Mgr. Jana Hamplová
Kraj od A do ZET aneb Co by měl znát nejen krajský zastupitel
Leden 2004
O správě věcí veřejných trochu jinak… Říkal mi před lety jeden kolega advokát, že nezná nudnější obor než je ten, který jsem si zvolila za jádro své právní praxe – totiž právo územních samospráv. A velmi dlouze mi potom vyprávěl o svých „zábavných“ obchodních kauzách, potetovaných delikventech ex offo a prokázaných či popřených otcovstvích. To jsou alespoň story, říkal. Kam se na podobné případy hrabou ty tvoje zastupitelské schůze! Inu, na názor má každý právo. Nicméně uběhlo několik let a právo územních samospráv přece jen poněkud vystoupilo ze stínu svých populárnějších kolegyň. Proč? Protože profesně krátkozraký kolega tehdy nedohlédl za horizont toho, co nás, občany, v nově obnovené samosprávě čeká. Milionové podvody a podvůdky, vysoké částky přistávající tu a tam „nečekaně“ na účtech zastupitelů, složité obchodní případy městských obchodních společností, objemné zakázky a nekalé soutěže, překračování pravomocí, složité smlouvy a při troše dobré vůle a profesní nadsázky by se našlo i nějaké to sporné otcovství či sexuální harašení… Ne, není to všechno jen o podobných pohromách a složitostech, chci jen říci, že život zastupitelský je pestrý a člověk se může nadít ledasčeho. Obzvláště proto, a nyní již vážněji, že hovoříme-li o právu územních samospráv, hovoříme o něčem, co je pod naprostým drobnohledem veřejnosti, tedy jde o „rés publica“ – věc veřejnou. A tak zatímco v soukromém sektoru můžete každého „nestátního“ zvědavce poslat do háje, ve veřejné správě tomu tak není. Lze říci, že vykonáváte-li funkci ve veřejné správě, musíte na svůj úřad včetně sebe prozradit i to nelichotivé. A když ne po dobrém, tak po zlém – soudy vás přinutí. Tedy zvláště od účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím a několika judikátech z oblasti neplatných právních úkonů je to ve veřejné správě často velmi napínavé a pro advokáta rozhodně ne nudné. Připočítáme-li sepětí s politikou, právník se v prostředí krajských a obecních samospráv může docela dobře profesně realizovat ve všech právních oborech. Co z toho vyplývá pro kandidáta či přímo člena zastupitelstva kraje? Je dobré něco ZNÁT. Je dobré vědět, kam sahají práva krajského zastupitele, jak je to s povinnostmi, na co si dát při rozhodování pozor, o které funkce eventuálně usilovat a proč, co si mohu dovolit ke krajskému úředníkovi, co si on může dovolit ke mně, co nám mohou „provést“ občané, co můžeme „provádět“ my jim, zkrátka mít v hlavě zastupitelskou kuchařku.
Není to snadné, protože být krajským zastupitelem je zase o stupínek výš než být zastupitelem městským (poměrně zajímavé situace nastávají v případě, kdy je jeden a týž člověk zastupitelem jak městským, tak krajským) a předpokládá se proto (a právem) také vyšší přehled a rozhled dotyčného. Tato publikace si neklade za cíl udělat z vás znalce práva územních samospráv, ale klade si za cíl dát vám do ruky potřebné znalosti, základní informace, praktické návody a pomůcky, abyste se ORIENTOVALI a vystupovali jako komunální politikové INFORMOVANÍ, abyste se nemuseli bát PROMLUVIT proto, že něčemu z krajské problematiky nerozumíte, a abyste byli PŘIPRAVENI na to ucházet se o některé krajské funkce bez toho, že byste tápali, O ČEM TYTO FUNKCE JSOU. Proto je též dávána přednost formě spíše populárně - odborné, a to tak, aby vám to odborné uvízlo v paměti. Pokud se mi tento cíl podaří splnit, budu spokojena. Pokud jsem totiž hovořila v úvodu zejména o těch pohromách a složitostech, které se v samosprávách dějí, musím zmínit také to, že máme města a kraje, které „kvetou“ jejich zastupitelům pod rukama, které daly vyrůst řadě výrazných komunálních politiků, kteří jsou opravdovými osobnostmi (ať už jsou koaliční nebo opoziční), a kteří výrazně ovlivňují život v naší zemi. V tomto směru je význam především krajů zcela nepochybný, a volební strany, které pracují v krajských koalicích, a pracují dobře, mají jasný a daný prostor pro nepsanou volební kampaň pro volby parlamentní či senátní. To přitom nic nemění na tom, že na chybách koalice může vyrůst a vyniknout kvalita a schopnosti opozice. Politický prostor je tedy komplexem více spojených nádob, v nichž v každé se vyplácí pracovat dobře, protože to „dobře“ se jako přívlastek přelévá do těch nádob jiných. Je tedy dobré jasně říci, že pracovat v krajském zastupitelstvu znamená pracovat už ve vyšší politické funkci, ve větším teritoriu než je vlastní obec či město (což je lákavé), avšak také před zraky více očí (což je především velmi zavazující). Před usednutím do krajských zastupitelských lavic neuškodí si to připomenout. Přeji Vám mnoho štěstí ve Vaší civilní i zastupitelské práci. autorka
A. Základní právní rámec aneb zákony a jiné prameny, na nichž kraj stojí. Člen zastupitelstva kraje by si měl před zahájením své zastupitelské práce přečíst minimálně tyto právní předpisy: • Zákon o krajích (krajské zřízení) – č. 129/2000 Sb. v aktuálním znění k 1.1.2003 1 • Ústava České republiky – č. 1/1993 Sb. • Listina základních práv a svobod – č. 2/1993 Sb. • Zákon o obcích (obecní zřízení) – č. 128/2000 Sb. v aktuálním znění k 1.1.2003 • Zákon o svobodném přístupu k informacím – č. 106/1999 Sb. v platném znění • Zákon o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů - č. 312/2002 Sb. • Zákon o zadávání veřejných zakázek – očekává se v nejbližší době zcela nová právní norma Podle oboru, kterému by se chtěl v krajském zastupitelstvu věnovat, by měl znát dále i jiné oborové zákony, a také vědět, že nejen těmito právními normami se krajské zřízení řídí. Máme tu ještě řadu předpisů týkající se financí, kontroly apod., ale pro základní orientaci, která je naším hlavním cílem, postačují ty shora vyjmenované. Dalším důležitým zdrojem pro úspěšnou kandidaturu a následně práci v krajském zastupitelstvu jsou tyto prameny: a) znalost struktury úřadu kraje, do jehož zastupitelstva kandiduji Bylo by ostudou, kdybychom neznali, jak krajský úřad pracuje, kde sídlí a jeho představitele. Zde je zdrojem informací zejména Internet. b) znalost základních koncepčních dokumentů kraje Každý kraj přijímá v průběhu čtyř let řadu významných dokumentů, které by bylo dobré znát nebo alespoň vědět jejich základní obsah. Jedná se o různé koncepce apod. c) znalost základních údajů o kraji Mám na mysli údaje téměř statistické, ale hodně důležité. Příkladmo uvádím: ♦ počet obyvatel ♦ kolik bývalých okresů a kterých do něj spadá ♦ bývalá okresní města ♦ kde jsou v kraji nemocnice, školy, instituce 1
Hovořím-li v této publikaci o zákonu bez bližší specifikace, hovořím o zákonu o krajích. Ostatní zákony vždy specifikuji nebo jsou uvozeny samostatnou kapitlovou.
♦ zástupce v zákonodárných sborech a jejich stranickou příslušnost ♦ největší podniky v kraji ♦ procento nezaměstnanosti v té které oblasti kraje ♦ složení obyvatelstva ♦ počty narozených dětí ♦ sociální ústavy atd. Znalost těchto informací je velmi důležitá pro rychlé argumentace při projednávání různých otázek. Pokud tyto informace nevíte vždy, protože nejste samozřejmě chodící encyklopedie, měly by být vždy obsaženy v podkladech, na jejichž základech máte rozhodovat (viz dále).
B. Co je to kraj a jaké má role Zdánlivě banální otázka není zase až tak banální. Uvědomit si, co je to kraj a jaké má role, je velmi podstatné. KRAJ V §1, odst.1 zákona je obsažena základní definice kraje a jeho samostatné působnosti: „Kraj je územní společenství občanů; náleží mu právo na samosprávu, které vykonává v rozsahu stanoveném zákonem a v souladu s potřebami kraje“. Pojem „právo na samosprávu“ Právo na samosprávu je velmi frekventovaný argument v mnoha souvislostech. Je však nutné si uvědomit, že právo na samosprávu není bezbřehé. Má své meze, a to tyto: 1. meze samosprávy „přirozené“ – slovy klasika řečeno právo na v našem případě krajskou samosprávu končí tam, kde začíná právo na samosprávu kraje jiného (právo na samosprávu tedy nemůže být vykonáváno na úkor jiného celku s obdobným právem) 2. meze samosprávy stanovené státem – obdobně jako u obcí i krajům svěřuje rozsah (meze) samosprávy stát, a to prostřednictvím zákonů, z nichž základním je právě zákon o krajích (ovšem nejen ten). Tyto meze mají více podob, uveďme ty nejtypičtější: a) na kraj jako subjekt právních vztahů se vztahují všechny právní předpisy jako na každou jinou právnickou osobu, a některé jednání je mu stejně jako jiným zapovězeno – tedy kraj podléhá legislativním normám jako každý, a tím je ve svých právech „omezován“ b) zákon o krajích pak zakotvuje speciální úpravu řady otázek – například dispozice s majetkem, veřejné zápisy z jednání orgánů kraje apod. (připomeňme diskuzi ohledně práva státu vázat dispozice s majetkem na státní souhlas) c) meze dané podstatnou samosprávného subjektu – ty vyjadřuje citované ustanovení formulací „..a v souladu s potřebami kraje.“ Výkon samosprávy by tedy nikdy neměl být v rozporu s těmito
potřebami kraje, což v určitých souvislostech může být (resp. by měl být) omezující faktor v rozhodování orgánů kraje. d) Vykonává-li vrchnostenskou (autoritativní) správu, pak smí jen to, co je mu zákonem dovoleno, nikoli naopak, a svého vrchnostenského postavení nesmí zneužívat v soukromoprávních vztazích. 3. meze finančních možností – stát určuje vedle zákonů meze samosprávy kraje ještě dalším významným nástrojem, a tím jsou finanční prostředky kraji přidělované. Veškeré plány kraje v mezích jeho pravomoci mohou vzít za své proto, že na ně nebude mít peníze, přičemž sám jejich výši nijak výrazně ovlivnit nemůže. SAMOSTATNOST KRAJE Ustanovení § 1, odst.2 otázku právní subjektivity krajů dále rozvíjí, a to takto: „Kraj je veřejnoprávní korporací; vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající.“ To, že kraj vystupuje svým jménem a nese odpovědnost za své smlouvy a jiné právní vztahy, je celkem jasné a pochopitelné. V souvislosti s výkladem k odst.1 je však nutné podotknout, že vzhledem k různým omezením a specifikům samosprávy se stát nikdy nemůže zbavit minimálně nepřímé odpovědnosti za fungování krajů, protože on je to, kdo jim dává „pravidla“ a peníze. ROLE KRAJE Proč byl kraj vlastně vytvořen vyjadřuje ve zkratce § 1, odst.3 zákona: „Kraj pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem vyjádřený v zákonech a jiných právních předpisech.“ Přestože se jedná o poměrně obecnou formulaci, musíme si povšimnout další „meze“ samosprávy, kterou obsahuje. Říká-li, že kraj pečuje o rozvoj a potřeby svých občanů, hned vzápětí určuje hranici, kterou přitom orgány kraje musí mít současně na mysli - touto hranicí je „veřejný zájem.“ Tedy ani v případě, že kraj chce rozvíjet své území a snaží se vykonat něco pro potřeby svých občanů, nesmí současně s plněním těchto úkolů jít proti veřejnému zájmu, což zákon v této souvislosti správně chápe jako vyšší hodnotu. Co se tím má na mysli nejlépe ukážeme na konkrétním případu – potřeby určité skupiny občanů by jistě uspokojilo, kdyby kraj prosadil například silnici přes chráněné území, protože by se jim urychlil přesun do zaměstnání. Výstavba podobné silnice by však byla zcela jistě proti veřejnému zájmu, kterým v tomto případě může být ochrana životního prostředí. Tedy potřeby občanů nemusí být vždy v souladu s veřejným zájmem. Ale pozor, platí to i naopak – prosazovat tzv. veřejný zájem, přestože nad míru rozumnou je jeho realizace v rozporu s potřebami občanů, není rovněž v souladu s citovaným ustanovením.
Orgány kraje musí proto ve svém rozhodování zvládnout velmi nelehkou úlohu – zajišťovat potřeby občanů a současně rozhodovat v souladu s veřejným zájmem, který lze definovat v některých případech velmi ztěží. O to vyšší odpovědnost orgány krajů mají.
Omezení, které mimo jiné vyjadřuje § 1, odst.4, již bylo zmiňováno: „Kraj má vlastní majetek a hospodaří s ním samostatně za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem.“ Kraj je sice samostatným subjektem, samostatně hospodaří, ale nikoli rozsahu jako osoba soukromého práva, ve svých dispozičních právech je značně omezen. Typické je omezení smluvní volnosti při převodech majetku apod., což je jeden ze styčných bodů zákona o krajích a o obcích. V této souvislosti je nutno zmínit jako jeden ze stěžejních „omezujících“ zákonů zákon o zadávání veřejných zakázek, který se samozřejmě na kraje plně vztahuje (viz dále). Z tohoto základního rozboru jediného paragrafu zákona vyplývá, že úloha krajů jako územně samosprávných celků není vůbec jednoduchá.
C. Postavení kraje Kraj nemá jednoduchou pozici. Uvědomme si základní druhy vztahů, které se ho dotýkají: ♦ kraj – stát ♦ kraj – obec ♦ kraj – soukromý sektor Lze tedy říci, že kraj je průsečíkem mezi obcí a státem, a to není jednoduchá pozice. Zatímco zastupitelstvo obce může hájit zájmy „jen“ své obce, zastupitelstvo kraje musí mít na zřeteli zájmy všech obcí v kraji, přičemž jejich zájmy mohou být mnohdy protichůdné, a rozhodování je pak pro zastupitele někdy až schizofrenní. K této problematice se proto vracím ještě v části o střetu zájmů. Samostatnou kapitolou jsou vztahy státu a kraje, v nichž se utkává snaha státu krajům zasahovat do jejich pravomocí se snahou krajů být co nejvíce samostatnými. Hranici mezi nutným vlivem a oprávněnou samostatností ukáže patrně až čas.
D. Orgány kraje Orgány kraje jsou nejpodstatnější částí zákona o krajích. Proto je jim věnován i zde značný prostor. V §2, odst.1 zákona najdeme výčet čtyř hlavních orgánů kraje: “Kraj je spravován, v rozsahu stanoveném zákonem, zastupitelstvem kraje (dále jen "zastupitelstvo"). Dalšími orgány
kraje jsou rada kraje (dále jen "rada"), hejtman kraje (dále jen "hejtman") a krajský úřad….“ Z výčtu je očividné, že prioritním orgánem kraje je z pohledu hierarchie nejvýše postaveno zastupitelstvo kraje, kterému se zde přisuzuje právo a povinnost „spravovat kraj“. Další orgány jsou zmiňovány tzv. v druhém běhu, jakoby existovaly jaksi druhé v pořadí co do významu. Takto zdůrazněná hierarchie se však poněkud rozchází s další stavbou zákona – citované orgány zde mají poměrně přesně vymezené pravomoci, což poněkud pozici zastupitelstva kraje jako nejvyššího orgánu mírně oslabuje. Je však důležité si uvědomit, že existují poměrně velké možnosti zásahů do vzájemných pravomocí (viz dále). Přesto je nutno podotknout, že i když je zastupitelstvo kraje charakterizováno jako nejvyšší, z praktického hlediska je nejvýznamnějším orgánem (co do hierarchie i pravomoci) rada kraje.Orgány kraje by šlo charakterizovat asi takto: ♦ zastupitelstvo – nejvyšší (nejvíce podobné parlamentu) ♦ rada – výkonný (nejvíce podobná vládě) ♦ hejtman (nemá příliš pravomocí, je ale významný reprezentant s přirozenou autoritou funkce, nejvíce podobný premiérovi) ♦ krajský úřad (úřední aparát, nejvíce podobný úřadu vlády, ministerstvům)
E. Zastupitelstvo kraje SLOŽENÍ Zastupitelstvo se skládá z členů zastupitelstva. Počet členů zastupitelstva se odvíjí podle počtu obyvatel kraje. ♦ Kraj do 600 000 obyvatel 45 členů ♦ Kraj nad 600 000 do 900 000 obyvatel 55 členů ♦ Kraj nad 900 000 obyvatel 65 členů Rozhodující pro stanovení počtu členů zastupitelstva je počet obyvatel kraje k 1. lednu roku, v němž se konají volby. Počet členů zastupitelstva, který má být zvolen, zveřejní krajský úřad nejpozději do 2 dnů od jeho stanovení na úřední desce a dále ve Věstníku. Počet členů zastupitelstva tedy nezávisí od vůle zastupitelů předchozích, ale je přesně stanoven zákonem.
VOLBY Volby do zastupitelstva kraje se řídí zákonem č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů. V tomto zákoně mimo jiné najdeme, KDO SE MŮŽE STÁT ČLENEM ZASTUPITELSTVA a kde je naopak NESLUČITELNOST FUNKCÍ. KDO MŮŽE BÝT ČLENEM ZASTUPITELSTVA KRAJE
Členem zastupitelstva kraje může být zvolen každý volič (tj. osoba starší 18 let), u kterého není překážka ve výkonu volebního práva. Překážkou tohoto pasivního volebního práva je: a) zákonem stanovené omezení osobní svobody z důvodu výkonu trestu odnětí svobody, b) zbavení způsobilosti k právním úkonům KDO NEMŮŽE BÝT ČLENEM ZASTUPITELSTVA KRAJE Funkce člena zastupitelstva kraje je neslučitelná a) s funkcí vykonávanou ♦ na ministerstvu ♦ jiném ústředním orgánu státní správy nebo na orgánu státní správy s celostátní působností, obsazovanou volbou, jmenováním nebo ustanovováním b) s funkcí vykonávanou ♦ zaměstnancem kraje, zařazeným do krajského úřadu ♦ zaměstnancem obce, zařazeným do obecního úřadu ♦ zaměstnancem jiného než ústředního orgánu státní správy, nejde-li o orgán s celostátní působností, jsou-li tyto funkce obsazovány volbou, jmenováním nebo ustanovováním (jen tehdy, vykonává-li zaměstnanec příslušnou funkci na orgánu, jehož územní působnost se alespoň zčásti kryje s územní působností tohoto kraje). c) s funkcí statutárního zástupce právnické osoby ♦ zřízené nebo založené krajem ♦ v níž má kraj majetkovou účast Neslučitelnost funkcí je zakotvena poměrně široce. Uveďme příkladmo, kdo by neměl být krajským zastupitelem: ředitel školy zřízené krajem, jednatel společnosti založené krajem, žádný z úředníků městského či obecního úřadu v regionu kraje, žádný z úředníků ústředního orgánu státní správy, vedoucí pobočky úřadu práce v regionu kraje, atd. Princip je jasný – jde o potencionální střet zájmů. Otázka zní – MOHOU TITO LIDÉ ALE KANDIDOVAT? A je nutné si odpovědět, že kandidatuře nic nebrání. Nemohli by však volené místo v samosprávě přijmout. Častou praxí proto může být pomoc na kandidátkách „do počtu“ anebo svou autoritou. Podle mého názoru to není v pořádku, ale zákon to nezapovídá. NOVÉ VOLBY Nové volby do zastupitelstva kraje se konají, jestliže ♦ se počet členů zastupitelstva kraje v tomtéž volebním období sníží o více než polovinu oproti počtu stanovenému zákonem ♦ a současně nejsou náhradníci. Nastanou-li tyto důvody pro konání nových voleb do zastupitelstva kraje, zašle ředitel krajského úřadu návrh na vyhlášení nových voleb do zastupitelstva kraje Ministerstvu vnitra, a to do 30 dnů ode dne vzniku důvodu pro jejich vyhlášení. Nové volby do zastupitelstva kraje vyhlásí ministr vnitra do 30 dnů po zaslání návrhu.
POZOR: V posledních 6 měsících funkčního období zastupitelstev krajů se však nové volby nekonají.
ČLEN ZASTUPITELSTVA FUNKCE Funkce člena zastupitelstva je veřejnou funkcí. To má své důsledky například ve vztahu k zákoníku práce, který ve svých ustanoveních vytváří pro výkon veřejné funkce podmínky. „Zaměstnavatel poskytne zaměstnanci pracovní volno v nezbytně nutném rozsahu k výkonu veřejných funkcí, občanských povinností a jiných úkonů v obecném zájmu, pokud tuto činnost nelze provést mimo pracovní dobu.“ „Krátkodobě uvolněnému zaměstnanci k výkonu veřejné funkce a občanské povinnosti poskytne zaměstnavatel, u něhož je zaměstnanec v pracovním poměru, náhradu mzdy ve výši průměrného výdělku. Zaměstnanci uvolněnému dlouhodobě pro výkon veřejné funkce poskytne zaměstnavatel, pro kterého byl uvolněn, přiměřenou odměnu, která se posuzuje jako mzda; náhrada mzdy od zaměstnavatele, u něhož je v pracovním poměru, mu nepřísluší.“ Co tato ustanovení zákoníku práce znamenají: ♦ zastupitel kraje má právo na volno ze zaměstnání, ale jen tehdy, nelze-li činnost spojenou s funkcí vykonat mimo pracovní dobu ♦ pokud jej uvolňuje krátkodobě, dává mu za tu dobu průměrnou mzdu (má pak právo na refundaci) ♦ pokud jej uvolňuje dlouhodobě (uvolněné volené funkce), dává mu odměnu subjekt, pro který byl uvolněn, tedy v našem případě jej platí kraj, a zaměstnavatel mu mzdu nevyplácí, ale pracovní poměr mu trvá Je však zřejmé, že v některých zaměstnáních je výkon veřejné funkce obtížný, ne-li nemožný. Jedná se o výrobní provozy, kdy by zaměstnavatel nemohl tolerovat odbíhání zaměstnance, ač mu to zákon nařizuje, někde si to zaměstnanec ani nedovolí uplatňovat. Tyto praktické otázky však nevyřeší ani tak zákon, jako spíše to, že výkon veřejné funkce musí být ctí a takto musí být napřed vnímán veřejností. Pak bude i poskytování volna ze strany zaměstnavatelů působit menší potíže. Zákon dále stanoví, že člen zastupitelstva nesmí být pro výkon své funkce zkrácen na právech vyplývajících z jeho pracovního nebo jiného obdobného poměru. Praxe bývá bohužel též různá. VZNIK MANDÁTU Mandát člena zastupitelstva kraje vzniká zvolením; ke zvolení dojde ukončením hlasování. Člen zastupitelstva skládá na začátku prvního zasedání zastupitelstva, jehož se po svém zvolení zúčastní, slib tohoto znění:
"Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu kraje a jeho občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky." Člen zastupitelstva skládá slib před zastupitelstvem pronesením slova "slibuji". Složení slibu potvrdí člen zastupitelstva svým podpisem.2 ZÁNIK MANDÁTU Mandát člena zastupitelstva kraje zaniká ♦ ukončením hlasování ve druhý den voleb, popřípadě nových voleb do zastupitelstva kraje Má se na mysli původní mandát člena zastupitelstva. ♦ odmítnutím složení slibu člena zastupitelstva kraje nebo složením slibu s výhradou Zákonodárce dává slibu takový důraz, že jeho odmítnutí má za následek zánik mandátu samotného. ♦ okamžikem, kdy hejtman kraje obdrží písemné oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva kraje; oznámení o odstoupení nelze vzít zpět Pokud člen zastupitelstva oznámí rezignaci ústně, nezaniká jeho mandát. Vždy musí učinit odstoupení písemně. Tento písemný projev nemůže jakkoli odvolat. ♦ úmrtím člena zastupitelstva kraje. Kromě těchto případů zaniká mandát člena zastupitelstva kraje okamžikem, kdy to vysloví příslušné zastupitelstvo kraje z důvodu ♦ neslučitelnosti funkce V případě neslučitelnosti funkcí, která nastane okamžikem zvolení členem zastupitelstva kraje, nevysloví příslušné zastupitelstvo kraje zánik mandátu na ustavujícím zasedání, ale umožní takto zvolenému členu zastupitelstva kraje, aby do 3 dnů po ustavujícím zasedání učinil právní úkon směřující k odstoupení z funkce, která je důvodem neslučitelnosti, nebo ke skončení pracovního poměru, který je důvodem neslučitelnosti. ♦ ztráty volitelnosti (viz. výše) ♦ pravomocného rozhodnutí soudu, kterým byl člen zastupitelstva odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody Nepostačuje tedy pouhé obvinění a ani odsouzení, není-li pravomocné například proto, že se odsouzený odvolal. Pokud jde o trestný čin, nemusí se jednat o trestný čin spojený s výkonem funkce, ale o jakýkoli trestný čin. NASTUPOVÁNÍ NÁHRADNÍKŮ Uprázdní-li se mandát v zastupitelstvu kraje, nastupuje za člena tohoto zastupitelstva náhradník z kandidátní listiny téže politické strany, politického hnutí nebo koalice v příslušném pořadí, které vzešlo z voleb. Náhradník získává mandát člena zastupitelstva kraje dnem bezprostředně následujícím po dni, v němž zanikl mandát člena 2
Zajímavostí je, že v původním znění zákona bylo za zněním slibům ještě uvedeno, že „Práv a povinností se člen zastupitelstva ujímá složením slibu.“ To dnes již za textem není.
zastupitelstva kraje, za něhož náhradník nastupuje. Náhradník nastupuje i v případě, kdy soud shledá důvodným návrh na neplatnost volby kandidáta. Není-li náhradník, zůstane mandát uprázdněn do konce funkčního období zastupitelstva kraje. Byla-li politická strana nebo politické hnutí zrušeno, náhradník nenastupuje a mandát zůstává uprázdněn do konce funkčního období. Jde-li však o koalici, nenastupuje ten náhradník, který byl navržen politickou stranou nebo politickým hnutím, které bylo zrušeno, a mandát získává další náhradník v příslušném pořadí. PRÁVA ČLENA ZASTUPITELSTVA KRAJE Člen zastupitelstva má při výkonu své funkce právo a) předkládat návrhy na projednání ♦ zastupitelstvu ♦ radě ♦ výborům ♦ komisím To znamená, že člen zastupitelstva může dostat na pořad jednání uvedených orgánů jakýkoli bod. Druhou otázkou je pak kvalita projednání, ale v zásadě platí, že by žádný z těchto orgánů neměl odmítnout zařadit bod navržený členem zastupitelstva z programu a v programu být prostě musí. Toto právo je velmi důležité pro práci v opozici. Ideální formou je návrh písemný, upozorňuji ještě na podmínky, které často stanoví jednací řád. S jednacím řádem by podávání návrhů mělo být v souladu. b) vznášet dotazy, připomínky a podněty na ♦ radu ♦ jednotlivé členy rady ♦ předsedy výborů ♦ na statutární orgány právnických osob, jejichž zakladatelem je kraj ♦ na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek, které kraj založil nebo zřídil Písemnou odpověď musí obdržet do 30 dnů, Velmi důležité ustanovení, dávající členu zastupitelstva právo dostat se ke všem informacím. Může se dokonce obracet nejen na radu jako celek, ale i na jednotlivé radní. Podobné adresné dotazy bývají někdy velmi nepříjemnou politickou zbraní. V každém případě musí být odpověď písemná. V případě, že odpověď člen zastupitelstva neobdrží, může se obrátit na krajský úřad s žádostí o nápravu, může věc zveřejnit, a objevují se první pokusy dávat podobné věci k soudu. Precedentní rozsudek v nějaké podobné věci však zatím nepadl. I na připomínku a podnět by měl zastupitel dostat písemnou odpověď, nejen na dotaz. c) požadovat informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jejich funkce ♦ od zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu ♦ od zaměstnanců právnických osob, které kraj zřídil Informace musí být poskytnuta do 30 dnů.
Opět velmi důležité ustanovení. Jde o rozšiřující právo, kdy povinným subjektem už není pouze statutární zástupce, ale i zaměstnanci. Problémem bývá pojem „související s výkonem jeho funkce“. Zastupitel by měl proto uvést, proč informaci žádá a jak ji potřebuje pro práci zastupitele. Předejde tak dohadování následnému. Informace už nemusí být písemná, a lze se spokojit i s ústním vysvětlením. POVINNOSTI ČLENA ZASTUPITELSTVA KRAJE Povinnosti člena zastupitelstva zákon vyjmenovává též, ale je nutno říci, že jsou to povinnosti toliko deklaratorní, nevymahatelné, a jejich porušování je sankcionováno pouze politickou odpovědností, tedy případným dalším nezvolením. Člen zastupitelstva je povinen ♦ zúčastňovat se zasedání zastupitelstva ♦ zúčastňovat se zasedání jiných orgánů kraje, je-li jejich členem ♦ plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží ♦ hájit zájmy občanů kraje ♦ jednat a vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce. Pouze neúčast v jiných orgánech než v zastupitelstvu a neplnění úkolů v nich může být důvodem k jeho odvolání. Pokud se nezúčastňuje zasedání zastupitelstva, nebo nehájí zájmy občanů kraje, nebo se nechová řádně, nemůže jej nikdo sankcionovat například tím, že by až ztratil mandát. STŘET ZÁJMŮ Se do zákonné úpravy samospráv dostal až v roce 2000 (s novým zákonem o obcích a ze zcela novým zákonem o krajích). A co o střetu zájmu říká zákon o krajích? Člen zastupitelstva, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech kraje mohl znamenat ♦ výhodu ♦ škodu pro ♦ něj samotného ♦ osobu blízkou (zejména příbuzní v řadě přímé) ♦ pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu kraje, který má danou záležitost projednávat. 3 Oproti původnímu znění, které platilo do 31.12.2002, se již nehovoří o vyloučení z projednávání a rozhodování v té konkrétní věci. Ustanovení o střetu zájmů se tak dostalo toliko do deklaratorní roviny, a povinnost 3
Původní znění bylo následující: Člen zastupitelstva, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech kraje mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu blízkou, pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci (střet zájmů), je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání příslušného orgánu kraje. O tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování této záležitosti, rozhoduje tento orgán kraje.
zastupitele je pouze OZNAMOVACÍ. Může se projednávání účastnit, může i hlasovat. Střetáme se tedy opět spíše s odpovědností politickou. Zajímavé je, že v případě zastupitelstev obecních zůstalo znění nezměněno, a tak hlasováním mohou kolegové vyloučit zastupitele pro střet zájmů existující či nikoliv. Tato disproporce mezi jinak téměř duplicitními zákony se stala možná spíše omylem, ve kterém zákoně ale těžko říct. Podle mého názoru je možné tyto otázky vyřešit i Etickým kodexem přijatým zastupiteli pro sebe sama, kde se jasně uvede, které záležitosti budou chápány jako střet zájmů, a že zastupitel nebude v daných věcech hlasovat. Přestože podobný dokument by nebyl právně závazný,m je jasnou deklarací a stanovením pravidel, která budou pro všechny stejná. PRAVOMOC Pravomoc zastupitelstva kraje je stanovena v §35 zákona o krajích. Ten ve svém odstavci 1) uvádí napřed obecné pravidlo, které směřuje pravomoc zastupitelstva téměř vždy pouze do oblasti samostatné působnosti (tedy samosprávy), a to takto: „Zastupitelstvo rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti. Ve věcech přenesené působnosti zastupitelstvo rozhoduje, jen stanoví-li tak zákon.“ Zde je nutné si vysvětlit pojem VEŘEJNÁ SPRÁVA, přenesená a samostatná působnost. Kraje vykonávají stejně jako obce působnost a) přenesenou (státní správa – laicky řečeno jde o správu, do níž zastupitelstvo nemůže mluvit, a má zajišťovat pouze to, aby byla kvalitně vykonávána) b) samostatnou (výkon samosprávy – opět laicky řečeno naopak je to oblast, do které nemůže mluvit stát). Veřejná správa je správa veřejných záležitostí, tedy opak soukromých zájmů. Stát a další subjekty (také kraj), které jsou povolané ke správě veřejných záležitostí, jsou nadány veřejnou mocí. Tu mají svěřenu proto, aby mohly správu veřejných věcí realizovat. Veřejná správa se zaměřuje především na zabezpečování veřejného pořádku a veřejných služeb, tedy existuje tam, kde nemůže anebo není možné aby působil subjekt soukromý. Jinými slovy řečeno je veřejná správa činností státu, která není soudnictvím a zákonodárstvím, ale která je přesto nezbytná k tomu, aby stát fungoval a plnil své funkce. Tyto funkce jsou dvojí - organizační a mocenské ochrany. Veřejnou správu můžeme dále rozdělit na již zmíněné dvě částí - správu státní a samosprávu (záležitosti, kterých se stát „vzdal“ ve prospěch samosprávy). V obou případech jde o prosazování a realizaci veřejného zájmu, tedy nikoli zájmů soukromých, individuálních. Tedy pojem veřejná správa je širší než samospráva, zahrnuje v sobě oba pojmy - státní správa i samospráva.
Schéma veřejná správa, státní správa, samospráva ve vztahu ke kraji
Veřejná správa Státní správa
Samospráva
Přenesená působnost
Samostatná působnost
KRAJ
+ Soukromoprávní vztahy v rámci samostatné působnosti
O ČEM ZASTUPITELSTVO KRAJE ROZHODUJE V odst.2 pak zákon uvádí konkrétní rozhodovací pravomoci zastupitelstva, z nichž příkladmo uveďme ty nejvýznamnější: Zastupitelstvu kraje je mimo jiné vyhrazeno: ♦ předkládat návrhy zákonů Poslanecké sněmovně v souladu se zákonem (zákonodárná iniciativa) Zákonodárná iniciativa je velmi významná. Obce podobnou možnost nemají, kraje ano. Znamená to, že kraj může předložit návrh zákona, návrh na změnu zákona apod. Tato pravomoc výrazně posiluje kraje v rámci státní hierarchie, a je možné, že kraje budou této pravomoci v budoucnu hojně využívat ♦ předkládat návrhy Ústavnímu soudu na zrušení právních předpisů, má-li za to, že jsou v rozporu se zákonem Obdobně jako zákonodárná iniciativa je i tato pravomoc kraje důležitá a může mít velký dosah. Jde o to, že kraje nemusí dosahovat vyslovení protiústavnosti přes jednotlivé kauzy, ale může se obrátit na Ústavní soud hned a přímo. Tuto možnost nemají obce obdobně jako v případě zákonodárné iniciativy. ♦ vydávat obecně závazné vyhlášky kraje, koordinovat rozvoj územního obvodu K obecně závazným vyhláškám kraje se vracím podrobněji dále. ♦ schvalovat programy rozvoje územního obvodu kraje podle zvláštních zákonů, zajišťovat jejich realizaci a kontrolovat jejich plnění ♦ schvalovat územně plánovací dokumentaci pro území kraje a vyhlašovat její závazné části obecně závaznou vyhláškou kraje
♦ stanovit rozsah základní dopravní obslužnosti pro území kraje Výše uvedené tři oblasti jsou těmi, v nichž může dojít ke střetávání lokálních zájmů, a kraj by měl být ten, kdo bude v těchto lokálních zájmech rozhodcem. V této souvislosti připomínám mít pro určité etapy rozhodovacího procesu dostatek informací a nepodlehnout jen jednomu předloženému pohledu na problém. O podkladech, které by měl zastupitel vyžadovat, píši dále v části pojednávající o průběhu jednání. ♦ rozhodovat o spolupráci kraje s jinými kraji a o mezinárodní spolupráci ♦ schvalovat rozpočet kraje a schvalovat závěrečný účet kraje To mimo jiné znamená, že zastupitelstvo schvaluje vše, co se týká rozpočtu, čerpání z něj apod., a to i v případech, kdy o věci samé rozhoduje dále rada kraje. Rada nesmí nikdy překročit meze schváleného rozpočtu. ♦ zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky kraje; k tomu schvalovat jejich zřizovací listiny, schvalovat zakladatelskou listinu, zakladatelskou smlouvu, společenskou smlouvu a stanovy obchodních společností, které kraj hodlá založit, a rozhodovat o účasti kraje v obchodních společnostech a v obecně prospěšných společnostech včetně stanovení výše vkladu Právnické osoby založené nebo zřízené krajem jsou složitou problematikou. Pro otázky pravomoci zastupitelstva však platí, že vše důležité by jím mělo jednoznačně projít. Chybná je praxe, že právnické osoby vzniknou, a dále se zastupitelstvo o jejich činnosti apod. nic podstatného nedozví. Základním pravidlem je, že nejenom výslovně to, o čem hovoří toto ustanovení, zastupitelstvo rozhoduje, ale rozhoduje též o všech změnách, vypuštěních, doplněních, tedy o všech součástech listin, které jako prvotní schvaluje. Tím výčet pravomocí zastupitelstva nekončí. Ve stejném ustanovení pod písm. s) najdeme ještě obecnou pravomoc ( zastupitelstvu je vyhrazeno „plnit další úkoly stanovené zákonem“), která vyjadřuje, že i zvláštní zákony mohou stanovit zastupitelstvu kraje další pravomoci, nejen tedy striktně a pouze zákon o krajích. To se týká zejména odvětvových oblastí života kraje. V §36 zákona o krajích najdeme výčet majetkoprávních úkonů kraje, které přísluší zastupitelstvu. Uveďme opět příkladmo nejvýznamnější: ♦ nabytí a převod nemovitých věcí, včetně vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů To znamená koupě, prodej, darování, spory jsou o svěření do užívání, ale protože jde svým způsobem o dlouhodobé předání, doporučuji i tyto úkony kraje schvalovat v zastupitelstvu. ♦ poskytování věcných a peněžitých darů podle zvláštního zákona v hodnotě nad 100.000 Kč v jednotlivých případech S ohledem na další ustanovení si myslím, že analogií lze říci, že pro jednotlivce se uvažuje dar 100.000,- Kč a rok, tedy součet v roce nesmí tuto hodnotu překročit, jinak musí schvalovat zastupitelstvo jak je zde uvedeno.
♦ poskytování dotací z vlastních prostředků občanským sdružením, humanitárním organizacím a jiným právnickým a fyzickým osobám působícím na území kraje v oblasti mládeže, sportu a tělovýchovy, sociálních služeb, požární ochrany, kultury, vzdělávání a vědy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany zvířat a životního prostředí v hodnotě nad 200 000 Kč jedné organizaci v kalendářním roce Obdobné ustanovení, které již řeší i roční součet. ♦ poskytování dotací obcím z rozpočtu kraje a kontrola jejich využití Dotace obcím se dostaly do samostatného ustanovení, a to z více důvodů. Těmito důvody jsou: 1. jasná deklarace, že dotace lze obcím poskytovat z prostředků krajské samosprávy 2. jasné stanovení, že o jakékoli dotaci bez ohledu na výši rozhoduje zastupitelstvo kraje (důvodem je vyšší transparentnost pro všechny obce kraje) 3. zakotvení, že kraj má právo kontrolovat využití dotací (což u jiných subjektů nemůže, nedohodne-li se s nimi jinak) ♦ vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 200 000 Kč Ostatní případy rozhoduje rada. Vzdání se práva a prominutí pohledávky znamená, že jednou provždy nemůžeme právo uplatňovat a pohledávku požadovat. Děje se tak většinou v odůvodněných případech, na žádný z těchto kroků zastupitelstva nemá nikdo nárok. Příkladem vzdání se práva je například vzdání se práva věcného břemene, prominutí pohledávky je de facto odpuštění dluhu. POZOR, o pohledávky i prominutí jejího příslušenství musí schválit zastupitelstvo, překračuje-li příslušenství uvedenou částku. Na to se občas zapomíná. ♦ zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě vyšší než 200 000 Kč Toto ustanovení se netýká nemovitostí, ale věcí movitých a práv, např. zastavit lze i pohledávku apod. V praxi může vzniknout spor o to, zdali se má na mysli zástava jako celek (součet více zastavených movitých věcí a práv) nebo zda se to týká jen jednotlivostí. Domnívám se, že je-li zástava zřizována najednou, je nutno pracovat se součtem zastavených věcí a práv, pokud se zástavy využívá vícekrát, jednotlivě, pak se pracuje s tou kterou částkou. ♦ uzavření smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru, půjčky, výpůjčky, o převzetí ručitelského závazku, o přistoupení k závazku a ke smlouvě o sdružení Především si musíme uvědomit, že zde o těchto právních úkonech rozhoduje zastupitelstvo bez ohledu na finanční výši. Často se to v praxi zaměňuje s hodnotou 200 tisíc, ale v těchto právních úkonech nemá hodnota na rozdělení pravomoci vliv. Vždy zastupitelstvo kraje. ♦ zastavení nemovitostí Opět není finančně limitováno. Zastavuje-li se nemovitost, pak o tomto musí vždy rozhodnout zastupitelstvo. Pokud jde o pojem nemovitost, pak nemovitostmi jsou pozemky, budovy, rozestavěné stavby, vodní plochy, dnes už i samostatné bytové jednotky 4 4
Zákon 72/1994 Sb. o vlastnictví bytů (v platném znění)
♦ uzavření dohod o splátkách na dobu delší než 18 měsíců Splátky do 17 měsíců může schválit rada kraje. MOŽNOST VYHRADIT SI DALŠÍ PRAVOMOCI Ale ani tímto výčet pravomocí zastupitelstva nekončí. Velmi významná ustanovení obsahuje §37, který říká, že „Zastupitelstvo má právo vyhradit si další pravomoci v samostatné působnosti mimo pravomoci vyhrazené radě podle §59 odst. 1“ Co to znamená? Vedle věcí v zákoně výslovně uvedených existuje ještě stovky a tisíce dalších věcí, o kterých musí kraj rozhodovat. Zákon proto stanovil pravidlo, že pokud o některé věci zákon nehovoří, spadá do působnosti rady kraje, ale POZOR, zde je možnost si určité věci vyhradit do rozhodování zastupitelstva. Pokud tedy zastupitelstvo kraje chce o některých věcech, které zákon nezmiňuje, rozhodovat, může si toto rozhodování VYHRADIT, jiným slovem vymínit. Této pravomoci málokterá zastupitelstva využívají, přitom je to významná možnost jak na zastupitelstvo přenést některá významná rozhodování. CO SI MŮŽE ZASTUPITELSTVO NAPŘÍKLAD VYHRADIT? ♦ Rozhodnutí o konečném vítězi soutěže o veřejnou zakázku a schválení smlouvy o dílo ♦ Rozhodování o věcných břemenech ♦ O pravidlech pro konání soutěží dle zákona o zadávání veřejných zakázek (např. od jaké částky se režim podřídí veřejné obchodní soutěži apod.) ♦ Schvalování běžných smluv o dílo JAK VÝHRADU PROVÉST? Základním předpoklady řádně provedené výhrady rozhodování jsou tyto: 1. výhrada musí být provedena předem 2. výhrada musí být přijata usnesením nadpoloviční většiny členů zastupitelstva 3. Důležitá je určitost formulace usnesení, aby nepřipouštěla jiný výklad 4. Vyhradit si lze rozhodnutí i o individuální věci, nemusí jít vždy o výhradu pro všechny podobné případy. CO SE STANE, KDYŽ TATO VÝHRADA NEBUDE RESPEKTOVÁNA? Může se teoreticky stát, že rada rozhodne přesto, že zastupitelstvo kraje si věc vyhradilo do svého rozhodování. Tento krok by měl stejné důsledky, jako když věc rozhodne k tomu neoprávněný orgán kraje. Viz dále Schvalovací proces. Ani to však není vše, o čem zastupitelstvo rozhoduje. Je zde situace, v níž může do jeho pravomoci spadnout věc, kterou jinak rozhoduje ze zákona rada kraje. PŘÍPADY, KDY ZASTUPITELSTVO ROZHODUJE NAMÍSTO RADY Tuto situaci upravuje § 35, odst.3 zákona takto:
„Zastupitelstvo rozhoduje o zrušení usnesení rady, jsou-li mu předložena rozhodnutí podle §62.“ Ustanovení § 62, které je zde citováno, obsahuje významné oprávnění hejtmana kraje: „Hejtman pozastaví výkon usnesení rady, má-li za to, že je usnesení nesprávné. Věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva.“ Je to velmi významné oprávnění hejtmana, který může svým osobním rozhodnutím změnit zákonnou pravomoc rozdělenou mezi orgány kraje, a to tak, že věc z pravomoci rady vyjme a předá ji zastupitelstvu. Přitom pojem NESPRÁVNÝ v daných souvislostech neznamená nezákonný, ale nesprávnost v tom nejširším významu. Tedy hejtman, pokud se mu rozhodnutí rady nelíbí, může výkon tohoto rozhodnutí pozastavit a předat věc na půdu zastupitelstva. Důvod je zřejmý – očekává, že v zastupitelstvu se může objevit jiný poměr sil a rozhodnutí bude jiné. Zákon obsahuje ještě jeden případ, kdy zastupitelstvo přejímá působnost rady. Ten je obsažen v § 60: „Poklesne-li v průběhu funkčního období počet členů rady tak, že rada není usnášeníschopná a na nejbližším zasedání zastupitelstva nebude počet členů rady doplněn tak, aby usnášeníschopná byla, vykonává její působnost, až do zvolení potřebného počtu členů rady, zastupitelstvo. V těchto případech zastupitelstvo může svěřit hejtmanovi plnění některých úkolů rady.“ Zde je již vůle zcela ponechána na zastupitelstvu, Není-li tedy funkční rada, pak celou její pravomoc přebírá zastupitelstvo, které zase kteroukoli z těchto pravomocí může přenést na hejtmana. Tento přenos na hejtmana je nutné opět udělat usnesením, a to zcela srozumitelným a jasným. Když shrneme všechna tato ustanovení do základního přehledu, můžeme vyjádřit pravomoc zastupitelstva asi takto:
Pravomoc vyhrazená zákonem
Jedná se o pravomoci, které zastupitelstvo NESMÍ přenést na žádný jiný orgán kraje
Pravomoc dle zvláštních zákonů
Pokud zvláštní zákon určí další pravomoc, měl by rovněž určit, zda se jedná o pravomoc výhradní, nebo zda ji zastupitelstvo může svěřit jinému orgánu kraje
Pravomoc, kterou si zastupitelstvo vyhradilo
Jedná se „zbytkové“ věci, které zákon nesvěřuje ani zastupitelstvu, ani radě. Zastupitelstvo tuto výhradu provést MŮŽE a nemusí. Výhrada by měla být provedena předem Naopak NESMÍ si vyhradit pravomoci, které patří dle zákona radě kraje..
Pravomoc rady pro zastupitelstvo „nedotknutelná“ Pravomoc rady, kterou na zastupitelstvo přenesl hejtman kraje
Pravomoc rady, kterou vykonává proto, že rada se není schopna usnášet pro nízký počet členů.
To, co zákon svěřuje radě kraje, si zastupitelstvo NESMÍ vyhradit. Nesmí tedy zasahovat ani do rozhodnutí rady v „zbytkové“ pravomoci, když už bylo rozhodnuto. Jedná se o postup dle § 62. Jedná se o významné oprávnění hejtmana kraje, kterým MŮŽE zcela změnit rozdělení pravomoci dle zákona v konkrétní věci. Zdá-li se mu rozhodnutí rady nesprávné, pozastaví jeho výkon a přenese pravomoc rozhodnout na zastupitelstvo kraje.
Velmi specifická situace. V případě, že rada není usnášeníschopná, tj. má malý počet členů a nedojde k jejich volbě, stává se zastupitelstvo současně „radou“, navíc může pravomoci rady přenést na hejtmana. Lze tedy říci, že zastupitelstvo teoreticky tím, že nechá poklesnout počet členů rady, ovládne všechny významné pravomoci kraje.
Další pravomoci zastupitelstva jsou zmíněny v části týkající se výborů zastupitelstva.
F. Rada kraje ZÁKLADNÍ CHARAKTERISTIKA A VOLBA RADY Rada je výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti. Ani ona nemůže tedy až na výjimky zasahovat o věcech z oblasti státní správy. („Rada může rozhodovat ve věcech přenesené působnosti, jen stanoví-li tak zákon“). Při výkonu své působnosti odpovídá rada zastupitelstvu. Laicky lze tedy říci, že rada je zastupitelstvu podřízena. Být členem rady tedy neznamená být členem vyššího orgánu než je zastupitelstvo, ale znamená to mít větší politický vliv, což jsou dvě odlišné věci. Radu tvoří ♦ hejtman ♦ náměstek hejtmana (náměstci hejtmana) ♦ další členové rady Všichni jsou voleni z členů zastupitelstva. Počet členů rady je stanoven dle počtu obyvatel krajem, a to takto: do 600 000 obyvatel 9 členů nad 600 000 obyvatel 11 členů Dále platí, že je-li hejtman nebo náměstek hejtmana odvolán z funkce nebo na tuto funkci rezignoval, přestává být i členem rady.
Rada se volí zpravidla na ustavujícím zasedání nového zastupitelstva, a pro volbu radních platí tato pravidla: ♦ Volba může být tajná i veřejná. O tom, jakým způsobem se bude volit, rozhoduje zastupitelstvo také hlasováním. ♦ Pro platnou volbu musí nominovaný získat nadpoloviční většinu hlasů všech členů zastupitelstva. ♦ Pokud někdo odstoupí, je odvolán, zemře, je možné zvolit stejným způsobem nového člena rady. ♦ Hejtman a jeho náměstci se volí zvlášť a jako první v pořadí, radních se pak zvolí tolik, kolik zbývá míst do plného počtu členů rady.
ZPŮSOB ZASEDÁNÍ ♦ Četnost schůzí Rada se schází ke svým schůzím podle potřeby. Není tedy stanoveno, jak často se musí scházet. Rada si zpravidla stanoví plán zasedání předem na určité období, většinou půl roku. ♦ Svolání Schůze rady svolává hejtman (není vyloučeno, aby to na základě stálého nebo jednorázového pověření dělal náměstek hejtmana). Podrobnější pravidla lze stanovit v jednacím řádu (např. podoba podkladů, termín zaslání pozvánky apod.) ♦ Neveřejnost schůzí Schůze rady jsou neveřejné. Rada může k jednotlivým bodům svého jednání přizvat i dalšího člena zastupitelstva nebo jiné osoby. Pokud zákon stanoví, že rada „může“, znamená to, že nemusí. Současně také platí, že pokud chce rada někoho přizvat, měla by o tomto též ona rozhodnout. Nelze tedy přijmout praxi, že na zasedání jsou přizváni lidé bez souhlasu samotné rady jako celku5. ♦ Rozhodování rady K platnému usnesení, volbě nebo rozhodnutí je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů rady. Jednací řád může stanovit, zda se zaznamenává jmenovitě hlasování nebo jen početně, podobně o tom může rada rozhodnout usnesením. I rada se může usnést. Že bude některé otázky rozhodovat tajným hlasováním.
ZÁPIS O průběhu schůze rady se pořizuje zápis, ve kterém se vždy uvede: ♦ počet přítomných členů rady (pravidelnou součástí bývá prezenční listina, aby nebyla nikdy o počtu přítomných pochybnost) ♦ schválený program schůze rady (tzn. tento program rada schvaluje na počátku, není správné, když je jí předložen a ona o něm již nerozhoduje)
5
To samozřejmě nevylučuje, že jednací řád může stanovit obecná pravidla stálých přizývaných (např. že vždy bude přizván předkladatel materiálu, vedoucí odboru, do jehož referátu věc spadá apod.), rovněž nelze nic namítat proti dohodě radních, že tuto otázku přenechají k rozhodnutí hejtmanovi a náměstkům, kteří připravují zasedání.
♦ průběh a výsledek hlasování (průběh hlasování znamená uvedení hlasování pro, proti, zdržel se, nehlasoval, výsledkem je, zda byl návrh přijat nebo ne) ♦ přijatá usnesení Usnesením se rozhoduje o všem (o volbě, o prodeji, o schválení něčeho, o zamítnutí něčeho), usnesení je tedy obecný název pro každé rozhodnutí rady kraje. S ohledem na to musí splňovat obecná náležitosti právních úkonů. Jednou z podstatných náležitostí je určitost, tedy zakotvení textu tak, aby neumožňoval jiný výklad. Tuto určitost nemůže zhojit například důvodová zpráva apod., ale určitost a srozumitelnost musí vyplývat ze samotného textu z usnesení. Odůvodnění může pouze mapovat, proč byl návrh navrhován, z čeho vycházel, jaké měl předpoklady, ale vůle musí být jasná z usnesení i tehdy, když bude stát samostatně. ♦ Zápis podepisuje hejtman nebo náměstek hejtmana, spolu s ověřovateli. Pokud jde o podpis, tak znění zákona znamená, že nikdo jiný zápis podepsat nemůže. Pokud jde o pozici ověřovatelů, pak z textu vyplývá, že mohou být dva, ale nic nebrání, aby jich bylo více. Ověřovatelé se mohou zvolit stálí (zákon striktně neuvádí, že musí být členové rady, ale je to železným pravidlem), nebo „rotují“, aby se vystřídali všichni, anebo se střídají jen někteří, všechno je možné. Nejvíce se osvědčuje „rotace“, aby se postupně vystřídali všichni členové rady. ♦ Zápis, který je nutno pořídit do 10 dnů po skončení schůze, musí být uložen u krajského úřadu k nahlédnutí členům zastupitelstva kraje. Z textu zákona vyplývá, že zápis je přístupný zastupitelům, bývá sporné, zda je přístupný též občanům. Zastávám názor, že je přístupný i občanům, ale objevují se i názory, že zápis ne, toliko usnesení, tedy výstupy. Obojí má svou logiku, ale pokud přijmeme tezi, že veřejná jsou usnesení, mělo by se na tuto věc myslet už při rozložení zápisu tak, aby usnesení byla zvlášť na konci zápisu. Pokud jde o zastupitele, nic nebrání zasílám jim např. pravidelně kopie zápisů rady, nebo rovněž alespoň usnesení, aby měli o činnosti rady přehled. ♦ O námitkách člena rady proti zápisu rozhodne nejbližší schůze rady. I přesto, že zápis podepíše hejtman či jeho náměstci, a také ověřovatelé seznají vše v pořádku, může dát i člen rady námitku proti zápisu. O tom, zda námitka je oprávněná, rozhodují radní hlasováním. V případě, že souhlasí, zápis dozná změn dle sdělené námitky. Jinak zůstane beze změny. ♦ Rada podává na každém zasedání zastupitelstva zprávu o své činnosti. Nezáleží to tedy na její vůli, ale je to zákonná povinnost. Slabinou tohoto ustanovení je, že formu zprávy a její obsažnost zákon nějak nespecifikuje, a zpráva tak může být velmi obsažená či v podstatě nic neříkající. Zastupitelstvo však může požadovat, aby měla zpráva nějakou podobu.
PRAVOMOC Základní pravomoci rady kraje obsahuje §59 zákona o krajích. Uveďme opět ty nejvýznamnější:
připravuje návrhy a podklady pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení Rada kraje by měla být tedy tím hlavním organizátorem zasedání. V případě, že něco nefunguje, je ona tím správným orgánem, na který se obrátit. To se týká i plnění usnesení zastupitelstva – v případě, že plněna nejsou, „viníkem“ je rada kraje. ♦ zabezpečuje hospodaření podle schváleného rozpočtu To znamená, že může z rozpočtu čerpat a do něj přijímat v případě, že se pohybuje v jeho rámci, v jeho mezích. ♦ kontroluje hospodaření podle něj Na radu kraje spadá kontrolní funkce hospodaření podle rozpočtu, tedy opět – dojde-li k výkyvům, porušením, nebo se zjistí, že kontrola není prováděna vůbec či sporadicky, je nutno obrátit se na radu kraje o nápravu, popř. jí tyto nedostatky vytknout. ♦ provádí rozpočtová opatření v rozsahu svěřeném zastupitelstvem Protože zastupitelstvo se neschází tak často, aby zvládalo řešit přesuny rozpočtu, může svěřit určité pravomoci v této oblasti radě kraje. Musí tyto pravomoci přesně specifikovat. Rozpočtovým opatřením se má na mysli zejména přesuny financí v rámci kapitol, povyšování rozpočtu po obdržení státních dotací apod. Pravomoc přijímat rozpočtová opatření by neměla být tak rozsáhlá, aby v podstatě nesuplovala rozhodování o účelovém využití rozpočtu. ♦ stanoví počet zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu, organizačních složek a objem prostředků na platy těchto zaměstnanců Tedy nikoliv platy, ale jejich celkový objem. Člen zastupitelstva nemá právo znát konkrétní platy konkrétních zaměstnanců, ale jen platy určitého počtu pracovníků v celku. ♦ ukládá krajskému úřadu úkoly v oblasti samostatné působnosti a kontroluje jejich plnění V praxi se setkávám z otázkou, jak má probíhat procedura takového ukládání, zda je nutno jít po jednotlivých úkolech, což se jeví jako nemožné, anebo zda to lze řešit jinak. Samozřejmě to lze řešit jinak, a to obecnými usneseními rady například vůči řediteli úřadu, který dále zabezpečuje další kroky. Rada je dále oprávněna: ♦ přezkoumávat opatření přijatá krajským úřadem v samostatné působnosti V této pozici je „nadřízenou“ krajskému úřadu. ♦ vyřizovat návrhy, připomínky a podněty obcí a právnických osob z územního obvodu kraje Pokud se někdo obrátí na kraj jako na samosprávný subjekt s návrhem, připomínkou či podnětem, a to i v případě OBCE, pak jeho podání vyřizuje právě rada kraje. V tomto ustanovení se nehovoří o občanech kraje, tedy týká se speciálně právnických osob. ♦ stanovit pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností ♦ vykonávat zakladatelské a zřizovatelské funkce ve vztahu k právnickým osobám, organizačním složkám, které byly zřízeny nebo založeny krajem nebo které byly na kraj převedeny ♦
zvláštním zákonem, včetně jmenování a odvolávání jejich ředitelů a stanovení jejich platu a odměn; k tomu pravidelně jedenkrát ročně projednávat zprávu o jejich činnosti, o plnění jejich úkolů, pro které byly založeny nebo zřízeny, a přijímat příslušná opatření k nápravě Z obsahu je zřejmé, že se jedná o oblast značného faktického vlivu rady kraje. Sem spadají všechny právnické osoby, které nelze charakterizovat pojmem obchodní společnost (viz dále). ♦ rozhodovat ve věcech kraje jako jediného společníka obchodní společnosti Radě kraje bylo zákonem o krajích svěřeno rozhodovat ve věcech kraje jako jediného společníka obchodní společnosti. Úprava tak kopíruje nepříliš prospěšnou právní úpravu tak, jak byla a je léta v obcích. V případě, že obchodní společnost má jediného společníka, se valná hromada nekoná, tento jediný společník rozhoduje „jako by byl valnou hromadou on sám.“ Uplatňování sporného ustanovení v praxi je však obtížné, ne-li nemožné. Zejména proto, že připouští několik výkladů ve vztahu k zastupitelstvu kraje. Praktické problémy vznikají tam, kde si rada vysvětluje zákon velmi svérázně. A to tak, že vzhledem k tomuto ustanovení nesmí zastupitelstvo vůči obchodní společnosti kraje vůbec nic. Radní v těchto případech tvrdí, že zastupitelé nesmějí ohledně této obchodní společnosti o ničem rozhodovat, nesmějí radě ukládat žádné úkoly, které se této obchodní společnosti dotýkají, a co víc, dokonce někdy tvrdí, že zastupitelé nemají nárok na informace o této obchodní společnosti nebo že zastupitelům tyto informace poskytovány být nesmějí. Je pravdou, že některé právní výklady jako výsledek detailního porovnání zákona o krajích a obchodního zákoníku jsou pro laika složité, v ojedinělých případech navíc používající vedle doslovného textu zákona argumenty jako je účel zákona o krajích a ústavní princip samosprávy, ale jedno je jisté: Zastupitelstvo není vůbec ze hry - naopak. Postavme vedle sebe některá konkrétní ustanovení obchodního zákoníku v části společností s ručením omezeným a zákon o krajích, eventuelně ústavní princip samosprávy. Výsledek je, zejména pro ony svérázné výklady některých radních, přinejmenším překvapivý. §106, odst.1 ObchZ: Společnost odpovídá za porušení svých závazků celým svým majetkem. Obchodní podíl ve výši 100% je majetkem kraje. Jako takový může být předmětem převodu, zástavy či jiné majetkové dispozice. Nepochybně se ho dotýkají všechna ustanovení o majetku kraje. Faktická hodnota obchodního podílu je přímo závislá na tom, jak společnost hospodaří, jaké má závazky - za které, jak uvedeno, odpovídá celým svým majetkem. Zastupitelé mají proto např. nepochybně právo znát stav závazků krajské s.r.o., protože tyto závazky mají přímý vliv na objem faktického majetku společnosti, jejímž 100% vlastníkem je kraj. Obchodní podíl v s.r.o. je tedy součást majetku kraje, a zde má zastupitelstvo roli velmi významnou, která se tohoto obchodního podílu přímo dotýká. §114, odst.1 ObchZ: Obchodní podíl představuje účast společníka na společnosti a z této účasti plynoucí práva a povinnosti. Obchodní podíl je majetkem kraje. Zastupitelstvo nemůže být odříznuto od této části majetku tímto obchodním podílem vyjádřené.
§115, odst.1 a 2 ObchZ: Se souhlasem valné hromady může společník smlouvou převést svůj obchodní podíl na jiného společníka, nestanoví-li společenská smlouva jinak….Má-li společnost jediného společníka, je obchodní podíl vždy převoditelný na třetí osoby. Není v praxi myslitelné, aby rada rozhodla bez zastupitelstva o převodu obchodního podílu na někoho jiného, a kraj tak přišel jednou provždy o obchodní podíl ve společnosti, v tomto případě o podnik jako takový. Obdobných případů, kdy se dostane obchodní zákoník a zákon o krajích v této části do přímé kolize, je mnohem více. Proto v případě rozhodování rady jako jediného společníka lze předpokládat výkladové problémy. Neobsahuje-li řešení zákon, je nutno vystačit se zdravým rozumem – zastupitelstvo od rozhodování neseparovat, ale právě naopak. Snaha odříznou zastupitele dokonce od informací je pak zcela v rozporu se zákonem o krajích. ♦ vydávat nařízení kraje, ♦ rozhodovat o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce; tuto působnost může rada svěřit příslušnému odboru krajského úřadu zcela nebo zčásti Jedna z mála pravomocí, kterou lze přenést na výkonný aparát krajského úřadu, a také hejtmanovi. ♦ projednávat a řešit návrhy, připomínky a podněty předložené jí členy zastupitelstva nebo komisemi rady. V tomto ustanovení je obsaženo právo zastupitele dávat radě návrh,y podněty a připomínky, a radě stanovena povinnost je řešit. Je zde také zakotvena zpětná vazba z komisí – komise může též předkládat radě určité záležitosti na program. Podle odst.2 rada rozhoduje o těchto majetkoprávních úkonech kraje: • poskytování dotací občanským sdružením, humanitárním organizacím a jiným právnickým a fyzickým osobám působícím v oblasti mládeže, sportu a tělovýchovy, sociálních služeb, podpory rodin, požární ochrany, kultury a vzdělávání, vědy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany zvířat a životního prostředí; tyto dotace nesmí převýšit 200 000 Kč jednomu občanskému sdružení, jedné humanitární organizaci nebo jedné právnické nebo fyzické osobě v kalendářním roce Zde je důležitá finanční hranice 200.000,- Kč. Tuto nesmí rada převýšit, a pokud by taková dotace byla předmětem rozhodování, musí přenechat rozhodnutí zastupitelstvu kraje. • o vzdání se práva a prominutí pohledávky nepřevyšující 200 000 Kč Nad uvedenou částku se vzdává práva a promíjí pohledávku zastupitelstvo. • o zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě nepřevyšující 200 000 Kč Totéž.
•
o uzavírání dohod o splátkách s lhůtou splatnosti nepřevyšující 18 měsíců Nejde nyní o výši splátek, ale o délku. Tedy i poměrně vysoké splátky může rozhodovat rada (např. rozložení kupní ceny 10 milionů do 18 splátek může rada rozhodnout). • o nabytí a převodu movitých věcí na kraj včetně peněz Získání věcí do majetku, včetně darování peněz, může schválit rada kraje. Pozor, jedná se pouze o věci movité, tedy nikoliv nemovitosti. • o poskytování věcných a finančních darů do 100 000 Kč v jednotlivých případech Nad tuto hranici musí rozhodovat zastupitelstvo. Velmi důležité je ustanovení o „zbytkové“ pravomoci, které je obsaženo v § 59,odst.3 zákona o krajích: „Rada rozhoduje v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti kraje, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu nebo pokud si je zastupitelstvo nevyhradilo.“ Toto ustanovení zaručuje radě pravomoc v těch věcech, které zákon nesvěřuje ani jí, ani zastupitelstvu. Odst.4) téhož § 59 upravuje situaci odvolání rady, a to takto: „Je-li odvolána rada jako celek, zůstává hejtman a zástupce hejtmana i nadále ve funkci.“ To znamená, že odvolá-li zastupitelstvo celou radu, neznamená to, že odvolává i hejtmana a jeho zástupce, i když i to jsou součástí rady kraje. Ti zůstávají ve funkci a plné své úkoly. Pokud chce zastupitelstvo odvolat radu včetně hejtmana a jeho zástupců, musí tak učinit výslovně. I na tuto situaci zákon o krajích pamatuje v druhé části odst.4: „Je-li hejtman a zástupce hejtmana odvolán ze své funkce současně s ostatními členy rady, pověří zastupitelstvo výkonem funkcí hejtmana, popřípadě zástupce hejtmana některého člena zastupitelstva a současně mu vymezí rozsah jeho oprávnění na dobu do zvolení nového hejtmana, popřípadě zástupce hejtmana.“ Což v praxi znamená, že tento pověřený člen zastupitelstva se sice nestane hejtmanem, ale plní dle pověření zastupitelstva jeho pravomoci nikoliv však všechny, ale ty, které mu zastupitelstvo určí. Opět tedy dochází k zásadnímu přesunu pravomocí. Pochybnosti v pravomoci Hovoříme-li o pravomoci zastupitelstva a rady kraje, musíme též zmínit ustanovení §4, které stanovuje postup v případě pochybností, zda jde v konkrétní věci o působnost samostatnou nebo přenesenou, a to ve prospěch působnosti samostatné, tedy ve prospěch samosprávy: „Pokud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o samostatnou či přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů.“
Sche m atic k é vyjádření pravomo ci rady kraje Pravomoc daná zákonem výčtem.
Jedná se o pravomoc vyhrazenou, kterou nemůže zastupitelstvo radě odebrat.
Pravomoc zůstatková.
Jedná se o pravomoc, která není upravena zákonem taxativně. Spadá do pravomoci rady automaticky, pokus si z ní některé věci nevyhradilo předem zastupitelstvo.
Odebrání či přechod pravomoci rady ve prospěch zastupitelstva Může učinit hejtman v případě, že se mu zdá rozhodnutí rady nesprávné
Nemusí jít o nezákonnost, ale nesprávnost v nejširším slova smyslu – tedy například o rozhodnutí neekonomické, neetické apod.
Přejde na zastupitelstvo poté, co rada není usnášeníschopná.
Zde nepřechází jedna konkrétní věc, ale pravomoc rady jako celek. Zastupitelstvo si ji může ponechat, nebo má možnost něco svěřit hejtmanovi kraje.
Uvědomit si, do pravomoci kterého orgánu kraje projednávaná a rozhodovaná věc patří, je velmi důležité. V případě, že by věc projednal a rozhodl k tomu neoprávněný orgán kraje, hrozí neplatnost právního úkonu se všemi důsledky s tím spojenými. Je proto nutné, aby zastupitelé vždy věděli, ve které věci mohou a ve které nemohou rozhodovat, kterou si mohou a nemohou vyhradit, a v případě nejasnosti požádali o odborný názor. V některých případech totiž nepůjde o jednoduché záležitosti, jakkoli zákon je poměrně srozumitelně a jasně formulován.
G. Hejtman kraje KDO JE HEJTMAN? V § 61, odst.1 se dočteme, že „Hejtman zastupuje kraj navenek.“ Tato věta se sice stále ještě „překládá" tak, že "Hejtman je statutárním zástupcem kraje." Zde je nutno si říci, že stejně jako obec ani kraj statutárního zástupce tak, jak jej známe u jiných subjektů (např. jednatele u společnosti s ručením omezeným), prostě nemá. Není jím tedy ani hejtman. Zdálo by se, že jde o hru s právními pojmy, která nemá pro praxi význam. Jenže ono být statutárním zástupcem, tj. být někým, kdo je oprávněn za subjekt jednat, přijímat rozhodnutí a závazně podepisovat smlouvy apod. převážně samostatně, je něco zcela jiného než "zastupovat navenek", tedy být navenek realizátorem rozhodnutí někoho, v našem případě rady kraje či zastupitelstva kraje..
Pokud zastupuje hejtman kraj navenek, nemůže za něj sám činit žádné závazné projevy vůle, tedy rozhodovat. "Pouze" zastupuje, a musí mít vždy zmocnění, jak má kraj zastupovat. Tímto zmocněním je usnesení příslušného orgánu kraje, na základě jehož rozhodnutí hejtman příslušný právní úkon realizuje. Hejtman tedy nemůže sám nic rozhodnout, nemůže sám přijaté rozhodnutí měnit, a to ani částečně, nemůže sám uzavírat smlouvy o budoucích smlouvách atd. Výjimky stanovuje zákona (viz výše). Samozřejmě funkce hejtmana má vysokou míru přirozené autority, kterou mu nikdo neupírá, Jde však o to, aby si hejtman uvědomoval meze své samostatnosti, a nepřekročil, vědomě či nevědomě, svou pravomoc.
MŮŽE KRAJ ZASTUPOVAT NAVENEK NĚKDO JINÝ? Mimo běžné případy, kdy může podobně jako hejtman podepisovat smlouvy za obec jeho náměstek, což také předpokládá zákon, existují i jiné možnosti. Může se například stát, že orgán kraje zmocní k podpisu smlouvy některého z radních či zastupitelů. Důvody mohou být různé - například dlouhodobá nepřítomnost hejtmana, nebo odborné znalosti radního v předmětné záležitosti, někdy i důvody, které můžeme označit jako střet zájmů. Lze si také představit, že orgán kraje zmocní k zastupování kraje navenek nějakou jinou fyzickou osobu, např. advokáta, a to na základě standardní plné moci. Osobou "zastupující obec navenek" nemusí být tedy v každém případě nutně hejtman. Hejtmanovo postavení se liší od postavení kterékoli jiné osoby tím, že jeho "zastupování navenek" předpokládá zákon jako generální, kdežto odlišná osoba musí být k tomuto zastupování výslovně zmocněna.
JAK SE HEJTMAN VOLÍ „Hejtmana a náměstka hejtmana (náměstky hejtmana) volí zastupitelstvo z řad svých členů. Hejtman a náměstek hejtmana musí být občany České republiky. Odpovídají za výkon své funkce zastupitelstvu. Rada může ukládat úkoly hejtmanovi jen v rozsahu své působnosti.“ Z uvedeného ustanovení zákona vyplývá několik věcí, které je dobré si uvědomit: ♦ hejtman musí být vždy zvoleným členem zastupitelstva, na počtu hlasů nezáleží ♦ zastupitelstvo jej volí nadpoloviční většinou hlasů všech svých členů ♦ protože jej volí zastupitelstvo, odpovídá za výkon funkce zastupitelstvu, nikoliv radě kraje ♦ pokud jde o úkoly hejtmanovi, tak ty mu mohou ukládat dva krajské orgány, a to: - zastupitelstvo kraje ve všech oblastech - rada kraje, přičemž rada je omezena rozsahem své působnosti - zákon neumožňuje radě ukládat úkoly náměstkům (ale v praxi se to toleruje) Další otázky volby hejtmana:
♦ hejtman (rovněž náměstek) může být kdykoli odvolán, a to i bez udání důvodu ♦ nový hejtman může být kdykoli zvolen ♦ je-li odvolán, přestává být členem rady kraje, ale zůstává členem zastupitelstva ♦ volba a odvolání mohou být tajné i veřejné, o způsobu rozhoduje zastupitelstvo hlasováním (neupravuje-li volbu přímo jednací řád)
PRAVOMOCI HEJTMANA Hejtman má dle zákona o krajích následující pravomoci (§61): ♦ s náměstkem hejtmana podepisuje právní předpisy kraje To znamená, že tyto podpisy jsou obligatorní, nestačí podpis jen hejtmana nebo nelze podpisy zaměňovat za podpisy radních apod. ♦ po předchozím souhlasu ministra vnitra jmenuje a odvolává ředitele v souladu se zvláštním zákonem; jmenování nebo odvolání ředitele bez předchozího souhlasu ministra vnitra je neplatné Souhlas ministra vnitra je určitým zásahem do samosprávy kraje, ale má svou logiku v tom, že ministerstvo vnitra musí dbát i profesionálního výkonu velkého objemu státní správy na krajích. Lze říci, že při obsazování místa ředitele úřadu se kloubí rozhodnutí samosprávy a státní správy, přičemž rozhodnutí státní správy je vyjádřeno v souhlasu či nesouhlasu. Osobu vybírá samozřejmě samospráva sama dle zvláštního zákona (viz. dále). ♦ stanoví podle zvláštního předpisu plat řediteli a ukládá mu úkoly Z této pravomoci je nutné si uvědomit, KDO může úkolovat ředitele úřadu. Je jím právě osoba hejtmana, ale též zastupitelstvo a rada kraje (viz další text). ♦ na základě zmocnění v zákoně zřizuje pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány ♦ odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření kraje za uplynulý kalendářní rok Odpovídá zastupitelstvu, Pokud by tak neučinil, vystavuje se např. možnosti odvolání. ♦ zajišťuje ochranu utajovaných skutečností Ne že by ji přímo sám vykonával, ale jeho povinností je tuto ochranu zabezpečit. ♦ odpovídá za informování občanů o činnosti kraje Toto ustanovení je realizací principu publicity veřejné správy v praxi. Ukládá povinnost informovat z vlastní iniciativy o činnosti kraje, tedy nečekat na zájem občanů. V řadě krajů se to realizuje různě, standardem už jsou webové stránky, v některých krajích krajské noviny apod. ♦ vykonává další úkoly v samostatné nebo přenesené působnosti, pokud jsou mu svěřeny zastupitelstvem, radou nebo tak stanoví zákon Viz,. například možnost svěřit hejtmanovi uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce.
♦ plní obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních předpisů vůči uvolněným členům zastupitelstva a řediteli. Zde je stanoveno výslovně, že hejtman je nadřízeným řediteli, náměstkům a uvolněným členům rady. To znamená je to hejtman, který např. schvaluje čerpání dovolené, řeší služební cesty. apod. ♦ Hejtman svolává a zpravidla řídí zasedání zastupitelstva a rady, podepisuje spolu s ověřovateli zápis z jednání zastupitelstva a zápis z jednání rady. Z tohoto ustanovení vyplývá několik věcí: - zasedání zastupitelstva a rady řídí „zpravidla“, tedy nikoli nutně vždy - vždy podpisuje zápis z jednání, a vždy musí být současně podepsáni alespoň dva ověřovatelé (ověřovatele zápisu volí zastupitelstvo na každém zasedání, mohou být buď stálí nebo „rotují“, nemusí být členy zastupitelstva!)) - ustanovení o zastupování hejtmana tímto ustanovením nejsou tím dotčena ♦ Hejtman má právo užívat při významných příležitostech závěsný odznak. Závěsný odznak má uprostřed velký státní znak a po obvodu odznaku je uveden název Česká republika. Rada může stanovit, v kterých případech může tento odznak užívat jiný člen zastupitelstva nebo ředitel krajského úřadu.
VÝZNAMNÉ SISTAČNÍ OPRÁVNĚNÍ HEJTMANA „Hejtman pozastaví výkon usnesení rady, má-li za to, že je usnesení nesprávné. Věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva.“ (§62 zákona o krajích) Blíže viz ustanovení týkající se rady kraje. Hejtman de facto přenáší působnost rady na zastupitelstvo, čímž vlastně mění dikci zákona.
ZATUPOVÁNÍ HEJTMANA Zastupování hejtmana při výkonu jeho funkce upravuje §64 zákona o krajích. „Hejtmana zastupuje náměstek hejtmana. Zastupitelstvo může zvolit více náměstků hejtmana a svěřit jim některé úkoly. Náměstek hejtmana, kterého určí zastupitelstvo, zastupuje hejtmana v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy hejtman nevykonává funkci.“ Případy, kdy hejtman nevykonává funkci, jsou klasické – pracovní neschopnost, v případě ženy těhotenství apod. , a také čerpání dovolené. V těchto případech má náměstek právo zastupovat hejtmana naprosto ve všech rolích a při všech záležitostech. Pokud je více náměstků, je nutné určit, který bude tím zastupujícím. Zastupitelstvo může též svěřit náměstkům určité oblasti, které pak vykonávají tito samostatně, ještě „před“ hejtmanem. Celkem obvykle se
vydělují například sociální otázky, školství a kultura, někdy veřejné zakázky, někdy ekonomika. MOŽNOST JEDNODUCHÁ HEJTMAN
OBECNÁ PRAVOMOC DLE ZÁKONA O KRAJÍCH
NÁMĚSTEK HEJTMANA
JEN V PŘÍPADĚ NEPŘÍTOMNOSTI HEJTMANA
Při složitější dělbě rolí je to například takto: HEJTMAN – vykonává vše, až na výjimky svěřené náměstkům 1. NÁMĚSTEK – zastupuje hejtmana v době nepřítomnosti, samostatně vykonává oblast školství a sociálních věcí 2. NÁMĚSTEK – samostatně vykonává oblast dopravy Tzn. hejtman vykonává přímo vše vyjma oblasti školství a sociálních věcí, a vyjma oblasti dopravy, zde jsou prvními v řadě náměstci dle rozdělení působnosti. Když hejtman není přítomen, zastupuje ho v plné šíři 1. Náměstek vyjma oblasti dopravy, 2. náměstek vykonává dál svou pravomoc dopravy. Uvedené záležitost jsou důležití pro případné posouzení jednání nad rámec své pravomoci, pro orientaci, na koho se se svým problémem či připomínkou obrátit apod. SITUACE, KDY JE HEJTMAN ODVOLÁN, ALE NENÍ ZVOLEN NOVÝ I na tuto situaci zákon pamatuje, a to ve dvou variantách: 1. Je-li hejtman ze své funkce odvolán nebo se funkce vzdal a není-li současně zvolen nový hejtman, vykonává jeho pravomoci podle tohoto zákona náměstek hejtmana, kterého určilo zastupitelstvo k zastupování hejtmana 2. Neurčilo-li zastupitelstvo takového náměstka hejtmana nebo byl-li náměstek hejtmana z funkce odvolán nebo se funkce vzdal současně s hejtmanem, pověří zastupitelstvo výkonem pravomocí hejtmana některého z členů rady. OBDOBÍ ODE DNE VOLEB DO USTAVUJÍCÍHO ZASEDÁNÍ Hejtman vykonává v období od voleb do zastupitelstva do ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva zákonem přesně určené pravomoci. Jeho pravomoc tedy není úplná. Jestliže zastupitelstvo nezvolí na svém ustavujícím zasedání hejtmana, jsou tyto dvě možnosti: a) dosavadní hejtman vykonává, je-li členem zastupitelstva, pravomoci jako v době do ustavujícího zasedání.
b) není-li dosavadní hejtman členem zastupitelstva, pověří zastupitelstvo výkonem těchto pravomocí některého ze svých členů.
H. Krajský úřad SLOŽENÍ A ČLENĚNÍ KRAJSKÉHO ÚŘADU Krajský úřad tvoří ♦ ředitel ♦ zaměstnanci kraje zařazení do krajského úřadu V čele krajského úřadu stojí ředitel,kterého v případě nepřítomnosti zastupuje zástupce ředitele. Krajský úřad se člení na ♦ odbory ♦ oddělení.
ŘEDITEL KRAJSKÉHO ÚŘADU Ředitel je zaměstnancem kraje. Za plnění úkolů svěřených krajskému úřadu v samostatné a přenesené působnosti je odpovědný hejtmanovi. Tedy ředitel krajského úřadu je odpovědnou osobou za kvalitu práce krajského úřadu jako celku. Práva a povinnosti ředitele krajského úřadu ♦ zajišťuje úkoly v přenesené působnosti kraje vyplývající ze zvláštních zákonů Jedná se o výkon státní správa, tedy nikoli samosprávy. Je to oblast, s kterou nemají až na velké výjimky krajské orgány nic společného. ♦ podává ministerstvu návrhy na pozastavení obecně závazných vyhlášek obcí a nařízení obcí nebo jejich jednotlivých ustanovení podle zvláštních zákonů Velmi významná pravomoc, která zasahuje do výkonu samosprávy obcí. Zpravidla na věci pracují právníci, konečné rozhodnutí a podání návrhu však náleží řediteli krajského úřadu. ♦ podle zvláštních předpisů plní vůči zaměstnancům kraje zařazeným do krajského úřadu funkci statutárního orgánu zaměstnavatele Vyplývá to z pozice přímého nadřízeného. ♦ stanoví podle zvláštních předpisů platy zaměstnancům kraje zařazeným do krajského úřadu ♦ je nadřízeným všech zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu a kontroluje jejich činnost Dvě významné pravomoci vůči zaměstnancům, které upevňují postavení ředitele jako nadřízeného. ♦ vydává zejména organizační a pracovní řád, spisový řád a skartační řád krajského úřadu
Může vydat i jiné interní předpisy. Umožňuje mu to slůvko zejména v textu tohoto ustanovení. ♦ je oprávněn předkládat radě návrhy na vydání nařízení kraje Jde o významnou iniciační pravomoc. ♦ určuje po projednání s hejtmanem své zástupce Pojem projednání znamená, že by si měl vyžádat stanovisko a názor hejtmana, ale nemusí jím být vázán. Volba zástupce je pouze na řediteli úřadu. ♦ plní úkoly uložené mu zastupitelstvem, radou nebo hejtmanem ♦ plní úkoly stanovené v samostatné působnosti zastupitelstvem a radou a další úkoly stanovené zákonem Ve svém celku to znamená, že úkoly řediteli krajského úřadu mohou ukládat: - hejtman - rada kraje - zastupitelstvo kraje a to vždy v rozsahu své působnosti, tzn. tato oblast zahrnuje opět ve svém celku jak oblast přenesené působnosti kraje, tak oblast samostatné působnosti. ♦ Ředitel je oprávněn zúčastňovat se zasedání zastupitelstva a schůzí rady s hlasem poradním. Tedy může se jich účastnit, i kdyby si to tyto orgány nepřály. Jeho hlas má váhu poradní, což též nepřímo znamená, že ředitel musí dostat slovo, když o něj požádá. Neslučitelnost funkcí a zákaz některých činností Ředitel nesmí vykonávat funkce ♦ v politických stranách ♦ v politických hnutích. Jeho funkce je dále neslučitelná ♦ s funkcí poslance a senátora Parlamentu České republiky ♦ s funkcí člena zastupitelstva územního samosprávného celku.(tedy nejen kraje, ale i kterékoli obce na území kraje!)
PŮSOBNOST KRAJSKÉHO ÚŘADU (§66 a dále) V činnosti krajského úřadu nejvíce prolíná státní správa (přenesená působnost) a samosprávy (samostatná působnost). Pochopení jejich rozdělení a odlišností není zrovna jednoduchá, obzvláště proto, že hranice mezi oběma jsou někdy velmi „pružné“. Pokusme se tedy o základní shrnutí postavení krajského úřadu pokud jde o jeho činnost. Samostatná působnost (samospráva – souvisí přímo s prací volených orgánů kraje) Krajský úřad plní úkoly v samostatné působnosti uložené mu ♦ zastupitelstvem ♦ radou (Rada může ukládat úkoly krajskému úřadu jen v rozsahu své působnosti svěřené jí zákonem)
♦ a napomáhá činnosti výborů a komisí. Přenesená působnost (státní správa – orgány kraje až na výjimky nezasahují) Krajský úřad vykonává přenesenou působnost s výjimkou věcí, které jsou zákonem svěřeny zastupitelstvu a radě nebo zvláštnímu orgánu. Tedy vykonává všechnu přenesenou působnost, pokud ji zákon nedává do působnosti jiného orgánu. ČINNOST KRAJSKÉHO ÚŘADU Krajský úřad ♦ přezkoumává rozhodnutí vydaná orgány obce v řízení podle zvláštních zákonů6, pokud není zákonem tato působnost svěřena zvláštnímu orgánu nebo zákon nestanoví jinak ♦ ukládá sankce podle zákona ♦ poskytuje odbornou a metodickou pomoc obcím Na tuto činnost kraje bych ráda upozornila, neboť se na ni zapomíná. Obce mají dle tohoto ustanovení právo na odbornou a metodickou pomoc kraje, a to v podstatě ve všech oblastech života. Nelze obec odkázat jinam, pokud si přijde na krajský úřad pro radu. ♦ zabezpečuje koordinaci výstavby a provozu informačního systému kompatibilního s informačními systémy veřejné správy, ♦ organizuje kontroly výkonu přenesené působnosti obcí, vyhodnocuje jejich výsledky a předkládá příslušnému ministerstvu, popřípadě vládě, návrhy na potřebná opatření Opět hovoříme o státní správě, tedy přenesené působnosti obcí (typicky stavební řízení apod.) ♦ zřizuje funkci koordinátora pro romské záležitosti, ♦ vykonává další působnosti svěřené mu zákonem. ♦ Krajský úřad kontroluje v potřebném rozsahu a prostředky, které zákon dává k dispozici, činnost orgánů obcí při výkonu přenesené působnosti. Kontrolní činnost krajů navazuje na dřívější kontrolní činnost okresních úřadů. DOZOROVÁ ČINNOST KRAJE ♦ Krajský úřad v přenesené působnosti vykonává dozor nad výkonem samostatné a přenesené působnosti obcí podle zvláštního zákona. 7 Pro dozorovou činnost platí dále další podmínky, např. pro zaměstnance dozor provádějící: Zaměstnanci kraje zařazení do krajského úřadu, kteří se podílejí na výkonu tohoto dozoru musí mít vysokoškolské vzdělání v oblasti práva nebo v oblasti, která se vztahuje k předmětu dozoru. To považuji za velmi důležité znát zejména ve vztahu k pracovníkům obcí. Tuto podmínku by měli vyžadovat a trvat na ni. Ne snad z nějaké malichernosti a právního pozitivismu, ale zejména v zájmu kvalitní a fundované kontrolní činnosti. 6
Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. 7 ) Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
Dozor musí být zaměřen výhradně na následné posuzování dodržování zákonnosti a je prováděn tak, aby nebyla omezována samostatná působnost a rozhodovací pravomoc orgánů obce. Tyto podmínky není snadné splnit, protože obce často vyžadují konzultace předem. Ale právě v případě, kdy kraj vyjádří svůj názor předem, už tímto ovlivňuje rozhodování obce, resp. její volbu řešení problému. A tím se kraj dostává do kolize s druhou větou, tedy zákazem zasahování do samosprávy obcí jako takové. Trvat v rámci dozoru až na následnosti je tedy důležité jak pro obce, tak pro kraj. Obec by se neměla nechat názorem kraje ovlivňovat, a kraj by neměl chtít obec ovlivňovat, aby nebyl nařknut ze zásahů do samosprávy obcí.
PÍSEMNOSTI KRAJSKÉHO ÚŘADU Všechny písemnosti vyhotovené orgány kraje týkající se samostatné působnosti se v záhlaví označují názvem kraje s uvedením názvu příslušného orgánu, který písemnost vyhotovil. To znamená, že nepostačuje jen název kraje, ale musí tam být specifikace – kancelář hejtmana, oddělení apod. Opět se dostáváme k důležitému členění působnosti kraje na působnost samostatnou a přenesenou. Všechny písemnosti vyhotovené orgány kraje týkající se přenesené působnosti se v záhlaví označují slovy "Krajský úřad" s uvedením názvu kraje a současně se uvede i název odboru či zvláštního orgánu, který písemnost vyhotovil. (Toto neplatí pro nařízení kraje). Z toho lze odvodit, že písemnosti v oblasti samostatné působnosti se budou označovat názvem kraje. Razítko kraje Kraj může používat vlastní razítko. Razítko může kraj používat jen v případech, kdy zákonem není stanoveno povinné užívání úředního razítka s malým státním znakem. To znamená, že nikdo nebrání kraji, aby si vyhotovilo vlastní razítko, rozuměj s vlastním motivem. Ale nelze jej používat tam, kde je předepsáno užití razítka se státním znakem, typicky ve správních řízení. Je zde tedy obdobná úprava jako u razítka obcí. ÚŘEDNÍ DESKA KRAJE Zřídit úřední desku kraje je povinnost. Krajský úřad zřizuje úřední desku, která je umístěna na místě, které musí být veřejně přístupné po dobu 24 hodin denně. Úřední deska se zpravidla umísťuje na budově, v níž má krajský úřad své sídlo, případně na budově, ve které má svá další pracoviště. Z tohoto ustanovení vyplývá, že: - nelze úřední desku umístit dovnitř jakékoli budovy
-
nemusí to být zrovna budova úřadu, ale v každém případě místo 24 hodin stále přístupné
I. ORGÁNY ZASTUPITELSTVA A RADY Oba orgány kraje, rada i zastupitelstvo, si dále zřizuje své vlastní orgány. Tyto orgány zastupitelstva a rady zaujímají významné postavení v rámci kraje, je proto dobré vědět, které to jsou, jaké mají pravomoci apod. V těchto orgánech se mohou uplatnit např. regionální odborníci – nečlenové zastupitelstva kraje.
VÝBORY (§76 zákona) Výbory může zřídit zastupitelstvo jako své iniciativní a kontrolní orgány. Svá stanoviska a návrhy předkládají výbory zastupitelstvu. SLOŽENÍ VÝBORŮ Pro složení výborů platí tato základní pravidla: ♦ předsedou výboru je vždy člen zastupitelstva. ♦ počet členů výborů je vždy lichý. ♦ některé výbory se zřizují obligatorně (povinně) ♦ členy výborů i předsedu výboru volí zastupitelstvo nadpoloviční většinou hlasů všech členů zastupitelstva CO VÝBORY DĚLAJÍ A JAK ROZHODUJÍ Výbory plní úkoly, kterými je pověří zastupitelstvo. Ze své činnosti odpovídají rovněž zastupitelstvu. Výbory se schází podle potřeby, tzn. četnost jejich zasedání není dána. Zastupitelstvo jim ovšem může určitý režim jejich práce, včetně časového, uložit. K přijetí usnesení výboru je třeba nadpoloviční většiny hlasů všech jeho členů. Usnesení výborů se vyhotovují písemně a podepisuje je předseda výboru. Usnesení jsou přístupné nejen zastupitelům, ale i občanům, pokud o ně požádají. Pro činnost výborů lze vydat jednací řád. Zákon o tom nehovoří, ale bývá to poměrně pravidlem. POZOR: Jednotlivý člen výboru nemá samostatné pravomoci, jde o kolektivní orgán. Nemůže tedy sám např. vyvíjet nějakou kontrolní činnost. OBLIGATORNĚ ZŘIZOVANÉ VÝBORY (§78 zákona) Zastupitelstvo zřizuje vždy ♦ výbor finanční
♦ výbor kontrolní Členy finančního a kontrolního výboru nemohou být hejtman, zástupce hejtmana, ředitel ani osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na krajském úřadu. ♦ výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost. Tyto výbory musí být nejméně pětičlenné. Kraj, v jehož územním obvodu žije podle posledního sčítání lidu alespoň 5 % občanů hlásících se k národnosti jiné než české, zřizuje povinně ♦ výbor pro národnostní menšiny. Členy tohoto výboru jsou i zástupci národnostních menšin, pokud je deleguje svaz utvořený podle zvláštního zákona; vždy však příslušníci národnostních menšin musí tvořit nejméně polovinu všech členů výboru. Zákon pak ponechává zastupitelstvu volnost k vytvoření dalších výborů, kterých může být mnohem více. S ohledem na závažnost a význam výboru finančního a kontrolního uvádíme základní pravidla pro jejich práci, specificky též k výboru pro výchovu, vzdělání a zaměstnanost. FINANČNÍ VÝBOR Finanční výbor patří k jednomu ze dvou nejvýznamnějších výborů kraje, a o členství v něm bývá zpravidla velký zájem. Předsednictví výboru zpravidla spadá do koaličních dohod volebních subjektů. Finanční výbor totiž nemusí čekat na uložení úkolů zastupitelstvem, ale má činnost danou ze zákona a tuto musí realizovat. Jeho činnost je nasměrována do oblasti ekonomiky. Finanční výbor ♦ provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky kraje, ♦ provádí kontrolu hospodaření právnických osob a zařízení založených nebo zřízených krajem, nebo které na kraj byly převedeny, ♦ provádí kontrolu využití dotací poskytnutých krajem z jeho prostředků obcím; za tímto účelem je výbor oprávněn požadovat od obcí příslušné podklady a obce jsou povinny poskytnout výboru požadovanou součinnost, ♦ plní další úkoly ve finanční oblasti, kterými jej pověří zastupitelstvo. Finanční výbor musí mít tedy stálý přístup k téměř všem dokumentům týkajícím se financí kraje, a jeho vliv bývá obvykle velmi vysoký a členství v tomto výboru velmi prestižní záležitostí. Nejvíce se chybuje v praxi v přesvědčení, že finanční výbor může jen tam, kde ho pověří činností zastupitelstvo. To je mylná úvaha. V prvních dvou bodech jasně daných zákonem musí být finanční výbor aktivní bez ohledu na to, zda mu úkoly v daných oblastech uloží zastupitelstvo.
KONTROLNÍ VÝBOR Je druhým z významných výborů zastupitelstva kraje. Jeho činnost je nasměrována do oblasti práva. Jeho činnost spočívá v následujícím: ♦ kontroluje plnění usnesení zastupitelstva a rady (např. soulad textů uzavíraných smluv s tím, co bylo schváleno) ♦ kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory a krajským úřadem na úseku samostatné působnosti, ♦ plní další kontrolní úkoly, kterými jej pověří zastupitelstvo. Platí pro něj plně to, co bylo řečeno u výboru finančního. Výbor musí sám být aktivní, nečeká na pověření zastupitelstvem. Výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost Věnuje se důležitým otázkám života kraje daných oblastí, jeho činnost spočívá v následujícím: ♦ v návaznosti na demografický vývoj a vývoj zaměstnanosti posuzuje a vyjadřuje se k síti škol a školských zařízení, studijních a učebních oborů a k jejich změnám v působnosti kraje, ♦ předkládá návrhy na zkvalitnění péče poskytované školami a školskými zařízeními, popřípadě předškolními zařízeními, které kraj zřizuje, ♦ vyjadřuje se k záměrům na poskytování dotací v oblasti mládeže, tělovýchovy a sportu, ♦ projednává zprávy o výsledcích výchovně vzdělávací činnosti škol, školských zařízení a předškolních zařízení, které kraj zřizuje, ♦ plní další úkoly v oblasti výchovy a vzdělávání, kterými jej pověří zastupitelstvo. Činnost výboru je velmi náročná na koncepční uvažování členů, na absolutní množství údajů k tomu, aby členové výboru mohli podávat odpovědná vyjádření a stanoviska. VÝSTUPY KONTROLNÍ ČINNOSTI VÝBORŮ (§79 zákona) O provedené kontrole výbor pořídí zápis, který obsahuje: a) předmět kontroly b) jaké nedostatky byly zjištěny c) návrhy na opatření směřující k odstranění nedostatků. Zápis podepisuje člen výboru a zaměstnanec, jehož činnosti se kontrola týkala. Výbor předloží zápis zastupitelstvu; v případě kontrolního zápisu se k zápisu připojí vyjádření orgánu, případně zaměstnanců, jejichž činnosti se kontrola týkala. Kontrolu mohou provádět jak jednotliví členové výboru výborem pověření, tak více členů výboru i výbor celý. Jak se dále naloží se zápisem je na úvaze zastupitelstva. POZOR: Zastupitelstvo již zápis neschvaluje, to udělal již výbor, jen na jeho základě učiní nebo neučiní nějaké kroky, může ho též vzít pouze na vědomí. Často bývají kontrolní zápisy značné politikum, a absence bližší zákonné úpravy v tom smyslu, jak s prací výborů nakládat, se v těchto diskuzích projevuje.
Jsou možné extrémy tohoto typu: 1. výbor, ač zřízen, nepracuje – zákona neřeší, mimo politické sankce ve formě odvolání členů neexistuje možnost zásahu 2. výbor pracuje, má výstupy, ale zastupitelstvo je ignoruje a ponechává bez povšimnutí i závažná zjištění – opět není sankce 3. výbory nejsou zřízeny – zákon neřeší a tuto situaci nespojuje ani s žádnou sankcí U výborů se tak projevuje velmi častý jev zákona o krajích (a o obcích), a to že sice právní úprava něco přikazuje, ale nesplnění nijak nesankcionuje. Často je to ke škodě práce zastupitelstva.
Komise (§80 zákona) Komise nejsou tak významné jako výbory, ale jejich činnost může být pro radu a tím obecně pro kraj velmi důležitá z jiných hledisek. Komise zřizuje rada jako své iniciativní a poradní orgány. To znamená, že komise neoplývají žádnými pravomocemi, mají „poimáhat“ radě v nějaké oblasti její práce. Svá stanoviska a náměty předkládají komise radě., a na radě záleží, jak s nimi naloží. Komise se usnáší většinou hlasů všech svých členů. Členem, a to ani předsedou, nemusí být člen zastupitelstva. Počet členů není také nijak stanoven a může být i sudý. Za minimální počet se považuje číslo 3. Komise je ze své činnosti odpovědna radě, radní volí její členy a také je odvolávají. Komise mohou být zřízeny jako ♦ stálé ♦ pro určitou záležitost (akci) apod.
J. DOZOR Kraj je sice územním samosprávným celkem, ale jeho činnost, obdobně jako činnost obcí, podléhá dozoru v přesně zákonem daných mezích. OBSAH DOZORU V PŘÍPADĚ KRAJŮ Výkon samostatné i přenesené působnosti kraje podléhá dozoru státu. Dozor vykonávají ♦ věcně příslušná ministerstva ♦ jiné věcně příslušné ústřední správní úřady. Dozor je zaměřen výhradně na následné posuzování dodržování zákonnosti a je prováděn tak, aby nebyla omezována samostatná působnost a rozhodovací pravomoc orgánů kraje a aby nedocházelo k nezákonnému zásahu státu do jejich činnosti. Opět musíme odlišovat samostatnou a přenesenou působnost kraje, a to takto: Při dozoru nad výkonem samostatné působnosti kraje se zjišťuje: ♦ soulad obecně závazných vyhlášek kraje se zákony
♦ v případě usnesení a rozhodnutí orgánů kraje jejich soulad se zákony a jinými právními předpisy. Při dozoru nad výkonem přenesené působnosti kraje se zjišťuje: ♦ soulad nařízení kraje se zákony a jinými právními předpisy vydanými vládou a ústředními správními úřady ♦ v případě usnesení a rozhodnutí orgánů kraje jejich soulad se zákony, jinými právními předpisy, usneseními vlády a směrnicemi ministerstev a jiných ústředních správních úřadů CO MŮŽE STÁT V RÁMCI DOZORU OD KRAJE POŽADOVAT Při výkonu dozoru jsou ministerstva a jiné ústřední správní úřady oprávněny ♦ požadovat od příslušného orgánu kraje poskytnutí informací potřebných pro výkon dozoru ve stanovených lhůtách, ♦ požadovat na kraji změnu nebo zrušení nezákonného opatření jeho orgánů ve stanovené lhůtě, ♦ požadovat na kraji splnění úkolu stanoveného mu zákonem; nesplní-li kraj úkol stanovený mu zákonem a po upozornění věcně příslušným orgánem nezjedná nápravu, zabezpečí náhradní výkon příslušný ústřední správní úřad na náklady kraje, jestliže nesplněný úkol může provést někdo jiný; v odůvodněných případech může od vymáhání nákladů upustit. PROCESNÍ PRŮBĚH DOZORU Obecně závazná vyhláška kraje 1. Ministerstvo pozastaví účinnost obecně závazné vyhlášky kraje, je-li v rozporu se zákonem. Rozhodnutí ministerstva o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky kraje nabývá účinnosti dnem doručení jeho písemného vyhotovení krajskému úřadu. Toto rozhodnutí se neprodleně oznámí ve Věstníku. 2. Nezruší-li zastupitelstvo takovou obecně závaznou vyhlášku kraje nebo neuvede-li ji do souladu se zákonem ve lhůtě 3 měsíců od účinnosti rozhodnutí o pozastavení, podá ministr vnitra Ústavnímu soudu návrh na její zrušení. (Obdobně postupuje ministr vnitra v případě nečinnosti ředitele krajského úřadu podle §69 odst. 2 písm. b) zákona. 3. Jestliže Ústavní soud návrh ministra vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky kraje odmítne nebo zamítne, nebo řízení zastaví, rozhodnutí ministerstva o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky kraje pozbývá účinnosti dnem, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nabude právní moci. Usnesení nebo rozhodnutí orgánu kraje v samostatné působnosti 1. Ministerstvo pozastaví výkon usnesení nebo rozhodnutí orgánu kraje v samostatné působnosti, je-li v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem. Rozhodnutí o pozastavení výkonu usnesení nebo rozhodnutí orgánu kraje v samostatné působnosti nabývá účinnosti dnem doručení jeho písemného vyhotovení kraji.
2. Včas podaný opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí nemá odkladný účinek.) 3. Nezjedná-li příslušný orgán kraje nápravu do 3 měsíců od pozastavení výkonu usnesení nebo rozhodnutí orgánu kraje v samostatné působnosti, podá ministerstvo žalobu k soudu na jeho zrušení. 4. Zjedná-li příslušný orgán kraje nápravu před rozhodnutím soudu, ministerstvo své rozhodnutí o pozastavení výkonu usnesení nebo rozhodnutí orgánu kraje v samostatné působnosti zruší do 15 dnů od doručení usnesení nebo rozhodnutí orgánu kraje o zjednání nápravy ministerstvu. 5. Zamítne-li soud žalobu, nebo řízení zastaví, rozhodnutí ministerstva o pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření pozbývá platnosti dnem, kdy rozhodnutí soudu nabude právní moci. Nařízení kraje 1. Věcně příslušné ministerstvo nebo jiný věcně příslušný ústřední správní úřad pozastaví účinnost nařízení kraje, je-li v rozporu se zákonem. 2. Rozhodnutí věcně příslušného ministerstva nebo jiného věcně příslušného ústředního správního úřadu o pozastavení účinnosti nařízení kraje nabývá účinnosti dnem doručení jeho písemného vyhotovení krajskému úřadu. Toto rozhodnutí se neprodleně oznámí ve Věstníku. 3. Nezruší-li příslušný orgán kraje takové nařízení kraje nebo neuvede-li jej do souladu se zákonem ve lhůtě 3 měsíců od účinnosti rozhodnutí o jeho pozastavení, podá příslušný ministr nebo vedoucí ústředního správního úřadu Ústavnímu soudu návrh na jeho zrušení podle zvláštního zákona. 4. Jestliže Ústavní soud návrh příslušného ministra nebo vedoucího ústředního správního úřadu na zrušení nařízení kraje odmítne nebo zamítne, nebo řízení zastaví, rozhodnutí příslušného ministerstva nebo ústředního správního úřadu o pozastavení účinnosti nařízení kraje pozbývá účinnosti dnem, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nabude právní moci. Usnesení, rozhodnutí nebo opatření orgánu kraje v přenesené působnosti 1. Věcně příslušné ministerstvo nebo jiný věcně příslušný ústřední správní úřad pozastaví výkon usnesení, rozhodnutí nebo opatření orgánu kraje v přenesené působnosti, je-li v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem vydaným vládou nebo ústředním správním úřadem nebo s usneseními vlády, směrnicemi ministerstev a jiných ústředních správních úřadů. 2. Nezruší-li příslušný orgán kraje takové usnesení, rozhodnutí nebo opatření nebo neuvede-li je do souladu se zákonem nebo jiným právním předpisem vydaným vládou nebo ústředním správním úřadem nebo s usnesením vlády, směrnicí ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu ve lhůtě stanovené příslušným ministerstvem nebo jiným věcně příslušným ústředním správním
úřadem, která nesmí být kratší než 30 dnů, toto ministerstvo nebo tento ústřední správní úřad je svým rozhodnutím zruší. 3. Rozhodnutí věcně příslušného ministerstva nebo jiného věcně příslušného ústředního správního úřadu o pozastavení výkonu takového usnesení, rozhodnutí nebo opatření, jakož i rozhodnutí o jeho zrušení nabývá účinnosti dnem doručení jeho písemného vyhotovení krajskému úřadu. DALŠÍ OTÁZKY DOZORU Při výkonu dozoru je kraj povinen předložit na vyžádání dokumenty o kontrolách všeho druhu, a to i těch, které provedly jiné kontrolní orgány a které mají vztah k předmětu dozoru. Na vyžádání je krajský úřad povinen předat kopie celých databází k vyhodnocení v nich obsažených informací souvisejících s předmětem dozoru. Po vyhlášení právního předpisu kraje jej neprodleně zašle krajský úřad ministerstvu. Krajský úřad zašle ministerstvu usnesení nebo jiné opatření orgánů kraje ve stanovené lhůtě, jestliže o to požádá. Dozor nad výkonem samostatné a přenesené působnosti krajů se nevztahuje na rozhodnutí kraje vydaná ve správním řízení a na rozhodnutí vydaná v řízení o správě daní a poplatků. Velmi důležité ustanovení je to, že tato dozorová pravidla se nepoužijí na porušení právních předpisů občanského, obchodního a pracovního práva. PRŮBĚH KONTROLY (§88 zákona) Zaměstnanec příslušného ministerstva pověřený provedením kontroly činnosti krajského úřadu nebo zvláštního orgánu je povinen se prokázat písemným pověřením. Kontrolující je při provádění kontroly oprávněn 1. požadovat od příslušného orgánu kraje, aby ve stanovené lhůtě předložil podklady a poskytl úplné informace nezbytné k provedení kontroly, 2. zajistit v odůvodněných případech předložené podklady; jejich převzetí je povinen písemně potvrdit. Kontrolující je při provádění kontroly povinen ♦ oznámit řediteli zahájení a ukončení kontroly a předložit pověření k jejímu provedení ( to se může stát při příjezdu na místo, nemusí to být výrazněji předem) ♦ zjistit skutečný stav kontrolovaných činností a porovnat je s příslušnými právními předpisy, ♦ zabezpečit řádnou ochranu zajištěných podkladů a vrátit je neprodleně, pominou-li důvody jejich zajištění, ♦ pořídit o výsledcích kontroly protokol. PROTOKOL (§89 zákona)
V protokolu o kontrole se uvede zejména (to neznamená jen, jde o příkladmý výčet) ♦ označení kontrolního a kontrolovaného orgánu, ♦ jména kontrolujících, ♦ místo a čas provedení kontroly, ♦ předmět kontroly, ♦ všechna kontrolní zjištění včetně nedostatků a osob za ně zodpovědných, ♦ návrh nápravných opatření k odstranění zjištěných nedostatků, ♦ označení všech podkladů, o které se kontrolní zjištění opírá. ♦ Protokol o kontrole podepíší všichni kontrolující, kteří se kontroly zúčastnili. DALŠÍ POSTUP Kontrolující seznámí s obsahem protokolu o kontrole ♦ ředitele nebo jím pověřeného zástupce ♦ osoby odpovědné za nedostatky. Řediteli nebo jím pověřenému zástupci předá kontrolující stejnopis protokolu o kontrole. Stejnopis části záznamu, ve kterém je vymezena osobní odpovědnost, předá kontrolující odpovědným osobám a jejich nadřízenému. Lze odmítnout podepsat protokol? Ano. Pokud ředitel nebo jím pověřený zástupce nebo odpovědná osoba odmítne podepsat protokol o kontrole, vyznačí to kontrolující v tomto protokolu. NÁMITKY Proti obsahu kontrolního zjištění uvedeného v protokolu o kontrole mohou ♦ ředitel nebo jím pověřený zástupce ♦ odpovědné osoby podat písemné a zdůvodněné námitky do 15 dnů ode dne převzetí protokolu o kontrole. Nepostačuje tedy vyslovit nesouhlas, ale je nutné jej odůvodnit. O námitkách rozhodne nadřízený kontrolujícího do 30 dnů od jejich doručení příslušnému ministerstvu. CO KDYŽ KRAJ NESPLNÍ SVÉ ZÁKONNÉ POVINNOSTI? Jestliže při kontrole kraj a) nesplní povinnost uloženou mu podle §87, uloží mu příslušné ministerstvo rozhodnutím vydaným ve správním řízení pokutu až do 100 000 Kč, b) neodstraní ve stanovené a poté ani v nově stanovené lhůtě zjištěné nedostatky, uloží mu příslušné ministerstvo rozhodnutím pokutu do 500 000 Kč. Pokuty uložené podle odstavce 1 jsou příjmem státního rozpočtu; při jejich vybírání a vymáhání se postupuje podle zvláštního zákona. Nepostupuje se podle správního řádu.
K. VZTAH MINISTERSTEV A VLÁDY K ÚZEMNÍM SAMOSPRÁVNÝM CELKŮM (§92) Při výkonu přenesené působnosti jsou orgány územní samosprávy podřízeny příslušnému ministerstvu. (Jedná se o výkon státní správy, v samosprávě je kraj podřízen jen zákonům!) Příslušná ministerstva, do jejichž působnosti náleží úseky státní správy vykonávané orgány územní samosprávy, řídí v rámci zákonů výkon státní správy vydáváním právních předpisů a směrnic; podmínkou platnosti směrnice je její publikace, ve výjimečném případě oznámení o vydání ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí. Ne tedy vše, o co ministerstva někdy opírají své požadavky, je v souladu s tímto ustanovením. Na zásadu publikace je dobré nezapomínat a v případě pochybností si ji ověřit. Vztah ministerstev ke krajům Příslušná ministerstva, do jejichž působnosti náleží úseky státní správy vykonávané orgány kraje, ♦ přezkoumávají rozhodnutí orgánů kraje vydaná na úseku přenesené působnosti ve správním řízení; na přezkoumávání rozhodnutí orgánů kraje vydaných ve správním řízení se vztahují ustanovení správního řádu, ♦ kontrolují výkon přenesené působnosti orgány kraje na svěřeném úseku. Ministerstvo ve vztahu ke krajům na úseku přenesené působnosti ♦ koordinuje vydávání směrnic ministerstev a jiných ústředních správních úřadů, jež se dotýkají přenesené působnosti kraje nebo přenesené působnosti obce; k tomu vydává Věstník vlády pro orgány krajů a orgány obcí; podmínkou platnosti směrnic ústředních správních úřadů je jejich vyhlášení ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí, ♦ kontroluje dodržování usnesení a opatření vlády v činnosti příslušných orgánů kraje a poskytování odborné pomoci krajským úřadem obcím, ♦ organizuje porady ředitelů krajských úřadů, ♦ ve spolupráci s příslušnými ústředními správními úřady organizuje provádění kontrol na vybraných úsecích činnosti orgánů kraje, vyhodnocuje jejich výsledky a předkládá vládě návrhy na potřebná opatření, ♦ řídí a ve spolupráci s příslušnými ministerstvy koordinuje výstavbu a realizaci informačních systémů krajů a zabezpečuje řešení a realizaci projektů.
KONTROLA VÝKONU PŘENESENÉ PŮSOBNOSTI OBCÍ
Zatímco v předchozí části jsme hovořili o kontrole krajů, tato kapitola se týká kontroly obcí ze strany krajů. Hovoříme o kontrole na úseku přenesené působnosti, tedy státní správy. „Kraj v přenesené působnosti kontroluje výkon přenesené působnosti obcemi; tuto kontrolu vykonává krajský úřad.“ Zásady provádění kontroly Zaměstnanec příslušného kraje pověřený provedením kontroly činnosti obecního úřadu nebo zvláštního orgánu (dále jen "kontrolující") je povinen se prokázat písemným pověřením ředitele krajského úřadu. 2. Kontrolující je při provádění kontroly oprávněn - požadovat od příslušného orgánu obce, aby ve stanovené lhůtě předložil podklady a poskytl úplné informace nezbytné k provedení kontroly - zajistit v odůvodněných případech předložené podklady; jejich převzetí je povinen písemně potvrdit. 3. Při výkonu dozoru je obec povinna předložit na vyžádání dokumenty o kontrolách všeho druhu, a to i těch, které provedly jiné kontrolní orgány a které mají vztah k předmětu kontroly. Na vyžádání je obecní úřad této obce povinen předat kopie celých databází k vyhodnocení v nich obsažených informací souvisejících s předmětem kontroly. 1.
Oprávnění a postup krajů při provádění kontroly nad výkonem přenesené působnosti obcí Kontrolující provádí kontrolu v rozsahu písemného pověření vydaného ředitelem. POVINNOSTI KONTROLOVANÉHO Příslušný orgán obce je povinen v souvislosti s prováděním kontroly ♦ předložit kontrolujícímu na jeho žádost ve stanovené lhůtě požadované podklady ♦ poskytnout mu úplné informace nezbytné k provedení kontroly. POVINNOSTI KONTROLUJÍCÍHO Kontrolující je povinen ♦ prokazovat se při kontrole písemným pověřením ředitele krajského úřadu ♦ oznámit starostovi obce zahájení a ukončení kontroly, ♦ zjistit skutečný stav kontrolovaných činností a porovnat je s příslušnými právními předpisy, ♦ zabezpečit řádnou ochranu zajištěných podkladů a vrátit je neprodleně, pominou-li důvody jejich zajištění, ♦ o výsledcích kontroly pořídit písemný protokol o kontrole a uvést v něm náležitosti stanovené tímto zákonem,
seznámit s obsahem protokolu o kontrole starostu obce nebo jím pověřeného zástupce a rovněž osoby odpovědné za zjištěné nedostatky, pokud jsou v protokolu o kontrole uvedeny, ♦ předat stejnopis protokolu o kontrole starostovi obce nebo jím pověřenému zástupci k podpisu, ♦ předat stejnopis části protokolu o kontrole, ve které je vymezena osobní odpovědnost za zjištěné nedostatky, odpovědným osobám a jejich nadřízenému, ♦ poučit starostu obce nebo jím pověřeného zástupce nebo odpovědnou osobu o možnosti podat proti obsahu kontrolního zjištění obsaženého v protokolu námitky. Pokud starosta nebo jím pověřený zástupce nebo odpovědná osoba odmítne podepsat protokol o kontrole, kontrolující tuto skutečnost vyznačí v tomto protokolu. PROTOKOL Náležitosti protokolu o kontrole V protokolu o kontrole se uvede (povinně) ♦ označení příslušného kontrolujícího kraje, ♦ označení kontrolovaného orgánu obce, ♦ jméno a příjmení kontrolujícího, popřípadě kontrolujících, ♦ místo a čas provedení kontroly, ♦ předmět kontroly, ♦ všechna kontrolní zjištění, včetně uvedení zjištěných nedostatků a osob za ně odpovědných, ♦ označení všech podkladů, o které se kontrolní zjištění opírá, ♦ návrh opatření k nápravě zjištěných nedostatků s termínem k jejich odstranění, ♦ podpis kontrolujícího, který kontrolu provedl; v případě, že kontrolu provedlo více kontrolujících, podpisy všech kontrolujících, kteří se kontroly zúčastnili, ♦ datum převzetí protokolu o kontrole starostou obce nebo jím pověřeným zástupcem a odpovědnou osobou, ♦ datum vyhotovení protokolu. ♦
NÁMITKY Proti obsahu kontrolního zjištění uvedeného v protokolu o kontrole mohou starosta obce nebo jím pověřený zástupce a odpovědné osoby podat písemné a zdůvodněné námitky do 15 dnů ode dne převzetí protokolu o kontrole řediteli krajského úřadu. Ředitel krajského úřadu o námitkách rozhodne do 30 dnů od jejich doručení kraji. POKUTY Jestliže při kontrole krajem obec a) nesplní povinnost podle §93c, uloží jí kraj rozhodnutím pokutu do 20000 Kč b) neodstraní ve stanovené a poté ani v nově stanovené lhůtě zjištěné nedostatky, uloží jí kraj rozhodnutím pokutu do 100 000 Kč. Řízení o správním deliktu lze zahájit do 1 roku ode dne, kdy se kraj dozvěděl o jednání uvedeném v odstavci 1, nejpozději však do 2 let ode
dne, kdy k tomuto jednání došlo. Správní delikt nelze projednat, uplynuly-li od jeho spáchání 3 roky. (3) Pokuty uložené podle odstavce 1 jsou příjmem kraje; při jejich vybírání a vymáhání se postupuje podle zvláštního zákona.
L. Spolupráce krajů (24 a násl.) Kraje mohou spolupracovat ♦ s ostatními kraji ♦ s obcemi. ♦ spolupráce s územními samosprávnými celky jiných států ♦ s ostatními subjekty Na spolupráci krajů s ostatními kraji a s obcemi však nelze použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení, pokud tento zákon nestanoví jinak. Spolupráce mezi kraji se uskutečňuje zejména ♦ na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu, ♦ zakládáním právnických osob podle zvláštního zákona dvěma nebo více kraji8 Smlouva Smlouva musí mít písemnou formu a musí být schválena příslušnými zastupitelstvy, jinak je neplatná. Smlouva podle musí obsahovat a) označení účastníků smlouvy, b) vymezení předmětu smlouvy, c) práva a povinnosti jednotlivých účastníků smlouvy, d) způsob využití stavby po jejím dokončení, je-li stavba předmětem smlouvy, e) důvody a způsob odstoupení účastníků od smlouvy a vypořádání majetku a majetkových práv. Smlouva je účinná dnem přijetí jejího návrhu všemi účastníky, nestanoví-li tato smlouva jinak. POZOR: ♦ Majetek získaný výkonem společné činnosti krajů s ostatními kraji nebo s obcemi na základě smlouvy se stává spoluvlastnictvím všech účastníků této smlouvy. Podíly na majetku získaném společnou činností jsou stejné, není-li smlouvou stanoveno jinak. ♦ Ze závazků vůči třetím osobám jsou účastníci smlouvy zavázáni společně a nerozdílně, není-li smlouvou stanoveno jinak. CO KRAJ V RÁMCI SPOLUPRÁCE NESMÍ 1. Kraj nemůže být členem občanského sdružení vytvořeného podle zvláštního právního předpisu. 8
Obchodní zákoník.
2. Kraj nemůže být členem svazku obcí. Spolupráce s ostatními subjekty (§27 zákona) Na spolupráci mezi kraji a právnickými a fyzickými osobami v občanskoprávních vztazích lze použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení. Spolupráce s územními samosprávnými celky jiných států Kraj může spolupracovat s územními samosprávnými celky jiných států a být členem jejich mezinárodních sdružení. , Kraje mohou uzavírat s územními samosprávnými celky jiných států smlouvy o vzájemné spolupráci. Obsahem spolupráce mohou být jen činnosti, které patří do samostatné působnosti kraje, který smlouvu uzavírá. SMLOUVA musí obsahovat a) názvy a sídla účastníků smlouvy, b) předmět smlouvy (spolupráce), c) orgány a způsob jejich ustanovování, d) dobu, na kterou se smlouva uzavírá. Smlouva musí mít písemnou formu a musí být předem schválena příslušnými zastupitelstvy, jinak je neplatná.
M. Zákon o úřednících Zákon o úřednících územních samosprávných celků9 (dále jen „zákon“) vstoupil v účinnost k 1. lednu 2003. Je tedy zákonem novým, s nímž obce a kraje začaly pracovat teprve nedávno. Jako vždy se objevují praktické výkladové problémy, sporná ustanovení či kolize s jinou právní úpravou, s nimiž si samosprávné subjekty neví rady. Základní úvaha – lex specialis Zákon upravuje pracovní poměr úředníků územních samosprávných celků a jejich vzdělávání. Znamená to tedy, že úředníci jsou odstřihnuti od zákoníku práce? Nikoliv. Na pracovněprávní vztahy úředníků územních samosprávných celků se zákoník práce vztahuje, ale pouze za předpokladu, že náš speciální zákon nestanoví jinak. Pracujeme-li proto se zákonem, musíme mít při ruce tak jako tak zákoník práce, k němuž je zákon o úřednících samosprávných celků zákonem speciálním. Na druhé straně se úředník ani jeho zaměstnavatel nemůže o zákoník práce opřít tehdy, je-li v zákoně o úřednících jiná úprava. 9
Zákon o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, zákon č. 312/2002 Sb.
Koho se zákon netýká? Zákon se nedotýká každého zaměstnance obce či kraje. Z jeho působnosti jsou vyjmuti zaměstnanci zařazeni v organizačních složkách a zvláštních orgánech územního samosprávného celku, a dále pak ti, kteří vykonávají výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce nebo kteří výkon takových prací řídí. (§1, odst.3 zákona) Zatímco pojem organizační složky či zvláštního orgánu a manuální práce problémy nedělá, výklad „pomocných“ a „servisních“ prací ano. V praxi jsem zaznamenala např. následující více či méně účelové výklady: - servisní prací je práce sekretariátu starosty, hejtmana - pomocnou a servisní prací je práce správců sítě, event. odboru informatiky - servisní prací je práce všech řadových referentů…apod. Takto se samozřejmě uvedený text vykládat nedá. A to mimo jiné proto, že zákon vše poměrně jasně stanoví v § 2, v němž vymezuje základní pojmy. V odstavci 4 je uvedeno, že úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do příslušného úřadu. V odstavci 3 zcela jasně formuluje, že správními činnostmi se pro účely tohoto zákona rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů. Správní činností tedy není pouze aplikace správního řádu (správní řízení, jak se mnozí mylně domnívají, ale jedná se o ucelený, velmi široký soubor činností jak v samostatné působnosti, tak v působnosti přenesené, které samosprávný subjekt realizuje. S ohledem na tato ustanovení musím konstatovat, že jen velmi málo pracovních míst na příslušném úřadě lze obsadit mimo tento zákon. Z výše uvedených výkladů by snad šlo uvažovat pouze o správci počítačové sítě, což je činností opravdu servisní. Odpovědným pracovníkům lze poradit, aby v případě pochybností raději podle zákona o úřednících postupovali. Pro úplnost dodávám, že např. u velkých úřadů je poměrně dost zaměstnanců pracujících manuálně (úklid, řidiči apod.), kteří mají svého vedoucího na úrovni SŠ, někdy i VŠ, což je případ uvedený též v zákoně formulací „kteří výkon takových prací řídí“. I obsazení těchto míst je možné realizovat klasicky dle zákoníku práce. Vedoucí úředník V § 2 v základních pojmech stojí za zmínku ještě specifikace pojmu vedoucí úředník a vedoucí úřadu. Vedoucí úředník je ten, který je vedoucím zaměstnancem. Nejde tedy o pojem hierarchický, ale řídící – zpravidla půjde o vedoucí odborů a referátů, tedy o úředníky, kteří mají podřízené. Vedoucím úřadu jsou tito úředníci: -
tajemník obecního úřadu tajemník magistrátu statutárního města tajemník úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města
-
ředitel krajského úřadu
-
ředitel Magistrátu hlavního města Prahy
-
tajemník úřadu městské části hlavního města Prahy.
Obecné předpoklady pro vznik pracovního poměru úředníka (§ 4 zákona) Úředníkem se může stát fyzická osoba, která - je státním občanem České republiky, popřípadě fyzická osoba, která je cizím státním občanem a má v České republice trvalý pobyt - dosáhla věku 18 let (tzn. nelze zaměstnat osobu mladší 18 let, i kdyby to byla osoba, jež uzavřela sňatek po 16 roku věku) - je způsobilá k právním úkonům - je bezúhonná, přičemž za bezúhonnou se pro účely tohoto zákona nepovažuje fyzická osoba, která byla pravomocně odsouzena pro trestný čin spáchaný úmyslně, nebo pro trestný čin spáchaný z nedbalosti za jednání související s výkonem veřejné správy, pokud se podle zákona na tuto osobu nehledí, jakoby nebyla odsouzena (jiné důvody nelze pro vyřazení z výběrového řízení uvádět, tedy např. pětkrát rozvedený muž je stále bezúhonný, osoba páchající přestupky taktéž, matka s více nemanželskými dětmi taktéž apod.) - ovládá jednací jazyk (v širším slova smyslu by bylo například překážkou, kdyby zájemce o místo úředníka ovládal český jazyk, ale neovládal jeho pravopis) - splňuje další předpoklady pro výkon správních činností stanovené zvláštním právním předpisem. Pro jmenování vedoucího úřadu a jmenování vedoucího úředníka se vyžaduje též splnění dalších předpokladů. Předpoklady pro jmenování vedoucího úřadu (§ 5 zákona) Vedoucím úřadu se může stát fyzická osoba, která splňuje obecné předpoklady a má nejméně tříletou praxi a) jako vedoucí zaměstnanec (a to bez ohledu na obor), nebo b) při výkonu správních činností v pracovním poměru k územnímu samosprávnému celku nebo při výkonu státní správy v pracovním nebo služebním poměru ke státu (např.úředník ministerstva, úřadu práce, finančního úřadu…) c) ve funkci člena zastupitelstva územního samosprávného celku dlouhodobě uvolněného pro výkon této funkce (typicky starostové, místostarostové, primátoři, hejtmani – zde se předpokládá, že ve své funkci, pro níž byli uvolněni, nabyli dostatek zkušeností i pro místo vedoucího úřadu) Praxe přitom musí být načerpána v průběhu 8 let bezprostředně předcházejících jmenování do funkce, tj. to, že někdo vykonával vedoucí funkci např v 80. letech se nepočítá. . Zásada publicity Přijímání úředníků je ovládáno zásadou publicity, tedy aby se o místo úředníka mohlo ucházet co nejvíce lidí, je kladen velký důraz na zveřejňování těchto možnosti. Jedná se o jeden ze základních principů zákona, jehož porušování bude jistě považováno za jeho hrubé porušení.
Zákon upravuje dva procesní postupy vedoucí k uzavření pracovní smlouvy podle zákona o úřednících 1. veřejnou výzvu – jednodušší (obecný postup) 2. výběrové řízení – složitější (speciální postup pro daná zařazení) Výběrové řízení je podmínkou pro obsazení těchto pracovních míst: a) jmenování do funkce vedoucího úřadu a vedoucího úředníka b) vznik pracovního poměru úředníka zařazeného - v krajském úřadě - v Magistrátu hlavního města Prahy, - v obecním úřadě obce s rozšířenou působností, - v pověřeném obecním úřadě - v úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy, kterému je svěřen výkon přenesené působnosti v rozsahu pověřeného obecního úřadu Tzn. v jiných případech postačuje veřejná výzva. Postup územního samosprávného celku dále poměrně podrobně stanovuje zákon, uveďme ještě jednu důležitou okolnost, a to dobu trvání pracovního poměru. V §6, odst.1 se říká, že „Uzavření pracovní smlouvy se zájemcem o uzavření pracovní smlouvy musí předcházet veřejná výzva k přihlášení zájemců….Věta první neplatí pro pracovní poměr na dobu určitou.“ Zdálo by se tedy, že zákon lze obejít tím, že úředníky budeme zaměstnávat pouze na dobu určitou, a pak nemusí být žádná veřejná výzva (pozor, nedotýká se výběrového řízení). Zákon však pamatoval i na toto možné obcházení zákona, a to v § 10. V něm jasně říká, že pracovní poměr se sjednává na dobu neurčitou, uvádí výjimky, kdy lze sjednat pracovní poměr na dobu určitou a stanovuje jako podmínku smlouvy odůvodnění, proč. Vymahatelnost dodržování zákona S výhradou, že doposud je málo zkušeností, si dovolím říci, že s vymahatelností respektování zákona je to nejisté. Proč? Zákon neupravuje nějakou formou námitek či odvolání, tato oblast rovněž nepřísluší pod dozorovou oblast kraje. Dotyčný by se musel obrátit patrně na soud (otázka je, zda je na místě správní soudnictví či civilní) s cílem dosáhnout zrušení výsledků výběrového řízení, tzn. musel by se snažit dosáhnout de facto zneplatnění patrně již uzavřené pracovní smlouvy s někým jiným, což považuji za velmi problematické. Jedná se sice o stejný princip jako např. u hospodaření s nemovitým majetkem, kdy řádné zveřejnění je zákonnou podmínkou, jejíž nesplnění má za následek neplatnost kupní smlouvy, ovšem vztáhnout to na pracovněprávní vztahy je složitější – pracovník s nímž smlouva uzavřena byla, odešel z předchozího zaměstnání apod. Soudní přezkum je však jediný možný. Co když úřad přijme pracovníka bez postupu dle zákona o úřednících územních samosprávných celků? Občan, kterému nebyla účast umožněna absencí této publicity se chce domoci nápravy. Podle mého názoru pouze soudně, ovšem je sporné, co
by měl po soudu chtít – patrně zneplatnění uzavřené pracovní smlouvy pro nedodržení zákonných podmínek. Pokud si představíme situaci, kdyby soud opravdu rozhodl o tom, že pracovní smlouva uzavřena na základě nezákonného postupu samosprávného subjektu je neplatná, nastupovala by proti tomuto subjektu další potencionální a citelná sankce – totiž povinnost nahradit tomu, jehož pracovní smlouva byla prohlášena za neplatnou, náhradu škody způsobenou nesprávným úředním postupem. Mimo soud by dále mohl v daných případech zasahovat Úřad práce, podobně jako může zasahovat v případě porušování zákoníku práce. Ale s tím ještě také není zkušenost. V úvahu by mohly připadat citelné pokuty. Co tedy vše nám zákon v praxi přinese, ukáže až čas. V každém případě se vyplatí podrobně se s ním seznámit a především podle něj postupovat. POVINNOSTI ÚŘEDNÍKA Zákon o úřednících územních samosprávných celků upravuje povinnosti úředníka v hlavě III. obsahující jediný § 16 a nazvané Základní povinnosti úředníka. Toto ustanovení upravuje povinnosti úředníků komplexně, což znamená, že ustanovení § 73 zákoníku práce, které upravuje základní povinnosti zaměstnance, se vůbec nepoužije. To je důležité připomenout, protože použití nesprávného zákona v tak významné otázce vztahů mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem může mít negativní dopad pro toho, kdo nesprávnou právní normu použije např. na obranu svých práv (v případě zaměstnance-úředníka), nebo pro vynucení určitých povinností (v případě zaměstnavatele – územního samosprávného celku). Úředník je povinen a) dodržovat ústavní pořádek České republiky Toto samozřejmě se jevící ustanovení předpokládá, že úředník bude mít pojem o tom, co ústavní pořádek znamená. Ještě dnes se setkáváme s tím, že každý vysloví okamžitě Ústava České republiky, a zcela opominuta zůstane Listina základních práv a svobod, která je tož součástí našeho ústavního pořádku.10 Listinou základní práv a svobod je přitom velmi často argumentováno právě adresáty veřejné správy, a její význam poroste i s praxí správního soudnictví.11 b) dodržovat právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané; dodržovat ostatní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, pokud s nimi byl řádně seznámen Toto ustanovení samozřejmě neznamená, že by zaměstnavatel měl seznamovat úředníka s právními předpisy, které potřebuje pro svou práci, a že by zaměstnavatel musel prokazovat. Právní předpisy musí znát úředník sám a z vlastního zájmu. Pokud se hovoří o tom, že s ostatními předpisy má být zaměstnanec řádně seznámen, mají se na mysli předpisy interní, zde povinnost seznámit s nimi zaměstnance existuje. c) hájit při výkonu správních činností veřejný zájem 10
Usnesení o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku ČR 2/93 Sb. 11 Soudní řád správní - 150/2002 Sb.
Toto ustanovení bude v praxi velký problém. Jednak pro velmi elastický výklad pojmu veřejný zájem obecně, jednak s praktickým naplněním za existence zdvojeného modelu veřejné správy, tj. státní správy a samosprávy pod jednou střechou. Chápeme-li pojem veřejný zájem jako opak zájmu soukromého (hranice mezi oběma je přitom velmi variabilní a nikoli pevná), může se stát, že soukromý zájem se může snažit prosadit i územní samosprávný celek, tj zaměstnavatel úředníka. I zde by však měl úředník stát na straně veřejného zájmu, a např. odmítnout svému zaměstnavateli vyjít vstříc v nějakém správním řízení. A to bude v praxi téměř nemožné. d) plnit pokyny vedoucích úředníků, nejsou-li v rozporu s právními předpisy; má-li úředník za to, že vydaný pokyn je v rozporu s právními předpisy, je povinen to bezodkladně oznámit osobě, která mu pokyn vydala, a to písemně, nebo, hrozí-li nebezpečí z prodlení, ústně; poté je úředník povinen splnit daný pokyn pouze tehdy, dostane-li od vedoucího úřadu písemný příkaz tak učinit; úředník nesmí vykonat pokyn ani příkaz, pokud by se tím dopustil trestného činu, přestupku, popřípadě jiného správního deliktu, a tuto skutečnost je povinen bez zbytečného prodlení písemně oznámit vedoucímu úřadu, Jedná se o obdobný problém naznačený u předchozího bodu. Uvedená obrana úředníka bude tak věci spíše osobní odvahy než zákona. e) prohlubovat si kvalifikaci v rozsahu stanoveném tímto zákonem Povinnost stálého vzdělávání je zde zakotvena poměrně jasně. V případě, že by úředník tuto svou povinnost neplnil, porušuje tím tento zákon, a zaměstnavatel může postupovat zákonnou cestou např. i směrem k výpovědi. f) jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování Rovný přístup všech občanů k veřejné správě a rovnost před veřejnou správou je jedním z hlavních principů. Aby byl tento hlavní princip naplněn, musí k tomu být dány předpoklady, a tyto stanoví citovaná povinnost úředníka. Opět si lze představit, že zaměstnavatel může konkrétní jednání úředníka označit za nevhodné ve smyslu jeho nestrannosti, a považovat toto jednání za porušení tohoto zákona. Může se jednat o věci zásadní, stejně tak o zdánlivé maličkosti. Jako příklad můžeme uvést situaci, kdy by stavební úřad vyřizoval dříve stavební povolení pro určitého konkrétního architekta a vytvářel tak pro jeho klienty lepší postavení než pro ostatní. Podobně například vklady vlastnických a jiných práv do katastru nemovitostí. Může však jít i o méně běžné situace – například úředník podílející se na rozhodování o veřejných zakázkách přijme pozvání některé z firem na soukromou oslavu narozenin jejího ředitele. I podobné jednání může zaměstnavatel charakterizovat jako porušení zákona. g) zdržet se jednání, jež by závažným způsobem narušilo důvěryhodnost územního samosprávného celku Toto ustanovení je z podobné skupiny jako předchozí. Má preventivní obsah, který lze vztáhnout též na stovky nejrůznějších situací – od porušení zákona, upřednostnění některých adresátů veřejné správy
apod. až po jednání úředníka jako soukromé osoby, které může mít dopad na důvěryhodnost jeho zaměstnavatele. h) zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zejména nezneužívat informací nabytých v souvislosti s výkonem zaměstnání ve prospěch vlastní nebo někoho jiného Klasická úprava střetu zájmů, který se stále více dostává i u nás do popředí. i) v souvislosti s výkonem zaměstnání nepřijímat dary nebo jiné výhody, s výjimkou darů nebo výhod poskytovaných územním samosprávným celkem, u něhož je zaměstnán, nebo na základě právních předpisů a kolektivních smluv Jde o přísnější zakotvení „úplatků“. Úplatkářství je trestným činem, ale za podmínek daných trestním zákonem12. Zde je zákaz přijímání darů a jiných výhod vztaženo na jakýkoli výkon práce úředníka, tj. de facto v každé situaci. V případě, že zaměstnavatel zjistí přijetí daru či jiné výhody, bude patrně záležet na konkrétní situaci, jak s touto okolností naloží. Jiný postoj bude patrně volit v případě, že přistihne úředníka přijímajícího peníze, což by měl oznámit policii, jinak bude hodnotit přijetí květin jako projev spokojenosti občana s prací úřednice. Vždy bude záležet na okolnostech. j) v rozsahu stanoveném zvláštními právními předpisy zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, které se dozvěděl při výkonu zaměstnání a v souvislosti s ním; to neplatí, pokud byl povinnosti mlčenlivosti zproštěn; povinnosti zachovávat mlčenlivost může úředníka zprostit vedoucí úřadu, jím pověřený vedoucí úředník nebo příslušný správní úřad podle zvláštních právních předpisů, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak Povinnost mlčenlivosti je opět jedním z pilířů veřejné správy a zachování důvěry jejich adresátů. k) poskytovat informace o činnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů v rozsahu, v jakém to vyplývá z jeho pracovního zařazení Opak mlčenlivosti. Ve veřejné správě platí zásada, že to, co není výslovně označeno jako důvěrné či přímo tajné, je veřejné. Základním právním předpisem v této oblasti je zákon o svobodném přístupu k informacím.13 Zde by naopak úředník porušil povinnost tím, že informaci neposkytne. 12
§160 Přijímání úplatku (1) Kdo v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu přijme nebo si dá slíbit úplatek, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti. (2) Kdo za okolností uvedených v odstavci 1 úplatek žádá, bude potrestán odnětím svobody na šest měsíců až tři léta. (3) Odnětím svobody na jeden rok až pět let nebo peněžitým trestem bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 nebo 2 a) v úmyslu opatřit sobě nebo jinému značný prospěch, nebo b spáchá-li takový čin jako veřejný činitel. (4) Odnětím svobody na dvě léta až osm let bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 nebo 2 a) v úmyslu opatřit sobě nebo jinému prospěch velkého rozsahu, nebo b) spáchá-li takový čin jako veřejný činitel v úmyslu opatřit sobě nebo jinému značný prospěch. 13 Zákon číslo 106/1999 Sb. v platném znění
l) při ústním nebo písemném jednání s fyzickými nebo právnickými osobami sdělit své jméno, příjmení, úřad, ve kterém je zařazen k výkonu práce, zařazení v útvaru úřadu; územní samosprávný celek v organizačním řádu může stanovit, pro které funkce a činnosti lze nahradit toto označení uvedením identifikačního čísla úředníka Zde je stanoven určitý standard jednání úředníka. Diskuze v praxi bývají ohledně telefonického kontaktu, který je obecně na velmi nízké úrovni, čehož si povšimla už i média. Základem je, aby občan vždy věděl, s kým jedná, event. kam se dovolal – jméno nebo pracoviště (nebo obojí), u zásadnějších jednání se stává běžnou vizitka. m) oznámit územnímu samosprávnému celku, že nastaly skutečnosti, které odůvodňují převedení na jinou práci nebo odvolání z funkce Iniciativa je zde dávána za povinnost úředníkovi, nikoli zaměstnavateli. Úředník je dále povinen a) pracovat svědomitě a řádně podle svých sil, znalostí a schopností b) plně využívat pracovní doby a pracovních prostředků k vykonávání svěřených prací, plnit kvalitně, hospodárně a včas pracovní úkoly c) řádně hospodařit s prostředky svěřenými mu územním samosprávným celkem a střežit a ochraňovat jeho majetek před poškozením, ztrátou, zničením a zneužitím a nejednat v rozporu s oprávněnými zájmy územního samosprávného celku, d) zachovávat pravidla slušnosti při úředním jednání a vůči ostatním zaměstnancům působícím ve veřejné správě. Jedná se o soubor ustanovení majících za cíl stanovit nějaké standardní úrovně vztahů vůči zaměstnavateli, kolegům i navenek. Je nutné si uvědomit, že porušení kteréhokoli z ustanovení je porušením tohoto zákona a může dát příčinu třeba i k výpovědi. Není tedy pravdou, co se o zákoně o úřednících územních samosprávných celků traduje – totiž že v podstatě s ohledem na něj nelze úředníka nějak jednoduše propustit. Opak je pravdou. Zákon chrání úředníka, který jeho nároky plní beze zbytku. Vůči ostatním naopak zavádí vyšší přísnost a otevírá další možnosti zaměstnavateli určitá jednání postihovat jako porušení pracovních povinností. Související ustanovení (§ 16, odst.3, 4, a 5) Úředník nesmí být členem řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, jejímž předmětem činnosti je podnikání. To neplatí, pokud do takového orgánu byl vyslán územním samosprávným celkem, jehož je zaměstnancem. Úředníkovi, který byl do takového orgánu vyslán tímto územně samosprávným celkem, nenáleží odměna za výkon funkce podle věty první. Tato odměna nesmí být poskytnuta ani po skončení pracovního poměru.
Skončila doba členství úředníků v dozorčích radách a představenstvech městských obchodních společností za finanční odměnu. V ostatních pak nesmí být úředník členem vůbec. Úředník může vykonávat jinou výdělečnou činnost jen s předchozím písemným souhlasem územního samosprávného celku, u něhož je zaměstnán. Omezení stanovené v předchozím odstavci se nevztahuje na činnost vědeckou, pedagogickou, publicistickou, literární nebo uměleckou, na činnost znalce nebo tlumočníka vykonávanou podle zvláštního právního předpisu pro soud nebo správní úřad, na činnost v poradních orgánech vlády a na správu vlastního majetku. Ustanovení, které omezuje podnikání, s danými výjimkami. I s výjimkami bývá problém, zejména v případě soudních znalců. Typicky u úředníků stavebních úřadů, pokud jsou současně znalci např. na odhady nemovitostí či stavebních prací, může docházet ke střetu zájmů. I na tuto činnost je pak nutné vztahovat ustanovení o střetu zájmů, a je patrně nemyslitelné, aby úředník - znalec prováděl znalecké posudky na otázky týkající se jeho zaměstnavatele nebo občanů.
N. Jednací řády zastupitelstva a rady Jednací řády upravuje zákon velmi stručně, a to pouze tak, že jejich vydání předpokládá. Nestanoví nic bližšího o jejich obsahu, přičemž tedy platí, že se jednací řády nesmějí dostat do kolize s obecně závaznými právními předpisy. Přestože se tento požadavek jeví jako snadný, není tomu tak. V jednacích řádech minulých let bylo nacházeno mnoho a mnoho ustanovení, které byly v rozporu se zákony. Přitom Jednací řád,je-li přijat, má závazný charakter – stejně jako např. zákon o krajích. Pokud jde o obsah jednacího řádu, můžeme uvést pouze určité doporučení, co by v Jednacím řádu nemělo chybět: • • • •
• •
způsob, data, případně jiná pravidla svolávání zasedání (jinými pravidly rozumím např. povinnost zaslat předem program, zásadní materiály, které se budou projednávat apod.) způsob omluvy z neúčasti na zasedání a postup, nesejde-li se nadpoloviční většina členů (např. lhůta 30 minut, poté se zasedání ruší, a lhůta nového svolání) způsob projednávání každého bodu určením obecného postupu, např. přednesení návrhu včetně zdůvodnění (žádosti, podnětu, oznámení...), protinávrh (diskuze k žádosti, podnětu, oznámení...), usnesení k věci způsob hlasování (veřejné nebo tajné, lze věcně odlišit, např. o personálních otázkách tajné, ostatní veřejné, popř. zakotvit, že kterýkoli člen může kdykoli v průběhu jednání navrhnout hlasovat o způsobu hlasování) a jeho pořadí (zdali se napřed hlasuje o návrhu nebo protinávrhu a jaký důsledek má výsledek hlasování na protinávrh nebo původní návrh, např. je-li přijat většinou protinávrh, nehlasuje se již o původním návrhu apod.) v jaké podobě mají být pro jednání připraveny materiály, o nichž se bude jednat jakým způsobem a zdali bude zaznamenán nepřijatý protinávrh (např. na žádost toho, kdo ho vznášel)
•
•
•
stálá podoba vyhotovovaných zápisů, eventuelně usnesení, např. pořadí částí Orgán kraje bere na vědomí, schvaluje, zamítá apod., za každým usnesením k věci může být pravidelně část "Orgán kraje ukládá..." s určením úkolů pro své členy, starostu, úřad apod. stanovení, zdali budou přizývány třetí osoby, které mají na projednávané věci osobní zájem, tj. kterých se projednávaná věc bezprostředně týká (to neznamená, že musí být tyto osoby přítomny celému projednávání věci, jde o to, aby byly připraveny odpovědět např. na dotazy, přednést svůj názor na věc apod., samotné hlasování o věci bych nedoporučovala činit před těmito dotčenými osobami,a to proto, že z toho nemůže být obecné pravidlo a není vhodné narušovat rovnost občanů ani v této věci) délku diskuzního příspěvku
NAOPAK jednací řád nesmí omezit zákonná práva. Například nesmí - vyloučit podávání návrhů zastupitelem přímo na jednání - zakázat pořizování záznamů na video, diktafon apod. (v případě zastupitelstva) - zakázat fotografování (v případě zastupitelstva) - vyloučit novináře (v případě zastupitelstva) Poznámka: Záznam zasedání zastupitelstva na soukromý videozáznam, v některých případech fotografování, a někdy záznam na diktafon, vyvolalo téměř vždy nevoli členů zastupitelstva. Má či nemá na tyto aktivity občan právo?Je nutno proti sobě postavit veřejnost zasedání, postavení zastupitele jako veřejného činitele a na druhou stranu ochranu osobnosti jako takovou. Obecně lze konstatovat, že je-li zasedání veřejné a zastupitelé mají statut veřejného činitele, nelze proti podobným záznamům nic namítat. Je to též určitá novodobá forma občanské kontroly, často pořizovaná spíše z důvodů soukromých záznam projednávání věci, která se dotyčného týká. Zastupitel není soukromý subjekt ani herecká hvězda, která může při svolání tiskové konference libovolně stanovovat pravidla jejího konání - naopak zastupitelstvo je přísně vázáno zákonem. Na druhou stranu lze lidsky chápat, že přítomnost soukromé videokamery, která dosud není tak běžným vybavením každého, vnáší nervozitu, ztrátu soustředěnosti na jednání apod. Podle mého názoru však není pořizování těchto záznamů protizákonné. Nesmí jich být samozřejmě zneužito k útoku na osobnost zastupitele, jíž je poskytována ochrana jako každému jinému (například zkreslujícím střihem). Ustanovení jednacího řádu, kterým se zakazuje třetím osobám pořizovat záznamy z jednání, není proto v pořádku. Jednak jednací řád nemůže ukládat omezení přísnější než zákon, jednak je tak jako tak velký problém vynutit požadované chování v praxi. Než jít formou restriktivní, doporučovala bych, má-li někdo zájem si tu "svou část" natočit, a činí-li tak ohleduplným způsobem, mu v tom nebránit. Chová-li se někdo s podobným záznamovým zařízením záměrně rušivě (např. pod vlivem alkoholu), využijme jiných nástrojů, např. zásahu policie.
O. ZÁPISY Z JEDNÁNÍ Zachycení průběhu jednání zastupitelstva a rady jsou velmi důležitou formální součástí jednání. Právní úprava zakotvila to zásadní, ale vyskytují se otázky praxe: Zapisuje se kdo jak hlasoval? Ne, ale zastupitel si může dát zaprotokolovat své hlasování, pokud to uzná za vhodné. Má zastupitel právo na fotokopie zápisů? Ano, bývá dokonce zvyklostí, že každý zastupitel dostane zápis zastupitelstva domů poštou k založení. Je zápis a usnesení rozdíl? Zápis v sobě zahrnuje vše, tedy i usnesení. Jak vznášet námitky? Tuto otázku by měl upravovat jednací řád, pokud neupravuje, tak v podstatě jakkoli – ústně, častěji písemně. Je zápis z rady veřejný i pro ostatní občany? Usnesení rady. Proto bývá praktické jej vyhotovovat zvlášť.
P. Související pojmy • pojem "průběh zasedání" zastupitelstva Pojem průběh zasedání je v praxi často vykládán velmi úzce. Přitom už z jeho obsahu vyplývá, co jím měl zákonodárce na mysli. V zápise by se tedy měl objevit každý bod, který je projednáván, připomínky k němu, důvodové a uvozující zprávy k tomuto bodu, hlavní obsah diskuze k této věci a v závěru tohoto zachycení výsledky hlasování (pro, proti, zdržel se), a konečně přijaté usnesení. Tento postup je nezbytný jak v případě, kdy zastupitelstvo něco rozhoduje, popř. jen bere na vědomí, nebo jen diskutuje a přijme závěr, že na dané otázce se bude nadále pracovat. U přijatého usnesení by rovněž měly být zachyceny úkoly, které z něj vyplývají pro členy zastupitelstva, radu, krajský úřad či hejtmana. Pro předejití budoucích rozporů je jistě vhodné zachytit protinávrh, který nebylo přijato. Součástí zápisu musí být všechny podklady, které byly při rozhodování použity, ve formě příloh. Je to důležité zejména z toho důvodu, že bez těchto dokumentů není často obsah zápisu srozumitelný a jednoznačný. Nelze přijmout občas praktikovanou praxi zužování těchto zápisů různými způsoby. Jedním z nich je např. vyhotovení zápisu jako takového se všemi výše uvedenými náležitostmi, a odděleně vyhotovení usnesení zastupitelstva. K nahlédnutí je pak předkládáno jen ono usnesení, tedy stručná rekapitulace přijatých rozhodnutí bez toho, že by byly zřejmé motivy rozhodnutí, výsledky hlasování nebo zaznamenání odlišných návrhů, a už vůbec ne příslušné provázející dokumenty. Obdobný důsledek má praxe velmi stručných zápisů v podobě "navrženo", "schváleno", "neschváleno" s tím, že ostatní zápis není buď vyhotovován vůbec nebo je považován za neformální, neveřejný a bez nějaké závaznosti pro kohokoliv.
• změna zápisu, revokace Poněkud jinak než námitku je nutno chápat návrh člena zastupitelstva, který si od minulého zasedání nějakou věc rozmyslel a rád by se k ní vrátil a znovu o ní jednal. V tomto případě nenamítá tento člen rozpor zápisu s projednanou věcí, ale má zájem na revokaci usnesení, resp. na novém projednání a odlišném zaznamenání věci. V tomto případě je možné doporučit hlasování o tom, zdali se k záležitosti vracet, a až poté eventuelně jednat, podpoří-li to nadpoloviční většina zastupitelů. Návrh vrátit se k čemukoli by měl být zmíněn v aktuálním zápise spolu s výsledky hlasování. Nelze přijmout postup, kdy člen zastupitelstva (byť ověřovatel nebo starosta), sám o své vůli dodatečně napíše pod vlastní zápis ze zasedání poznámku, že v dané věci má jiný názor, nebo že ji doplňuje tak a tak apod. Jakékoli změny, revokace, doplňování a vypouštění textu se musí dít výhradně skrze zastupitelstvo (nebo radu v případě jejího zápisu) na návrh a musí být stejně jako jiné záležitosti zaznamenány v aktuálním zápise o jednání. • srozumitelnost Dobrá stylistika je nepsaným pravidlem a předpokladem kvality zápisů ze zastupitelstva či rady. Mělo by být na ni pamatováno už v případě určení zapisovatele. Schopnosti rychle, jasně a s určitou stylistickou úrovní formulovat text nejsou dány každému. Formulace zápisů by měly mít svou pravidelnou logickou stavbu, např. předmět jednání, první návrhy, základní body diskuze k tomuto předmětu, protinávrhy, hlasování, přijaté usnesení. Ze zápisu by měly být patrné důvody a motivy jednání i rozhodnutí.
R. Povinnost kraje projednávat „Povinnost projednávat“ ve vztazích stát – kraj - obec Právní vztahy mezi státem, kraji a obcemi jsou velmi široké. Stát ovlivňuje činnost obcí a krajů svým zákonodárstvím a přísunem finančních prostředků, obdobný vztah, zejména v oblasti financí, je ve vztazích krajů a obcí. Do toho vstupují dozorová oprávnění a řada jiných. Připomeňme jedno opakující se ustanovení, které se vine jako nit právní úpravou těchto vztahů, ale přesto jsou polemiky o tom, zdali je toto ustanovení pouze deklaratorní anebo zda může něco znamenat pro právní praxi. Mám na mysli mj. ustanovení § 13, odst.1/ zákona o obcích, které zakotvuje následující: „Státní orgány a orgány kraje jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s obcí návrhy na opatření dotýkající se působnosti obcí.“ S tímto ustanovením téměř doslova koresponduje obdobná úprava v zákoně o krajích, konkrétně v § 14, odst. 5/: “Kraje jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s obcemi opatření dotýkající se jejich působností.“
Obdobný režim je zakotven ve vztahu stát a kraj: „Státní orgány jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s krajem opatření dotýkající se působnosti kraje.“ (§15, odst.1/, věta druhá. Co tato ustanovení říkají? Ve vztahu stát-kraj, kraj obec s stát-obec existuje základní povinnost: ♦ projednat předem opatření dotýkající se příslušné jednotky územní samosprávy za dvou podmínek: ♦ pokud se to dotýká její působnosti ♦ a pokud je to možné V právní praxi pak zaznívají otázky: Co dělat, když kraj svou povinnost neplní? Jak nakládat s rozhodnutími, v nichž kraj obce (stát kraje) „vynechal“? Kdo rozhodne, co je a co není věcí, týkající se působností obcí (krajů)? Má nerespektování povinnosti nějaké důsledky pro platnost rozhodnutí orgánů kraje (státu)? Jak si vykládat větu „pokud je to možné“? Pojem působnost obce či kraje je jasná Nejsnažší je stanovit okruh věcí, které spadají pod pojem působnost obce (kraje). S tímto pojmem pracují jak zákon o obcích (128/2000 Sb.), tak zákon o krajích (zákona 129/2000 Sb.)14. U obcí i u krajů se tak jedná o velmi širokou působnost samostatnou i přenesenou, zjednodušeně lze říci, že každá z věcí, jejíž řešení spadá pod obec (kraj) v jejích (jeho) hranicích, spadá do působnosti obce (působnosti kraje), a dotýká-li se pak určité opatření některé z těchto věcí, je na místě projednání s obcí (krajem) ze strany krajských orgánů (státních orgánů). Co z toho vyplývá? Chce-li kraj rozhodovat o věci, a toto rozhodnutí se může dotknout občanů některé nebo více obcí, je povinností orgánů kraje projednat předem s obcí či obcemi předmětné návrhy. Chce-li státní orgán rozhodovat o věci, a toto rozhodnutí se může dotknout občanů některého nebo více krajů, je povinností tohoto orgánu projednat předem s krajem či kraji předmětné návrhy. Pojem projednat Pojem projednat si lze vykládat různě. Především je nutné si uvědomit cíl, který zákonodárce sledoval. Tímto cílem je nepochybně dát možnost obcím (krajům) seznámit se v dostatečném předstihu se záměry kraje (státu), vyjádřit se k nim, event. vznést námitky, náměty, svůj souhlas či nesouhlas. Tento tok informací a názorů je prospěšný pro obě strany – kraj (stát) získá silnější faktický mandát v případě souhlasu obcí (krajů) k rozhodnutí, obce (kraje) mohou vnést do rozhodování jiný rozměr, jiné 14
Upozorňuji na poslední novely obou právních předpisů k 1.1.2003, a to v případě zákona o obcích se jedná o novelu provedenou zákonem 313/2002 Sb. , v případě zákona o krajích o novelu provedenou zákonem číslo 231/2002 Sb. a nálezem ÚS č.404/2002
návrhy, anebo naopak zavčas se zamezí rozhodnutí, které by vzbudilo výraznou nevoli dotčených subjektů. Pokud jsme takto identifikovali pravděpodobný cíl zákonodárce, můžeme se pokusit specifikovat pojem „projednání“ takto: • Včas informovat obce (kraje) o tom, která věc se bude projednávat • Poskytnout obci (kraji) potřebné podklady k projednání a vyjádření • Stanovit přiměřenou lhůtu k podání stanoviska, námětu, názoru • Na půdě orgánu kraje (státního orgánu) vyvolat závěrečné jednání k věci • Na základě všech dostupných podkladů a vyjádření obcí (krajů) rozhodnout Jedná se určité schéma, které může být v případě jednodušších věcí omezeno na písemnou formu, v případě věcí složitějších jsou reálná osobní jednání. Při volbě způsobu projednání je nutné mít na zřeteli zejména cíl zákonodárce, a ten konkrétní formou naplnit. Věta „pokud je to možné“ Zákonodárce určuje povinnost projednat s obcí (krajem) příslušnou věc v každém případě, tedy vždy – mimo situace, kdy „to není možné.“ Tímto opačným výkladem je totiž nutno přistupovat k podmínce „pokud je to možné“. Ona možnost či nemožnost přitom nespočívá v subjektivních schopnostech či ochotě kraje (státního orgánu), ale pouze a výhradně v nemožnosti objektivní. To znamená, že projednat není potřeba to, co je objektivně nemožné projednat z důvodů spočívajících mimo reálný vliv příslušného orgánu. Bude se jednat o situace výjimečné – přírodní katastrofy, havárie, stav ohrožení apod. Důvodem nemožnosti projednání se tak nemůže nikdy stát, že úředníci zapomněli včas připravit podklady, jednání zastupitelstva kraje je v termínu, který neumožňuje včasné projednání, anebo že množení materiálů by bylo příliš nákladné apod. K projednání příslušné věci musí dojít vždy. Důvodem, proč by mohlo být od projednání věci upuštěno, může být pouze objektivní okolnost, kterou nemůže odborný aparát příslušného orgánu jakkoli ovlivnit. Nemožnost tedy nezáleží na rozhodnutí příslušného orgánu kraje (státu), ale musí existovat zcela objektivně jako daná. Musí se orgán kraje (státu) na stanovisko obce (kraje) ohlížet? Pojem projednat neznamená „vyžádat si souhlas“ či něco podobného. V zásadě tedy platí, že stanoviska obce (kraje) nejsou pro kraj (státní orgán) závazná, ale pouze slouží jako podklad pro rozhodování. Je však nutno říci, že tato stanoviska rozhodování nepochybně ovlivní, a k tomu především slouží tento institut projednání.15
15
Nelze však vyloučit, že průběh projednání bude provázen např.peticí občanů, event. přímo legitimním požadavkem místního referenda, to vše dle příslušné právní úpravy.
Hlavní význam projednání slouží k dosažení všeobecného konsensu kraje s obcí (státního orgánu s krajem), který usnadňuje výkon veřejné správy obecně. Co když orgán kraje povinnost projednat nesplní? V případě, že nedojde ke splnění povinnosti dle § 13, odst.1/ zákona o obcích (tzn. současně povinnosti dle § 14, odst. 5/:zákona o krajích), lze uvažovat v případě samostatné působnosti o postupu např. dle § 84 zákona o krajích.16 Jedná se o jedno z ustanovení týkající se dozoru. Podle tohoto ustanovení by ministerstvo pozastavilo výkon usnesení nebo rozhodnutí orgánu kraje v samostatné působnosti, je-li v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem (§84, odst.1, věta první). To, že orgán kraje tím, že nepostupoval podle zákonného ustanovení, které mu přikazuje věc projednat, porušil zákon, je nepochybné. Jiný postup by totiž znamenal, že ustanovení o povinnosti projednat je pouze deklaratorní, bez sankce v případě porušení, a jako takové by v zákoně nemuselo existovat. Podle mého názoru se však jedná o klasické ustanovení zákona o obcích, jehož plnění je nutno vyžadovat, a v případě, že nebude respektováno, vyvodit z toho příslušné důsledky – tedy navrhnout pozastavení rozhodnutí orgánu kraje. Podobný princip je nutné přijmout rovněž ve vztahu státní orgán a kraj, event. státní orgán a obec, s tím rozdílem, že v případě státu na jedné straně sporu bude nutné obrátit se popř. až na soud, aby opatření státního orgánu vůči kraji (obci) posoudil. Zde přinese zkušenosti až praxe a judikatura. Povinnost projednat však lze nepochybně považovat za zákonnou podmínku, obdobně jako např. zveřejnění záměru obce či kraje disponovat s nemovitým majetkem. I zde si zákonná úprava dlouho hledala cestu prostřednictvím judikatury, než došla k závěru, že stanovuje-li zákon určitý postup, musí být tento postup dodržen pod sankcí neplatnosti právního úkonu. Zda podobný vážný následek by soudy přiřkly i v případě absence projednání dle zmíněné právní úpravy mohou ukázat až konkrétní soudní spory. Vzájemná komunikace mezi jednotkami územní samosprávy navzájem a mezi jednotkami územní samosprávy a státními orgány je důležitá pro kvalitní a objektivní výkon veřejné správy. Respekt k názorům na řešení jednotlivých problémů a snaha o dosažení konsensu nebo alespoň kompromisního řešení by měla být samozřejmou snahou všech bez ohledu na právní úpravu.
S. Svobodný přístupu k informacím 16
Podobně by bylo možné postupovat v případě obecně závazných vyhlášek kraje dle § 83 zákona o krajích.
Když byl přijat zákon o svobodném přístupu k informacím, tedy zákon číslo 106/1999 Sb., jednalo se o velmi zásadní krok. Zákon nabyl účinnosti k 1. lednu 2000, a dnes je již vnímám jako něco samozřejmého. Obce, kraje i státní orgány si začínají zvykat na to, že co zákon přímo nezakazuje zveřejnit, je prostě veřejné. Definitivně tedy zapadla opačná teorie, která tvrdila, že když mi zákon nepřikazuje to občanovi sdělit, tak mu to prostě nesdělím. Občan má dnes tedy právo dozvědět se tedy vše, co není označeno za utajované. A těch utajovaných věcí je velmi málo. Uvedu to základní, co je důležité pro kraje, a co by měli zastupitelé znát. a) kraj je povinným subjektem Kraj tedy musí podle zákona 106 poskytovat informace b) lhůta k poskytnutí informace je 15 dnů c) není-li informace poskytnuta, občan se může odvolat k radě kraje d) je-li odvolání vyhověno, občan informaci dostane a proces končí e) není-li odvolání vyhověno, občan má právo obrátí se na krajský soud Co vše je například veřejné: - zápis z jednání zastupitelstva kraje a usnesení rady kraje - všechny smlouvy uzavřené krajem V případě, že zastupitelé chtějí mít větší přehled o této problematice, existuje aktivní webová stránka www.ostosest.cz, na níž najdou nejen zajímavé soudní případy, ale též odpovědnu na otázky a jiné.
T. Veřejné zakázky Problematika veřejných zakázek je velmi složitá, tedy se omezím na základní informaci. V současné době byl přijat zcela nový zákon, který z minulého neponechal téměř kámen na kameni. Od listopadu 2004 bude nepochybně v účinnosti, a je tedy dobré se s touto právní normou seznámit. Pro členy zastupitelstva je důležitá informace, že veřejné zakázky řeší rada kraje, pokud si např., rozhodování o výběru nejvýhodnější nabídky dle závěru výběrové komise zastupitelstvo nevyhradí. U zásadních zakázek by to rozhodně stálo za úvahu.
U. Pořizování soukromých záznamů z jednání zastupitelstva kraje Zastupitelům se často nelíbí, že si jejich jednání někdo natáčí na videokameru či jinak zaznamenává. Pokud však tato činnost nepůsobí rušivě, nelze proti nic namítat. Zastupitelstvo je veřejným zasedáním, a zastupitelé musí se zájmem veřejnosti a např. médií počítat. Nelze tedy nijak omezit ani zakázat, aby se v místě konání zasedání zastupitelstva kraje natáčelo, fotilo či pořizovaly audiozáznamy.
V. Rady pro komunikaci s orgány kraje ♦ Píše-li občan (a někdy i zastupitel) na orgány kraje, nemusí složitě studovat, komu má přípis adresovat. Ať jej adresuje hejtmanovi, radě či zastupitelstvu, úřad musí vyhodnotit podání podle obsahu a nasměrovat je na správný orgán kraje, popř. sdělit pisateli, že je na špatné adrese vůbec. V tomto základním často kupodivu chybují i zkušení krajští úředníci, když se slepě řídí nadepsanou hlavičkou. Příklady: - Firma napíše na radu kraje žádost o prodej některé nemovitosti kraje. Rada její žádost zamítne. O věci by však mělo dle působnosti rozhodovat zastupitelstvo, ať byl dopis adresován komukoli. - Občan napíše stížnost na činnost odboru výstavby nějakého města hejtmanovi. Ten by měl předat tuto věc k vyřízení příslušnému odbornému aparátu krajského úřadu, neboť jde o úsek státní správy, sám by věc řešit neměl. ♦ Vystupuje-li zastupitel (občan) na zasedání s diskuzním příspěvkem, bývá praktické, aby jej v písemné podobě předal jako přílohu k zápisu. Jen tak má totiž zaručeno, že obsah jeho vystoupení bude řádně zaznamenán v materiálech. V zápise se totiž doslovný text neobjeví, a jeho vystoupení tak může vyjít do ztracena. Pokud reaguje bez přípravy, měl by trvat na protokolaci základních vět, které vyslovil. ♦ Žádá-li zastupitel konzultaci s odborným aparátem úřadu, prospěje věci, pokud se nahlásí předem a uvede věc, s níž se chce seznámit. Úředník bude moci připravit podklady, a oba se vyhnou nervozitě z improvizace.
X. Veřejný zájem Pojem veřejný zájem je často skloňován ve všech pádech, ale po jeho obsahu bývají pochybnosti. Nebývá výjimkou, že se střetávají dvě skupiny, z nichž každá říká, že je to ona, která chrání veřejný zájem. Jak se dotýká tento pojem kraje? Při péči o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů nesmí kraj narušit jiný veřejný zájem, resp. realizace tohoto úkolu nesmí být popřením veřejného zájmu. Pojem veřejný zájem není přitom nikde upraven, protože to ani není možné. Nejjednodušší je říci, že veřejný zájem končí tam, kde začíná zájem soukromý. Vždy s tím však nevystačíme. Osobně bych posuzovala veřejný zájem v souvislosti s pojmem dobré mravy – tento pojem komentáře charakterizují jako „pravidla morálního charakteru, která společnost v dané době a v dané kultuře akceptuje jako daná“. V některých publikacích dokonce nalezneme přímo odkaz, že výklad pojmu veřejný zájem musí být vykládán právě v souladu s pojmem dobré mravy. Proč? Má-li někdo zájem prosadit určitou věc s odkazem, že ji prosazuje jako věc veřejného zájmu, vyhodnotíme-li předmětnou záležitost z pohledu dobrých mravů, často zjistíme, že vzhledem k tomu, že prosazení oné
věci není zrovna „morální a mravné“, nemůže jít v žádném případě o veřejný zájem. Existují dále určitá pomocná kritéria, podle kterých lze zájem veřejný od zájmu soukromého odlišit. Nejsou samozřejmě bezvýjimečná, ale lze je použít jako hodnotící vodítko. Pomocná kritéria pro vytvoření názoru na rozpor s veřejným zájmem: 1. Prospěch z realizace by měl mít větší počet neurčitých lidí než jen těch, které realizace omezuje či jinak poškozuje 2. V případě, že jde o věc, která nějak zasáhne do života soukromé sféry lidí, musí jít o věc, kterou nelze nijak jinak realizovat (nemá jiné řešení a je nutná) 3. Nejde o věc, která zásadním způsobem mění místně obvyklé situace, a byla uměle vyvolána 4. Na povrch by neměl nezvykle vystupovat neobvyklý finanční profit úzké skupiny subjektů (jako prvotní výstup) 5. Neměly by být zatajovány negativní dopady akce, resp. neměla by být o ní jednostranná informovanost 6. Veřejnost zájmu by se neměla týkat jen subjektivního hodnocení ve městě, ale měla by být zřejmá objektivně, i třetím osobám 7. Prospěch jedné skupiny by neměl být na újmu skupiny druhé, tj. skupiny, která nemá z realizace věci nic (což by zase až tak nevadilo – i lokální zájem může být veřejný), ale ještě jí vzniká újma Uvedený výčet v zákoně nenajdeme. V každém případě však ale platí, že: I kraj podléhá platnému právu, a je-li něco v rozporu s dobrými mravy, jde o rozpor se zákonem, nepožívá toto jednání oprávní ochrany a nemůže být zájmem veřejným. V každém případě platí, že hranice mezi zájmem veřejným a soukromým není nepropustná. Z realizace veřejné zakázky vždy bude mít pochopitelně prospěch její dodavatel, ovšem vedle toho by měla zakázka realizovat právě veřejný zájem.
Y. Noticky V praxi se lze setkat s řadou maličkostí, které ale mohou mít v konkrétních věcech velký význam. Připomenu ty nejsrozumitelnější: ♦ Kraje se jako každého jiného subjektu dotýká právo vydržení nemovitostí (event vydržení věcného břemene). Vznikne-li tedy pochybnost o vlastnictví, pak je nutno podívat se i na tuto otázku včetně držby předchůdců kraje. ♦ V případě příjmu dotací a tolik „populárních“ a hojně používaných 100% sankcí v případě porušení dotačních režimů ze strany je nutné připomenout, že sankce 100% by bylo možné chápat jako sankci v rozporu se dobrými mravy, a to plně v souladu s judikaturou v soukromoprávní sféře. Kraj, event obce na jeho území, by na tuto okolnost neměly zapomínat, a 100%-ním sankcím se bránit právě s touto právní argumentací. ♦ Nezapomínat na to, že obcím má kraj povinnost odborně a metodicky být nápomocen
♦
Povinnost poskytovat informace se dotýká samozřejmě i obcí – i jejich žádosti musí kraj vyřizovat minimálně podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Z. Závěr Cílem této publikace bylo seznámit vás s hlavními otázkami činnosti krajů. Není samozřejmě vyčerpávající, ale je vodítkem, o něž se lze opřít. Další zdroje lze nalézt v dalších publikacích, které jsou však již více odborně zaměřeny. Tato publikace je praktickou příručkou pro základní orientaci.
OBSAH O správě věcí veřejných trochu jinak A. Základní právní rámec aneb zákony a jiné prameny, na nichž kraj stojí. B. Co je to kraj a jaké má role C. Postavení kraje D. Orgány kraje E. Zastupitelstvo kraje F. Rada kraje G. Hejtman kraje H. Krajský úřad I. Orgány zastupitelstva a rady J. Dozor K. Vztah ministerstev a vlády k územním samosprávným celkům a kontrola výkonu přenesené působností obcí L. Spolupráce krajů M. Zákon o úřednících N. Jednací řády zastupitelstva a rady O. Zápisy z jednání P. Související pojmy R. Povinnost kraje projednávat S. Svobodný přístupu k informacím T. Veřejné zakázky U. Pořizování soukromých záznamů z jednání zastupitelstva kraje V. Rady pro komunikaci s orgány kraje X. Veřejný zájem Y. Noticky Z. Závěr
Mgr.Jana Hamplová (*1965) Absolventka Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze (1994). Téma diplomové práce: Orgány obce. Pracovala ve státní správě (1987-1991), od roku 1995 působí v advokacii a od roku 1999 má samostatnou advokátní kancelář. Ve své advokátní praxi se věnuje všem základním oborům práva, specializačně pak právní úpravě územně samosprávných celků, tj. obcí a krajů. V tomto oboru publikovala řadu odborných článků (Moderní obec, Právní rádce, Bulletin advokacie, denní celostátní tisk) se zaměřením na uplatňování komunálního práva v praxi a interdisciplinární přístup. Napsala části publikací Místní orgány a právo a Řízení místních orgánů (vydavatelství Dr.Josef Raabe, Praha, 1998), a vlastním nákladem vydala samostatné příručky pro členy zastupitelstev (Komunální politik profesionál – 1998, Profesionální zastupitel – 2002). Byla autorkou projektu vzdělávání krajských úředníků realizovaném Institutem pro vzdělávání a informace (ILEI) Praha v letech 2001-2002 ve spolupráci s Velvyslanectvím USA. Dnes je stálou spolupracovnicí redakce Moderní obce a externím autorem řady dalších odborných periodik z oblasti veřejné správy, ve spolupráci s nimi se pak účastní odborných přednášek a diskusních fór. Přednáší komunální právo a komunální politiku na Filozofické fakultě Univerzity Palackého v Olomouci. Poskytuje stálé poradenství obcím, městům a krajům včetně zastupování v soudních sporech a pořádání odborných seminářů v sídle úřadu na zadané téma (pro úředníky, zastupitele, kontrolní výbory a jiné), zaměřené výrazně na praxi.
Mgr. Jana Hamplová, leden 2004
Advokátní kancelář – U Brány 16, 78985 Mohelnice tel: 583453026, fax: 583453028
