Nederland en opkomende mogendheden

Internationale Spectator 6 – 2015 (jrg. 69) – Item 8 van 16

THEMA ARTIKEL Nederland en opkomende mogendheden

Op zoek naar een speciale rrelatie elatie in een ‘verlaten’ rregio egio Kees Koonings Vanuit Nederlands perspectief is Brazilië een uitzondering binnen de Latijns-Amerikaanse regio waarvoor in diezelfde periode de diplomatieke aandacht afnam en de ontwikkelingssamenwerking werd afgebouwd. Waarom wordt Brazilië door Nederland als belangrijke partner gezien en wat hoopt Nederland daarmee te bereiken? Nederland-Brazilië is een ‘mooi affiche’, um placar bonito, zoals ze dat in Brazilië zeggen. Natuurlijk verwijst dit naar een inmiddels respectabel aantal epische voetbalconfrontaties sinds het Wereldkampioenschap 1974 in het toenmalige West-Duitsland. In het voetbal hebben Nederland en Brazilië een reputatie opgebouwd van mooi, aanvallend en vernieuwend spel. De landen zijn hierin niet alleen aan elkaar gewaagd, maar ook, om een term uit het diplomatieke jargon te gebruiken, like-minded, geestverwanten. Een vergelijkbare verwantschap probeert Nederland gedurende de afgelopen vijf tot tien jaar te vinden in de internationale betrekkingen met Brazilië. Net als Nederland, zo heet het, staat Brazilië voor democratie, duurzaamheid, mensenrechten en vrede binnen een snel veranderende wereldorde die bij voorkeur multilateraal is georganiseerd en de normen van het internationaal recht als uitgangspunt heeft. Dit is, vanuit Nederlands diplomatiek perspectief, mooi, maar ook een bijkomstigheid. Er zijn wel meer Latijns-Amerikaanse landen waarvoor dit zou kunnen gelden (denk aan Chili, Costa Rica). Toch heeft Nederland gedurende de afgelopen tien, vijftien jaar de betrekkingen met LatijnsAmerika bewust (maar was dat ook doelbewust?) op een lager pitje gezet. Ontwikkelingssamenwerking was niet langer opportuun, en het relatief laat erkende groeiend economisch belang van Latijns-Amerika kon gewoon via de markt en handelspolitiek aan het Nederlandse belang worden gekoppeld. Bilaterale ontwikkelingssamenwerking werd afgebouwd, een vijftal ambassades zijn werden gesloten, economische diplomatie kreeg het primaat en specifieke thematische samenwerking werd overgelaten aan het maatschappelijk middenveld, de universiteiten en aan de kleine fondsen (voor bijvoorbeeld mensenrechten) waar de ambassades een beroep op kunnen doen.[1] Voor Brazilië maakte Nederland echter een uitzondering. Tussen 2005 en 2015 was dit het enige Latijns-Amerikaanse land waarmee de betrekkingen een zekere mate van prioriteit bleven houden en waar de diplomatieke capaciteit niet werd ingekrompen of afgeschaft.[2] Het ging daarbij niet in de eerste plaats om de gelijkgestemdheid, maar om het in Den Haag gepercipieerde groeiend economische en politieke gewicht van Brazilië. Sinds het midden van het vorige decennium timmert Brazilië aan de weg als lid van het nieuwe BRIC(S)-blok, het gezelschap van snel opkomende machten die de oude wereldorde onder hegemonie van de Verenigde Staten ( en in bredere zin het ‘Westen’) op de schop willen nemen. Hoewel volgens vele waarnemers de glans van Brazilië wat dof begint te worden als gevolg van het inzakken van de economische groei, toenemende politieke onrust en het snel om zich heen grijpende Petrobrás-corruptieschandaal,[3] lijkt er weinig reden te veronderstellen dat

1


Brazilië als nieuwe middle power op de langere termijn de recent gevonden status weer zal inleveren.[4] De relatie van Nederland, en in bredere zin de Europese Unie, zal daarom in de toekomst niet aan belang inboeten, vanwege de leidende rol van Brazilië in Zuid-Amerika én vanwege de verschuivende verhoudingen in de wereld, waar regionale machten hun stempel op zullen blijven drukken. Ik zal in deze bijdrage de betrekkingen tussen Nederland en Brazilië analyseren door in te gaan op de volgende aspecten: economische betrekkingen, bilaterale diplomatie en multilaterale ontmoetingen. Daaraan voorafgaand geef ik een korte duiding van de opkomst van Brazilië en de weerslag daarvan in een assertievere internationale politiek gedurende de afgelopen tien jaar.[5]

Rio de Janeiro. Foto Flickr / Sam valadi

Brazilië als middle power Zoals ik hierboven al aanstipte, slingert de pendule van Brazilië’s internationale reputatie de afgelopen paar jaar weg van de euforie en in de richting van scepsis. Deze schommelingen kunnen echter niet verhullen dat de positie van Brazilië in de wereld de afgelopen 20 jaar fundamenteel is veranderd. Toen in 1995 de voormalige socioloog en minister van financiën Fernando Henrique Cardoso van de sociaal-democratische PSDB tot president werd gekozen, had Brazilië net een eind gemaakt aan een lange periode van economische en monetaire instabiliteit. Het land maakte zich op om een bescheiden partij mee te blazen in het orkest van het traditionele Westen; de muziek was gesteld op de neoklassieke partituur van de Washington Consensus, met af en toe een rifje sociaal-democratie van de Derde Weg. Twintig jaar later profileert Brazilië zich, ondanks de recente neerwaartse conjunctuur, als een van de nieuwe ‘developmental states 2.0’,[6] als leider van Zuid-Amerika en als belangrijke stem van het Zuiden, met de ambitie de internationale verhoudingen duurzaam te hervormen en daarin zelf een prominente rol te spelen.[7]

2


Tussen 2002 en 2010 was de veranderende internationale positie en ambitie van Brazilië gebaseerd op een viertal factoren: economische groei, vermindering van armoede en ongelijkheid; politieke stabiliteit; en ambitie en vernieuwingsdrang in de buitenlandse politiek. Volgens Armijo en Burgess (zie noot 4) lukte het Brazilië in die periode steeds beter een prominente rol op het wereldtoneel te spelen, niet alleen omdat het land een duidelijke belangenagenda heeft voor de lange termijn, maar ook doordat het goed gepositioneerd is als middle power. Een middle power zoekt het niet zozeer in een absoluut, grotendeels zelfstandig vermogen om een wereldmacht te zijn, maar in het vermogen in cruciale arena’s invloed uit te oefenen en resultaten te bereiken. Assertiever buitenlands beleid Brazilië voert sinds 2003 een assertiever buitenlands beleid waarin het de eigen economische, diplomatieke, politieke en geostrategische belangen centraal stelt. Dit beleid weerspiegelt het toegenomen belang van het land als emerging middle power en de centrum-linkse coalitie die sinds 2003 aan de macht is. Dat is niet zozeer een breuk met maar wel een aanscherping van de traditie van ‘pragmatisch nationalisme’. Dit beleid, geschraagd door (meestal) competent en behoedzaam diplomatiek optreden, omvat de volgende elementen: de afwezigheid van (noemenswaardige) militair-strategische ambities buiten het eigen grondgebied.[8] Het land is een krachtig pleitbezorger van soft power en de internationale rechtsorde; het koesteren van principes van nationale soevereiniteit en niet-inmenging met een belangrijke rol voor klassieke diplomatie en multilaterale kanalen; expliciete prioriteit voor ontwikkeling en stabiliteit in de eigen regio, die sinds de jaren 1990 gedefineerd wordt als Zuid-Amerika. Het land ambieert een leidende rol in de regio op basis van soft power en als economisch en sociaal voorbeeld, zonder inmenging van buiten. toenemend belang van flexibele (Zuid-Zuid-)allianties in internationale fora. Brazilië werd prominent in de WTO-G20, klimaatconferenties en de financiële G20 (het was voorzitter in 2008). Andere fora waarin Brazilië een vooraanstaande rol speelt, zijn ASA (América do SulAfrica), ASPA (América do Sul-Paises Árabes) en BASIC (ofwel IBSA: Brazilië, Zuid-Afrika, India, China – vooral gericht op klimaatvraagstukken) en, uiteraard, BRICS; hervormingen van de internationale en multilaterale instellingen en naar de versterking van de eigen positie hierin.

3


President Dilma Rousseff. Foto: Flickr / Senado Federal

Nadat Dilma Rousseff haar partijgenoot Lula in 2011 opvolgde als president, kwam Brazilië gaandeweg in ruwer vaarwater. Het zou te ver voeren hier in detail op in te gaan; de belangrijkste ingrediënten waren de verslechterende economische perspectieven, toenemend sociaal protest en politieke onrust (vooral na Rousseffs herverkiezing in oktober 2014) en het als een veenbrand om zich heen grijpend corruptieschandaal rondom de grote en prestigieuze semi-staatsoliemaatschappij Petrobrás, dat niet alleen de reputatie van Brazilië als emerging market aantast, maar ook de positie van president Rousseff bemoeilijkt door de aanzwellende roep om haar impeachment. Dit heeft tot gevolg gehad dat de buitenlandse politiek van Brazilië sinds 2011 aan ambitie heeft moeten inleveren. Rousseff liet – anders dan haar veelreizende voorganger Lula, die een meester bleek in het bedrijven van presidentiële diplomatie – de buitenlandse politiek weer meer over aan de beroepsdiplomaten van het Itamaraty. Volgens Cervo en Lessa (zie noot 4) is er zelfs sprake van de neergang van Brazilië als nieuwe machtsfactor door verzwakking van binnenlandse en internationale economische en politieke condities en door de afwezigheid van een nieuw leidend idee voor Brazilië’s internationale koers.

Nederlandse politiek met betr betrekking ekking tot Brazilië Waarom zijn de betrekkingen met Brazilië voor Nederland belangrijk? Ik noem enkele kansen en wijs op enkele beperkende factoren. De economische groei van Brazilië heeft op de middellange termijn gunstige perspectieven, ondanks dips in 2009, 2011-2012 en 2014-2015. Dit wordt geschraagd door de brede basis van de Braziliaanse productieve structuur, de behoudende fiscale politiek, actief industriebeleid en enorme olievoorraden die binnenkort in exploitatie genomen worden. Dit biedt kansen voor Nederland met handel en investeringen.

4


Brazilië zet als opkomende macht niet in op harde machtspolitiek, maar op internationaal recht en multilaterale fora; de Nederlandse diplomatieke en geostrategische positionering past daarbij. De Europese Unie (EU) is een belangrijke strategische speler voor Brazilië. Nederland kan als mede-oprichter en constructief EU-lid, met een betrekkelijk groot postennetwerk in Brazilië, een rol spelen die anders is dan de traditionele rol die de Iberische EU-leden hebben geclaimd (als ‘natuurlijke intermediairs’) en dan die van de ‘grote drie’ (Duitsland, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk) die vooral hun eigen economische en politieke belangen vooropstellen. Nederland kan, ten slotte, bogen op een zeker historisch en hedendaags prestige in Brazilië (vanwege koloniale banden, sociale-markteconomie, consensusdemocratie, gedeelde internationale oriëntatie). De belangrijkste beperking voor Nederland is dat het slechts één van de vele middelgrote (rijke/Europese) landen is die een (recent) belang in Brazilië hebben geformuleerd. Er is dus sprake van concurrentie op de bilaterale diplomatieke markt. Daarnaast stelt Brazilië zich niet langer, als ware het vanzelfsprekend op langs de lijn van de Noord-Atlantische mogendheden in economische, diplomatieke, geostrategische en mondiaal-politieke (duurzaamheid, klimaat, mensenrechten) kwesties, ondanks de Braziliaanse zelf-positionering binnen de “westerse wereld”. Dat wil zeggen dat er weinig kans is dat Braziliaanse standpunten door Nederland beïnvloed kunnen worden door slechts te wijzen op de “juistheid” van onze westerse logica. Ondanks de opkomst van Brazilië en de daaraan verbonden kansen is de lauwwarme beleidsmatige belangstelling voor Brazilië in het vorige decennium opmerkelijk. In een beleidsnota van 2009) is de toon conventioneel:

“

“Het land is in het kader van de bilaterale economische betrekkingen één van de prioritaire markten. Maar Brazilië is ook een moeilijke, nog behoorlijk in zichzelf gekeerde markt. Het investeringsklimaat wordt nog altijd gekenmerkt door hoge belastingdruk, protectionistische handelspolitiek, een rigide arbeidsmarkt en omvangrijke complexiteit van regelgeving. Op deze toch zeer kansrijke markt wordt extra inspanning verricht.”[9]

Toch bleek dat vanaf 2008 Brazilië voor Nederland belangrijker wordt. In de beleidsbrief met betrekking tot Latijns-Amerika van 2011 (regering-Rutte I) werd de snelle toename van “de geopolitieke en economische invloed van Brazilië als regionale en mondiale speler” erkend.[10] De minister van Buitenlandse Zaken kondigde aan dat het postennetwerk in Brazilië zou worden versterkt om te kunnen inspelen op de groeiende economische mogelijkheden in dat land. Dit stond in opmerkelijk contrast met de aangekondigde sluiting van vijf Nederlandse ambassades in andere Latijns-Amerikaanse landen per medio 2013. Pas na 2010 is de omvang van de ambassadestaf in Brasília in de buurt gekomen van die van de ambassades in de andere BRICs-landen (zie figuur 1).

5


Figuur 1: Omvang Nederlandse ambassasdes in de BRICS-landen (diplomaten en lokaal personeel, inclusief Consulaten-Generaal, in fte).[11]

Deze ‘herontdekking’ van Brazilië viel samen met de intensivering van bezoeken door Nederlandse bewindspersonen en missies aan Brazilië volgend op het staatsbezoek van president Lula in april 2008. In 2011 kwam Brazilië in de lijst van top-12-prioriteitlanden van het ministerie van Economie, Landbouw en Innovatie. In 2012 werd onder coördinatie van de Ambassade te Brasília een “meerjarig interdepartementaal beleidskader” (MIB) uitgewerkt.[12] De analyses binnen de ambassade en in Den Haag van de veranderende status van Brazilië werden daarmee grondiger, genuanceerder en realistischer. In de rest van deze paragraaf ga ik kort in op een viertal terreinen waarop vanuit Haags perspectief de betrekkingen van Nederland met Brazilië belangrijk en kansrijk zijn: economische relaties; bilaterale politiek en diplomatie; multilaterale samenwerking; en de Europese Unie. Economische rrelaties elaties In Latijns-Amerika is Brazilië de belangrijkste economische partner van Nederland. In 2014 bedroeg de onderlinge handel ruim €7,6 miljard (zie figuur 2) en bedroegen buitenlandse directe investeringen (FDI) vanuit Nederland in Brazilië €12,4 miljard, of 20% van de totale FDI in Brazilië.[13]

6


Figuur 2: Nederlandse invoer uit en uitvoer naar Brazilië (in miljarden euro’s)[14]

Om deze redenen is economische diplomatie het belangrijkste doel van het Nederlandse beleid met betrekking tot Brazilië. Om dit te bevorderen heeft Nederland een zogeheten economisch netwerk van diplomaten in Brazilië, de twee consulaten-generaal in São Paulo en Rio de Janeiro, en Netherlands Business Support Organizations in Recife en Porto Alegre. Hoewel sinds 2011 de capaciteit van dit netwerk enigszins is uitgebreid bestaat het gevoel dat zij achterblijft bij het belang dat Brazilië als economische partner heeft. De beleidsevaluatie van IOB die in 2013 verscheen, bevat een kwalitatieve gevalstudie van de effectiviteit van economische diplomatie in de sector ‘havens, maritiem transport en logistiek’. Deze studie concludeert dat de inzet van de drie instrumenten (consultatie en ondersteuning, informatieverstrekking, handelsmissies) in grote lijnen als succesvol kan worden beschouwd, vooral door het Memorandum of Understanding over deze sector die voortvloeide uit het staatsbezoek van president Lula in 2008, de gerichte ondersteuning vanuit het postennetwerk en het bevorderen van specifieke contacten (zoals gespecialiseerde missies). Toch is het moeilijk om de effectiviteit van economische diplomatie eenduidig vast te stellen. Opmerkelijk is dat Nederland probeert het thema Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen via het mensenrechtenbudget te koppelen aan de bevordering van de economische relaties met Brazilië.[15]

7


Koningin Máxima bij een Braziliaanse fokkerij in 2012. Foto: Flickr / mi chiel

Bilaterale diplomatie De politiek-diplomatieke verhoudingen tussen Nederland en Brazilië kenmerkten zich sinds begin jaren 2000 door soepelheid en de afwezigheid van verrassingen en problemen. De houding van Brazilië ten opzichte van Nederland lijkt zich wat dat betreft op een intermediair niveau te bevinden: Nederland is eerder vragende dan biedende partij en moet ‘in de rij aansluiten’.[16] De bilaterale betrekkingen zijn om economische en historisch-culturele redenen waardevol, belangrijker voor Brazilië dan op grond van de omvang van Nederland verwacht zou mogen worden.[17] De Nederlandse opstelling wordt gezien als stabiel en voorspelbaar (‘Holanda não sorprende’ – Nederland stelt ons niet voor verrassingen) en de bilaterale relaties als goed en fluïde, vriendelijk, zo niet hartelijk. Braziliaanse diplomaten noemen daarbij vooral de economische betrekkingen, de historische banden, en wetenschap en technologie. Met betrekking tot de economische banden wijst men op de betekenis van Rotterdam voor de Braziliaanse goederenuitvoer en op Nederland als investeerder. De historische en culturele banden hebben niet alleen betrekking op het verleden, maar kunnen ook naar het heden doorgetrokken worden. Brazilië ziet Nederland zelf als een ‘semi-buur’ (met de landen en gebiedsdelen van het Koninkrijk in het Caraïbisch Gebied) en zelfs de betekenis van nederlandofonia in de voor Brazilië belangrijke betrekkingen (Zuid-Afrika, Suriname, Caraïbisch Gebied, de Braziliaanse diaspora in Nederland) werd genoemd.[18] Het is echter ook een relatie zonder duidelijke focus (afgezien van de voor Nederland belangrijke economische diplomatie). Nederland noemt de relatie met Brazilië ‘uitstekend’. Nederland is de initiatief nemende partij voor het intensiveren van de bilaterale betrekkingen. De politieke uitwisseling heeft volgens de ambassade in Brasília een ‘nuttig’ effect. De bevordering van de economische relaties is dominant. In de, redelijk frequente, politieke en diplomatieke contacten op verschillende niveaus werden de afgelopen jaren steevast een aantal min of meer op zichzelf staande thema’s aan de orde gesteld.

8


Gezegd kan worden dat in politieke kwesties Nederland en Brazilië er zelden in slagen elkaars standpunten te beïnvloeden; dit overleg heeft meestal het karakter van een vriendschappelijke uitwisseling van standpunten. Wat betreft concrete bilaterale samenwerking konden de afgelopen jaren successen worden genoteerd met betrekking tot hoger onderwijs (de inspanningen van de post van Nuffic/NESO in Brasília betreffende het Braziliaanse beurzenprogramma Cienças sem Fronteira) en defensie (leverantie van materieel); mislukkingen vielen op te tekenen met betrekking tot het plaatsen van Nederland op de Braziliaanse lijst van belastingparadijzen, de benadering van Suriname en het verwerven van Braziliaanse steun voor Nederlandse multilaterale ambities, zoals benoemingen op hoge posten en deelname van Nederland aan de G20. De betrekkingen op twee specifieke terreinen zijn opmerkelijk: de historische en culturele banden (een thema dat vooral door Brazilië van belang wordt gevonden) en de mensenrechten (van oudsher een speerpunt van Nederland). Brazilië vindt de historische banden met Nederland van grote betekenis. Toch spelen de gedeelde geschiedenis en de culturele erfenis (in Pernambuco) in de huidige, door zakelijke overwegingen gedomineerde Nederlandse benadering van Brazilië een opvallend kleine rol. Hoewel er nog sprake is van schending van mensenrechten in Brazilië, is dit niet (langer) onderwerp van actieve bilaterale bemoeienis van Nederlandse zijde. Het belangrijkste argument is dat de Braziliaanse overheid en organisaties in de civiele maatschappij deze problemen onderkennen en strategieën hebben en activiteiten ontplooien om mensenrechten te bevorderen.[19] Nederland ziet een niche in het bevorderen van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen. De argumenten hiervoor zijn op zich zelf begrijpelijk. MVO wordt gezien als sterke troef van Nederland(se bedrijven) en dit is goed voor de reputatie van Nederland en Nederlandse bedrijven. Multilaterale samenwerking Nederland en Brazilië zijn het in principe eens over de noodzaak van hervormingen van de multilaterale instellingen. Maar het is duidelijk dat Brazilië hier een pro-actieve rol speelt met een specifiek politiek doel (een permanente zetel in de VN-Veiligheidsraad op zo kort mogelijke termijn, meer zeggenschap in de IFI’s) en dat Nederland, hoewel het deze ambitie ondersteunt, op het standpunt staat dat de hervormingen geleidelijk plaats zullen moeten vinden. Wat opvalt is dat deze standpunten van beide landen vooral worden uitgewisseld. Het is moeilijk iets te zeggen over de effectiviteit van Nederlandse pogingen het Braziliaanse standpunt in de G20 te beïnvloeden. Het is Nederland niet gelukt Brazilië te laten ijveren voor permanente Nederlandse deelname aan de topbijeenkomsten. Brazilië heeft daar noch belang bij, noch politieke bereidheid toe, noch voldoende invloed binnen de G20.

Nederland en Brazilië zijn het in principe eens over de noodzaak van hervormingen van de multilaterale instellingen Op inhoudelijk vlak bevragen Nederland en Brazilië elkaar in de Mensenrechtenraad (MRR) van de VN op constructieve wijze over specifieke kwesties en nemen elkaars aanbevelingen over. Het is moeilijk een directe neerslag te zien van deze samenwerking in de beraadslagingen tijdens de Universal Peer Review (UPR) en in standpuntbepaling over

9


specifieke derde landen binnen de MRR. Zoals al gesteld opereert Nederland vaak in EUverband en zoekt de Braziliaanse regering naar een permanente balans tussen mensenrechtenprincipes, het principe van niet-inmenging, het principe van het afwijzen van selectieve veroordelingen en het koesteren van geopolitieke bondgenootschappen (in vooral Zuid-Amerika en in BRICS-verband). Dat zijn complexe krachtenvelden die uiteindelijk specifieke stellingnames en allianties in de MRR bepalen. Op het gebied van vrede en veiligheid is er geen sprake van een grote kloof tussen de standpunten van beide landen, met uitzondering van het vraagstuk van deelname aan internationale gevechtsoperaties ten behoeve van vrede en humanitair recht (de door Nederland aangehangen responsibility to protect). Maar juist de verschillen van inzichten hierin (Brazilië pleitte in 2012 for responsibility while protecting) hebben geleid tot goede samenwerking op het gebied van discussie binnen de internationale gemeenschap, waarbij Nederland en Brazilië samen (in 2012) zichtbare en breed gewaardeerde initiatieven namen. Een ander belangrijk thema waarover de meningen verschillen, is het Israëlisch-Palestijns conflict. Nederland en Brazilië onderhouden allebei met beide partijen redelijk tot goede relaties (Nederland meer met Israël, Brazilië meer met Palestina) en Brazilië steunt sinds kort de wederopbouw in de Palestijnse gebieden, zoals Nederland al veel langer doet. Maar de verschillen in visie en benadering van dit probleem zijn erg groot. Hetzelfde geldt voor Iran en (in iets mindere mate) voor Syrië. Nederland heeft op het gebied van ontwikkelingssamenwerking een lange traditie en een staat van dienst als geëngageerde ontwikkelingsdonor. Brazilië begeeft zich pas sinds kort op dit terrein en beschouwt zich niet als donor, maar als partner. Brazilië heeft er veel minder middelen voor en minder affiniteit met het DAC (Development Assistance Committee van de OESO)-denken dan Nederland (en dan Nederland wenselijk zou vinden). Samenwerking tussen Nederland en Brazilië op het gebied van de bilaterale/trilaterale en multilaterale ontwikkelingssamenwerking zou perspectief kunnen hebben, maar moet nog van de grond komen. Nederland propageert actief de Delivering as One-benadering van de VN. Brazilië loopt daar niet echt warm voor, maar is ook niet tegen. Voor Brazilië is de flexibele beschikbaarheid van VN-ontwikkelingssamenwerking prioriteit.

10


Foto: Flickr / Vincent Poulissen

Conclusie Als we de betrekkingen tussen Nederland en Brazilië gedurende de afgelopen tien tot vijftien jaar overzien, kunnen we vaststellen dat de relatie goed is, maar wel aan snelle veranderingen onderhevig is geweest. Misschien is de belangrijkste vaststelling dat Brazilië buiten schot is gebleven bij het – in zekere zin – ‘verlaten’ van Latijns-Amerika als belangrijk aandachtsveld voor de Nederlandse samenwerking en diplomatie. Brazilië kreeg zelfs prioriteit, maar Nederland moest haar houding wel opnieuw uitvinden. De belangrijkste reden hiervoor was de forse toename van het internationale gewicht van Brazilië na 2003, waardoor Brazilië een plaats is gaan claimen als een van de nieuwe grote economische en geopolitieke actoren in de wereldorde van de 21ste eeuw en daarom in toenemende mate, voor zover het gaat om Europa, de EU als partner beschouwd, ten koste van de kleine(re) Europese staten. In de tweede plaats is Brazilië een prominentere rol gaan spelen in het formuleren van kritiek op en alternatieven voor de neoliberale globalisering op basis van de receptuur van de zogeheten Washington Consensus. Hierbij gaat het om kwesties als de rol van de staat in economische en sociale ontwikkelingen, de machtsverhoudingen in bestaande multilaterale organisaties, het opbouwen en toerusten van nieuwe mondiale allianties (zoals de BRICS) en visies op mondiale economische en geopolitieke uitdagingen. Brazilië is in dit krachtenveld zowel een exponent van nieuwe opkomende machten alsook een pleitbezorger van waarden als democratie, mensenrechten, vrede en multilaterale samenwerking, waarden die ook door de EU en Nederland in het bijzonder worden omarmd. Voor Nederland heeft dit als gevolg gehad dat het de eigen positie en strategie ten aanzien van Brazilië heeft moeten herijken. Tot een jaar of tien geleden zag en gedroeg Nederland zich als een land dat Brazilië wat zou kunnen bieden en wat zou kunnen leren. Nu beseft Nederland dat het in de bilaterale relatie een vragende partij is geworden, die meer belang bij de relatie heeft dan Brazilië. Dit legt beperkingen op, omdat Nederland als het ware ‘achter in de rij moet aansluiten’ en weliswaar een belangrijke, maar niet per se een onmisbare economische

11


partner van Brazilië is. Dit heeft ertoe bijgedragen dat samenwerking op andere terreinen veelal de vorm heeft gekregen van het zoeken, vooral door Nederland, naar specifieke niches binnen het repertoire van multilaterale en bilaterale thema’s. De samenwerking op deze thema’s is succesvol in de zin van het onderhouden van een open, hartelijke en frequente dialoog, en wisselend als het gaat om concrete resultaten. Een bij de nieuwe verhoudingen passende grootste gemene deler is nog niet gevonden. Nederland meende te kunnen inzetten op een sterkere inbedding van de relatie met Brazilië binnen het kader van de EU. In termen van de nieuwe dynamiek van de mondiale verhoudingen is dit een alleszins redelijke gedachte. Maar in termen van korte termijnstrategie zitten er haken en ogen aan. Daar is een aantal redenen voor. Buitenlandse politiek en diplomatie door de EU is nieuw, en de EU zoekt naar een strategische richting en een diplomatieke modus operandi. Op cruciale, vooral economische thema’s lopen de grote EUlidstaten hun eigen koers. Daar komt bij dat de EU zich als hefboom voor nationale belangen laat sturen als een supertanker, en dat het ook niet duidelijk is wie er als kapitein op de brug staat.

Noten [1] Zie de recente beleidsevaluatie van IOB, Op zoek naar nieuwe verhoudingen – Evaluatie van het Nederlandse buitenlandbeleid in Latijns Amerika (Den Haag: IOB, 2013). [2] Ik laat Suriname (wél Zuid-Amerika, geen Latijns-Amerika) hierbij buiten beschouwing; de personele omvang van de Nederlandse ambassade in Paramaribo was (in 2013) met afstand de grootste van alle Nederlandse ambassades in de regio. Natuurlijk heeft dit te maken met de diepe historische banden en de ingewikkelde postkoloniale verhouding tussen beide landen. [3] Zie voor een recente en zinvolle bespiegeling: David Segal (met Catherine Osborn), ‘Scandal-hit Brazil laments loss of a dream’, International New York Times, 8-9 augustus 2015, pp. 1, 11. [4] Zie voor recente analyses: Leslie Elliot Armijo & Sean W. Burgess, ‘Brazil, “The Entrepreneurial and Democratic BRIC”’, Polity, 42(1), 2010, pp. 14-37; Amado Luiz Cervo & Antônio Carlos Lessa, ‘O declínio: inserção internacional do Brasil (2011–2014)’ (The fall: the international insertion of Brazil (2011–2014)) Revista Brasileira de Política Internacional, 57(2), 2014, pp. 133-151. [5] Deze bijdrage is in verregaande mate gebaseerd op de Brazilië-landenstudie die ik schreef voor de recente evaluatie van het Nederlandse buitenlandbeleid in Latijns Amerika door IOB, Op zoek naar nieuwe verhoudingen (2013). Deze studie (http://www.iob-evaluatie.nl/sites/iobevaluatie.nl/files/Landenrapport Brazili%C3%AB_0.pdf) is ook apart gepubliceerd als Kees Koonings, Achtergronden, doelstellingen, uitvoering en resultaten van de Nederlandse buitenlandse politiek met betrekking tot Brazilië; voor deze bijdrage putte ik ook uit eerdere, uitvoeriger conceptversies van dat stuk. Ik voerde een korte veldstudie uit samen met Dr. Nico van Niekerk (IOB) in september 2012. De in dit artikel gedane beweringen en ingenomen standpunten zijn vanzelfsprekend geheel voor mijn rekening, evenals eventuele onjuistheden en omissies.

12


[6] Developmental states vertrouwen op actieve staatsbemoeienis voor het bereiken van economische doelen op grond van de redenering dat alleen actieve staten de economische positie van een land in de wereldorde kan versterken door het veranderen van de competitieve voorwaarden voor de nationale economie. Met de opkomst van China, de BRICS en andere regionale economieën (waaronder Mexico, Indonesië, Zuid-Korea, Turkije, Maleisië, Nigeria) en de financiële crisis die in 2008 uitbrak, is het tijdperk van de neo-developmental state aangebroken. Het nieuwe van de ‘developmental state 2.0’ zit in een aantal kenmerken: geen afscherming van, maar actief meedoen met de wereldeconomie; economische groei koppelen aan sociale en duurzaamheidsdoelen; het actief bevorderen van innovatie; het strategisch vormen van regionale en mondiale blokken en allianties om de nationale economische en diplomatieke positie te versterken. China is hier momenteel het duidelijkste voorbeeld van, maar ook Brazilië heeft zich de afgelopen vijftien jaar ontpopt als een betrekkelijk succesvolle developmental state 2.0. [7] Zie voor een goede analyse van de internationale gevolgen van Brazilië’s developmentalism: P. Dauvergne & D. B. L. Farias, ‘The Rise of Brazil as a Global Development Power’, Third World Quarterly, 33(5), 2012, pp. 903-917. [8] Dit heeft onder meer te maken met het gegeven dat al ruim een eeuw het Braziliaanse grondgebied geopolitiek is geconsolideerd, dat het land geen externe militaire bedreigingen kent en dat tot 1990 de militairen zich toelegden op hun rol als political army in de binnenlandse arena. [9] Beleidsnota Ministerie van Buitenlandse Zaken, Het Nederlands buitenlands beleid ten opzichte van Latijns Amerika en de Cariben (Den Haag, 2009), p. 12. [10] Beleidsnotitie Ministerie van Buitenlandse Zaken, Het buitenlands beleid van het Koninkrijk in Latijns-Amerika (Den Haag, 2011), p. 2. [11] Bron: Ministerie van Buitenlandse Zaken in IOB, Op zoek naar nieuwe verhoudingen (2013), blz. 76 (mijn tabellering). [12] Meerjarig Interdepartementaal Beleidskader Brazilië 2012-2016, 26 juni 2012. Als voorwerk schreef DWH in december 2010 een concept-beleidsnotitie Het belang van Brazilië voor het Koninkrijk der Nederlanden. Hierin wordt vooral op hoofdlijnen het nieuwe internationale belang van Brazilië beschreven. [13] Een onbekend maar vermoedelijk fors deel van deze investeringen zijn het gevolg van de rol van Nederland als belastingparadijs; ze worden gedaan door niet-Nederlandse investeerders die om fiscale redenen hun investeringen via Nederlandse brievenbusmaatschappijen laten lopen. Dit is de Braziliaanse fiscus (Receita Federal) een doorn in het oog. [14] Bron: CBS (mijn tabellering).

13


[15] IOB, Op zoek naar nieuwe verhoudingen (2013), blz. 190-191. [16] Interview ambassade Brasília, september 2012. [17] De omvang en het belang van de Braziliaanse ambassade in Den Haag is ook groter dan gemiddeld voor een middelgroot Europees land. Voor een deel komt dit door de Haagse internationale juridische instellingen. (Interview Directie Europa Itamaraty, Brasília, september 2012). [18] Interview Directie Europa Itamaraty, Brasília, september 2012. [19] Hoewel dit op een notoir thema als politiegeweld opzichtig faalt. Zie het recente rapport van Amnesty International over dodelijk politiegeweld in Rio de Janeiro: “Você matou meu filho.” Homicídios cometidos pela Polícia Militar na cidade do Rio de Janeiro (Rio de Janeiro, Amistia Internacional, 2015).

Auteur Kees Koonings Associate Professor Ontwikkelings Studies en Latijns Amerika Studies aan de UU en professor Brazilië Studies aan het CEDLA van de UvA 

(http://www.cedla.uva.nl/20_research/researchers/ Kees_Koonings.html)

14

Nederland en opkomende mogendheden

Recommend Documents