Magyarország politikai évkönyve 2010-ről DOMOKOS LÁSZLÓ Az Állami Számvevőszék helyzete és tevékenysége 2010-ben
AZ ALKOTMÁNYELLENES HELYZET MEGSZÜNTETÉSE 2010. július 5-én az Országgyűlés megválasztotta az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSZ) elnökét és alelnökét. Normális körülmények között nem lenne célszerű egy szervezet teljes éves tevékenységét bemutató cikket két, az év közepén történt eseménnyel kezdeni. Csakhogy az ÁSZ életében 2010 első fél évében nem voltak „normális körülmények”. Az ÁSZ 2009 decemberében elnök nélkül maradt, mivel dr. Kovács Árpád 12 éves mandátuma lejárt, és az akkori parlament kétharmados többséggel nem tudott új elnököt választani. A helyzetet súlyosbította, hogy a szervezetnek akkor már több mint 8 éve nem volt alelnöke sem, sőt a két kormányzati ciklus arra sem volt elég, hogy az Országgyűlés jelöltet állítson erre a pozícióra. Az ÁSZ csak azért nem veszítette el működőképességét, mert a leköszönő elnök egyik utolsó aktusaként még jóváhagyta az ÁSZ 2010-re szóló ellenőrzési tervét, és az ÁSZ-törvény értelmében az ÁSZ főtitkára – akit nem az Országgyűlés választ meg, hanem az ÁSZ elnöke nevez ki – jogosult a szervezet operatív irányítására. Az ÁSZ tehát választott vezető nélkül maradt, ami alkotmányellenes helyzetet eredményezett. Formálisan azért, mert az Alkotmány értelmében az Országgyűlésnek kötelessége elnököt és alelnököt választani az ÁSZ élére. Tartalmilag pedig azért, mert így nem volt az ÁSZ-nak olyan vezetője, aki politikai felelősséggel tartozott az ÁSZ működéséért. Jól szemlélteti ezt az a tény, hogy nem maradt az ÁSZ-ban olyan vezető, aki jogosult lett volna az ÁSZ 2009. évi tevékenységéről szóló beszámolót aláírni, azt az Országgyűlés részére benyújtani és az országgyűlési plenáris vitában képviselni. A májusban megalakuló Országgyűlés viszont az ÁSZ-törvény, valamint az ÁSZ elnöke és alelnöke jelölésére vonatkozó szabályok megváltoztatása nélkül is képes volt arra, hogy rövid időn belül megválassza a számvevőszéki tisztségviselőket, így helyreállítva az Alkotmányban rögzített állapotot. Az ÁSZ vezető nélkül maradása csak a jéghegy csúcsát jelenti abban a folyamatban, amelynek révén az előző kormányzat a számvevőszék működőképességét megpróbálta lefagyasztani. Még a szakmai közvélemény előtt is kevésbé ismert, hogy az ÁSZ függetlenségét biztosító egyéb garanciák is sérültek. Az ÁSZ-ról szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 1. § (4) bekezdése értelmében ugyanis az ÁSZ maga állítja össze az Állami Számvevőszék fejezet költségvetésére vonatkozó javaslatát, amelyet a kormány a központi költségvetés részeként előterjeszt az Országgyűlésnek. Néhány éven keresztül a kormány ezt a követelményt formálisan teljesítette, de az Országgyűlés kormánypárti többségével a kormánynak a számvevőszékétől eltérő javaslatát fogadtatta el. A 2009. és a 2010. évi költségvetés előkészítése során már a látszatokra sem ügyeltek, az ÁSZ-nak a saját költségvetésére vonatkozó javaslata már nem szerepelt az Országgyűlésnek benyújtott törvényjavaslatban. Ráadásul a kormányzati javaslat törvénysértő volt, mivel az ÁSZ dolgozóit a törvény szerint megillető javadalmazásokra teljeskörűen nem nyújtott fedezetet. A kormányzat ezt a helyzetet a juttatások szűkítésével próbálta korrigálni, de ehhez a kétharmados számvevőszéki törvényt kellett volna módosítani, amihez az akkori ellenzéki pártok – éppen az ÁSZ kiemelt státuszának megőrzése érdekében – nem járultak hozzá. A törvényi előírások és a költségvetési előirányzatok közötti ellentmondást az ÁSZ csak úgy tudta feloldani, hogy távozó dolgozóit nem pótolta, és az így keletkező bérmegtakarítás terhére fizette ki a maradókat megillető juttatásokat. Ez viszont az ellenőrzési kapacitások jelentős csökkenését eredményezte. A törvények által előírt ellenőrzé-
si kötelezettségeinek az ÁSZ így is eleget tett, azonban fontos területek ellenőrzésére nem jutott erőforrás. Például az ÁSZ nem folytatott átfogó ellenőrzést a Fővárosi Önkormányzatnál, és egyáltalán nem vizsgálta a gazdasági kamarák működését. Ezt a mulasztást már 2011ben pótoljuk. AZ ÁSZ ALKOTMÁNYOS FUNKCIÓINAK ERŐSÍTÉSE A fontos ellenőrzések elmaradása csak az egyik jele annak, hogy az ÁSZ a törvényi keretek megszabta lehetőségek alatt működött. Súlyos problémának tartom, hogy az ÁSZ megállapításai, javaslatai nem kapták meg a szükséges figyelmet a politikai döntéshozók részéről. Ennek legnyilvánvalóbb jele, hogy az Országgyűlés, illetve egyes bizottságai az ÁSZ jelentéseit csak elvétve tárgyalták. Igaz, hogy az ÁSZ elnökének éves beszámolóját az Országgyűlés minden évben százszázalékos vagy azt megközelítő szavazati aránnyal elfogadta, de ezen és az ÁSZ-nak a költségvetési törvényjavaslatról szóló véleményén, valamint a zárszámadásról szóló ÁSZ-jelentésen kívül – ezek tárgyalása törvényi kötelezettsége az Országgyűlésnek – az Országgyűlés plenáris ülése az ÁSZ egyetlen más jelentését sem tárgyalta. Nem sokkal jobb a helyzet az országgyűlési bizottságok esetében, amelyek 2008-ban az ÁSZ 53 jelentése közül 10-et, 2009-ben az 57 számvevőszéki jelentés közül 6-ot tűztek napirendjükre. (E számok tartalmazzák a korábban említett 3 jelentést is.) Ennek nem az információhiány volt az oka, hiszen az ÁSZ elnöke a számvevőszék minden jelentését megküldte az Országgyűlés tisztségviselőinek és a vizsgált téma szerint illetékes országgyűlési bizottságok elnökeinek, kiemelten fontos ügyek esetén a leginkább érdekelt bizottság minden tagjának. Emellett minden képviselő kapott minden jelentésből egy kétoldalas tartalmi összefoglalót. Örömmel mondhatom, hogy az Országgyűlésnek az ÁSZ jelentései iránti érdeklődése 2010 második fél évében már jelentősen növekedett, az őszi ülésszak alatt az országgyűlési bizottságok a kötelezően tárgyalandó 3 jelentés mellett további 5 jelentésünket tűzték napirendre. A helyzet értékelésénél figyelembe kell venni, hogy az ÁSZ nem hatóság, bírságolási, szankcionálási joga nincs, nem emelhet vétót a kormány költségvetési vagy zárszámadási törvényjavaslatának elfogadása ellen. Az ÁSZ munkája annyit ér, amit abból az érintettek hasznosítanak. Ennek egyik módja az, hogy maguk az ellenőrzöttek szívlelik meg az ÁSZ megállapításait, javaslatait. A másik azonban az, hogy az Országgyűlés teszi meg azokat a lépéseket, amelyek az ÁSZ javaslatainak megvalósításához szükségesek. Ennek viszont az a feltétele, hogy az Országgyűlés illetékes bizottságai többet és érdemben foglalkozzanak az ÁSZ különböző jelentéseiben foglaltakkal. Az ÁSZ jelentéseinek ez a negligálása nemcsak sajnálatos, hanem az ÁSZ alkotmányos státuszának gyakorlati megkérdőjeleződését is jelentette. Az Alkotmány 32/C § (1) bekezdése értelmében ugyanis az ÁSZ az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. A mindenkori kormányoktól független ÁSZ az Országgyűlés legfőbb segítőtársa abban, hogy a végrehajtó hatalmat pénzügyi és gazdasági kérdésekben ellenőrizze. Ezt fejezi ki az a két törvényi rendelkezés is, miszerint a költségvetési törvényjavaslatot az ÁSZ véleményével, a zárszámadási törvényjavaslatot pedig az ÁSZ-nak a zárszámadás ellenőrzésével kapcsolatos jelentésével egyidejűleg tárgyalhatja csak az Országgyűlés. Az egyes képviselőktől ugyanis nem várható el az, hogy a költségvetési számhalmazok tengerében eligazodjanak, hogy a számok helyességéről meggyőződjenek. Következésképpen az ÁSZ véleménye, illetve zárszámadási auditja a támaszuk abban, hogy a költségvetéssel kapcsolatos felelős döntéseket nyugodt lelkiismerettel meghozzák. Az Országgyűlésnek a végrehajtó hatalmat pénzügyileg ellenőrző szerepe azonban ebben nem merülhet ki. Az Országgyűlésnek arra is figyelmet kellene fordítania, hogy a végrehajtó hatalom egyes intézményei szabályosan működnek-e, hogy a közpénzeket eredményesen, gazdaságosan, hatékonyan használják-e fel. Az ÁSZ szabályossági, 2
illetve teljesítmény-ellenőrzései pedig éppen ezekre a kérdésekre keresik a választ. Ha a felelet nem érdekli az Országgyűlést, akkor sem az Országgyűlés, sem az ÁSZ nem tölti be maradéktalanul az Alkotmányban rögzített ellenőrző szerepét. Ez utóbbi megállapítás a költségvetési törvényjavaslatok elfogadására is igaz volt az elmúlt években. Itt ugyan formálisan mind a kormány, mind az Országgyűlés teljesítette a törvényi előírásokat, a tartalmi ellenőrzés feltételei azonban számos tekintetben nem voltak adottak. Ezt egyetlen adattal szeretném csak illusztrálni. Az ÁSZ-nak a 2010. évi költségvetési törvényjavaslatról írt véleménye rögzíti (12. oldal), hogy a számvevőknek a 2010. évi költségvetési törvényjavaslat ellenőrzése során az adóbevételek 96,4 százalékát az ellenőrzés során nem volt módjuk értékelni. Természetesen nemcsak jogi értelemben nem volt ez így rendben, hanem tartalmilag sem. Az ÁSZ ugyanis az adó-előirányzatok helyességéről azért nem tudott meggyőződni, mert az előirányzatok politikai indíttatásból, érdemi számítások nélkül még a törvényjavaslat benyújtása előtti napokban is változtak. Következésképpen megalapozatlan számok kerültek be a törvényjavaslatba, amely 2010-ben a tervezettet meghaladó hiányként jelentkezett. Ezt kellett az új kormánynak megfelelő intézkedésekkel ellentételeznie. Ismét felmerül a kérdés, hogy az Országgyűlés miért nem figyelt oda pénzügyi-gazdasági ellenőrző szervének véleményére, miért nem követelte meg a kormánytól azt, hogy megbízható számításokkal támassza alá az adóbevételi előirányzatok realitását. Ésszerű választ nehéz adni erre a kérdésre, hiszen a kormánypárti politikusok évről évre azzal szembesülhettek, hogy a megalapozatlan költségvetést évközi, elkapkodott, súlyos gazdasági-társadalmi feszültségeket okozó megszigorító intézkedésekkel kellett korrigálni. Sokkal inkább a demokratikus politikai kultúra hiányáról lehet szó, amely a kormánypártiságot túl leegyszerűsítően, a kormányzati javaslatok mindenáron való támogatásaként fogja fel. Holott a kormányzó erők valódi érdeke az lett volna, hogy a kormánypártok korrigálják a kormány nem megalapozott törvényjavaslatait. 2006 után azonban a költségvetési tervezés átláthatatlanságából, hiányosságaiból és rövid távú érdekeket követő manipulálásából eredő gazdasági, társadalmi veszteségek annyira nyilvánvalóvá váltak, hogy már a kormánypártok és maga a kormány sem zárkózhatott el a költségvetési tervezés és kontroll szigorítását szolgáló szakértői javaslatok alapos megfontolásától. Természetesen ebben szerepet játszott Magyarország pénzügyi helyzetének romló nemzetközi megítélése is, illetve a hazánk ellen indított túlzottdeficit-eljárás is. A „fiskális alkoholizmus” veszélyeinek hazai felismerése, a fokozódó nemzetközi nyomás és a pénzügyi világválság kirobbanása 2008-ban végül elvezetett a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről szóló törvény elfogadásához és a Költségvetési Tanács létrehozásához. A 2010-es fejlemények ismeretében érdemes e szabályozás keletkezéstörténetét jobban megvilágítani. A KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLAT MEGALAPOZOTTSÁGÁNAK VÉLEMÉNYEZÉSE Az Alkotmány korábban is hivatkozott 32/C § (1) bekezdése értelmében az ÁSZ feladatkörében „ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát”. Kevesen tudják, hogy az idézetthez hasonló jogkörrel Európában és szerte a világon csak kevés számvevőszék rendelkezik. Az esetek többségében a számvevőszékek csak utólagos ellenőrzést végeznek, azaz jövőbeni események bekövetkezésének valószínűségét, kockázatait nem elemzik. Egyes vélemények szerint nem is szerencsés, ha a számvevőszék, amely az állami költségvetés zárszámadását auditálja (ezzel a jogkörrel szinte minden számvevőszék rendelkezik), véleményt mond a költségvetés tervezetéről is, mivel a véleményéhez való ragaszkodás némi elfogultságot eredményezhet a zárszámadás ellenőrzése során. Ennek a vélekedésnek van igazságtartalma. Ugyanakkor a költségvetés számvevőszéki 3
véleményezése mellett is szólnak érvek, hiszen ezáltal a számvevőszékek ellenőrzési tapasztalata a költségvetés elfogadásának folyamatában is hasznosulhat: a tervezés külső ellenőrzése révén annak átláthatósága, megalapozottsága minden bizonnyal javul. Magyarországon a költségvetés számvevőszéki véleményezése melletti érvek bizonyultak erősebbnek. Az állam eladósodottsága, az államháztartási deficit állandósodása már az 1980as évek végén is súlyos probléma volt Magyarországon, így érthető, hogy a rendszerváltás Alkotmánya az ÁSZ költségvetést véleményező jogkörével ellensúlyt akart teremteni a kormányzati túlköltekezéssel szemben. Az ellensúly azonban nem bizonyult elég erősnek. Ez a 2006. évi költségvetés kapcsán vált leginkább nyilvánvalóvá, ami igazi „választási” költségvetésnek bizonyult, mivel a tényleges hiány megközelítette a GDP 10 százalékát, ami háromszorosa volt a költségvetési törvényben szereplő mértéknek. A költségvetési törvényjavaslat véleményezése során az ÁSZ rámutatott a kiadások elfutásának bizonyos kockázataira, de érvei – választási évről lévén szó – visszapattantak a kormánypárti többségről. Itt közbe kell vetni azt a tájékoztatást, hogy az ÁSZ a költségvetési törvényjavaslat véleményezését a költségvetési tervezésben részt vevő kormányzati szerveknél lebonyolított ellenőrzésekre alapozza. Az ellenőrzés célja elsősorban annak megállapítása, hogy a költségvetési törvényjavaslat kimunkálása során érvényesültek-e a vonatkozó törvényi és egyéb jogszabályi előírások, illetve az előirányzatok kialakítására kiadott tervezési köriratban foglaltak. Vizsgálják továbbá a számvevők azt is, hogy a tervezésnél alkalmazott módszerek, valamint az állami feladatrendszer és szabályozók már érvényben lévő, illetve bevezetni tervezett módosításai kielégítően biztosítják-e a törvényjavaslat megalapozottságát. A törvényjavaslat véleményezése tehát nem terjed ki a kormányzati gazdaságpolitika értékelésére, a költségvetés kereteit meghatározó kormányzati makrogazdasági prognózis helytállóságának elemzésére. A 2006-os rekordmértékű hiány kapcsán kezdett megfogalmazódni az a gondolat, hogy az állami túlköltekezést megfékező további eszközökre van szükség. Ez egyfelől az ÁSZ költségvetési véleményezési munkájának erősítésében, másfelől újabb intézményi, jogszabályi garanciák megteremtésében ölthetett testet. Az első törekvés megvalósításaként az ÁSZ növekvő figyelmet fordított a költségvetési törvényjavaslat makrogazdasági kockázatainak elemzésére. A 2007. évi költségvetésről kialakított ÁSZ-vélemény már érdemben foglalkozott ezzel a kérdéskörrel is. 2008. és a 2009. évi költségvetés makrogazdasági kockázatairól pedig az ÁSZ kutatóintézete készített elemző tanulmányt, amelyet az ÁSZ elnöke a költségvetési törvényjavaslattal egyidejűleg benyújtott az Országgyűlésnek. A második törekvés az ún. szabályalapú költségvetés megalkotását tűzte ki célul. Ez azt jelenti, hogy törvényben előre meghatározzák, hogy az éves költségvetési törvényjavaslatok egyenlegeinek milyen követelményeknek kell megfelelniük. E szabályok esetében nemcsak a költségvetés végső egyenlegéről van szó, hanem az ún. elsődleges egyenlegre vonatkozó szabályokról, vagy a kiadások bizonyos csoportjait korlátozó kiadási plafonokról is. A költségvetés készítése során a kormányzatnak e korlátok között kell javaslatot tennie az éves költségvetésre, sőt bizonyos előirányzatokat három évre előre kell rögzítenie. Tudjuk, hogy a papír sok mindent megenged, ezért az ilyen szigorú szabályok bevezetésének csak akkor van értelme, ha azok betartását egy, a kormánytól független szervezet ellenőrzi is. A szabályalapú költségvetés szószólói az USA Kongresszusa mellett működő költségvetési hivatal mintájára egy hasonló hivatalt szerettek volna Magyarországon is létrehozni, figyelmen kívül hagyva, hogy az Amerikai Egyesült Államokban a számvevőszék egyáltalán nem vesz részt a költségvetés véleményezésében. Ezzel szemben a magyar alkotmányos helyzetből kiindulók az ÁSZ meg4
erősítésével javasolták megteremteni az új szabályok betartása ellenőrzésének lehetőségét. A parttalan vitáknak a pénzügyi világválság és a magyar állam fizetőképességének megrendülése vetett véget. E vészhelyzetben nagy szükség volt arra, hogy Magyarország újabb intézményi garanciák felmutatásával bizonyítsa a pénzügyi köröknek, elkötelezett az államháztartási hiány megfékezése iránt. A kompromisszumos megoldást a Költségvetési Tanács létrehozása jelentette. Kétségkívül egy új intézmény felállításának a nemzetközi demonstratív hatása erősebb volt annál, mintha az ÁSZ jogköreit terjesztették volna ki. A háttérben valószínűleg működött az „oszd meg és uralkodj” elv is, amit az is mutat, hogy a Költségvetési Tanács nem kapta meg azokat a vétójogokat, amelyeket az eredeti javaslat kidolgozói számára elterveztek. A Költségvetési Tanács jogkörei csak fokozatosan léptek életbe, és titkárságát is csak lassan tudta feltölteni. Így objektív okoknál fogva is keveset tudott tenni annak érdekében, hogy a 2010. évi költségvetés ne választási költségvetés legyen. A Költségvetési Tanács összetételére vonatkozó új szabály (a Költségvetési Tanács tagja a Magyar Nemzeti Bank elnöke, az ÁSZ elnöke, valamint egy, a köztársasági elnök által hat évre kinevezett, kiemelkedő tudású közgazdász) a magyar alkotmányos helyzetet tükrözi, hiszen a két megnevezett intézmény – más-más aspektusból és jogkörrel – részt vesz a költségvetési javaslat véleményezésében, és ehhez komoly apparátussal rendelkezik. A tanács új jogkörei határozottabb fellépést tesznek lehetővé akkor, ha a költségvetési törvényjavaslatot a tanács valóban megalapozatlannak tartja. Ez az a pont, ahol találkozhat az a két korábban említett törekvés, amely a költségvetési törvényjavaslat megalapozottságát kívánta elősegíteni. Eddig ugyanis a két törekvés gyengítette egymást. Az ÁSZ Kutatóintézete a 2009. évre már nem készített elemzést a költségvetés makrogazdasági kockázatairól, hiszen az ÁSZ nem akart konkurálni a Költségvetési Tanáccsal, amelynek törvényi kötelezettsége volt saját makrogazdasági prognózis készítése, és ennek segítségével a költségvetést megalapozó kormányzati makrogazdasági előrejelzés kritikai értékelése. A 2011. évi költségvetési törvényjavaslatról írt számvevőszéki vélemény – hasonló megfontolásokból – szintén nem tartalmaz makrogazdasági értékelést. A jogi helyzet azonban a Költségvetési Tanács összetételének és funkcióinak módosulása következtében ismét változott, következésképpen a 2012. évi költségvetés makrogazdasági feltételrendszerének értékelésére megkezdtük a felkészülést, és arra nagy súlyt szeretnénk fektetni. AZ ÁSZ ÚJ STRATÉGIÁJA Az ÁSZ elmúlt húsz évben végzett tevékenységét a közvélemény általában nagyra értékelte, és az ÁSZ egyike volt azon kevés állami intézményeknek, amely elnyerte az állampolgárok bizalmát. Volt tehát mire építeni, amikor átvettem az ÁSZ irányítását. Az eddig leírtak azonban azt támasztják alá, hogy sok régi kihívásra kell új válaszokat adnunk, és szembesülünk új kihívásokkal is. A válaszok megkeresésére kiváló lehetőséget nyújtott, hogy az ÁSZ középtávú stratégiája 2010-ben lejárt, azaz új stratégiát kellett megfogalmazni. Az ÁSZ tapasztalt munkatársai és az új vezetés együtt dolgozott az új stratégia kimunkálásán. E közös gondolkodás eredményeként született meg 2010 decemberére az ÁSZ új középtávú stratégiája, amely az ÁSZ honlapján mindenki számára hozzáférhető. A stratégia kiindulópontja az, hogy az ellenőrzésnek hozzáadott értéket kell teremteni. Mi ez a hozzáadott érték? Első megközelítésben a közpénzügyek, a közpénzekkel való gazdálkodás jobb átláthatósága, divatos szóval élve a transzparencia, hétköznapi szavakkal megfogalmazva a rend, a rendezettség növekedése. Itt akár meg is állhatnánk, hiszen az átláthatóság önmagában is érték. A független és szakszerű ellenőrzés már létével is erősíti az átláthatóságot, mivel a gazdálkodást végzők tudják, hogy az általuk elkövetett szabálytalanságok előbb-utóbb nap5
világra kerülnek. Kár lenne azonban ennyivel megelégedni, hiszen az ellenőrzés ennél konkrétabban is hozzájárulhat az értékteremtéshez. Ennek egyik módja a jó értelemben vett partnerség az ellenőrök és az ellenőrzöttek között. Azt hiszem, mindannyian egyetértenek azzal, hogy nem könnyű ma Magyarországon szabályosan gazdálkodni. Szinte lehetetlen betartani a sok gyorsan változó és gyakran nehezen érthető jogszabályi előírást. A számvevők tehát ellenőrzéseik során komoly segítséget nyújthatnak az ellenőrzötteknek azáltal, hogy felhívják a figyelmet a legújabb jogszabályi követelményekre, hogy megkérdőjelezik az előírások téves értelmezéséből eredő rossz gyakorlatot. Természetesen ehhez felkészültségre, naprakész ismeretekre van szükség az ellenőrzést végzők részéről. Örömmel tapasztaltam, hogy a segítő szándék mélyen beivódott az ÁSZ szervezeti kultúrájába. A munkatársak javaslatot tehettek arra, hogy milyen alapértékekre épüljön az ÁSZ stratégiája. A legtöbbek által javasolt értékek között szerepelt a segítő célú együttműködés az ellenőrzések során. Ezt az alapértéket befogalmazzuk az ÁSZ stratégiájába, és az továbbra is jellemzője lesz a számvevőszéki tevékenységnek. Az a tény, hogy az elmúlt években az Országgyűlés kevéssé hasznosította a számvevőszék anyagait, saját munkánk újragondolására késztet. Úgy kell ellenőrzéseink tárgyát megválasztani, hogy a közpénzek felhasználásának fontos (pl. kockázatos, újszerű, bonyolult, társadalmilag érzékeny) területeiről lényeges információt szolgáltathassanak a politikai döntéshozók számára. Az Országgyűlés érdektelenségében az is közrejátszhatott, hogy az ÁSZ jelentései a mélyebb összefüggések feltárása, elemzése helyett esetenként az előírásoktól való eltérés, a nemteljesítés magyarázatát fogalmazták meg az ellenőrzöttek helyett. Ezen a hozzáálláson mindenképpen változtatni kell. A stratégia is hangsúlyozza, hogy „határozott, következetes és cselekvő, a jognak érvényt szerző ellenőrzési magatartást kell kialakítani”. Egyik legfőbb törekvésem, hogy az ÁSZ jelentései ne maradjanak következmények nélkül. Miért? Azért, mert a vizsgálatok megállapításaira alapozott javaslattétel szintén egy olyan lehetőség, amellyel az ellenőrzés hozzáadott értéket teremthet, de csak akkor, ha a javaslatait megvalósítják. Mi szükséges ehhez? Mindenekelőtt az, hogy a javaslatok megalapozottak legyenek. Nem áltathatjuk magunkat: ha a szabálytalanságok miatt személyi felelősségre vonást kezdeményezünk, ha javaslataink érdekeket sértenek, akkor az érintettek elkezdik megkérdőjelezni a javaslatok megalapozottságát. Ebben tehát nem szabad tévednünk. A javaslatok meg nem valósításának másik módja az állandó halasztgatás. Ez ellen az utóellenőrzések gyakoriságának, célzottságának fokozásával fogunk fellépni. Javaslataink tettekre váltását nagyban segítheti a nyilvánosság ereje. Nem mondhatunk le a közvélemény nyomást gyakorló szerepéről, hiszen a politika számára nem közömbös, hogy milyen hibák, mulasztások háborítják fel az embereket, milyen kérdésekben várnak el gyors és hatékony intézkedést a politikai vezetőktől. Jelentéseink továbbra is nyilvánosak, az ÁSZ honlapján elérhetők, onnan ingyenesen letölthetők. A hozzáférhetőség azonban önmagában kevés. Megállapításainkat, javaslatainkat úgy kell tudnunk megfogalmazni, hogy az emberek megértsék azok jelentőségét, és belássák megvalósításuk szükségességét. Ehhez szövetségesekre van szükség. Meggyőződésem, hogy a sajtó szakszerű kiszolgálásával a média elfogulatlan szereplői megnyerhetők a jó ügyek támogatására. Természetes szövetségeseink a pénzügyek és az ellenőrzés területén működő szakmai szervezetek is, hiszen több javaslatunk anynyira szakmai jellegű, hogy még közérthető formában megfogalmazva sem lépi át az átlagállampolgár ingerküszöbét.
6
A 2010. ÉVI KÖZÉRDEKLŐDÉSRE SZÁMOT TARTÓ FONTOSABB VIZSGÁLATOK Az ÁSZ 2010-ben is végezte évente-kétévente visszatérő feladatait (pl. költségvetési zárszámadás ellenőrzése, költségvetés véleményezése, állami vagyonkezelés ellenőrzése, pártok és pártalapítványok gazdálkodásának ellenőrzése), valamint a kiemelt önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenőrzését. Ezek mellett 2010-ben befejezett több olyan egyedi jellegű ellenőrzést, amelyek az évkönyv olvasói érdeklődésére is számot tarthatnak. Mint már említettem, a számvevőszéki jelentések és az azokról az országgyűlési képviselők számára készült tömör összefoglalók az ÁSZ honlapján olvashatók. Ezért az egyes jelentéseknek csak néhány átfogó megállapítását és a kormány részére tett javaslatait emelem ki (ahol ilyen nem volt, ott az illetékes miniszter részére tett javaslatokat). Nyilvánosságra hozataluk sorrendjét követve az alábbi jelentésekre hívom fel a figyelmet: 1001. sz. jelentés az egynapos sebészeti ellátásra fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről Magyarországon az OEP adatai szerint 2006-ban az összes műtét közel 3%-át, 2009-ben pedig 8%-át végezték egynaposként, amely nemzetközi összehasonlításban még mindig nagyon alacsony. Az orvosszakmák által kiválasztott közel 300-féle műtét végezhető egynapos formában, mely – szakértői vélemények szerint – szűk. 2008-ban az OEP közel 1,7 millió műtéti esetet finanszírozott, melyből az egynaposként operálható esetek összes száma 300,3 ezer volt, de ebből csak 115,6 ezret végeztek el egy nap alatt, míg 184,7 ezer esetet többnapos kórházi ellátásban. 2006–2008 között az egynapos sebészetre fordított egészségbiztosítói kiadás 2,7 Mrd Ft-ról 7,0 Mrd Ft-ra emelkedett. A költséghatékonyságot sem a tárca, sem az OEP, sem a szolgáltatók nem számszerűsítették. A jelenlegi ellenőrzés igazolta az intézmények elsődleges költségszintjén a leggyakoribb beavatkozások költséghatékonyságát. Az ellátáshoz jutás területi hozzáférési egyenlőtlenségeit a pályázatok kismértékben csökkentették. Továbbra is fennáll a központi régió dominanciája, amit mutat pl. az, hogy Budapesten 1000 lakosra négyszer annyi beavatkozás jut, mint Békés megye lakosaira. Az egynapos sebészet terjedését nehezíti a korszerűtlen és bonyolult szabályozás, valamint az, hogy az orvosoknak nemcsak egészségügyi, hanem szociálpolitikai szempontokat is mérlegelniük kell, pl. életviszonyok, közlekedési viszonyok, a házi gondozás hiánya. Fékezőleg hat továbbá, hogy a forráselosztás még mindig a kórházi ágyak száma, az ágykihasználtsági mutatók figyelembevételével történik, és nem az ellátandó lakosság egészségügyi szükségletének legköltséghatékonyabb módon történő kielégítésére épül. Az ÁSZ javasolta az egészségügyért felelős miniszternek, hogy a) határozza meg az egynapos sebészet helyét az egészségügyi ellátórendszerben, különösen az ezt leíró mutatókat és azok célértékeit, és monitoringrendszer működtetése alapján rendszeresen értékelje a mutatók alakulását; b) írja elő elkülönített várólista vezetését az egynaposan végzett beavatkozásokhoz az átláthatóság, nyomon követés érdekében, és tartassa be a várólistára vonatkozó követelményeket. 1009. sz. jelentés az energiagazdálkodást érintő állami és önkormányzati intézkedések, kiemelten az energiaracionalizálást célzó támogatások hatásának ellenőrzéséről
7
Az energiapolitikai célok végrehajtását a 2000–2010 közötti időszakra szóló stratégia és a 2008–2020. évekre vonatkozó Nemzeti Energiahatékonysági Cselekvési Terv (cselekvési terv) szolgálta. A cselekvési terv követelményei közé beépítették a nemzetközi kötelezettségeket, a hazai energiapolitikai célkitűzéseket, és figyelembe vették a korábban indított energiagazdálkodási programokat. Az egyes konstrukciók céljainak és működtetésének összehangolása részben megtörtént, a célokat konkrét mutatókhoz kötötték. A megújuló energiaforrások intenzívebb kiaknázására irányuló törekvések nem voltak kellően koordináltak. A programalkotási tevékenység késedelme és a forráshiány miatt kérdéses a 2008–2020 közötti időszakra vonatkozó energiapolitikai célok és a nemzetközi vállalások időarányos végrehajtása. Kockázatot jelent a megfogalmazott célkitűzések, tervek összehangolt megvalósulásának értékelése tekintetében a programok eltérő időhorizontja és rendszere. Energiahatékonysági stratégia nem készült. A cselekvési tervet nyolc hónap késéssel nyújtották be az EUbizottság részére, emiatt az EU kötelezettségszegési eljárást indított hazánk ellen. Az EUbizottság véleménye szerint a dokumentum tervezete nem alkotott reális stratégiát, és – többek között – hiányosnak találta azt a közszféra példamutatása tekintetében. Az energiapolitika kiemelten kezelte az ellátásbiztonságot mint kockázati tényezőt, a külső – kiemelten orosz földgáztól való – energiafüggőség miatt. A földgázellátás biztonsága érdekében indított beruházások eredményeként a tárolói kapacitások a hideg téli időszakban is két hónapig biztosíthatják a hazai ellátást. A földgázellátás válsághelyzete és a villamosenergiakrízis megelőzésére, enyhítésére szolgáló intézkedéseket, a jelentős zavar esetén szükséges kormányzati teendőket a kormány rendeletben, illetve határozatban jelölte ki. A cselekvési terv végrehajtása a finanszírozási igény megalapozatlansága, illetve a szükséges források elégtelensége miatt kockázatos, sőt a hazai források biztosítása hiányában veszélybe kerülhet az EU-források igénybevétele. Az ÁSZ javasolta a kormánynak: a) az energetikával, a klíma- és környezetvédelemmel kapcsolatban a hiányzó stratégiák és programok pótlását, a meglevők kiegészítését, b) a felelősségi és hatásköri előírások pontos rögzítését, a szervezeti háttér működésének, feladatainak egységes keretbe illesztett szabályozását, c) a statisztikai információrendszer továbbfejlesztését, d) a közvilágítási feladatokkal kapcsolatos jogalkotási folyamat felgyorsítását, e) az önkormányzatok helyi energiaszolgáltatásban való közreműködésének, valamint energiagazdálkodással kapcsolatos feladatainak jogi szabályozását, f) az önkormányzati térségi szintű energetikusi hálózat kialakításának ösztönzését. 1020. sz. jelentés a szervtranszplantáció, a donáció és az alternatív kezelések ellenőrzéséről Az ellenőrzött időszakban (2005–2009) a vese-, szív-, máj-, hasnyálmirigy- és tüdőátültetések együttes száma Magyarországon a 2005. évi 389-ről 2009-re 354-re csökkent, és az E. Alap transzplantációra fordított éves kiadása 2,5 Mrd Ft-ról 2,4 Mrd Ft-ra mérséklődött. Ezen mutatók hazai alakulása ellentétes a nemzetközi trendekkel, és ez további lemaradásunkat vetíti
8
előre a betegellátás e területén is. Az ágazatirányító a szervtranszplantációs betegellátás helyzetét nem értékelte, és nem dolgozott ki koncepciót annak fejlesztésére. A transzplantációs tevékenység átláthatóságát és értékelhetőségét akadályozza, hogy nincs egységes transzplantációs és dialízisregiszter Magyarországon. Alapvetően fontos lenne a szolgáltatóktól és az OEP-től független, nemzetközi összehasonlításra, jelentésre alkalmas regiszter működtetése. Ennek hiánya ellehetetleníti a hazai eredmények követését, értékelését. Veseelégtelenség esetében a transzplantáció javítja az életkilátásokat és az életminőséget, valamint a dialízissel szemben költségmegtakarítást is eredményez a biztosító számára. Míg a dializált beteg éves természetbeni ellátása átlagosan 5 M Ft, addig a transzplantált beteg első évi kezelése 7,8 M Ft, a második évtől pedig 2 M Ft-ba kerül. A szervekre várók várólistáinak frissítése, közzététele az OVSZK (Országos Vérellátó Szolgálat Központja) feladata, a várólista-bizottságok jelentései alapján. A listáról történő betegkiválasztás objektivitása, átláthatósága nem biztosított. A kiválasztás a hazai gyakorlatban a transzplantáló intézmény privilégiuma. A transzplantációk szervenkénti esetszámát az egyes klinikákkal kötött éves szerződésekben határozták meg a vizsgált időszakban, és az ezekhez szükséges forrás az E. Alapban rendelkezésre állt. A finanszírozás díjtételei – a hasnyálmirigy-átültetés kivételével – 2005 óta változatlanok, így ezek felülvizsgálata és a ténylegesen felmerülő kiadásokat fedező finanszírozás kialakítása segítheti a nemzetközi felzárkózást. Az ÁSZ – többek között – javasolta a nemzeti erőforrás miniszternek: a) Dolgoztassa ki a transzplantációk számának növelését szolgáló akciótervet, amelyben meghatározzák az emelkedés célszámait. b) Folyamatosan monitoroztassa és elemeztesse az elért eredményeket, illetve intézkedjen az eredménytelenség okainak feltárására, és értékeltesse a beültetőcentrumokat minőségi indikátorok alapján. c) Szabályozza az egységes, ellenőrizhető betegtájékoztatást a transzplantáció, a szervadományozási, a preemptív, az élő donoros, illetve szervfelajánlási lehetőségekről. d) Intézkedjen valamennyi szervre kiterjedően a transzplantációs tevékenységet és a vesepótló kezeléseket összefoglaló országos regiszter létrehozására és működtetésére. e) Segítse elő két- vagy többoldalú szervcsere-együttműködési szerződésekkel, hogy a felajánlott, illetve itthon nem hasznosítható szervek beültetése megtörténjen, ne legyenek elveszett szervek. 1023. sz. jelentés a 4-es metró beruházási folyamatának ellenőrzéséről A beruházás megvalósításának időszaka alatt a finanszírozás forrása biztosított volt. A beruházás megkezdését a finanszírozási háttér megteremtése tette lehetővé azáltal, hogy az Országgyűlés elfogadta a 4-es metró első szakaszának állami támogatásáról szóló törvényt. Az első szakaszhoz az állami támogatás összege 2002. évi áron, áfa nélkül összesen 153,9 Mrd Ft. A finanszírozási szerződés megkötésével az állami forrás 2004-től állt rendelkezésre. A főváros és az állam a finanszírozási kötelezettségei teljesítése érdekében az Európai Beruházási Bankkal (EIB) 2005-ben hitelszerződést kötött. A magyar állam a beruházás első szaka9
szára vonatkozó hitelkeret teljes összegét 2006 márciusáig 472 M euró összegben (119,5 Mrd Ft) lehívta, ami azonban nem volt arányos a beruházás műszaki készültségi szintjével. A Fővárosi Önkormányzat 58,5 M euró (15 Mrd Ft) összegű EIB-hitelt vett igénybe a beruházásra. A főváros EIB-hitelének visszafizetését a magyar állam garanciavállalással biztosítja. 2008 végétől a finanszírozási források alapvetően módosultak. Az Európai Bizottság 2009 szeptemberében hozott határozata alapján a Kohéziós Alapból 728,53 M euró (módosított támogatási szerződés szerint 180,8 Mrd Ft) támogatás fordítható az első szakasz finanszírozására, ami az elszámolható költség (236 Mrd Ft) 76,6%-a. Az EU-támogatás az eredeti kérelemhez képest 175 M euróval (43,6 Mrd Ft) kevesebb, mivel az EU a közbeszerzési eljárások szabálytalansága miatt 11 szerződést nem támogat. Az állomások műszaki, gazdasági előkészítése nem volt megfelelő, mivel az engedélyezési eljárások és az állomások szerkezetépítési tenderterveinek készítése párhuzamosan folyt. A kiviteli szerződéseket jogerős építési engedélyek nélkül kötötték meg, azok az egyes állomásokhoz a szerződéskötést követően a 3–8. hónapban álltak rendelkezésre. A beruházási folyamat végső szakaszát képviselő rendszerek és áramellátás megvalósítására, valamint a metrószerelvények beszerzésére 2006-ban, a felszíni (járműtelepi) vágányok építésére 2008-ban kötött szerződést a BKV Zrt. A beruházás megelőző fázisainak összes késedelme összeadódik a három szerződés teljesítésének időszakára. Ennek következtében kártérítési, illetve többletidő-ráfordítási követelések keletkeztek. A metrószerelvények beszerzése egy megállapodás keretein belül, de külön szerződéssel valósul meg a 2-es metróvonalra és a 4-es metróvonalra. A közös megállapodás kockázatot jelentett a 4-es metró járműszerelvényeinek forgalomba helyezése szempontjából. Az engedélyező hatóság a két metróvonalra a szerelvények típusengedélyezési eljárását összevontan kezelte, és a 4-es metró szerelvényeinek hatósági engedélyezési eljárását a 2-es metró szerelvényei végleges típusengedélyének kiadásáig felfüggesztette. 2010. június 11-én az engedélyező hatóság a 4-es metróra vonatkozó felfüggesztést megszüntette, és az eljárás folytatásáról döntött. Az ÁSZ javasolta a kormánynak, hogy: a) kezdeményezze a finanszírozási szerződés módosítását annak érdekében, hogy az állam műszaki gazdasági és pénzügyi kontrolljának pozíciója erősödjön, b) kezdeményezze a szerződés kiegészítését azzal, hogy a fővárost az állami támogatás viszszafizetésének kötelezettsége terheli, ha a BKV Zrt.-t privatizálja, vagy az állami támogatással megvalósított beruházás bármely létesítményét a társaság elidegeníti. 1024. sz. jelentés a fogyatékos személyek támogatásában részt vevő nonprofit szervezeteknek nyújtott nem normatív állami támogatás és ingyenes államivagyon-juttatás felhasználásának ellenőrzéséről A fogyatékkal élők érdekvédelmére, ellátására és támogatására hivatott nonprofit szervezetek számvevőszéki ellenőrzésének az Ogy.-határozattal elfogadott, 2007. évben megkezdett új Országos Fogyatékosügyi Program adott aktualitást. A kormány a program végrehajtására 2007–2010-ig tartó időszakra középtávú intézkedési tervet készített, amelynek a végrehajtásáról szóló jelentés Országgyűlés elé terjesztése, illetve a célkitűzések megvalósításának kiértékelése elmaradt. Ebből adódóan a nonprofit szerveze10
tek szerepvállalására nyújtott állami támogatások 2007–2009. évi teljesítéséről csak részben álltak rendelkezésre megbízható adatok. Az előzetes információkérés alapján a fogyatékos személyek támogatásában részt vevő nonprofit szervezetek száma 1200 volt, amelyből 700 kapott nem normatív állami támogatást. A többcsatornás költségvetési finanszírozás rendszerében alapvető hiányosságnak mutatkozott az azonos támogatási célokra kiírt pályázatok több forrásgazda részéről történő összehangolatlansága, amely lehetővé tette a dupla finanszírozást. A támogatási szerződésekből a fogyatékossági feladatokra fordított támogatások társadalmi hasznossága esetenként a teljesítménymutatók hiányában nem volt megítélhető; országos szintű feldolgozás, értékelés sem minden esetben készült a megvalósult célok eredményességéről. A helyszínen ellenőrzött szervezetek 2007–2009. években összességében 7996,2 M Ft költségvetési támogatással számoltak el. Az alapítványok, társadalmi és egyéb szervezetek összességében 2034,5 M Ft támogatás felhasználásával segítették közvetlenül a fogyatékossággal élőket. A szervezetek támogató és segítő szolgálatokat, módszertani központot működtettek, lakóotthonokat és majorságokat hoztak létre, információs és tanácsadói irodákat üzemeltettek, a Fecskeprogram keretében időszakos és otthoni felügyeletet biztosítottak. Speciális feladatként valósult meg a vakvezető kutyák képzése, a jelnyelvi tolmácsszolgáltatás, a halmozottan fogyatékosok támogatása. A helyszínen ellenőrzött nonprofit szervezetek 85%-a a nem normatív költségvetési támogatásokat szabályszerűen, az Országos Fogyatékosügyi Programban meghatározott célok elérése érdekében használta fel. Az ellenőrzés nyolc szervezetnél tárt fel az elszámolt támogatás öszszegére vetítetten 3,5%-os eltérést, 40,1 millió Ft értékben céltól eltérő felhasználás, kettős elszámolás, számviteli és adójogszabály megsértése, maradvány visszafizetésének elmulasztása miatt. A támogatások felhasználása során érvényesülő törvényi, rendeleti szabályozások, a szerződéses követelmények több vonatkozásban nem egyértelműek, ellentmondásosak. Az ÁSZ javasolta a kormánynak, hogy: a) vizsgálja meg mi az oka, hogy elmaradt a program végrehajtásáról szóló jelentés Országgyűlés elé terjesztése, mulasztás esetén állapítsa meg a felelősséget; b) kezdeményezze a fogyatékkal élők támogatásához kapcsolódó központi költségvetési finanszírozási rendszer felülvizsgálatát, különös tekintettel a nonprofit szervezetek nem normatív támogatásának összehangolására, társadalmi hasznosságának mérhetőségére; c) intézkedjen a támogatások pénzügyi átláthatóságát biztosító egységes, informatikai alapú adatszolgáltatás kidolgozásáról, a dupla finanszírozás elkerülése és az ellenőrzési adatok biztosítása érdekében; rendelje el a beszámolásra és a könyvvezetésre vonatkozó jogszabályok összhangjának megteremtését. 1031. sz. jelentés a helyi adók rendszerében a hatékonyság és az eredményesség érvényesülésének ellenőrzéséről A helyi adók törvényi szabályozásánál már a csatlakozást megelőzően érvényesítették az EUs előírásokat, a csatlakozást követően néhány jogharmonizációs követelménynek tettek eleget.
11
A vizsgált időszakban a helyi adórendszerre vonatkozó törvényalkotást a kapkodás jellemezte. Így az évente bekövetkező törvénymódosításokat – a helyi adórendszer átalakítására vonatkozó középtávú koncepció hiányában – változó elképzelések alapján fogadták el. A központi adópolitikai döntések gyakori módosulása a helyi önkormányzati adópolitikában és a bevételek tervezésében nagyfokú bizonytalanságot és rövid távú szemléletet eredményezett. A helyi adóigazgatás színvonala eltérő az adónemek és az adóhatóságok elaprózódottsága következményeként. A helyi adók 93%-át beszedő fővárosi, megyei jogú és nagyobb városi önkormányzatok adóhatóságainak szakmai hozzáértése, technikai feltételei magas színvonalúak, míg a községekben hiányosak. A szakmai felkészültség fogyatékossága következtében az utóbbi két évben a vizsgált önkormányzatok 356 jogorvoslatából minden másodiknál meg kellett változtatni a döntést, vagy az eljárást újra le kellett folytatni. Az iparűzésiadóerő-képesség tervezését az adóalapot befolyásoló tényezők miatt bizonytalanság jellemezte. A tervezés a költségvetési törvények alapján nem a tényszámokon, hanem az önkormányzat becslésén alapult, megnehezítve a jövedelemkülönbség-mérséklési támogatás pontos igénylését. Különösen a kisebb településeken jelentett nagy kockázatot a költségvetési gazdálkodásban egy nagyobb adózó befizetésének elmaradása. A hatékonysági és eredményességi mutatók alapján értékelve az adóbeszedést, végrehajtást, valamint az adóellenőrzést az ÁSZ rendkívül nagy szóródást tapasztalt. Kedvezőbb a helyzet a nagy adóerő-képességű önkormányzatoknál, míg a községekben a hatékonyság és az eredményesség még mindig alacsony szintű. Az ÁSZ javasolta a kormánynak: a) a helyi önkormányzatok gazdálkodása, stabilitása, bevételeinek biztonságos tervezése, gazdasági programjuk adópolitikai célkitűzésekkel történő kiegészítésének elősegítése érdekében középtávú adópolitikai koncepció Országgyűlés általi elfogadásának kezdeményezését; b) a költségvetési törvényjavaslatban a jövedelemkülönbség mérséklésével kapcsolatos adóerő-képesség iparűzésiadó-bevételek tényadatain alapuló számítási módszerének bevezetését; c) a helyi adóigazgatásban a szakszerűbb, hatékonyabb feladatszervezés ösztönzését. 1034. sz. jelentés a Pénztárak Garancia Alapja működésének ellenőrzéséről A Pénztárak Garancia Alapja (a továbbiakban: PGA) garanciális feladatainak végrehajtási szabályait a kormány – a törvényben kapott felhatalmazás ellenére – 1998-tól a helyszíni ellenőrzés végéig nem készítette el. A részletes szabályozás elmaradása miatt nem volt megállapítható, hogy a PGA tevékenysége megfelelő mértékű garanciális biztosítékot nyújt-e a magán-nyugdíjpénztári rendszer működéséhez, a pénztártagok egyéni megtakarításainak védelméhez és a pénztárak szolgáltatásainak teljesítéséhez. A PGA garanciális feladatai teljesítéséhez szükséges forrás meghatározásához teljes körű modellszámításokat sem a Pénzügyminisztérium, sem a PGA nem készített. Ezek hiányában nem állapítható meg, hogy a PGA mindenkori vagyona milyen terjedelmű és mértékű pénzügyi nehézségek áthidalására elegendő, ami növeli az állam kockázatát. A 2013-ban induló kifizetésekhez a járadékmegállapítás végrehajtási rendelkezéseit a kormány nem határozta meg, nem készítette el a PGA forráshiánya esetén elrendelhető rendkívüli befizetés részletszabályait sem. Nem szabályozta továbbá a rokkant- és a hozzátartozói ellátá12
sok, valamint a hozamgarancia biztosításának rendjét. A végrehajtási rendelkezések hiányában a rendszer nem átlátható és nem kiszámítható. Az ÁSZ javasolta a kormánynak, hogy: a) méresse fel, mekkora kockázatot jelent a központi költségvetés számára a törvényben előírt állami garanciavállalás, és a PGA garanciális kötelezettségei teljesítéséhez milyen mértékű pénzügyi fedezet szükséges; b) szabályozza a magánnyugdíjrendszer átláthatóságához és a PGA feladatainak ellátásához szükséges végrehajtási előírásokat, valamint az igazgatósági és az ellenőrző bizottsági tagok tiszteletdíja és költségtérítése megállapításának rendjét. 1035. sz. jelentés a felnőttképzés feltételrendszerének, eredményességének, a gazdaság munkaerőigénye kielégítésében betöltött szerepének ellenőrzéséről Az Országos Fejlesztési Koncepcióban, a felnőttképzési törvényben, valamint a kormány által elfogadott egész életen át tartó tanulás stratégiájában megfogalmazott célok, feladatok hiányosan teljesültek. Az állami forrásból támogatott felnőttképzési rendszer összességében megítélve részben volt eredményes, mert növekedett a sikeresen vizsgát tettek aránya, és emelkedett az elhelyezkedettek aránya. A kormány által meghatározott hosszú távú célokból és feladatokból nem valósult meg: az eredményességet is mérő mutatószámrendszer kidolgozása, a cselekvési terv a hátrányos helyzetűek képzésére, a teljes felnőttképzési rendszer információs rendszere, a pályakövetési rendszer teljes körű bevezetése. Csökkent a képzésben részt vevő, hátrányos helyzetű személyek részére indított képzések száma. Mindeközben a leghátrányosabbaknál (alacsony iskolai végzettség és az 50 év feletti életkor) a támogatott képzésben részt vevők aránya csekély mértékben növekedett. A támogatott képzések szerkezete csak részben felelt meg a gazdaság elvárásainak. A képzéseket sikeresen befejező hallgatók alig több mint fele kapott munkát. A gazdaság igényeinek kielégítésében gátolták a regionális képzőközpontokat a képzések elavult, alacsony szinten tartott költségnormái. Ezért a magas költségigényű képzések megvalósítása háttérbe szorult. A támogatott képzések hatékonysága visszaesett, mivel egy elhelyezkedett hallgató képzésére 2008-ban kétharmaddal több támogatást használtak fel, mint 2006-ban. Az ÁSZ a kormánynak javasolta: a) a felnőttképzési törvény módosításának kezdeményezését, amelyben szerepeljen az egész életen át tartó tanulás cél- és feladatrendszere, az elmaradott térségek, hátrányos helyzetű emberek felzárkóztatásának érdekében a felnőttképzés rendszerének átalakítása, a támogatott felnőttképzés eredményességi és hatékonysági követelményrendszere, valamint az ezek mérését, értékelését szolgáló információs rendszer; b) a felnőttképzésért felelős miniszter feladatkörének kiterjesztését a felnőttképzés működtetéséhez és fejlesztéséhez szükséges források felmérésére és a realizált források számbavételére. 1039. sz. jelentés a színházak állami támogatásának és gazdálkodásának ellenőrzéséről 2006–2009 között a színházak évente 27,9–30,8 Mrd Ft állami támogatásban részesültek, gazdálkodásukban az állami támogatás meghatározó nagyságrendű volt, a bevételek közel kétharmadát tette ki. A színházak állami támogatási rendszeréhez sem ágazati, sem fenntartói 13
szinten nem kapcsolódott a közpénzfelhasználással elérni kívánt kulturális, társadalmi, gazdasági célok, hatások, valamint ezek elérését elősegítő finanszírozási elvek, módszerek meghatározása. A színházi ágazatra vonatkozóan elfogadott stratégia, intézkedési terv nem készült. A kiemelt finanszírozású állami színházak köre, feladatai, támogatási elvei nem szabályozottak. Az előadó-művészeti törvény hatálya az állami színházakra nem terjed ki, ezáltal jelentős különbségek vannak az azonos befogadóképességű, szakmai teljesítményű színházak támogatásában. Az állami színházak egy férőhelyre jutó támogatása 2009-ben két és félszer akkora volt, mint a színházi átlagé. Az előadó-művészeti törvény hatálybalépését követően a támogatási rendszer átláthatóbbá vált, a fenntartókat a saját támogatás összegének, a színházakat pedig a nézőszám növelésére ösztönzi. A központi színháztámogatás rendszere ugyanakkor nem veszi figyelembe az ingatlanfenntartás és -fejlesztés pénzügyi igényeit. Hátrányos helyzetbe kerültek az elavult infrastruktúrával, továbbá forráshiányos fenntartóval rendelkező színházak, mivel alacsonyabb öszszegű fenntartói hozzájárulás esetén a központi forrásból is kevesebbet kapnak. Az ÁSZ javasolta a kultúráért felelős miniszternek, hogy: a) készíttesse el a színházi ágazat céljait is magában foglaló kulturális stratégiát és arra épülő cselekvési tervet; b) készítse elő a nemzeti kulturális intézmények köréről, feladatairól és támogatási elveiről szóló jogi szabályozást. AZ ÁSZ KÜLDETÉSE Az ÁSZ küldetését az ÁSZ stratégiájának tervezete így fogalmazza meg: „Az Állami Számvevőszék küldetése, hogy szilárd szakmai alapon álló, értékteremtő ellenőrzéseivel előmozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, rendezettségét, és járuljon hozzá a »jó kormányzáshoz«”. Mit is jelent a „jó kormányzás”, amihez az ÁSZ hozzá kíván járulni? Az ENSZ és más nemzetközi szervezetek meghatározásai alapján a „jó kormányzás” az állam olyan működési módja, amelyet konszenzuskeresés, részvételre ösztönzés, esélyegyenlőség, átláthatóság, elszámoltathatóság, eredményesség, hatékonyság, a jogállamiság tisztelete jellemez. Jó kormányzás révén az állami szervek – összefogva a társadalom többi érdekhordozójával – eredményes válaszokat adnak a kor gazdasági, társadalmi, környezeti kihívásaira. A „jó kormányzás” legfőbb jellemzői az átláthatóság, az elszámoltathatóság, a hatékonyság, a minőségi szabályozás, a jogállamiság tisztelete, a korrekt és egyenlő bánásmód az állampolgárokkal, ideértve a beleszólás és részvétel lehetőségét. „Jó kormányzás” esetén az állami intézkedések hatásosságát – a társadalom visszajelzései mellett – független szervezetek objektív módszerekkel és mutatókkal végzett vizsgálatai révén is értékelik. Az ÁSZ-nak a „jó kormányzáshoz” való hozzájárulása egyfelől azt jelenti, hogy saját tevékenységének végzése során meg kíván felelni a „jó kormányzás” követelményeinek. Másfelől az ÁSZ mint az Országgyűlés ellenőrző szerve azt is elősegíti, hogy az állami működés egész rendszerében érvényesüljenek a „jó kormányzás” kritériumai. A stratégiai időszak végén azt szeretném látni, hogy a rendhez, s ezen keresztül egy magasabb gazdasági teljesítményhez a számvevőszék is hozzájárult. Arra törekszem, hogy a számvevőszék még inkább olyan intézménnyé váljon, amely erőforrásait a közjó és az Országgyűlés
14
szolgálatába állítja annak érdekében, hogy a közpénzek felhasználása ne csak szabályos, de egyben gazdaságos, hatékony és eredményes is legyen.
15
