MPHASIS Mutual Progress on Homelessness through Advancing and Strengthening Information Systems Funded by EUROPEAN COMMISSION Employment, Social Affairs and Equal Opportunities DG
National Position Paper THE NETHERLANDS (Dutch) UMC St Radboud Nijmegen social care research centre M. Christians, S.N. Brilleslijper-Kater, J. Wolf December 2008
1
Research and action of the MPHASIS project are funded by the European Commission - Employment, Social Affairs and Equal Opportunities DG under the employment and social solidarity programme known as PROGRESS (VS/2007/0617 SI2.483181). Main contractor: Town and Regional Planning University of Dundee Nethergate Dundee, DD1 4HN Scotland, United Kingdom Contact Details: Bill Edgar:
[email protected] Barbara Illsley:
[email protected] Volker Busch-Geertsema:
[email protected] Matt Harrison:
[email protected] Peter Watson:
[email protected] The contents of this report do not necessarily reflect the opinion or position of the European Commission, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities
European Commission
2
Nederlands position paper Onderzoekscentrum maatschappelijke zorg, UMC St Radboud Nijmegen M. Christiaans, S. Brilleslijper-Kater, J. Wolf 10 december 2008
Inhoudsopgave: 1. Beleidsontwikkelingen en hun invloed op registratie en monitoring van dakloosheid 2. Nationale definitie van dakloosheid 3. Nationale definitie van voorzieningen voor daklozen 4. Huidige registratie en monitoringsystemen inzake dakloosheid in Nederland 5. Kernvariabelen in registratie en montoring 6. Overige vormen van dataverzameling over daklozen en dakloosheid
1. Beleidsontwikkelingen In deze paragraaf worden belangrijke beleidsontwikkelingen in de opvang van daklozen en vrouwen met geweldsproblematiek beschreven die van invloed zijn (geweest) op de registratie en monitoring van dakloosheid in Nederland. Social Support Act The Social Support Act (WMO), effective from January 2007, forms the new statutory framework for: • Policies on homeless services, women’s refuge and domestic violence (defined as performance field 7) and on addiction (performance field 9), which have been transferred from the Social Welfare Act (Welzijnswet) • Policies on public mental health work (performance field 8), transferred from the Public Health (Preventive Measures) Act (WCPV). 1 The Social Support Act also subsumes other policy measures and legislation such as the Services for the Disabled Act, particular grant or subsidy schemes from the Exceptional Medical Expenses Act (AWBZ) (including support to informal carers and services relating to housing with care), as well as the AWBZ domestic care service type. The Social Support Act defines the following performance fields in addition to those just mentioned: 1. Promotion of social cohesion and quality of life in small communities and in urban districts and neighbourhoods 2. Provision of prevention-focused support to young people with problems growing up and to parents with childrearing problems 3. Provision of information, advice and client support 4. Support to informal carers and voluntary workers 5. Promotion of participation in community life and of independent living for people with disabilities or chronic mental health problems and those with psychosocial problems 6. Provision of services to people with disabilities, chronic mental health problems or psychosocial problems to help them sustain independent living and community participation. The Social Support Act requires local authorities to set out their policies on all nine of the prescribed performance fields in a policy plan to be formulated every four years. The ultimate goal of the legislation is to ensure cohesive local policies on homeless, women’s and addiction services and related areas. What is new in the Social Support Act is not only the 1
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. OGGZ in Wmo (7 June 2005). Kamerstuk 29325 no.5.
3
creation of a new statutory framework that enables local authorities to shape their public mental health policies in coordination with other local policies. Another important change is the transfer to the central local authorities of funding that mental health agencies previously received directly for public mental health activities under the Exceptional Medical Expenses Act (AWBZ), specifically as these pertain to getting people into care. Social Support Act, registratieplicht vervalt De Social Support Act is de opvolger van de Social Welfare Act (1994). In laatstgenoemde wet was opgenomen dat de centrumgemeenten die een doeluitkering kregen van de overheid for homeless services and women’s refuge services er voor moesten zorgdragen dat de opvanginstellingen die uit deze doeluitkering subsidie kregen, registratiegegevens moesten bijhouden over hun clienten en diensten. De statutory registration scheme for homeless and women’s refuge services that was introduced in 2005 2 itemised the data that service providers needed to report to the local authorities and formalised the submission of the data. De gegevens zouden door de central local authorities worden doorgegeven aan a national data collection centre (Prismant), waar ze gekoppeld zouden worden in een national database to obtain a countrywide overview. Deze gegevens zouden worden gebruikt als input for the Dutch Homelessness Monitoring System (MMO, operated by the Trimbos Institute in Utrecht). De Social Support Act kent voor de instellingen niet langer een registratieverplichting. Er zijn echter wel afspraken tussen centrumgemeenten en het rijk dat de centrumgemeenten hun gelden verantwoorden. Hiertoe stellen de centrumgemeenten aan de opvanginstellingen eisen ten aanzien van de WMO gelden. Exceptional Medical Expenses Act The ‘modernised’ version of the Exceptional Medical Expenses Act took effect on 1 April 2003. It was designed to give service users more control over the care they receive (‘demand-driven service provision’) and to remove the artificial barriers between the various care sectors. An independent assessment board determines each client’s need for care. The AWBZ modernisation has helped to improve access to essential care and supervision services for clients with severe mental illness or addiction. It has resulted in a substantial expansion of the number of places for supervised accommodation in the homeless sector. There are also more places for sheltered accommodation (RIBW). In 2005, homeless agencies and women’s refuge agencies reached performance agreements with local care administration offices amounting to about €70 million. This has enabled significant improvements in the quality of services to clients. Some local governments have given priority to promoting case management. Amsterdam and Rotterdam have appointed staff to facilitate the transfer of clients to independent living arrangements or care facilities. De voor het verkrijgen van AWBZ noodzakelijke indicaties worden gesteld aan de hand van ministeriële beleidsregels. Op basis van deze regels stelt het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) vast of een verzekerde recht heeft op bepaalde vormen van zorg. Vanaf 2009 zal er een aantal zaken in de AWBZ veranderen. Voor de dak- en thuislozen is hierin vooral relevant dat mensen die vanwege psychische en sociale problemen recht hadden op via de AWBZ gefinancierde ondersteunende begeleiding in dagdelen of op persoonlijke verzorging (de ‘grondslag psychosociaal’), vanaf 1 januari 2009 een beroep kunnen/moeten doen op de gemeenten (in kader van de Wmo).
2
Regeling van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport d.d. 11 januari 2005, nr GVM 2546377, houdende regels omtrent het registreren van de werkzaamheden van instellingen in de maatschappelijke opvang en vrouwenopvang, alsmede de aanwijzing van de instelling waaraan de geregistreerde gegevens worden verstrekt (Ministerial Order no. GVM 2546377 of 11 January 2005 by the Netherlands Minister of Health, Welfare and Sport containing regulations for registering the activities of agencies for shelter, support and women’s refuge, as well as the designation of the central body to which the recorded data will be reported).
4
Homelessness Action Plan The Dutch cabinet and the four largest cities (Amsterdam, The Hague, Rotterdam and Utrecht) presented a plan in February 2006 entitled Homelessness Action Plan for 20062013. The plan is intended to reach out to the roofless people living in the four cities (now estimated at over 10,000) and provide them with individual service pathways and sources of income, health care and employment. The Homelessness Action Plan has two central premises: • A client-centred approach using individually planned service pathways and client
managers (‘personal lifeguards’) assigned to all clients • 100% watertight collaboration between all the parties and agencies involved, structured
both at the administrative level (local authorities as policy coordinators) and at the operational level (field managers commissioned by the local authorities). The principal objectives of the plan are to provide the more than 10,000 roofless people now living in the four largest cities (as well as any additional ones in the years to come) with • Stable forms of housing appropriate to each individual • Income • Realistically feasible employment, if possible • Non-voluntary, evidence-based service pathways (temporary if possible, permanent if needed), based on realistic diagnoses. These may include treatment or rehabilitation packages provided as part of addiction policies and various forms of residential or secure psychiatric services. Other objectives of the action plan are: • Virtual elimination of homelessness arising from eviction. By 2008, the number of evictions should be reduced to below 30% of the number in 2005. Any evictions still occurring should be followed up by the provision of appropriate alternative accommodation. • Virtual elimination of homelessness following prison sentences • Virtual elimination of homelessness arising when clients drop out of care services • Reduction of nuisance behaviour in a large part of the client population to target levels set by the Public Safety Monitoring System (Veiligheidsmonitor) – below 75% of current levels in seven years’ time. Requirements will be imposed on the agencies to ensure that clients adhere to and make progress in their individual service pathways. Based on currently available data, the four largest Dutch cities have made the best possible estimate of the service capacity they will need in the 2006-2009 period in order to serve the entire group of 10,150 roofless people who now live there. The working procedure of the action plan will eventually be implemented in all of the local authorities throughout the country that are responsible for homeless and women’s shelter services in their regions (centrumgemeenten, or ‘central local authorities’). De overige 39 centrumgemeenten hebben in 2008 hun plannen hiervoor bij de rijksoverheid ingediend (zogenaamd Stedelijk Kompas).
2. Nationale definitie van dakloosheid Hierna gaan we in op de omschrijving van dakloosheid in Nederland. In de bijlage is de door Feantsa ontwikkelde European Typology on Homelessness and Housing Exclusion opgenomen, voorzien van gegevens die in Nederland over de onderscheiden categorieën beschikbaar zijn.
5
2.1 Stand van zaken Er bestaat in Nederland geen breed geaccepteerde en door beleid vastgestelde definitie van dakloosheid. De overheden in Nederland (ministerie van VWS, centrumgemeenten) hebben voor beleidsdoeleinden niet formeel een definitie van dakloosheid vastgesteld. Elke gemeente is in principe vrij te bepalen hoe dakloosheid en hoe groepen daklozen worden gedefinieerd 3 . Wel wordt steeds vaker in beleidsnota’s het onderscheid gemaakt en de omschrijving gehanteerd van feitelijk daklozen, residentieel daklozen en marginaal gehuisvesten 4 . Deze definities sluiten aan bij wat internationaal in onderzoek gangbaar is (verg. Koegel & Burnam). Ook in het Homelessness Action Plan is het onderscheid gehanteerd tussen feitelijk dakloze mensen en residentieel dakloze mensen. Roofless people An operational definition exists for the category of roofless people, and it is also suitable for screening respondents in survey sampling. Roofless people are defined as individuals who had no permanent accommodation during the month preceding the interview and who had had to sleep at least one night in one of the following circumstances: • Out of doors, either in open air or in covered public spaces such as doorways, cycle sheds, railway stations, shopping centres or cars • Indoors in transient accommodations run by the homeless sector, including emergency shelters • Indoors in the homes of friends, acquaintances or relatives, without knowing where they could sleep the following night. Residentieel daklozen Dit zijn personen die als bewoner staan ingeschreven bij instellingen voor maatschappelijke opvang. Het gaat hierbij om internaten en sociale pensions en dergelijke, maar ook om woonvoorzieningen op basis van particulier initiatief die zich expliciet richten op semipermanante bewoning door daklozen en op enkele particuliere commerciële pensions waar voornamelijk daklozen wonen. Marginaal gehuisvesten Dit zijn gemarginaliseerde personen, die huur of hypotheek betalen voor een woning, wooneenheid of kamer met een permanente woonbestemming en daar een particulier huishouden voeren. Hij of zij heeft een eigen huurcontract of hypotheek voor een officieel erkende woning. Aan de woning wordt de eis gesteld dat deze zich leent voor het voeren van een particulier huishouden, ofwel mogelijkheden om te voorzien in eigen leefonderhoud en eventueel ook dat van anderen. Dit onderscheidt marginaal gehuisveste mensen van daklozen en van mensen in intramurale voorzieningen, gevangenissen en andere gesloten instellingen. Tot de marginaal gehuisveste mensen horen ook mensen die (min of meer) permanent inwonen bij familie en daar deel uitmaken van het huishouden. Voor de groep zwerfjongeren bestaat wel een door het Ministerie van VWS (2004) vastgestelde definitie, nl: Jongeren tot 25 jaar met meervoudige problemen, die dakloos zijn of in de opvang verblijven (zonder de begeleiding van ouders). Momenteel is deze definitie onderwerp van reflectie, mogelijk van revisie. 2.2 Perspectief •
Een geharmoniseerde definitie van woonsituaties en dakloosheid in Nederland als basiskader voor het verzamelen van data ligt op korte termijn niet in het verschiet. Dit
3
Ook onderzoekers hanteren geen eenduidige definitie van daklozen en ook zwerfjongeren. 4 Zie Wolf, Zwikker, Nicholas, van Bakel, Reinking & van Leiden (2002). Op achterstand. Een onderzoek naar mensen in de marge van Den Haag. Utrecht: Trimbos instituut.
6
•
komt omdat de verantwoordelijkheid voor de opvang van daklozen en mishandelde vrouwen is gedecentraliseerd naar de centrumgemeenten. De centrumgemeenten kunnen hun eigen definities en omschrijvingen geven. Per gemeente is in de tijd evenmin continuïteit in gehanteerde definities gegarandeerd, vanwege veranderingen in politieke krachtenveld na verkiezingen en verloop in ambtenaren. Gegevens over kwetsbare groepen in uiteenlopende woonsituaties moeten in Nederland uit diverse bronnen en bij diverse partners worden verzameld (oa verschillende ministeries). Dit is een zeer arbeidsintensieve activiteit, waarbij de waarde van de gegevens voor beleidsontwikkeling niet evident is (mede vanwege decentralisatie van beleid).
3. Nationale definitie van voorzieningen voor daklozen 3.1 Stand van zaken Er is bij de Federatie Opvang een al wat oudere beschrijving beschikbaar van de soorten aanbod en voorzieningen van de daklozenopvang en de vrouwenopvang. Bij de daklozenopvang gaat het om onder meer (VWS, 2007): • 24-uursopvang • Sociale pensions • Meerzorgafdelingen (ziekenboegen) • Passantenverblijven en internaten • (Ambulante) woonbegeleiding (als opstap naar zelfstandig wonen) • Dag- of nachtopvang • Dienstencentra De beschrijving/ indeling is tot voor kort gebruikt bij de landelijke rapportage van de registratiegegevens van de opvangsector (zie de monitorrapporten in de jaren 2000 – 2005 van het Trimbos-instituut, opgesteld in opdracht van het ministerie van VWS). De beschrijving/indeling lijkt niet meer te voldoen, en het verzamelen van aanbodgegevens op voorzieningenniveau geeft problemen. Redenen zijn hiervoor (zo signaleert ook de Federatie Opvang): - Er is een toenemende vervaging in de afbakening van dienstverlening van verschillende sectoren: gaat het om maatschappelijke opvang, vrouwenopvang, Regionale Instituten voor Beschermde Woonvormen, de Geestelijke Gezondheidszorfg of nog anders? - De huidige benaming van de voorzieningssoorten is ééndimensionaal (terwijl het aanbod vaker multifunctioneel zijn) en vastgesteld in een periode dat het aanbodgericht denken nog dominant was. - Er zijn nieuwe typen voorzieningen, vooral op het gebied van preventie en nazorg/herstel, bij gekomen en hiervoor ontbreekt veelal een standaardbeschrijving. Temeer omdat het ontwikkelde aanbod sterk lokaal is gekleurd en lokaal de partners (gemeenten, instellingen) naar passende, aansprekende benamingen zoeken. 3.2 Perspectief • Een nationale definitie voor voorzieningen voor daklozen is bij de Federatie Opvang beschikbaar, maar deze voldoet niet meer. Op korte termijn is een aangepaste, vernieuwde definitie van voorzieningen voor daklozen in Nederland als basiskader voor het verzamelen van data niet te verwachten. • Federatie Opvang heeft VWS een voorstel gedaan voor het realiseren en beheren van de Opvangatlas Nederland, waarin alle voorzieningen van instellingen opgenomen worden waar hulp aan daklozen en slachtoffers van geweld in afhankelijkheidssituaties wordt
7
gegeven. Voorzieningen moet dan gelezen worden, aldus de Federatie Opvang, als 'services', het kan dus ook ambulante zorg zijn. Het gaat hier dan om een directory of services, waarin aan de services kenmerken worden toegekend/meegegeven.
4. Huidige registratie bij opvanginstellingen 4.1 Stand van zaken Client record systems used in shelter facilities The two nationally used sources in the Netherlands are the client record systems Regas (from Federatie Opvang, the Dutch Federation of Shelters,) and Clever (from the Salvation Army, which is also affiliated with Federatie Opvang). Both systems are used primarily by residential facilities for homeless people (ETHOS category 3), and to a lesser extent by day and night shelters (ETHOS category 2). They are also used by refuges serving women who have fled violence or abuse (ETHOS category 4). The ultimate aim of both registration
systems is to create profiles of populations of homeless people and of women contacting refuges throughout the Netherlands, and to gauge the extent to which they take up the services such facilities offer. The client record systems now in widespread use do not cover all service providers in the homeless and women’s refuge sectors. The lowest-threshold facilities, in particular, keep few if any records. Regas was originally developed by H&B Informatie Systemen in The Hague for social work and victim support. On the initiative of Federatie Opvang, Regas was converted for use by homeless and women’s refuge services. It succeeded a system called Klimop (introduced in the mid-1990s). The major drawback to the Klimop system was that it did not allow for the registration of unique persons, thus resulting in many duplications. Regas is now used in various sectors, including the homeless, women’s refuge and social work sectors. To ensure that Regas would be as responsive as possible to the needs and demands of service providers, pilot consultations were conducted in 2002. Regas distinguishes between management documents (data on particular agencies) and service provision documents (data on particular clients). Clever (Cliënt en Verrichtingen, or ‘client and services’) was developed by Ordina in Nieuwegein, commissioned by the Salvation Army. It is used by all Salvation Army centres (including those outside the shelter sector, such as youth and probation/aftercare services) and several services outside the Salvation Army. Individually registered clients can be aggregated in terms of local chapters or of fields of activity, including the homeless and women’s services. Clever was introduced in 2001 as a client monitoring system to record client data, service pathways, client indicators and other relevant data for each client. The capacity of the Salvation Army services makes up almost one quarter of the total capacity of facilities affiliated with Federatie Opvang.
Geographical coverage Both record systems receive their data at the agency level and will be linked together by an overarching database. The amount of client service capacity ‘covered’ by each system varies at both local and national levels. Some client service capacity also exists for which little or no registration takes place. That applies in particular to service providers not affiliated with Federatie Opvang and to facilities run by private initiatives. In addition, as mentioned above, the very low-threshold facilities, mainly frequented by roofless people and rough sleepers, also keep very few records. Although Clever was developed by the Salvation Army, it is not used solely by Salvation Army centres. A number of other larger and smaller agencies affiliated with Federatie Opvang have also opted for Clever as their client record system. These include non– Salvation Army agencies in Amsterdam and Utrecht.
8
In late 2006, there were 50 agencies working with Regas and 25 (including 13 non-Salvation Army agencies) working with Clever. Time coverage and frequency of data collection Client data is continuously being fed into both systems. Data input begins as soon as a client applies for services. If a client is not accepted, input is discontinued after entering the reason for not providing services. If a client is accepted, more data is added in the course of their stay in the facility. To create a national database, the Federatie Opvang agencies working with Regas will send a data file to the federation every year. Federatie Opvang will then process the data from the different agencies to build the database. The data from the Salvation Army centres are now already supplied periodically to its central headquarters located in Almere. Just recently, the Salvation Army has sent a data file to Federatie Opvang. Variables used Both recording systems contain more than 100 questions. In Clever, the exact number of questions and variables is difficult to determine, because different Salvation Army centres can decide for themselves what questions to ask beyond a set of required items. Regas includes the indicators contained in the national homeless dataset established by Federatie Opvang, partly in consultation with the shelter and support agencies. The recently introduced statutory registration scheme (see below) is based on this system. The dataset is composed of client data, data on agencies and facilities, and itemisations of the client’s problem areas and of the services delivered. Regas and Clever are matched to each other as much as possible. A working group from Federatie Opvang and the Salvation Army has adapted the basic Clever dataset to comply with the new national statutory registration requirements applying to shelter and support agencies. Dit proces is echter nooit afgerond. De twee systemen matchen niet volledig op variabelen niveau. The Federation of Shelters drew up an action plan in 2005 to accelerate Regas implementation. 5 The objective was to have every homeless and women’s refuge agency keeping records by 2007 in a way that ensures the export of reliable, valid data, thus enabling high-quality analyses by the Homelessness Monitoring System. Observaties De Federatie Opvang signaleert in 2007/2008 een toename van het aantal werkplekken binnen de opvanginstellingen van waaruit een cliëntenregistratiesysteem benaderd kan worden, en ook een substantiële toename van medewerkers die met behulp van een CRS registreren. Het strategisch belang van registratie wordt steeds meer en beter onderkend, en krijgt het ook in de cultuur van organisaties een plek. De Federatie Opvang signlaeert tevens dat allerlei externe verantwoordingseisen regelmatig leiden tot verwrongen inrichting van informatiesystemen bij lokale opvanginstellingen, welke weer leidt tot problemen op lokaal niveau. Monitoring with registration data Beyond Federatie Opvang’s plans to accelerate implementation, the Ministry of Health, Welfare and Sport (VWS) commissioned the Prismant consultancy agency to begin a pilot project in 2006 (in collaboration with several local authorities and service providers, 5
Projectplan: Implementatie Cliëntregistratie in de Maatschappelijke Opvang en Vrouwenopvang (Project plan for the implementation of client record systems in the homeless and women’s refuge sectors), Federatie Opvang (Dutch Federation of Shelters), Amersfoort, May 2005.
9
Federatie Opvang, the Association of Netherlands Municipalities (VNG) and the Trimbos Institute) aimed at achieving standardisation of the data definitions in the client record systems and setting in motion the data logistics that will enable service providers to supply their data to the national database. The pilot project began by identifying obstacles to fulfilling the requirements set by the registration scheme. It was found that the agencies could not yet supply any data from their client record systems because the systems were still in development or implementation. Een pilot scheme involving 7 local authorities and 14 agencies (including both Regas and Clever users) om te bouwen aan a nationwide database was niet succesvol. Prismant adviseerde om te werken aan een bijgestelde set gegevens. Het ministerie van VWS was hier voorstander van. De praktische aanpak die hiervoor werd uitgewerkt (projectvoorstel van Denken en Doen) kreeg echter onvoldoende draagvlak van Federatie Opvang en de Vereniging van Nederlandse gemeenten. In 2007 kreeg de Federatie Opvang subsidie van het ministerie van VWS om een aantal van de gegevens uit de oude registratieregeling (van 2005) te leveren voor de beleidsrapportage van het ministerie van VWS (zogenaamde Voortgangsrapportage). De opbrengst daarvan was bescheiden. Voor het jaar 2008 wordt dezelfde actie gepleegd met als doel te komen tot meer en betere registratiegegevens. Federatie Opvang geeft aan te beschikken over de organisatorische en technische infrastructuur voor het verkrijgen van de data over capaciteit en geleverde zorg vanuit de cliëntenregistratiesystemen van lidinstellingen van de Federatie Opvang. De verzameling van de landelijke gegevens over aanbod en geleverde zorg van de leden van de Federatie Opvang wordt rijker, en de verwachting is dat dit volgend jaar opnieuw verbetert. 4.2 Perspectief • Het belang van registratie bij lokale opvanginstellingen wordt steeds meer onderkend. Vooralsnog worden door opvanginstellingen nog relatief weinig registratiegegevens gebruikt in hun overleg met gemeenten. De druk van gemeenten op opvanginstellingen om verantwoording af te leggen wordt groter. • Het ontbreken van overeenstemming tussen de landelijke spelers (Ministerie van VWS, Federatie Opvang en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten) maakt dat de plannen voor een nationale monitoring van vraag- en aanbod gegevens van opvanginstellingen obv registratiegegevens stagneert. Meespeelt hierbij dat de wettelijke basis van de registratieregeling is weggevallen met de invoering van de Wmo. Opties zijn: opnieuw actief proberen vanuit het ministerie van VWS om te komen tot betere uitvoering van de registratieregeling of een veel bescheidener scenario, wat betekent dat Federatie Opvang jaarlijks betere cijfers kan leveren. • De Federatie Opvang is bezig met een kritische analyse van het verplichtend karakter van items uit de landelijke gegevensset. Hierbij wordt niet aan de items uit de vigerende registratieregeling getornd. Inzet is minder data zonder (veel) informatieverlies. Een kleinere, liefst minimale dataset zou de professionals ten dienste kunnen zijn, omdat er dan minder verplicht hoeft te worden geregistreerd. De hoge administratieve lastendruk kan daarmee ook afnemen.
5. Overige vormen van dataverzameling over daklozen en dakloosheid Behalve de gegevens uit de bovenbeschreven registratiesystemen, zijn er in Nederland nog diverse andere bronnen voor het verzamelen van informatie over dakloosheid. Hieronder worden de belangrijkste bronnen en mogelijkheden kort genoemd. 5.1 Stand van zaken Monitoring Homelessness Action Plan
10
Aan het Homelessness Action Plan is a nationwide monitoring system gekoppled, de zogenaamde bestuurlijke monitor G4. Dit monitoringsysteem heeft five sets of indicators: 1A. Number of evictions by social housing associations in proportion to the total number of housing association dwellings in each 'central local authority' (centrumgemeente). Target of 30% fewer evictions in 2008 as compared to 2005. 1B. Number of evicted persons who apply to homeless services within one month of eviction (and were homeless in the interim). Target reduction of 30% in 2008 over 2005. 2. Number of ex-offenders belonging to the target client group who apply to homeless services within one month of prison release (and were homeless in the interim). Target reduction to almost nil in 2013. 3. Number of ex-patients belonging to the target group who apply to homeless services within one month of leaving a care facility (and were homeless in the interim) 4A. Number of homeless people who have undergone initial assessment interviews and received individual pathway plans 4B. Number of homeless people in the final stage of care pathways who have been provided as much as possible with (1) stable housing (target of 60% having stable housing by 1 January 2010), (2) regular income, (3) health care insurance, (4) stable service contacts, (5) some form of stable daily activities or employment 5. Numbers of reported offences and instances of nuisance. Target reduction to 75% of current levels in a 7-year period. Data for the indicators will be obtained from housing association records, from a reporting form (to be designed) on the preparation and monitoring of pathway plans, and especially from records kept by the single local entry points for homeless services (CTMOs) (see below). Data for the indicators will be collected by the local authorities. The Trimbos Institute (the Netherlands Institute of Mental Health and Addiction) incorporate it into the Homelessness Monitoring System (MMO) and report regularly to the Ministry of Health, Welfare and Sport (VWS). Op dit moment beziet het Trimbos Instituut of de Stedelijke Kompassen van de overige centrumgemeenten zodanig vergelijkbaar zijn dat eenzelfde soort monitor over deze Kompassen uitgebracht kan worden c.q. een combinatie mogelijk is. Registratie bij centralised access to shelter and support services (CTMO) Several large Dutch cities, including Utrecht, Amsterdam, The Hague and Rotterdam, now work with a system of centralised access to shelter and support services (CTMO). Potential clients apply to a central registration point in the city, where they undergo screening. A special screening form has been developed. It records demographic data and a range of other information to better clarify a client’s situation. New requirements for clients, such as having geographical ties to the city or region where services are applied for, may oblige the facilities (in particular the low-threshold ones) to record at least primary characteristics in the future. The screening is followed by a placement recommendation. After a client has been directed to a facility, some of the data collected by the CTMOs are transferred into Regas or Clever. The CTMOs also maintain their own records. In the coming years, the CTMO data will play an important part in monitoring the policies implemented under the Homelessness Action Plan (see above). AWBZ-indicatiestelling als bron van informatie De indicatiestelling AWBZ gebeurt adhv een standaardformulier dat wordt ingevuld in opvanginstellingen, en dit gebeurt steeds vaker door een specifiek hiervoor aangewezen intakemedewerker. Het formulier bevat sociaaldemografische gegevens, maar ook gegevens over onder meer het psychische functioneren en het dagelijks functioneren van cliënten. De gegevens worden gebruikt voor screening en indicatiestelling (see CTMO). Behalve bij de G4 worden de gegevens relatief weinig aangewend voor beleidsontwikkeling of –evaluatie.
11
De formulieren zijn binnen de opvanginstellingen beschikbaar. De opslag en verwerking ervan is tussen de opvanginstellingen sterk verschillend. Lokale monitoring Er zijn in Nederland de nodige lokale monitorsystemen in uitvoering, zoals bijvoorbeeld in Groningen en Almere. Ook zijn er – vaak bij GGD-en aangehaakte organisaties, lokale clientvolgsystemen van sociaal kwetsbare mensen, die vaak nog wel gehuisvest zijn. Elke centrumgemeente richt de monitor naar eigen inzichten in. Er bestaat geen uniforme definiëring van doelgroepen, uiteenlopende variabelen en datasets, wijze van gegevensverzameling etc. Dit maakt onderling vergelijken op nationaal niveau onmogelijk. Een inventarisatie van registraties en monitors sociaal kwetsbare mensen gaat gebeuren door het RIVM, in samenwerking met Tranzo, Onderzoekscentrum maatschappelijke zorg (UMC St Radboud), GGD-Nederland, GGZ-Nederland en Federatie Opvang. Hierop volgt mogelijk een groter project dat gericht is op de ontwikkeling van een Monitor Sociaal Kwetsbaren (voorstel ingediend bij ZonMw, eind december bericht over honorering). Onderzoek Er wordt, in opdracht van met name gemeenten, soms ook provincies, en instellingen in Nederland lokaal eht nodige onderzoek gedaan naar dakloosheid en aan dakloosheid gerelateerde zaken. Het gaat vaak om kleinschalige, eenmalige onderzoeken. Gegevens hieruit zijn niet vergelijkbaar. Ook de rijksoverheid laat jaarlijks ad hoc onderzoek uitvoeren. Het betreft hier meestal onderzoek naar politiek actuele thema's. Zo wordt in 2008-2009 onderzoek gedaan naar: - Kinderen in de opvang (zowel maatschappelijke- als vrouwenopvang), - Aansluiting van de jeugdzorg bij de Maatschappelijke Opvang, - Incassoproblematiek en schulden bij daklozen. De rijksoverheid is ook voornemens een longitudinaal cohortonderzoek onder daklozen te laten uitvoeren. Dit gebeurt in het kader van de evaluatie van het Homelessness Action Plan.
12
Bijlage 1 ETHOS Typology en de stand van zaken in Nederland Feantsa heeft de European Typology on Homelessness and Housing Exclusion (ETHOS) gelanceerd. Op basis van deze definitie wordt de stand van zaken in Nederland hierna weergegeven. Deze exercitie is in 2006 uitgevoerd, en inmiddels zijn er voor sommige categorieën meer actuele gegevens beschikbaar. De presentatie van de ETHOS-categorieën hierna is echter niet bedoeld voor het bieden van een actueel overzicht (dat was in het kader van dit project ook niet mogelijk), maar bedoeld als input voor de discussie over de wenselijkheid van standaarden en continue gegevensverzameling op die standaarden. ETHOS 1 and 2 The term used in the Netherlands for ETHOS 1 and 2 is feitelijk dakloze mensen (roofless people). Defined in general terms, they are people who basically have nowhere to spend the night but on the streets, or in brief stays in low-threshold shelters or with relatives, friends or acquaintances (see definition above). Table 1: Generic classification of night shelters Generic description of provision 2.1 Night shelters
Access criteria Direct access
Envisaged period of stay Overnight
Aims and purposes
• •
Passantenverblijven, nachtopvang
•
Direct access is possible without referral from another agency. The premises are (normally) vacated during some part of the daytime. Although people may return on successive nights, the accommodation is intended for overnight stay. To provide accommodation for people who would otherwise have to sleep rough.
Data on ETHOS 1 and 2 ETHOS CATEGORY 1.1 2.1 (not available) 3237* Netherlands * Applications to Salvation Army night shelters for the year 2003. Source: Planije, M., Wolf, J. (2004). Monitor Maatschappelijke Opvang, Jaarbericht 2004. Utrecht: Trimbos Institute.
ETHOS 3 The term used in the Netherlands for ETHOS category 3 is residentieel daklozen. They are people who are registered as residents of homeless facilities, such as generic or specialist hostels. Table 2 Generic classification of homeless accommodation Generic description of provision 3.1 Homeless shelters; 24-hour facilities Woonvoorzieningen, 24-uursopvang 3.1 Specialist
Access criteria Referral required
Envisaged period of stay Short stay
Aims and purposes
•
Accommodation is provided on a more permanent basis. Many people have their own room and pay a partial fee for the accommodation. Support and rehabilitation services are provided.
•
Accommodation is provided on a more permanent
• •
Planned
Longer
13
hostels for homeless people with mental health needs Sociale pensions Sick bays; enhanced care units Ziekenboegen; meerzorg 3.2 General crisis services
access
term
•
basis. Many people have their own room and pay a partial fee for the accommodation. Support and rehabilitation services are provided.
•
Referral required
Short stay
• •
Accommodation is provided on a temporary basis Medical care is provided.
Direct access, no referral required
Short stay (intended as 6 to 9 months)
•
These are charged primarily with providing shelter and support to people made homeless by psychosocial crisis situations. Their aim is to relieve the crisis and guide the client towards a suitable situation in the aftermath. Tasks arising from crisis care include preliminary assessment of problems and needs, information, advice and guidance, referral, prevention and detection.
•
Crisisopvang •
Data on ETHOS 3: acceptance of clients ETHOS CATEGORY 3.1* 3.2* Netherlands 1905 5261 * Data on 2001 from Federatie Opvang using the older Klimop system (no identification of unique persons, possible double counting); no recent data available (see 2.1). Source: Wolf, J., Nicholas, S., Hulsbosch, L., te Pas, S., Hoogenboezem, G., van Oort, M. (2003) Monitor Maatschappelijke Opvang, Jaarbericht 2003. Utrecht: Trimbos Institute.
Size estimates Although no recent nationwide figures are available on the numbers of homeless people living on the streets or in homeless accommodation, estimates about the size of those populations have been made in several Dutch cities. Estimates involving rough sleepers and people depending on night shelters (ETHOS categories 1 and 2) and counts of people living in homeless accommodation (ETHOS category 3) in Leiden 6 , Utrecht 7 ,The Hague 8 and Alkmaar 9 deliver some information about the homeless population. The estimates (using capture-recapture methods) and the tallies are based on data collection with purposedesigned recording sheets. This enables the counting of all people who meet the pre-set criteria and it ensures the detection of duplications. The following information is taken down on the sheets: initials (first letter of given name and first letter of surname), birth date, gender, and the day(s) the person is present in the facility in question. The estimates take place in low-threshold facilities and are usually conducted over a two-week period. In addition to the estimates, tallies are made in residential facilities (specialist hostels, 24-hour residential facilities etc); these are based on the client record systems of the facilities themselves. 6
Hulsbosch, L, Nicholas, S. & Wolf, J. (2005) Dakloos in Leiden. Onderzoek naar omvang en kenmerken van de daklozenpopulatie. Utrecht: Trimbos Institute. 7 Hulsbosch, L., Nicholas, S. & Wolf, J. (2005) Omvang van de daklozenpopulatie in de stad Utrecht. Resultaten van een omvangschatting in het voorjaar van 2005. Utrecht: Trimbos Institute. 8 Reinking, D., Nicholas, S., van Leiden, I., van Bakel, H., Zwikker, M. & Wolf, J. (2001) Daklozen in Den Haag: onderzoek naar omvang en kenmerken daklozenpopulatie. Utrecht: Trimbos Institute. 9 Hulsbosch, L., Nicholas, S. , Smit, F. & Wolf, J. (2003) Dakloos in Alkmaar: onderzoek naar omvang en kenmerken van de daklozenpopulatie. Utrecht: Trimbos Institute.
14
Table 3 summarises the results of group size estimates carried out in several Dutch cities using the capture-recapture method. Table 3
Size estimates of roofless populations per thousand residents and estimated absolute numbers (in brackets) using the capture-recapture method Lower limit
Est(N)*a
Upper limit
Time frame
Leiden (2005)
4 (508)
5 (535)
5 (567)
2 weeks
Utrecht (2005)
3 (805)
5 (1228)
6 (1650)
2 weeks
Alkmaar (2003)
1 (115)
2 (150)
3 (250)
1 week
The Hague (2001)
2 (725)
3 (1000)
3 (1200)
1 week
* Est(N) = Estimated number of roofless people per 1000 population
Alongside the size estimates reported above, the Amsterdam local authority carried out a mapping exercise in 2006 based on aggregated client record databases from various municipal services and care and support agencies. 10 The survey identified 2630 homeless people, of whom 516 were living mainly on the streets (ETHOS 1), 171 were sleeping on the streets or in cars, small tents, squats and other such places (ETHOS 1 or ETHOS 11), 695 were living on the streets but spending their nights in night shelters (ETHOS 2), and 1419 were living in homeless accommodation but had no permanent dwelling (ETHOS 3). Data from AWBZ client forms The Exceptional Medical Expenses Act (AWBZ) aims to give homeless and vulnerable service users more control over the care they receive. Individual clients’ care needs are judged by independent assessment panels. The application forms which clients and care professionals fill in together for this purpose can provide a good overall indication of clients’ problems and care needs. Although no nationwide overview of this data is available, a locallevel study in Utrecht analysed 632 AWBZ application forms for 2004. 11 The distribution over the ETHOS subgroups was as follows: ETHOS 1: Living rough or staying in overnight shelters (n=235) ETHOS 3: Living in homeless accommodation (n=145) ETHOS 7: Living in residential care or supported accommodation (n=146) ETHOS 9: Under threat of eviction (n=55) Three quarters of the total were male, and the clients averaged 40 years of age and were predominantly unmarried. The most significant problems in the group as a whole related to skills in problem-solving and structuring daily activities, social skills and psychosocial wellbeing. Some 78% of all applicants were accepted for services and received motivational and/or supportive counselling.
10
Gemeente Amsterdam (2006). Inventarisatie dak- en thuislozen in Amsterdam. Amsterdam: WMO Servicecentrum in collaboration with Gemeentelijke Gezondheidsdienst and Dienst Werk en Inkomen Amsterdam. 11 Mensink, C., Meertens, V., Wolf, J., Smit, R. (2006). Indicatiestelling bij sociaal kwetsbare mensen in Utrecht. Gegevensanalyse van AWBZ-indicatie aanvragen 2004. Amsterdam: SWP.
15
ETHOS categories 4 and 5 People living in specialist temporary accommodation Table 4 Specialised hostels Generic description of provision 4.1 Women’s shelters
Access criteria Immediate or by referral
Envisaged period of stay Short stay
Aims and purposes
•
Vrouwenopvang
• •
Shelters for homeless youth 12
By referral
Short stay (max. about 1 year)
Opvang zwerfjongeren 5.1 Accommodation for asylum seekers
By referral
Asielzoekerscentra
Women’s shelter and support services include women’s shelter centres and women’s refuges (Blijf-van-m’n-Lijf houses), which target abused women and their children, as well as FIOM homes, mainly accommodating and supporting pregnant women and girls. Accommodation is provided on a temporary basis. The core task is to provide temporary accommodation, coupled with care provision, psychosocial guidance and crisis intervention, to women either with or without children.
The hostels offer a minimum of ‘bed, bath and bread’. They are also to give guidance in ‘home management, employment, and training/education’. The purpose is to support the young people as they progress towards full community participation.. Two types of facilities exist: • Asylum centres (AZCs) focusing on ‘orientation and integration’ • AZCs focused on repatriation. These are holding centres for failed asylum seekers with applications dating from before 1 April 2001 whose appeal rights have been exhausted. There are approximately 26,000 asylum seekers in the Netherlands who applied for asylum before that date. In these so-called ‘departure centres’, asylum seekers receive extra support in repatriating to their country of origin.
Data on ETHOS 4.1 ,5.1 and 5.5 ETHOS CATEGORY Netherlands
4.1* 5.1** 3,766 28,732
5.2 (not available) * Data on 2001 from Federatie Opvang using the older Klimop system (no identification of unique persons, possible double counting); no recent data available (see 2.1). In the women’s refuge sector,
12
Homeless youth are people under age 25 with multiple problems who are either roofless or living in hostels or supported accommodation. In 2004, the Netherlands Court of Audit (Algemene Rekenkamer) carried out a study commissioned by the Health Ministry on the problems of homeless youth. Citing counts and estimates made by the regional authorities for homeless services (centrumgemeenten), the study arrived at an estimate of between 3184 and 4994 homeless youth in the Netherlands (Source: Algemene Rekenkamer (2004) Zwerfjongeren. The Hague).
16
a large study on supply and demand was conducted recently in which 218 women were interviewed; it did not draw on client record data. 13 **Registers in the centralised reception agency for asylum seekers (all types of services to asylum seekers which are subject to the management, supervision and responsibility of the Central Agency for the Reception of Asylum Seekers (http://www.coa.nl/ENG/website/home.asp).
ETHOS category 6 People living in institutions for whom no accommodation is available in the community. ETHOS 6.1 In 2004, 63,056 people served time in Dutch penal institutions. About 30,000 offenders are released from prison every year. A 2003 study of 520 detainees found that 23% had no permanent accommodation at the time of prison entry, and that approximately 30% were not assured of accommodation on release. 14 Table 5 Netherlands prison population 1999 13,207 11,164
2000 12,617 11,527
2002 14,261 12,200
2003 16,336 14,000
20041 18,120 15,425
Capacity Population as of 1 January Intake (from 35,707 36,378 33,100 37,750 47,631 free life or from police cells) Aggregate 46,871 47,905 45,300 51,750 63,056 yearly total 1 Prison population as of 31 December 2004 (including detainees in border detention centres and offenders on parole): 16,142 male (93.5%) and 1,118 female (6.5%). Source: Justice Ministry, Custodial Institutions Service.
ETHOS 6.2 (no statistics available) ETHOS category 7 People receiving support in order to be resettled or to prevent homelessness. Within this category, a distinction is made in the Netherlands between supervised accommodation and independent living supervision. 1 Supervised accommodation (begeleid wonen) This is a type of supervision whereby an agency rents self-contained or non-self-contained accommodation on a client’s behalf. Many supervised living clients are transfers from 24hour shelter facilities. Developing independence and social integration are key focuses in supervised accommodation, and clients receive support and guidance in various life domains, including finances, daily routine, practical living and home management skills, social skills and social networks. Supervised accommodation services are available designed for families, for women with children, and for single men and women (people without partners and/or whose children are under care orders). New types of supervised accommodation are increasingly being created for more specific groups, such as homeless youth and people with drug dependency. 13
Wolf, J., Jonker, I., Nicholas, S., Meertens, V., te Pas, S. (2006). Maat en baat van de vrouwenopvang: Onderzoek naar vraag en aanbod. Amsterdam: SWP. 14 van den Braak, J., van Burik, A., Jansen, P., van Montfoort, A., Veltkamp, E., van Vianen, R., Vogelvang, B. (2003). Opvang ex-gedetineerden. Verslag van een onderzoek naar de maatschappelijke opvang van exgedetineerden. Woerden: Adviesbureau Van Montfoort.
17
2 Independent living supervision (ambulante woonbegeleiding) This is a type of outreach and assistance for clients, many of whom have their own rental or owner-occupied dwellings. Many clients with independent living supervision have been transferred from shelter and support services for vulnerable people (often from supervised accommodation and sometimes directly from 24-hour shelter facilities). Some enter the programme via the so-called Last-Chance Policy (for problem tenants) or via Nuisance Neighbours Projects. Independent living supervision in the support sector for vulnerable people focuses in particular on the prevention of incipient or renewed homelessness and on full community participation. Data on ETHOS 7* ETHOS CATEGORY
7.1
7.2 7.3 7.4 725 ** 161*** * Data on 2001 from Federatie Opvang using the older Klimop system (no identification of unique persons, possible double counting); no recent data available (see 2.1). ** homeless sector *** women’s refuge sector
ETHOS categories 8, 9, 10 ETHOS category 8: People living in insecure accommodation No statistics available ETHOS category 9: People living under threat of eviction The Dutch term for ETHOS 9 is ‘mensen met een dreigende uithuiszetting’. No nationwide statistics are available on people threatened with eviction. Figures are available on the numbers actually evicted. The 2005 Poverty Monitor of the Social and Cultural Planning Office (SCP) reported that although the number of evictions nationwide declined from 7089 to 6865 in 2001-2002, it rose again to 8085 in 2003. The latter figure can be attributed in small part to increases in nuisance-related evictions from 429 to 470 and in ‘other types of evictions’ from 172 to 750. However, the number of evictions due to rent arrears, which stood at 5639 in 2001 and 5310 in 2002, jumped to 7166 in 2003. ETHOS category 10: People living under threat of violence The Dutch term for this category is slachtoffers van huiselijk geweld (victims of domestic violence). Register data on domestic violence are supplied by police 15 and refer to the numbers of incidents reported by 25 police forces. A total of 57,421 incidents of domestic violence were recorded in 2005. Extrapolated to the Dutch population as a whole 16 , that comes to 3.5 incidents per 1000 residents. The 18 of the 25 police forces that kept records in terms of individual victims reported 13,806 people suffering domestic violence that year, three quarters of them women. Data on ETHOS 8, 9, 10 ETHOS CATEGORY Netherlands
8 9* 10** (not 8,085 57,421 available) (evictions) (incidents) * Vroom, C., Soede, A., Dirven, H., Trimp, R. (eds) (2005). Armoedemonitor 2005. The Hague: Social and Cultural Planning Office (SCP). Figure for 2003. 15
Police registers are based on ‘production figures’, which are influenced by prioritisations within police forces, detection chances and victims’ willingness to report crimes. Research has also shown that not all regional police forces have record systems of standardised quality. 16 Source: Statistics Netherlands, Bevolkingsaantallen (alle leeftijden), as of 1 January 2006.
18
**Ministerie van Justitie (2006). Derde voortgangsbericht over de aanpak van huiselijk geweld. The Hague. ** Ferwerda, H. (2006). Binnen zonder kloppen. Omvang, aard en achtergronden van huiselijk geweld in 2005 op basis van landelijke politiecijfers. Arnhem: Advies- en Onderzoeksgroep Beke.
ETHOS categories 11, 12, 13 Bij de ETHOS categorieën 11, 12 en 13 gaat het om mensen met ontoereikende huisvesting.
ETHOS category 11: Mensen die in een tijdelijke woning leven zoals een camper of een caravan (11.1; niet als vakantie adres), illegale bezetting van een terrein (11.2., bijvoorbeeld Roma, zigeuners, woonwagenbewoners), en illegale bezetting van een gebouw (11.3., kraken). No statistics available ETHOS category 12: Ongeschikte huisvesting; woonruimte die door landelijke wetgeving ongeschikt is verklaard voor bewoning. No statistics available ETHOS category 13: Extreme overbevolking; Hoogste nationale norm voor overbevolking. No statistics available.
19
