gazsó tibor • ohnsorge-szabó lászló
még kisebb államot?
A
2006. évi országgyűlési választások lezárultát követően nagy gyorsasággal, egymás után jelentek meg a magyar gazdaság makroegyensúlyának helyreállítására vonatkozó legkülönfélébb elképzelések és javaslatcsomagok. Az anyagok megjelentetését közvetlenül nyilvánvalóan az extrém módon elszabadult költségvetési hiány motiválta, ám a javaslatok mégis azt hangsúlyozták, hogy a magyar gazdaság működésének felülvizsgálatára, valamiféle gazdaságpolitikai fordulatra lenne szükség az államháztartás folyamatosan visszatérő egyensúlyi problémáinaka megoldásához, illetve a magyar gazdaság növekedésének hosszú távon is alapokat biztosító feltételek kialakításához. A felbukkant javaslatok egy jó része – beleértve a megalakuló kormány környezetében megjelenő véleményeket is – az elképzelések megalapozottságának alátámasztásául a magyar állam kiadásainak nemzetközi, illetve európai viszonylatban történő összehasonlítását választotta. Az állam „leépítésére” vonatkozó javaslatokban is szerepelnek ilyen összevetések. Ha azonban az összevetések alapjául szolgáló statisztikai adatokat elővesszük, rögtön feltűnik, hogy a hivatkozott statisztikákat a javaslatok szerzői meglehetősen szelektív módon és ad hoc jelleggel alkalmazzák a korrekciós lépések indoklásakor. Ez ugyanakkor számos esetben súlyos tévkövetkeztetéseket, rosszabb esetben a hibás kiinduló analízis
alapján hozott megalapozatlan stratégiai döntést eredményezhet. Előzetesen azt is tisztázni kellene, mi értelme van az ilyen összehasonlításoknak. Ha ugyanis nem konkretizáljuk, hogy milyen stratégiai célokat tekintünk kiemelt fontosságúnak, akkor az államháztartási struktúrára és gazdálkodásra vonatkozó nemzetközi összehasonlításoknak nincs túl sok értelme – valahogy úgy, mint ahogy annak sem könnyítheti meg a dolgát egy térkép, akinek igazából nincs elképzelése arról, hová is szeretne eljutni. Egyfajta mércét mindazonáltal nyerhetünk, amely legalább arra alkalmas, hogy a „kiigazításra” vonatkozó újabb keletű hazai diskurzusban felbukkanó javaslatok helyi értékét megadja. A funkcionális kiadások nemzetközi ös�szehasonlítása egyébként nem könnyű. Elképzelhető, hogy az egyik állam az egyik, a másik pedig egy másik funkción könyvel el bizonyos tételeket, a teljes kompatibilitás – erős a gyanúnk – mind a mai napig nem garantálható. Ilyen téren az Eurostat elemzése mindenesetre a korábbiaknál jobb áttekintést ad, de az Eurostatnál sem zárható ki az összehasonlíthatóság problémáinak fennmaradása. Például az IMF-kiadványokra támaszkodó alternatív számítás szerint a szlovák egészségügy kiadásai is meghaladták a magyarét, az Eurostat adatai szerint viszont a szlovák kiadások csak a magyar ráfordítás jóval kevesebb mint felét teszik ki. Az egészségügyi kiadásokra vonat-
gazsó tibor • ohnsorge-szabó lászló
102 kozó adatok az Eurostatnál egyébként a többi európai ország esetében is általában valamivel magasabbak, mint az IMF-nél, de az átlagos eltérés a szlovák és a magyar összehasonlításhoz képest jóval kisebb, 10 százalékon belüli. Ehhez képest a szlovákoknál az IMF szerint 8,4, míg az Eurostat szerint 2,3 százalék a GDP-arányos ráfordítás, ami arra utal, hogy valamelyik kimutatás – rosszabb esetben mindkettő – nem stimmel. A lengyel egészségügyi kiadások a GDP 4,2 százalékát tették ki 2003-ban, a konszolidált IMF-adatok alapján számolva, viszont az Eurostatnál csak 3 százalékot. Az Eurostat szerint a balti államokban is 3 százalék körüli az egészségügyi kiadások aránya, ami kevesebb, mint a 25 európai tagállam átlagos ráfordításának a fele. Az összehasonlításra épülő javaslatok logikája szerint nehezen értelmezhető, hogy bizonyos funkciók, ahol a magyar állam jelentősen többet költ, mint az európai átlag, szinte szóba sem kerülnek mint a lehetséges kiadáscsökkentés terepei. Távolról sem állítjuk, hogy Magyarország esetében ezeknél ne lenne indokolt az átlagtól felfelé való eltérés, de a javaslatok részéről annyit minden bizonnyal érdemes lenne megemlíteni, hogy miért is nem tartják indokoltnak az e sorokon elkönyvelt kiadások csökkentését. Idesorolhatók a gazdasági funk-
ciók vagy a szabadidős, kulturális és vallási tevékenységek és szolgáltatások. A gazdasági funkciók közé tartoznak a mező-, erdő-, halés vadgazdálkodási, közlekedési, távközlési és többcélú fejlesztési (gazdaságfejlesztési és aktív foglalkoztatási, területfejlesztési) kiadások. Meg kell azonban jegyezni, hogy nálunk itt szerepelnek olyan állami szervek kiadásai is, amelyeket esetleg más uniós országokban az általános közszolgáltatások között tartanak nyilván, például a pénzügyi felügyelet, vízügyi területi szervek (a GDP arányában kb. 0,7 százalék). A szabadidős, kulturális és vallási tevékenységek és szolgáltatások csoporton belül a sportés szabadidős tevékenységek és szolgáltatások ráfordításai az összes ráfordítás mintegy ötödét, a kulturális tevékenységek és szolgáltatások az összes ráfordítás mintegy felét, a műsorszórási, kiadói tevékenységek és szolgáltatások mintegy hatodát, míg például a vallási kiadások az összes ráfordítások mindössze tizedrészét teszik ki. (Ezek után nagy kérdés például, hogy mi indokolná az állami támogatások megvonását a nyugat-európai összehasonlításban lényegesen gyengébb gazdasági pozícióban lévő magyarországi egyházaktól.) A nemzetközi összehasonlítással érvelő javaslatok konzekvens módon nem foglalkoznak azokkal a funkciókkal, amelyekre a magyar
1. a táblázat • Állami kiadások funkcionális bontásban az EU-ban (2003)
EU25
Általános közszolgáltatások 6,8
Új tagállamok (EU10)
7,1
1,7
Rendvédelem és közbiztonság 1,7
Gazdasági funkciók 4,3
Környezetvédelem 0,7
1,4
1,7
5,5
0,8
Védelem
Eurózóna
7,1
1,5
1,6
4,4
0,8
Magyarország
8,2
1,3
2,1
5,7
0,8
az eurózónához képest
1,1
–0,2
0,5
1,3
0
az új tagokhoz képest
1,1
–0,1
0,4
0,2
0
Magyarország ráfordításai
Forrás: Statistics in Focus 28/2005. General government expenditure by function in the EU in 2003.
Még kisebb államot? állam kevesebbet költ, és amelyeknél esetleg a növelés lenne szükséges, már amennyiben az európai modellhez kívánnánk közelíteni. Ilyen tételként jelennek meg a társadalombiztosítási, szociális és jóléti szolgáltatások, az egészségügy és a védelem. Ha nemcsak a leépítésre vonatkozó javaslatokban, hanem általánosságban is a „régi” uniós tagországok jelentenék a mértéket – nyilván ez lenne a korrekt megoldás –, akkor joggal lehetne elvárni, hogy bizonyos funkciók csökkentése mellett növelni kívánják a jelentős elmaradásban levő funkciókra eső ráfordításokat. Amikor a megszorító intézkedéseket szorgalmazó javaslatok a magyar állami funkciók nagyságát elemzik, akkor jellemzően mindig a humán reprodukció területe a vesztes, nyilván nem függetlenül az előbbi két pontban említett szelektivitás miatt. A javaslatok mindig olyan nemzetközi összehasonlítást választanak, amelyhez képest a magyar kiadást magasnak lehet találni, azaz a fellelhető legalacsonyabb ráfordítást hozzák példaként. Joggal merül fel a kérdés: hol van akkor Magyaror-
103 szág számára a kitörési pont, van-e egyáltalán az állam „leépítésére” vonatkozó dogma mögött bármiféle nemzeti stratégiai koncepció, vagy akár csak vízió? Néhány esetben azt látjuk, hogy amikor bizonyos kiadások csökkentése mellett kell érveket találni, akkor nem magát az egész funkcióra való költést, hanem annak valamely részelemét állítják előtérbe. Jól látható ez az általános közszolgáltatások funkció esetében, amelynél a törvényhozó és végrehajtó szervek, pénzügyi és költségvetési tevékenységek és szolgáltatások, külügyek, alapkutatás, műszaki fejlesztés és egyéb általános közösségi szolgáltatások, illetve – talán sokak számára meglepő módon – a kamatkiadások (!) és az EU-tagdíjak is találhatók (utóbbi persze 2003-ban még nem szerepelt a magyar adatban). Itt európai összehasonlításban valamivel többet költünk, mint az átlag.1 Ennek oka azonban az ezen a funkción elszámolt magas hazai kamatkiadások, ezek levonásával a magyar kiadások alatta maradnak az EU-ra érvényes, szintén a kamatkiadások nélkül adódó értékeknek – lásd
1. b táblázat • Állami kiadások funkcionális bontásban az EU-ban (2003)
EU25
Lakásügyek, Szabadidős, települési és komkulturális, vallási Egészségügy munális szolgáltevékenységek és tatások szolgáltatások 1,0 6,6 0,9
Új tagállamok (EU10)
1,2
4,4
1,2
Oktatás
Tb, szociális és jóléti szolgáltatások
5,3
19,3
5,8
17,1
Eurózóna
1,0
6,6
0,9
5,0
19,7
Magyarország
1,1
5,7
2,2
6,1
17,0
az eurózónához képest
0,1
–0,9
1,3
1,1
–2,7
az új tagokhoz képest
–0,1
1,3
1,0
0,3
–0,1
Magyarország ráfordításai
Forrás: Statistics in Focus 28/2005. General government expenditure by function in the EU in 2003. 1 „…az Eurostat adatai alapján az államháztartás személyi kiadásai (GDP-arányosan) 1,7%-kal haladják meg az EU15 országok átlagát. (Az Európai Unióhoz 2004-ben csatlakozott nyolc közép-kelet-európai ország átlagához viszonyítva a többlet még magasabb, mintegy 2,3%-os.) A különbség több mint feléért az általános közösségi szolgáltatások (legnagyobb mértékben a közigazgatás) a felelős.” (CEMI 2006, 68.)
gazsó tibor • ohnsorge-szabó lászló
104 2. táblázat. A CEMI javaslata például a közigazgatási kiadások és létszám jelentős csökkentését akarja elérni, ebben az esetben azt az ad hoc megoldást választja az előre eldöntött tézis (közigazgatási leépítés) alátámasztására, hogy az általános közszolgáltatásokon belüli bérkiadásokat hasonlítja össze, és ebben mutat ki GDP-arányos többletet Magyarország esetében, és ez ilyen formán valóban erős hivatkozási alap is lehetne az államigazgatásban végrehajtandó leépítésre. Eközben szó sem esik arról, hogy az egész funkcióra – a kamatkiadásoktól megtisztítva – összességében kevesebbet költünk, mint az európai átlag. A bérkiadások kiemelése egyébként is problematikus, mivel a bérek és a béreken kívüli egyéb típusú kiadások, például szolgáltatásvásárlás közötti átváltás lehetősége jelentős. Többek gyanúja szerint a belső erőforrásokkal elvégzett feladatok kiszervezése és szolgáltatásként való visszavásárlása az a mód, ahogyan
jelenleginél is alacsonyabb – magyarországi diák/tanár arányt kívánnák a jelenlegi, 2005ös európai arányra csökkenteni. Ez a módszer nem veszi figyelembe, hogy – hacsak korrekciós intézkedésekkel nem változtatnak ezen – 2008-ra az Európai Unióban is ugyanúgy csökkenni fog a diák/tanár arány, mint nálunk. Emiatt viszont az EU-s összehasonlítás alapján megtett javaslatban 11 500 fővel, vagyis több mint egyharmaddal nagyobb leépítési „szükséglet” adódik ahhoz képest, mintha egyidejű arányokat hasonlítanánk össze. Az oktatás esetében a magyar kiadás 2003ban valóban jelentősen magasabbnak mutatkozik, mint az európai átlag. Itt azonban célszerű arra is felhívni a figyelmet, hogy 2004-re ezen a funkción a magyar zárszámadások adatai szerint GDP-arányosan 0,4 százalékponttal csökkent a kiadás. 2005–2006-ban sem nőhetett az ilyen kiadás – inkább csökkent –, mivel mindössze 5 százalékos béremelésre ke-
2. táblázat. Az általános közszolgáltatások. Mrd euró Általános közszolgáltatások EU25 Új tagállamok (EU10) Eurózóna
31,357
520,299
Magyarország
5,956
GDP (%)
ebből kamat bér
665,83 9,814 11,527 1,788
2,981
– finoman fogalmazva – az állami pénzeket magánhaszonná lehet konvertálni. Az oktatás esetében a kritikus elem a diák/ tanár arányok összehasonlítása. Itt is jelentős, akár több tízezres oktatói leépítésekre fogalmazódtak meg különféle javaslatok. Ha visszatérünk a CEMI által alkalmazott metodikához, problémaként merül fel, hogy az EU-s ös�szehasonlítás alapján a 2008-ban várható – a
6,8
1,63
2,79
Általános közszolgáltatások, kamat nélkül 4,01
7,1
2,22
2,61
4,49
7,1
1,75
2,95
4,15
8,2
2,46
4,10
4,10
Általános közszolgáltatások
ebből kamat bér
rült sor (arra is év közben), ami kisebb, mint a nominális GDP-növekedési ütem. Így valószínű, hogy 2006-ra már megtörtént az oktatási kiadások 2003-as európai uniós átlagra való csökkentése. Ha már az állami ráfordítások lehetséges csökkentésénél az oktatást szemléljük, az is furcsa lenne, hogy a magyar általános iskolai tanulók alacsony tudásteszteredményeire hi-
Még kisebb államot?
105
3. táblázat. Iskola
Magyarország
Általános
10,2
Közép
12,6
14,6
Felsőfokú Leépítendő összesen (ezer fő) * CEMI 2006, 82.
Eltérő idejű aránnyal (ezer fő)
EU-
diák-tanár arány diák-tanár arány benchmark (2005)* (2008)*
9,2
Egyidejű aránnyal (ezer fő)
Eltérés (ezer fő)
13,4
26,5
20,2
–6,3
12
12,2
1
–2,0
–3,0
13,1
15,5
3,5
1,3
–2,2
31,0
19,5
–11,5
vatkozva csökkenjenek az oktatási kiadások. Bár a kiadások és az oktatási teszteredmények közti összefüggést nemzetközi kutatások nemigen tudták kimutatni, a kívánatos stratégia aligha lehet az, hogy statikusan a rossz eredményekhez igazítsuk a költést. Inkább az lenne kívánatos, ha adott kiadások mellett növelnénk az oktatás eredményességét. Egyedi példák – például a brit program a kilencvenes évek második felében – azt mutatják, hogy a diák/oktató arány csökkentésével, a gyerekek egyedi igényeihez való igazodással lehet javítani az oktatás eredményességét. Az egészségügy esetében az állami szerepvállalás javasolt leépítésekor az állami kiadások magas szintjét önmagában nehéz lenne felhozni, ezért az egészségügyre való teljes nemzetgazdasági – a polgárok saját hozzájárulását (paraszolvencia) is tartalmazó – kiadások magas szintjét szokás előtérbe állítani. Arról azonban lényegében nem esik szó, hogy az egészségügy területén igen jelentős a lemaradásunk az összes állami kiadást tekintve az európai átlagtól – ehelyett inkább az hangzik el, hogy Magyarországon az egészségügyi kiadások lényegesen magasabbak, mint azt az ország gazdasági fejlettsége indokolná. Az állami szerepvállalás szűkítésére épülő, eddig megfogalmazott „reform”-javaslatok mindazonáltal nem célozzák meg a létszám csökkentését, ennyiben bizonyos értelemben belát-
ják – legalább az egészségügy terén –, hogy az állam visszavonulása itt ilyen módon nem lehetséges. Csakhogy itt a létszám nemkívánatos csökkenése spontánul, a képzett munkaerőnek az európai bérdifferenciák miatti elszivárgása miatt mehet végbe. Körvonalazódni látszik egy olyanfajta stratégia, amelynek értelmében az állami leépítésekkel lehetne és kellene a magánszféra foglalkoztatottságát emelni, mondván, az állami alkalmazottak képzettségi szintje viszonylag magas, így könnyen találnak magas javadalmazású, és így az államnak is jelentős adó- és járulékbevételt biztosító állást a magángazdaságban. Arra vonatkozóan azonban nem ismeretes egzakt elemzés, hogy a 2004–2005 folyamán elbocsátottak körében milyen sikerrel történt az elhelyezkedés. Az állami szerepvállalás átalakítását célzó, leépítést javasló csomagok kidolgozói rendre figyelmen kívül hagyják azt a tényezőt is, hogy az állami foglalkoztatás súlya igen magas azokon a földrajzi területeken, amelyek az ország elmaradott régióinak számítanak. Az elbocsátások ezért kiemelt módon sújtanák az elmaradott, fejletlenebb régiókat. (Meg kell je gyeznünk, hogy a különféle javaslatok között a CEMI tanulmánya itt például kivételt jelent abban a tekintetben, hogy az oktatási rendszerben inkább Budapesten lát kapacitásfe-
lesleget, és határozott lehetőséget lát számos vidéki kisiskola megőrzésére.) Az állam karcsúsítását célzó javaslatok érvelésében újabban szinte már közkeletűnek számít annak említése, hogy lényegében az állami alkalmazottak is eltartottak, minthogy javadalmazásukat a magánszférában keletkező jövedelmek után kivetett adókból biztosítják. Csakhogy éppenséggel fordítva is meg lehetne fogalmazni ezt az összefüggést: az állami alkalmazottak munkája elengedhetetlen ahhoz, hogy a magánszektorban jövedelmek képződjenek, hiszen az állam működése nélkül végeredményben még a munkaerő egyszerű reprodukciós folyamatai sem lennének biztosítottak. De ugyanígy, ha a nagybefektetői szféra egyes képviselői részéről megfogalmazódhatnak olyan felvetések, amelyek szerint
például a hazai értelmiség az állam „emlőin csüng”, akkor az is felvetődhet, hogy az állam által finanszírozott nagyberuházásokban érdekelt vállalkozások vajon kinek az emlőin csüngenek. Az ilyen természetű viták csak az egymással élesen szemben álló lobbicsoportok retorikáját jelenítik meg. A nagy kérdés viszont továbbra is megválaszolatlanul marad: kialakul-e valamilyen koherens stratégiai elképzelés a magyar nemzetgazdaság közép- és hosszú távú fejlődési pályájáról, és ezzel ös�szefüggésben a társadalmi reprodukciós folyamatokkal kapcsolatos állami szerepvállalásról, vagy továbbra is a rövid távú fiskális determinációk és az állam funkcióinak minél extenzívebb leépítését szorgalmazó dogmák határozzák meg az államháztartás reformjának és a makroegyensúly kialakításának programját?
BAZ
Csongrád
Nógrád
SzabolcsSzatmár-Bereg
Somogy
Jász-NagykunSzolnok
Összes 958 699 118 943 Költségvetési 261 850 29 374 szerv Költségvetési 27,3 24,7 szerv/összes (%) Eltérés Budapest0,0 –2,6 hez képest (%)
KomáromEsztergom
Alkalmazásban állók
Győr-MosonSopron
4. táblázat • Állami alkalmazásban állók létszáma és aránya néhány megyében (2005. 4. negyedév)
Budapest
gazsó tibor • ohnsorge-szabó lászló
106
87 182
141623
95 903
36 360
103 732
74 670
83 801
17 308
53908
33 281
14 401
41 576
25 004
26 714
19,9
38,1
34,7
39,6
40,1
33,5
31,9
–7,5
10,8
7,4
12,3
12,8
6,2
4,6
Forrás: A KSH regionális igazgatóságainak negyedéves tájékoztatói; http://portal.ksh.hu/
