Nederlandse samenvatting De moderne territoriale staat
Deze studie onderzoekt de relatie tussen aan de ene kant klassieke vormen van soevereiniteit - met name het suprema potestas model, dat in essentie inhoudt dat een staat kan doen en laten wat hij wil op zijn eigen grondgebied - en moderne vormen van soevereiniteit. In die laatste worden rechten en verantwoordelijkheden erkend van individuen, vooral in die staten die partij zijn bij het Internationaal Verdrag inzake Burger- en Politieke Rechten (IVBPR) en het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR). Deze groep staten vormt een grote meerderheid. Het belangrijkste juridische vraagstuk dat wordt onderzocht is het belang van gemeenschappelijk artikel 1 van deze twee mensenrechtenverdragen, dat bepaalt dat alle volken het zelfbeschikkingsrecht bezitten, voor de aard van soeverein optreden. Kort gezegd is binnen het kader van de Verenigde Naties die de twee genoemde mensenrechtenverdragen heeft opgesteld, de oorspronkelijke antikoloniale betekenis van “zelfbeschikking van volken” vervangen door een aanspraak op toegang tot het staatsbestuur voor de onderdanen van een territoriale staat. Zelfbeschikking als wapen tegen kolonialisme is één van de grootste wapenfeiten van de Verenigde Naties geweest. Toch zal worden betoogd dat de manier waarop een aantal, met name postkoloniale, staten tot stand zijn gekomen grote uitdagingen met zich mee brengt voor zelfbeschikking in de zin van toegang tot het staatsbestuur. Het concept soevereiniteit komt min of meer overeen met het concept staat, in die zin dat de territoriale staat de primaire entiteit is waaraan internationale rechtspersoonlijkheid wordt toegekend. Een essentieel onderscheid tussen soevereiniteit en de staat is echter dat de staat per definitie een territoriaal element bezit, terwijl soevereiniteit het recht van de staat op onafhankelijkheid op het internationale vlak weerspiegelt. Dientengevolge kan een fundamenteel verschil worden waargenomen tussen staatsvorming als gevolg van koloniale activiteit en staatsvorming van Europese (en dus koloniserende) staten. De laatste zijn meer organisch gevormd. Verder kan worden geconstateerd dat dit verschil bepaalde gevolgen heeft voor zelfbeschikking in de zin van toegang tot het staatsbestuur als moderne vorm van soevereiniteit. Het concept staat als juridisch fenomeen is van Europese oorsprong, en is over de gehele wereld geëxporteerd via imperialistische hegemonie. Hegemonie is een kernfactor in maatschappelijke ordening, en is daarom ook een factor in het moderne concept van de staat. Deze factor nam een voorname positie in bij de verspreiding van de Europese staat als overheersend model door middel van kolonialisme. Europees kolonialisme was gericht op het beschaven van de “onbeschaafden” door niet-Europese gebieden binnen de Europese gemeenschap te brengen door waar mogelijk het opleggen van de Europese rechtsvorm. Het is geen toeval dat dit plaatsvond op het hoogtepunt van het klassieke rechtspositivisme, hoewel het moderne internationaal recht nu probeert de meest dwingende vormen van inter-gemeenschappelijke hegemonie teniet te doen. De moderne territoriale staat moet echter niet verward worden met de natiestaat. De verdeling door de Europese kolonisten, bijvoorbeeld die van Afrika aan het einde van de 18e eeuw, leidde tot verregaande transformaties van gemeenschappen. Deze transformaties werden gevolgd door de vorming van nieuwe soevereine gebieden door middel van dekolonisatie. Dit leidt tot een interpretatiemethode van het moderne concept van de staat die territoir als iets vast-
staands beschouwt. De bestuurlijke capaciteiten van dergelijke staten, die veel meer fluïde zijn, staan hiermee in schril contrast. Deze fluïditeit wordt door het internationaal recht erkend, wat impliceert dat een “beschaafde” moderne staat in theorie zeer beperkte bestuurlijke capaciteiten kan hebben. Ook lijken dergelijke staten vaak een bijzonder dwingende vorm van hegemonie te beheren. De moderne territoriale staat wordt dus niet noodzakelijkerwijze empirisch gevormd, maar is vooral ontwikkeld als gevolg van het feit dat een zich ontwikkelend, formalistisch, en in naam allesomvattend “positivistisch” internationaal publiekrecht moet omgaan met een potentiele tegenstelling tussen “natie” en “staat” onder één en dezelfde noemer. Aan het begin van de 20e eeuw vond het begrip “zelfbeschikking” ingang, in een aantal verschillende definities en contexten. Vanuit een juridisch perspectief werd het in de context van de Verenigde Naties een politiek postulaat. Dit hield in dat een volk het recht had op toegang tot het bestuur. Dit nam in eerste instantie de vorm van dekolonisatie aan. Zelfbeschikking vond echter tegenwicht in het beginsel van uti possidetis, dat koloniale administratieve grenzen tot grenzen van moderne territoriale staten maakte. De kern van dekolonisatie is dat de vorming van postkoloniale staten door middel van het recht op zelfbeschikking een imperatief is. Het is als algemene regel aanvaard, met name in Afrika, dat dit gebeurd is zonder de koloniale grenzen te wijzigen. Het is ook gesuggereerd dat een “volk” bestaat uit de gehele bevolking van een grondgebied. Tegelijkertijd is zelfbeschikking een voortdurend recht. Na afloop van dekolonisatie neemt het een “interne” vorm aan, die een regering vereist die het gehele volk vertegenwoordigt zonder onderscheid naar soort, in het bijzonder ras, geloof of kleur. Een hoofdvraag betreffende de relatie tussen zelfbeschikking en het primaat van bestaande dan wel geërfde grenzen is de vraag naar de betekenis van “interne zelfbeschikking”. Wat dit betreft is het denkbaar dat een territoir ervoor kan kiezen binnen een postkoloniale staat te blijven (“postkoloniale interne zelfbeschikking” ). Een territoir kan er ook voor kiezen erkenning te zoeken als onafhankelijke eenheid (“externe postkoloniale zelfbeschikking”), of voor een meer aangepaste vorm van zelfbeschikking die alle etnische en culturele groeperingen aan vaste, territoriale vorm, bindt. De conceptuele dominantie van de laatste vorm wordt tegenwoordig getemperd in die zin dat een “volk” kan worden gezien als een territoriale eenheid die kleiner is dan de gehele bevolking van een staat. Dat een “volk” moet worden gezien als de optelsom van de individuen die zich binnen de grenzen van een postkoloniale staat bevinden is dus binnen het internationaal recht een gedateerd idee. Ten slotte volgt uit de Friendly Relations Declaration dat het begrip “volk” een raciaal of religieus element heeft. Dit is een belangrijke constatering bij het opnieuw richting geven aan het debat over enkele van de meer moderne aspecten van de postkoloniale staat. Op basis van bovenstaande is het mogelijk de staat in juridische termen te conceptualiseren vanuit zowel een top-down, territoriaal perspectief, als vanuit een bottom-up perspectief gebaseerd op de delen waaruit de staat is opgebouwd. Dit concept van “collectieve groeperingen” ontleent haar specifieke juridische waarde aan de statenpraktijk in de Economische en Sociale Raad en de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Internationaal recht is het recht van staten. Gezien vanuit het perspectief van de internationale “Bill of Rights” en de Friendly Relations Declaration echter zijn de bescherming van individuen en bepaalde verwachtingen aan hoe staten zich gedragen ook geldend recht geworden. Het recht van collectieve groeperingen is verder versterkt door de Algemene Vergadering die in het vervolg op de Milleniumverklaring vaststelde dat staten de verantwoordelijkheid hebben om hun bevolking tegen ernstige schendingen van de mensenrechten te beschermen. Nu zelfbeschikking van volken niet langer beperkt is tot gevallen van dekolonisatie en territoriale grenzen kunnen worden aangepast met instemming van de betrokken partijen, rijst de vraag naar de erkenning van nieuwe staten. Hoewel het geen verbazing zal wekken dat de internationale gemeenschap terughoudend is bij
het erkennen van nieuwe postkoloniale staten, is territoriale afscheiding als gevolg van een gebrek aan interne zelfbeschikking niet bij voorbaat uitgesloten. Het meest recente voorbeeld is de verwijzingsvraag naar het Canadese Hooggerechtshof betreffende de eenzijdige afscheiding van Quebec. Daarnaast kan worden geconstateerd dat het realiseren van zelfbeschikking snel kan worden gekanaliseerd in de richting van externe zelfbeschikking wanneer op grote schaal en systematisch de mensenrechten van een deel van de bevolking worden geschonden, zoals bijvoorbeeld in Bangladesh. Collectieve groeperingen – “volken”, “minderheden”, “inheemse volken” en andere territoriale collectiviteiten die relatief minder vastomlijnd zijn – overlappen vrijwel zonder uitzondering enigszins in vorm en omstandigheden. Zij zullen echter alleen een kans maken op adequate erkenning van hun claims door ze vorm te geven in overeenstemming met de rechtsregels die op een bepaald feitencomplex van toepassing zijn, en als zodanig worden aanvaard door nationale en internationale juridische autoriteiten. Na de totstandkoming en de inwerkingtreding van het IVBPR en het IVESCR werden de rechten van “collectieve groeperingen” juridisch tastbaar, aangezien de bijna universele ratificatie van deze verdragen is gebaseerd op de vrije wil van staten. In de praktijk wordt van alle volken met een integrale territoriale component verwacht dat zij in eerste instantie hun rechten als volk collectief via de bestuurlijke en administratieve mechanismen van hun eigen staat proberen te realiseren. Tegelijkertijd worden echter “minderheden” die gelijke rechten als de meerderheid nastreven, los van collectiviteit en territoir, gezien als vormgegeven door de mensenrechten. De aandacht gaat in eerste instantie uit naar Azië en Afrika wanneer gekeken wordt naar postkoloniale praktijksituaties waarin de collectieve groeperingen “minderheden” en “volken” centraal staan. Vanwege het bestaan van een regionale intergouvernementele organisatie, de Afrikaanse Unie, heeft Afrika echter een duidelijk voordeel op Azië wat betreft de diepgravendheid van de juridische analyse. Het Afrikaanse Handvest voor de Rechten van Mens en Volken bevestigt dat alle volken bestaansrecht hebben. Dit laat zien hoe regionale inzichten behulpzaam kunnen zijn voor begrip van het concept “collectieve groepering” , aangezien de conceptueel gescheiden regimes betreffende de rechten van “minderheden” en “volken” elkaar potentieel overlappen. In de Afrikaanse context kan het onduidelijk zijn of een collectieve groepering moet worden aangeduid als “volk” of als “minderheid”, omdat het concept “volken” extra, regionale, betekenissen heeft. In de regio’s in kwestie is er grote kans op het bestaan van gewapende conflicten. In de meest extreme van zulke omstandigheden kan een “volk” ontstaan door middel van tegenstand tegen extreem optreden van de staat, met name wanneer zulk optreden herhaald en opzettelijk gericht is tegen een bepaald segment van de eigen bevolking. Het lijkt er op dat beter inzicht in de postkoloniale staat kan worden verkregen door de spanning tussen staat en gemeenschap op een conceptueel vlak te deconstrueren. Eén manier waarop de postkoloniale territoriale staat kan worden voorgesteld is door de uitoefening van soevereiniteit door de staat op te delen in verticale en horizontale elementen. Daarbij wordt het territoriale aspect van de staat als vaststaand gezien, zonder af te doen aan een eventuele aanpassing van de uti possidetis regel. Het verticale aspect vertegenwoordigt het cumulatieve effect van de staat die zijn onafhankelijke soevereiniteit manifesteert. Het horizontale aspect vertegenwoordigt het vermogen van collectieve groeperingen om effectief te reageren op het territoriale bestuur van de postkoloniale staat. Het internationaal recht geeft in het algemeen de voorkeur aan bestuursvormen die leiden tot algemene verkiezingen. Vooral in het geval van postkoloniale staten echter is een kijk op democratie waarin verkiezingen centraal staan mogelijk onvoldoende om tegemoet te komen aan de vereisten van toegang tot het staatsbestuur uit het huidige internationale recht. Er lijkt zich een notie te ontwikkelen van wat kan worden gemanifesteerd door houders van een legitieme claim op “civil society”. Interne zelfbeschikking komt echter grotendeels overeen met het recht van een volk op toegang tot het bestuur. Een
dergelijke formulering leidt mogelijk in de praktijk tot uitsluiting. In het postkoloniale tijdperk echter, vooral in het nieuwe millennium, heeft de legitimiteit van een dergelijk principe gevolgen voor een recht op democratie, vooral omdat territoriale omstandigheden in de praktijk het recht op interne zelfbeschikking kunnen beperken. Het kan gebeuren dat territoriaal afgebakende juridische entiteit bepaalde administratieve tekortkomingen laat zien die voortvloeien uit tekortkomingen op de grond. Het is daarom voorstelbaar dat claims op territoriaal bestuur worden erkend door zowel de bevolkingsgroepen op de grond als door de internationale gemeenschap, door middel van bepaalde vormen van erkenning. Langs dezelfde lijnen laat ook de statenpraktijk zien hoe staten bepaalde vormen van bestuur uitoefenen waaraan juridisch gewicht wordt toegekend zodanig dat dit bestuur op lokaal niveau in de weg staat. Kortom, de postkoloniale staat kan met regelmaat in een situatie terecht komen die zowel door territoriale als administratieve (d.w.z. “democratische”) omstandigheden wordt gekenmerkt. Deze studie bepleit dat de territoriale omstandigheden niet noodzakelijkerwijze de dominante variabele vormen in deze relatie. De “moderne” aspecten van het concept staat, die zijn ontleend aan de mensenrechten, hebben de paradox van territoriaal bestuur nog verder gecompliceerd. In het algemeen is dit een welkome ontwikkeling. Echter, het weerspiegelt de mate waarin de internationale samenleving zich heeft ontwikkeld uit de buurt van de étatism van suprema potestas. Toch kunnen complicaties worden geconstateerd wanneer bevolkingen worden gezien als rechtssubject door de lens van staten, volken, minderheden, inheemse volken, andere groeperingen en individuen. De hoofdvraag is in hoeverre de staat wordt gedefinieerd door de bevolking, of de bevolking door de staat? Toegang tot het bestuur blijft het uitgangspunt van de analyse van zelfbeschikking van volken. Uti possidetis juris is vooral van historische waarde, hoewel dit beginsel de koloniale grenzen naar de postkoloniale staat heeft overgezet. Het recht op zelfbeschikking daarentegen is permanent, in overeenstemming met artikel 1 van het IVBPR en het IVESCR. Territoriale wijzigingen kunnen daarom optreden, zelfs in postkoloniale staten, als wordt geaccepteerd dat: zelfbeschikking van volken relevant blijft ook na dekolonisatie; een “volk” meer kan zijn dan de som van de inwoners van een staat; het recht op zelfbeschikking de keerzijde is van de rechten van minderheden; en de rechten van “volken” als onderwerp van juridische analyse zich blijft ontwikkelen in het licht van claims van delen van een territoriale staat jegens die staat en de internationale gemeenschap. Dit leidt tot de conclusie dat een effectieve administratieve structuur die niet formeel de status van regering heeft, beter gepositioneerd is om het formele bestuur over een grondgebied uit te oefenen dan wanneer de gouvernementele (en mogelijk ook de territoriale) status quo zou worden gehandhaafd. Deze studie stelt dat het leggen van een verband tussen het concept zelfbeschikking en het concept zelfverdediging kan leiden tot een effectiever staatsbestuur. De reden hiervoor is dat er een gevaarlijke situatie kan ontstaan wanneer een postkoloniale staat zichzelf “verticaal” probeert te consolideren, onder meer door gedwongen assimilatie. In zulke omstandigheden moet binnen de staat op horizontaal vlak tegenwicht worden geboden zodat volken, minderheden, inheemse volken en andere kwetsbare groeperingen kunnen reageren. Dit houdt niet noodzakelijkerwijze overmatige kritiek in op het concept assimilatie an sich. Het staat immers vast dat collectieve groeperingen ook onderling assimileren. Het houdt wel in dat assimilatie onder dwang – in de praktijk betekent dat het voorrang geven aan “territoir” boven “effectiviteit” – afdoet aan het recht op zelfbeschikking, en dat de internationale gemeenschap daar adequaat op moet reageren.
Dit is vooral duidelijk in die gevallen waarin een staat niet bij machte is om de “responsibility to protect” – op zichzelf een onduidelijke internationale verplichting - waar te maken, dan wel in andere gevallen van acute dreiging zoals in Darfur. Dit kan leiden, op een abstracter niveau, tot erkenning voor de gedachte dat het internationaal recht rekening moet houden met de wil van het volk. Dit blijkt ook uit sommige aspecten van de Kameroen v. Nigeria zaak voor het Internationaal Gerechtshof, vooral betreffende het Bakassi schiereiland. Soortgelijke omstandigheden zouden in toekomstige zaken voor het Internationaal Gerechtshof aan een kritischer onderzoek moeten worden onderworpen. In het concept van de moderne territoriale staat kan “verticaliteit” in het staatsbestuur gelijk staan aan assimilatie. Dit kan zo ver gaan dat het beginsel van instemming (consent) in het democratische bestuur van een bevolking wordt verlaten. Aan de andere kant is “horizontalisme” in het moderne concept van de territoriale staat grotendeels ondergeschikt aan het gewicht dat de staat juridisch in de schaal legt. Dit is met name het geval wanneer men kijkt naar het vermogen van juridische entiteiten als “volken” en “minderheden” om tastbare veranderingen in het staatsbestuur teweeg te brengen. De “effectiviteit” van een staat wordt in het moderne concept van de territoriale staat niet alleen afgemeten aan de kracht van claims op grondgebied, maar ook aan het vermogen van dat grondgebied om zichzelf te besturen in overeenstemming met de beginselen van het moderne internationaal publiekrecht. In dit verband kan spanning ontstaan tussen de doctrines van “oorspronkelijke titel” (original title) en “historische consolidatie” (historical consolidation), zoals ook blijkt uit de contrasterende jurisprudentie van het Internationaal Gerechtshof in de zaken Kameroen v. Nigeria en Nicaragua v. Honduras. Deze studie beargumenteert dat het toepassen van de doctrine van historische consolidatie in juridische besluitvorming beter rekening houdt met het recht op zelfbeschikking van volken, en daarom aanmoediging verdient. Dergelijke toepassing draagt bij aan de versterking van de mensenrechten en aan een objectieve juridische erkenning van het non-étatisme in modern internationaal publiekrecht. Oorspronkelijke cessieverdragen, net als uti possidetis juris, hebben een functie in het recht betreffende de vorming van staten. Het recht op zelfbeschikking kan echter drie decennia na de inwerkingtreding van het IVBPR en het IVESCR niet meer als inopportuun of als een vergissing worden gezien waar het juridische besluitvorming met territoriale toepassing betreft. Het analytische startpunt voor analyse van de rechtspraak zou meer gericht moeten zijn op een continue feitelijke beoordeling van het vermogen van een staat om zichzelf te besturen als basis voor het bestaan van de staat, dan op koloniale activiteit. Daarbij moet rekening worden gehouden met basale burger-, politieke-, economische-, sociale- en culturele rechten, en met de vraag of dergelijke individuele rechten algemeen erkend en nageleefd worden op het betreffende grondgebied. Uiteraard zullen administratieve en juridische beslissingen steeds worden genomen op grond van de feitelijke omstandigheden van het concrete geval. De staat, het volk, de minderheid, het inheemse volk, de onafhankelijke groepering en het individu zijn algemeen geaccepteerde en juridisch gefundeerde verklaringen van de condition humaine. Op dit vlak heeft het concept van de mensenrechten - ooit ondenkbaar, genegeerd of verworpen - zich zodanig ontwikkeld dat het nu centraal staat zowel in het discours van de menselijke gemeenschap als in het lexicon van internationaal recht. Zodoende kan de staat, zowel in termen van samenstelling als in termen van postkoloniale substantie, worden voorgesteld als niet meer dan een imaginair domein, met name in sommige postkoloniale omstandigheden. De multi-dimensionale werkelijkheid van de postkoloniale staat wordt nog steeds geprojecteerd op de standaard staatsvorm als juridische constructie. Tegelijkertijd versterkt de statenpraktijk steeds meer de rol van het individu in het internationale recht. Bij het beoordelen van situaties waarin staten of collectieve groeperingen binnen een staat een stuk grondgebied opei-
sen, kan het nuttig zijn om de relatief vaststaande elementen van het concept staat – een bepaald grondgebied dat permanent wordt bewoond – te verzachten door middel van de relatief fluïde elementen – controle door de regering en onafhankelijkheid – als dit een aantoonbaar effectievere staat tot gevolg heeft. De belangrijkste doelstelling van het moderne concept van de territoriale staat als juridische constructie is het scheppen en in stand houden van een staat die, in het kader van sociale cohesie, bij machte is om de verschillende bevolkingsgroepen te ondersteunen.
