Modern forces for a modern world De militaire ambities van New Labour Kees Homan
De Britse minister van defensie George Robertson presenteerde op 8 juli jl. onder de titel Modern Forces for a Modern World, de defensienota die de Labour-regering bij haar aantreden vorig jaar had aangekondigd. Columnist Bagehot kon in The Economist nauwelijks zijn teleurstelling verbergen over de uitkomsten van deze Strategic Defence Review (SDR). In plaats dat New Labour fors op defensie gaat bezuinigen, kondigde Robertson immers een flexibele krijgsmacht aan die snel op het uitbreken van een crisis waar ook ter wereld kan reageren. “We moeten nu voorbereid zijn om naar de crisis toe te gaan, in plaats van dat de crisis naar ons toekomt”, aldus Robertson. Over het nieuwe defensiebudget was de voorafgaande maanden een hevige strijd gevoerd tussen de ministeries van Defensie en Financiën. Terwijl Robertson niet verder wilde gaan dan een totale bezuiniging van twee miljard gulden over een periode van drie jaar eiste zijn collega van Financiën, George Brown, een bedrag van meer dan zeven miljard gulden. Premier Tony Blair beslechtte de controverse tussen beide bewindslieden duidelijk in het voordeel van defensie. De Britse regeringsleider wil het Verenigd Koninkrijk een toonaangevende militaire rol in de wereld laten spelen. Hij heeft al eerder blijk gegeven voorstander te zijn van een ‘robuust’ optreden, zoals in de crisis rondom Irak en Kosovo naar voren kwam. De zeer toegankelijk geschreven SDR omvat 57 pagina’s. Daarnaast zijn er elf ondersteunende essay’s die een schat aan informatie bevatten en de basis vormen voor de nota. Richtinggevend voor de nieuwe defensienota is een document van het ministerie van Buitenlandse Zaken waarin de doelstellingen van het Britse buitenlandse beleid zijn verwoord. Naast de input van de militaire en civiele top van defensie werd op ruime schaal gebruik gemaakt van de ideeën en suggesties van buiten defensie. Er werden open seminars georganiseerd en vele parlementsleden, academici, industriëlen, belangengroepen, journalisten en andere geïnteresseerden onder de bevolking maakten van de mogelijkheid gebruik hun ideeën in te brengen. Deze brede participatie heeft er waarschijnlijk ook toe geleid dat de nota bij zowel politici, militairen en de maatschappij in het algemeen positief is ontvangen. Missies en uitgangspunten Binnen de doelstellingen van het buitenlands beleid noemt de SDR de volgende acht missies die de Britse krijgsmacht moet kunnen uitvoeren: • • • • • • • •
Veiligheid in vredestijd Veiligheid van de overzeese gebiedsdelen Defensie diplomatie Steun aan bredere Britse belangen Vredesondersteunende en humanitaire operaties Regionale conflicten buiten het NAVO-gebied Regionale conflicten binnen het NAVO-gebied Strategische aanval op de NAVO
Ogenschijnlijk lijkt ‘defensie diplomatie’ een nieuwe missie. Het doet op het eerste gezicht denken aan wat vroeger werd beschreven in termen als ‘gunboat diplomacy’, ‘naval presence’ of ‘coercive diplomacy’. De SDR noemt als militaire taken binnen deze missie echter wapenbeheersing, non-proliferatie, vertrouwen- en veiligheidsbevorderende maatregelen en militaire assistentie. Dit laatste richt zich vooral op militaire hulpprogramma’s
1
voor Midden- en Oost-Europa. Bij ‘defensie diplomatie’ gaat het in feite dan ook om de militaire dimensie van conflictpreventie. Voormalig minister van Defensie Voorhoeve introduceerde in Nederland eerder dit jaar hiervoor de term ‘preventieve defensie’. De SDR gaat impliciet van de volgende vier uitgangspunten uit: 1.
2.
3.
4.
Groot-Brittannië onderkent momenteel geen dreiging van een lucht- of andere directe aanval op haar grondgebied en ziet ook geen significante dreiging voor haar overzeese gebiedsdelen (hoewel dit op langere termijn kan veranderen). Groot-Brittannië is zowel bereid als in staat een leidende internationale rol te vervullen (implicerend dat de Britse strijdkrachten hierbij voor de regering een sterke troef zijn, die ze bereid is uit te spelen). De omvang en aard van de Britse strijdkrachten moet Groot-Brittannië in staat stellen te kunnen antwoorden op een grote internationale crisis (zoals de Golfoorlog) of twee langdurige operaties op een kleinere schaal (zoals in Bosnië) alsmede het nakomen van verplichtingen zoals in Noord-Ierland. De twee kleinere operaties moeten tegelijkertijd kunnen worden uitgevoerd gedurende een periode van maximaal zes maanden en mogen geen daadwerkelijke oorlogvoering inhouden. Defensieplanners hanteren als planningsdoeleinden voor inzet van de strijdkrachten een gebied dat zich uitstrekt tot aan de Perzische Golf.
De nieuwe defensienota berust op twee pijlers, namelijk het militair vermogen om over lange afstand te kunnen interveniëren (force-projection) en nauwe interservice-samenwerking (jointery). Force-projection Wat de eerste pijler betreft bevestigt de SDR de expeditionaire trend in de Britse militaire strategie van de laatste jaren. Belangrijk is de verschuiving van operaties die op grond van verdragsverplichtingen plaatsvinden naar operaties waarvoor de Britse regering in vrijheid kan kiezen. Hoewel de nota er vanuit gaat dat de meeste toekomstige operaties multinationaal zullen zijn, hanteert de SDR als planningsinstrument het concept van een coherente joint national capability die – indien noodzakelijk – in staat moet zijn onafhankelijk verplaatst en ingezet te worden. Hoewel de nota niet rept over autonomie, valt impliciet te lezen dat de inzet van een Britse expeditionaire strijdmacht niet afhankelijk mag zijn van de bronnen van een ander land. Het nieuwe materieel dat de defensienota de Britse krijgsmacht in het vooruitzicht stelt moet de Britten in staat stellen om wereldwijd als politieagent op te treden. Daartoe worden vooral de militaire middelen om over een grote afstand te opereren aanzienlijk uitgebreid. De marine krijgt twee nieuwe (veel grotere) vliegkampschepen, twee logistieke landingsschepen en vier roll-on roll-off containerschepen. De luchtmacht krijgt de beschikking over vier imposante Amerikaanse C-17 transportvliegtuigen. De landmacht kan zich verheugen in een air cavalry brigade, compleet uitgerust met Amerikaanse Apache-aanvalshelikopters. Deze brigade zal tevens de parachutistenregimenten gaan omvatten. Reducties Daartegenover staan echter ook reducties. Zo zal de marine drie fregatten en twee onderzeeboten moeten inleveren. Drie onderzeeboten zullen echter gaan beschikken over Tomahawk-kruisraketten. De nucleaire Trident-onderzeeboten zullen in de toekomst met maximaal 48 kernkoppen worden uitgerust, een halvering vergeleken met nu. Duidelijk is dat de tijd dat nucleaire afschrikking de hoeksteen van het Britse defensiebeleid vormde tot het verleden behoort. Wel zal voortdurend een Trident op zee patrouilleren om misverstanden of escalatie te voorkomen indien een Trident tijdens een crisissituatie naar zee wordt gestuurd. Duidelijk is
2
dat Labour afstand heeft genomen van het defensiebeleid dat het in de jaren ’70 en ’80 in de oppositie voerde. Toen bepleitte het eenzijdige nucleaire ontwapening en afschaffing van de Trident-onderzeeboten. Het aantal militairen in Duitsland wordt met 2.500 teruggebracht tot 23.500. De territoriale landmacht zal in omvang verminderen van 56.000 tot 40.000. Na het einde van de Oost-West confrontatie is haar rol in de verdediging van het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk immers aanzienlijk gereduceerd. De defensiestaf voorzag aanvankelijk nog slechts een operationele rol voor 7.500 reservisten. Mede vanwege de band die de reservisten vormen tussen de krijgsmacht en de civiele maatschappij is de reductie toch beperkt gebleven. Het aantal reguliere militairen wordt echter met 3.500 verhoogd tot 109.000. Tenslotte moet de luchtmacht van de 476 gevechtsvliegtuigen er 36 afstoten. Jointery De andere pijler van de defensienota, nauwere interservice-samenwerking, moet – ondanks de bezuinigingen – de gevechtskracht van de Britse krijgsmacht vergroten door een efficiënter gebruik en inzet van middelen. Dit betekent dat de krijgsmachtdelen zowel op operationeel als op logistiek gebied zeer nauw gaan samenwerken. De kern van de Britse krijgsmacht gaat bestaan uit een pool van eenheden van de drie krijgsmachtdelen (Joint Rapid Reaction Forces – JRRF) die op korte termijn inzetbaar zijn. De JRRF moeten een breed conflictspectrum kunnen bestrijken en voor iedere operatie op maat gesneden eenheden kunnen leveren. Zo zullen de JRRF onder meer de Britse bijdrage aan de ACE Rapid Reaction Corps en de ACE Mobile Force (Land) van de NAVO vormen. De eenheden zullen beschikbaar zijn in twee echelons van respectievelijk ‘zeer hoge’ en ‘hoge’ graad van inzetbaarheid. De pool zal ruwweg bestaan uit vier brigades, 20 grote oorlogsschepen en 22 andere schepen, 110 gevechtsvliegtuigen en 160 andere vliegtuigen. De inzet van deze eenheden valt onder een interservice-hoofdkwartier (Permanent Joint Headquarters). Maar ook op andere terreinen is het een en al interservice-samenwerking wat de klok slaat. Zo krijgen de helikopters van de marine, landmacht en luchtmacht een gemeenschappelijk commando. Hetzelfde geldt voor de gevechtsvliegtuigen van de luchtmacht en de marine. Het onderwijs in joint operations krijgt een belangrijke plaats in de opleidingen bij het Joint Services Command and Staff College in Bracknell, terwijl de doctrine-ontwikkeling zal geschieden bij een nieuw op te richten Joint Defence Centre. Tenslotte zullen de logistieke organisaties van de drie krijgsmachtdelen geïntegreerd worden en onder de leiding komen van een Chief of Defence Logistics. Hoewel de ‘joint-benadering’ centraal staat in de SDR, zal er geen sprake zijn van een fusie van de krijgsmachtdelen. Binnen een ‘joint-kader’ behouden de afzonderlijke krijgsmachtdelen hun eigen rollen en professionele vaardigheden. Aanschaffingsbeleid Op het gebied van aanschaffingen is het Smart Procurement Initiative in het leven geroepen om overschrijdingen in kosten en tijd te voorkomen en sneller en goedkoper beter materieel te verkrijgen. De Britse Rekenkamer bekritiseert jaarlijks het ministerie van Defensie voor overschrijding van kosten en tijd van grote projecten. De gemiddelde overschrijding van de duur van projecten bedraagt 37 maanden. Het Smart Procurement Initiative doet onder meer als aanbevelingen: • • • •
vollediger en eerder plannen van projecten betere afspraken met de industrie gebruik van nieuwe aanschaffingstechnieken zoals incrementele verwerving. Dit houdt in dat wapensystemen up to date kunnen blijven door zo economisch mogelijk nieuwe technologie te verwerken verschillende wijzen van benadering van aanschaf van grote en kleine projecten
3
Bij het verwervingsbeleid valt op dat de regering-Blair een impuls wil geven aan de Europese defensie-industrie. Terwijl het ministerie van Financiën bepleitte geld te besparen door in plaats van fancy Europese vliegtuigprojecten liever Amerikaanse vliegtuigen ‘van de plank’ te kopen, wil Blair de Europese wapenindustrie een kans geven om met de Amerikaanse rivalen te concurreren. De defensienota bevestigt dan ook opnieuw het Britse voornemen om 232 Eurofighters – het gestandaardiseerde in Europa gebouwde gevechtsvliegtuig – te kopen. Hier is ongeveer 200 miljard gulden mee gemoeid. Personeel Opvallend in de SDR is de ruime plaats die is ingeruimd voor het personeel. Evenals in Nederland kampt de Britse krijgsmacht met rekruteringsproblemen en verlaten veel militairen voortijdig de dienst. De Policy for People die de SDR aankondigt omvat maatregelen op het gebied van onderwijs, accommodatie voor vrijgezellen, welzijn, steun voor de gezinnen, opleidingen voor de civiele maatschappij en huisvesting na een overzeese plaatsing. Regelingen op het terrein van verlof, salaris, loopbaanbeleid en discipline zullen worden geharmoniseerd in een overkoepelend interservice-personeelsbeleid. De SDR besteedt bijzondere aandacht aan etnische minderheden en vrouwen. Hoewel de Britse bevolking zes procent etnische minderheden telt, maken ze slechts voor één procent deel uit van de krijgsmacht. Het streven is dit percentage de komende jaren op te voeren tot het landelijke. Het percentage vrouwen in de Britse krijgsmacht bedraagt momenteel zeven. Aangezien het percentage vrouwelijke rekruten momenteel veertien bedraagt en het aantal functies dat voor ze open staat wordt uitgebreid, is de verwachting dat het percentage vrouwen zal stijgen. Defensiebudget De realisering van de SDR moet mogelijk zijn met een kleiner defensiebudget. In drie jaar tijd zal de Britse regering in totaal 685 miljoen pond (ongeveer twee miljard gulden) op de defensiebegroting bezuinigen, die nu nog 66 miljard gulden bedraagt. Financiën had aangedrongen op een bezuiniging van twee miljard pond. Teneinde het nieuwe defensiebeleid uit te kunnen voeren moet minister van Defensie Robertson drie procent per jaar besparingen verkrijgen door efficiëntiemaatregelen, rationalisatie in de ondersteuning en de voordelen van Smart Procurement. Van dit laatste wordt verwacht dat het in totaal 2 miljard pond aan besparingen gedurende de komende tien jaar zal opleveren. Lof en kritiek De Strategic Defence Review maakt een doorwrochte indruk en getuigt van een hoog ambitieniveau. Getuige de reacties na het verschijnen kan de SDR steunen op een breed politiek en maatschappelijk draagvlak. Maar ook de chef defensiestaf en de bevelhebbers hebben onverkort hun steun uitgesproken voor het nieuwe defensiebeleid. Zij kunnen dit immers aan hun personeel verkopen als een langetermijn raamwerk dat stabiliteit garandeert. De chef defensiestaf, generaal Sir Charles Guthrie, verklaarde dan ook zeer tevreden te zijn over de plannen: “Er is naar ons geluisterd. Dit is het pakket dat we hebben aanbevolen.” Maar ondanks alle lof die de SDR ten deel is gevallen zijn er toch enkele kritische kanttekeningen te plaatsen. De SDR onderkent weliswaar dat toekomstige conflicten een grotere integratie vereisen van het externe veiligheidsbeleid en van de instrumenten van het buitenlands beleid (economische, diplomatieke, militaire etc.). Maar hoewel de defensienota met het oog op de asymmetrische bedreigingen van buiten (zoals terrorisme, gijzelingen en chemische en biologische wapens) ook de integratie van het interne veiligheidsbeleid aan de orde stelt komt de SDR niet met structurele voorstellen op dit gebied. Het gaat hier om de toenemende verwevenheid van interne en externe veiligheid die zich onder meer uit in een militarisering van de politie en het vervullen van politietaken door de krijgsmacht. Het moge
4
duidelijk zijn dat hier implicaties liggen die niet alleen het gehele overheidsapparaat betreffen, maar ook de verhoudingen tussen de departementen. De SDR besteedt ook weinig aandacht aan de dreiging van ballistische raketten en een eventuele Ballistic Missile Defence. De nota acht een beslissing op dit terrein prematuur en vooralsnog wordt volstaan met het monitoren van de ontwikkelingen op dit gebied. Een ander stiefkindje in de nota is de ontwikkeling van de Europese dimensie binnen de NAVO. Hoewel de nota veel nadruk legt op de transatlantische verbondenheid laat het dit onderwerp volledig onbesproken. Lessen voor Nederland? De wijze waarop de Britten vorm gaan geven aan hun nieuwe defensiebeleid doet uiteraard de vraag rijzen in hoeverre de Nederlandse defensie hier lessen uit kan trekken. Allereerst moge het duidelijk zijn dat ons land niet de ambitie heeft buiten het eigen grondgebied zelfstandig op te kunnen treden. De enige uitzondering hierop is wellicht de evacuatie van Nederlandse burgers uit een crisisgebied. Een Nederlands optreden zal in de woorden van voormalig minister van Defensie Ter Beek in beginsel dan ook altijd ‘complementair’ zijn. Kortom, uitgangspunt voor de Nederlandse krijgsmacht is dat het in beginsel zogenaamde ‘building blocks’ aan multinationale verbanden zal leveren. De SDR onderkent dat de Britse krijgsmacht ondanks de huidige afwezigheid van een grootschalige dreiging moet blijven beschikken over een reconstitutievermogen om in voorkomend geval adequaat op te kunnen treden. Kortom, een ‘Base Force’, die onder meer beschikt over de kennis en vaardigheden voor een grootschalig conflict. Wat de randvoorwaarden hiervoor zijn maakt de SDR echter niet duidelijk. Voor de Nederlandse defensieplanners ligt hier ook de uitdaging om vorm te geven aan een krijgsmacht die naast het uitvoeren van crisisbeheersingsoperaties ook in staat moet zijn om in voorkomend geval – op langere termijn – de algemene verdedigingstaak uit te kunnen voeren. Wat ‘jointness’ betreft heeft de Nederlandse krijgsmacht in 1996 een belangrijke stap gezet met het onderbrengen van een aantal ondersteunende diensten in het Defensie Interservice Commando (DICO). Op operationeel gebied liggen er echter ook mogelijkheden, zij het wel dat dit zijn beperkingen heeft vanwege de eerdergenoemde complementariteit van een Nederlandse bijdrage. Vooralsnog is het meest aangehaalde voorbeeld op dit terrein de samenwerking van een mortiercompagnie van het korps mariniers met een eenheid doelopsporing van de artillerie van de landmacht in Bosnië. In ieder geval ligt het voor de hand voor vredesoperaties het Defensie Crisis Beheersing Centrum (DCBC) verder uit te bouwen. Van belang voor Nederland is ook de wijze waarop de SDR in discussie met allerlei maatschappelijke geledingen gestalte heeft gekregen. De voortdurende bezuinigingen op het Nederlands defensiebudget van de afgelopen jaren maken het ook voor Nederland gewenst dat er een fundamentele discussie plaatsvindt over de vraag wat de toekomstige taken van onze krijgsmacht moeten zijn en hoeveel geld we hiervoor over hebben. De vraag is of hiervoor een brede maatschappelijke discussie zoals in het verleden over kernenergie heeft plaatsgevonden wel de aangewezen weg is. Meer voor de hand ligt een breed samengestelde staatscommissie à la Van Rijckevorsel, die onder meer hoorzittingen kan houden. Inmiddels heeft minister van Defensie De Grave aangekondigd een debat over de toekomst van de Nederlandse defensie te willen entameren, waarbij de universiteiten, kerken en vakbonden zullen worden betrokken. Verheugend is de grote aandacht die de SDR aan het personeel besteedt. Ook voor Nederland geldt dat indien defensie een aantrekkelijke werkgever wil blijven, een aantal maatregelen nodig is. Zowel de werving als het verloop onder het personeel in bepaalde categorieën baart immers grote zorgen. Al met al is de belangrijkste les die Nederland uit de SDR kan trekken dat de Britse aanpak voor iedereen duidelijkheid heeft geschapen over de vraag waarom er een krijgsmacht is en hoeveel geld men daarvoor over heeft. En daar ontbreekt het momenteel aan in ons land.
5
Generaal-majoor der mariniers mr. drs. C. Homan is verbonden aan het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’.
Nu
Toekomst
Onderzeeboten
12
10
Vliegkampschepen
3 (kleine)
2 (grote)
Fregatten/onderzeebootjagers
35
32
Mijnenjagers
25
22
Helikopter carrier
1
1
Mariniersbrigade
1
1
Amfibische aanvalsschepen
2
2
Ro-Ro schepen
2
6
Regulier
108.000
112.300
Territoriaal
56.000
40.000
‘Zware’ brigades
5
6
‘Airborne’ brigades
1
0
Luchtmobiele brigades
1
1
Gevechtsvliegtuigen
476
440
Bombardements/aanvalssquadrons
6
5
Luchtverdedigingssquadrons
6
5
Offensieve ondersteuningssquadrons
5
5
Marine
Landmacht
Luchtmacht
6
