelkezésére bocsátása, mások (általában a szakértők) nevében (Koraeus, 2008:41-45). A döntéshozó feladata tehát csupán megfogalmazni a tudás igényét és ezt közölni a tudásközvetítővel. A Gyakorlati Közösségen belül ekkor megindul a proaktív keresés és közvetítés, amelynek eredményeként a döntéshozó a megfelelő tudást a megfelelő formában fogja kézhez kapni. Ez a folyamat rendkívül meggyorsítja és megkönnyíti a hiányzó tudás megszerzését méghozzá úgy, hogy a technikai megvalósítás nem a döntéshozókat terheli, így nem vonja el a figyelmüket, idejüket és energiájukat az alapfeladatuktól, a döntési opciók mérlegelésétől és a döntések meghozatalától. Ha jól meggondoljuk egy ország kormányzati rendszere – akár a miénk is – jogi és politikai értelemben formálisan egy Gyakorlati Közösség. A kormányzati vezetés-irányítás rendszere egy adott elvi és gyakorlati keretet jelent, amelyet a közös kormányzati politika, a kormány célkitűzései, követelményrendszere (a mindenkori kormányprogram), illetőleg az aktuális szervezeti struktúra határol be. Létezik tehát – legalábbis formálisan mindenképp egy közös államérdek, kormányzati érdek. Ez jelentős előnyt jelent az egymástól független gazdasági szereplőkhöz, vagy nemzetközi összefüggésben a különböző országok szuverén kormányaihoz, illetve a nemzetközi szervezetekhez képest, amelyek jóval nehezebben hozhatók össze egy közös érdekeltségű rendszerbe. Az állam kormányzati rendszere tehát elvben elsőrendű alanya, kitűnő táptalaja lehet egy Gyakorlati Közösségnek. Elvileg minden feltétel adott ahhoz, hogy a kormányzati szerveket egy közös érdekeltségen alapuló szerveződésbe foglaljuk, ahol minden szervezetnek kölcsönös érdeke az információ, a tudás megosztása másokkal annak tudatában, hogy ma én adom a tudást, de holnap lehet hogy 12

Az eredeti angol megnevezés: „knowledge worker”, vagyis tudás munkás, amelyet tartami szempontból inkább tudás közvetítőnek neveznék.

41

nekem lesz rá szükségem. Megkockáztatom, ennek így is kell (vagy kellene) lennie egy koherens kormányzati rendszerben. 4. A tudásmenedzsment és a válságkezelés A tudásmenedzsmentet eredetileg kereskedelmi céllal fejlesztették ki a termék-innováció hatékonyabbá tétele céljából. A termék revízió ciklust az áruk fejlesztésének távoli céljával tervezték, amely hónapokat, vagy éveket jelentett. A válságkezeléssel összefüggésben az alapvető probléma az, hogy a válságot nagymértékben az időszűke, az időkényszer jellemzi, vagyis – néhány hosszú lefolyású válságot kivéve - nincsenek hónapjaink, éveink egy krízis megoldására. Ez rögtön kételyt ébreszt, hogy a tudásmenedzsment egyáltalán használható-e válsághelyzetekben. Koraeus tanulmánya azt demonstrálja, hogy a korábbi kételyek ellenére a tudásmenedzsment életképes technika a válságkezelés során. Ezt konkrét példákkal illusztrálja, ahol a hiányzó tudás megkeresése és megtalálása nem növelte szignifikánsan a válságkezelési feladatokra fordított idő mennyiségét. A tudásmenedzsment alkalmazhatósága mellett a másik kérdés a szükségessége, amely véleményem szerint kevésbé kérdőjelezhető meg. Ennek elsődleges oka, hogy környezetünk egyre komplexebbé válik és ennek megfelelően napjainkban a válságokhoz összetett és bonyolult társadalmi és technikai faktorok párosulnak. Ebből adódóan a válságkezelőknek gyakran van szükségük külső szakértelemre. A tudásmenedzsment éppen azt vizsgálja, hogyan lehet megtalálni a hiányzó tudást és hogyan lehet eljuttatni oda ahol a legjobban szükség van rá. Ha ma Magyarországon egy nemzeti válságkezelő rendszert szeretnénk létrehozni, konstatálhatnánk hogy a tudásmenedzsment alkalmazásához és egy Gyakorlati Közösség kialakításához szükséges jogi, politikai keretek adottak. Már „csak” a szakmát, pontosabban a szakmákat kellene közös platformra hozni. Ennek első lépése minisztériumi szintű válságkezeléssel kapcsolatos tudásbázisok létrehozása lehetne. Ezeket az ágazati tudásbázisokat, azután össze lehetne kötni és kialakítani egy mechanizmust acélból, hogy a többi ágazat is kölcsönösen hozzáférjen egymás tudásbázisához. Szükségünk van még minisztériumonként egy-két fő információközvetítőre, akik proaktívan keresik, megosztják és kicserélik az információt és a tudást. A közvetítésen túl egyfajta filterként is funkcionálnának, ami azt jelenti, hogy megóvják a döntéshozókat az információ-túlterheléstől 13. Ezen felül ki kellene alakítani egy technikát a tudás megosztására és kicserélésére, vagyis arra, hogy milyen úton és módon lehet megtalálni az éppen hiányzó tudást. Tagadhatatlan, hogy a tudásmenedzsment fejlett hálózatépítést és hálózatfenntartást igényel, bár meggyőződésem, hogy ezen nem elsősorban és nem döntő mértékben a technikai háttér megteremtését kell érteni. E tényező részben már rendelkezésre áll, illetőleg fejlesztés alatt van. Úgy vélem a hálózatépítést az emberek fejében szükséges kezdeni. Az információs társadalmak korában, amikor az információ hatalom és ezért mindenki a saját szintjén minden A tudás közvetítő filterként történő alkalmazásánál ügyelni kell arra, hogy a közvetítő személy ne váljon bizonyos információ, tudás, vagy vélemény, álláspont továbbításának megakadályozójává (mind guard). Más szóval ne legyen egy hivatalos, vagy preferált, kitüntetett, stb. álláspont kritikátlan támogatója, és egyben a többi szempont kifejezésre juttatásának megakadályozója, visszatartója. A tudás közvetítők egy szeparációs réteget hoznak létre a válságkezelő csoport és az általuk választott szakértők között. Ennek azért van nagy jelentősége, mert a tudásmenedzsment egyik lényeges problémája, hogy a külső szakértők nem tagjai a válságkezelő csoportnak, ezért az egymással történő interakciók során az újcsoport szindrómával kell szembesülniük. Ha viszont Gyakorlati Közösséget is alkalmazunk a válságkezelési rendszerben, az újcsoport szindróma problematikája a döntéshozó csoporton kívülre kerül a Gyakorlati Közösségbe (Koraeus 49-50. old). 13

42

információt visszatart ameddig csak lehet, nem irányítási rendszer büro-politikai arénájának – önkéntes információ- és tudásátadásra. Ez egy működőképes egy modern, komplex kihívások rendszer.

könnyű rávenni a kormányzati vezetésinem ritkán ellenérdekű – szereplőit az rendkívül kemény dió, de enélkül nem megoldására is alkalmas válságkezelési

Koraeus két konkrét esettel támasztotta alá a tudásmenedzsment válságkezelésben történő alkalmazhatóságára vonatkozó elvi megállapításait. Előzetesen azonban le kell szögezni, hogy az első eset azelőtt történt, mielőtt a tudásmenedzsment koncepciója egyáltalán létezett volna, a második pedig akkor, amikor a teória még csecsemőkorban volt az üzleti szférában. Mindkét szituáció alkalmas lehet továbbá egy másik jellemző válságkezelési szempont, vagy ha úgy tetszik filozófia esetleges negatív hatásainak demonstrálására is. Vannak akik azt mondják, ha válság van és ha igazán nagy a baj, akkor nem lesz idő a krízishelyzet elemezgetésére, vitákra, különböző nézőpontok összehasonlítására, hanem menni kell és tenni kell a dolgunkat. Az első példa-esetnél az úgynevezett „WACO ostromnál” (USA 1993) pontosan ez utóbbi történt. Az eredmény több mint 70 halott és 24 sebesült. Három évvel később valami nagyon hasonló zajlott le, amely „Montana Freemen standoff 1996” eset néven került be a krízis menedzsment irodalomba. Tanulva az előző hibákból itt már jobban kiaknázták a tudásmenedzsment adta lehetőségeket. Az eredmény a válsághelyzet békés és sikeres megoldása tárgyalások útján egyetlen puskalövés nélkül. A WACO ostrom 1993 1993 február 28-án a hatóságok megpróbálták letartóztatni egy vallásos szekta, a magukat Dávidiánusoknak nevező csoport tagjait, akiket illegális fegyvertartással és drogkereskedéssel vádoltak. A Dávidiánusok a helyzetet az ő vallásos meggyőződésüknek megfelelően értékelték, így a hatóság fegyveres ügynökeit Babilon mitikus erőiként fogták fel, akik azért jöttek, hogy az igaz keresztények ellen harcoljanak. Mindenki azt várta, hogy megadják magukat a hatóságok fegyveres túlerejének, de ők bevették magukat egy farmra és az ellenállást választották. Először egy 90 perces tűzpárbaj zajlott le, amelynek következtében 4 halott és 20 sebesült maradt a hatóság oldalán, 5 halott és 4 sebesült a Dávidiánus oldalon. Később az FBI átvette az irányítást és szakértőket vont be a válságkezelésbe. Az FBI álláspontja szerint klasszikus szekta vezérrel volt dolguk, aki más szektatagokat túszként tart fogva, vagyis a megoldandó feladat nem más mint egy túszmentő akció. A hatóságok több tárgyalást folytattak le a szektatagokkal, de azok nem vezettek eredményre és egy idő után az FBI elvesztette a türelmét. Április 19-én gáztámadást indított, amelynek eredményeként több mint 70 Dávidiánus életét vesztette (Koraeus, 2008:57). Az eset döntéshozatali szempontból történő elemzése rámutatott, hogy az FBI hamar ráébredt, hogy számos területen nem rendelkezik a válsághelyzet megoldásához szükséges tudással, szakértelemmel, illetve a saját szakértői nem voltak elég hatékonyak. Az alábbi szakterületeket azonosították be ahol tudásigény keletkezett: -

-

pszichológia, pszichoterápia, pszicholingvisztika: megérteni a szekta csoportjában zajló belső folyamatokat, elsősorban azt kideríteni, hogy van-e belső nézetkülönbség a tagok között amelyet kihasználhatna az FBI; vallás, teológia és kultuszok: megérteni a vezér folyamatos bibliai és vallási utalásait amelyek útján kifejezte az álláspontját;

43

-

gyógyászat: meghatározni az első tűzpárbaj által a Dávidiánusoknak okozott sérülések hatásait, valamint a könnygáz esetleges használatának következményeit, különösen a gyerekekre;

A teológiai szakértelem iránti szükségletet alábecsülték a pszichológiai és szociológiai ismeretekhez képest, melynek következtében a tárgyalók nem voltak tisztában a Dávidiánusok vallásos meggyőződésével és motivációival. A tudás igények nagy részét az FBI saját csoportjain belül elégítették ki: túszmentő csoport, kritikus incidens tárgyaló csoport, erőszakos bűncselekményeket kivizsgáló nemzeti intézet és egy ad hoc csoport különböző FBI egységekből. A baj csak az volt, hogy e csoportok között nem volt kohézió, kölcsönös megértés és hatékony koordináció, sőt a túszmentő csoport és a tárgyaló csoport között jelentős nézetkülönbség alakult ki (Koraeus, 2008:68). Az FBI a saját szakértőin kívül megpróbált külső tudásforrásokat is igénybe venni. Két külső szakértőt vontak be, akik 5 napot kértek hogy megfejtsék a szektavezér érvelését, amelyeket folyamatosan bibliai idézetekbe foglalt. Az 5 nap látszólag hosszúnak tűnik és itt bukkan felszínre a látszólagos ellentmondás a tudásmenedzsment és a válságkezelés között, miszerint válsághelyzetben az időkényszer hatása alatt nincs idő tudásmenedzsment procedúrákra. Ha viszonyt összevetjük azzal, hogy az ostromállapot 51 napig tartott, amely alatt az FBI nem volt képes megfelelő megoldást találni, ez az 5 nap relatíve rövidnek tűnik, vagy legalábbis leszögezhető, hogy ez az idő nem növelte meg a válsághelyzet megoldására fordított időt. Az FBI a belső és külső szakértők mellett tudásközvetítőt is alkalmazott, vagyis a tudásmenedzsment számos elemét ösztönösen alkalmazta, sajnos rosszul. Teljes átfedés volt a tudás közvetítő és a tudás birtokos szerep között, így a tudás közvetítők elsődleges funkciója elveszett. Ahelyett hogy felmérték volna az igényeket és megtalálták majd összehasonlították volna a különböző forrásokból érkező eltérő nézőpontokat, kiszűrtek minden javaslatot, amely az FBI interpretációjával ellentétes volt. A többféle nézőpont kifejezésre juttatása szisztematikusan el volt nyomva, ehelyett arra törekedtek, hogy csak egyetlenegy álláspont kerüljön kifejezésre, a sajátjuk. Ennek eredményeként kevés vagy egyáltalán semmilyen lehetőség nem volt a szituáció újraértelmezésére. A pszichológusok és a szociológusok nem látták szükségesnek vallási szakértők bevonását, mert az ő feltételezésük szerint a Dávidiánusok vezetője klasszikus szektavezér volt. Az FBI túszesetnek értelmezte a helyzetet és a szakértői vélemények kizárólag ezt a kiinduló feltételezést igyekeztek erősíteni (Koraeus, 2008:70). A Montana Freemen standoff 1996 A Montana Freemen a Keresztény Identitás nevű, alapvetően rasszista tradíciót követő mozgalomhoz tartozott. Azt hitték és hirdették, hogy az árja faj isten kiválasztott népe, amelyet folyamatosan üldöznek sátáni nem árja erők, elsősorban a zsidók, és hogy az USA kormánya az ördögnek dolgozik. A Freeman vezetőket banki csalással, illegális fegyverviseléssel és rablással vádolták. Hasonlóan a Dávidiánusokhoz bevették magukat egy farmra, az FBI pedig körbevette őket, hogy megakadályozza az elmenekülésüket. A WACO ügytől eltérően az FBI szinte teljes mértékben a tárgyalásokra építette a stratégiáját és nyitottabb volt a külső szakértők alkalmazására, akiket mint közvetítő tárgyalókat használtak. Ennek eredményeként sikerült megoldani a válsághelyzetet 81 nap után egyetlen lövés eldördülése nélkül. A szekta tagjai békésen megadták magukat elsősorban

44

azért, mert a vallási szakértők sikeresen értékelték és elemezték a helyzetet és ez alapján az FBI a követeléseit olyan módon határozta meg, hogy az nem ütközött a Freemen tagok hitébe és meggyőződésébe (Koraeus, 2008:74-75). Az FBI ezen túl törekedett a tudástranszfer szervezeti kereteinek kialakítására is. Létrehozták a Kritikus Incidens Analízis Csoportot acélból, hogy a hiányzó tudás megszerzésére találjon megoldást. Ami még fontosabb, tisztán elkülönítették a tudás birtokosainak, a tudás felhasználóinak és a tudás közvetítőinek a funkcióit. A megoldás nagyon hasonló volt a tudásmenedzsmentben használatos Gyakorlati Közösség működési logikájához. Ennek a hálózatnak a használatával a tudás igényt azonnal azonosították és a releváns tudás birtokosát sokkal gyorsabban megtalálták mint a WACO esetben. Így a tudásmenedzsment időmegtakarítási faktorrá is vált (Koraeus, 2008:82). A gyakorlati példák is igazolták, hogy a tudásmenedzsment egyaránt jól használható a válságkezelésben az analízis, valamint a gyakorlati válságkezelési feladatok megoldása során. Kiterjedtebb tudáskoncepciót nyújt, támogatja a több szemponton alapuló döntéshozatalt, valamint új szemlélet ad a szakértelem természetéről. A szervezeti tudás és a tudásmenedzsment elmélete azt feltételezi, hogy a több tudás jobb döntéshez vezet és hogy az új tudás új döntéshozatali perspektívákat nyújt. A több szempont figyelembe vétele és egyenrangú versengése szempontjából a kulcs az egyes funkciók elválasztása. Ha a tudásközvetítő egyben a tudás birtokosa és felhasználója is, előfordulhat, hogy kizárják a versenyző nézőpontokat és egyetlen nézőpont kizárólagos támogatói lesznek (mind guard). A tudásközvetítőt akkor alkalmazzák a legjobban, ha interfészként használják a belső (döntéshozók) és a külső (Gyakorlati Közösség) szféra között. A tudásközvetítő nem tagja sem a döntéshozói, sem a tanácsadó szakértői csoportnak, de szorosan kapcsolódik mindkettőhöz. Aktívan keresi a tudást, de pártatlan, vagyis nem támogatja azokat a megoldásokat, amelyeket megtalált. A szakértelem természetének új szemlélete legtömörebben azt fejezi ki, hogy bárki lehet szakértő. Nem feltétlenül szükséges tudományos háttér, vagy magasabb iskolázottság. Úgyis mondhatnám, hogy a szakértő szerepet nem lehet előre definiálni. E séma alapján a szakértelem elválik egy bizonyos tudományterülettől és teljesen az adott problémához kapcsolódik. Ez teljesen beleillik a szubjektív válságfogalomba, hiszen az igényelt tudás és szakértelem bizonyos konkrét helyzetben szintén szubjektív. A szakértő nem szükségszerűen az, aki rendelkezik a tudással, hanem aki megfelelő módon alkalmazni tudja azt. Más szóval a tudása cselekvésre alkalmas (actionable knowledge). A Montana Freemen-eset sikeres megoldása nagy részben olyan személyeknek köszönhető, aki nem voltak szakértőként számon tartva, sokkal inkább képzetlen és szinte véletlenszerűen kiválasztott közvetítők voltak, de mindkét fél bizalommal volt irántuk. Az előnyök mellett természetesen meg kell említeni azt is, hogy a tudásmenedzsment sok időt, türelmet, ráfordítást igényel. Jobb megoldásokat keresni és találni, emberek szélesebb körétől különböző megoldási változatokat nyerni, nyilvánvalóan bonyolultabb és időigényesebb mint megkérdezni azokat az embereket, akik a helyszínen kéznél vannak. Ezért a tudásmenedzsment nem mindenki részére, vagy nem minden helyzetre alkalmas. Valószínűleg nincs szükség rá olyan helyzetekben, amelyeknek alacsony a tudásintenzitásuk. Annál inkább hasznos és hatékony olyan helyzetekben, amelyeknek magas a tudásintenzitásuk, viszont ezek az esetek természetüktől fogva egyben időigényesek is, így a

45

megfelelő idő rendelkezésre fog állni a tudásmenedzsment alkalmazására (Koraeus, 2008:95102). 5. Az informatika szerepe a válságkezelésben Korábban már kitértem arra, hogy a válsághelyzeti döntéshozatal és döntés-előkészítés alapvetően három formában történik: testületekben, hierarchikus, vagy hálózatszerűen kapcsolódó szervezetekben és ezek közül a hálózat rendelkezik leginkább a hatékony munkára irányuló potenciállal. A hálózatban lévő szervezeteknek nem szükségszerűen vannak közös céljaik és értékeik, következésképpen a hálózat a kölcsönösségen alapul. Az eredményt nem tárgyalás, vagy döntés útján érik el, hanem adatok, információk, illetve a tudás kölcsönös megosztása útján. Arról is szó volt, hogy a tudás több mint egyszerű adat, vagy információ. Ezzel együtt az információ a tudásmenedzsment alapvető építőkövének tekinthető, így nem mindegy hogy milyen információs stratégiát alkalmazunk. Az informatika tekintetében annyira laikusnak számítok, hogy csak a téma érintőleges tárgyalásába merek bocsátkozni. Szakértelem hiányában elsősorban az informatikai háttér fontosságára szeretném felhívni a figyelmet, hiszen egy komplex környezetben, komplex válsághelyzetben, összkormányzati megközelítésen alapuló válságkezelés során az információ képzés, áramlás és megosztás magas színvonala kritikus jelentőséggel bír. A hatás alapú tudásbázis fejlesztés, tervezés, értékelés és elemzés szintén elképzelhetetlen fejlett informatikai háttér nélkül. A továbbiakban két, véleményem szerint a válságkezelésben rendkívüli fontossággal bíró informatikai témakört kívánok felvillantani: a válsághelyzetekkel kapcsolatos adatok gyűjtését, rendszerezését, valamint az információk megosztását. Az esemény-adatok gyűjtése és rendszerezése Informatikai szempontból a válság események, történések sorozataként fogható fel, amelyek informatikai eszközökkel gyűjthetők, feldolgozhatók, értékelhetők. Ezeket az eseményeket az informatika világában „esemény-adatok” névvel illetik, amelyek lehetnek szavak és cselekedetek, verbális vagy fizikai akciók és reakciók és amelyeket a nemzeti vagy nemzetközi szereplők valósítanak meg belső hazai, vagy külső környezetük irányában. Mivel számunkra elsősorban az események kölcsönhatásai érdekesek, ezért egy eseménynek alanya mellett tárgya is kell hogy legyen. Ennek megfelelően a feldolgozandó események alapszerkezete a következő: Valaki mondott, vagy csinált valamit valakivel kapcsolatban, valamikor, valahol. Ez azt jelenti hogy az eseménynek minimálisan van alanya, tárgya, típusa, helye és időpontja (időintervalluma). Ezentúl az események megfigyelhető emberi magatartások, vagy ilyenek összessége, így a motivációk, szándékok, felismerések és más absztrakt vagy szubjektív jelenségek nem tekinthetők eseményeknek, de ezek kifejezésre juttatása már igen (VEI, 1999:9). Az esemény-adathalmazok alapvetően két csoportba sorolhatók: - szereplő-orientált típusok: egy szereplőcsoport közötti összes interakciót rögzítenek egy adott időszakra vonatkozóan - epizód-orientált: egy konkrét esemény, általában egy válság eseményeit tartalmazzák (VEI, 1999:11) Az események teljes részletességükben, elő-feldolgozás nélkül nem alkalmasak informatikai eszközökkel, statisztikai vagy összetettebb értékelő eljárásokkal történő

46

elemzésre, ezért ezen események tartalmát valamilyen formában tömöríteni kell. Az eseménytípusok esetében a legmagasabb szintű tömörítés az eseményeket egyszerűen együttműködésnek, vagy konfliktusnak minősíti. Már ebben az esetben is hasznosítható következtetéseket lehet levonni a kétféle típus adott időegység alatti – heti, havi, évenkénti – előfordulásának mennyiségéből és mennyiségi változásának jellegéből, dinamikájából. Ezek jelzik, hogy egy adott válság szereplői közötti kapcsolatot, a válságövezetet, a régiót, vagy az államot inkább az együttműködés, vagy inkább a konfliktusok jellemezik, illetve ezek szintje növekszik vagy csökken. A következő tömörítési szinten az együttműködési és konfliktusos tevékenységek különböző szintjei egy közös skálán kerülnek elhelyezésre, amelynek közepére a semleges tevékenységek, két végpontjára a legerősebb együttműködést, illetve a legerősebb konfliktust megtestesítő tevékenységek kerülnek. Ezt általában egy 15 fokozatú skála alkalmazásával teszik meg. A skálán történő elhelyezéshez egységesen alkalmazandó kódolási szabályokat kell kidolgozni, amelyek megadják az egyes skálaelemekhez sorolandó jellemző tevékenységtípusokat és egy olyan általános meghatározást, amely a ritkábban előforduló tevékenységtípusok esetében is eligazítást nyújt. Az ilyen jellegű skála méréselméleti szempontból ordinális jellegű, ami már számos statisztikai elemzést tesz lehetővé. (VEI 23-24 old.) Egy másik tömörítési lehetőség az egységes együttműködés - konfliktus skála helyett két önálló skála alkalmazása. Az önálló skálák alkalmazásának indoka, hogy az együttműködés és a konfliktus egymástól bizonyos értelemben független érdekérvényesítési eszközök. Egyes szereplők között lehetséges egyidőben viszonylag magas szintű együttműködés, ugyanakkor számos konfliktus is, vagy mindkettő hiánya. A biztonságpolitika területén a múlt század 60-70-es évei során számos esemény-adat gyűjtemény került összeállításra. Ilyen korai gyűjtemény volt a „Konfliktus és béke adatbázis” (Conflict and Peace Data Bank – COPDAB), amely egy harminc éves időintervallum 350.000 eseményét dolgozta fel 135 ország egymás közötti és országon belüli interakciói közül. A COPDAB az események vizsgálatára egy 15 elemű sorrendi kódrendszert alkalmazott, amelyben a 8. érték a semleges tevékenységet jelölte, a 7-1- értékek a növekvő együttműködési, a 9-15. értékek pedig a növekvő konfliktus szinteket képviselték. A COPDAB adathalmaz továbbfejlesztésének is tekinthető a 90-es évek elején beindított „Globális esemény-adat rendszer” (Global Event-Data System – GEDS), amely alapvetően megtartotta a 15 fokozatú skálát. Ez a projekt már on-line hírszolgáltatásokra, például a Reuters, vagy az ITAR TASS hírforrásaira épült. A „Világesemények kölcsönhatásainak vizsgálata” (World Events Interaction Survey – WEIS) a szereplő-orientált esemény-adathalmazok mási korai változata, amely 11 év 9000 eseményét tartalmazta. Az eseményeket 22 nagyobb csoportba rendezett 63 kategóriába sorolta be. Az általános kategóriák az együttműködés-konfliktus spektrum durva skáláját adták. AWEIS rendszer utódjának a Kansasi Egyetemen kidolgozott „Kansas esemény-adat rendszer” (Kansas Event Data System – KEDS) tekinthető. A KEDS legfontosabb újdonsága az automatizált híranyag-elemzés és kódolás volt. A rendszer a Reuters hírszolgáltatás anyagát megkapva emberi beavatkozás nélkül állított elő WEIS típusú adathalmazt. A teljesség igénye nélkül megemlíteném még a „Belpolitikai kölcsönhatások” (Intranational Political Interactions – IPI) projektet. A leglényegesebb változtatása a COPDAB jellegű közös együttműködés/konfliktus skála helyetti két önálló tízfokozatú skála bevezetése volt, amely pontosabb és részletesebb leképezést tett lehetővé. A szereplőkre vonatkozó IPI

47

kódrendszer a politikai konfliktusok általános szintjének mérése mellett lehetővé tette az egyes társadalmi csoportok közötti interakciók dinamikájának vizsgálatát is (VEI, 1999:1113). A fentiek természetesen kizárólag „illusztrációnak” tekinthetők, hiszen léteznek már ezeknél modernebb, kifinomultabb rendszerek, eljárások, amellyel a szakmabeliek egészen biztosan tisztában vannak. Ráadásul a bemutatott rendszerek még az események hagyományos tartalom szerinti kategorizálásán alapulnak, amely nem igazán alkalmas a modern, hálózati formában történő válságmenedzsment támogatására. Arra viszont e néhány példa talán elegendő, hogy átgondoljuk milyen informatikai eszközökkel, módszerekkel segíthetjük a sokszereplős, soktényezős komplex válsághelyzet minél átfogóbb megértését, hogyan járulhatnak hozzá az esemény-adat gyűjtő és elemző rendszerek egy olyan holisztikus kép kialakításához, amely - mint később látni fogjuk – elengedhetetlen feltétele a hatás alapú megközelítések. Nem tartom elképzelhetetlennek, hogy például a Magyar Távirati Iroda híranyagára támaszkodva létrehozzunk egy esemény-adat bázist, amely rendkívül hasznos kiegészítő eleme lenne a korábban általam javasolt összkormányzati válságkezelési tudásbázisnak. Ha az adatok rendelkezésre állnak és megfelelően rendszereztük őket, a következő lényeges kérdés az információk megosztása. Ez nyilvánvalóan elképzelhetetlen egy kölcsönös érdekeltségi rendszer kialakítása nélkül, amely biztosítja az információt megosztót, hogy az információinak az átadása valamilyen formában megtérül számára. Ha ezt belátja, attól fogva nem a „normál” reflexszerű viselkedésben, az információ visszatartásában lesz érdekelt, hanem a megosztásában. A válságkezelésben résztvevő szervek akkor mutatnak hajlandóságot az információik hozzáférhetővé tételére, amennyiben rögtön és nyilvánvalóan látható előnyök származnak belőle. Enélkül csak látszatmegosztásról beszélhetünk, ahol a valóban lényeges információkat továbbra is meg fogják tartani a maguk számára. Fontosnak tartom ezért egy kölcsönös érdekeltségi rendszeren alapuló információ megosztási mechanizmus létrehozását, amely nélkül mind az összkormányzati-, mind a hatás alapú megközelítés megvalósítása elképzelhetetlen. Információs stratégiák Abból kiindulva, hogy az együttműködésben és az információ megosztásban leginkább érdekelt működési forma a hálózat, Raino Kuisisto, a Finn Jövőkutatási Központ szakértője nyomán röviden tekintsük át a hálózatok hatékony működéséhez legjobban alkalmazható információs stratégiákat. Kuisisto kiindulási alapja, hogy az átfogó megközelítés az információ csere stratégiájának újragondolását követeli meg. A hagyományos modellek arra épülnek, hogy az emberek szeretik kategorizálni az információt. A csoportosítás tipikusan tartalom szerint történik, ebből következően az információ stratégiák ezeken a tartalmi alapú információ aggregációkon 14 alapulnak A társadalmi kommunikációs hálózatokról pedig az mondható el, hogy érdekeltségi kör szerint definiáltak. Az érdekeltségi kör alapján kategorizálják az információt és ezek a kategóriák igazítják útba az embereket, amikor hálózatokat formálnak más emberekkel. Természetesen azokat fogják keresni, akik hasonló információkategóriákat használnak.

14

Aggregáció: E szövegösszefüggésben azt jelenti, hogy hasonló dolgokat hasonló osztályokba próbálnak sorolni és ezeknek az osztályoknak az elemeit egyenlőként kezelik. Minden új észlelést, információt ezekbe az osztályokba helyeznek el.

48

A hálózatok szereplői legtöbbször jelentősen különböznek egymástól, ugyanakkor a hálózat nem lineáris interakciós rendszer, ezért nincs individuális kontroll alatt. E probléma kiküszöbölése érdekében olyan összetett információ kategorizáló modellt és precíz eljárást kell kialakítani, amely elősegíti az információáramlást a különböző interaktív szereplők között úgy, hogy a folyamat eközben kontrollálható marad. Ennek eredményeképpen létre fog jönni egy közös virtuális szervezet, amely alkalmas a hatékony információcsere megvalósítására (Kuisisto; Rintakoski, Autti, 2008:43-45.). A információ csere módszerére vonatkozóan négy alapvető információ megosztási stratégia különböztethető meg: 1. megosztok mindent 2. nem osztok meg semmit 3. egy bizonyos mértékig megosztom az információt szubjektív kritériumok alapján 4. egy bizonyos mértékig megosztom az információt a szervezeti környezet és a helyzet által meghatározott kritériumok alapján. Az 1-3. típusok többé kevésbé tartalom alapú stratégiák, amelyek azon a feltevésen alapulnak, hogy a megosztott információban lévő megfelelő fajta tartalom a fő kritérium. A tradicionális gondolkodásmódot fejezik ki, amely a szubjektív tartalmat hangsúlyozza ki az információcserével szemben. Az 1. stratégia káoszt okoz az információt fogadó szervezetekben az információdömping miatt. A 2. stratégia az információt fogadó szervezetet vagy statikussá teszi, vagy kirekeszti a hálózatból. A 3. stratégia hatékony lehet statikus helyzetekben, de nem alkalmas dinamikus környezetben. Megállapítható tehát, hogy az 1-3. stratégiák nem optimálisak hálózati környezetben. A 4. típus egy keretsémán alapuló stratégia, amely feltételezi, hogy bizonyos helyzetek bizonyos fajta szereplőkkel egy keretet alkotnak, amely meghatározza az információcsere követelményeit. Nem az a lényeges, hogy milyen információra van szüksége a többi szereplőnek, hanem hogy ismerjem a szervezeti-, vagy munkakörnyezet általános jellemzőit és a helyzetet amelyben a többi szereplő van. Ha ezekkel az ismeretekkel rendelkezem, és tudom hogy milyen információ szükséges a helyzet kezeléséhez, képes vagyok irányítani és ellenőrizni a saját információ megosztásomat. Ez a stratégia hálózati- és csapatmunkaorientált. A kommunikációs helyzetre fókuszál a kommunikálandó tartalom helyett, így megpróbál helyzet és összefüggés alapú kommunikációs fórumokat létrehozni. Hívható komplex átfogó információcsere stratégiának, vagy egyszerűen komplex stratégiának. Az összefüggések alapján kategorizál, megengedi a nem lineáris szerveződést és a különbözőségek szabad evolúcióját anélkül, hogy szükséges lenne helyzetről helyzetre, vagy szereplőről szereplőre módosítani az információ megosztási kritériumokat (Kuisisto; Rintakoski, Autti, 2008: 45-47). Az információ megosztás és az interoperabilitás létfontosságúak egy komplex környezetben. Kitalálhatunk remek stratégiákat, alkalmazhatunk rendkívül hatékony módszereket, mégis mindez kevésnek bizonyulhat, ha hiányzik egy nélkülözhetetlen tényező: a bizalom. Az információt ugyanis csak azokkal osztjuk meg, akikben megbízunk. Túl kell lépni azon, hogy a szervezetek a saját szervezeti céljaik érdekében végzik az információcserét, figyelmen kívül hagyva a válságkezelés sokszereplős realitását. Meg kell érteni és tudomásul kell venni, hogy minden egyes szereplő tevékenysége függ a többi tevékenységétől, ehhez pedig a kölcsönös érdekek alapján meg kell osztani a releváns információt. A bizalomépítés különböző módokon képzelhető el, például közös gyakorlatok,

49

tréningek, konferenciák formájában, de talán amivel az egészet kezdeni érdemes, az a közös perspektívák kialakítása és megosztása.

50

V. Fejezet Az átfogó megközelítés 1 Miért van szükség az átfogó megközelítésre? Az előző fejezetben végigkövettük, hogyan látja a nemzetközi szakirodalom többsége a válságok természetét, a döntés-előkészítés és döntéshozatal jellemző folyamatait, lehetséges buktatóit. Láttuk, milyen előrehaladott elméletek és metódusok léteznek az elemzésértékelésre, illetve a válságkezeléshez szükséges tudás megszerzésére vonatkozóan. Vajon mindezek csak elméletben létező hipotézisek, vagy esetleg van már ezekre épülő, illetve ezekhez közelítő válságkezelési gyakorlat is? A nem éppen szilárdan meglapozottnak tűnő válasz: van is és nincs is. A nemzetközi válságkezeléssel összefüggésben már kialakult és általánosan elfogadottá vált az átfogó megközelítés elve, amely nyugodtan nevezhető válságkezelési metódusnak, illetve mechanizmusnak. Léteznek továbbá olyan szervek, szervezeti egységek, amelyeket kimondottan erre a célra alakítottak meg. Az átfogó megközelítés számos momentumában kapcsolódik az előző fejezetben leírt elméletekhez, alkalmazza azokat, épít a megállapításaira. Közülük kiemelném a válságok komplexitását, a holisztikus kép szükségességét, a koherencia és koordináció fontosságát, valamint a fejlett tudásmenedzsment alkalmazását. A válasz első fele tehát igen, létezik már széleskörűen elfogadott és alkalmazott gyakorlat. A válasz második felében szereplő nem pedig azt jelenti, hogy az átfogó megközelítés még nagyon gyerekcipőben járó mechanizmus. Inkább kísérleti szakaszában van, min kifejlett stádiumában, a nemzetek, illetve a nemzetközi szervezetek még tapogatóznak, milyen módon, módokon lehetne megvalósítani. Széles körű napi gyakorlatról így még nem beszélhetünk, viszont az átfogó megközelítés szükségességét, hasznosságát immár senki sem kérdőjelezi meg. Nem a létjogosultsága, alkalmazhatósága és alkalmazandósága kérdéses tehát, hanem a megvalósítás mikéntje, amely nemzetről nemzetre, nemzetközi szervezetről nemzetközi szervezetre változik. A nemzetközi válságkezelés gyakorlata során jelentkező több negatív tényező indíttatta a válságkezelés szereplőit az átfogó megközelítés teóriájának megalkotására és alkalmazására. Az első és legfontosabb a megfelelő koherencia és koordináció hiánya, amely a válságkezelésben résztvevő szervezetek közötti rivalizációt, egymás szándékának, tevékenységének keresztezését, illetve az erőfeszítések duplikációját eredményezte. Mindehhez hozzájárult az anyagi erőforrásokért, a válságkezelésre fordítandó pénzügyi alapokért folyó verseny, amely az optimális alatti gazdaságosság kiváltójává vált. E jelenségek összességükben alacsony sikerskálát eredményeztek (Friis, Jarmyr, 2008:2). A válságkezelő missziók során szerzett tapasztalatok alapján mindenki számára nyilvánvalóvá vált, hogy a katonai erőfeszítések önmagukban nem elegendőek a válságok megoldására. A politikai, biztonsági, gazdasági és társadalmi szférák interdependensek, így az irányukban kifejtett, egymástól elkülönült erőfeszítések nem célravezetők. A válságok komplex jellegükből fakadóan csak komplex módon kezelhetők, ezért a katonai erők kizárólagos alkalmazása helyett a képességek teljes tára szükséges. Nincs egyetlen olyan szerv, szervezet, vagy funkcionális terület, amely egymagában rendelkezik a bonyolult krízishelyzetek megoldásához szükséges összes tudással, felkészültséggel, képességgel, anyagi forrással. Ezért a legkézenfekvőbb megoldás felsorakoztatni a rendelkezésre álló eszközök, képességek teljes sorát. Ez tulajdonképpen az átfogó megközelítése legáltalánosabb megfogalmazása, amely szerint a modern válságok eredményes és hatékony kezelése 51

érdekében a civil és katonai képességek együttes alkalmazása szükséges. Az alaptézist később finomították, továbbfejlesztették azzal, hogy egyesíteni kell a limitált erőforrásokat a nagyobb költséghatékonyság elérése érdekében, továbbá növelni kell az általános kohéziót, kooperációt és koordinációt a beavatkozó szervek, szervezetek között. 2. Az átfogó megközelítés szintjei Az átfogó megközelítés három különböző kategóriában, vagy inkább három különböző szinten valósítható meg: 1. szervezetek közötti együttműködés Valószínűleg legtöbben e formát azonosítják az átfogó megközelítéssel. Teljes joggal, hiszen ez volt a legelső megnyilvánulási formája, amely azután kiegészült a másik kettővel ahogy fejlődött a koncepció. Az együttműködő szervezetek lehetnek a válságövezeten belül tevékenykedő katonai erők, nemzetközi szervezetek, egyes országok kormányzati és nem kormányzati szervei, a befogadó nemzet szervezetei stb. Tipikusan ebbe a kategóriába tartoznak a klasszikus NATO-, vagy EU-vezetésű béketámogató műveletek, ahol egy nemzetközi szervezet égisze alatt működő többnemzeti haderő, számos humanitárius szervezettel, valamint a befogadó állammal együttműködésben folytatja a válság kezelését. 2. szervezeten belüli együttműködés A nagyobb szervezetekben gyakran előfordul, hogy több szervezeti elem tevékenykedik egy műveletben, és a tevékenységük részben- egészben átfedi egymást, ezért azt harmonizálni kell. Legjobb példa erre a NATO égisze alatt működő Tartományi Újjáépítési Csoportok (PRT) tevékenysége Afganisztánban, amely keretén belül politikai, katonai, rendőri, valamint gazdasági szakemberek vesznek részt a csoportok tevékenységében. A nemzetközi szervezetek közül az ENSZ, az EU, a NATO és az Afrikai Unió számos módon igyekszik javítani a saját szervei közötti belső kooperációt, együttműködést. Az átfogó megközelítés terén az ENSZ érte el a legnagyobb fejlődést. Több javaslatot tett a humanitárius, az újjáépítési-fejlesztési, valamint a környezetvédelmi területen az egész rendszert átfogó koherencia kialakítására. A főtitkár elfogadta az ENSZ biztonsági, fejlesztési, emberi jogi és humanitárius szervezeteinek integrált struktúrában történő alkalmazásáról szóló kezdeményezést. Az így létrejött ENSZ Integrált Misszió Koncepció alá olyan eljárások, mechanizmusok és struktúrák tartoznak, amelyek egy közös stratégiai célkitűzés kialakításában és megvalósításában működnek együtt. A közös stratégiai célkitűzés kapcsán érhetjük tetten az első szoros kapcsolódási pontot az átfogó megközelítés és a hatás alapú megközelítés között. Az utóbbinál ugyanis az egymásra épülő hatások rendszere mindig a stratégiai végcél irányába mutat. Az EU kifejlesztette a veszélyhelyzetek és válságok koordinációjára vonatkozó intézkedések koncepcióját (Emergency and Crisis Coordination Arrangements), amely magában foglalja egyrészt a civil-katonai együttműködés megvalósítási módjait az Európai Biztonsági és Védelmi Politikán belül, másrészt a civil-civil szervezetek közötti együttműködés szabályait a Közös Kül- és Biztonságpolitikán belül. Ezek mellett az EU kifejlesztette a civil-katonai koordináció koncepcióját (CMCO), amely az összes releváns EU beavatkozó hatékony koordinációját célozza meg egy, az Európai Biztonsági és Védelmi Politika körébe tartozó művelet tervezése és végrehajtása során. Megalakításra került továbbá az EU válságkezelő képessége is, amely katonai és rendőr elemeket tartalmaz (Rintakoski, Autti, 2008:13; Friis, Jarmyr 2008:5).

52

A NATO a 2006-os rigai és a 2008-as bukaresti csúcsértekezleten deklarálta az átfogó megközelítés fontosságát Afganisztánban és egyúttal mindenütt máshol. A NATO alapvetően katonai szervezet, így elsősorban katonai eszközök alkalmazásával képes részt venni a válságok kezelésében. Ez önmagában azonban nem elegendő, mivel a modern, komplex válságokat nem lehet kizárólag katonai eszközökkel megoldani. A NATO nem képes egymaga a műveleti terület minden rendszerére kiterjedő hatást kifejteni, ezért egy szélesebb átfogó megközelítésben érdekelt. Láthatjuk tehát, hogy a különböző kormányzati és nem kormányzati szervek között, illetve egyes nagyobb nemzetközi szervezeteken belül mennyire elterjedt és alkalmazott koncepció az átfogó megközelítés. Valóban, de minket most a nemzeten belüli válságkezelés érdekel, ezért a következő kérdés abban a formában jelentkezik, hogy az átfogó megközelítésnek, mint gondolkodásmódnak van-e létjogosultsága nemzeti szinten. Az Egyesült Királyság értelmezésében „az átfogó megközelítés olyan koncepció, amely alkalmazható konfliktus és válság esetén, itthon és külföldön….”. (Joint Discussion Note 4/05 MOD UK, 2006:1-5). A britek tehát belföldön is használható elméletnek tartják. Az elveken kívül a tények is azt mutatják, hogy nemcsak létjogosultsága van, hanem már létezik is. Gyakorlati példák vannak rá, konkrét szervezeteket hoztak létre a nemzetek kimondottan ilyen céllal. Ez az átfogó megközelítés harmadik kategóriája vagy szintje, amelyet összkormányzati megközelítésnek nevezünk. 3. összkormányzati megközelítés Mint emlékszünk az átfogó megközelítés létrehozását generáló alapprobléma abban rejlik, hogy nincs egyetlen olyan szerv, szervezet, vagy funkcionális terület, amely egymagában rendelkezik a bonyolult krízishelyzetek megoldásához szükséges összes tudással, felkészültséggel, képességgel, anyagi forrással. Ez természetesen érvényes az egyes nemzeteken belüli viszonyokra is. A nemzeteknek is fel kell sorakoztatniuk és szükség esetén be kell vetniük az összes rendelkezésre álló erőforrást, képességet. Egy ország belső kormányzati vezetési-irányítási rendszerén belül is csökkentetni kell a szervezetek közötti rivalizációt, a koherencia- és koordinációhiányt, valamint az erőfeszítések felesleges duplikációját. Ezért harmonizálni kell a különböző kormányzati szervek tevékenységét az erőforrások racionálisabb és hatékonyabb felhasználása érdekében. A megvalósítási metódus adva volt a nemzetközi szinten sikeresen alkalmazott átfogó megközelítés formájában, amelynek mintájára megalkották az összkormányzati megközelítés (Whole of Government Approach) koncepcióját, mint az átfogó megközelítés nemzeti formáját. Először Kanada fejlesztette ki a 3D 15 (diplomacy, development, defence) koncepciót, amelyet később számos kormány adaptált. Hamarosan több nemzet belátta, hogy az összkormányzati megközelítés nélkülözhetetlen a válságkezelés hatékonyságához, sikeréhez. Ezért összkormányzati válságkezelési eljárásokat, valamint speciális minisztériumközi válságmenedzsment szervezeti egységeket fejlesztettek ki nemzeti szinten. Ilyenek például: - Kanada: Stabilizációs és Újjáépítési Egység - Egyesült Királyság: Stabilizációs Egység - USA: Rekonstrukciós és Stabilizációs Koordináló Iroda - Norvégia: afganisztáni tárcaközi munkacsoport - Finnország: tárcaközi kooperációs és koordinációs menedzsment

15

3D: diplomácia, fejlesztés, védelem

53

3. Az átfogó megközelítés és a hatás alapú megközelítés viszonya Az átfogó megközelítés szintjeit követően ki kell még térnünk a hatás alapú művelethez való viszonyára. A Helsinki és Oszlói Konferencia anyagai alapján az szűrhető le, hogy a szakma álláspontja szerint a NATO az átfogó megközelítést, mint műveleti koncepciót, az általa kifejlesztett hatás alapú megközelítésre alapítja (Rintakoski, Autti, 2008:14. old). Más megfogalmazásban a hatás alapú megközelítés az átfogó megközelítéshez való katonai hozzájárulásként értelmezhető (Friis, Jarmyr, 2008:5). E nézőpont nem csak NATO összefüggésben, hanem nemzeti szinten is megjelenik. Az Egyesült Királyság doktrínája szerint az átfogó megközelítés a hatás alapú megközelítés természetes párja. A hatás alapú megközelítés katonai hozzájárulás az átfogó megközelítéshez, vagy másképpen fogalmazva az átfogó megközelítés katonai aspektusa (Joint Discussion Note 4/05 MOD UK 2006:1-8 ). Mindezek alapján hajlok arra a következtetésre jutni, hogy a hatás alapú megközelítéshez az átfogó megközelítésen keresztül vezet az út. Gyakorlati oldalról ez azt jelenti, hogy ha hatás alapú válságkezelési rendszert akarok létrehozni, akkor ezt megelőzően ki kell alakítanom és működtetnem kell az átfogó megközelítés mechanizmusát, mivel a kettő feltételezi egymást, illetőleg az utóbbi előfeltétele az előbbinek. Az átfogó megközelítés tehát alkalmazható és alkalmazzák is mindhárom kategóriában, szervezetek között, szervezeteken belül, valamint nemzeti szinten egyaránt. Azt is tudjuk már, hogy a hatás alapú megközelítés tulajdonképpen az átfogó megközelítés katonai aspektusaként fogható fel. A nemzetközi dimenzión kívül az átfogó megközelítés a nemzeti válságkezelési rendszereknek is hatékony eszköze lehet az összkormányzati megközelítés formájában. Most már csak ezeket a mozaikokat kell megfelelően egymás mellé tennünk annak megvizsgálására, hogy alkalmazható-e a hatás alapú megközelítés a nemzeti válságkezelés rendszerében. Eddig a pontig szilárd talajon álltam, hiszen a tanulmányban eddig tett megállapítások széles körű tudományos, illetve szakmai konszenzuson alapulnak. Most viszont bizonytalanabb vizekre kell eveznem a tanulmány céljára szolgáló munkahipotézis kidolgozásához. Az átfogó megközelítés koncepcióját ugyanis a szakma kizárólag nemzetközi válságkezelésre alkalmazza. Ennek van ugyan nemzeti változata is, az összkormányzati megközelítés, de azt is nemzetközi összefüggésben kell érteni, amikor egy ország kormányzati szervezetei összehangolt tevékenységet folytatnak egy külföldön zajló válsághelyzet megoldása érdekében. Ehhez képest még egy lépést meg kell tennünk és megnézni működhet-e ez a koncepció abban az esetben, amikor itthon, saját határainkon belül kell egy krízishelyzetet menedzselni. Kitértem arra is, hogy a hatás alapú műveletet a szakértők az átfogó megközelítés katonai aspektusaként aposztrofálták. Ebben a kérdésben a további lépést a katonai vonaltól való elvonatkoztatás jelenti, nevezetesen hogy lehet-e a hatás alapú megközelítést, vagy annak egyes elveit, elemeit a közös civil-katonai szférában is alkalmazni válságkezelési feladatok megoldására. 4. Hogyan működik az átfogó megközelítés? Az elvi alapok áttekintése után vessünk egy pillantást az átfogó megközelítés szervezeti és működési oldalára is és nézzük meg milyen módon szervezhető meg a gyakorlatban. Ebből a szempontból két alapvető modellt különböztethetünk meg: az integrációt, illetve a koordinációt.

54

Az integráció a válságkezelésben résztvevő szerveket egyetlen hierarchikus módon működő mechanizmusba, szervezetbe tömöríti. A krízis menedzselése során az összes dimenzió egyetlen, mindent átfogó, központilag vezérelt erőfeszítésbe összpontosul. Az integráció minden szinten megvalósul, először a koncepciók és elvek szintjén, majd ezt követi a közös elemzés, tervezés, végrehajtás, monitoring és értékelés. Kétségkívül ez a modell biztosítja a legnagyobb kohéziót, ugyanakkor e hatalmas komplexitás menedzselése potenciális buktatókat rejthet magában. A túl nagy kohézió a hatalom centralizációjához és bürokratizálódásához vezethet, amely hátráltatja a rugalmas megoldások kialakítását. További kedvezőtlen hatása lehet még a túlzott kohéziónak a csoport gondolkodás kialakulása, ahol az ellentétes véleményeket elnyomhatják az integráció kedvéért. Az elméleti oldalon mutatkozó hátrányok mellett nem elhanyagolhatóak egy, a teljes kormányzati struktúrát átfogó integrált válságkezelő szervezet létrehozásának és működtetésének gyakorlati nehézségei. Azt hiszem szükségtelen részletezni milyen mérvű személyi, egzisztenciális, szervezeti, működési finanszírozási változtatásokkal járna mindez és akkor még nem említettem a büropolitikai rivalizációból eredő konszenzusképtelenség veszélyét. Ezzel szemben a koordinációs megközelítés nem akar koherenciát mindenhol, csak a nemzeti stratégiai szinten, ahol a közös célkitűzéseket fogalmazzák meg. Előnyben részesíti a válságkezelők széles körének bevonását és kihasználja a független megoldások előnyeit. Nem egy nagyobb integrált szervezetet akar létrehozni, hanem meghagyja az ágazatok, szakmák függetlenségét. Bátorít minden végrehajtót, hogy a saját feladatainak tervezését és végrehajtását végezze a saját hatásköre, erőforrásai, képességei, elvei, szakmai szabályai szerint és azokat csak koordinálni igyekszik nemzeti szinten. E megoldás előnye a cselekvés szabadsága, és a rugalmasság. Azt természetesen hozzá kell tenni, hogy a koordinációs megközelítés nem generál olyan mérvű koherenciát mint az integráció (Friis, Jarmyr, 2008:15). A leghatékonyabb megoldás valószínűleg a kettő kombinációja: az integrált megközelítést célszerű alkalmazni a professzionális válságmenedzsment báziscsoporton (core group) belül, amelynek tagjai a válságkezelés általános értelemben vett szakemberei és válságtípustól függetlenül stratégiai szinten menedzselik a válsághelyzet megoldását. E szűk, pár fős csoporton belül integrált rendszert kellene létrehozni a kormányzati szintű elemzésre, tervezésre, végrehajtásra, monitoringra és értékelésre. A báziscsoporthoz kapcsolódnának az adott válság típusától függő speciális szakértelemmel rendelkező szakértők, valamint az ágazati, illetve szakmai végrehajtók, akikre már a koordinációs megközelítést célszerű alkalmazni a minél nagyobb függetlenség és cselekvési szabadság biztosítása céljából. Mint később részleteiben is látni fogjuk, a hatás alapú megközelítés nagyon jól illeszkedik ehhez a modellhez. Alapja ugyanis a közös stratégiai végcél, amelynek eléréséhez alakítják ki a kívánt hatások rendszerét. Ezt a munkát stratégiai (vagyis az összkormányzati megközelítésnél kormányzati) szinten kellene végezni, mégpedig integrált módon, a báziscsoporton belül. A báziscsoport dolgozná ki a stratégiai célkitűzéseket, és a hozzá rendelt hatásokat amelyeket a kormány hagy jóvá, valamint folyamatosan végezné a hatások megvalósulásának elemzését és ennek függvényében a tevékenységek szinkronizációját. A hatások eléréséhez szükséges tevékenységek megtervezését és végrehajtását viszont az ágazatok végeznék önállóan, ezeket mindössze szinkronizálni szükséges kormányzati szinten. A leghatékonyabb megoldás, az integrált és a koordinációs modell kombinációja tehát természetes működési logikája a hatás alapú megközelítésnek, így ebből a szempontból is előnyös megoldást kínál a válsághelyzetek leküzdésére.

55

5. Az átfogó megközelítés a nemzeti válságkezelésben A fentiek alapján úgy tűnik az átfogó megközelítés nemzeti változata, az összkormányzati megközelítés szervezeti, illetve működési oldalról problémamentesen adaptálható a nemzeti válságkezelő rendszerbe. A kérdés nem is igazán ez, hanem hogy egyáltalán szükség van-e egy ilyen felfogásra a belső válságok kezelése során, vagy célszerűbb inkább maradni a hagyományos megoldásoknál. Most kell tehát megválaszolni a tanulmány alap problémafelvetését, nevezetesen azt, hogy van-e létjogosultsága az átfogó megközelítésnek, illetve annak megvalósítási módszereként felfogott hatás alapú megközelítésnek a belső krízisek menedzselése esetén. Ezen a ponton egy pillanatra ugorjunk vissza azokhoz a tényezőkhöz, amelyek az átfogó megközelítés és az összkormányzati megközelítés létrehozásának kiváltó okai, illetve ösztönzői voltak a nemzetközi válságkezelésnél és gondoljuk át fennállnak-e ugyanezek a tényezők egy belső válsághelyzet esetén is. Van-e egy adott országban egyetlen olyan szerv, szervezet, vagy funkcionális terület, amely egymagában rendelkezik a bonyolult belső krízishelyzetek megoldásához szükséges összes tudással, felkészültséggel, képességgel, anyagi forrással? Szükséges-e, hogy a válság sújtotta nemzet felsorakoztassa és szükség esetén bevesse az összes rendelkezésére álló erőforrást, képességet? Kell-e egy belső konfliktus megoldása érdekében csökkenteni a kormányzati vezetési-irányítási rendszerén belül a szervezetek közötti rivalizációt, a koherencia és koordináció hiányt, valamint az erőfeszítések felesleges duplikációját? Szükséges-e harmonizálni a különböző kormányzati szervek tevékenységét az erőforrások racionálisabb és hatékonyabb felhasználása érdekében? Elég nehéz lenne nemmel válaszolni ezekre a kérdésekre, de az igent sem lehet egyből rávágni. Biztos hogy mindig, minden esetben szükségünk van az átfogó megközelítésre? Egyáltalán nem. A britek a következőképpen vélekednek erről. „Az átfogó megközelítésnek a rutin válságkezelő mechanizmus szívében kell elhelyezkednie. Akkor kell aktivizálni, amikor az elemzők megállapítják, hogy a válság meglehetősen komoly, jelentős az időkényszer és a komplexitás” (Joint Discussion Note 4/05 MOD UK 2006:1-7). Logikus, hiszen ha tüzet kell oltani azt megoldják a tűzoltók, ha tömeget kell oszlatni ott a rendőrség, az engedély nélkül behatoló repülőgépet pedig a Magyar Honvédség fogja elfogni, földre kényszeríteni, vagy a légterünkből kikísérni. Az ilyen esetek legtöbbjében egyáltalán nincs szükség széles körű stratégiai koordinációra. Akkor viszont mi az a kritérium, ami alapján mozgásba kell hozni a gépezetet? A válasz a válság definíciójában keresendő. A társadalom alapvető értékei elleni fenyegetés esetén beszélhetünk válságról, amikor ehhez időkényszer és bizonytalanság társul. E meghatározásban implicit módon benne van a társadalom széles rétegeinek, csoportjainak érintettsége, valamint a helyzetékelés, a felelősség, továbbá a szükséges teendők vonatkozásában fennálló bizonytalanság. Mindezt ki kell egészíteni a modern válságok komplex jellegével, ahogy azt Stern öt komplexitás-kategóriájánál láttuk, vagyis a krízishelyzet több alapvető értéket veszélyeztet, nagyszámú szerv, szervezet, vagy személy érintett, egymás után vagy egyidejűleg több esemény történik, információhiánnyal, vagy információdömpinggel kell megbirkózni és egymást követően, vagy egyidőben számos probléma jelentkezik. Ha e tényezők fennállnak, akkor és csak akkor indokolt elővenni az átfogó megközelítés eszköztárát, minden más esetekben az érintett ágazat, szakterület nagy valószínűséggel megfelelően tudja kezelni a helyzetet önállóan is.

56

A fentiek igazolására álljon most itt egy egyszerű példa. Terrorcselekmény: erről hosszasan lehetne vitatkozni, hiszen ma már e fogalom alatt nem csak egyszerű bűncselekményeket értünk, hanem a nemzetközi terrorizmus erőinek akcióit - vagy egyes esetekben bátran mondhatom műveleteit - akik szabályos gerillaháborút vívnak reguláris csapatokkal szemben és amelyek ellen a NATO története során először hívta fel a Washingtoni Szerződés V. Cikkelyét és meghirdette a terrorizmus elleni háborút. Az egyszerűség kedvéért most tekintsünk el ettől és vegyük a „legszokványosabb” magányos repülőgép eltérítőt, akinek egyáltalán nincsenek világot, vagy országot megváltó, megrengető politikai ambíciói, legfeljebb szerényebb személyes követelései. A terrorcselekmények a világ legtöbb országában, így nálunk is a rendőrség felelősségi körébe tartoznak. Nincs másképp ez Észtországban sem, mégis az Aeroflot TU-134-B gépének 1994. november 24-én történt eltérítése számos tanulsággal szolgál e szempontból. A Szentpétervár – Minszk irányába tartó orosz járaton 10.20-kor egy orosz állampolgárságú férfi utas azzal a követeléssel fordult a gép személyzetéhez, hogy az eredeti útirány helyett Dániába tartson a járat és ha szükséges Észtországban, a tallini repülőtéren vegyen fel üzemanyagot. A követelés elutasítása esetén a gép felgyújtását helyezte kilátásba a nála lévő gyúlékony anyagot tartalmazó üveggel és egy öngyújtóval. A kapitány úgy döntött, hogy megváltoztatja az útirányt és Tallin felé fordult. Közben értesítették a tallini repülőteret, amely továbbította a riasztást egészen az észt Biztonsági Rendőrség vezérigazgatójáig, aki azonnal aktiválta a „Krízis 1” tervet (terrorcselekmény). A terv, illetve a nemzeti jogszabályok értelmében ilyen jellegű eseményeknél a Biztonsági Rendőrségé a vezető szerep. 11.20-kor, vagyis alig egy órával a gépeltérítés után összehívták a kormányzati Válság Bizottságot 16 és létrehoztak egy helyszíni parancsnokságot (on-site command unit). Ettől a perctől kezdve a Válság Bizottság vette át a válságkezelés irányítását. 12-05-kor értesítés érkezett, hogy Oroszország felajánlotta a speciális „Alfa” egységének segítségét a gépeltérítő ártalmatlanná tételéhez. Eközben az észt hadsereg katonákat küldött a repülőtérre, arra az esetre ha a rendőri erők nem lennének elegendőek a gép leszállása után a terület zárására. 12.27-kor a gép leszállt a tallini repülőtéren. A rendőrség és az észt „K Kommandó” készen állt a repülő megrohamozására, de a Válság Bizottság ezt nem engedélyezte, hanem tárgyalásba bocsátkozott a terroristával, aki politikai menedékjogot kért Észtországtól. A tárgyalások ideje alatt a rendőrség, illetve a „K Kommandó” többször sürgette a gép megrohamozását, továbbá az orosz hatóságok ismételten felajánlották a speciális „Alfa” egységének segítségét. A Válság Bizottság elutasította az orosz ajánlatot, a gép megrohamozását pedig nem engedélyezte. 15.32-kor a gépeltérítő megadta magát, a gépet mindennemű erőszakos cselekmény nélkül kiürítették. A terrorista politikai menedékjogra vonatkozó kérését az észt hatóságok elutasították. Oroszország kérte az orosz állampolgárságú gépeltérítő kiadatását, amelyhez végül Észtország hozzájárult. A hír hallatára a terrorista a börtönkórházban fölakasztotta magát (Stern, Nohrstedt, 2001:87-96). 16

Válság Bizottság (státusza kormány bizottság) elnöke: a miniszterelnök asszisztense, elnök helyettes: belügyminiszter tagok: rendőrség, biztonsági rendőrség, határőrség, mentők, köztársasági elnöki hivatal, hadsereg, belügyminisztérium, külügyminisztérium, kormányzati kommunikációs hivatal, pénzügyminisztérium, közlekedési és hírközlési minisztérium képviselője

57

Az eset kapcsán felmerül a kérdés mennyire nevezhető rendőri feladatnak egy ilyen jellegű terrorcselekmény, illetve beszélhetünk-e kizárólagos rendőri hatáskörről. E szempontból érdekes képet mutat, ha megnézzük melyek voltak a válsághelyzettel kapcsolatos kulcsfontosságú döntések: -

adjanak-e leszállási engedélyt Tallinban elfogadják, vagy elutasítsák az orosz speciális „Alfa” egység felajánlott segítségét megrohamozzák-e a gépet vagy sem adjanak-e politikai menedékjogot a gépeltérítőnek átadják-e a gépeltérítőt Oroszországnak

A lista magáért beszél. Ha jól megnézzük, tartalmi szempontból talán a gép megrohamozása definiálható egyértelműen rendőrségi feladatként, de azon belül is inkább a végrehajtás mikéntje és nem magáról a roham szükségességéről való döntés. A többi kérdésben elsősorban politikai, zömében diplomáciai jellegű döntést kellett hozni. Menjünk végig most egyenként a kulcsfontosságú döntéseken és nézzük meg hogy az észt válságkezelési mechanizmusban kik hozták meg ezeket a döntéseket a valóságban. a) A leszállási engedély megadására a Válság Bizottság elnöke adott utasítást a miniszterelnök jóváhagyásával. b) Az orosz speciális egység által felajánlott segítség elutasításáról a Válság Bizottság döntött az alábbi tényezők megvizsgálását követően: - áttekintették a személyzet és az utasok kiszabadításának technikai és taktikai lépéseit (rendőrségi aspektus) - elemezték azt észt különleges kommandó képességeit (rendőrségi aspektus) - megvitatták az orosz speciális „Alfa Egység” eddigi sikertelen műveleteit (rendőrségi, és külpolitikai aspektus) - megvitatták az orosz különleges egység Észtországi alkalmazásának belpolitikai aspektusait (belpolitikai aspektus) - elemezték a valószínű nemzetközi reakciókat (külpolitikai aspektus) - felmérték a külpolitikai körülményeket, elsősorban az orosz-észt kapcsolatokra gyakorolt hatás vonatkozásában (külpolitikai aspektus) c) A gép megrohamozásával kapcsolatos döntéseket a Válság Bizottság és a helyszíni parancsnokság egyhangúlag hozta. (Bár a Crisis -1 terv szerint a rohamra bármikor késznek kell lenni és erre a rendőri erők fel is voltak készülve, a Válság Bizottság kezdettől fogva a tárgyalásokat helyezte előtérbe.) d) A politikai menedékjog kérdésében az igazságügy miniszter, a külügyminiszter és a belügyminiszter döntött. e) A gépeltérítő Oroszországnak történő kiadására vonatkozóan a Kormány mondta ki a végső szót, a végrehajtással pedig az igazságügy minisztert és a belügyminisztert bízta meg (Stern, Nohrstedt, 2001:97-102). Az elmélet mellett a gyakorlat is azt mutatja, hogy a kulcsfontosságú döntések közül egyik sem volt rendőrségi hatáskörben hozott döntés. Egy ilyen viszonylag egyszerűbb,

58

kisebb hatású terrortámadás is számos olyan kérdést vet fel, amely komplex megközelítést és kezelést igényel. A Stern féle 5 komplexitásból megtalálható volt: -

-

a politikai komplexitás, vagyis a veszélyeztetett társadalmi értékek közötti egyensúlyozás: a rövid távú érdek a túszok megmentése, az emberei életek megóvása volt, míg a hosszú távú érdek, hogy az észt hatóságok eljárása ne bátorítson másokat is gépeltérítésre a jövőben; szervezeti komplexitás: a válságkezelésnek nagyszámú résztvevője volt; időbeli komplexitás: az adott politikai kontextus erős hatással volt a válságkezelésre, mivel az orosz-észt viszony érzékeny volt a gépeltérítés idején; információs komplexitás: sok esetben hiányos információk alapján kellett dönteni; probléma komplexitás: több megoldandó probléma jelentkezett szinte egyidőben;

Látjuk, hogy az eset magán viselte az összes komplexitás-kategória jegyeit. E mellett, vagy ebből következően a krízis hosszú távú hatást gyakorolt Észtország külkapcsolataira és nemzetközi megítélésére. Ezért nem volt elvárható, hogy egy rendőrségi, vagyis szakmai vezető hozza meg az ezzel kapcsolatos döntéseket. Ez egyébként fel sem merült, mivel az észt hatóságok, illetve állami vezetők azonnal felismerték a helyzet komolyságát és bonyolultságát és aszerint intézkedtek a válság megoldására. A válságkezeléssel kapcsolatos 1998-as stockholmi konferencián az egyik nemzet képviselője azt mondta előadásában, hogy náluk a válságkezelési procedúrának, illetve a válságkezelő szervek alkalmazásának az a célja, hogy tehermentesítsék a kormányt és a politikusokat a krízismenedzsment feladataitól, azért, hogy tudják végezni a saját dolgukat. E felvetésre Guy Peters a következő kommentárt fűzte: „Nem hiszem hogy depolitizálni lehet egy válságot, mert a végén úgyis a miniszterek és a miniszterelnök asztalára kerül. Gondolnunk kell viszont a kapcsolatra a politikai és a közigazgatási procedúra között, amely utóbbi szigorúan menedzsment eljárás…..” (Newlove, 1998:53). A válságok természetükből fakadóan hordoznak politikai elemet, együtt jár velük a politikai folyamatok és a politika szereplőinek bevonása. A kulcs, meghatározni a politika és a szakma felelősségét, feladatait és megteremteni a megfelelő működőképes kapcsolatot a kettő között. A hatás alapú műveletnél a stratégiai vagy kormányzati célkitűzések mindig politikaiak és döntő többségében ez mondható el az elérésükhöz szükséges hatásokról is. Ezek kidolgozása, elemzése képviseli a politikai oldalt, ha úgy tetszik a politikai megrendelést. A hatások eléréséhez szükséges tervek, akciók kidolgozása és végrehajtása pedig szigorúan szakmai alapon történik az ágazatok önálló, de koordinált tevékenysége által. A kapcsolatot pedig a válságkezelő bázis csapat (core team) testesíti meg, amely a két oldal tevékenységét összhangba hozza. Remélem sikerült meggyőző érveket felsorakoztatnom az átfogó megközelítés létjogosultsága, illetőleg szükségessége mellett a nemzeti válságkezelési rendszerben is. A megvalósítása azonban számos tényezőtől függ, illetve több akadályba és nehézségbe ütközhet. Talán mindennek az alfája és ómegája a stratégiai, vagy összkormányzati szemléletmód kialakítása. Túl kell lépni azon, hogy az egyes ágazatok, szervezetek kizárólag a saját elveik, érték- és érdekrendszereik, szemléletmódjaik alapján ítéljenek meg egy válsághelyzetet. Különösen érvényes ez amikor az elvek, a szakmainak mondott álláspontok a szervezeti érdekek álcázására szolgálnak, amelyek tulajdonképpen a hatáskörök, a befolyás, illetve az anyagi erőforrások iránti versenyt jelentik. Fontos hogy a vezetők ráébredjenek arra, hogy egy ágazat, egy szervezet nem tud többé egyedül komplex válságokat kezelni. Fel kell ismerni a többi szerv hatás- és feladatkörének helyét, szerepét, tudomásul kell venni a

59

válságkezelő szervek közötti interdependenciát. Mint a tudásmenedzsmentről szóló részben már említettem, véleményem szerint egy ilyen szemléletmód kialakításának - ha úgy tetszik technikai - feltétele a válságkezeléssel kapcsolatos ágazati tudásbázisok létrehozása, azok megosztása egymással, majd szintetizálásukkal egy koherens összkormányzati tudásbázis megalkotása, működtetése. Ehhez mindenekelőtt közös standardok széles skáláját kell létrehozni, illetve közös nyelvet és terminológiát kell kialakítani. A tudásbázis-háttér kialakításával egyidőben ki kell fejleszteni a kormányzati szervekben az együttműködés kultúráját. Ehhez az szükséges, hogy a koherenciát, mint alapértéket ágyazzuk be a szervezetekbe. Például megkövetelhetjük hogy a stratégiák, vagy a tervek megjelöljék a koherencia szintjét a kormányzati politikával és stratégiákkal, valamint a kapcsolódó projektekkel. A végrehajtás során a koherencia megvalósulására vonatkozó jelentés szintén kötelező lehet (Rintakoski, Autti, 2008:30). E kérdésben talán nyitott kapukat döngetünk, mert ha jól megnézzük a kormány-előterjesztéseinket, találunk bennük egy részt „kormányprogramhoz való viszony, kapcsolódások” címszóval. Itt ténylegesen megjelenik az összkormányzati szemléletmódra, a koherenciára vonatkozó igény, a feladat már csak valós, élő és gyakorlatias tartalommal megtölteni e sorokat. Ha sikerült túljutni a hatáskörök, elvek, prioritások ütközésén és koherens szemléletmódot kialakítani, ki kell küszöbölni a formális akadályokat. E feladat elsősorban a jogi, szervezeti akadályok megszüntetése, a bürokrácia merevségének leküzdése formájában jelenik meg. A látszólag nagy és zökkenőktől nem mentes feladat egyáltalán nem olyan problematikus, mint például az összkormányzati szemléletmód elfogadása és kialakítása, vagy a közös tudásbázis létrehozása. Tanulmányomban kezdettől fogva kihangsúlyoztam, hogy olyan válságkezelő rendszer kialakításának van ma Magyarországon realitása, amely nem jár együtt nagy hatásköri, szervezeti, finanszírozási változtatásokkal. Az átfogó megközelítésnek egyáltalán nem célja új struktúrák és hierarchiák felépítése. A formális akadályok leküzdésén egy olyan rugalmas jogi-, szervezeti háttér kialakítását értem, amely lehetővé teszi, hogy a válságkezelésben résztvevő szervek szakmai szabályait, terveit, és - meg merem kockáztatni – anyagi erőforrásait, költségvetését egymáshoz igazítsák. Az összkormányzati szemléletmód és az együttműködés kultúrájának megteremtésénél számolni kell az együttműködés ellen dolgozó tényezők hatásával. A szervezetekre jellemző, hogy gyakran konzervatívok és nem akarnak tanulni. Nagyon elégedettek azzal amit csinálnak. Mindig is így csinálták, ezért a továbbiakban így is kell csinálni. (Newlove, 1998:53). További együttműködés ellen ható tényező, hogy a szervezeteknek meg kell osztani az információikat, kompromisszumra kell törekedniük, következésképpen adott esetben gyengíteniük kell a saját álláspontjukat. Ezért rendkívül fontos ösztönző struktúrák létrehozása, amelyek érdekeltté teszik a válságkezelés szereplőit a közös gondolkodásban és tevékenységben. Természetesen a leghatásosabb ösztönzés az anyagi eszközök és források biztosítása a komplex válságkezeléshez. Ez történhet olyan formában, hogy a minisztériumok költségvetésének átcsoportosításával elkülönítenek egyes költségvetési forrásokat, amelyek kizárólag az átfogó megközelítés programjának megvalósításához, az ágazatok együttműködésének javítására, a komplex válságkezelési erőfeszítések céljára hívhatók le, illetve használhatók fel. Ezzel biztosítani lehetne, hogy a minisztériumok a költségvetésük egy részét az összkormányzati megközelítésen alapuló válságkezelésnek szenteljék. Talán még rugalmasabb ösztönző erő lehet különböző közös pénzügyi alapok létrehozása, amelyek az átfogó megközelítés céljaira vehetők igénybe, például pályázati úton. Nemzetközi

60

összefüggésben már léteznek ilyen alapok, például az Egyesült Királyság Globális Válságmegelőző Alapja, a kanadai Globális Béke és Biztonsági Alap, vagy a holland Stabilitási Alap. Végül, de nem utolsó sorban szót kell még ejtenünk a szervezettel, illetőleg a vezetésirányítással összefüggő aspektusokról. Először is milyen szinten, szinteken érdemes alkalmazni az átfogó megközelítés elveit. Egyik fontos alapelvünk az ágazati függetlenség sértetlensége. Fontos cél ezentúl a meglévő szervezeti struktúrák érintetlenül hagyása, illetve a másik oldalról szemlélve olyan kormányzati válságkezelő metódus kialakítása, amely nem függ az egyéb okokból folyton változó szervezeti struktúrától. Mindezeket figyelembe véve célszerűnek látszik az átfogó megközelítés alkalmazását a kormányzati szintre korlátozni, az ágazatokat pedig csak együttműködésre ösztönözni a szakmai függetlenségük meghagyásával. A vezetés-irányítás módja tekintetében már szóltunk arról, hogy a válságkezelő bázis csoport (core team) vonatkozásában előnyösebb az integrált megközelítés, míg a végrehajtók irányában elegendő egy lazább koordinációs struktúra. E tekintetben a legkritikusabb kérdés talán annak eldöntése, hogy ki koordináljon. Hazánkban a szakma teljesen egységes abban, hogy valamilyen fajta integráció, koordináció lenne szükséges válságkezelési ügyekben, de eddig bármely ilyen jellegű szándék a jelenlegi megosztott rendszerből fakadó ágazatiszakmai érvek és ellenérvek, szervezeti érdekek és ellenérdekek áldozatává vált. E tapasztalatok azt mutatják, hogy a koordináció kizárólag a tárcák fölött képzelhető el valahol a Kormány, illetőleg a Miniszterelnöki Hivatal környékén. E „közös többszörös” tudja egyedül biztosítani az ágazatok közötti egyensúlyt és ezáltal képes lesz az ágazati együttműködés hatékony ösztönzésére. A báziscsoporton belüli integráció, illetve a végrehajtók irányában megvalósuló koordináció vezetéséi módszereként a konformizmus és a szélsőséges konfliktus között elhelyezkedő, korábban már tárgyalt „kiegyensúlyozott kritikus mérlegelés” módszere lehet a legideálisabb. E modell elősegíti több szempont kifejezésre juttatását, az alternatív megoldások nagyobb prosperitását és hangsúlyozza a feladatközpontúság fontosságát. Ehhez párosítható az „előmozdító” (facilitating) vezetési stílus, amely szakít a tekintélyelven alapuló döntéshozatallal, kerüli a döntés-előkészítés során folyó viták személyes befolyásolását, tartózkodik attól, hogy a csoport egyes tagjait privilegizált pozícióba hozza, továbbá bátorítja a csoport minden tagját az álláspontjának kifejtésére. Az „előmozdító” vezetési stílus sikeresen gyakorolható a báziscsoporton kívüli végrehajtók irányában is olyan formában, hogy a vezetés egyrészt tiszteletben tartja és biztosítja a végrehajtó ágazati-szakmai szervezetek függetlenségét, míg másrészről menedzseli az interdependenciájukat. Ezzel az egyensúlyozási „technikával” biztosítani lehet egyszerre a koherenciát és a rugalmasságot. Az e fejezetben leírtak összegzésekor nem találtam olyan tényezőt, vagy akadályt, amely egyértelműen kizárná az átfogó megközelítés nemzeti változatának, az összkormányzati megközelítésnek alkalmazhatóságát, illetve létjogosultságát belső válsághelyzetek esetében, akár hazánkban is. Bízom benne, hogy abban is meg tudtam nyugtatni mindenkit, hogy az átfogó megközelítés messze nem egy felülről vezérelt, hierarchikus válságkezelő gigaszervezetet takar. Sokkal inkább egy közös szemléletmód, vagy nevezhetem közös értékrendszernek, vagy akár egyfajta viselkedésmintának (code of conduct). A tudásmenedzsment szemszögéből az átfogó megközelítés egy szervezeti tanulási folyamat, illetve a szervezeti tudás kumulációja. Közös tapasztalatszerzésen, képzésen, és fejlesztésen keresztül képességeket és eszközöket tudunk létrehozni amelyek alulról felfelé felépítik az átfogó megközelítést.

61

Természetesen mindig lesz bizonyos szintű ellenérdekeltség, kompromisszumra, vagy egyezségre való képtelenség. Ennek ellenére túlzás azt mondani, hogy lehetetlen a koherenciát, együttműködést és koordinációt megvalósítani. Ehhez közös motiváció, közös szemléletmód és közös célkitűzések kellenek. Az átfogó megközelítés előnyét csak akkor tudjuk realizálni, ha felszívódik az egyes ágazati kultúrákban. Ugyanakkor meg kell őrizni a válságkezelő szervezetek függetlenségét. Az átfogó megközelítés ösztönzi, hogy a szervezeti kultúrák karolják fel a válságkezelésnek mind a független, mind az interdependens dimenzióját ebben az erősen dinamikus és komplex környezetben (Friis, Jarmyr, 2008:17).

62

VI. Fejezet A hatás alapú megközelítés 1. Előzmények (az elrettentéstől a hatás alapú műveletig) Úgy vélem ennyi előzmény után elérkezett az idő annak a bizonyos biliárdjátszmának a lejátszásához. A válságkezelés általános elméleti kérdéseinek, majd az átfogó megközelítés koncepciójának áttekintése után megkísérlem felfűzni a hatás alapú megközelítést is az előző témakörök logikai menetére. Szeretném előrebocsátani, a legkevésbé sem szándékom valamiféle katonai szemléletet ráerőltetni a civil szférára. Ellenkezőleg, a katonai szférát szeretném közelíteni a civilhez. Logikailag következik is ez az átfogó megközelítés koncepciójából, mivel a szakirodalom a hatás alapú megközelítést az átfogó megközelítéshez való katonai hozzájárulásként, illetve annak katonai aspektusaként értelmezi. Tehát van egy össznemzeti, összkormányzati erőfeszítés és ehhez a haderő hozzárendeli saját szaktudását, képességeit. Bár a hatás alapú megközelítés katonai műveletek módszereként látott napvilágot és napjainkban is szinte kizárólag ebben az összefüggésben használatos, mint látni fogjuk a katonai módszerek közül a hatás alapú művelet áll a legtávolabb a hagyományos értelemben vett katonai műveleti doktrínáktól, módszerektől, illetőleg egyáltalán a konvencionális katonai felfogástól, gondolkodásmódtól, logikától. Talán éppen ezért alkalmas arra, hogy hídszerepet töltsön be a válságkezelés civil és katonai elemi között. Történeti aspektusból a hatás alapú megközelítés a külpolitikában és a hadviselésben bekövetkezett paradigmaváltásnak köszönheti létét. A hagyományos, vagy ahogy Carl von Clausewitz nevezte a „hódítás paradigma” a napóleoni háborúkban gyökerezik. A hadviselés végső célja egy politikai megoldás kikényszerítése volt az ellenséges nemzet területének és fővárosának elfoglalásával vagy fenyegetésével. Mivel a nemzetet és a fővárost katonai erő védte, ennek az erőnek az elpusztítása, vagy lefegyverzése volt az elsődleges cél a napóleoni típusú hadviselésben. A huszadik században emelkedett a totális háború koncepciója a csúcsára. Szinte minden, még ami csak távoli összefüggésben is volt a hadviselés támogatásával - különösen a nemzeti ipari kapacitás - támadás és pusztítás célpontja volt. A II. Világháborút követően a katonai műveletek célja kevésbé tisztázott. Az USA-ban a II. Világháborút néhányan az utolsó „jó háborúnak” nevezték, akik szerint a koreai és a vietnami háború tévút volt, mivel azok során „szükségtelen” politikai korlátozások megkötötték a katonai erő kezét (Mann, Endersby, Searle, 2001:3). A XX. század végéig a katonai szembenállást és a háborúkat a lineáris gondolkodásmód és a veszteségszámvetésre épülő katonai tervezés jellemezte, ahol a harc sikerességét az ellenségnek okozott veszteség alapján értékelték. Az ezredforduló közeledtével a lineáris modell azonban egyre kevésbé volt alkalmas a mind bonyolultabbá váló nemzetközi környezet leírására (Keszthelyi, 2007:4-5). Időközben gyökeresen megváltozott a biztonsági környezet is világszerte. A reguláris haderők közötti háborúkat felváltotta az aszimmetrikus hadviselés, amelyet tisztán katonai eszközökkel egyszerűen nem lehet megvívni és ennek következtében megnyerni sem. Megjelent, pontosabban megerősödött és taktikát váltott a nemzetközi terrorizmus, amely ellen a hagyományos módszerek szinte teljesen hatástalannak bizonyultak. Az informatika technikai oldalán bekövetkezett robbanásszerű fejlődés létrehozta a modern információs társadalmi formát, amelynek léte a szinte mindent behálózó informatikai rendszerek nélkül elképzelhetetlen. E rendszerek sebezhetősége olyan új veszélyforrást, támadási felületet képez, amely ellen hatékonyan védekezni szintén csak teljesen új módszerekkel, eszközökkel lehet. A fenti 63

kihívásokra történő hatékony válaszadás keresésének folyamatában megfogalmazódtak azok az igények, amelyek valamennyi rendelkezésre álló és lehetséges képesség bevonását irányozták elő (Tokovicz, Keszely, 2008:5). A megváltozott környezetnek, illetve felfogásnak köszönhetően új paradigma jelent meg, amelyet „siker paradigma”-ként nevezhetünk. Ebből a szempontból a nemzeti politikai cél elérése határozza meg a katonai sikert és nem a hódítás. A hatás alapú művelet iránti növekvő érdeklődés e szemléletváltást jelzi (Mann, Endersby, Searle, 2001:3). Az elméleti, vagy felfogásbeli alapok nem új keletűek. Már a huszadik század korai szakaszában a teoretikusok a modern nemzetállamokat úgy írták le, mint erősen centralizált, interdependens politikai és gazdasági struktúrákat, amelyek légi támadásokkal sebezhetőek. A támadásokat az idegközpontok, illetve a központi idegrendszerek ellen kell intézni, mint például kormány épületek, parlament, központi vasútállomások, telefonhálózat, tőzsde. A cél pedig e központok és rendszerek megbénítása, működésképtelenné tétele (Deptula, 2001:7). A hatás alapú művelet modern felfogása valahol az amerikai légierő, illetve a katonai repülés szakértőinek köréből eredezik. Az ő felfogásukban a nemzetállamok egymástól kölcsönösen függő gazdasági rendszerekként jellemezhetők, amelyek több kritikus ponttal rendelkeznek. Úgy tartották, hogy e pontok precíziós bombákkal történő elpusztítása stratégiai hatást képes elérni, ezért ezeknek a sebezhető elemeknek a támadása gyakorolja a legnagyobb kumulatív hatást az ellenség gazdasági struktúrájára. A légierő képes letörni az ellenség harci kedvét, illetve harcképességét akár az ipari rendszereknek az ellenség mélységében történő elpusztításával, akár az ipari, gazdasági és egyéb civil tevékenységek megbénításával. (Jobbágy, 2005:37) Az 1991-es öböl-háborúban az USA fegyveres erői már tudatosan alkalmazták a hatások célirányos tervezésének és kiváltásának taktikáját. A hadművelet az alábbi célokra irányult: 1. Szaddam fegyveres erők feletti ellenőrzésének megszüntetése 2. az iraki haderő harcképességének semlegesítése 3. a harci morál aláásása 4. a haditermelés csökkentése 5. a tömegpusztító fegyverek ellenőrzésére való amerikai képesség megteremtése Az öböl háború idején vívott hadviselés „paralel hadviselés” néven vált ismertté, és specifikus hatások elérésén alapult, nem a céllista teljes elpusztításán. A „paralel” kifejezés a jól ismert elektromos áramkör modelljén alapul. Gondolom sokan szembesültek már ennek az áramkörmodellnek a frusztráló hatásával, amikor a szenteste meghitt hangulatában megpróbálták beüzemelni a karácsonyfaégőket. Ha ugyanis soros kapcsolású az áramkör, minden egyes égőn keresztül kell haladnia az áramnak ahhoz, hogy a következő égő kigyulladjon. Ha egy égő kiég az egész áramkör működésképtelen lesz. Ha viszont párhuzamos (paralel) kapcsolást alkalmazunk, az áram egyszerre éri el az összes égőt. Ugyanezt az elvet alkalmazták a paralel hadviselésnél. Az öböl-háború előtt a hadviselést a lineáris gondolkodásmód jellemezte, ahol az egyes célokat, célcsoportokat egymást követően támadták. Először az ellenség fegyveres erőit igyekeztek semlegesíteni, visszaszorítani és csak azután támadták a legértékesebb stratégiai célokat. E módszert szekvenciális hadviselésnek is nevezték, amelynek során a támadások sorrendben a riasztó és figyelmeztető létesítmények, a repülőterek, a műveleti központok,

64

majd a légelhárítás ellen irányultak. Minden egyes cél megtisztította az utat a következő előtt, míg végül az értékes cél – jelen az esetben a vezetés – támadhatóvá vált. A paralel hadviselés szakít a lineáris gondolkodásmóddal és az egyes célcsoportok egyidejű, szinkronizált támadására alapoz, úgy hogy az a lehető legnagyobb hatást fejtse ki az ellenséges rendszerekre. Mindez nem egyszerűen a szekvenciális támadásoknak egyetlen, egyidejű támadásba való sűrítése, annál jóval több. A paralel hadviselés három dimenziót aknáz ki egyszerre: az időt, a teret és a vezetés szintjeit. Az öböl-háborúban ez a következőképpen nézett ki: idő: az első 90 percben 50 különböző célt támadtak, az első 24 órában 150-et; tér: Irak teljes szélességében és mélységében támadtak; vezetési szint: a nemzeti vezetést, a hadműveleti vezetést és a harcászati vezetést egyidejűleg támadták (Deptula, 2001:4-5). Ebben a hagyományos, vagyis szuverén nemzetállamok reguláris haderői között vívott háborúban már szisztematikusan alkalmazták azt a nézőpontot, hogy a háború végső célja egy pozitív politikai megoldás elérése, nem pedig az ellenség teljes vagy részleges elpusztítása. A hatás alapú műveletek ezt az elvet egy lépéssel továbbfejlesztik. Abból kiindulva, hogy a kívánt politikai cél elérését nagy mértékben elősegíti az ellenséges rendszerek feletti kontrol megszerzése, nem csak az ellenség harcképességének, illetve a vezetés és az emberek harci kedvének gyengítését célozzák meg, hanem az ellenség azon képességét is, hogy kontrollálja saját létfontosságú funkcióit. Az öböl-háború során több esetben egyetlen repülőgép egy precíziós bombával ugyanazt az eredményt érte el, mint a II. világháborúban 1000 géppel végrehajtott támadás 9000 bombával, és mindezt a vele járó pusztítás nélkül (Deptula 11. old). Egy válság kedvező lezárásának eléréséhez az ellenség működésképtelenné tétele ugyanolyan effektív, mintha elpusztítanánk. Ezen túl nem elhanyagolható tény az sem, hogy kontrollálni az ellenséget és az ellenséges rendszereket könnyebb, gyorsabb és kevesebb áldozattal jár, mint megsemmisíteni azokat. Sőt arra is van példa, hogy a célkitűzést egyetlen „puskalövés” nélkül sikerült elérni. Az öböl-háború során például néhány iraki erőművet az irakiak leállítottak csak azért, hogy ne váljanak célponttá. Ezzel a kitűzött célt megvalósították anélkül, hogy a koalíciós erők tagjait veszélynek tették volna ki, és nem mellékesen az erőket máshová tudták csoportosítani (Deptula, 2001:12). 2. A hatás alapú megközelítés a válságkezelésben A paralel hadviselés módszerének alkalmazásával tehát képessé válunk arra, hogy hatásokat gyakoroljunk közvetlenül az ellenséges rendszerekre anélkül, hogy támadnánk a rendszerek egyedi összetevőit. Ez rendkívül megnöveli a tradicionális értelemben vett katonai műveletek hatékonyságát. A megváltozott biztonsági környezet következményeként azonban a két ország reguláris hadereje között zajló hagyományos háborúk helyébe csaknem kizárólagosan a béketámogató missziók léptek. E műveleteknél viszont már nincs hagyományos értelemben vett ellenség, a misszió célja nem egy meghatározott hadsereg, vagy ország legyőzése, térdre kényszerítése, elpusztítása, hanem a béke és a kedvező politikai megoldás feltételeinek megteremtése. A haderőt köti a politikai mandátum és az annak szellemében kialakított szabályok a haderő alkalmazására (Rules of Engagement). A béketámogató műveletek legtöbbjében csak az úgynevezett „minimális erő” (minimum force) engedélyezett, amely azt jelenti hogy a katonai erő addig és csak addig alkalmazható, amíg az elkerülhetetlenül szükséges a mandátum, illetve a hadműveleti tervekben meghatározott célok

65

elérése érdekében, más megfogalmazásban amíg az erő alkalmazása a kívánt hatást el nem érte. Ilyen értelemben a béketámogató erő semleges a konfliktus vonatkozásában, vagyis nem áll egyik fél oldalán sem a másik féllel szemben, ellenben nem semleges a felek irányában amennyiben valamelyikük nem tesz eleget a nemzetközi közösség politikai mandátumban formát öltött elvárásainak. Ebben az esetben minimális erőt fog alkalmazni például az ENSZ, vagy EBESZ határozatban, tűzszüneti megállapodásban, vagy más politikai dokumentumban foglaltak megsértői ellen mindaddig, amíg az nem tesz eleget a kötelezettségeinek. Ebben az összefüggésben a béketámogató missziók alapfilozófiájában rejlik a politikai célkitűzések eléréséhez szükséges hatások kifejtésének fontossága, vagyis a hatás alapú megközelítés. A béketámogató művelet tulajdonképpen egy gyűjtőfogalom, amelyen belül többféle missziót lehet megkülönböztetni. A művelet alapozhatják döntő mértékben katonai erő alkalmazására civil elemek bevonásával. Ilyen például a békekikényszerítés, vagy a békefenntartás. Vannak olyan missziók is, ahol a katonai erő nem domináns, vagy éppenséggel egyáltalán nincs jelen. Itt említhetném a preventív diplomáciát és béketeremtést, a humanitárius műveleteket, vagy a konfliktus utáni újjáépítési missziókat. Ami közös bennük, hogy a világ valamely részén kialakult olyan válsághelyzet megoldására irányulnak, amelyek fenyegetést jelentenek a nemzetközi békére és biztonságra. Mint látjuk, válságkezelésről beszélünk a szó legszorosabb értelmében. Eljutottunk tehát a stratégiai légitámadásoktól a paralel hadviselésen keresztül a nemzetközi válságkezeléshez, ahol mint láttuk alapvetően a kívánt hatások elérése a fő cél. A válságkezelés esetében természetesen nem adaptálhatjuk a hatás alapú művelet módszerét, annak részletes tervezési, végrehajtási rendszerét, metódusait, hiszen az katonai műveletek végrehajtására alkalmas. Viszont ha az egész teóriát bizonyos mértékig absztraháljuk és kiragadjuk belőle azokat az elsősorban elvi, logikai elemeket, amelyek nem kötődnek szigorúan a katonai műveletekhez, a módszer „exportálható” a komplex válságkezelés területére is, ahol a civil és katonai képességek együttesen vesznek részt a feladatok megoldásában. E folyamat le is zajlott és így született a hatás alapú művelet továbbfejlesztett formája, a hatás alapú megközelítés koncepciója. Az e koncepcióból eredő előnyöket a NATO hamar felismerte. A szövetség határaitól távol folyó számos válságkezelő és újjáépítő művelet kudarca, vagy korlátozott sikerei, a NATO katonai és civil veszteségei arra ösztönözték a szövetség politikai és katonai vezetőit, hogy a nem várt hatások minimalizálása érdekében olyan koncepcionális dokumentum kidolgozásába fogjanak, amelyek gyakorlatba való átültetése után a szövetség szerepvállalásának sikerei biztosabbak lesznek. A szövetség politikai vezetői zöld utat adtak egy olyan transzformációs projekt kidolgozására, amelynek eredményeképpen csakis azok a hatások következzenek be a műveletek során, amelyeket a NATO korábban megtervezett. E folyamat eredményeképpen a NATO Katonai Tanácsa 2006-ban kiadta állásfoglalását a műveletek hatás alapú megközelítésének koncepcióiról (Talla, Babos, 2006:6-7). A NATO-ban tehát létjogosultságot nyert a hatás alapú megközelítés és azt a válságkezelési feladatok során alkalmazza is. Mint ahogy a bevezetőben utaltam rá, éppen egy NATO NRF gyakorlat során találkoztam először e módszerrel, ahol nagy sikerrel alkalmaztuk. A gyakorlat forgatókönyve szerint egy képzeletbeli országban etnikai alapon kialakult és fegyveres összetűzéssé fajult válsághelyzet megoldása érdekében az ENSZ, illetve az Észak-atlanti Tanács döntése alapján be kellett vetni a NATO Reagáló Erőket. E

66

béketámogató misszió során a NATO a konfliktus vonatkozásában – mint mindig – semleges volt, vagyis egyik etnikai csoport támogatójaként sem lépett fel. A feladata a válsághelyzet békés megoldásának és az etnikai ellentétek erőszakmentes politikai úton történő megszüntetésének elősegítése, illetve ha kellett fegyveres erővel való kikényszerítése volt. Miről is van itt szó pontosan? Egy válságkezelési feladatról, ahol nincs deklarált ellenség, nem kell senkit legyőzni, hanem olyan viszonyokat kell egy országban megteremteni és fenntartani, amelyek biztosítják az ország békés, normális működését. Akkor hogyan alkalmazható a hatás alapú megközelítés? Hiszen a hatás alapú műveletekben mindig az ellenség rendszereit kell támadni, azokra kell hatást gyakorolni és ezen alapul az egész teória. Ellenség hiányában kinek a rendszereire gyakoroljunk hatást? A válasszal gondolom senkit sem lepek meg, természetesen a válság sújtotta országét. Ennek az önmagában rém egyszerű és magától értetődő ténynek viszont óriási jelentősége van a tanulmányom szempontjából. Most kezdünk ugyanis elvonatkoztatni a hatás alapú művelet szigorú értelemben vett katonai jellegétől, ahol a cél az ellenség rendszereinek gyengítése, illetve működésképtelenné tétele. A béketámogató műveletek során a válság sújtotta ország nem ellenség, ellenkezőleg segíteni akarok rajta. Ennek érdekében nincs más dolgom, mint ugyanazon hatás alapú logikára támaszkodni, csak éppen a kívánt hatások előjelét kell megváltoztatnom. A rendszereket nem gyengíteni és működésképtelenné kell tenni, ellenkezőleg erősítenem kell őket és biztosítanom kell a működőképességüket. Ezzel a transzformációval alkalmazhatóvá tehető a hatás alapú művelet egyik fő alapelve válságkezelési feladatokra is. Az átfogó megközelítés népszerűségének és terjedésének köszönhetően a nemzetközi válságkezelési missziók egyre jelentősebb mértékben tartalmaznak civil feladatokat (pl. tartományi újjáépítés), illetve polgári elemeket, képességeket. Az általam említett NATO NRF gyakorlaton is a katonai szerep annyiból állt, hogy ha a konfliktusban részt vevő valamelyik fél erőszakos úton próbál érvényt szerezni politikai törekvéseinek, akkor azt a Szövetség fegyveres erő alkalmazásával akadályozza meg. Emellett azonban számtalan részben-egészben polgári jellegű feladatot is meg kellett oldani, mint például a kormányzat folyamatos működésének biztosítása, a biztonságos környezet megteremtése, a közbiztonság fenntartása, a gazdasági újjáépítés támogatása, a lakosság ellátása, a közigazgatás és a független, pártatlan bíráskodás létrehozása és működésének segítése, diplomáciai közvetítés, demokratikus választások megszervezésének segítése. Ezekkel összefüggésben hatást, méghozzá pozitív hatást kellett gyakorolni többek között a válság sújtotta ország politikai rendszerére, kormányzati vezetési-irányítási rendszerére, jogrendszerére, közigazgatási rendszerére, gazdasági rendszerére, katonai rendszerére, rendvédelmi rendszerére, polgári védelmi rendszerére. A nemzetközi válságkezelési feladatok során tehát a hatás alapú megközelítés használható metódus és azt egyre szélesebb körben alkalmazzák, bár el kell ismerni hogy az igazi áttörés még várat magára. Nincs azonban - általam ismerten - a szakirodalomban sem elméleti alap, sem gyakorlati példa arra vonatkozóan, hogy e módszer belső nemzeti válsághelyzetekre alkalmazható-e. Vajon miért akadt meg a folyamat a nemzetközi síkon? Miért tartják a nemzetek az összkormányzati erőfeszítést gyümölcsöző felfogásnak egy másik országban kialakult válsághelyzet megoldása érdekében, míg a saját határaikon belül létrejött hasonló szituáció esetében ez a lehetőség fel sem merül? Miért tartják a nemzetek hatékony eszköznek a stratégiai végcél eléréséhez szükséges hatások egymásra épülő rendszerét nemzetközi krízis menedzsment esetén, míg a belső válságok tekintetében megmaradnak a tradicionális válságkezelési metódusok, technikák mellett?

67

Elképzelhető, hogy a válasz egyszerűen az egyes országok nemzeti, illetve szakmai tradícióiban, alkotmányos rendjében, vagy jogrendjének sajátosságaiban rejlik, amelyek nem teszik lehetővé egy forradalmian új felfogás adaptálását a nemzetközi szférából. Az sem kizárható, hogy a válságkezelésben résztvevő különböző nemzetközi szereplők által oly erősen áhított kohéziót, koordinációt és hatékonyságot belső viszonyaikban adottnak és meglévőnek tekintik. Elvileg ezt teljes alappal tehetnék, hiszen egy ország kormányzati rendszerétől elvárható, hogy rendelkezzen e sajátosságokkal. A gyakorlatban azonban számos ezzel ellenkező tendencia is kimutatható. A végrehajtó hatalom politikai és szakmai szereplőire egyaránt jellemző, hogy minél szélesebb hatáskörre, és növekvő autonómiára törekszenek. A kormányzati szervek, szervezetek a problémákat szervezeti alcélok fényében értelmezik, ennek megfelelően a feladatokat a saját kompetenciájukba tartozónak tartják és ezek jóváhagyását keresik a szélesebb körű szervezetközi egyeztetéseken. Ennek eredményeként a szervezet könnyen kerül konfliktusba más szervezetekkel. Másik oldalról, amikor a probléma megoldhatatlannak, vagy politikailag kényesnek tűnik, a szervezet próbál szabadulni a felelősségtől és abban érdekelt, hogy az adott feladatot ne az ő hatáskörébe tartozónak tartsák (Stern, 1999:79). A komplex válságokat nagyfokú bizonytalanság jellemzi, ami azt jelenti, hogy főleg a válság kezdeti időszakában még nem teljesen tisztázott hogy mi is történt, kik az érintettek, ki a felelős, kivel kell együttműködni. Ez a bizonytalanság tovább növeli azt a zűrzavart, amely az egyes szervezetek sajátos szervezeti aspektusból történő helyzetértékeléséből, értelmezéséből fakad. Mivel direkt összefüggés van a probléma meghatározás és a felelősség allokációja között, a probléma meghatározás bizonytalansága nehézségeket okozhat annak megállapításában, hogy ki, milyen hatáskörrel és felelősséggel bír a válság kezelésében. Bár lehet hogy jogilag rend van mindenütt és a hatályos nemzeti jogszabályok megfelelő eligazítást adnak arra vonatkozóan hogy egy adott rendkívüli helyzetben kinek mit kell tennie, mégis ezek a szilárdnak és egyértelműnek hitt szabályok rendkívül gyorsan cseppfolyóssá válnak ahogy a válság dinamikája beindul és az ebből adódó kaotikus helyzet kialakul. Mindezek azt bizonyítják, hogy nemzeti berkekben sem hátrány, ha rendelkezünk a normál helyzetektől eltérő szituációkban is hatékonyan működő speciális válságkezelési szisztémával. Annak megvizsgálására, hogy e speciális szisztéma lehet-e a hatás alapú megközelítés, vessünk most már közelebbi pillantást rá és tekintsük át a legfontosabb alapelveit. 3. A hatás alapú megközelítés alapelvei Az anyagi világ jelenségei között létezik egy szükségszerű összefüggés, mely szerint az egyik jelenség, az ok kiváltja a másikat, az okozatot. Ezt nevezzük kauzalitásnak, amelyet mint objektív tényt tudomásul vehetek, ösztönösen alkalmazhatok, vagy tudatosan, célirányosan és professzionális szinten kihasználhatom a belőle nyerhető előnyöket. Azzal a törvényszerűséggel is szembesülnöm kell, hogy a világmindenség egymástól függetlenül létező és egymásra ható egyedekből felépülő olyan egységes egész, amely ezen egyedeknek nem egyszerű többsége. Ha e holisztikus világképet a társadalmakra kivetítem, akkor az látható, hogy a társadalmi jelenségek az egész és a részei közötti kapcsolatok, illetőleg ezek kölcsönös összefüggéseinek rendszereként értelmezhetőek. Ha e kauzális összefüggéseken alapuló holisztikus képhez hozzáadok egy csipetnyi rendszerszemléletet, valamint deduktív

68

következtetési módszert, máris megkapom a hatás alapú megközelítés receptjéhez szükséges legfontosabb összetevőket. Rendszerszemlélet A rendszer egy funkcionálisan és viselkedésileg egymáshoz kapcsolódó, általában egymással kölcsönhatásban álló elemek csoportja, amely kívülről szemlélve egy egységes egészként funkcionál (Keszthelyi, 2007:10). A társadalmak számos rendszerből épülnek fel, amelyek egyrészt alrendszerekre bonthatók, másrészt maguk is további nagyobb „rendszerek rendszerébe” csoportosíthatók. Stern válság definíciójából tudjuk, hogy a döntéshozatali válsághelyzet egy társadalom külső és belső környezetének megváltozásából ered. A társadalmat alkotó rendszerek egyikében, vagy esetleg több rendszerben megváltozott valami, felborult az eddig fennállt egyensúlyi helyzet. A válságkezelés funkciója e megbomlott egyensúly helyreállítása, vagy az érintett rendszereknek az előzőtől eltérő, új egyensúlyi állapotba hozása. Ehhez nyújt segítséget a rendszerszemléleti alapon végzett helyzetértékelés, vagyis a rendszerek rendszerének analízise (system of systems analysis), amelyet Keszthelyi magyar nyelven komplex rendszeranalízisnek nevez. Az elemzés elvégzéséhez először azonosítanom kell azokat a rendszereket, amelyek a válsághelyzet szempontjából relevánsak és amelyekre hatást kívánok gyakorolni. Ezt követően meg kell találnom minden egyes rendszer súlypontját, amely rendkívül fontos lesz a hatások rendszerének a kidolgozásához. Eikmeier megalkotott egy, a hagyományos Clausewitz-féle definíció logikáján alapuló, de annak katonai aspektusától elvonatkoztatott, általánosan alkalmazható súlypont (Centre of Gravity) fogalmat. Eszerint a rendszer súlypontja nem más, mint a rendszer cselekvési képességének erőforrása (Eikmeier, 2004:2). A súlypont jelenti a rendszer hajtómotorját, amely által képes az alapvető funkcióinak ellátására. A súlypont mibenlétének pontosabb meghatározásához, illetve jobb megértéséhez szükségünk van még három fogalomra: a kritikus képességre, a kritikus követelményre és a kritikus sebezhetőségre. Minden rendszernek ugyanis van több rendszerképessége, rendszerkövetelménye, valamint sebezhető pontja, amelyek közül nekünk a működés szempontjából kritikus faktorokra kell koncentrálnunk. A kritikus képesség megmutatja azt a létfontosságú funkciót, amelyet a rendszer produkál, vagyis hogy mit tud, mire képes a rendszer. A súlypont ehhez a kritikus képességhez adja az erőforrást. A kritikus követelmények azok a feltételek, források és eszközök, amelyek nélkülözhetetlenek a rendszer teljes értékű működőképességéhez, tehát tulajdonképpen a kritikus képességek alapfeltételeinek mondhatók. A kritikus sebezhetőségek pedig azok a kritikus rendszerkövetelmények, illetve azok elemei, amelyek nem megfelelően funkcionálnak, vagy könnyen semlegesíthetők, működésükben korlátozhatók, megzavarhatók, támadhatók, megsemmisíthetők. Eikmeier egy nagyon érzékletes példát hoz a kritikus faktorok magyarázatára, ahol a rendszer a vasút és amelynek van vágánya, üzemanyaga, vagonja, mozdonya, adminisztratív és üzemeltető személyzete. A vasút kritikus képessége, hogy árut tud szállítani. A rendszer súlypontja a kritikus képességhez szükséges erőforrást biztosítja, amely jelen esetben a mozdony. A vágányok, a kocsik, az üzemanyag és a személyzet pedig a kritikus követelmények, amelyeket a mozdony használ. Ha valamelyik kritikus követelmény sebezhető, akkor az kritikus sebezhetőségi faktorrá válik (Eikmeier, 2004:3).

69

Ahhoz, hogy a rendszer súlypontját és kritikus faktorait válságkezelési feladatokhoz fel tudjuk használni, egy holisztikus szemléletű úgynevezett „súlypontelemzést” kell végezni, amely négy lépésben hajtható végre: 1. Meghatározni a rendszer kritikus képességét. 2. Meghatározni a kritikus képesség erőforrását, ami nem más mint a súlypont. 17 3. Azonosítani az erőforrás, vagyis a súlypont kritikus követelményeit. 4. Meghatározni, hogy mely kritikus követelmények sebezhetők (Eikmeier, 2004:4). A 4. lépésben beazonosított sebezhető kritikus követelmények lesznek azok, amelyekre a válságkezelési tevékenységnek fókuszálnia kell. Ezekre kell megfelelő hatást gyakorolni a rendszer viselkedésének vagy képességének a megváltoztatása, vagy befolyásolása érdekében. A rendszerek elemzése és kölcsönhatásuk vizsgálata biztosítja a kialakult válsághelyzet környezetének holisztikus értelmezését. Barlow modelljén jól érzékelhető a súlypontelemzés során alkalmazandó holisztikus szemléletmód. A fekvő ellipszisek mindegyike egy-egy rendszer, amelyeken a színes körök jelképezik a rendszerek súlypontjait. A színes körök mérete az egyes súlypontoknak a döntéshozók számára történő fontosságára, míg az összekötő vonalak vastagsága az egyes súlypontok egymás viszonylatában történő fontosságára utalnak.

Barlow modellje

Dedukció A hatás alapú megközelítés alapvető elemei közül végezetül meg kell még említenünk a deduktív következtetési módszert. Ennek kiindulási alapja a stratégiai végcél, amely a nemzeti válságkezelés szempontjából egy, a kormány által meghatározott, alapvetően politikai tartalmú deklaráció. A kormányzati végcél egyetlen határozott, a válságot lezáró helyzet, amely a társadalom megváltozott környezetének helyreállítására, illetve új egyensúlyi helyzet 17

A kapcsolódási és csomóponti elemzés azonosítja a rendszer súlypontjait és meghatározó pontjait a rendszer viselkedésének befolyásolása érdekében. A rendszer csomópontjai a rendszeren belüli megfogható elemek, amelyek egy művelet célpontját képezhetik, amelyek lehetnek emberek, eszközök és létesítmények. A kapcsolatok képezik a csomópontok közötti viselkedési és funkcionális összeköttetést és biztosítják a csomópontok rendszerként való működését, vagyis azt, hogy sajátos, csak rájuk jellemző módon viselkedjenek (Keszthelyi, 2007:16).

70

kialakítására utal. Ha a válság dinamikus folyamatának fázisai felől közelítjük meg, akkor gyakorlatilag a Koraeus szerinti „utána időszak” 18 befejező mozzanatáról van szó, nevezetesen a válság politikai zárásáról. A deduktív módszert alkalmazva a végcélt lebontjuk egy vagy több kormányzati - vagyis még mindig stratégiai szintű – célkitűzésre. A célkitűzésekből megtudhatjuk, hogy a kormány mely rendszerekre kíván hatást gyakorolni, mely rendszerek működését, viselkedését igyekszik befolyásolni és e rendszerek milyen állapotát szeretné elérni. Sikeres válságkezelés esetén az érintett rendszerek újra megfelelően működnek, illetőleg Eikmeier megközelítésében visszanyerik kritikus képességüket, melynek eredményeképpen a társadalom megváltozott környezete visszatér eredeti állapotába, vagy egy új egyensúlyi helyzetbe kerül. A célkitűzéseket ennek megfelelően úgy kell megfogalmazni, hogy együttes elérésük, megvalósulásuk a válság kívánatos politikai lezárásához, vagyis a végcélhoz vezessen. A célkitűzések tehát a végcélból eredeztethetőek, ugyanakkor - folytatva a dedukciót - a kívánt hatások összességének eredményeként érhetőek el. A hatás egy vagy több tevékenységnek, cselekvésnek, akciónak 19 a kumulatív konzekvenciája, amely a kialakult helyzet egy vagy több vonatkozásában változást idéz elő. A kívánt hatások összessége vezet a célkitűzések eléréséhez. A deduktív sort végül az akciók zárják, amelyek a hatások elérésének eszközei. Az akció úgy írható le, mint a különböző képességek alkalmazásának folyamata egy meghatározott hatás elérése céljából.

Kormányzati

VÉGCÉL 1. CÉLKITŰZÉS

1. fő hatás

Ágazati

hatás

akció

hatás

akció

2. CÉLKITŰZÉS

2. fő hatás

hatás

akció

3. fő hatás

4. fő hatás

hatás

hatás

hatás

hatás

hatás

akció

akció

akció

akció

akció

18

Lásd: 25.oldal A továbbiakban a három közül a legkevésbé magyaros, ám tartalmilag leginkább megfelelő „akció” kifejezést használom az angol „action” szó magyar megfelelőjeként.

19

71

Az egymástól részben, vagy egészben független ágazati képességek alkalmazásához az átfogó megközelítés nemzeti válfaját, az összkormányzati megközelítést kell segítségül hívnunk, amely szerint a nemzet összes erőforrását, képességét mozgósítani kell egy közös, összehangolt válságkezelési erőfeszítés érdekében. Ez az összkormányzati, vagy össznemzeti erőfeszítés a deduktív gondolkodásmóddal együtt adja meg a hatás alapú megközelítés rugalmasságát és azt az egyedülálló képességét, hogy egyszerre képes megőrizni az egyes ágazatok, szakmák kompetenciáját, függetlenségét, illetve biztosítani az ágazatok hatáskörébe tartozó képességek koordinált, hatékony alkalmazását. Ezt úgy lehet elérni, hogy kormányzati szinten kell meghatározni a végcélt, az eléréséhez szükséges célkitűzéseket, valamint a célkitűzések megvalósulásához elengedhetetlen hatásokat. A kívánt hatások kiváltásához szükséges akciók meghatározását, vagyis a hatások elérésének módját, mikéntjét pedig az ágazatok, szakmák belátására kell bízni. Már többször elhangzott, hogy abban nincs semmi új, hogy a kauzalitás elve alapján bizonyos dolgok, jelenségek hatással vannak egymásra, amelyek által azok megváltoznak. Mindig is így gondolkodtunk, mindig is számoltunk tetteink hatásaival. Ami ehhez képest több a hatás alapú megközelítésben, az egy professzionálisan kidolgozott és alkalmazott egymásra épülő hatásrendszer. A hatásokat a szakirodalom különböző szempontok alapján csoportosítja. A legáltalánosabban elfogadott felosztás a következő: kívánt hatások: pozitív befolyást gyakorolnak a célkitűzések elérésére nem kívánt hatások: akadályozzák, vagy veszélyeztetik a célkitűzések elérését direkt hatások: olyan akciók eredményei, amelyek során nincs befolyásoló hatás az akció és az eredmény között indirekt hatások: olyan hatások, amelyek egy közbülső hatáson keresztül jönnek létre A direkt hatások fajtái: fizikai hatások: a hatást a céltárgy fizikai megváltoztatásával érjük el funkcionális hatások: a hatás a kiválasztott objektum megfelelő működésének biztosítására, vagy ellenkező esetben a működésének megbénítására, akadályozására irányul pszichológiai hatások: a célközönség mentális tartományára gyakorolt hatás járulékos hatások: egy akció következtében bekövetkezett váratlan eredmény, amely lehet kívánt és nem kívánt is Az indirekt hatások fajtái: A direkt hatások fajtáin kívül az indirekt hatások lehetnek továbbá: lánchatások: olyan indirekt hatások amelyek végighullámoznak a rendszeren és tipikusan a rendszerek kritikus csomópontjait célozzák Kumulatív hatás: több direkt és indirekt hatás összessége, amelyek hatása összeadódik (Mann, Endersby, Searle, 2001:6) Az akciók és a hatások nem természetüknél fogva egymástól függőek, hanem megkívánnak egy közvetítő elemet. Más szóval ez azt jelenti, hogy a hatás, vagyis az okozat nem jön létre a kiváltó ok nélkül, ezért az akció és a hatás közé be kell iktatni az okot, amelyet a szakirodalom „mechanizmusnak” nevez. A mechanizmus tehát a kauzális kapcsolat az akció és a hatás között, megmutatja hogyan fogja az akció előidézni a hatást (McCrabb, 2001:9).

72

Ha e láncolatban az egyes elemeket logikai sorrendben egymás mellé teszem, az alábbi képletet kapom meg. Objektum – akció – mechanizmus – hatás Ez az elméletben logikusnak, egyértelműnek tűnik. Figyelembe kell ugyanakkor vennünk azt is, hogy egy egyszerű direkt fizikai hatás kiváltásánál az ok-okozati láncolat jól működik és megfelelően követhető, viszont minél inkább bonyolultabb, magasabb rendű pszichológiai hatások felé mozdulunk, annál nehezebb meghatározni az okozati kapcsolatot. Minél összetettebb, magasabb rendű hatásokat akarunk kiváltani, annál nagyobb lesz a bizonytalanság, amely könnyen teret ad a szubjektivitásnak az észlelésben és az értelmezésben. Beaumont szerint az abszulút objektivitás és a klinikai szemléletmód nem megvalósítható elmélet a kauzális kapcsolatok rendszerében (Jobbágy, 2005:9). Ezt, az egész hatás alapú megközelítés fundamentális sarokkövét érintő problematikát véleményem szerint csak úgy tudjuk áthidalni, hogy nem is törekszünk az abszulút objektivitásra, amely valóban irreális célkitűzés. Ehelyett el kell fogadnunk a szubjektivitás állandó létét a válságkezelésben, mint benne rejlő, természetes tényezőt. Ha e tanulmány logikáját követjük nem is különösebben nehéz ebben gondolkodni, hiszen már magának a válságnak is a szubjektív definícióját fogadtuk el munkahipotézisként és a válságkezelés legcélszerűbb módszereként a kognitív-institucionális szemléletmódot jelöltük meg. A hatás alapú megközelítés során alkalmazott hatás alapú értékelés szintén számol a szubjektivitásból eredő torzító jegyekkel, ezért elveti a merev, változatlan hatásrendszer alkalmazását. Ehelyett a kidolgozott hatások folyamatos felülvizsgálatát, újra- és újraértékelését, valamint a körülmények változásának megfelelő állandó módosítását írja elő. Ebből a szemszögből nézve a hatások nagyfokú precizitással létrehozott rendszerét a szubjektív elemek nem szétzúzzák, hanem élettel töltik meg, gyakorlatiasabbá teszik. A megvalósítás technikai oldaláról persze csöppet sem ilyen egyszerű mindez. Szilárdan megalapozott, de egymástól mégis távol álló elméleteket kell ehhez működőképes, egységes egészbe gyúrni. 4. A hatás alapú megközelítés a gyakorlatban Most, hogy megismertük a hatás alapú megközelítés alapelveit és építőköveit, nézzük meg hogyan működik mindez a gyakorlatban. A tevékenység folyamata szempontjából a hatás alapú válságkezelés négy fő funkcióból, vagy ha úgy tetszik fázisból áll: 1. 2. 3. 4.

hatás alapú tudásbázis-fejlesztés hatás alapú tervezés hatás alapú végrehajtás hatás alapú értékelés

E négy funkciót nem egymástól elkülönült, egymás utáni lépésekként kell elképzelni, hanem kölcsönösen egymásra épülő, egymást támogató folyamatos interaktív procedúraként. A hatás alapú tudásbázis-fejlesztés A tudásmenedzsmentről szóló részben már kitértem arra, hogy a tudás mennyivel több mint az egyszerű adat, vagy információ. Míg az adat és az információ szimplán értelmet hordozó objektumok, a tudás kognitív procedúraként írható le, amelynek során egy dolgot

73

elhiszünk, értelmezünk, majd megértünk. A hatás alapú válságkezelés is e logika mentén halad. Az izolált adatokat, információkat összegyűjtik és integráltan egy tudásbázisba foglalják. Ezt követően az adatok felhasználásával komplex rendszerelemzést hajtanak végre, amely a krízishelyzettel érintett rendszereket analizálva vizsgálja az egyes rendszerek funkcióit, viselkedését, kritikus képességeit, súlypontjait, kritikus sebezhető pontjait, illetve ezek kapcsolatrendszerét. A rendszereket mint komplex adaptív rendszereket elemzik, mivel a cél egy átfogó, holisztikus kép nyerése a válsághelyzetről. A tudásbázist folyamatosan újra- és újraelemzik, illetve fejlesztik egy állandóan működő kollaboratív procedúra keretében, amely már az akut krízishelyzet kitörése előtt indul és egészen a válság végéig tart. Ebben alkalmazzák a tudásmenedzsment korábban ismertetett eszközeit és a válságkezelésben résztvevő szervek mintegy „Gyakorlati Közösségként” működnek. A tudásközvetítők, vagy tudás „brókerek” folyamatos interakcióban vannak a közösség más tagjaival és proaktív tudás közvetítést végeznek, hogy megszerezzék, megszervezzék és továbbítsák a válság kezeléséhez szükséges tacitus és az explicit tudást. 20 Az így nyert és folyamatosan felülvizsgált holisztikus összkép hathatós segítséget nyújt a döntés előkészítőknek és a döntéshozóknak a bonyolult komplex válsághelyzet gyors megértéséhez, illetve az egyes rendszerek működésének, viselkedésének, valamint a közöttük lévő kölcsönhatások átlátásához. A rendszerelemzés ezenkívül folyamatos támogatást nyújt a végrehajtók részére az elért eredmények értékelése, illetve ezek alapján a végrehajtási tervek korrekciójának kezdeményezése útján. A hatás alapú tervezés A Kormány által deklarált végcél és kiadott stratégiai direktíva alapján, a tudásbázis fejlesztés során létrehozott holisztikus összkép ismeretében megkezdődik a tervezési folyamat. Ebben a fázisban kerülnek kialakításra a kormányzati célkitűzések, továbbá az elérésükhöz szükséges hatások rendszere. Ily módon rögzítik, hogy milyen változások szükségesek az érintett rendszerekben, vagyis mit kell elérni és mit kell megakadályozni a célkitűzések eléréséhez. A kívánt és elérendő hatások mellett azonosítják a nemkívánatos hatásokat is, amelyeket korlátozó vagy hátráltató tényezőkként értékelnek. Ezt követően a különböző hatásokat analizálják, összehasonlítják és tesztelik azon az alapon, hogy milyen változást idéznek elő a rendszerekben és ezáltal biztosítják-e a célkitűzések, majd végeredményben a végcél elérését. E procedúra folytán elért output egy elgondolás arra vonatkozóan, hogyan lehet eljutni a jelenlegi krízis helyzetből a célkitűzéseken keresztül a végcélig, tehát a válság megoldásáig. A katonai műveletek megtervezése és végrehajtása során a hatás alapú művelet négy funkciója, köztük a hatás alapú tervezés is mindhárom (stratégiai, hadműveleti, harcászati) szinten folyik. Az összkormányzati alapon végzett nemzeti válságkezelés esetén én megállnék a stratégiai szintnél. Ha ugyanis megvan a kormányzat által kitűzött politikai végcél és a megvalósításához szükséges kormányzati célkitűzések és hatások rendszere, véleményem szerint a végrehajtás már az ágazati, szakmai elvek, szabályok, tradíciók mentén haladhatna tovább, természetesen szoros együttműködésben a stratégiai szint tervezőivel, döntéshozóival. Ez úgy képzelhető el, hogy a válsághelyzet értékelése, valamint a kormányzati végcél, a célkitűzések és a kívánt hatások alapján meghatározzák azon szervezetek körét, amelyek 20

Ez különbözik attól a hagyományos megközelítéstől, hogy minden szint gyűjti és analizálja a saját szférájának információit egy közös pool-ba, amelyből a különböző stábok meríteni tudnak.

74

potenciálisan érintettek a válsághelyzet megoldásának végrehajtásában. A válságkezelő báziscsapat kiegészül e végrehajtó szervezetek képviselőivel és szakértőivel, akik ágazati alapon kidolgozzák a hatások eléréséhez szükséges akciók összehangolt sorozatát, illetőleg azon belül az egyes akciókat. Ezeket célszerű több verzióban kidolgozni, amelynek következtében a fázis kimeneti oldalán különböző megvalósítási változatok (courses of action) jönnek létre, amelyek leírják azon akciók sorrendjét és a hozzájuk rendelt erőforrásokat, amelyek létrehozzák a kívánt hatásokat. Az egyes megvalósítási változatokat és a bennük lévő akciókat analizálják, összehasonlítják, tesztelik és értékelik. A folyamat végén a döntés előkészítők javaslatot tesznek a döntéshozók részére, akik kiválasztják az általuk legcélravezetőbbnek, legjobbnak tartott változatot. A tervezés további folyamata e kiválasztott verzió megvalósítása érdekében folyik, amelynek során a tervező stáb tovább finomítja a megoldási változatot egy műveleti koncepcióvá. A hatás alapú végrehajtás A végrehajtás fázisában a hatás alapú megközelítés gyakorlatilag az egyes akciók végrehajtásának koordinálását, szinkronizálását jelenti. Grafikonon megjelenítik az elérendő hatásokat és a hozzájuk rendelt akciókat. Meghatározzák, hogy az egyes hatásoknak milyen időpontban, vagy időpontig kell megvalósulniuk a válságkezelés menetében és ez alapján kitűzik az akciók megkezdésének, illetve tervezett vagy várható befejezésének idejét. Ezáltal átfogó keresztmetszetet kapnak arról, hogy adott időpillanatban mely hatások milyen megvalósulási fázisban vannak, milyen akciók kezdődnek, futnak, vagy fejeződnek be. E módszer az akciókat nem csak konfliktus menetessé teszi, hanem koordinálja és szinkronizálja is. Ily módon optimalizálni tudják a válságkezelésbe bevont erőforrások, eszközök alkalmazását, illetve minimalizálják a nem kívánatos hatásokat.

szinkronizáció

A hatás alapú értékelés Az értékelés célja, hogy annak eredményeit, inputjait eljuttassák a döntés előkészítőkhöz és a végrehajtókhoz, amely alapján a végrehajtási terveket megfelelően módosítani lehet. A hatás alapú értékelésnél inkább az akciók általános hatására kell koncentrálni, mint magát a feladat végrehajtásának minőségét értékelni. A NATO a műveletek tervezésénél a hatás alapú értékeléshez két alapvető kritériumot használ:

75

1. A teljesítmény mérőfokai (TM) Értékelik, hogy az akciókat végre tudták-e hajtani a terveknek megfelelően, vagy sem. Ennek megfelelően az értékelés lehet pozitív: a tervezett akciókat végrehajtották, vagy negatív: nem hajtották végre. 2. A hatékonyság mérőfokai (HM) Értékelik, hogyan befolyásolták az akciók az érintett rendszerek viselkedését, illetve képességeit, vagyis gyakoroltak-e megfelelő hatást az akciók úgy, ahogy azt várták. Az értékelés a HM alkalmazásával lehet pozitív: az akciók elérték a kívánt hatásokat, ezáltal a végrehajtást a tervek szerint folytatni kell, vagy negatív: nem érték el a kívánt hatást, ezért a terv revízióját kell megfontolni, vagy semleges: a helyzet statikus maradt. A statikusság lehet siker, ha a status quo fenntartása volt a cél, vagy lehet kudarc, ha a fejlődés volt a kívánt eredmény. Egyszerűbben úgy is mondhatjuk, hogy a TM azt mutatja meg, hogy jól tesszük-e a dolgunkat, míg a HM azt, hogy a helyes dolgokat tesszük-e. Az analízis során összehasonlítják és elemzik az akciók státuszát, majd a belőlük fakadó hatásokat összehasonlítják. Ez az „akció/hatás” elemzés egy durva értékelést ad a kidolgozott hipotézisek, megvalósítási változatok, illetve végrehajtási tervek megfelelőségéről, célszerűségéről, hatékonyságáról. A kétféle kritérium alapján történő értékelésnél színkódok használatával az alábbi 4 eset lehetséges: 1. hatás zöld, akció zöld: A tervezett hatást elértük és az összes tervezett akciót végrehajtottuk. 2. hatás zöld, akció vörös: A hatást elértük, de néhány szükséges akciót nem hajtottunk végre. Lehetséges okok: a. helytelenül határozták meg az akciók státuszát, - valami változást idézett elő a rendszerben de nem az akció, tehát helytelenül feltételezték, hogy az akció ki fogja váltani a kívánt hatást, - az erőforrásokat helytelenül osztották el, a tervezettnél kevesebb akció volt szükséges a hatás eléréséhez. 3. hatás piros, akció zöld A tervezett akciókat végrehajtották, de a kívánt hatás nem teljesült. Lehetséges okok: - nem megfelelő akciókat választottak ki, vagy a választott akció nem vezet a hatás kiváltásához, - ismeretlen beavatkozó jelenléte: egy ismeretlen, vagy váratlan beavatkozó jelenléte negatív hatást idéz elő a rendszer elemeiben és felülírja az akció által okozott hatást, - előre nem látott időbeli késedelem: a hatás eléréséhez a feltételek teljesültek, de a hatás még nem érezhető. 4. hatás piros, akció piros A kívánt hatást nem értük el és a tervezett akciókat nem hajtottuk végre.

76

Az 1. pontban leírt esetben a dolgok helyes mederben folynak, míg a 2-4. pontokban meghatározott esetekben részletes analízis szükséges, majd javaslatot kell tenni a problémák lehetséges megoldására, továbbá szükségessé válhat a végrehajtási tervek felülvizsgálata. Mielőtt bárkit is elriasztana a fenti, látszólag bonyolult és hosszadalmas tervezési és értékelési procedúra, szeretném tisztázni, hogy e folyamatok egyáltalán nem jelentik sok ember napokig, esetleg hetekig tartó lázas sürgés-forgását, koncepciók, tervek, papírhegyek tömkelegének gyártását. A korábban említett NATO NRF gyakorlat során szerzett saját tapasztalataim alapján ki merem jelenteni, hogy korántsem erről van szó. A hatás cella folyamatosan működik, napról napra, óráról órára, sőt ha kell percről percre prezentálja a válsághelyzet holisztikus összképét. Bármikor rátekintünk az összefoglaló táblázatra, azonnal láthatjuk a hatások és az akciók aktuális státuszát és a pozitív, vagy negatív trendeket, tendenciákat. A törzs rutin működése során minden huszonnégy órában három alkalommal elvégeztük a helyzet teljes felülvizsgálatát, de ha kellett, a stáb képes volt egy órán belül is prezentálni az átfogó elemzést-értékelést és a tervek revíziójára vonatkozó javaslatokat. Sőt előfordult, hogy a kulcsszereplők bevonásával azonnal, pár perc alatt szóban kellett mindezt végrehajtani. Természetesen vannak bonyolultabb, kiterjedtebb válsághelyzetek (pl. gazdasági válság), amelyek valóban hosszabb elemzést és tervezést igényelnek, viszont a krízis jellegéből fakadóan ilyenkor eleve több idő is áll rendelkezésre. Mivel a hatás alapú elemzés-értékelés már a művelet előtt kezdődik és alatta is folyamatosan zajlik, nem igényel plusz időt, így nem növeli meg aránytalanul a tervezéshez és a végrehajtáshoz szükséges időt. A rendszeres, gyakori kiigazítások kevésbé törik meg a tervezés folyamatát, így lehetővé válik egy átfogó, kiterjedt és széles körű elemzés anélkül, hogy az hátráltatná a művelet tempóját, vagy megtörné a feladatok végrehajtásának dinamikáját. A hatás alapú tudásbázis fejlesztés, tervezés, végrehajtás és értékelés folyamatos, interaktív procedúrája nem engedi, hogy a válságkezelés kőbe vésett statikus elvek, koncepciók, tervek alapján történjen. Ezzel elkerülhető az az abszulút precizitás és klinikai szemléletmód, amely Beaumont szerint nem megvalósítható elmélet a kauzális kapcsolatok rendszerében.

77

VII. Fejezet A hatás alapú nemzeti válságkezelés elméleti modellje 1. Az elméletek szintézise Most, hogy közelebbről is szemügyre vettük a válságkezeléssel összefüggő modern teóriákat, kísérletet teszek ezek alapelvi szintű szintetizációjára és megpróbálok a szubjektív válságfogalom, a kognitív institucionális elmélet, a tudásmenedzsment, az összkormányzati megközelítés és a hatás alapú megközelítés összeilleszthető elemeiből egy elméleti modellt (a továbbiakban: Modell) létrehozni. Ezzel mintegy összefoglalni is kívánom az eddig leírtakat. A modern válság a társadalom alapvető értékeit támadja, illetve veszélyezteti. Jellemzően rendkívül bonyolult, összetett, számos egymás utáni vagy egyidejű döntéshozatali helyzetet tartalmaz, tehát velejárója a komplexitás. Ehhez párosul egy nagyfokú bizonytalanság, valamint időkényszer. A válság e jegyei nem objektív módon létező, definiálható tulajdonságok, hanem a döntéshozók szubjektív észlelésén, értelmezésén keresztül nyernek formát. A Modell alapját e válságelméleti felfogás képezi, amely alapján megfogalmazható az alkalmazásának első tétele. a) A Modellt a komplex, döntéshozatali értékválságokra kell alkalmazni. Más esetekben nem tűnik indokoltnak a krízis helyzetek kezelésének ilyen széles körű integrációja, koordinációja, hanem megfelelőnek látszanak a hagyományos módszerek, technikák, egyeztető fórumok, koordinációs mechanizmusok, illetőleg a szubszidiaritás elve alapján célszerűbb a krízis lehetőleg legalacsonyabb szinten történő kezelése. A válsághelyzet egy dinamikus folyamat, amely különböző fázisokra osztható. Beszélhetünk egy úgynevezett „előtte” fázisról, amely alatt már érezhetőek a válság egyes jelei, de az akut krízis még nem tört ki. Ezt követi az alatta fázis az akut válság kitörésétől a válságkezelés műveleti feladatainak lezárásáig. A műveleti feladatok beszüntetésétől a válság politikai zárásáig terjedő időszakot pedig „utána” fázisnak nevezzük. Az egész krízishelyzetnek van egy felfelé ívelő eszkalációs szakasza, majd a válság eléri a tetőpontját, végül megindul egy dezeszkalációs folyamat, vagy tendencia, amely révén visszajutunk az eredeti helyzethez vagy új egyensúlyi helyzet jön létre. A rendkívüli jogrend egyfajta eszközként értelmezhető a válságkezelés folyamatában, amely a válság jellemzően legsúlyosabb szakaszában lehetőséget nyújt további speciális intézkedések megtételére akár az állampolgárok jogainak jelentős korlátozása révén is. Mindezekre figyelemmel második tételünk az alábbiak szerint foglalható össze. b) A Modellt a válság dinamikus folyamatának összes fázisára alkalmazni kell, amelyben – az alkotmányos szabályzástól függően - egyaránt alkalmazhatóak a normál jogrend, illetve a rendkívüli jogrend eszközei. A döntéshozók a válsághelyzet kiváltotta stressz és bizonytalanság közepette várhatóan nem képesek mindenkor a legadekvátabb, szakmai és politikai szempontból tökéletes, 78

racionális döntést hozni. A pszichés tényezőkön túl számolni kell a szervezeti háttér hatásával, amelyben tevékenykednek (neo-institucionális aspektus). A szervezeti feladatkör, hatáskör, érdek, kultúra, felfogás, értelmezés mind mind befolyásoló tényezőként hat. A válsághelyzet, illetve azon belül az egyes döntési helyzetek értékelését nagyban meghatározza a döntéshozók valóságról alkotott felfogása, egyéni látásmódja, korábbi tapasztalatai, valamint a hasonló döntések példája (kognitív aspektus). Mindezek következtében a döntéshozók a rövid távú célokra összpontosítanak, tevékenységük inkább mondható tűzoltásnak, minthogy a válságot széles összefüggésében látnák és kezelnék. E sok, elsősorban szubjektív befolyásoló tényező külön-külön és együtt is meglehetősen torzítja a valós képet, amelyek azonban a válságkezelés, ha úgy tetszik természetes velejáróinak tekinthetők. E nemkívánatos torzulások valamilyen szintű kiküszöbölésére, vagy enyhítésére a válságkezelés döntés-előkészítési szakaszában látok esélyt, amely egyben a Modell 3. tételeként fogalmazható meg. c) A Modellnek a döntéshozatalt befolyásoló tényezők figyelembe vételével a döntéselőkészítés szakmaiságának emelésére, valamint a lehetőség szerinti legnagyobb objektivitására kell törekednie, a kölcsönhatások rendszerén alapuló holisztikus összkép kialakítása, sokszempontú elemző-értékelő mechanizmus alkalmazása, valamint több döntési alternatíva kidolgozása útján. A kiscsoportos döntéshozatal legjellemzőbb zsákutcái a konformizmus és a konfliktus. A konformizmus két meghatározó megnyilvánulási formája a Janis által definiált csoportgondolkodás, illetve a Stern féle újcsoport-szindróma. Mindkét forma alapvető jegye, hogy a döntéshozatali csoport tagjai feladják saját kritikus megítélésüket és visszatartanak a döntéshozatal szempontjából fontos információkat, hogy elkerüljék a szilárd csoportnormától való eltérést. A konfliktus vezérelte dinamikák között megkülönböztethető a „kabinet és bürokratikus politika” modellje, ahol a kiscsoportban a döntéshozatalt a személyes és szervezeti érdekkonfliktusok vezérlik, illetve a legszélsőségesebb változata a „nemet mondás”, amelyet a csoporton belüli következetes elutasítás, a hatékony döntéshozatalt gátló ellenségeskedés jellemez. A hibrid mintákon belül említhető a manipuláció, amely egy rejtett forgatókönyv alkalmazását jelenti, illetve a szintetizált „kiegyensúlyozott kritikus mérlegelés” modellje. A konformizmus és a konfliktus egyaránt negatívan befolyásolhatja a döntéshozatali eljárást, ugyanakkor a mérsékelt szintű konformizmus és konfliktus pozitív hatással is járhat. A „kiegyensúlyozott kritikus mérlegelés” módszere valahol a szélsőséges konformizmus és a szélsőséges konfliktus között lavírozik. Elősegíti egy differenciáltabb nézőpont és az alternatív megoldások nagyobb prosperitását, továbbá hangsúlyozza a feladatközpontúságot. d) A Modellnek a szélsőséges konformizmus és a szélsőséges konfliktus között elhelyezkedő „kiegyensúlyozott kritikus mérlegelés” metódust kell követnie a döntéselőkészítés folyamán, amelyhez a tekintélyelvi vezetést elvető „előmozdító” vezetési stílus társul. A döntéshozatali, valamint döntés-előkészítő csoportok egy bizonyos fejlődési pályát írnak le, ahol az egyes fázisokban a csoport teljesítő képessége eltérő. A csoport először formálódik, ezt követi a belső konfliktusok időszaka, majd a konfliktusok lezártával a csoport kialakítja belső normáit és csak mindezek után beszélhetünk a valódi hatékony teljesítés fázisáról. Ad hoc, nemrég alakított, vagy radikálisan destabilizált csoportoknál a közös csoportnormák hiányában jellemzően a konformizmus irányába hajló tendenciák figyelhetők meg.

79

e) A Modellnek tartózkodnia kell az ad hoc döntés-előkészítő csoportok alkalmazásától, helyette egy állandó báziscsapatot kell létrehozni a válságkezelés alapelveihez, technikájához általában értő szakemberekből, amely az adott válság típusától függően speciális szakértőkkel egészül ki. Az így felépülő döntés-előkészítési csoportot lehetőleg minél hosszabb ideig a csoportfejlődés leghatékonyabb, úgynevezett „teljesítés” fázisában kell tartani. Nincs egyetlen olyan szerv, szervezet, vagy funkcionális terület, amely egymagában rendelkezik a bonyolult krízishelyzetek megoldásához szükséges összes tudással, felkészültséggel, képességgel, anyagi forrással. Emiatt a legkézenfekvőbb megoldás felsorakoztatni a rendelkezésre álló eszközök, képességek teljes sorát. Egyesíteni kell a limitált erőforrásokat a nagyobb költséghatékonyság elérése érdekében, továbbá növelni kell az általános kohéziót, kooperációt, és koordinációt a beavatkozó szervek, szervezetek között. Ugyanakkor csökkentetni kell a szervezetek közötti rivalizációt, a koherencia- és koordinációhiányt, valamint az erőfeszítések felesleges duplikációját. A megvalósítás módszere lehet szervezeti integráció, vagy egy lazább koordinációs mechanizmus. Az integráció biztosítja a legnagyobb kohéziót, viszont a túl nagy kohézió a hatalom centralizációjához és bürökratizálódásához vezethet, amely hátráltatja a rugalmas megoldások kialakítását, továbbá csoportgondolkodás kialakulásához vezethet. A koordinációs módszer előnyben részesíti a válságkezelők széles körének bevonását és kihasználja a független megoldások előnyeit. Nem akar nagyobb integrált szervezetet létrehozni, hanem meghagyja az ágazatok, szakmák függetlenségét. A cselekvés szabadságának és rugalmasságának nagyobb fokú biztosítása mellett viszont a koordináció nem generál olyan mérvű koherenciát mint az integráció. A leghatékonyabb megoldásnak az integrációs és a koordinációs módszer együttes alkalmazása tűnik. f) A Modellben az összkormányzati megközelítés alapelveit érvényesíteni kell az adott nemzet képességeinek, erőforrásainak hatékony, koordinált felhasználása érdekében. A döntés-előkészítés báziscsapatában szervezeti integrációt kell létrehozni a kormányzati szintű elemzésre, tervezésre, végrehajtásra, monitoringra és értékelésre, míg az ágazati szakértők és a végrehajtók vonatkozásában elegendő a lazább koordinációs mechanizmus a minél nagyobb függetlenség és cselekvési szabadság biztosítása céljából. A döntéshozatali válsághelyzet egy társadalom külső és belső környezetének megváltozásából ered. A társadalmat alkotó rendszerek egyikében, vagy esetleg több rendszerben megváltozott valami, felborult az eddig fennállt egyensúlyi helyzet. A válságkezelés célja e megbomlott egyensúly helyreállítása, vagy az érintett rendszereknek az előzőtől eltérő, új egyensúlyi állapotba hozása. A komplex válsághelyzetek megértéséhez, majd értékeléséhez és elemzéséhez egy átfogó kép szükséges. Ez úgy érhető el, hogy a válsággal érintett társadalmi rendszereket egymással való összefüggésükben, kölcsönhatásukban vizsgáljuk és egy holisztikus összképbe foglaljuk. A krízis megoldásához az egyes rendszerek működését, viselkedését kell befolyásolnunk az általunk kívánt irányba. Ehhez komplex rendszerelemzést kell végrehajtani, amely során azonosítani kell a rendszer kritikus képességét, súlypontját, a súlypontok kritikus követelményeit, valamint ez utóbbiak sebezhetőségét. A rendszerszemlélethez egy deduktív következtetési módszert kell párosítani. Kiinduló alapja az úgynevezett végcél, amely a kormánynak a válság végső politikai megoldására irányuló szándékát, akaratát, iránymutatását testesíti meg. Az általánosságban és elvontan megfogalmazott végcélt több kézzelfoghatóbb célkitűzésre kell lebontani, majd mindehhez ki kell dolgozni az egyes rendszerekre gyakorolni kívánt hatások rendszerét, úgy

80

hogy azok a célkitűzéseken keresztül a végcél elérését indukálják. Végezetül létre kell hozni az egyes hatások kiváltását biztosító akciók készletét. g) A hatás alapú megközelítés alapelveit alkalmazva kormányzati szinten meg kell határozni a politikai végcélt, az eléréséhez szükséges célkitűzéseket, valamint a célkitűzések megvalósulásához elengedhetetlen hatásokat. A kívánt hatások kiváltásához szükséges akciókat pedig az ágazatok, szakmák rugalmasan, a saját elveik, szakmai szabályaik, eljárási módszereik alapján dolgozzák ki. A modern információs társadalom komplex válságai olyan mértékű információmennyiség megszerzését, megértését, feldolgozását, cseréjét feltételezik, hogy az a hagyományos technikákkal nem oldható meg hatékonyan. A hatás alapú megközelítéshez elengedhetetlen holisztikus összkép létrehozásához a legmodernebb tudásmenedzsment technikák szükségesek. Az adat- és információhalmazokat tacitus és explicit tudássá alakítva, majd ezeket egységes rendszerbe integrálva megfelelő tudásbázist tudunk szolgáltatni a döntés-előkészítés és döntéshozatal részére. Az így létrehozott tudásbázis csak akkor használható hatékonyan, ha azt a válságkezelésben résztvevő szervek megfelelő módszerek, technikák alkalmazásával megosztják egymás között, annak érdekében hogy a szükséges tudás rendelkezésre álljon mindig és mindenütt, amikor és ahol szükséges. h) A magas tudásintenzitású komplex válságok kezelése során alkalmazni kell a tudásmenedzsment módszereit. A válságkezelésben résztvevő szerveket egy Gyakorlati Közösségbe kell foglalni a tudás közös létrehozása, megosztása és közvetítése érdekében. E nyolc tézis összegzéséből nagyjából összeállítható egy elméleti modell, amely valóban nem megy túl egy sajátos gondolkodásmód és az ahhoz kapcsolódó modern elméletek, módszerek egyes elveinek ötvözésén. A gyakorlati megvalósítás vezetés-elméleti, műveleti, informatikai és sok egyéb szempontból természetesen megszámlálhatatlan akadállyal, nehézséggel, konfliktussal jár együtt. Mivel a válságkezelésnek inkább a jogi-igazgatási aspektusairól rendelkezem némi tapasztalattal, a gyakorlati kérdésekkel összefüggésben csak néhány megállapításra szorítkozom, reménykedve abban, hogy a műveleti és informatikai szakemberek között lesz olyan, akit továbbgondolkodásra ösztönöznek e sorok. 2. A megvalósítás lehetséges módjai Az elméleti modell kialakítása során mindvégig igyekeztem elvonatkoztatni bármilyen ágazati, szakmai, szervezeti irányvonaltól és e tekintetben semlegesnek mondható megoldást fölvázolni. Mondanivalóm zárásakor, a gyakorlati kérdések felvetésénél azonban nem tudom megkerülni hogy ne szóljak a szervezeti, strukturális kérdésekről. A nemzeti válságkezelési rendszerünk kialakítására, vagy néhányak szerint a már meglévő rendszer megreformálására eddig tett kísérletek elsősorban a szervezeti struktúrákba történő beavatkozás szándéka miatti ellenálláson buktak el. Ezt figyelembe véve nem nagyon marad más alternatíva, mint a meglévő kormányzati vezetési-irányítási rendszeren belül gondolkodni, legalábbis rövid- és középtávon. Az általam felvázolt Modell nem is igényel mélyreható szervezeti reformokat a közigazgatás rendszerén belül. A döntéshozatal átpolitizált szféráját nem érintve, a döntéselőkészítés hatékonyságára próbál fókuszálni, amelyet szintén a meglévő szervezeti struktúra keretein belül képzel el. Az ágazatoknál az összkormányzati megközelítésre, valamint a hatás alapú megközelítésre történő mentális és akarati ráhangolódáson túl szervezeti oldalról csupán

81

az egyes válsághelyzetekre vonatkozó speciális szakértelemmel rendelkező szakértők kijelölésére és „pool-okba” szervezésére van szükség. Az ágazati tudásbázis és tudásmenedzsment létrehozása, valamint működtetése igényelhet plusz létszámot, erőforrást, bár ezek megvalósítása is elképzelhető a meglévő szervezeti felépítésen belül funkcionális feladat újraelosztással. A Modell működéséhez valójában egyetlen új szervezeti elem szükséges, egy kormányzati döntés-előkészítő csoport formájában. A csoport létrehozható állandó struktúrával, de elképzelhető úgy is hogy csak válsághelyzet idején kerüljön aktiválásra mint ideiglenes válságkezelő szerv. Ez utóbbi esetben valós értelemben (főképpen költségvetési szempontból) nem is jön létre új szervezet, hanem a meglévő személyzet funkcionális alapon ideiglenes új működési formába szerveződik. E döntés-előkészítő csoport magja a már sokat emlegetett báziscsapat lenne, akik a válságkezelés elismert gyakorlati szakemberiből kerülhetnének ki. A kormányzati vezetésirányítás, valamint a válságok általános természetének alapos ismeretében ők felelnének a holisztikus összkép kialakításának és a megoldási alternatívák kidolgozásának összehangolásáért. Hatáskörükbe tartozna még a báziscsapatnak a speciális szaktudással rendelkező szakemberekkel történő kiegészítése és az egész döntés-előkészítő csoport belső tevékenységének megszervezése. A csoport felelne az ágazatokkal történő együttműködés folyamatos fenntartásáért, a tudásmenedzsment gördülékeny működéséért. A döntés-előkészítő csoporton belül a hatás alapú tudásfejlesztés, tervezés, végrehajtás és értékelés megvalósítása érdekében szükség van egy hatásokat elemző-értékelő munkacsoportra, blokkra, vagy cellára. E szervezeti elem felelne a folyamatos komplex rendszerelemzésért, a hatások kidolgozásáért, rendszerbe foglalásáért. A végrehajtás során szinkronizálná az ágazatok által kidolgozott és végrehajtott akciókat és a hozzájuk rendelt eszközök, erőforrások felhasználását. Elemezné és értékelné a hatások megvalósulásának eredményét, tendenciáit, javaslatot tenne a szükséges tervmódosításokra. A hatás cellának speciális szaktudással rendelkező tagokból kell állnia, akik készség szinten képesek végezni a hatás alapú tervezést, a hatás alapú végrehajtás szinkronizációját, valamint a hatás alapú értékelést. E tudás és gyakorlat egyenlőre döntő mértékben külföldön szerezhető be, ezért a Modell megvalósítása során számolni kell a megfelelő képzés időszükségletével. A válságmenedzsment ilyen módon történő megszervezése csupán néhányszor tíz fő alkalmazását igényli eseti jelleggel, ami ha figyelembe vesszük hogy egy egész országos rendszert mozgat meg, nem nevezhető eltúlzott létszámigénynek 21. Másik előnye, hogy megvalósítható a meglévő államigazgatási szervek bázisán, ezért nem igényel jelentős mértékű költségvetési forrást, sőt megfelelő átszervezésekkel plusz források bevonása nélkül megvalósíthatónak látszik a működés alapvető feltételeinek megteremtése és az alapfunkciók ellátása. A minőségi fejlesztés pedig hosszabb távon, az anyagi lehetőségek figyelembe vételével vihető végbe. A Modell megvalósításának folyamatát illetően első lépésben egy tárcaközi munkacsoport megalakításával kezdeném, amelynek egyetlen feladata (legalábbis ebben a fázisban) egy ösztönző rendszer kialakítása lenne. Azt kellene kitalálni, hogyan lehet megnyerni az ágazatokat, a kormányzati és szakmai szerveket az összkormányzati megközelítés elveinek és gyakorlatának befogadására, az információ és a tudás közös érdekből történő megosztására, a képességeik egymást támogatva, kiegészítve történő 21

A NATO NRF gyakorlaton a hatás cella mindössze öt főből állt.

82

alkalmazására, a összehangolására.

tevékenységüknek

a

közös

kormányzati

cél

érdekében

történő

Második lépésként célszerű létrehozni a válságkezelés tudásbázisát, amelyet három fázisban tudnék elképzelni. Mindenekelőtt az ágazatoknak kellene kialakítaniuk egy saját ágazati, vagy szakmai tudásbázist, amelyben a tacitus és explicit tudás egyaránt megtalálható. Ezen azt értem, hogy a „mit?” és a „hogyan?” kérdésre válaszolnának, nevezetesen mit, vagyis milyen válságtípusokat kezelnek, illetve hogyan, milyen elvek alapján, milyen módszerekkel, milyen eljárási szabályok alapján teszik mindezt. Természetesen itt sokkal többről van szó, mint a jogszabályokból amúgy is kiolvasható hatás- és feladatkörök összegyűjtése. Ha még emlékszünk a tacitus tudás elsősorban a szervezet belső logikáját, a működés ha úgy tetszik színfalak mögötti elemeit takarja. A következő fázisban közelítenénk az ágazati válságmenedzsment-kultúrákat, vagyis a kidolgozott ágazati tudásbázisokat összevetnénk és megkeresnénk a közös pontokat, kiküszöbölnénk az összeférhetetlen elemeket, majd megkeresnénk az együttműködés lehetséges formáit. Végül ezeken az alapokon már létrehozható lenne az összkormányzati válságkezelési tudásbázis tartalmi és eljárási elemekkel, együttműködési mechanizmusokkal felvértezve. Mindezekkel együtt már megvan a puding, következhet annak próbája. Harmadik lépésként elindítanám a tudás- és információ áramlás, illetve megosztás, más szóval a tudásmenedzsment folyamatát annak felmérése érdekében, hogy a rendszer megfelelően működik-e, az ágazatok képesek-e megvalósítani a tudás proaktív cseréjét, menedzselését és hogy a meglévő informatikai rendszerek megfelelően tudják-e támogatni a folyamatot. Ezen interakciós tesztidőszakot követően elegendő mennyiségű adat fog rendelkezésre állni a rendszer működésének korrigálása, javítása céljából. A fenti három lépést összefoglalóan a feltételek megteremtésének nevezném, olyan értelemben hogy mindezek után már rendelkezünk azokkal a feltételekkel, amelyek alapján létrehozható és érdemes is létrehozni a válságmenedzsment többi elemét. A rendszer felállítását megelőzően a tárcaközi munkacsoport ajánlásokat dolgozna ki egy átfogó kormányzati válságkezelési stratégiára. Ebben megjelennének az összkormányzati megközelítés, valamint a hatás alapú megközelítés alkalmazható elemei. A válságkezelési stratégiát alapvetően a nemzetbiztonsági stratégiára célszerű alapítani, amely meghatározza a Magyar Köztársasággal szembeni biztonsági kihívásokat. Ezek felhasználásával ki lehetne dolgozni a lehetséges válságtípusokat, válsághelyzeteket és azok kezelésére forgatókönyveket kellene készíteni. Szükséges lenne megalkotni továbbá az együttműködés, valamint az információmenedzsment és tudásmenedzsment elvi mechanizmusát. Ezt követően felállítható a központi báziscsoport, illetve létrehozhatóak az ágazati szakértői pool-ok. Ezzel egyidőben az ágazatok kidolgoznák a saját stratégiájukat, eljárási rendjüket arra vonatkozóan, hogy hogyan kapcsolódjanak a kormányzati elemhez. Végül, de nem utolsó sorban be kellene indítani a képzés, oktatás, gyakorlás folyamatát, továbbá a rendszer működése kapcsán szerzett tapasztalatok (lessons learned) feldolgozását, hasznosítását. Természetesen számos más megvalósítási folyamat is elképzelhető, illetve az általam felvázolt mozzanatok mind sorrendjük, mind tartalmuk tekintetében megváltoztathatóak. Mindazonáltal remélem sikerült megfogni néhány fontos elemet. Ami viszont nélkülözhetetlen minden megvalósítási változat esetében, az a szándék és az akarat a közös gondolkodásra, az együttműködésre, amely néha a saját érdekek részleges háttérbe szorulásával járhat. Talán ez Modell legneuralgikusabb pontja. Tisztában vagyok e

83

szintetizált elmélet újszerűségéből fakadó buktatóival és a megannyi lehetséges ellenérvvel. Ennek ellenére bízom benne, hogy lesznek használható gondolatai, elemei és beszélhetünk valamilyen formában a létjogosultságról is a koncepció egészét illetően. A Modell megvalósíthatósága és jövőbeli fejlődése a kormányzati szervek együttműködési hajlandóságától, és a szellemi, valamint anyagi ráfordítások biztosításától függ. E két tényezőben látom a legfőbb nehézségeket. Úgy tapasztaltam, hogy a meglévő kormányzati vezetési-irányítási rendszerekben történő változtatásra való hajlandóságot két egymással ellentétesen ható tényező befolyásolja: egy statikus és egy dinamikus. A statikus tényező a szakmai tradíciók és a jogszabályokba beágyazottság, amely a változatlanság, vagy legalábbis a változások irányába történő nehézkes elmozdulás felé hat. A dinamikus tényező az állandóan és kiszámíthatatlanul változó politikai környezet, amely változásai folyamatosan módosítják a kormányzati struktúrát, valamint a vezetés-irányítás rendjét a pillanatnyi politikai erőviszonyok és érdekek mentén. Egy új válságkezelő rendszer létrehozásakor e kettő tényezőt egyaránt figyelembe kell venni. Komoly problémát okozhat, ha a változtatni kívánt rendszerre vonatkozó szabályok például egy kétharmados törvényben vannak rögzítve, vagy esetleg az Alkotmányban. Ezek módosítása rendkívül széleskörű szakmai és politikai konszenzust kíván, és ebből következően időigényes, vagy adott esetben kilátástalannak is tűnhet egy kedvezőtlen politikai konstelláció esetén. Ugyanakkor egy viszonylag jól kidolgozott és esetleg megfelelően működő struktúra is ki van téve a politikai széljárásnak, a mondhatjuk már évtizedek óta tartó közigazgatási reformok szakadatlan sorának, az állandóan változó strukturális, működési, finanszírozási, vagy személyi feltételeknek. Ezért feltétlenül „időtálló” megoldásra kell törekednünk, amely amennyire csak lehet független a fenti körülményektől. Ezért nem is céloztam meg bármilyen jellegű szervezeti reformot, új struktúrát, vagy integrációt. Ezek a maguk útján úgyis zajlani fognak az eddigi logika mentén. Az általam célszerűnek tartott megoldás, a hatás alapú megközelítés nem kíván beavatkozni az intézményi struktúra dzsungelébe, nem akar fenekestül felforgatni mindent és megreformálni az egyesek szerint megreformálhatatlan válságkezelési struktúránkat, hanem egy hatékony logikai mechanizmust kíván beiktatni a döntéshozók, a döntés-előkészítők és a végrehajtók közé. Nem is gondolnánk, hogy a hatásokra épülő válságkezelés mennyire nem idegen a nemzeti rendszerünktől, illetve gondolkodásmódunktól. Kormány-előterjesztéseinkben korábban két címszó szerepelt: társadalmi hatások, valamint gazdasági hatások. Ebben az előterjesztőnek ki kellett fejtenie, hogy az általa javasolt szabályozás várhatóan milyen hatással lesz az egyes társadalmi csoportokra, illetőleg a társadalom egészére, valamint hogy milyen befolyást gyakorol a pénzügyi, gazdasági folyamatokra, azokban milyen változást idéz elő. A gazdasági világválság kellős közepette a válságkezelő kormányunk megváltoztatta a kormány-előterjesztések eddigi formátumát és a hosszas szöveges indoklás helyett bevezette a hatásvizsgálati lapot, amelyben az előterjesztőnek részleteiben meg kell vizsgálnia és be kell mutatnia az általa javasolt megoldás társadalmi, költségvetési, egészségügyi és környezeti hatásait. A hatás alapú megközelítés gondolata tehát már ott van a zsigerekben, már csak az szükséges, hogy a fejekbe is eljusson. Végezetül szeretném kihangsúlyozni, hogy mint más „kompakt” rendszer a hatás alapú megközelítés, sem csodafegyver. Mindössze egy megbízható alapot nyújt, amelyhez biztonsággal lehet nyúlni krízishelyzetben. Célszerű alkalmazni amikor csak mód van rá és amikor ez nem lehetséges, kizárólag akkor kellene ad hoc megoldásokhoz folyamodni.

84

A lehetséges válságokra való felkészülésnél figyelembe kell venni a formális tervezés korlátait. Kreatív forgatókönyvekre van szükség, amelyek nem szabad hogy mentálisan vagy szervezetileg bezárják a döntéshozót. A tervezésnek ehelyett a kompetenciák, források és infrastruktúrák fejlesztésére kell fókuszálnia, amelyet kombinálni lehet különböző módon válság idején. Mint a LEGO darabokat, a kormányzati képességeket kreatív módon lehet kombinálni úgy, hogy az megfeleljen az adott válságnak (Stern, 1999:216). Az általam felvázolt válságkezelési modell pont ennyit kíván, sem többet, sem kevesebbet. Nos, nem tudom sikerült-e a hatások rendszerének alkalmazásával minden golyót belöknöm a lyukba, mindenesetre igyekeztem nagyon körültekintően végigjátszani a játszmát és minél több szempontot figyelembe venni. A biliárdasztal, a dákók és a golyók rendelkezésre állnak, már csak a játékosok kerestetnek, akik képesek és hajlandóak részt venni egy nagyobb, nemzeti szintű közös játszmában.

85

Felhasznált irodalom 1. Brandstörm, Annika; Malesic, Marian (2004) Crisis Management in Slovenia: Comparative Perspectives, CRISMART series volume 26 2. Deptula, David A. (2001) Effects-Based Operations, Change in the Nature of Warfare, Defense and Airpower Series 3. Eikmeier, Dale C. (2004) Center of Gravity Analysis, Military Review July-August 2004. 4. Friis, Karsten; Jarmyr, Pia, (2008) Comprehensive Approach Challenges and opportunities in complex crisis management, Comprehensive Approach Workshop Oslo, Norway, 26-27 March 2008 5. Jobbágy Zoltán (2005) Powered Flight, Strategic Bombing and Military Coercion: Study on the Origins of Effects-Based Operations 6. Joint Discussion Note 4/05 MOD UK (2006) The Comprehensive Approach 7. Keszthelyi Gyula (2007) A logisztikai biztosítás emélete. A hatás-alapú műveletek alapelvei és a logisztikai alkamazás kihívásai, Katonai Logisztika 2007/1. pp. 3-24. 8. Koraeus, Mats (2008) Who knows? The use of Knowledge Management in Crisis 9. Larsson, Sara; Olsson, Eva-Karin; Ramberg, Britta (2005) Crisis Decision Making in the European Union 10. Mann, Edward; Endersby, Gary; Searle, Tom (2001) Dominant Effects, EffectsBased Joint Operations, Aerospace Power Journal - Fall 2001 11. McCrabb, Maris (2001) Explaining „Effects”, A Theory for an Effects-based Approach To Planning, Executing and Assessing Operations 12. Newlove, Lindy M. (1998) Coping with Value Conflict and Institutional Complexity, International Conference on National Crisis Management in an International Perspective 13. Noedskov K. (2000) Systematizing Effects Based Air Operations, Air & Space Power Journal – Chronicles Online Journal 24 May 00 14. Oravecz István (2003) Válságkezelési rendszerek korszerűsítése, Hadtudomány 2003/3-4 pp. 77-88 15. Pendall, David W. (2004) Effects-Based Operations and the Exercise of National Power, Military Review January-February 2004 pp. 20-31 16. Popper Péter (2005) Lelkek és göröngyök, Jól láttuk egymást? Pszichológiai írások, Saxum 2005 17. Resperger István (1999) A válságkezelés elmélete, a válságok jellemzői, Új Honvédségi Szemle 1999/9. pp. 6-14. 18. Rintakoski, Kristina; Autti, Mikko (2008) Comprehensive Approach, Trends, Challanges and Possibilities for Cooperation in Crisis Prevention and Management, Comprehensive Approach Seminar 17 June 2008 Helsinki 19. Stern, Erik K. (1999) Crisis Decisionmaking,A Cognitive Institutional Approach 20. Stern, Erik K.; Nohrstedt, Daniel (2001) Crisis Management in Estonia: Case studies and Comparative Perspectives, CRISMART series volume 3 21. Störig, Hans Joachim (1997) A filozófia világtörténete Helikon 1997 22. Talla István-Babos Tibor (2006) A műveletek hatás alapú megközelítése, koncepció a rigai NATO-csúcsértekezlet tükrében, Új Honvédségi Szemle 2006/12. pp. 6-10

86

23. Tokovicz, Keszely (2008) Nem csak katonadolog, Polgári Védelmi Szemle 2008/2. pp. 3-9 24. VEI, (1999) válság-előrejelzés, válságkezelés és informatika biztonságpolitikai eseményadatok kezelése, Pályamunka a Magyar Honvédség Tudományszervező Tanácsa 1999. évi pályázatára, jelige: VEI

87