Nederlandse samenvatting 1.
Inleiding
Klimaatverandering is een urgent probleem waarmee de samenleving vrijwel dagelijks wordt geconfronteerd. De Conventie voor Klimaatverandering van de Verenigde Naties (oftewel United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) heeft als doelstelling de concentratie van broeikasgassen (BKG) in de atmosfeer op een zodanig niveau te stabiliseren, dat een gevaarlijke menselijke invloed op het klimaat wordt voorkomen. De reductie van BKG emissies zal leiden tot kosten voor producenten als gevolg van investeringen in emissiereductietechnologieën of emissiehandel. Deze kosten zullen gedeeltelijk doorgegeven worden in de productketen en zullen uiteindelijke terecht komen bij huishoudens. Een ongelijke verdeling van de kosten van klimaatbeleid tussen en binnen landen kan een belangrijke barrière vormen voor de implementatie van klimaatbeleid. Het is daarom van groot belang om inzicht te krijgen in de verdeling van de kosten van klimaatbeleid. Beleidsmakers kunnen dan anticiperen op een mogelijke ongelijke lastenverdeling en zo de acceptatie van klimaatbeleid verhogen.
2.
Doel van het proefschrift
Dit proefschrift heeft als doel de mogelijke verdelingseffecten van klimaatbeleid tussen en binnen Europese landen in beeld te brengen. Het onderzoek combineert elementen uit eerdere studies naar huishoudelijke milieudruk en economische instrumenten, waardoor de verdeling van de kosten van klimaatbeleid op een gedetailleerd productniveau kunnen worden vergeleken en geïnterpreteerd. Op die manier wordt inzicht verkregen in de onderliggende oorzaken van de kostenverdeling. Het onderzoek is op verschillende manieren afgebakend. Ten eerste richt het onderzoek zich op huishoudens en landen in Europa, omdat klimaatbeleid vaak ontwikkeld wordt op Europees niveau. Ten tweede gaat het onderzoek alleen in op de kosten van klimaatbeleid, terwijl de lastenverdeling afhangt van zowel de kosten als de baten. Ten derde wordt de rechtvaardigheid van de kostenverdeling bepaald op basis van de ‘ability to pay’ van huishoudens en landen. Met andere woorden, de verdeling van de kosten wordt als rechtvaardig beschouwd wanneer de kosten in verhouding staan tot het huishoudelijk inkomen of het Bruto Nationaal Product (BNP).
3.
Huishoudelijke broeikasgas (BKG) emissies
Huishoudens schaffen verschillende producten en diensten aan om in hun behoeften te voorzien. De huishoudelijke consumptie van producten en diensten leidt direct en indirect tot BKG emissies. Directe BKG emissies ontstaan tijdens het gebruik van een product. Het verwarmen van de woning of autorijden leidt direct tot emissies van koolstofdioxide (CO2). Huishoudens veroorzaken echter ook BKG emissies door producten en diensten aan te schaffen, waarvan de productie, distributie of afvalverwerking tot de uitstoot van BKG leiden. Hierbij kan men denken aan producten als voedsel, kleding en diensten. De huishoudelijke BKG emissies kunnen variëren binnen landen als gevolg van verschillen in 93
huishoudkarakteristieken, zoals inkomen, het aantal leden in een huishouden en hun leeftijd, en de locatie van een huishouden in een stad of op het platteland. Het is aannemelijk dat huishoudelijke BKG emissies ook variëren tussen landen als gevolg van verschillen in nationale condities, zoals BNP, energieproductie en geografie. De variatie in huishoudelijke BKG emissies kunnen belangrijke consequenties hebben voor de verdeling van de kosten van klimaatbeleid. In het eerste deel van het proefschrift worden de directe en indirecte BKG emissies van huishoudens in verschillende inkomensgroepen en landen gekwantificeerd met behulp van input-output analyse (hoofdstuk 2) en hybride analyse (hoofdstuk 3) in combinatie met gegevens van huishoudelijke bestedingen. Uit de resultaten van hoofdstuk 2 en 3 blijkt dat de variatie in huishoudelijke BKG emissies tussen landen en inkomensgroepen afhangt van zowel het huishoudelijke consumptieniveau en –patroon als de BKG emissie-intensiteiten (dit is de hoeveelheid BKG emissie per uitgegeven Euro) van basisgoederen en luxe goederen. Deze twee factoren kunnen dan ook in belangrijke mate inzicht geven in de verdelingseffecten van klimaatbeleid tussen en binnen landen. In hoofdstuk 2 wordt de relatie onderzocht tussen de bestedingen van Nederlandse huishoudens in het jaar 2000 en de emissies van de broeikasgassen koolstofdioxide (CO2), methaan (CH4) and lachgas (N2O). De resultaten laten zien dat de BKG emissies toenemen met stijgende huishoudelijke uitgaven. De BKG emissies nemen echter minder dan proportioneel toe met uitgaven. Uit de resultaten blijkt dat BKG emissies van Nederlandse huishoudens vooral gerelateerd zijn aan de consumptie van de productgroepen ‘voedsel’, ‘woning’ en ‘ontwikkeling, vrije tijd en verkeer’. Met toenemende uitgaven verandert het consumptiepatroon zodanig, dat de uitgaven aan ‘voedsel’ en ‘woning’ procentueel afnemen, terwijl de uitgaven aan ‘ontwikkeling, vrije tijd en verkeer’ procentueel toenemen. Aangezien ‘voedsel’ en ‘woning’ hogere BKG emissie-intensiteiten hebben dan ‘ontwikkeling, vrije tijd en verkeer’ leidt deze verschuiving in het consumptiepatroon tot een afnemende BKG emissie-intensiteit van huishoudelijke consumptie. Huishoudens met een laag inkomen veroorzaken dus meer BKG emissies per uitgegeven Euro dan huishoudens met hoge inkomens. Als we aannemen dat de kosten van klimaatbeleid verdeeld worden over huishoudens op basis van de hoeveelheid BKG emissies van deze huishoudens, dan duiden de resultaten van het onderzoek op een ongelijke kostenverdeling. De kosten van klimaatbeleid zullen waarschijnlijk regressief verdeeld worden over huishoudens. Dat wil zeggen dat huishoudens met een laag inkomen een groter percentage van hun inkomen zullen moeten betalen aan klimaatbeleid dan huishoudens met een hoog inkomen. In hoofdstuk 3 worden de CO2 emissies van huishoudens in een aantal Europese landen gekwantificeerd wat een regionale vergelijking mogelijk maakt. De resultaten laten zien dat gemiddelde huishoudens in Nederland en Engeland hogere CO2 emissies en CO2 emissieintensiteiten hebben dan gemiddelde huishoudens in Zweden en Noorwegen. Bovendien nemen de CO2 emissie-intensiteiten van huishoudelijke consumptie af met stijgend inkomen in Nederland en Engeland, terwijl het tegenovergestelde is gevonden voor Zweden en Noorwegen waar de CO2 emissie-intensiteiten toenemen met toenemend inkomen. Deze bevindingen duiden erop dat de relatie tussen huishoudelijke bestedingen en de hoeveelheid huishoudelijke CO2 emissies kan verschillen per land. Een vergelijking van de resultaten op productniveau wijst uit dat nationale condities, zoals de energieproductie, populatiedichtheid en de beschikbaarheid van stadsverwarming, een grote invloed hebben 94
op de hoeveelheid BKG emissies van basisgoederen en luxe goederen. Nationale condities beïnvloeden dus de variatie in huishoudelijke CO2 emissies tussen landen en binnen landen. Op basis van de resultaten in hoofdstuk 3, kunnen we concluderen dat Nederlandse en Engelse huishoudens hogere lasten zullen ervaren dan Zweedse en Noorse huishoudens in het geval van een uniform Europees klimaatbeleid. Voorts kunnen we concluderen dat huishoudens met een laag inkomen in Nederland en Engeland relatief hogere lasten zullen dragen dan huishoudens met een hoog inkomen. Het tegenovergestelde geldt voor huishoudens in Zweden en Noorwegen waar huishoudens in hogere inkomensgroepen iets CO2 intensievere consumptiepatronen hebben dan huishoudens in lagere inkomensgroepen. Met andere woorden, klimaatbeleid zou kunnen leiden tot regressieve effecten in Nederland en Engeland en tot licht progressieve effecten in Zweden en Noorwegen. Dit kan erop wijzen dat de verdelingseffecten van klimaatbeleid een grotere rol spelen bij de acceptatie van klimaatbeleid in Nederland en Engeland dan in de twee Scandinavische landen.
4.
Emissieprijs
Economische instrumenten, zoals emissiehandel en belastingen, kunnen de reductie van BKG emissies stimuleren. Door de inzet van economische instrumenten krijgen BKG emissies een prijs. Dit kan leiden tot veranderingen in prijzen van zowel de input van productieprocessen als de prijzen van consumentenproducten. Zulke prijsveranderingen zullen het aankoopgedrag van producenten en consumenten beïnvloeden en uiteindelijk leiden tot de reductie van BKG emissies. Het is niet eenvoudig om een geschikte emissieprijs vast te stellen, omdat deze zowel afhangt van de milieukwaliteit die mensen prefereren als van de kosten die daarmee gepaard gaan. Het onderzoek in hoofdstuk 4 richt zich op methoden die milieukwaliteit uitdrukken in geld, de zogenoemde waarderingsmethoden. Hoofdstuk 4 gaat in op de verschillende schaalniveaus waarop de meest gebruikte methoden, zoals de ‘contingent valuation method’, ‘hedonic pricing method’ en de ‘travel cost method’ worden toegepast. In totaal zijn er 117 case studies ingedeeld naar één van de volgende ruimtelijke schaalniveaus: lokaal, landschap, regionaal en globaal. Daarnaast houdt het onderzoek rekening met het jaar van publicatie van de case studies. Uit de resultaten blijkt dat de meeste case studies gericht zijn op de waardering van natuur en milieu op lokaal- en landschapsniveau. Het aantal studies op regionale en globale schaal is echter de laatste jaren aan het toenemen. Dit zou het gevolg kunnen zijn van het toenemend besef dat milieudruk ook plaatsvindt op hoge schaalniveaus. Hoewel de literatuur aanknopingspunten biedt voor het vaststellen van een emissieprijs voor broeikasgassen wordt in dit proefschrift hiermee voorzichtig omgegaan. In hoofdstuk 4 wordt betoogd dat een verandering van schaalniveau gevolgen kan hebben voor de toepasbaarheid van conventionele waarderingsmethoden. Om toch de verdelingseffecten van klimaatbeleid te kunnen bepalen wordt in dit proefschrift een emissieprijs afgeleid van de marginale kosten van maatregelen die nodig zijn voor het behalen van een vastgestelde emissiereductie. Deze methode leidt in principe niet tot een optimale economische welvaart, maar is wel uitvoerbaar in de praktijk en kan beleidsdoelen realiseren tegen de laagste kosten.
95
5.
Economische instrumenten
In het tweede deel van het proefschrift worden de verdelingseffecten bepaald van klimaatbeleid in Nederland (hoofdstuk 5) en de EU27 (hoofdstuk 6) waarbij economische instrumenten worden ingezet. Er worden twee strategieën vergeleken, namelijk een strategie die gericht is op de vermindering van alleen CO2 emissies en een strategie die gericht is op de vermindering van emissies van zowel CO2 als niet-CO2 broeikasgassen. Het is interessant om deze twee strategieën te vergelijken, omdat uit eerder onderzoek is gebleken dat een strategie die gericht is op meerdere broeikasgassen kosteneffectiever is dan een strategie die alleen gericht is op CO2. In hoofdstuk 5 wordt voor de Nederlandse situatie in 2000 bepaald wat de verdelingseffecten zouden zijn van een CO2 belasting en een uitgebreide BKG belasting, die alle zes BKG van het Kyoto Protocol omvat. De verdelingseffecten zijn bepaald door emissie-intensiteiten en belastingtarieven te koppelen aan input-output analyse en dit vervolgens te combineren met bestedingsstatistieken. De belastingtarieven van de CO2 belasting en de uitgebreide BKG belasting zijn gebaseerd op de marginale kosten van de duurste maatregel die nodig is om het doel van het Nederlandse klimaatbeleid in 2010 te bereiken. De resultaten van het onderzoek tonen aan dat de CO2 belasting en de uitgebreide BKG belasting beide een regressief effect zullen hebben. De uitgebreide BKG belasting lijkt de kosten echter gelijkmatiger te verdelen over de inkomensgroepen dan de CO2 belasting. Dit kan voor een groot deel verklaard worden door twee factoren. Ten eerste verschuift de belastingdruk van energie-intensieve producten naar voedsel wanneer de belasting wordt uitgebreid van alleen CO2 naar alle broeikasgassen van het Kyoto Protocol. Ten tweede verschillen de uitgaven aan energie-intensieve producten en voedsel tussen inkomensgroepen. Huishoudens met een laag inkomen geven gemiddeld een groter deel van hun inkomen uit aan energie-intensieve producten, zoals gas en elektriciteit, dan huishoudens met een hoog inkomen. Hierdoor zal een CO2 belasting de lage inkomens harder treffen dan een uitgebreide BKG belasting. Weliswaar besteden huishoudens met een laag inkomen gemiddeld ook een iets groter deel van hun inkomen aan voedsel dan huishoudens met een hoog inkomen, maar dit verschil is kleiner dan het verschil ten aanzien van energie-intensieve producten. Het onderzoek in hoofdstuk 6 is gericht op de kostenverdeling van klimaatbeleid over de Europese lidstaten. Ook in dit hoofdstuk wordt een strategie, die gericht is op enkel CO2 emissies, vergeleken met een strategie, die gericht is op meerdere BKG emissies. Voor het onderzoek in hoofdstuk 6 is gebruik gemaakt van het GAINS (Greenhouse gas and Air Pollution INteractions and Synergies) model. Dit model selecteert beschikbare emissiereductiemaatregelen in verschillende landen op zodanige wijze dat de EU27 als geheel een bepaald klimaatdoel tegen de laagste kosten kan bereiken. De verdelingseffecten worden onderzocht in het geval de BKG emissies met 10% worden gereduceerd in 2020 ten opzichte van business-as-usual (inclusief de huidige wetgeving voor luchtvervuiling) in 2020. De resultaten laten zien dat een kosteneffectief klimaatbeleid zal leiden tot een regressieve verdeling van kosten over de Europese lidstaten. Dit houdt in dat OostEuropese landen over het algemeen een hoger percentage van hun BNP zullen uitgeven aan de reductie van BKG dan West-Europese landen. Wanneer niet-CO2 BKG worden opgenomen in de strategie zal het regressieve effect zelfs sterker worden.
96
6.
Conclusies
In dit proefschrift zijn de verdelingseffecten van klimaatbeleid tussen en binnen Europese landen onderzocht. De resultaten tonen aan dat de variatie in huishoudelijke BKG emissies tussen landen en inkomensgroepen afhangt van het huishoudelijke consumptieniveau en – patroon en de BKG emissie-intensiteiten van basisgoederen en luxe goederen. Deze twee factoren kunnen dan ook in belangrijke mate inzicht geven in de verdelingseffecten van klimaatbeleid tussen en binnen landen. Uit de Nederlandse case studies blijkt dat een groter deel van de totale BKG emissies is gerelateerd aan de consumptie van basisgoederen, zoals voedsel en huisvesting, dan aan de consumptie van luxe goederen. Dit leidt ertoe dat lage inkomensgroepen relatief zwaarder belast zullen worden met de kosten van klimaatbeleid dan hoge inkomensgroepen. Het onderzoek laat echter ook zien dat de regressieve effecten van een CO2 belasting kunnen worden verminderd door de belasting uit te breiden naar niet-CO2 BKG. De resultaten van andere Europese landen geven aan dat klimaatbeleid ook tot regressieve effecten leidt in Engeland. In tegenstelling tot Nederland en Engeland zal klimaatbeleid licht progressief zijn in Zweden en Noorwegen. Een vergelijking van de resultaten op productniveau wijst uit dat nationale condities, zoals de energieproductie, populatiedichtheid en de beschikbaarheid van stadsverwarming, invloed hebben op de relatieve bijdrage van BKG emissies van basisgoederen en luxe goederen. Uniform klimaatbeleid in de EU27 zal waarschijnlijk ook leiden tot regressieve effecten. Dit houdt in dat Oost-Europese landen over het algemeen een hoger percentage van hun BNP uitgeven aan de reductie van BKG dan West-Europese landen. Wanneer nietCO2 BKG worden opgenomen in de strategie zal het regressieve effect zelfs sterker worden. Hierbij moet wel vermeld worden dat de resultaten op nationaal niveau (hoofdstuk 2, 3 en 5) en Europees niveau (hoofdstuk 6) niet vergelijkbaar zijn, doordat verschillende onderzoeksmethoden zijn gebruikt. Een gedetailleerde input-output tabel met daaraan gerelateerde milieu-intensiteiten wordt momenteel ontwikkeld voor de EU25 in het EXIOPOL project (2007-2010). Deze input-output tabel kan mogelijkheden bieden voor toekomstig onderzoek naar de verdelingseffecten van klimaatbeleid tussen huishoudens en landen in Europa.
97
98
