EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 6.6.2012 COM(2012) 281 final
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD EN DE REKENKAMER Synthese van de beheersresultaten van de Commissie in 2011
NL
NL
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD EN DE REKENKAMER Synthese van de beheersresultaten van de Commissie in 2011
3
1.
INLEIDING
Overeenkomstig artikel 317 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is de Commissie verantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting, binnen de grenzen van de toegekende kredieten en met inachtneming van het beginsel van goed financieel beheer. De lidstaten werken met de Commissie samen om te verzekeren dat de toegekende kredieten volgens het beginsel van goed financieel beheer worden gebruikt. Door dit syntheseverslag, waarvoor de verklaringen en punten van voorbehoud opgenomen in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directeuren-generaal en de diensthoofden als basis dienen, goed te keuren, neemt de Commissie de algemene politieke verantwoordelijkheid voor het beheer van de EU-begroting op zich. De Commissie inventariseert in het verslag ook de prioritaire beleidskwesties en bepaalt hoe de geconstateerde zwakke punten moeten worden aangepakt. De Rekenkamer heeft in 2011 voor het vierde achtereenvolgende jaar zonder voorbehoud een positief oordeel over de geconsolideerde rekeningen van 2010 gegeven. Wat de wettigheid en regelmatigheid van de betalingen betreft, schatte de Rekenkamer het foutenpercentage1 voor de betalingen als geheel op 2 tot 5 %; niet langer geleden dan 2006 bedroeg het meest waarschijnlijke foutenpercentage nog ruim 7 %. Dit toont aan dat de mettertijd genomen maatregelen ter verhelping van de gesignaleerde tekortkomingen en de voortdurende inspanningen van de Commissie vruchten afwerpen. De Commissie neemt er kennis van dat de Rekenkamer heeft besloten de methodologie aan te passen. De wijzigingen betreffen een nieuwe definitie van de controlesteekproef van onderliggende verrichtingen (voorfinanciering uit en afstemming van de rekeningen in) en de methode voor het kwantificeren van ernstige onregelmatigheden in aanbestedingsprocedures op alle beleidsterreinen. Het begrotingsjaar 2011 zal als een proefjaar voor de nieuwe methodologie van de Rekenkamer dienen. De nieuwe benadering zal met ingang van 2012 worden toegepast en vanaf dat jaar waarschijnlijk automatisch tot hogere gerapporteerde foutenpercentages leiden. De Commissie neemt aan dat de veranderingen duidelijk zullen worden toegelicht en dat de foutenpercentages in de jaarverslagen op een zodanige manier zullen worden gepresenteerd dat de vergelijkbaarheid met de voorgaande jaren wordt bewaard. Zij maakt zich evenwel zorgen over de mogelijke weerslag van de gepubliceerde hogere foutenpercentages op de kosten van controles, want dit kan aanleiding vormen voor de verantwoordelijken om een verscherping van de controles te vragen, met extra administratieve lasten voor de begunstigden en de diensten van de Commissie als gevolg.
2.
EEN SOLIDERE BASIS VOOR DE BETROUWBAARHEIDSVERKLARING
2.1.
De verantwoordingsketen
Het college van commissarissen delegeert de operationele uitvoering van de beleids- en beheersdoelstellingen aan de directeuren-generaal en de diensthoofden, die als "gedelegeerd 1
Het door de Rekenkamer geschatte meest waarschijnlijke foutenpercentage voor de betalingen als geheel bedroeg 3,7 % in 2010 (PB C326 van 10 november 2011, paragraaf 1.16).
4
ordonnateur" de middelen om te handelen ontvangen. Deze gedecentraliseerde managementorganisatie wordt gekenmerkt door een duidelijke afbakening van de verantwoordelijkheden van de verschillende actoren. De gedelegeerd ordonnateurs hebben volledige bevoegdheden wat betreft de keuze van adequate en effectieve controlesystemen die moeten garanderen dat de middelen waarvoor zij verantwoordelijk zijn, goed en doeltreffend beheerd worden. Het belangrijkste middel waarmee de gedelegeerd ordonnateurs verantwoording afleggen voor het beheer van de hun toevertrouwde middelen, is het jaarlijks activiteitenverslag. Zij brengen over de vervulling van hun taken verslag uit in de jaarlijkse activiteitenverslagen2, die onder meer een ondertekende betrouwbaarheidsverklaring bevatten betreffende de wettigheid en regelmatigheid van de financiële verrichtingen. Daarin rapporteren zij ook bij de uitvoering van hun managementtaken gerezen aangelegenheden die onder de aandacht van het college van commissarissen moeten worden gebracht met het oog op politieke erkenning. In elk jaarlijks activiteitenverslag wordt uitdrukkelijk bevestigd dat de verantwoordelijke commissaris(sen) vóór de definitieve ondertekening van de betrouwbaarheidsverklaring is/zijn ingelicht over de belangrijkste aspecten van dergelijke verslagen, met inbegrip van eventuele door de gedelegeerd ordonnateur voorgenomen punten van voorbehoud. Dit syntheseverslag wordt na de bespreking ervan in een wekelijkse vergadering van de Commissie collegiaal goedgekeurd. 2.2.
Kwaliteit van de jaarlijkse activiteitenverslagen
De jaarlijkse activiteitenverslagen zijn een belangrijke bron van informatie voor de Rekenkamer en de kwijtingverlenende autoriteit. In haar jaarverslag over 2010 heeft de Rekenkamer een oordeel gegeven over kwaliteit van 21 van de in totaal 49 jaarlijkse activiteitenverslagen van 2010. Volgens de Rekenkamer geven twaalf van de gecontroleerde verslagen "een getrouwe beoordeling van het financieel beheer met betrekking tot de regelmatigheid" en negen verslagen "een gedeeltelijk getrouwe beoordeling". Ten aanzien van zeven van die negen verslagen was de Rekenkamer van mening dat de reikwijdte of de omvang van de punten van voorbehoud groter had moeten zijn. In de jaarlijkse activiteitenverslagen over 2011 is toegelicht wat de betrokken diensten aan de door de Rekenkamer gesignaleerde kwesties hebben gedaan. De vaste instructies voor de jaarlijkse activiteitenverslagen 2011 zijn verder verfijnd met het oog op verbetering van de kwaliteit van het ter ondersteuning van de zekerheid verstrekte bewijs en de leesbaarheid van de verslagen. Uit de analyse van de Commissie blijkt dat de herziene instructies over het algemeen overal in de Commissie naar behoren zijn gevolgd. Alle diensten hebben meegedeeld regelmatigheidsindicatoren te gebruiken die alle relevante begrotingsterreinen en beheerswijzen bestrijken en die welke melding maken van gebeurtenissen na de controle, hebben dat in overeenstemming met de herziene richtsnoeren gedaan. De Commissie constateert belangrijke verbeteringen op weg naar een objectievere en nauwkeurigere bepaling van de reikwijdte van de punten van voorbehoud en de financiële blootstelling die daar het gevolg van is. De verbeteringen hebben betrekking op een consequenter gebruik van terminologie, de presentatie van foutenpercentages, de berekening van de bedragen die gevaar lopen en de toepassing van de materialiteitscriteria en het gebruik van de best beschikbare betrouwbare informatie op het gebied van het gedeeld beheer. 2
Artikel 60 van het Financieel Reglement.
5
Constant strevend naar verbetering, blijven de centrale diensten van de Commissie in een vroeg stadium betrokken bij het bijstaan van de DG's bij het opstellen van de jaarlijkse activiteitenverslagen, het bespreken van essentiële kwesties met de directoraten-generaal en de diensten, en het verstrekken van de nodige adviezen om de kwaliteit van de eindteksten te verbeteren. De (pre-)peer reviews zijn voor de verschillende diensten opnieuw een effectief platform gebleken om als gelijken van gedachten te wisselen over de formulering van bepaalde horizontale kwesties in hun activiteitenverslagen, over het waarborgen van een samenhangende aanpak en over het verhelpen van geconstateerde zwakke punten. De jaarlijkse activiteitenverslagen zijn het belangrijkste instrument waarmee de gedelegeerd ordonnateurs verantwoording afleggen aan het College, en een bron van bewijs voor de betrouwbaarheidsverklaring (DAS). De Commissie streeft ernaar de leesbaarheid en vergelijkbaarheid van de jaarlijkse activiteitenverslagen voortdurend te verbeteren. De Commissie heeft het secretariaat-generaal en het directoraat-generaal Begroting opgedragen om de directoraten-generaal en de diensten richtsnoeren te blijven geven door middel van regelmatige herziening van de vaste instructies, handleidingen, opleidingsmaatregelen, kwaliteitsbeoordeling van ontwerpverslagen en (pre-)peer reviewbijeenkomsten. 2.3.
Verslaggeving over foutenpercentages
Directeuren-generaal werpen in hun betrouwbaarheidsverklaringen punten van voorbehoud op, op grond van hun beoordeling van de materialiteit van de gebreken en/of opmerkingen ten aanzien van de bouwstenen van hun jaarlijkse activiteitenverslagen. Een cruciaal element om te bepalen of een punt van voorbehoud noodzakelijk is, is een waardering van de opgespoorde of gemelde foutenpercentages en de financiële blootstelling die daar het gevolg van is. De diensten van de Commissie hanteren verschillende benaderingen en berekeningswijzen van het restfoutenpercentage, afhankelijk van de bijzondere kenmerken van de beleidsterreinen waarvoor zij verantwoordelijk zijn. De secretaris-generaal en de directeur-generaal van DG Begroting hebben de harmonisering van verschillende aspecten, in het bijzonder het gebruik van het restfoutenpercentage, maximaal aangemoedigd. Zo zijn de vaste instructies aangescherpt met het oog op een consequent gebruik van terminologie en criteria door alle diensten waar het gaat om het restfoutenpercentage, het hanteren van een meerjarenbenadering en het begrip 'gebeurtenissen na de controle' (gebeurtenissen die plaatsvinden tussen het einde van het jaar en de ondertekening van het verslag door de gedelegeerd ordonnateur eind maart). Veel DG's zijn reeds overgeschakeld op een meerjarenbenadering van de foutenrapportage. De Commissie geeft instructie aan de andere diensten die meerjarenprogramma's beheren om een meerjarige controlestrategie te volgen en in hun jaarlijkse activiteitenverslag het gecumuleerd financieel risico mee te delen, zodat dit vanaf 2012 de enige benadering is. Tijdens het verslagjaar hebben de DG's die de Structuurfondsen beheren, aan een nieuwe, gemeenschappelijke methode voor het bepalen van materialiteit gewerkt. De beslissing om al dan niet een punt van voorbehoud te maken, berust nu op een benadering in drie stappen: - een evaluatie van de nationale beheers- en controlesystemen;
6
- volledige incalculering van door de nationale autoriteiten opgespoorde en in de – gevalideerde – jaarlijkse controleverslagen gerapporteerde foutenpercentages, in plaats van vooropgestelde, geraamde foutenniveaus3, en - toepassing van een gecumuleerd restrisico voor elk programma, om een inzicht te krijgen in het corrigerend vermogen van de meerjarige beheers- en controlesystemen. Conform deze benadering worden in de jaarlijkse activiteitenverslagen ook de resultaten meegedeeld van de beoordeling die de Commissie maakt van de controlesystemen voor alle operationele programma's, rekening houdende met de verschillende niveaus die zekerheid verschaffen en de nationale auditadviezen. Dit is in overeenstemming met het "Single Audit"-beginsel en benadrukt tevens dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor hun eigen controleomgeving. De Commissie vindt deze inspanningen om het materialiteitscriterium te harmoniseren een belangrijke bijdrage aan grotere samenhang, leesbaarheid en transparantie van de jaarlijkse activiteitenverslagen. Zij draagt de directoraten-generaal Regionaal beleid, Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie, Landbouw en plattelandsontwikkeling en Maritieme zaken en Visserij op de harmonisering voort te zetten en tegen het jaarlijks activiteitenverslag 2012 een gemeenschappelijk stel criteria en één presentatie overeen te komen. Het DG Binnenlandse zaken moet ondanks de andere rechtsgrondslagen, zoveel mogelijk bij dit proces betrokken worden. 2.4.
Interne audit
Het Comité follow-up audit (APC) heeft het college zoals voorheen geïnformeerd over auditaangelegenheden, onder andere over aangelegenheden met een instellingsbrede dimensie. Het APC heeft het college eveneens geïnformeerd over de per eind 2011 gemaakte vorderingen bij de uitvoering van de aanvaarde auditaanbevelingen. 80 % van alle in de periode 2007-2011 aanvaarde aanbevelingen waren uitgevoerd. Van de 118 eind 2011 openstaande zeer belangrijke aanbevelingen waren er slechts 24 met meer dan 6 maanden vertraging ten opzichte van de geplande uitvoeringsdatum. In mei 2012 heeft de dienst Interne audit van de Commissie het jaarverslag over de in 2011 uitgevoerde interne controles ingediend, zoals voorgeschreven in artikel 86, lid 3, van het Financieel Reglement. Het vergezelde het tweede Algemeen Oordeel van de dienst Interne audit van de Commissie. Dit oordeel is gebaseerd op de werkzaamheden die de interne auditfuncties en de dienst Interne audit in de periode 2009–2011 hebben uitgevoerd in het kader van het gecoördineerde strategisch auditplan. Het oordeel is toegespitst op het financieel beheer. Het Algemeen Oordeel is positief wat het financieel beheer in de Commissie betreft, uitgezonderd voor de gebieden waar door de directeuren-generaal in hun jaarlijkse activiteitenverslagen punten van voorbehoud zijn gemaakt. De geschatte financiële impact van die punten van voorbehoud bedraagt minder dan 2 % van de totale begroting, alhoewel niet al die punten kwantificeerbaar zijn, maar de reputatie kunnen schaden. De Commissie merkt voorts op dat de dienst Interne audit in de "toelichtende paragraaf" (Emphasis of Matter) bij het Algemeen Oordeel een aantal kwesties aan de orde stelt waaraan de diensten van de Commissie aandacht moeten besteden: 3
Zogenoemde “forfaitaire financiële correcties”.
7
- de behoefte aan verdere harmonisering van de berekening van het restfoutenpercentage overal in de Commissie; - tekortkomingen in de externe steunverlening bij gecentraliseerde en gedecentraliseerde aanbestedingen, en in het bijzonder de behoefte aan een betere planning, rapportering en monitoring van de controles die de EU-delegaties uitoefenen op het gebied van het beheer van subsidies; - een nog steeds te hoog foutenrisico op sommige beleidsterreinen en de specifieke problemen van het gedeeld beheer in het cohesiebeleid; - de behoefte aan een betere coördinatie en grotere harmonisering van de controlestrategieën op het niveau van de beleidsfamilies, in het bijzonder van de programma's voor controles ter plaatse van de DG's die voor het onderzoeksbeleid verantwoordelijk zijn; - tekortkomingen in de controlesystemen van de lidstaten, in het bijzonder in de eerstelijnscontroles van de betalingsaanvragen door de diensten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van steunregelingen; - maatregelen die eind 2011 ter verhelping van een aantal gevoelige risico's nog in uitvoering waren, zoals een betere governance, projectbeheer en boeking van vaste activa voor de Global Navigation Satellites Systems (GNSS); verscherping van de controles achteraf op uitbetaalde aanvragen op het gebied van onderzoek; aansturing van ITontwikkelingswerk om dubbel werk te vermijden; monitoring van betalingstermijnen door verschillende diensten en toepassing van een fraudebestrijdingsstrategie.
3.
ZEKERHEID OP BASIS VAN DE JAARLIJKSE ACTIVITEITENVERSLAGEN EN PUNTEN VAN VOORBEHOUD VAN DE DIRECTEUREN-GENERAAL
Na onderzoek van de jaarlijkse activiteitenverslagen, en met name de betrouwbaarheidsverklaringen die door iedere directeur-generaal zijn ondertekend, merkt de Commissie op dat allen verklaarden redelijke zekerheid te hebben over het correcte gebruik van de middelen, de inachtneming van de beginselen van goed financieel beheer en het feit dat de toegepaste controleprocedures de nodige waarborgen bieden voor de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Sommige directeuren-generaal hebben resterende zwakke punten vermeld en punten van voorbehoud gemaakt, zonder afbreuk te doen aan het algemene niveau van zekerheid. Veertien directeuren-generaal en twee directeuren van een uitvoerend agentschap maakten in totaal zevenentwingtig punten van voorbehoud in hun jaarlijks activiteitenverslag 2011. De punten waren afkomstig van 17 diensten die tezamen meer dan 90 % van de financiële verrichtingen (uitgaven en ontvangsten) van de Commissie uitmaken. Zij omvatten veertien van de zeventien punten van voorbehoud uit 2010 waaraan eind 2011 nog steeds werd gewerkt, en dertien nieuwe punten van voorbehoud. Drie punten uit 2010 zijn opgeheven. Het totale, in de punten van voorbehoud becijferde bedrag nam aanzienlijk toe, van 600 miljoen EUR in de jaarlijkse activiteitenverslagen over 2010 tot potentieel 3,564 miljard EUR4 in de verslagen over 2011. Deze toename van het aantal punten van voorbehoud en van 4
De som van alle gekwantificeerde bedragen in de punten van voorbehoud (maximaal 1 982 miljoen EUR) en een raming van het risico (1 582 miljoen EUR) betreffende het punt van voorbehoud van DG
8
het financiële risico is niet het gevolg van een achteruitgang van het financieel beheer bij de Commissie, maar wel van de combinatie van een aantal technische en structurele factoren. - Zes van de zevenentwintig punten van voorbehoud betreffen dezelfde aangelegenheid en hetzelfde programma (KP7). Dit komt doordat het zevende kaderprogramma (KP7), dat in 2011 aan snelheid won (zie paragraaf 3.5), wordt beheerd door vijf verschillende directoraten-generaal en een uitvoerend agentschap en aanleiding geeft tot multipele punten van voorbehoud. - De betrekkelijk vergevorderde stand van de meerjarige begrotingsuitvoeringscyclus: •
de onder rechtstreeks beheer staande generatie programma's 2007-2013 hebben het stadium van uitvoering bereikt waarin valabele conclusies uit controles achteraf kunnen worden getrokken (wat de opneming van het punt van voorbehoud betreffende KP7 verklaart);
•
de lidstaten beginnen controleresultaten mee te delen voor een toenemende steekproef van lopende operationele programma's die onder gedeeld beheer staan (wat de grotere omvang van de punten van voorbehoud van het DG Regionaal beleid gedeeltelijk verklaart);
•
de programma's 2007-2013 zijn nu voor het merendeel volledig operationeel. Een grotere uitvoeringsintensiteit betekent grotere betalingsvolumes en bijgevolg een grotere kans op fouten in vergelijking met voorgaande jaren.
- Op het gebied van het cohesiebeleid heeft de vervanging (zie paragraaf 3.3) van door het management geraamde forfaits door de werkelijke, door de controle-autoriteiten in de lidstaten verstrekte cijfers betreffende de omvang van de fouten niet alleen een betere inschatting van de risico's mogelijk gemaakt, maar ook ertoe geleid dat tegen meer programma's en voor grotere bedragen punten van voorbehoud worden gemaakt. - Overeenkomstig de nieuwe richtsnoeren inzake de behandeling van voorfinancieringen voor de berekening van de restfoutenpercentages en de risicobedragen, moeten de diensten eerdere voorfinancieringen die zijn afgewikkeld, samen met de tussentijdse en saldobetalingen, in de berekening opnemen en kunnen zij dus de gemiddelde foutenpercentages die zijn vastgesteld in tussentijdse en saldobetalingen niet drukken via de nieuwe uitgaven voor voorfinancieringen waarvoor het foutenpercentage nog nul is. - Voor een aantal programma's schommelt het risico steevast dicht rond de materialiteitsdrempel van 2 %. Geringe jaarlijkse variaties in het vastgestelde foutenpercentage betekenen dat het ene jaar wel en het andere jaar geen punt van voorbehoud wordt gemaakt. Alle directeuren-generaal en diensthoofden hebben de belangrijkste oorzaken van hun punten van voorbehoud gesignaleerd en maatregelen aangegeven om deze aan te pakken. De meest voorkomende punten van zorg hielden verband met de ingewikkelde subsidiabiliteitsregels voor begunstigden van subsidies (met gevolgen voor de middelen onder gecentraliseerd direct beheer) en met de onjuiste toepassing van regels inzake overheidsopdrachten (een frequente foutenoorzaak bij het cohesiebeleid). De Commissie heeft uit de opgedane ervaring BUDG voor de traditionele eigen middelen. Voor de directoraten-generaal die een bandbreedte hebben aangegeven, is het hoogste bedrag in aanmerking genomen.
9
operationele conclusies getrokken en voorstellen gedaan voor een vereenvoudigingen (zie paragraaf 4.5) in de volgende generatie programma's.
belangrijke
Na beoordeling van de controleresultaten werden drie punten van voorbehoud uit voorgaande jaren ingetrokken. Voor de intrekking van een voorbehoud werd de gedelegeerd ordonnateurs gevraagd welke maatregelen waren genomen om de geconstateerde tekortkomingen aan te pakken en moesten zij aantonen dat de maatregel doeltreffend was en dat de zwakke punten daadwerkelijk waren verholpen. Dit betekende in de meeste gevallen dat uit de audit moest zijn gebleken dat de foutenpercentages waren gedaald tot een aanvaardbaar niveau of dat de systemen waren versterkt en thans naar behoren functioneren. 3.1.
Ontvangsten
De traditionele eigen middelen (TEM) hebben in de totale ontvangsten van de EU-begroting 2011 een aandeel van 12,2 %. De TEM worden vastgesteld en geïnd door de lidstaten. Driekwart van deze bedragen wordt aan de Unie afgedragen, terwijl het resterende kwart door de lidstaten wordt ingehouden ter dekking van de inningskosten. België levert door zijn ligging een belangrijke bijdrage aan de TEM, in 2011 9,45 % van het totaal. Uit inspecties van de Commissie en controles van de Rekenkamer is gebleken dat er een afstemmingsprobleem is tussen de afgedragen bedragen en de onderliggende rekeningen. De directeur-generaal Begroting heeft een voorbehoud gemaakt wegens onvoldoende zekerheid over de betrouwbaarheid van de Belgische afwikkelings- en boekhoudsystemen. De Commissie heeft aangedrongen op maatregelen, waaronder scherpere interne controles en een grootschalige externe audit van het boekhoudsysteem. Intussen is er geen zekerheid wat betreft de juistheid van de naar de rekening van de Commissie overgeschreven bedragen aan TEM van België. De Commissie wijst erop dat de autoriteiten van de betrokken lidstaat zich ertoe hebben verbonden de actieplannen uit te voeren die zijn opgesteld om de in hun afwikkelingssystemen voor douaneaangiften geconstateerde tekortkomingen te verhelpen, en de Commissie herhaalt dat zij hier nauwlettend en strikt op zal toezien.
3.2.
Landbouw en natuurlijke hulpbronnen
De Rekenkamer concludeerde in haar jaarverslag 2010 op grond van het geschatte foutenpercentage5 van iets meer dan 2 % dat er voor het hoofdstuk Landbouw en natuurlijke hulpbronnen sprake was van materiële fouten. Terzelfdertijd wees zij erop dat de rechtstreekse betalingen in het kader van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem (GBCS), die 91,4 % van de totale ELGF-uitgaven uitmaken, daarentegen geen materiële fouten vertoonden. In zijn jaarlijkse activiteitenverslag over 2011 maakte de directeur-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling drie punten van voorbehoud: - Gezien het belang van het GBCS voor het beheer en de controle van de landbouwuitgaven en de ernstige tekortkomingen bij het GBCS in Bulgarije en Portugal, is het voorbehoud van 2010 opnieuw opgenomen vanwege eventuele reputatieschade, hoewel de financiële gevolgen van de tekortkomingen de materialiteitsdrempel niet overschreden. In 2010 gold dit punt van voorbehoud ten aanzien van Bulgarije, Roemenië en Portugal. Voor 5
De Rekenkamer schat het meest waarschijnlijke foutenpercentage op 2,3 %. (PB C 326 van 10 november 2011, bijlage. 3.1).
10
2011 is het voorbehoud opgeheven ten aanzien van Roemenië omdat uit de controles van de Commissie is gebleken dat het Roemeense plan van aanpak volledig is uitgevoerd en de maatregelen afdoende zijn geoordeeld. - Er is een nieuw voorbehoud gemaakt ten aanzien van de uitgaven voor maatregelen inzake plattelandsontwikkeling als geheel, omdat in 2011 een restfoutenpercentage van iets meer dan de materialiteitsdrempel (tot 2,36 %) is vastgesteld. Deze stijging van het foutenpercentage komt hoofdzakelijk doordat de programma's op het gebied van plattelandsontwikkeling veel en/of ingewikkelde voorwaarden bevatten die het risico dat begunstigden fouten maken vergroten en de controles door de nationale autoriteiten moeilijker en duurder maken. - Een voorbehoud met betrekking tot reputatieschade werd gemaakt wegens tekortkomingen in het toezicht op en de controle van gecertificeerde biologische producten. Bepaalde gebeurtenissen in 2011 hebben aangetoond dat de controles in de biologische landbouw als ontoereikend aan te merken zijn en dat het EU-toezicht op de controlesystemen in de lidstaten en derde landen, alsook het toezicht op de controleorganen die biologische producten certificeren voor invoer in de EU, manco's vertonen. De directeur-generaal Maritieme zaken en Visserij handhaafde het voorbehoud betreffende het Financieringsinstrument voor de oriëntatie van de visserij (FIOV) ten aanzien van één programma in Duitsland, waarvoor een correctie zal worden gevraagd en een waardering aan de gang is. De directeur-generaal Maritieme zaken en Visserij heeft een nieuw voorbehoud gemaakt betreffende de beheers- en controlesystemen voor het Europees Visserijfonds en investeringen aan boord van vissersvaartuigen, in verband met de ontdekking van fouten inzake de subsidiabiliteit van uitgaven en de vaststelling dat lidstaten onvoldoende nagaan of door die investeringen het vangstvermogen van vaartuigen toeneemt. De directeur-generaal Klimaat heeft het voorbehoud gehandhaafd in verband met mogelijke reputatieschade voor de Commissie als gevolg van een ernstig beveiligingslek in de nationale registers van de EU-regeling voor de handel in emissierechten (ETS). De directeur-generaal Gezondheid en consumenten maakte een voorbehoud wat betreft de juistheid van de kostenclaims van de lidstaten in het kader van de programma's voor de uitroeiing en bewaking van bepaalde dierziekten op het beleidsterrein levensmiddelen en diervoeder. De ontdekte fouten in de kostenclaims zijn hoofdzakelijk terug te voeren op een incorrecte toepassing van de subsidiabiliteitsregels door de lidstaten. De betrokken directeurgeneraal heeft de afgelopen jaren reeds een aantal initiatieven genomen om het foutenpercentage in de sector levensmiddelen en diervoeders terug te dringen. Zo is bij besluit van de Commissie voor veterinaire programma's met ingang van 1 januari 2011 een nauwkeurigere en restrictievere omschrijving van subsidiabele uitgaven ingevoerd. De introductie van vaste bedragen vanaf 2012 moet de komende jaren het aantal fouten in de kostenclaims van de lidstaten verder doen afnemen. 3.3.
Cohesie, energie en vervoer
Het geschatte foutenpercentage in het cohesiebeleid is al jaren hoger dan op andere beleidsterreinen. In 2010 schatte de Rekenkamer het meest waarschijnlijke foutenpercentage voor dit hoofdstuk op 7,7 %. Het percentage opgespoorde fouten varieert van jaar tot jaar en wordt beïnvloed door het uitvoeringsstadium van de meerjarige cyclus. 2010 was het eerste 11
jaar dat de meeste programma’s van het huidige regelgevingskader volledig operationeel waren en de meeste nationale autoriteiten projecten hadden uitgevoerd en uitgaven declareerden, waardoor het inherente foutenrisico hoger lag. De directeur-generaal Regionaal beleid maakte twee punten van voorbehoud: één voorbehoud betreffende mogelijke reputatieschade ten aanzien van beheers- en controlesystemen voor welbepaalde operationele programma's in Duitsland, Hongarije, Ierland, Italië en Spanje en voor grensoverschrijdende programma's uit het EFRO/Cohesiefonds in de periode 2000-2006, en een ander ten aanzien van beheers- en controlesystemen in het kader van het EFRO/Cohesiefonds voor welbepaalde operationele programma's in achttien lidstaten6, de IPA-beheers- en controlesystemen in de voormalige Joegoslavische republiek Macedonië en de Europese programma's voor territoriale samenwerking, en een IPA-programma7 voor grensoverschrijdende samenwerking voor de periode 2007-2013. De directeur-generaal Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie maakte twee punten van voorbehoud: één betreffende de beheers- en controlesystemen voor welbepaalde operationele ESF-programma's in Duitsland, Frankrijk, Italië en Spanje in de periode 20002006, en een ander betreffende welbepaalde operationele ESF-programma's in België, Duitsland, Italië, Letland, Litouwen, Roemenië, Slowakije, Spanje, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk in de periode 2007-2013, en het IPA-programma voor de voormalige Joegoslavische republiek Macedonië. Beide punten van voorbehoud werden gemaakt omdat de beheers- en controlesystemen van de betrokken operationele programma’s op essentiële punten ernstige tekortkomingen vertoonden. De tekortkomingen waarover het in de punten van voorbehoud van beide DG's gaat, betreffen bijvoorbeeld de certificering, de hoge foutenpercentages, de inachtneming van de regels voor overheidsopdrachten, de subsidiabiliteitsregels, de managementchecks of het ontbreken van een controlespoor. De Commissie zal haar taak als toezichthouder rigoureus blijven uitvoeren en er bij de lidstaten op aandringen dat zij de geconstateerde onvolkomenheden van hun beheers- en controlesystemen aanpakken. Ook zal de Commissie, telkens als dat nodig is, betalingen onderbreken of opschorten en financiële correcties toepassen. De Commissie zal met gecoördineerde preventie- en correctiemaatregelen haar inspanningen met name op deze gebieden richten. Naar aanleiding van de driejaarlijkse herziening van het Financieel Reglement en in de sectorspecifieke voorstellen heeft de Commissie voorgesteld om door het management van de nationale geaccrediteerde instanties jaarlijks een betrouwbaarheidsverklaring te laten afgeven voor alle onder gedeeld beheer staande programma's, zoals in het landbouwbeleid al het geval is. De cohesie-DG's kwantificeren de punten van voorbehoud via een opgave van het totale geschatte risicobedrag en een raming van het financiële risico: - Het totale geschatte risicobedrag (op basis van het gevalideerde foutenpercentage) is een becijfering van de fouten, uitgedrukt als percentage van de tussentijdse betalingen in 2011 voor alle programma's 2007-2013 en berekend door de Commissie op basis van het onderzoek van de verrichtingen door de controle-instanties en de daaruit naar voren 6
7
Bulgarije, Duitsland, Estland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Italië, Letland, Litouwen, Nederland, Oostenrijk, Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Spanje, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk. Instrument voor pretoetredingssteun
12
gekomen foutenpercentages die deze instanties in hun jaarlijkse controleverslagen over 2011 hebben meegedeeld, na validering door de betrokken directoraten-generaal. De risico's variëren van 3,1 tot 6,8 % voor het DG Regionaal beleid en van 2 tot 2,5% voor het DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie. - Bij het geraamde financiële risico gaat het om de impact op de programma's 2007-2013 waar de betrokken DG's geen redelijke zekerheid hebben en bijgevolg voorbehoud hebben gemaakt. De geraamde financiële impact van de punten van voorbehoud bedraagt tussen 632 miljoen en 1 427 miljoen EUR voor het DG Regionaal beleid en 59 miljoen EUR voor het DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie. De bedragen komen overeen met respectievelijk 2,1 à 4,8 % en 0,6 % van de in 2011 gedane betalingen. De kwantificeringen van de punten van voorbehoud in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directeuren-generaal Regionaal Beleid en Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie zijn niet zonder meer vergelijkbaar met de geconsolideerde foutenpercentages voor het cohesiebeleid waarvan de Rekenkamer in haar jaarverslag een schatting maakt. De belangrijkste verschillen betreffen: - De mix van onderzochte programma's, die de onderzoeksresultaten kan beïnvloeden: de Rekenkamer berekent haar schatting van het foutenpercentage op basis van een representatieve statistische steekproef van de verrichtingen (betalingen) en extrapoleert het resultaat naar alle uitgaven voor het cohesiebeleid, terwijl de door de Commissie berekende percentages fondsspecifiek zijn en betrekking hebben op een programma of groep programma's die onder dezelfde beheers- en controlesystemen vallen. - Het tijdstip: het risicobedrag wordt door de Commissie later in de controlecyclus berekend dan het foutenpercentage dat door de Rekenkamer wordt gerapporteerd. Overeenkomstig de geldende regelgeving hebben de jaarlijkse controleverslagen die de lidstaten indienen betrekking op de uitgaven 2010, terwijl het foutenpercentage dat de Rekenkamer jaarlijks bekendmaakt, is berekend op basis van fouten die in het verslagjaar zijn geconstateerd. - De Commissie werkt met meerjarige controlestrategieën en de gedelegeerd ordonnateurs beoordelen de werking van de controlesystemen dienovereenkomstig. De Rekenkamer daarentegen, moet een jaarlijks oordeel over de controles uitspreken. Hoewel het risico van onregelmatigheden voor een aantal programma’s als beheersbaar kan worden aangemerkt als het op meerjarenbasis wordt bekeken, kan dit risico op jaarbasis gemeten voor een aantal programma’s en lidstaten veel hoger liggen dan de geschatte gemiddelden. Bij de berekening van het aan risico blootgesteld bedrag dat de diensten van de Commissie voor structurele acties in de jaarlijkse activiteitenverslagen melden, is het daarom volkomen gerechtvaardigd rekening te houden met allerlei risicobeperkende en corrigerende maatregelen die deel uitmaken van de meerjarige beheers- en controlesystemen (waardoor correcties kunnen worden aangebracht enkele jaren nadat de lidstaat heeft uitbetaald aan de begunstigden en de Commissie aan de lidstaat). Het is daarom gebruikelijk dat het in de betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer voorkomende foutenpercentage hoger is, aangezien dit fouten omvat die in volgende jaren kunnen worden gecorrigeerd, wanneer alle actoren in de controleketen hun bijdrage hebben geleverd. - De kwantificering van fouten geschiedt soms op basis van verschillende aannames, vooral wanneer de werkelijke waarde van de fout onbekend is. Zo brengt de Rekenkamer, in tegenstelling tot de diensten van de Commissie, ernstige inbreuken op de regels voor overheidsopdrachten voor de totale waarde van de opdracht in rekening, terwijl de 13
werkelijke economische schade voor de EU-begroting beperkt is tot de extra winstmarges die de profiterende contractanten binnenrijven. De diensten van de Commissie hebben de fouten die de Rekenkamer betreffende de jaren 2006-2009 heeft ontdekt, aan een analyse onderworpen en deze in een werkdocument uiteengezet8. Hieruit komt naar voren dat niet-naleving van de subsidiabiliteitscriteria en inbreuken op de regels of procedure voor overheidsopdrachten de meest voorkomende fouten zijn die voor het cohesiebeleid worden ontdekt. Ook ontoereikende controlesporen en onjuiste berekening van het medefinancieringspercentage bij projecten die inkomsten genereren, zijn oorzaken van fouten. Uit de analyse bleek dat wat het aspect subsidiabiliteit betreft, de fouten hoofdzakelijk te maken hebben met de projectselectie en het aanbrengen van kosten die eigenlijk niet in aanmerking komen, en bij de overheidsopdrachten met de beoordeling van de offertes, het gebruik van verkeerde aanbestedingsprocedures en bekendmakingskwesties. In 2011 deed de Commissie voorstellen om in het volgende meerjarig financieel kader een aantal significante aanpassingen door te voeren, met name in het gedeeld beheer (waaronder circa 80 % van de begroting valt), betreffende een betere opzet van financieringsregelingen, de beheersing van het foutenrisico, de beperking van de administratieve lasten voor begunstigden en andere actoren, en het drukken van de controlekosten. In het kader van de herziening van het Financieel Reglement heeft de Commissie de invoering voorgesteld van jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaringen door het management van de geaccrediteerde organen voor alle onder gedeeld beheer staande programma's, zoals in het landbouwbeleid al het geval is. In haar voorstellen voor het cohesiebeleid 2014-2020 stelde de Commissie ter bevordering van goed financieel beheer en de regelmatigheid van de uitgaven ook voor om in de loop van het jaar 10 % van de betalingen aan de lidstaten in te houden en zodra de lidstaten gecertificeerde jaarrekeningen voor elk programma hebben overgelegd, tot een jaarlijkse goedkeuringsprocedure over te gaan. De verstrekking van betrouwbare en volledige financiële inlichtingen en controlegegevens door de lidstaten, is een voorbeeld van een gebied waarop verbeteringen noodzakelijk zijn. Daarom zal de Commissie vanaf dit jaar de jaarlijkse samenvattingen van de lidstaten samen met een analyse van de inhoud daarvan aan de kwijtingverlenende autoriteit bezorgen, overeenkomstig artikel 319 van het Verdrag. Zij zal in voorkomend geval aanbevelingen doen aan de nationale autoriteiten ter verbetering van de verslagleggingsinstrumenten, met name wat de resultaten en opmerkingen van de nationale controles betreft, zodat deze een betere bijdrage kunnen leveren aan het proces tot verkrijging van zekerheid door de Commissie. De Commissie roept de lidstaten op te tonen dat zij voor de resterende tijd van de huidige programmeringsperiode werk willen maken van meer verantwoording en rekenschap en een grotere transparantie, door de controles waar nodig te verscherpen, in het bijzonder de eerstelijnscontroles, voordat zij gecertificeerde uitgaven bij de Commissie indienen. Tevens dringt zij erop aan dat haar richtsnoeren worden gevolgd wat de behandeling van fouten, de jaarlijkse controleverslagen en de jaarlijkse samenvattingen betreft, opdat deze een waardevolle aanvullende bron van zekerheid voor de Commissie en een nuttige bron van informatie voor de kwijtingverlenende
8
‘Analysis of Errors in Cohesion Policy for the Years 2006-2009, Actions taken by the Commission and the way forward’, SEC(2011) 1179 final.
14
autoriteit worden. De Commissie raadt alle lidstaten aan het voorbeeld te volgen van de 15 lidstaten9 die betrouwbaarheidsverklaringen in hun jaarlijkse samenvattingen hebben opgenomen en andere maatregelen te nemen waaruit blijkt dat zij zich committeren aan goed financieel beheer van het geld van de EU en transparantie. 3.4.
Externe steun, ontwikkeling en uitbreiding
Naar aanleiding van de oprichting van de Europese Dienst voor extern optreden zijn de regels voor het beheer en de boekhouding van de EU-begroting verduidelijkt. In de personeelsformatie van de delegaties zijn EDEO-medewerkers en Commissiemedewerkers van elkaar afgezonderd om het onderscheid duidelijk te maken tussen de kerntaken van de Commissie en die van de EDEO in de delegaties, waarbij toch de nodige flexibiliteit mogelijk blijft. Om te waarborgen dat de personele (en andere administratieve) middelen voor de beoogde doelen worden ingezet, hebben de hoofden van de delegaties gemeenschappelijke instructies en richtsnoeren van de EDEO en de Commissie10 inzake personeelsbeleid ontvangen. In aansluiting op de herziening van het Financieel Reglement van 24 november 2010 hebben de hoofden van de EU-delegaties voor het eerst bij hun jaarlijks verslag als gesubdelegeerd ordonnateur een betrouwbaarheidsverklaring gevoegd. Bovendien is aan de hoofden van delegaties een gezamenlijk door de EDEO en de Commissie overeengekomen kader11 verstrekt voor het beheer van delegaties van de Europese Unie. Te dien einde is het Steering Committee for Delegations ('EUDEL'), samengesteld uit vertegenwoordigers van de EDEO en de Commissie, opgericht. Overeenkomstig de aanbeveling van de Rekenkamer om de betrouwbaarheidsverklaring in het kader van de jaarlijkse activiteitenverslagen te versterken, ontwikkelde het DG Ontwikkeling en samenwerking een essentiële indicator voor de geschatte financiële gevolgen van restfouten nadat alle nalevingscontroles zijn uitgevoerd. De controlewerkzaamheden zijn gestart en de verwachting is thans dat die indicator beschikbaar zal zijn voor het verslagjaar 2012. Wat het DG Uitbreiding betreft is een dergelijke indicator reeds beschikbaar voor gedecentraliseerd beheerde middelen. Er wordt een testplan uitgevoerd met het oog op de uitbreiding van de toepassing tot gecentraliseerd beheerde middelen. Zoals in het algemeen oordeel van de intern controleur is onderstreept, moet de zekerheid die inzake de externe steun wordt verkregen uit de controles door de gedeconcentreerde delegaties, worden vergroot door middel van een betere planning en toezicht. 3.5.
Onderzoek en ander intern beleid
De gemeenschappelijke controlestrategie van de onderzoek-DG's (o.a. een intensieve controlecampagne waarbij systemische fouten zijn geëxtrapoleerd) voor het Zesde 9
10 11
Voor het ESF en het EFRO hebben 15 lidstaten vrijwillig een verklaring van "algehele zekerheid" in hun jaarlijkse samenvatting opgenomen, nl. Bulgarije, Cyprus, Denemarken, Estland, Griekenland, Finland, Frankrijk, Hongarije, Portugal, Roemenië, Slowakije, Slovenië, Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Notitie van C. Day en D. O'Sullivan van 20.12.2011 inzake het personeelsbeleid in de delegaties. JOIN(2012) 8 final, Joint decision of the Commission and the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy of 28.03.2012 on cooperation mechanisms concerning the management of delegations of the European Union.
15
Kaderprogramma (KP6) (2000-2006) mag inzake dekkingsgraad en resultaten een succes worden genoemd. Aan het einde van de periode was het meerjarige restfoutenpercentage12 aanzienlijk gedaald, tot een niveau dat zeer dicht bij het streefcijfer van 2 % lag. Alhoewel de punten van voorbehoud ten aanzien van het KP6 zijn gehandhaafd, zijn de controlekosten van dien aard dat extra inspanningen om onder de 2 % te komen niet gerechtvaardigd zouden zijn. Het voor KP6 in 2011 door de directeur-generaal Informatiemaatschappij en media opgespoorde foutenpercentage (onder 2 %) bevestigde de reeds in 2010 gemaakte keuze om geen nieuwe punten van voorbehoud aan de betrouwbaarheidsverklaring toe te voegen, aangezien werd verwacht dat het meerjarige foutenpercentage (d.w.z. gemeten voor het gehele KP6) in 2011 tot onder het streefcijfer van 2 % zou dalen. Het Zevende Kaderprogramma (KP7) (2007-2013) was in 2011 voorbij het halfwegpunt en kwam op kruissnelheid; de eerste, bij de start van het programma gelanceerde projecten naderden hun voltooiing. Zoals de voorlopige foutenpercentages vorig jaar reeds aangaven, bleek uit representatieve controlesteekproeven dat het foutenpercentage voor de gehele populatie boven de drempel van 2 % ligt. De onderzoeks-DG's en het Uitvoerend Agentschap Onderzoek13 hebben vanaf 2011 punten van voorbehoud gemaakt ten aanzien van KP7. De in 2011 doorgevoerde vereenvoudigingsmaatregelen zouden in de toekomst het foutenpercentage gunstig moeten beïnvloeden. De resterende ruimte om de fouten terug te dringen, zal in het bijzonder via de volgende maatregelen worden benut: betere voorlichting van en feedback aan deelnemers en controleurs over de meest gangbare fouten; betere strategie voor controles achteraf; uitvoering van een adequaat aantal audits vooraf om, in combinatie met terugvorderingen, het restfoutenpercentage in meerjarenperspectief te verminderen. Zelfs met deze maatregelen zal het eindresultaat inzake restfoutenpercentage van de controlestrategie voor de gehele KP7-cyclus waarschijnlijk 2 tot 5 %. Bij de huidige procedures zijn zeven gedelegeerd ordonnateurs verantwoordelijk voor het beheer van het onderzoeksbudget. Elk van die zeven streeft ernaar een representatief foutenpercentage voor zijn/haar deel van het budget vast te stellen. De gevolgen daarvan zijn aanzienlijke planningproblemen en meerdere controles van dezelfde begunstigden door verschillende diensten. Daarom is overeengekomen om vanaf 2012 een gemeenschappelijke representatieve controlesteekproef (Common Representative Audit Sample (CRAS)) te hanteren voor de gehele onderzoeksfamilie. Dit zal met name de controlelasten voor de begunstigden verlichten doordat het aantal repetitieve controles wordt verminderd. De directeur-generaal Communicatie heeft het voorbehoud gehandhaafd dat voor het eerst in 2008 werd gemaakt in verband met mogelijke reputatieschade wegens mogelijke nietnaleving van de wetgeving inzake intellectuele-eigendomsrechten door de diensten van de Commissie. De remediërende acties waarin het plan van aanpak voorzag, zijn voor het merendeel uitgevoerd, maar de constante evolutie op mediagebied (zoals het Media Monitoring System of het grootschalig gebruik van nieuwe media) stelt nieuwe eisen inzake naleving waaraan moet worden voldaan voordat dit voorbehoud kan worden ingetrokken, wat voor volgend jaar wordt verwacht.
12
13
Het meerjarig restfoutenpercentage geeft de werkelijke impact van fouten op de EU-begroting, rekening houdende met correcties en terugvorderingen die gedurende de hele looptijd van het kaderprogramma zijn verricht. REA uitsluitend voor de deelactiviteiten "Ruimte" en "Veiligheid".
16
Het foutenpercentage voor centraal door de directeur-generaal Onderwijs, audiovisuele media en cultuur beheerde acties14 daalde tot onder 2 %, en het in 2010 gemaakte voorbehoud ten aanzien van het gecentraliseerd direct beheer kon worden opgeheven dankzij doeltreffende beperkende maatregelen en het gebruik van een meer representatieve steekproef. Door de directeur van het uitvoerend agentschap Onderwijs, audiovisuele media en cultuur is melding gemaakt van vooruitgang bij de uitvoering van actieplannen om de controlesystemen voor beheerssubsidies te verbeteren. Dit uitvoerend agentschap heeft het voorbehoud van vorig jaar ten aanzien van de programma's Cultuur en Jeugd ingetrokken nadat de foutenpercentages zijn verminderd. Het agentschap heeft evenwel besloten een nieuw voorbehoud te maken ten aanzien van het programma Een leven lang leren. Voor de aanpak van de bovenvermelde punten van voorbehoud heeft het agentschap reeds een actieplan aangenomen dat aansluit bij het activiteitenverslag 2010, dat voorzag in remediërende maatregelen voor alle door het agentschap beheerde programma's, waaronder het programma Een leven lang leren. Het agentschap zal zich blijven inspannen om begunstigden te helpen de voorschriften na te leven, in het bijzonder wat de overlegging van bewijsstukken betreft. De directeur-generaal Binnenlandse zaken heeft in het activiteitenverslag 2011 twee punten van voorbehoud opgenomen, waarvan het ene betrekking heeft op mogelijke reputatieschade door vertraging bij de tenuitvoerlegging van het grootschalige ITsysteem SIS II. Voor dit omvangrijke project is in 2011 betekenisvolle vooruitgang geboekt. Het gedetailleerde actieplan is volledig uitgevoerd, maar extra vertragingen zijn veroorzaakt door nieuwe ontwikkelingen. Zo kon de verantwoordelijke lidstaat één van de oorspronkelijk geplande testinstrumenten niet leveren en traden vertragingen op bij de ontwikkeling in sommige lidstaten of op het niveau van het centraal systeem. Het tweede - nieuwe voorbehoud betreft het financiële risico dat verbonden is aan het restfoutenpercentage in de niet-gecontroleerde subsidiepopulatie van de programma's 'Terrorisme en andere aan veiligheid gerelateerde risico's: preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen' (CIPS) en 'Preventie en bestrijding van criminaliteit' (ISEC). Deze programma's betreffen relatief nieuwe beleidsterreinen en begunstigden, en de directeur-generaal Binnenlandse zaken vertrouwt erop dat meer controles in combinatie met meer en betere voorlichting van de begunstigden zullen bijdragen tot een verlaging van de foutenpercentages in de nabije toekomst. De directeur-generaal Ondernemingen en industrie heeft zijn voorbehoud uitgebreid ten aanzien van de betrouwbaarheid van de financiële verslaglegging door het Europees Ruimtevaartagentschap (ESA). De toezicht- en controlestrategie van de Commissie ten aanzien van het ESA is in 2011 verder versterkt. Zij zal de financiële verslaglegging van het ESA blijven controleren en het agentschap aanmoedigen en ondersteunen om zijn actieplan uit te voeren, dat is uitgestippeld om de aanbevelingen van het externe auditcomité van het ESA ten uitvoer te leggen en de kwaliteit van de financiële rapportage aan de Commissie te verbeteren. Gelet op de acties die in uitvoering zijn, verwacht de Commissie dat de problemen weldra verholpen zullen worden, waardoor het voorbehoud geleidelijk en uiteindelijk volledig zal kunnen worden ingetrokken. Daarnaast heeft het inschakelen van externe deskundigen gezorgd voor de betrouwbaarheid van de bedragen aan vaste activa die op de EU-balans van 2011 zijn opgenomen. De Commissie is tevreden met de aanpak door al haar diensten van het probleem van de intellectuele eigendomsrechten en vraagt hen het nodige te doen opdat dit voorbehoud in 14
De centraal beheerde acties maken 11 % uit van het budget dat door de directeur-generaal Onderwijs, audiovisuele media en cultuur wordt beheerd.
17
2012 kan worden opgeheven. Zij verheugt zich over de richtsnoeren15 die zijn uitgevaardigd voor het beheer van de intellectuele eigendomsrechten in de Commissie. De Commissie verheugt zich over het lage restfoutenpercentage aan het einde van de KP6-cyclus en neemt akte van de verwachtingen en de grenswaarden die met betrekking tot de controlestrategie voor KP7 zijn gesteld. De Commissie neemt akte van het voorbehoud dat ten aanzien van het door het uitvoerend agentschap EAC beheerde programma Een leven lang leren is gemaakt ondanks de inspanningen om de begunstigden beter te informeren over de voorwaarden. Zij verzoekt het agentschap zijn inspanningen op te voeren. De Commissie erkent dat de ontwikkeling en het beheer van grootschalige IT-systemen zoals SIS II bijzondere uitdagingen meebrengen. Zij heeft voor krachtige governancemechanismen gezorgd en blijft absolute voorrang geven aan een effectieve sturing en een nauwe samenwerking met alle belanghebbenden bij SIS II.
4.
HORIZONTALE VRAAGSTUKKEN EN OPLOSSINGEN
4.1.
De meerwaarde van de EU-begroting
De verslaggeving over de beheersresultaten van de Commissie beperkt zich niet tot de inachtneming van de financiële voorschriften en foutenpercentages. Ook moet bewijs worden geleverd van de kwaliteit van de bestedingen en de meerwaarde die de EU-begroting biedt. De gedelegeerd ordonnateurs zetten in hun jaarlijkse activiteitenverslagen uiteen hoe zij hun financiële en personele middelen hebben ingezet om de door het College vastgestelde beleidsdoelen te verwezenlijken en laten zien hoe hun beleid een toegevoegde waarde voor de samenleving in de EU heeft opgeleverd. In de vaste instructies voor het opstellen van de jaarlijkse activiteitenverslagen wordt op meer aandacht voor deze aspecten van de verslaggeving aangedrongen. In februari 2012 bracht de Commissie voor het eerst overeenkomstig artikel 318 VWEU verslag uit16 over de evaluatie van de financiën van de Unie aan de hand van de bereikte resultaten. Het verslag beoogt een overzicht te geven van de doelstellingen van de verschillende EU-programma's en van de verwezenlijkte effecten en resultaten, rekening houdende met de stand van uitvoering van de programma's op het moment van de evaluatie. Het verslag zal ieder jaar beter een beperkt aantal programma's behandelen waarvoor voldoende relevante informatie beschikbaar is en kan daardoor op middellange termijn een breed scala van op verschillende wijzen beheerde financieringsprogramma's bestrijken. Het eerste verslag behandelt twee grote gebieden waarop de EU directe financiële steun verleent: Onderwijs en cultuur, en Onderzoek. De dienst Interne audit heeft grote inspanningen geleverd om een prestatiegericht controlekader uit te tekenen en een intern opleidingsprogramma voor controleurs op te zetten. De Commissie draagt het secretariaat-generaal op de mogelijkheden te verkennen om het jaarlijks evaluatieverslag op grond van artikel 318 VWEU "inclusiever" te maken zodat 15
16
‘Practical guidelines for EC staff on dealing with IP-, Copyright- and Trademark-protected works’, November 2010. COM(2012) 40 final.
18
het het hele scala van uit de begroting gefinancierde activiteiten bestrijkt en de nodige aanwijzingen bevat met betrekking tot de aanbevelingen voor de kwijting, waarbij uitvoerig wordt geput uit de beschikbare informatiebronnen betreffende de verwezenlijkte resultaten, zoals evaluatieverslagen, de jaarlijkse activiteitenverslagen en de activiteitenoverzichten bij de ontwerpbegroting. 4.2.
Transparante rapportage over onderbreking en opschorting van betalingen, financiële correcties en terugvorderingen bij gedeeld beheer17
4.2.1.
Informatie over onderbreking en opschorting van betalingen door de Commissie
Overeenkomstig de verbintenis die de Commissie in haar actieplan van 2008 ten aanzien van de kwijtingverlenende autoriteit is aangegaan om haar toezichthoudende rol bij structurele acties te versterken, heeft zij haar diensten verzocht betalingen te onderbreken en opschortingsprocedures voor te stellen zodra aan de juridische voorwaarden daarvoor is voldaan. In het geval van gedeeld beheer onderbreekt of schort de Commissie de betalingen op wanneer er bewijs voorhanden is dat de beheers- en controlesystemen van de lidstaten ernstige tekortkomingen vertonen. De diensten die verrichtingen uitvoeren onder gedeeld beheer hebben over alle besluiten tot onderbreking/opschorting verslag uitgebracht in hun jaarlijkse activiteitenverslag. De verstrekte informatie omvat de operationele programma’s in kwestie, de betrokken lidstaten, het soort zwakheden, de belangrijkste feiten die aan elk besluit ten grondslag lagen en de budgettaire impact van het besluit. Deze informatie is een belangrijk aspect van de te verschaffen redelijke zekerheid en verantwoording. Na de invoering van het nieuwe onderbrekingsinstrument voor de programmeringsperiode 2007–2013 hebben de directeuren-generaal die op basis van gedeeld beheer werken, in 2011 formele besluiten tot onderbreking van betalingen genomen voor 91 programma's en in totaal 2 634 miljoen euro. Het College heeft eveneens vier18 besluiten genomen om betalingen voor programma's van 2007-2013 op te schorten. De betalingen worden niet hervat totdat de gesubdelegeerd ordonnateurs over geverifieerde bewijzen beschikken dat de redenen voor de onderbrekingen en/of opschortingen effectief zijn weggenomen, dat de vereiste financiële correcties zijn doorgevoerd en dat toekomstige uitgaven die bij de Commissie worden gedeclareerd vrij van risico zijn. De Commissie bevestigt dat de gedelegeerd ordonnateurs systematisch betalingen zouden moeten onderbreken en het College voorstellen de procedures op te schorten, wanneer aan de daarvoor gestelde voorwaarden is voldaan en totdat de betrokken nationale autoriteiten de nodige correctiemaatregelen hebben genomen. 4.2.2.
Financiële correcties die de Commissie aan lidstaten heeft opgedragen
De overige gemelde financiële correcties zijn door de Commissie aan lidstaten opgelegd. Het directoraat-generaal Regionaal beleid heeft voor in totaal 7,13 miljard EUR financiële correcties gemeld die het gevolg zijn van door de EU verrichte audits in de periode 2000-2011.
17
18
De in deze paragraaf vermelde bedragen zijn voorlopig totdat de controle van de voorlopige rekeningen van 2011 door de Rekenkamer is voltooid. Eén besluit betreffende het EFRO-programma in Calabrië (Italië) en drie besluiten betreffende het ESF op de Balearen (Spanje), in Calabrië (Italië) en Paca (Frankrijk).
19
Door het DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie is melding gemaakt van 1,8 miljard EUR en door het DG Landbouw en plattelandsontwikkeling van 7,7 miljard EUR. In de aantekeningen bij de jaarrekeningen van de Europese Unie is uitgebreidere informatie opgenomen over financiële correcties waartoe de Commissie heeft besloten en die in de loop van het jaar worden uitgevoerd, alsmede over terugvorderingen. 4.2.3.
Informatie van de lidstaten over financiële correcties en terugvorderingen
Het corrigeren van onterecht betaalde bedragen is een belangrijk aspect van goed financieel beheer. In 2011 zijn verdere inspanningen verricht om waar nodig financiële correcties op te leggen, de kwaliteit te verbeteren van de informatie die de lidstaten verstrekken over financiële correcties en terugvorderingen, en de toepassing van beproefde werkmethoden te bevorderen, om zo het mechanisme voor terugvordering op lidstaat- en EUniveau te verbeteren. Voor de uitgaven onder gedeeld beheer wordt in de jaarlijkse activiteitenverslagen gedetailleerde informatie verstrekt over financiële correcties die een lidstaat heeft uitgevoerd en aan de Commissie heeft gemeld, en wordt een beoordeling gegeven van de nationale controlesystemen. Bij het cohesiebeleid voeren de lidstaten financiële correcties uit naar aanleiding van hun eigen auditwerkzaamheden en audits die de EU verricht. Hierover wordt met één jaar vertraging verslag uitgebracht tegen 31 maart, dus in 2011 wordt bericht over de in 2010 verrichte correcties. De gesubdelegeerd ordonnateurs hebben evenwel de meest recent bekende cijfers tot op het tijdstip van ondertekening van hun activiteitenverslagen opgenomen. Voor het regionaal beleid deelden de lidstaten mee dat zij eind 2010 financiële correcties van alles bijeen 5,1 miljard EUR hadden toegepast voor de programma's 2000-2006. Deze financiële correcties waren volgens de lidstaten in de vorm van inhoudingen (voor ongeveer 4 miljard EUR of 78 % van het totaal teruggevorderde bedrag) of terugvorderingen van individuele begunstigden (circa 1,1 miljard EUR of 22 %). Met betrekking tot de EFRO-/CF-programma's 2007-2013 meldden de lidstaten voor 2010 financiële correcties ten bedrage van 212 miljoen EUR (waarvan 156 miljoen EUR inhoudingen, 31 miljoen EUR terugvorderingen en 25 miljoen EUR in afwachting van terugvordering). Voor 2011 meldden de lidstaten tot op het tijdstip van ondertekening van het activiteitenverslag correcties voor in totaal 342 miljoen EUR betreffende de EFRO-/CFprogramma's. Met betrekking tot de ESF-programma's 2007-2013 meldden de lidstaten voor 2010 financiële correcties ten bedrage van 52 miljoen EUR (waarvan 33 miljoen EUR inhoudingen, 4 miljoen EUR terugvorderingen en 15 miljoen EUR in afwachting van terugvordering). 4.3.
Gebruik van voorfinancieringen
De Commissie merkt op dat de voorlopige jaarrekening 2011 een lichte daling van het bedrag aan voorfinancieringen te zien geeft. Dit bedrag omvat drie belangrijke componenten: - ten eerste, de klassieke voorfinanciering in het kader van de diverse programma's om begunstigden de nodige "float" te verschaffen om met hun programma's en acties te beginnen. Bij meerjarige programma's is het normale bestedingsprofiel dat in de eerste jaren van de programmeringsperiode de hoogste bedragen aan voorfinanciering worden
20
betaald. Omdat diverse programma's in 2010/2011 op kruissnelheid kwamen, is het aandeel van voorfinancieringen dus dalende, terwijl dat van de saldobetalingen toeneemt; - ten tweede, de financieringsinstrumenten (FI), die in toenemende mate worden gebruikt als complementaire financieringsbron bij de Structuurfondsen en het ELFPO. Typisch voor FI's is de preponderantie van betalingen aan het begin, waardoor zij worden gelijkgesteld met voorfinanciering. De Commissie verscherpt het toezicht op dit gebied, zoals in paragraaf 4.4 wordt toegelicht; - ten derde, aan lidstaten in het kader van gedeeld beheer betaalde voorfinancieringen waarop als onderdeel van het pakket maatregelen tegen de gevolgen van de economische crisis een aanvullende voorfinanciering wordt verstrekt. Ook de besteding van deze voorfinancieringen wordt van nabij gevolgd. Alhoewel voorfinanciering noodzakelijk is in de diverse programma's om de lancering van projecten mogelijk te maken, moet steeds over de financiële belangen van de EU worden gewaakt, rekening houdende met operationele en kosteneffectiviteitsaspecten. De Commissie heeft aanpassingen19 van het Financieel Reglement voorgesteld om de follow-up van voorfinancieringen te verbeteren. 4.4.
Financieringsinstrumenten
Financieringsinstrumenten (FI's) hebben een multiplicatoreffect: zij zijn een manier om extra middelen aan te trekken uit de nationale of regionale begrotingen, van publieke of particuliere financiers en andere investeerders zodat het totale investeringsbedrag toeneemt. Dit multiplicatoreffect verschilt volgens het type financieringsinstrument, maar volgens een eerste evaluatie kan met elke in een FI geïnvesteerde euro ongeveer 3,4 tot 7,5 euro extra worden vrijgemaakt. Het toenemende gebruik van dergelijke instrumenten stelt vanuit het oogpunt van de interne controle en de verantwoording nieuwe eisen. De Commissie houdt op grond van artikel 49 van het Interinstitutioneel Akkoord20 toezicht op en brengt verslag uit over dergelijke instrumenten die onder gecentraliseerd indirect beheer staan en gezamenlijke initiatieven met de EIB en het EIF in het kader van het regionaal beleid. De DG's die gebruikmaken van FI's, behandelen de beleids- en beheersaspecten daarvan in de delen 1 en 2 van hun jaarlijkse activiteitenverslagen en vermelden in deel 3 hoe zij daarop toezicht uitoefenen. De diensten van de Commissie hebben hieraan een werkdocument21 gewijd waarin de situatie eind 2010 met betrekking tot het gebruik van FI's in de lidstaten ten behoeve van de Structuurfondsen wordt geschetst. Voorts is de rechtsgrondslag22 gewijzigd om regelmatige en gestandaardiseerde informatieverstrekking over de financiële en uitvoeringsaspecten ervan verplicht te stellen in het kader van de jaarlijkse verslaggeving over de uitvoering van programma's. Hierdoor zou de Commissie vanaf medio 2012 over aanzienlijk betere informatie moeten beschikken. Zij zal tegen oktober 2012 op die basis een eerste verslag over de FI's uitbrengen. 19 20
21 22
Voorgesteld artikel 87, lid 4, van het herziene Financieel Reglement. Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie inzake begrotingsdiscipline en goed financieel beheer (2006/C 139/01). SWD(2012) 36 final. Verordening nr. 1083/2006 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen.
21
Het DG Economische en financiële zaken heeft in zijn activiteitenverslag een overzicht opgenomen van alle FI's waarvoor het als beleids- of uitvoerings-DG is aangewezen, alsook informatie over het toezicht en de controleregelingen en de verantwoordelijkheden van alle betrokken partners en een beschrijving van de verslagleggingseisen en de aansprakelijkheidsketen. Het DG Landbouw en plattelandsontwikkeling heeft de toepasselijke rechtsgrondslag gewijzigd en de voorwaarden verduidelijkt voor het opzetten van bepaalde financieringsinstrumenten, voor de uitvoering ervan en voor het gebruik van aan de instrumenten toevallende geldmiddelen23. De Commissie is begonnen met een evaluatie om tegen eind 2012 een analyse per lidstaat en een algemeen overzicht van het gebruik van financieringsinstrumenten te presenteren. Zij is tevens bezig met een thematische audit van een steekproef van FI's, waarbij wordt onderzocht welke zekerheid kan worden gegeven met betrekking tot de implementatie van deze instrumenten, tot op het niveau van de afzonderlijke begunstigde. De Commissie draagt alle diensten op in hun jaarlijkse activiteitenverslagen te rapporteren over hun activiteiten met betrekking tot financieringsinstrumenten. Zij draagt in het bijzonder de diensten die verantwoordelijk zijn voor de Structuurfondsen en het Fonds voor plattelandsontwikkeling op om in hun activiteitenverslagen voor 2012 verslag uit te brengen over de resultaten van de evaluatie- en auditwerkzaamheden op dit gebied. De Commissie doet een oproep tot de andere instellingen om haar voorstel tot versterking van de toezichtmechanismen voor FI's voor de komende programmeringsperiode gunstig te onthalen. 4.5.
De toekomst: Kosteneffectiviteit van controles en internecontrolesystemen in verhouding tot de risico's
Niet alleen moet de Commissie zich er door middel van grondige controles en een doeltreffende meting van de prestaties van vergewissen dat haar middelen goed worden besteed, maar zij moet ook maatregelen nemen om te reageren op de noodzaak haar uitgavenprogramma's te vereenvoudigen en zo, in overeenstemming met de slimmeregelgevingsagenda van de Commissie24, de administratieve belasting en de kosten voor de begunstigden van begrotingsmiddelen en voor alle betrokken actoren te verminderen. Hoewel met de huidige programma's vorderingen zijn gemaakt25, heeft de Commissie voor de toekomst een nog ambitieuzer vereenvoudiging voorgesteld. Goed financieel beheer houdt in dat controles doelmatig, doeltreffend en kosteneffectief zijn. De controlestrategieën moeten voorzien in gerichte controles op de meest risicovolle gebieden. Dergelijke controles zouden redelijke zekerheid verschaffen aan de Europese belastingbetaler en de begunstigden van financiering in staat stellen zich meer dan vandaag op het verwezenlijken van de beleidsdoelstellingen te concentreren. 23
24 25
Verordening nr. 679/2011 van 14.7.2011 houdende wijziging van de uitvoeringsverordening nr. 1974/2006 inzake het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO). COM(2010) 543. Zo werden in 2011 in het kader van het zevende kaderprogramma voor onderzoek speciale vereenvoudigingsmaatregelen ingevoerd, waardoor de tijd tot het verlenen van een subsidie met bijna 30 dagen is verkort.
22
4.5.1.
Herziening van het Financieel Reglement
Het Financieel Reglement bevat de gemeenschappelijke financiële regels en beginselen die op alle sectoren van toepassing zijn. In mei 2010 heeft de Commissie het proces tot herziening van het Financieel Reglement op gang gebracht26. In haar voorstel wordt nadrukkelijk ingespeeld op de noodzaak de controlesystemen af te stemmen op de geïdentificeerde risico's en ze kosteneffectief te maken. Het voorziet in een duidelijk algemeen uitvoeringskader dat alle beheerswijzen omvat (waaronder een gemeenschappelijk kader voor het gedeeld beheer) en stelt specifieke regels vast voor innovatieve financieringsinstrumenten en voor prijzen. Wat rechtstreeks door de Commissie beheerde subsidies betreft, wordt in het voorstel nadrukkelijk gepleit voor het gebruik van vereenvoudigde methoden om subsidiabele kosten "te berekenen" (zoals vaste forfaitaire bedragen, vaste percentages en standaardschalen van eenheidskosten), de mogelijkheid geschapen om kosten te aanvaarden die volgens de "gebruikelijke boekhoudpraktijken" van de begunstigde zijn berekend en voorzien in vereenvoudigde procedures voor kleine subsidies. Overeenkomstig het huidige ontwerp zal het herziene Financieel Reglement de diensten verplichten om bij de indiening van nieuwe of gewijzigde uitgavenvoorstellen bij de wetgever informatie te verstrekken over hun internecontrolesysteem, een raming te geven van de kosten en baten van de controles waarin dat systeem voorziet en een schatting te maken van het verwachte foutenrisico. Tevens zullen de gedelegeerd ordonnateurs rekening moeten houden met de kosteneffectiviteit bij het opzetten van internecontrolesystemen en in het jaarlijks activiteitenverslag een algemeen oordeel moeten geven over de kosten en baten van controles. In juni 2011 hebben de DG's, vooruitlopend op de nieuwe voorschriften, in de wetgevingsvoorstellen voor de uitgavenprogramma's na 2013 een raming opgenomen van de kosten en baten van de controles waarin hun systemen voorzien, evenals een raming van de verwachte en mogelijke omvang van niet-naleving van de regels. Omdat het Financieel Reglement de referentie is voor de sectorspecifieke wetgeving, dringt de Commissie er bij het Europees Parlement en de Raad op aan om voor het zomerreces tot een akkoord te komen. 4.5.2.
Een vereenvoudigingsagenda voor het MFK 2014-2020
De door het herziene Financieel Reglement geboden ruimere mogelijkheden hebben de Commissie in staat gesteld voorstellen in te dienen die beter dan voorheen aan de begunstigden en andere belanghebbenden zijn aangepast, en er zo voor zorgen dat de EUmiddelen kunnen worden uitgekeerd op een duidelijker, begrijpelijker en eenvoudiger manier. De Commissie heeft een aantal voorstellen gedaan om controles proportioneler en kosteneffectiever te maken. In het gemeenschappelijk landbouwbeleid bijvoorbeeld, zou de regeling voor kleine producenten de administratieve lasten voor een significant aantal producenten verlichten zonder dat het financiële risico voor de EU toeneemt. Een ander voorbeeld is de mogelijkheid voor begunstigden van onderzoekssubsidies om hun gebruikelijke boekhoudmethoden toe te passen bij het opstellen van kostenclaims. Opdat vereenvoudiging niet zou leiden tot een groter foutenrisico, was de Commissie zich bewust van de noodzaak maatregelen voor te stellen waarbij sprake is van een evenwicht tussen de kosten en baten van controles en de verwachte omvang van niet-naleving van regelgevingseisen, zoals de Rekenkamer in zijn Advies 1/2010 suggereerde. In het bijzonder 26
COM(2010) 815 final.
23
heeft de Commissie rekening gehouden met de volgende door de Rekenkamer genoemde uitdagingen: verbetering van de opzet van financieringsregelingen ter versterking van de beheers– en controlemechanismen; vereenvoudiging van subsidieregelingen zonder af te doen aan de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen; hantering van geschikte benchmarks om het risicobeheer te beoordelen, rekening houdende met de kosten en baten van controles. Deze elementen van vereenvoudiging zouden de Commissie in staat stellen de controlesystemen beter op de geïdentificeerde risico's af te stemmen en de kans op fouten verkleinen. 4.6.
Fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie
Na de goedkeuring van de nieuwe fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie27 is een intern actieplan28 opgesteld. Alle DG's zullen op grond daarvan tegen 2013 een lokale fraudebestrijdingsstrategie moeten uitstippelen. In sommige jaarlijkse activiteitenverslagen worden maatregelen op dit gebied reeds opgenomen (zoals doelgerichte risicoanalyse van begunstigden, scherp toezicht op bepaalde projecten of contracten, of andere maatregelen om het frauderisico te verkleinen), evenals de specifieke resultaten van acties op het gebied van fraudebestrijding die in het verslagjaar zijn ondernomen en elementen van zekerheid die daaraan kunnen worden ontleend. In de activiteitenverslagen 2012 en 2013 zal deze praktijk algemener worden gemaakt. De Commissie draagt de diensten op om in het kader van de beoordeling van hun internecontrolesystemen in hun jaarlijkse activiteitenverslagen informatie op te nemen over fraudepreventie, een overzicht van de uitvoering van de sectorstrategie en een beschrijving van de maatregelen om de frauderisico's te verkleinen.
27 28
COM(2011) 376 definitief. SEC(2011) 787 definitief.
24
