MOLNÁR TAMÁS AZ EURÓPAI UNIÓ TENGERENTÚLI TERÜLETEINEK SPECIÁLIS JOGÁLLÁSA, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL A FRANCIA TENGERENTÚLI MEGYÉKRE* „Az Európai Közösség egy meghatározhatatlan politikai objektum.” (Jacques Delors)
BEVEZETŐ GONDOLATOK Az új euró-bankjegyeket nézegetve az élesebb szeműeknek feltűnhet, hogy az öreg kontinens ábrázolása mellett (alatt) apró, különálló területeket találunk. Ezen földrajzilag különálló területek jogilag az EK/EU1 részét képezik már az integráció kezdetétől, mindazonáltal mindvégig különleges státusszal rendelkeztek, s rendelkeznek most is. Az Amszterdami Szerződéssel (ASZ) azonban a jogállásukra, státuszukra vonatkozó szabályok jelentősen megváltoztak. A szerződés elfogadását megelőző kormányközi konferencia (Inter-Governmental Conference – IGC) legfontosabb témakörei között szerepelt a differenciálási területek meghatározása és behatárolása a jövőbeli integrációs lépések nagyobb rugalmasságának biztosítása érdekében. A differenciálás egyik, leginkább ismert formája a „megerősített együttműködésnek” nevezett kooperációs forma.2 A differenciálás másik megjelenési formájának tekinthető a francia, spanyol, portugál tengerentúli megyékre, illetve területekre kialakított új jogi rezsim is, mely alapvetően változtatta meg a Római Szerződés e tárgyú szabályait.3 Jelen dolgozatban elsősorban Franciaország ún. tengerentúli megyéit (DOM)4 érintő differenciálási megoldásokat kívánom górcső alá venni. Ennek alapvetően két oka van: egyrészt a spanyol és portugál fennhatóság alá tartozó különleges státuszú területekre5 ugyanazon szabályok vonatkoznak, mint a francia DOM-okra. Másrészt a Római Szerződésnek (RSZ) a tengerentúli országok és területekkel (PTOM)6 kapcsolatos szakaszai jórészt érintetlenek maradtak * A szerző az ELTE ÁJK V. évfolyamos hallgatója. A dolgozat konzulense: Tóth Orsolya.
Amszterdam után, továbbá jelentőségük is csökkent, hiszen a korábbi nagy gyarmati területekhez képest mára már csak mintegy húsz, zömében francia és brit sziget tartozik ebbe a kategóriába.7 Mindezeken túl a PTOM-ok egy speciális társult viszonyban vannak a Közösséggel, melynek tartalmát a Római Szerződés IV. része szabályozza.8
KIINDULÓPONT: A TERÜLETI HATÁLY KÉRDÉSE Mivel az európai kontinenstől elkülönült, távoli, ultraperiferikus területekről van szó, a további vizsgálódáshoz érdemes tisztázni a Római Szerződés területi hatályát, azaz azt, mely területekre terjed ki a benne foglalt rendelkezések alkalmazhatósága. Szándékosan használtam a Római Szerződés kifejezést közösségi jog helyett, ugyanis az egyes alapítószerződéseket tekintve nem egységes a területi hatály szabályozása. Az ESZAK9 szerződés világosan kimondja, hogy a szerződés csak a Magas Szerződő Felek európai területein alkalmazandó [79. cikk (1) bek.]. Az Euratomot életre hívó szerződés10 198. cikkének első bekezdése pedig úgy fogalmaz, hogy ellentétes rendelkezés hiányában a szerződés hatálya kiterjed az egyes tagállamok joghatósága alatt álló nem európai területekre is.11 Az Európai Közösséget létrehozó Római Szerződés a fentektől eltérő rendszert alkotott meg a területi hatály szabályozására. Az architektúra a következő: a 299. cikk (1) bekezdése főszabályként kimondja, hogy a szerződést mindegyik tagállamban kell alkalmazni. Ez technikailag az egyes tagállamok felsorolásával történik. Mivel a DOM-ok a francia alkotmány szerint a Francia Köztársaság integráns részét alkotják (73. cikk), e rendelkezés szerint a szerződés hatálya rájuk is kiterjed. Számos szerző megjegyzi,12 hogy itt a szerződés – eltérően más cikkelyeitől13 – nem kimondottan az államok területére utalt, hanem az államra, mint absztrakt kategóriára. Véleményem szerint is van szerepe ennek a nüansznak. Ez a meghatározás rendszertanilag harmóniában van a szerződés egészével és jól körülírható jogi hatások fűződnek hozzá. Mit is jelent ez? Egyrészt az alapelvek között, nevezetesen a 10. cikkben szerepel az a kitétel, mely szerint főszabályként az egyes tagállamok felelősek a Közösséggel szemben a szerződés alkalmazásáért (lojalitási klauzula). Ezt a szabályt az Európai Bíróság (EuB) is megerősítette ítéleteiben.14 Másrészt ez a szerkesztésmód összhangban van a Római Szerződés jogi természetével, keretszerződés (ún. traité cadre) jellegével, hiszen olyan lehetséges gazdasági, szociális stb. tevékenységeket is lefed, amelyek jogilag nem rendezhetőek mindig különleges területi hatállyal bíró normákkal (mint például a környezetvédelem kérdése).15 A jogirodalomban uralkodó felfogás szerint a közösségi
jogrend területi hatálya meghaladja a tagállamok szűken vett területét, és kiterjed mindazon földrajzi területekre, ahol a Közösség valamilyen jogcímen hatáskört gyakorol. A probléma fontossága a Bizottságot is cselekvésre sarkallta. 1970-es Memorandumában a Szerződés Alkalmazásáról a Kontinentális Talapzatokon16 kifejtette: az RSZ mindazon kontinentális talapzat területén érvényesül, amely felett a tagországok joghatóságot gyakorolnak. Ezt az álláspontont tette magáévá a Bíróság is a Kramer-ügyben17 hozott ítéletében. Összességében elmondható: az „állam” a Szerződésben nem egyenlő tisztán az alkotmányjogi vagy földrajzi értelemben vett államterülettel, hanem azon területetek is beletartoznak fogalmába, ahol a tagállamok a nemzetközi jog szerint szuverenitásukat gyakorolják. Ezáltal a RSZ területi hatályát a tagállamok nemzetközi jog által kijelölt szuverenitászónáinak összessége adja meg. Nincs tehát egy külön közösségi jogi, absztrakt fogalom a szerződés alkalmazhatóságának területi behatárolásához, hanem a felek a külön-külön vett államterületek összességében határozták meg a területi hatályt. Következésképpen nem egy szigorúan területhez kötött elvről van szó, hanem az egyes nemzeti jogok és a közösségi jog területi hatályának egybevágásáról. Ez jutott kifejezésre a Commission v Írország-ügyben,18 melyben a taláros testület megállapította: a halászati zónákra és más gazdasági övezetekre annyiban terjed ki a Közösség fennhatósága, amennyiben a nemzeti jogok hatálya kiterjed e tengeri területekre. Az általános meghatározáson túl a 299. cikk következő szakaszai kivételeket tartalmaznak az (1) bekezdésben kimondott általános szabályhoz képest. Ezek skálája a közösségi jog alkalmazásának teljes kizárásától a korlátozott területi hatályon át a közösségi jogtól való eltérés lehetőségéig terjed. A legegyértelműbb eltérések egyes tengerentúli tartományokkal és területekkel kapcsolatosak, amelyekre a szerződés nem alkalmazható (pl. a II. Mellékletben fel nem sorolt, az Egyesült Királysághoz tartozó tengerentúli országok és területek [299. cikk (3) bek. második albekezdés]; Feröer-szigetek [(6) bek. a) pont]; valamint az Egyesült Királyság ciprusi felségterületei [(6) bek. b) pont]. Ide sorolható még Grönland is, amelyre 1985. február. 1-je óta nem terjed ki a három alapítószerződés hatálya.19 Emellett részlegesen alkalmazandó az Ålandszigetekre, a Csatorna-szigetekre, illetve a Man-szigetre [(5) bek., valamint (6) bek. c) pont]. Sajátos rendelkezésfajtát jelentenek a szerződés II. mellékletében foglalt területekre és országokra vonatkozóak. Ez egy tipikus utaló jogszabály, amely szerint e régiókra a szerződés IV. fejezetében meghatározott speciális társulásra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A szabályozás indoka az volt, hogy az RSZ megkötésekor Franciaország, az Egyesült Királyság, Belgium és Olaszország még nagyszámú gyarmattal rendelkezett, amely félig autonóm, gyámsági rendszerbe tartozó területek státuszát valamilyen módon rendezni kellett. Erre szolgál(t) a már említett társulás jogintézménye, mely évtizedeken keresztül jó-
részt változatlan maradt, és az ASZ is csak technikai módosításokat20 hajtott végre ezzel kapcsolatban. Egyedül az ASZ-hez csatolt (36. sz.) Nyilatkozat a tengerentúli országokról és területekről deklarálja, hogy ez a megoldás jelenlegi formájában „nem felel meg a PTOM-ok fejlődéséből adódó kihívásoknak”,21 és a Tanácsot kéri fel a vonatkozó szabályrendszer 2000. februárjáig történő felülvizsgálatára. Jelentős változások várhatóak tehát a jövőben, a helyzetet nehezíti azonban, hogy a Nyilatkozatoknak nincs jogilag kötelező ereje, és még ha az esetek döntő többségében figyelembe is veszik, csupán politikai szándékdeklarációt tartalmaznak.22 Ami a teljes területi hatályt illeti, a (4) bekezdés értelmében kiterjed az EK joga azokra a területekre is, amelyek külkapcsolatért valamely tagállam felel.23 Első látásra Andorrát, Monacót, San Marinót és Vatikánt sorolhatnánk ide, de mint azt többen24 kommentárjaikban megállapítják, a miniállamok gyakorlatilag rendelkeznek egyfajta önállósággal a külkapcsolatok intézésének terültén. Más kérdés, hogy ezáltal mintha kissé üressé válna e norma tartalma. Végül a 299. cikk legbővebben az EU legkülső területeivel foglalkozik. Jelenleg hét ilyen régió létezik, melyek három csoportba oszthatóak: 1) a négy francia DOM, úgy mint Guadelope, Martinique, Francia Guyana és Réunion;25 2) Azori-szigetek és Madeira portugál autonóm területek; 3) Kanári-szigetek spanyol autonóm közösség.26 Rájuk a közösségi jog hatálya teljes egészében kiterjed, esetükben azonban lehetőség van egyedi, speciális intézkedések elfogadására; érvényre juttatva így a differenciálás elvét. Ez pedig átvezet minket az Amszterdam által létrehozott új szabályozás részletesebb elemzéséhez.
A LEGKÜLSŐ RÉGIÓK KÜLÖNLEGES HELYZETÉNEK ELISMERÉSE, AVAGY A DIFFERENCIÁLÁS SAJÁTOS ESETE AZ AMSZTERDAMI SZERZŐDÉSBEN ELŐZMÉNYEK: A 227-TŐL A 299. CIKKIG A Római Szerződés a 227. cikk (2) bekezdésében szabályozta a francia DOMok és a közösségi jog viszonyát.27 Ami a norma szerkezetét illeti, főszabályként taxatíve felsorolta azon közösségi területeket,28 amelyekre az egész szerződés alkalmazandó a tengertúli megyéken a hatálybalépés napjától kezdve. A kivétel nem egy speciális eset megjelölése, hanem épp ellenkezőleg, lakonikus felhatalmazást tartalmaz: más rendelkezésekre nézve a Tanács kétéves átmeneti időszak alatt eltérő alkalmazási feltételeket is meghatározhat. A Tanács keze azonban szigorúan meg volt kötve. A Bizottság kezdeményezését csak konszenzus esetén formálhatta döntéssé, azaz a tagállamok vétójoggal rendelkeztek e tekintetben. A gyakorlati megvalósítás, végrehajtás problémakörét sem
hagyták érintetlenül a szerződés megalkotói, ugyanis a közösségi intézmények feladatául jelölték meg, hogy gondoskodjanak a DOM-ok gazdasági és szociális fejlődésének megvalósulásáról [(2) bek. 3. albek.]. Hamarosan azonban felvetődött a kérdés: milyen jogi következményekkel jár a két éves határidő letelte, nevezetesen alkalmazandóak-e rájuk azon közösségi jogszabályok, amelyek alkalmazási feltételeit nem rögzítette a Tanács. Az ekkor uralkodó nézet, amely a szerződés betűjét vette alapul, az volt, hogy külön tanácsi határozat hiányában a nem érintett rendelkezések nem alkalmazandóak a tárgyalt területekre.29 Ezzel ellentétes következtetésre jutott a Bíróság a Hansenügyben30hozott döntésében, megállapítva ítéletében a teljes másodlagos joganyag alkalmazandóságát az átmeneti periódust követően. Indokolását egyrészt a 227. cikk (1) bekezdésére alapította (a szerződés hatálya a tagállamokra terjed ki), másrészt arra a tényre, hogy a francia alkotmány szerint a DOM – ok Franciaország integráns részét képzik (Alk. 73. cikk).31 „A Tanács azonban speciális intézkedések foganatosításával válaszolhat a kérdéses területek sajátos szükségleteire” – szólt az indokolás. Ugyanezt erősítette meg az EuB az Avirons-ügyben is, hozzátéve, hogy a „Bíróság nem helyettesítheti a közösségi törvényhozót annak megállapításában, hogy az eltérő szükségletek mekkora mértéke igazolhatja a kivételeket, illetve a speciális intézkedéseket.”32 Mindezek ellenére a 227. cikk (2) bekezdésének értelmezése továbbra is viták forrásává vált. A Tanács által POSEI néven beindított program, mely 1989-es és 1991-es határozatokban33 öltött testet, kudarcot vallott, sőt a DOM – ok „octroi de mer”34 rezsimjét szabályozó határozatot később hatályon kívül is helyezték. A helyzetet súlyosbította, hogy a közösségi jog egységes alkalmazása alóli, másodlagos jogforrásokban megvalósuló kivételek alkalmatlanok voltak ezen régiók fejlődésének előmozdítására, továbbá néhány esetben túlzott részletességük akadályozta hatékony érvényesülésüket.35 A Maastrichti Szerződéshez csatolt (26. sz.) Nyilatkozat az EK legkülső régióiról a Hansen-ügyben kidolgozott doktrínát emelete hivatalos közösségi állásponttá, deklarálva az RSZ rendelkezéseinek és a másodlagos jogforrások automatikus alkalmazását ezen területekre, de fenntartva a Tanács jogát egyedi segítő intézkedések meghozatalára. A (30. sz.) Nyilatkozat a szigeti régiókról szintén kiemeli, hogy e régiók vonatkozásában, indokolt esetben lehetőség van egyedi intézkedések elfogadására abból a célból, hogy azokat jobban integrálják a belső piacba. A ’90-es évek elején viszont a Legros,36 majd a Lancry-ügyet37 követően az EuB joggyakorlatában leszűkülni látszott az a mozgástér, ahol a Tanács a DOM-ok számára előnyös egyedi intézkedéseket foganatosíthat, a legkülső régiók hatóságainak nem kevés ellenkezést kiváltva ezzel.38 Az előbbi ügyben ugyanis az EuB érvénytelenítette a Tanács által megalkotott „octroi de mer” rezsimet, arra hivatkozva, hogy ez a termékek vámtartalmához igazodó adó vámmal egyenértékű adónak minősül, így az áruk szabad áramlásának alapszabadsá-
gába ütközik. A Bíróság kimondta: ez nem csak egy másik tagállammal folytatott kereskedelem esetén van így, hanem az anyaországból, Franciaországból származó import vonatkozásában is. A Lancry-ügyben még tovább ment a luxemburgi testület, s hatályon kívül helyezte az „octroi de mer” rezsimről szóló 89/688/EGK Tanácsi Határozatot, mely feljogosította Franciaországot e rendszer 1992. december 31-ig történő fenntartására. A fentieket összegezve megállapítható, hogy évtizedeken keresztül a Hansenügy által kitaposott ösvényen haladt a 227. cikk (2) bekezdésének gyakorlati alkalmazása, még oly ellentmondásokkal és értelmezési inkonzisztenciákkal terhelten is. Nem csoda, hogy az 1996-os IGC célul tűzte ki egy merőben új, az egyszerűsítést és átláthatóságot szem előtt tartó koncepció kidolgozását. A 299. CIKK ÚJÍTÁSA: A TANÁCS HATÁSKÖRÉNEK KITERJESZTÉSE
Tartalmi feltételek Az 1997. október. 2-án aláírt Amszterdami Szerződés alapvető módosításokat eredményezett és számos helyen pontosította, illetve egyszerűsítette a korábbi szabályozást, nem kevéssé a francia, spanyol, valamint portugál delegáció hathatós közreműködésének köszönhetően.39 Az új 299. cikk első szembetűnő változása az Azori-szigetek, a Kanáriszigetek, valamint Madeira kedvezményezettként történő beiktatása a francia tengerentúli megyék mellett, hivatalos szintre emelve így az „ultraperiferikus régiók” fogalmát.40 Ez annál is jelentősebb, mivel a szerződéshelyre vonatkozó bírósági joggyakorlat az ASZ hatálybalépésétől kezdve őket is érinti.41 Az ultraperiferikus régió terminus technicus normatív tartalommal való megjelenése egy hosszú folyamat eredménye volt. A Bizottság már 1987-ben határozott a legkülső régiók együttes kezeléséről, s ebbe a folyamatba illeszthetők bele a POSEICAN és POSEIMA programok, amelyek a POSEIDOM utánképzései voltak. A ’90-es évekre egyre ellentmondásosabb és homályosabb szabályozás a legkülső régiókat is erőteljesebb fellépésre sarkallta. Az 1995-ös Pointe-à-Pitre-i és az 1996-os madeirai csúcstalálkozón e területek képviselői az ultraperiferikus régiók kategóriájának hivatalos elismerésére és egységes szabályozására kérték fel az amszterdami csúcsot megelőző kormányközi konferenciát.42 Az új 299. cikk pedig az erre adott válasznak tekinthető. Az 299. cikk (2) bekezdése főszabályként experssis verbis kimondja a RSZ rendelkezésinek, és ebből kifolyólag a másodlagos joganyagnak is a teljes, megszorításoktól mentes alkalmazását a legkülső régiókra: „Les dispositions instituant la Communauté européenne sont applicables aux départements français d’outre-mer, aux Açores, à Madère et aux îles Canaries.”/ „The provisions of this Treaty shall apply to the French overseas departments, the Azores, Madeira and the Canaray Islands.”43
Ezáltal megszűnt a különbségtétel az azonnal alkalmazandó és a a meghtározott feltételekkel érvényesülő normák között.Van olyan vélemény – ezt képviseli OMARJEE44 – amely szerint a (2) bekezdés 1. albekezdése ebben a formában felesleges, hiszen az (1) bekezdésből egyértelműen következik, hogy a kérdéses területekre is teljes egészében kiterjed a közösségi jog hatálya, lévén, hogy az érintett tagállamok alaptörvényeinek értelmében azok integráns részét képzik. Meglátásom szerint nincs szó fölösleges ismétlésről. Az eddigi, homályos szabályozás fényében szükség volt egy minden értelmezési bizonytalanságot kizáró rendelkezésre, továbbá a (2) bekezdés felépítését tekintve az 1–2 albekezdés főszabály – kivétel viszonyban áll egymással, míg az egész cikket tekintve a (2) – (6) bekezdések kivételt képeznek az általános területi hatályt megfogalmazó (1) bekezdéstől. Ebben a relációban pedig elengedhetetlen az effajta normaszerkesztés. Az 1. albekezdés alóli kivételként a 2. albekezdés általános felhatalmazást ad a Tanácsnak „egyedi intézkedések” meghozatalára. Ez nagy előrelépés a korábbi szabályozáshoz képest, hiszen ez nem más, mint a DOM-ok pozitív diszkriminációját megvalósító differenciálás explicit rögzítése.45 Megszűnt az időhatárhoz kötöttség, továbbá eltérően a régi 227. cikktől, nincsenek többé a speciális intézkedések alól kizárt közösségi jogi területek. A Tanács intézkedései minden fejezetet érinthetnek.46 A „különösen” (in particular/ en particulier) kifejezés is ennek fényében értelmezendő: a szerződés rendelkezésinek alkalmazási feltételeit és a közös politikákat meghatározó normák példának tekinthetőek. A szerződésszöveg a „jelen szerződésről” rendelkezik, így az egész RSZ-ről van szó, de csak arról; az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződésre nem vonatkozik. Jelentősége van annak is, hogy „alkalmazási feltételekről” rendelkezik az új cikk: a Tanácsnak arra semmi esetre sincs kompetenciája, hogy felfüggessze egy rendelkezés alkalmazását, nem foszthatja meg azokat teljesen jogi hatásaiktól. Az egyedi intézkedések körének egyértelmű, pontos meghatározása jelentős előrelépést jelent a régi cikkhez képest, meghaladva ily módon az EuB által kialakított korábbi joggyakorlatot is.47 A Tanácsra ráruházott hatáskör indokolását, igazolását is tartalmazza a 2. albekezdés, amennyiben egy sor objektív (szigetjelleg, távoli fekvés, kedvezőtlen éghajlati és domborzati viszonyok), illetve szubjektív okkal (gazdasági és társadalmi strukturális helyzet) támasztja alá az eltérő szabályozás szükségességét. Olyan tényezőkről van tehát szó, melyek „állandósága és együttes jelenléte súlyosan hátráltatja fejlődésüket”. Fontos kiemelni ezen hátrányos helyzet állandó voltát (2. albek.), mely több kérdést is felvet: a) Láttuk, hogy a Tanács felhatalmazása állandó, megszorításoktól mentes, s a szerződés a DOM-ok hátrányos helyzetének állandóságát külön is kiemeli. Ez a fajta állandóság azonban nem feltételezi azt, hogy a derogációs intézkedések-
nek szintén permanenseknek kellene lenniük. Más szóval az egyedi intézkedések meghozatalának állandó elvi lehetősége nem jelenti automatikusan az előbbiek állandó gyakorlati meglétét. b) A differenciálás a közösségi jogban általában ideiglenes intézkedéseket eredményezhet, állandóvá csak objektív és az államok felelősségi körén kívül eső esetekben válhatnak.48 Ezen elhatárolás alapján a DOM-ok esetében földrajzi helyzetükkel összefüggő okok indokolhatnak állandó jellegű eltérő kezelést, míg a szociális és gazdasági sajátosságaikra visszavezethető esetekben csupán provizórikusak lehetnek. Ehhez képest a 299. cikk (2) bek. 2. albek. nem alkalmazza ezt a disztinkciót, nem tesz különbséget egy adott társadalmi, gazdasági helyzet megkövetelte, valamint az objektív fizikai adottságokon nyugvó intézkedések között. Következésképpen ez utóbbiak egyaránt lehetnek állandóak, vagy időlegesek a Tanács belátásától, mérlegelésétől függően. Így ez a rendelkezés sajátos módon gyakorlatilag kivételt képez a differenciálás közösségi jogban kialakult főszabálya alól.
Eljárási kérdések: a minősített többségi szavazás A 299. cikk (2) bekezdése az anyagi kritériumok mellett alaki szabályokat is tartalmaz a különleges intézkedések meghozatalát illetően. A minősített többség bevezetésének célja egyértelműen az eljárás megkönnyítése volt, hiszen a konszenzusos akaratképzés sokszor akadályozta a speciális intézkedések elfogadását egy-két állam tartós ellenállásának köszönhetően.49 Egyébként ez a fajta ellenállás ellentmondani látszik az egyre több közösségi területen körvonalazódó és elfogadott többsebességes, vagy à la carte Európa-koncepciónak.50 Végül hozzá kell tenni, hogy a közeljövőben esedékes keleti kibővülés még inkább megnehezítené az egyhangúságot igénylő döntéshozatalt. Jelenleg a súlyozott szavazatok összessége 87, amelyből 62 szükségeltetik a minősített többséghez. Franciaország, Spanyolország, Portugália együttvéve 23 szavazattal rendelkezik,51 így több mint kétszer ennyi szavazatra van szüksége a tengerentúli területeiket érintő intézkedések elfogadásához. Ez mindenekelőtt a három ország között nagymértékű szolidaritást igényel. Noha jelentős haladást jelent a rugalmasságot biztosító és a gyakorlati kivitelezést könnyítő mechanizmus, a minősített többségi döntéshozatalnak is vannak korlátai. Miről is van szó? Egyrészt a 299. cikk (2) bekezdés nem mond semmit az RSZ 250. cikkében lefektetett kötelezettségről. Márpedig ezen cikk (1) bekezdése kimondja: „mikor e szerződés alkalmazásában a Tanács egy döntése a Bizottság javaslatán nyugszik, a Tanács a bizottsági javaslattól eltérő döntést csak egyhangúsággal hozhat.” Ebből az következik, hogy egyedi intézkedéseket minősített többséggel csak akkor alkothat az EK legfőbb döntéshozatali szerve, ha a Bizottság javasla-
tát teljes egészében elfogadja, hiszen minden módosítás az összes tagállam egyetértését szükségelteti. Így világossá válik tehát a minősített többségi szavazás gyakorlati korlátja, s megkérdőjelezi a Tanács teljesen önálló döntési kompetenciáját ebben a témában, ugyanis a háttérben gyakran behatárolják a Bizottság érdekei. Ez utóbbi ugyanis aligha fog kedvezményeket javasolni a DOM – oknak olyan klasszikus területeken, mint az áruk szabad áramlása vagy a versenyjog.52 Másrészt a leegyszerűsített döntéshozatali procedúra is érdekesnek tűnik a klasszikus közösségi mechanizmusokhoz képest.53 A szerződés két feltételt határoz meg a Tanács végleges döntése előtt: a Bizottság javaslatán kell alapulnia, és az Európai Parlamenttel folytatott konzultáció után kerültet rá sor (2. albekezdés). Megjegyzendő, hogy a szerződésszöveg „konzultációról” (…après consultation; …after consulting) beszél, nem pedig „véleményről” (avis; opinion). Az EuB a Roquette testvérek-ügyben54 ezzel kapcsolatban kifejtette, hogy a konzultáció követelménye magában foglalja a Parlament véleményét is, egy egyszerű véleménykérés ezt nem helyettesíti. Az EP által formált vélemény hiányában ugyanis csak akkor fogadhat el egyedi intézkedést a Tanács, ha bizonyítja, hogy minden rendelkezésére álló eszközt felhasznált az EP véleményének kikérése érdekében. A DOM-ok vonatkozásában a Parlamenttel folytatott konzultációnak ott van jelentősége, ahol a grémium általában szkeptikus érdekeikkel kapcsolatban.55 Ez a vélemény azonban jogilag nem köti a Tanácsot, nincs szó tehát egy, az EP egyező véleményét megkívánó eljárásról.56 Következésképpen a konzultáció nem egy minimumkövetelmény, épp ellenkezőleg: maximumként kell figyelembe venni. Ha ugyanis a konzultáció egyben egyező vélemény kialakítását követelné meg a Tanács és a Parlament között, nagymértékben fékezné, sőt blokkolná a speciális intézkedések elfogadást. Ez pedig ellentétes lenne a 299. cikk (2) bek. 2. albekezdésének szellemével. Summa summarum: az új szabályozás legfontosabb vívmánya az ultraperiferikus régiók sajátos helyzetének kifejezett figyelembevétele hatékonyabb eszközökkel. Az új 299. cikk első két bekezdése minden tekintetben előrehaladás a differenciálás érvényre juttatásában, valamint a DOM-oknak az EUba történő integrálásának optimalizálásában. Azonban e cikkelynek van még másik két bekezdése, amelyek számos ponton mintha megnyirbálni, korlátozni látszanak az előzőekben elemzett újításokat.
A TANÁCS MOZGÁSTERÉNEK LEHETSÉGES ÉS OBJEKTÍV KORLÁTAI
A közösségi politikák és kedvezmények figyelembevétele: kötelezettség vagy ajánlás? A 299. cikk (2) bek. 3. albekezdése előírja, hogy a Tanács az egyedi intézkedések meghozatala során „figyelembe veszi” az itt külön meghatározott közösségi politikákat.57 A problémák a „figyelembe veszi” (tenir compte; take into account) kifejezésből adódnak. Felmerül a kérdés: van – e ennek jogi kötelező ereje, kötelezettséget avagy csupán ajánlást jelentenek? Az uralkodó nézet szerint58 nincs szó jogi kikényszeríthetőségről, nem jelentenek figyelembevételi kötelezettséget a Tanács számára. Ebben az esetben ugyanis jóval pontosabb meghatározást kellett volna adnia a szerződésnek, mind az egyes területek vonatkozásában, mind pedig a szankciók tekintetében (amelyek jelen esetben nem is léteznek). Továbbá grammatikailag a kijelentő mód, jelen idő is ezt támasztja alá. Ebből következően inkább egy ajánlásról van szó a Tanács számára, mintsem kötelezettségről. Ezen a ponton azonban rá lehet kérdezni ezen bekezdés gyakorlati hasznára: mi szükség volt e szabály megalkotására, ha nincs jogi kötőereje, illetve a felsorolt területekből nem következik pontosan az ajánlás értelme? A kérdésre kétféle válasz adható. Bár igen különböző politikákról van szó, alapvetően két nagy csoportba oszthatjuk őket. Egyfelől az általánosan érvényesülő, horizontális politikákról van szó, úgy, mint pl. vámpolitika, közös mezőgazdasági politika stb. Másfelől vertikális jelleggel bíró, regionálisan, különleges feltételek fennállása esetén alkalmazandó politikákat találunk a felsorolásban (pl. vámszabad területek, a strukturális és a horizontális közösségi programokhoz való hozzáférés feltételei). Az ajánlás értelmét vizsgálva az alábbi két értelmezés adódik. Tekinthetjük a két kategóriába tartozó politikákat a speciális intézkedések alkalmazási körének csökkentésére tett kísérletnek. Ebben az esetben a Tanácsnak címzett ajánlás arra vonatkozik, hogy ügyelni kell, az egyedi intézkedések és a horizontális politikák ne legyenek ellentétesek egymással. Továbbá számolnia kell azzal, hogy a Közösség meghatározott régiói – ide tartoznak a DOM-ok is – már részesülnek speciális bánásmódban a különböző strukturális alapok által.59 Másszóval a cél a speciális intézkedések alkalmazásának mérséklése. Ez esetben a differenciálás koncepciójának korlátozásáról beszélhetünk. A másik megközelítés szerint a 3. albekezdés célja az egyedi intézkedések és a már meglévő szabályok közötti összhang, koherencia megteremtése, legyen szó akár horizontális, vagy vertikális közösségi politikáról. Ekkor az ajánlás arra vonatkozik, hogy a Tanács feladata a harmónia megteremtése a már létező, a felsorolt területek közé tartozó szabályokkal. Valójában ez a második olvasat
nem teljesen különbözik az előbbitől, amennyiben a koherenciára törekvés egyben az egyes politikáknak nem ellentmondó szabályozásra felhívás is egyben. Véleményem szerint ez a második olvasat adja leginkább vissza a „figyelembe veszi” megfogalmazás valódi tartalmát. Továbbá a 3. albekezdés tartalmaz tényleges, konkrét megszorításokat a Tanács hatáskörére, és egyben az egyes közösségi területekre nézve egyaránt. Az EuB feladata lesz majd a közeljövőben jelen albekezdés jogi tartalmának cizellált megállapítása, kibontása.
A Tanács nevesített tilalomfái: a közösségi jogrend integritásának és koherenciájának tiszteletben tartása A 299. cikk (2) bek. 4. albekezdés elemzése kapcsán először déjà vu érzése támad az embernek. Ismét megjelenik a legkülső régiók „sajátos jellemzőinek és korlátainak figyelembevétele”, amely mint követelmény már a 2. albekezdésben is rögzítésre került. Ennek az lehet a magyarázata, hogy a Tanácsnak minden egyes esetben meg vizsgálnia az adott egyedi intézkedés szükségességét. Azaz bár az ultraperiferikus jelleg időbeli korlátozás nélkül biztosítja a Tanácsra ráruházott, a differenciálást lehetővé tevő kompetenciát, ezen hatáskör alkalmazása nem feltétel nélküli. A Tanácsnak az arányosság elvével összhangban minden alkalommal meg kell győződnie az intézkedések szükségességéről. Ez a szabály egyébként nem teljesen újdonság, az EuB esetjogában60 már korában kikristályosodott. Jelen albekezdés legérdekesebb részét az egyedi intézkedéseket érintő megszorítások tartalmazzák. Ezek szerint a Tanács csak úgy fogadhat el egyedi intézkedéseket, hogy ezzel nem veszélyezteti61 a „közösségi jogrend – így a belső piac és a közös politikák – integritását és koherenciáját.” Ez a megfogalmazás nem a legszerencsésebb, nagy teret hagy a lehetséges értelmezéseknek. Különösen a „veszélyeztet” kifejezés hordoz magában sok bizonytalanságot. Kiterjesztően értelmezve egyáltalán nem hozhat olyan intézkedéseket, melyek korlátozzák a közösségi jogtest érvényesülését, szemben a 299. cikk fentebb említett albekezdéseivel? Avagy egyszerűen arról van szó, hogy nem ütközhetnek a közösségi jogi alapelvekbe? A közösségi jogrend fogalma nem új keletű, több híres bírósági ítélet alakította tartalmát. A Costa/ENEL-ügyben a Bíróság kimondta, hogy „az EGK-t létrehozó szerződés egy önálló, a tagállamok jogrendszerébe integrált jogrendszert hozott létre a szerződés hatálybalépésétől kezdve, amely kötelezi igazságszolgáltatásukat is.62 A közösségi jog primátusának és közvetlen alkalmazandóságának ebben a kázusban lefektetett doktrínája a Van Gend en Loos-ügyben63 kifejtett közvetlen hatály elvével együtt jellemzik a közösségi jogrendet és annak autonómiáját. A francia LOUIS szavaival élve olyan jogtestről van szó, amely
„saját jogforrásokkal rendelkező jogi normák szervezett és strukturált összessége, olyan intézményekkel és eljárásokkal, melyek megalkotják, értelmezik ezen normákat, s őrködnek betartásuk felett”.64 Az igazat megvallva a közösségi jog fenti alapdoktrínáit az egyedi intézkedések nem igazán tudják megsérteni,65 hacsak nem kifejezetten olyan tanácsi rendelet, határozat születik, amely kimondja, hogy kollízió esetén a nemzeti jogot kell alkalmazni, vagy az általa hozott közösségi jogszabályra állampolgárok nem hivatkozhatnak. Lássuk be, ennek esélye és rációja igen csekély. Ezért a közösségi jogrend integritásának és koherenciájának tiszteletben tartásának követelményét leginkább az alapvető célkitűzések, és más alapelvek, mint a diszkrimináció tilalma, az egyenlőség, illetve a négy alapszabadság jelölik ki.66 Eszerint a diszkrimináció tilalma is a közösségi alapelvek közé tartozik, amelyet nem veszélyeztethetnek a legkülső régiók számára elfogadott egyedi intézkedések. Ugyanakkor az EuB a Chevassus-Marche-ügyben67 hozott ítéletében érvényessé nyilvánította a DOM- ok által alkalmazott „octroi de mer” új rezsimjét,68 teret engedve a diszkrimináció tilalma alóli eltérésnek. Itt sincs tehát szó egy mereven érvényesülő szabályról. Végül a 4. albekezdés a közösségi jogrend két lehetséges eleméről külön is rendelkezik. A belső piacról és a közös politikákról van szó, melyek példáknak tekinthetőek, azonban külön nevesítésük jogalkotói szándékot is tükröz: a közösségi jogtest legfontosabbi részeiről van szó. Ez azonban ellentmondást hordoz magában. Míg ugyanis a 299. cikk (2) bek. 2. albekezdés értelmében a Tanács megszorításoktól mentesen fogadhat el közös politikákat érintő egyedi intézkedéseket, addig a 4. albekezdés éppen arra kötelezi, hogy ne veszélyeztesse azokat. Tényleges problémaként merülnek fel a személyek vagy áruk szabad áramlásával kapcsolatos derogációk, hiszen ezek részben mindenképpen veszélyeztetik a belső piac koherenciáját. Ugyanígy a diszkrimináció tilalma alóli kivételt elvileg megengedné a 2. albekezdés, holott a közösségi jogrend egyik alapelvéről van szó. Felmerül a kérdés: a 4. albekezdés talán titkon visszaveszi a Tanácsra ráruházott kompetenciát? Valószínűleg erről nincs szó, hiszen ez megfosztaná értelmétől a 2. albekezdést, ami pedig ellentétes lenne a közösségi jog egyik sarokkövével, az effet utile elvével.69 Ez a korlátozás tehát inkább a speciális intézkedések tartalmára vonatkozik, mintsem az érintett közösségi politikák számszerű csökkentésére. Végeredményben megállapítható: minden a luxemburgi Bíróság interpretációjától függ. A sok helyütt lakonikus, többértelmű megfogalmazások tág teret engedhetnek a bírói jogértelmezésnek. Egyértelmű, hogy a DOM-ok érdekeit a 4. albekezdés megszorító olvasata szolgálná a leginkább. Néhány új rendelkezés tartalmának a Bíróság által történő megállapítása, a túl széles diszkrecionális jogkör távol áll az amszterdami csúcsot megelőző IGC a differenciálás feltételeit
szilárdan rögzíteni kívánó célkitűzéseitől. Márpedig ez a jogértelmezési kockázat nem járul hozzá a jogi stabilitáshoz.
KONKLÚZIÓ: MIT HOZ A JÖVŐ? Az ultraperiferikus régiókra vonatkozó új rezsim elemzése után érdemes a jövő várható tendenciáit is kicsit boncolgatni a legutóbbi bírósági döntések fényében. A már említett Chevassus-Marche-ügy az első a sorban, amely jelentős hatással van a későbbiekre nézve. Janus-arcú ítéletről van szó. Egyrészt legálisnak nyilvánítja a DOM-ok „octroi de mer” rezsimjét, megerősítve a rájuk vonatkozó széleskörű differenciálást.70 Mindezt annak ellenére tette, hogy Tesauro főügyész nem tartotta megengedhetőnek az RSZ 90. cikke alóli eltérést.71 Ugyanakkor csak különlegesen szigorú feltételekkel engedi meg a diszkrimináció tilalma alóli eltérés lehetőségét.72 A francia bíróságoknak esetről esetre kell megállapítaniuk, hogy a ’92-es törvényben előírt felmentések összhangban vannak-e a 89/688/EK Tanácsi Határozattal, továbbá a speciális intézkedésekre kizárólag a DOM-ok szociális és gazdasági fejlődésese érdekében van lehetőség, amit egyébként a Legros-ügy teljes mértékben figyelmen kívül hagyott,73 valamint konkrétan meghatározta az intézmények eljárását is (utalás a volt 226. cikkre).74 A derogáció mindig egy bizonyos tárgykörre irányulhat, objektív indokokkal alátámasztva, valamint meghatározott időtartamra szólóan.75 Félő volt tehát, hogy a 15 tagú grémium hű marad a differenciálást szűkítő koncepcióhoz. Ez be is következett, két későbbi, összevont ügyben (Sodiprem et Albert SA-ügy)76 minden ponton megerősítette az előző verdiktet, változatlanul hagyva az abban rögzített kritériumokat. Mindez nem túl sok jóval kecseget a jövőre nézve. Noha ezen ítéletek még a régi 227. cikken alapultak, ha a Bíróság továbbra is ezt az irányvonalat követi, az új 299. cikket is megszorítóan fogja értelmezni a differenciálás lehetőségeit illetően. Van azonban egy eszköz, amelyről eddig nem szóltunk, s elméletileg kiskaput jelenthet. Ha a Tanácsnak ugyanis a 299. cikk alapján nem sikerül egyedi intézkedést elfogadnia, akkor nyúlhat a 308. cikkhez is, mely kimondja: ha a „közös piac működése szempontjából egy közösségi cselekvés látszik szükségesnek, anélkül, hogy erről a szerződés kimondottan rendelkezne, a Tanács a Bizottság javaslata alapján s a Parlamenttel folytatott konzultációt követően, megteheti a szükséges intézkedéseket”. Azonban tisztán látszik, hogy jóval több akadállyal kell a Tanácsnak megbirkóznia (konszenzus, szerződésbeli rendelkezés hiányának feltétele stb.), mint a 299. cikknél, így gyakorlati jelentősége csekély.77
Összegzésképpen elmondható: bár az ASZ hatálybalépését követően e tárgyban számos közösségi másodlagos jogforrás született és közösségi akció látott napvilágot,78 mindezekre rávetül a Chevassus-Marche-ügy állásfoglalása. A korábbi 226. cikk döntéshozatali eljárásának tiszteletben tartása ugyanis könynyen felcserélhető a közösségi jogrend integritásának és koherenciájának védelmével. A közösségi jog felett pedig az Európai Bíróság őrködik, beleértve a Tanács határozatainak érvényességét is… RÖVIDÍTÉSEK AJIL – American Journal of International Law ASZ – Amszterdami Szerződés CMLR – Common Market Law Review Commentaire Mégret – MEGRET WAELBROECK -LOUIS -VIGNES: Le droit de la Communauté économique européenne. Bruxelles, 1970-től Courts and Free Markets – SANDALOW, T. – STEIN, E (eds): Courts and Free MarketPerspectives from the United States and Europe. Oxford, 1982 DOM – Départements français d’Outre-Mer ECR – European Courts Report EK – Európai Közösség(ek) EKSZ – az Európai Közösséget létrehozó Római Szerződés (1957. március 25.) ELR – European Law Review EP – Európai Parlament EU – Európai Unió EuB – Európai Bíróság EurOP – Office des Publications Officielles des Communautés européennes General Report – General Report on the Activities of the European Union 2001. Luxembourg, EurOP, 2002. HLR – Harvard Law Review ICLQ – International and Comparative Law Quarterly
IGC – Inter-Governmental Conference ITL – CAPPELLETTI, M. – SECCOMBE, M. – WEILER, J (eds.): Integration Through Law. 1986 JOCE – Journal Officiel des Communautés Européennes LB – Legfelsőbb Bíróság LIEI – Legal Issues of the European Integration OJ – Official Journal PTOM – Pays et Territoires d’Outre-Mer Rec. – Recueil des Arrêts de la Cour de Justice des Communautés Européennes RSZ – Római Szerződés RTDeur – Revue trimestrielle du droit européen RMC – Revue du marché commun RMC et de l’UE – Revue du marché commun et de l’Union européenne The Role & the Future of ECJ – The Role and Future of the European Court of Justice (A Report by Members of the EC Section of the BritishInstitute’s Advisory Board). London, 1996 UPLR – University of Pennsylvania Law Review YEL – Yearbook of European Law YLJ – Yale Law Journal
SZAKIRODALOM KÉZIKÖNYVEK, KOMMENTÁROK General Report on the Activities of the European Union 2001. Luxembourg, EurOP, 2002, Grard, Loïc – de Raulin, Arnaud: Le développement des DOM et la Communauté européenne. Paris, Maulde et Renou, 1999. Kende Tamás – Szűcs Tamás (szerk.): Európai közjog és politika. Budapest, Osiris, 2001. Lenz, Carl Otto (szerk.): EG – Vertrag Kommentar. 2. Auflage. Köln – Basel – Wien, 1999. Léger (szerk.): Commentaire article par article des traités UE et CE. Bâle – Genève – Munich, Heibing et Lichtenhahn, 1999. Louis, Jean – Victor: L’ordre juridique communautaire: Luxembourg, EurOP, 1993. Mégret – Waelbroeck – Louis – Vignes: Le droit de la Communauté économique européenne. (Volume 15 – les dispositins générales et finales). Bruxelles, 1987. Mégret – Waelbroeck – Louis – Vignes: Le droit de la Communauté économique européenne. (Volume 13 – l’association des PTOM). Bruxelles, 1990. Raepenbusch, van Sean: Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes. Bruxelles, De Boeck Université, 2001. Smit, Hans – Herzog, Peter E. (szerk.): The Law of the European Community – A commentary on the EEC Treaty. New York, Matthew & Bender, 1999. Weidenfeld, Werner – Wessels, Wolfgang: Európa A-tól Z-ig; az európai integráció kézikönyve. Luxembourg, EurOP, 1997.
TANULMÁNYOK Berlin, Dominique: Chronique de jurisprudence fiscale européenne (1 janvier – 31 décembre 1997). = Revue trimestrielle de droit européen. 1998/2. Dormoy, Danielle: Les relations internationales et l’outre-mer: l’exemple polynésien. = L’Actualité juridique – Droit administratif. 20 septembre 1992 Gosalbo Bono, Ricardo: Les politiques et actions communautaires. = Revue trimestrielle du droit européen. 1997/4. Jos, Emmanuel – Perrot, Danielle: Les départements français d’outre-mer et la Communauté européenne à „l’horizon 1993”: évolution d’un statut? = Revue du Marché Commun. 1990/décembre. Luchaire, François: Le juge constitutionnel et le régime legistlatif des TOM. = Revue de droit public et de la science politique en France et à l’étranger. 1994/6. Omarjee, Ismaël: Le traité d’Amsterdam et l’avenir de la politique de differenciation en faveur des départements français d’outre-mer. = Revue trimestrielle du droit européen. 1998/4. Paulin, Élisa – Rigobert, Marie-Josèphe: Les régions ultrapérifériques et la CEE. = Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne. 1993/mai. Perrot, Danielle – Miatti, Franck: Les Lapons et les îles Åland dans la quatrième élargissement. Contribution à l’étude de la différenciation juridique au sein de la Communauté européenne. = Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne. 1997/décembre.
Perrot, Danielle: A propos de l’arrêt Legros. Réflexions sur le statut communautaire des départements français d’outre-mer. = Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne. 1993/mai. Perrot, Danielle: Marché intérieur des DOM et marché communautaire. = L’Actualité juridique – Droit administratif. 20 septembre 1992 Vitalien, Christian: La réforme de l’octroi de mer. = L’Actualité juridique – Droit administratif. 20 septembre 1992
JOGSZABÁLYOK, EGYÉB DOKUMENTUMOK Az Európai Közösséget létrehozó Római Szerződés (1957. március 25.) Az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés (1992. február 7.) Az Európai Közösséget létrehozó Római Szerződést és az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződést módosító Amszterdami Szerződés (1997. október 2.) 89/687/EK Tanács Határozat 89/688/EK Tanácsi Határozat(POSEIDOM) 91/314/EK Tanácsi Határozat (POSEICAN) 91/315/EK Tanácsi Határozat (POSÉIMA) A Maastrichti Szerződéshez csatolt (26. sz.) Nyilatkozat a Közösség legkülső régióiról A Maastrichti Szerződéshez csatolt (30. sz.) Nyilatkozat a szigeti régiókról Az Amszterdami Szerződéshez csatolt (36. sz.) Nyilatkozat a tengerentúli országokról és területekről COM (2000) 147 final, 2000. május 19.
BÍRÓSÁGI ÍTÉLETEK 3, 4, és 6/76. sz. egyesített ügyek (Cornelis Kramer), Rec. 1976, 1279. 61/77. sz. ügy (Commission v. Írország), Rec. 1977, 937. 148/77. sz. ügy (Hansen v. Hauptzollant Flensburg), Rec. 1978, 1787. 58/86. sz. ügy (Coopérative agricole d’approvisionnement des Avirons v. Receveur des douanes), Rec. 1987, 1525. C-163/90. sz. ügy (Administration des douanes et droits indirects v. Legros), Rec. 1992, I. – 4625. C-363/93. sz. ügy (Lancry SA v. Direction générale des douanes), Rec. 1994, I. – 3957. C – 212/96. sz. ügy (Chevassus Marche v. Conseil régional de la Réunion), Rec. 1998, I – 743. C – 37/96. sz. és C – 38/96. sz. ügyek (Sodiprem et Albert SA v. Direction générale des douanes), Rec. 1998, I. – 2039.
INTERNET-FORRASOK www.europa.eu.int www.port.hu/orszagtanulmany/franciaorszag www.outre-mer.gouv.fr www.meh.hu www.im.hu/magyar/forditas/szerz.htm
www.cqste.mq/economie/colloque/miscomen.htm www.info-europe.fr/europe.web/document.dir/fich.dir/qr000791.htm
JEGYZETEK
A nyugat – európai integrációs szervezettel kapcsolatos szóhasználat néha nehézségekbe ütközik. Általában véve az EU megjelölést használjuk az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés 1993 – as hatályba lépése óta, habár ez nem minden esetben pontos. Korábbi, konkrét eseményekkel kapcsolatban – a történelmi hűség kedvéért – illetőleg a jogrendszerrel kapcsolatban az Európai Közösség vagy Közösségek (EK) kifejezés az indokolt. Összefoglalva: a szövegkörnyezettől függően az EK és EU elnevezés egyaránt használatos. A terminológia kérdéséről lásd még: Kecskés L.: EK-jog és jogharmonizáció, Budapest, KJK-Kerszöv, ³1998, 57.sk. Weidenfeld, W. – Wessels, W: Európa A –tól Z – ig; az európai integráció kézikönyve, Luxemburg, 1997. XI. 2 Legkevesebb 8 tagállam kezdeményezheti, hogy bizonyos területeken a többieknél gyorsabban haladhassanak, jobban elmélyítve az integrációt. Az effajta együttműködésnek azonban mindvégig nyitottnak kell lennie a többi tagállam számára is. Bővebben erről, pl. Raepenbusch, S. van: Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes, Bruxelles, De Boeck Université, 2001.; Kende T. – Szűcs T.: Európai közjog és politika. Budapest, Osiris, 2001. 3 A régi számozás szerint 227. cikk, jelenleg 299. cikk. Az alábbiakban az új számozás szerinti cikkelyeket fogom feltüntetni. 4 Déparements d’Outre-Mer. Bár ez egy francia mozaikszó, a külföldi szakirodalom gyakran alkalmazza [Vö.: Lenz, C. O. (szerk.): EG – Vertrag Kommentar. 2. kiad., Köln – Basel – Wien, 1999. 1986-1987.; Smit, H. – Herzog, P. E. (szerk.): The Law of the European Community – A commentary on the EEC Treaty. New York, Matthew & Bender, 1999. 227. Article], így a későbbiekben én is ezt a kifejezést fogom használni. 5 Azori-szigetek, Madeira és a Kanári-szigetek. 6 Pays et Territoires d’Outre Mer. 7 A Római Szerződés II. Melléklete tartalmazza ezen területeket. 8 182-188. cikkek. 9 Az 1951. április 18-án megkötött Párizsi Szerződés által létrehozott Európai Szén-és Acélközösség. 10 Európai Atomenergia Közösség, 1957. március. 25-én írták alá Rómában. 11 „…sauf des dispositions contraires, les stipulations du présent traité sont applicables aux territoires européens des Etats membres et aux territoires non européens soumis à leur jurisdiction.” 12 Lásd: Vignes, D: Les Communautés européennes et le droit de la mer. (RMC) 1973. 84.; Dewost, J. L: L’application territoriale du droit communautaire: disparation et résurgence de la notion de frontière. = La Frontière. Paris, 1980.; Comentaire Mégret (Volume 13 – l’association des PTOM), Bruxelles, 1990, 476.; Léger (szerk.): Commentaire article par article des traités UE et CE. Bâle – Genève – Munich, Heibing et Lichtenhahn, 1999. 1888-89.; Smit, H. – Herzog, P. E. (szerk.): im. 227. Article. 13 Például a munkavállalás szabadságáról szóló 39. és 42. cikkek, a letelepedés szabadságával kapcsolatos 43. cikk, illetőleg a 71. cikk a közös kereskedelempolitikáról, ahol a tagállamok „területéről” (territoires) beszél a szerződés. 1
32/79. sz. ügy (Bizottság v. Egyesült Királyság), Rec. 1980, 2403., valamint a 804/79. sz. ügy (Bizottság v. Egyesült Királyság), Rec. 1981, 1045. 15 Commentaire Mégret (volume 15 – les dispositins générales et finales), Bruxelles, 1987. 477.; Léger (szerk.): im. 1888. 16 SEC (70) 3095 final. 17 3., 4., és 6/76. sz. egyesített ügyek (Cornelis Kramer), Rec. 1976, 1279. 18 61/77. sz. ügy (Commission v. Írország), Rec. 1977, 937. 19 Az Európai Közösségek alapítószerződéseit Grönland vonatkozásában módosító szerződés, JOCE n° L 29, 1985. február. 1. Ezt követően Grönland meghatározott feltételekkel a 182-188. cikkekben foglalt rendelkezések hatálya alá került. A kérdésről bővebben: Harhoff, F.: Greenland’s Withdrawal from the European Communities. (CMLR) 1983. 13.; Lefaucheux, J.: Le nouveau régime de relations entre le Groenland et la Communauté économique européenne. (RMC) 1985. 81.; Commentaire Mégret (volume 13 – l’association des PTOM). 56-63. 20 Az alapítószerződések egyszerűsítését célzó rendelkezések közé tartozó 6. cikk (62)-(65) bekezdései. 21 „…can no longer deal with the challenges of overseas countries and territories development.” 22 A PTOM-ok jogállásáról bővebben: Smit, P. – Herzog, P.E.: The Law of the European Communities. A Commentary of the EEC Treaty. New York, Matthew & Bender, 1976-1988. Vol. III. Preliminary Observations on Articles 131-136.; Commentaire Mégret (volume 13 – l’association des PTOM), 3-63.; Bentham van den Bergh, G: The New Convention of Association with African States. (CMLR) 1963. 156.; Delorme, N: L’association des Etats africains et malagache à la Communauté économique européenne. Paris, 1972. 15-22.; Dormoy, D: Les relations internationales et l’outre-mer: l’exemple polynésien. = L’Actualité juridique – Droit administratif. 1992. szeptember 20. 575-582. 23 E rendelkezés hátterében valószínűleg az állt, hogy az RSZ tárgyalásának idején noha a Saar-vidék a párizsi békeszerződéseknek megfelelően Németországhoz tartozott, bizonyos értelemben Franciaországgal állt társult viszonyban. 24 Dewost J. L.: Commentaire Mégret (volume 15 – Dispositions finales et générales). 488-489.; Lenz, C. O.: (szerk.): im. Artikel 299. 1987.; Smit, H. – Herzog, P. E.: im. 6-216. 116., Léger (szerk.): im. 1894. 25 Nem tartoznak közéjük Miquelon, Mayotte, és Saint-Pierre különleges státuszú tengerentúli közösségek. Eredetileg a DOM-ok mellett Algéria is nevesítve volt, ez a Maastrichti Szerződéssel tűnt el. A DOM-okról általában: Doumenge, J. – P.: L’outre-mer français. Paris, 2000, Dalloz; Hwww.outre-mer.gouv.frH 26 Az osztályozást vö.: COM (2000) 147 final, 5. 27 Ezen kívül a korábbi 130a, most 158. cikk foglalkozik lakonikus tömörséggel általában a szigetekkel, a gazdasági és társadalmi kohézió erősítése kapcsán. Gyakorlati jelentősége azonban nincs igazán. 28 Áruk szabad áramlása; mezőgazdaság a 40. cikk (4) bekezdését kivéve; szolgáltatások liberalizációja; versenyjog; a 109h, 109i, és 226. cikkekben előirányzott védelmi intézkedések; valamint az intézményekre vonatkozó rendelkezések. 29 Commentaire Mégret (volume – 15 dispositions finales et générales), 483. 14
148/77. sz. ügy (Hansen v. Hauptzollant Flensburg), Rec. 1978, 1787. Bővebben: Ziller, J: Champ d’application du droit communautaire, appication territoriale, application personnelle, application temporelle. = JCl. Europe. 1991/11. 31 Bár hozzá kell tenni, az EuB a szerződést kiterjesztően értelmező határozatában volt némi szerepe a francia kormány „közbenjárásának”. Megjegyzi: Commentaire Mégret (volume 15 – dispositions générales et finales). 483. 32 58/86. sz. ügy (Coopérative agricole d’approvisionnement des Avirons v. Receveur des douanes), Rec. 1987, 1525. 33 89/687/EK (POSEIDOM) és 89/688/EK Tanácsi Határozatok, JOCE L 399, 1989. dec ember 31.; 91/314/EK (POSEICAN), valamint 91/315 /EK Tanácsi Határozatok (POSEIMA) JOCE L 171, 1991. június 29. 34 Ez egy 1866 óta létező, a DOM-ok által alkalmazott speciális fogyasztási adó. Bár működésében a vámokhoz hasonló, mégsem lehet vámnak nevezni. Célja a helyi ipar védelme a külföldi importtól, melyet különböző nagyságú adókulcsok alkalmazásával valósít meg. 35 Perrot, D.: Marché intérieur des DOM et marché communautaire. = L’Actualité juridique – Droit administratif. 1992. szeptember 20. 586. Példaként említhető a 87/601/EK Irányelv, a 87/602/EK Tanácsi Határozat, JOCE L 374, 1987. december 31.; valamint a 81/527/EK Irányelv, JOCE L 197, 1981. július 20. 36 C-163/90. sz. ügy (Administration des douanes et droits indirects v. Legros), Rec. 1992, I. – 4625. 37 C-363/93. sz. ügy (Lancry SA v. Direction générale des douanes), Rec. 1994, I. – 3957. Elemzését lásd: Perrot, D.: A propos de l’arrêt Legros. Réflexions sur le statut communautaitre des départements français d’outre-mer. (RMC et de l’UE) 1993. május. 38 Omarjee, I.: Le traité d’Amsterdam et l’avenir de la politique de differenciation en faveur des départements français d’outre-mer. (RTDeur.) 1998/4. 524. 39 Gosalbo Bono, R.: Les politiques et actions communautaires. (RTDeur.) 1997/4. 777. 40 „Régions ultrapériphériques /outermost regions”. Az „ultraperiferikus régiók” kifejezéssel azonos értelemben használom a „legkülső területekeket” is. 41 Omarjee, I.: im. 516. 42 Bővebben lásd: Grard, L. – de Raulin, A.: Le développement des DOM et la Communauté européenne. Paris, Maulde et Renou, 1999. 45-49.; Paulin, É. – Rigobert, M-J.: Les régions ultrapérifériques et la CEE. (RMC et de l’UE) 1993. május. 43 „Az Európai Közösséget létrehozó rendelkezések alkalmazandóak a francia tengerentúli megyékrere, az Azori-szigetekre, Madeirára, és a Kanári-szigetekre.” 44 Omarjee, I.: im. 517. 45 Az „egyedi intézkedések” kifejezés egyébként nem is szerepelt a régi változatban, ez a tény is a differenciálás elvének e téren történő bevezetését támasztja alá. 46 Vö.: Gosalbo Bono, R.: im. 778. 47 Pl.: Hansen-ügy. Ugyanezt lásd: Gosalbo Bono, R.: im. 779.; Omarjee, I.: im. 516. 48 Louis, J-V.: Quelques remarques sur la differenciation dans l’Union européenne. = Vers une Europe differenciée: possibilité et limite, Paris, Pedone, 1996. Továbbá: Perrot, D. – Miatti, F.: Les Lapons et les îles Åland dans la quatrième élargissement. Contribution à l’étude de la différenciation juridique au sein de la Communauté européenne. (RMC et de l’UE) 1997. december. 30
Németország például többször is tiltakozott a banánpiac DOM-okat kedvezően érintő szabályozása miatt. (Megjegyzi: Omarjee, I.: im. 520.) 50 Elég csak a korábbi schengeni országokra vagy jelenleg a Pénzügyi és Monetáris Unióra (EMU), s annak legkézzelfoghatóbb részére, az euroövezetre gondolni. Bővebben, pl.: Balázs P.: Csatlakozás, összenövés vagy periferizálódás? Az Európai Unió „keleti” kibővülésének forgatókönyvei. = Balázs – Maresceau (szerk.): Magyarország felkészülése az EU – tagságra. Budapest, OMIKK, 1996. 51 Franciaországnak, mint „nagy tagállamnak” 10, Spanyolországnak 8, Portugáliának pedig 5 szavazata van. Mindezek persze várhatóan a Nizzai Szerződésben meghatározott arányok szerint módosulni fognak új államok csatlakozása után. 52 Omarjee, I.: im. 522. 53 Ezekről lásd, pl. Kende T. – Szűcs T. (szerk.): Európai közjog és politika. Budapest, Osiris, 2001.; Raepenbusch, S. van: Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes, Bruxelles, De Boeck Université, 2001. 54 138/79. sz. ügy (Roquette v. Tanács), Rec. 1980, 3333. 55 A Parlament már több mint tíz éve gyakran szkeptikusnak mutatkozott a francia DOM-ok érdekeivel kapcsolatban, a DOM-ok regionális problémáiról szóló Ligios-jelentést elfogadó Határozattól (1987. május 11.) egészen az EU ultraperiferikus területeinek fejlődési problémáival kapcsolatos A4 – 128/97 sz. Határozatig (1997. április 24.). 56 A teljesség kedvéért idekívánkozik: sokan sajnálják, hogy nem a kodecíziós eljárás került e téren bevezetésre. A legkülső régiók képviselői által 1995-ben Strasbourgban elfogadott tervezet szintén az együttdöntési eljárást javasolta (megjegyzi: Omarjee, I.: im. 523.). 57 Vám és kereskedelempolitika; fiskális politika; vámszabad területek; mezőgazdasági és halászati politika; nyersanyagokkal és alapvető fogyasztási cikkekkel való ellátás feltételei; állami támogatások; valamint a strukturális és a horizontális közösségi programokhoz való hozzáférés feltételei. 58 Omarjee, I.: im. 526. 59 Franciaország 2001-ben 674, 74 millió euró támogatásból részesült az Európai Szociális Alapból, illetve 33, 4 millió eurót kapott a halászat fejlesztést célzó programból (FIFG – Financial Instrument for Fisheries Guidance) [Forrás: General Report. 129-130.]. A legkülső régiók 1994-99 között összesen 4820 millió euróhoz jutottak a strukturális alapokból [Forrás: COM (2000) 147 final, 8.]. 60 Avirons-ügy. 61 A hivatalos francia változatban a „nuire” [árt; károsít] ige, míg az angol verzióban az „undermine” [aláaknáz; aláás] kifejezés található. Az Igazságügyi Minisztérium által elkészített, nem hivatalos fordítás a „veszélyeztet” igével adta vissza az előbbiek tartalmát (forrás: Hwww.im.hu/magyar/fordítás/szerz.htmH). 62 6/64. sz. ügy (Costa v. ENEL), Rec. 1964, 1141. 63 26/62. sz. ügy (Van Gend en Loos v. Administratie der Belastingen), Rec. 1963, 1. 64 Louis, J-V.: L’ordre juridique communautaire. Luxembourg, EurOP, 1993. 30. 65 Vö.: Omarjee, I.: im. 529. 66 Lásd: Louis, J-V.: im. 30-31. 49
C-212/96. sz. ügy (Chevassus Marche v. Conseil régional de la Réunion), Rec. 1998, I – 743. Bár az ítélet még a régi 227. cikk (2) bekezdésén alapul, az új 299. cikkhez kapcsolódó esetjog fontos részét alkotja. 68 A 89/688/EK Tanácsi Határozat, implementálta a 92-676. sz. francia törvény (1992. július 17.). A reformról bővebben: Berlin, D.: Chronique de jurisprudence fiscale européenne (1997. január 1. – december 31.) (RTDeur.) 1998/2. 268-269.; Vitalien, C.: La réforme de l’octroi de mer. = L’Actualité juridique – Droit administratif. 1992. szeptember 20. 609-614. 69 Vö.: Omarjee, I.: im. 530. 70 Vö.: Berlin, D.: im. 268.; Omarjee, I.: im. 532.; Vitalien, Ch.: im. 610-611. 71 Az ítélet 13. és 16. pontja. Bővebben: Berlin, D.: im. 268-269. 72 Az ítélet 42., 49., illetve 52. pontjai. Lásd erről: Léger (szerk.): im. 1893. 73 Perrot, D. (1993) im. 427. 74 Megjegyzendő, hogy a 226. cikkre utalás – melyet a régi 227. cikk (2) bek. 3. albekezdés tartalmazott – csak példaként kerül említésre, és főként az, hogy ez a szabály csak az átmeneti időszakra vonatkozott (sic!). 75 Léger (szerk.): im. 1893. 76 C-37/96. sz. és C -38/96. sz. ügyek (Sodiprem et Albert SA v. Direction générale des douanes), Rec. 1998, I-2039. 77 A POSEI program azonban még e cikken nyugodott. Bővebben lásd: Berlin, D.: im. 268269.; Jos, E. – Perrot, D.: Les départements français d’outre-mer et la Communauté européenne à ‹‹l’horizon 1993››: évolution d’un statut? (RMC) 1990. december. 78 A teljesség igénye nélkül: a Közösség e téren végzett tevékenységét összefoglaló COM (2000)147 final; továbbá 1587/98/EK Tanács Rendelet; 1116/2001/EK Tanácsi Rendelet; 1447/2001/EK, 1448/2001/EK, 1449/2001/EK Tanácsi Határozatok a Strukturális Alapokkal kapcsolatban; 1452/2001/EK, 1453/2001/EK Tanácsi Határozatok a POSEI programról. [Forrás: General Report. 134-135.] 67
