Magyarország egyetlen egyetemisták által szerkesztett külügyi magazinja. Fenntartható fejlődés?

Magyarország egyetlen egyetemisták által szerkesztett külügyi magazinja

TÓÁSÓ BÁLINT Fenntartható fejlődés?

2004

TARTALOMJEGYZÉK oldal RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE

3

1. BEVEZETŐ

4

2. A TÉMA ÖSSZETEVŐINEK ELEMZÉSE

5

2.1. A környezet és a környezet(védelmi) jog

5

2.2. Az Európai Unió és Magyarország viszonya

7

2.3. Az alapelvek szerepe a jogrendszerekben

9

2.3.1. A környezeti alapelvek

10

2.3.2. Alapelvek az Európai Unióban

11

3. AZ EURÓPAI UNIÓ KÖRNYEZETI ALAPELVEI

12

3.1. Az Európai Unió Környezeti Akcióprogramjai

13

3.2. Alapelvek és célok

16

3.3. Az egyes alapelvek

17

3.3.1. Magas szintű védelem

17

3.3.2. Elővigyázatosság

18

3.3.3. Megelőzés

19

3.3.4. Partneri viszony

21

3.3.5. A szennyező fizet

22

3.3.6. Szubszidiaritás

25

3.3.7. Az integrálás követelménye

27

3.3.8. Fenntartható fejlődés

29

Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?

www.europeer.hu 1. oldal, összesen: 58

4. KÖRNYEZETI ALAPELVEK MAGYARORSZÁGON

34

4.1. Elővigyázatosság

34

4.2. Megelőzés

35

4.3. Helyreállítás

36

4.4. Együttműködés (partnerség)

36

4.5. Tájékoztatás, tájékozódás, nyilvánosság

37

4.6. Felelősség

41

4.7. Egységes védelem

42

4.8. Fenntartható fejlődés

43

5. AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS MAGYARORSZÁG KÖRNYEZETI ELVEINEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA

45

6. ÖSSZEFOGLALÁS, VÉGSŐ KÖVETKEZTETÉSEK

51

6.1. Összefoglalás

51

6.2. Végső Következtetések

51

IRODALOMJEGYZÉK

53

Internetes források

54

JOGSZABÁLYOK GYÜJTEMÉNYE

55

Magyar jogszabályok

55

Nemzetközi egyezmények, az Európai Unió Szerződései

55



RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE BAT: (Best available techniques) elérhető legjobb technika BH: Bírósági Határozat (a Legfelsőbb Bíróság Határozatai) EU: Európai Unió EGK: Európai Gazdasági Közösség EK: Európai Közösségek Euroatom: Európai Atomenergia Közösség ECSC (ESZAK): Európai Szén és Acél Közösség EGK: Európai Gazdasági Közösség(ek) EKKP: Európai Közösség Környezeti Politikája Ert: Európai Ipari Kerekasztal GDP: Bruttó hazai termék Htv.: 2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról IPPC: Integrált szennyezés megelőzés és kontroll (Integrated pollution prevention and control) Közösség: Európai Gazdasági Közösség(ek) KTM: Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium Kt.: 1995. évi LVIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól NKP: 83/1997. (IX. 26.) OGY határozat a Nemzeti Környezetvédelmi Programról PHARE: Lengyelország-Magyarország: gazdasági szerkezetváltási Program Ptk.: 1959. évi IV. törvény a Magyar Köztársaság Polgári törvénykönyvéről Program: 83/1997. (IX. 26.) OGY határozat a Nemzeti Környezetvédelmi Programról



„… ilyen az ember: sohasem látja helyesen a sorsát, míg az ellenkezőjét is meg nem tapasztalja, és csak azt tudja igazán értékelni, ami elveszett.” /Defoe/

1. BEVEZETŐ Miért kíván valaki környezeti témájú dolgozatot készíteni? Sajnos ezt könnyű megindokolni. A téma aktualitását ugyanis környezetünk rohamosan romló állapota alapozza meg. Az emberiségnek világméretű problémákkal kell szembenéznie a XXI. században, amelyek közül az egyik legjelentősebb a környezet rossz állapota, egy másik nagyon fontos, az ettől nem teljesen elválasztható szegénység. Akkor, amikor „az emberiség egyötödéé a világon megtermelt javak nyolcvan százaléka, négyötödéé pedig a maradék egyötöd rész” (Környezetvédelem IX. Évfolyam 6. szám 12.o. 2001. december), nem halogathatók tovább radikális fordulatok, szemléletbeli változtatások a problémák megoldására. Ezért minden e két témával foglalkozó munka pusztán léténél fogva aktuális. A környezet rossz minőségéért kizárólag az ember (nagyrészt, amelyik a második évezred utolsó századában élt) tehető felelőssé. A huszadik században az ipari termelés ötvenszeresére nőtt, ráadásul ennek négyötöde 1950 utánra tehető (Brundtland, Gro Harlem és társai: Közös Jövőnk, 26.o. Mezőgazdasági Kiadó, Budapest 1988). A század nagy traumája volt, amikor az emberiségnek szembesülnie kellett azzal, hogy a természet készletei végesek, és az eddig folytatott kizsákmányoló tevékenység nem folytatható tovább büntetlenül (Buday-Sántha Attila: Környezetgazdálkodás általános rész, 39-59.o. University Press, Pécs 1999). A Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


technikai találmányok, amelyek kényelmesebbé tették az emberek egy részének életét, a természetben soha addig nem tapasztalt pusztítást vittek végbe, ami arra kényszeríttette az emberiséget, hogy átértékelje a korlátlan fejlődésbe vetett hitét (Buday-Sántha Attila: Környezetgazdálkodás általános rész, 39-59.o. University Press, Pécs 1999). Így indult útjára a környezetvédelmi szabályozás, ami rohamos fejlődésen ment keresztül az elmúlt harminc évben. A környezeti szempontok egyik leglátványosabb felkarolója az Európai Unió, amely a harmadik évezred kihívásainak igyekszik megfelelni a környezetvédelem terén is. A dolgozat az Európai Unió környezeti politikájának főbb vezérelveinek bemutatására, valamint a magyar szabályozás alapelveinek ismertetésére tesz kísérletet. 2. A TÉMA ÖSSZETEVŐINEK ELEMZÉSE A dolgozat legfontosabb pillérei a környezet; a környezetjog; az alapelv, mint jogintézmény; valamint az Európai Unió és Magyarország közötti viszony. Ezek elemzésén keresztül válik körülhatárolhatóvá a vizsgálni kívánt téma.

2.1. A környezet és a környezet(védelmi) jog A környezet fogalma meghatározható szűkebb vagy tágabb értelemben. Az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól (Kt.) 4.§ b) pontja szerint "a környezet: a környezeti elemek, azok rendszerei, folyamatai, szerkezete". Ez a meghatározás tömörsége miatt további értelmezést igényel, ám a környezet, mint rendszer határait a lehető legtágabban határozza meg. Konkrétabban írja körül a vizsgált tárgyat az Európa Tanács Luganoi Egyezménye, amely szerint, „a környezet magában foglalja a természetes erőforrásokat, legyenek azok élők vagy élettelenek, mint amilyen a levegő, a víz, a talaj, a flóra és a fauna és mindezek közötti kölcsönhatások; ugyancsak idetartoznak mindazon vagyontárgyak, amelyek a kulturális örökség részeit alkotják, illetve a tájkép meghatározó jellemzői” (Európa Tanács: Luganói Egyezmény 1993). A fenti meghatározásokból kiindulva a környezet - röviden - az egyes környezeti elemek komplex, többszörösen összetett rendszereként fogható fel. Megismeréséhez és megfelelő jogi védelméhez az egyes környezeti elemek körülírása és védelmi igényeik rendszerezése szükséges (Bércesi Zoltán: Az ügyész szerepe a környezetvédelemben, Jura A Pécsi Tudományegyetem Állam- és jogtudományi Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


karának tudományos lapja 2/2001, 18-29.o. 2001). Az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól, a környezeti rendszert felépítő környezeti elemek definíciójával kezdi fogalomtárát, kimondva, hogy környezeti elem "a föld, a levegő, a víz, az élővilág, valamint az ember által létrehozott épített (mesterséges) környezet, továbbá ezek összetevői;" (1995 évi LVIII. törvény A környezet védelmének általános szabályairól 4.§). A környezeti elemeket csoportosíthatjuk összetettségük (egyszerű és összetett), valamint eredetük (természetes és mesterséges) szerint. Egyszerű elemek a litoszféra (talaj, ásványvagyon), a hidroszféra (felszíni vizek és felszín alatti vizek) és az atmoszféra (levegő). Összetett környezeti elemek, a bioszféra (élővilág), a művi (épített, települési) környezet, illetve a táj (Bércesi Zoltán: Az ügyész szerepe a környezetvédelemben, Jura, A Pécsi Tudományegyetem Állam- és jogtudományi karának tudományos lapja 2/2001, 18-29.o. 2001). Eredete szerint természetes környezeti elem, illetve rendszer a víz, a levegő, az élővilág, míg mesterségesnek tekinthető az épített környezet valamennyi eleme (Bulla Miklós: Környezetpolitika, oktatási segédanyag 15.o. Budapest 1992). Ezek tükrében a környezetvédelem „… olyan tevékenységek és intézkedések összessége, amelyeknek célja a környezet veszélyeztetésének, károsításának, szennyezésének megelőzése, a kialakult károk mérséklése vagy megszüntetése, a károsító tevékenységet megelőző állapot helyreállítása." (Az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 4.§). Bándi Gyula szerint "a környezet megőrzésére irányuló aktív tevékenységek összefoglaló neveként" definiálhatjuk a környezet védelmét (Bándi Gyula: Környezetjog, 10.o. Osiris Kiadó, Budapest 2000). A környezetre vonatkozó joganyag összefoglaló neve: környezetjog. Fogalma magába foglalja a tág értelemben felfogott (természetes, illetve művi) környezeti elemeket egyenként, illetve külön-külön érintő anyagi jogi, valamint a vonatkozó szervezeti-eljárásjogi jogszabályok összességét. A környezeti jogalkotást a környezet, mint védeni kívánt érték hívta életre, ezért önmagától érthető, hogy a környezetjog centrumában a környezet jogi eszközökkel történő védelmének jogalkotói igénye áll. Ezért a szakirodalom esetenként szinonimaként is említi a környezetjogot a környezetvédelmi joggal. Létezik olyan álláspont, amely leszögezi, a környezetvédelmi jog a környezetjoggal nem teljesen azonos, utóbbi az előbbinek egyik - jelentőségében, normaanyagában központinak tekinthető - alrendszere. (Sajó András: A környezetvédelem jogi szabályozásának lehetőségei jogelméleti nézőpontból, Trócsányi László (szerk.): Környezetvédelem és a jog 23-27.o. Közgazdasági és Jogi Kiadó Budapest 1981, Tamás András: A környezetvédelem néhány kérdése a svéd jogban. Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


Jogtudományi Közlöny 1975/8. sz. 443-444.o., Bándi Gyula: Környezetjog 11.o. Osiris Kiadó, 2000 Budapest.). A dolgozatban a továbbiakban a környezetjog kifejezés szerepel, de csupán az egységesség miatt, és nem a két fogalom eltérő jelentését hangsúlyozván. A környezetjog, mint jogág számos sajátosságot hordoz. Egy viszonylag új, nem túl régen önállóvá vált jogterületről van szó. Joganyagán sokáig több klasszikus jogág osztozott, míg ezek összeálltak egy újjá, már önállóvá. Ezért is jellemző rá a komplexitás, valamint helytálló a „keresztülfekvő” kifejezés használata. Ez azt jelenti, hogy számos jogterületből merít, valamint számos formában fejt ki hatást. A legsúlyosabb normaszegések esetén büntetőjogi szankciókkal reagál. Nagymennyiségű szabályanyaga a közigazgatási jog keretében kap helyet. A polgári jogból a felelősségi szabályok hozhatóak fel példaként. De elmondható, hogy kisebb-nagyobb logikai áttételekkel szinte az összes jogággal kapcsolatban van. Mindez következik a jogág által védeni kívánt érték jellegéből, a környezet speciális és egyedi voltából. A környezet az élet színtere, minden emberi tevékenység legfontosabb alapja. E szerepe miatt is különleges védelmet igényel. Annak ellenére fiatal jogterület, hogy már az ókorban is léteztek ilyen jellegű szabályok. Ezek úgy mint a középkorban keletkezett hasonló szabályok, különböznek a jelenlegi környezeti joganyagtól. A régi előírásokat általában valamilyen gazdasági szükségszerűség hívta életre, ellentétben napjainkkal, ahol az élet feltételeinek továbbromlását hivatottak megakadályozni. A környezeti szabályok ilyen új értelmet a második világháború után kezdtek nyerni. E kort hívják a rádöbbenés korszakának, ami Európában az 1960-as évek elejére tehető. Az Aurelio Peccei olasz közgazdász által 1968-ban alapított Római Klub első jelentése - az 1972-ben megjelent „A növekedés határai” - elsőként kongatta meg a vészharangot (Buday-Sántha Attila: Környezetgazdálkodás általános rész, 59.o. University Press, Pécs 1999). Erre az időre esik az Európai Gazdasági Közösség újszemléletű környezeti szabályalkotásának kezdete is.

2.2. Az Európai Unió és Magyarország viszonya Magyarország és az Európai Közösség közötti kapcsolat az idők folyamán bejárt minden szélsőséget. Egyik véglet a Közösség Magyarország részéről történő elismerésének megtagadása volt, ez 1968-ig tartott. Ezt a Közösség de facto elismerése követte 1968-tól 1973-ig, amit különböző technikai jellegű megállapodások bizonyítanak. A multilaterális kapcsolatok kiépítésének korszaka az 1973-1980 közötti időszak. A felek kapcsolatának Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


átfogó normalizálása 1980 és 1989 között történt meg. (Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából, 10-26.o. www.mtvsz.hu, 2003. május 3.). Magyarország az 1990-es rendszerváltozásig mind gazdaságilag, mind politikailag élesen elkülönült Európa nyugati felétől. A szocialista blokk tagjaként más gazdaságpolitikát folytatott, politikai berendezkedése pedig alapjaiban különbözött Nyugat-Európa országaitól. A nyolcvanas évek végéig - a fent említetteket leszámítva - különösebb kapcsolata nem volt Magyarországnak az akkor még Európai Közösségnek nevezett szerveződéssel. Ekkor azonban a szocialista országok közül Lengyelországgal együtt elsőként, a korábbi gazdaságpolitikájától eltérően kezdett gondolkodni. Ennek keretében 1988-ban megkötötte első kereskedelmi megállapodását az Európai Közösséggel. Ezt a partnerség gyors elmélyülése követte. Az 1989-90-ben lezajlott rendszerváltozás megnyitotta az utat a jogállamiság és a piacgazdaság építése felé Magyarországon, amely alapvető feltétele volt az Európai Közösséggel való szorosabb viszonynak. 1989-ben hozták létre a PHARE támogatási alapot, amelynek eredetileg Magyarország és Lengyelország pénzügyi támogatása volt a célja. Jelentős állomás a felek viszonyában az 1991. december 16-án Brüsszelben aláírt Társulási Szerződés, amit Magyarországon az 1994. évi I. törvény hirdetett ki. Ezen szerződés aláírásával Magyarország vállalta, hogy jogszabályait az ekkor már Európai Uniónak nevezett (Maastrichti Szerződés 1992) közösség normáihoz igazítja, ami jelentős feladatok elé állította a magyar jogalkotó szerveket. 1994. április 1-én nyújtotta be Magyarország csatlakozási kérelmét az Európai Unióhoz. A csatlakozási tárgyalások 1997. júniusában kezdődtek meg, ahol 31 fejezetre osztották a megtárgyalásra váró kérdéseket. A környezetvédelem a 22. fejezet volt, az alábbi szűkebb témákra osztva: - levegőtisztaság-védelem; - hulladékgazdálkodás; - vízminőség-védelem; - természetvédelem; - ipari szennyezés-ellenőrzés és kockázatkezelés; - vegyi anyagok és genetikailag módosított szervezetek; - zaj és rezgés elleni védelem; - nukleáris biztonság és sugárvédelem; - klímavédelem, környezetpolitika, nemzetközi egyezmények; - polgári védelem és katasztrófa-elhárítás; Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


- valamennyi területet, illetve ágazatot érintő horizontális környezetvédelmi szabályok. A szakdolgozat szempontjából a horizontális környezetvédelmi szabályok érdemelnek kiemelt figyelmet, ugyanis ezeken keresztül érvényesülhetnek a környezet védelmére vonatkozó általános rendezőelvek. Ezek az egész fejezet, sőt szinte az Európai Unió összes politikája szempontjából nagy jelentőséggel bírnak. A környezetvédelmi fejezet, ahogy várható volt, az egyik legkényesebb pontja lett a tárgyalásoknak, mivel Magyarország sok tekintetben nem áll készen a szigorú követelmények maradéktalan teljesítésére. Emiatt haladékot kellett kérni – időben és a szabályok szigorúságában - (derogációt) az uniós joganyag meghatározott részének átvételéhez. A csatlakozási tárgyalások 2002 végén lezárultak. A 2002. decemberében Koppenhágában aláírásra került a Csatlakozási Szerződés, amivel kapujába kerültünk annak a folyamatnak, amely Magyarország teljes jogú taggá válásához vezet 2004. május 1-én. Ez nevezhető a felek közötti viszony másik szélsőségének. Mindenképpen történelmi jelentőségű lépés előtt áll Magyarország, amely hosszú időre meghatározhatja az ország fejlődését. A csatlakozás sok előnyt és hátrányt hozhat magával, amelyekről megfelelően tájékoztatni kell az állampolgárokat. Az embereknek meg kell ismerni, miért előnyös a csatlakozás, és mik az esetleges hátrányok. Magyarország nemzeti önállóságának kisebb-nagyobb mértékű feladása elkerülhetetlen a csatlakozással, ami bizonyára jelentős érv a csatlakozást ellenzők kezében. Nem szabad elfelejteni azt sem, hogy az Európai Unió elsősorban gazdasági közösség, önálló érdekképviseleti rendszerrel, amely nem Magyarország, hanem az Unió egészének érdekképviseletére hivatott. A közösségi érdek ütközhet az egyes tagok, így Magyarország konkrét álláspontjával is, ami sok vita kiindulópontja lehet. Ezek ellenére is a csatlakozással nagy lehetőség kínálkozik Magyarország számára, hogy megpróbáljon felzárkózni a fejlettebb nyugati országokhoz.

2.3. Az alapelvek szerepe a jogrendszerekben A Jogi Lexikon a jogelv kifejezés alatt tárgyalja az alapelv fogalmát. „Jogelv: általános tétel, iránymutatás, vagy előírás, amely kiindulópontul szolgál a jogi érvelés és a döntéshozatal számára olyan esetekben, amikor a konkrét jogi szabályozás hiányzik, vagy hézagos…. Az alapelvek így egyrészt örökérvényűnek tekintett értékek kifejezői, másrészt … a jogrendszer egészét, vagy annak egyes jogágait jellemző iránymutatások… Mindkét esetben a jogelvek az általánosságnak a jogszabálynál magasabb szintjét képviselik, így belőlük Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


számos konkrét szabály vagy jogi döntés vezethető le.” (Jogi Lexikon, KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest 1999). Álljon itt egy további definíció: „A generálklauzula is a jog adaptációját szolgálja a változó életviszonyokhoz, illetőleg a konkrét tényállás különös sajátosságaihoz, jegyeihez.” (Lábady Tamás: A magyar magánjog (polgári jog) általános része, 137.o. Dialog-Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2000). A jogtudomány minden jogág számára kidolgozott alapelveket. Megkülönböztethetőek egymástól anyagi jogi és alaki jogi alapelvek, működési és szervezeti, valamint természetesen különböznek az egyes jogágak alapelvei is. Az egyes jogágak sajátosságaiknak megfelelően, némileg eltérő szerepet szánnak alapelveiknek. Nem véletlen talán, hogy a polgárjogászokat mindig különösen foglalkoztatta a téma. Az alapelvek érvényesülése minden bizonnyal egy területen sem annyira közvetlen, mint a polgári jogban. Itt fordul elő talán a leggyakrabban, hogy ítéletet lehet alapítani egy alapelvre. Ha egy szerződés nem felel meg a 1959. évi IV. törvény a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről (Ptk.) elvárásainak, és a 200.§ (2) alapján a jó erkölcsbe ütközik, a bíróság semmisnek nyilvánítja azt (BH1995. 371). Más jogágakban az alapelvek nem fejtenek ki feltétlenül ennyire tényleges hatást. Természetesen az alapelvek nem azért vannak, hogy konkrét ügyekben közvetlenül érvényt szerezzenek maguknak, hanem inkább azért, hogy a törvény „szellemét”, a jogalkotó szándékát, indíttatását közérthetőbbé tegyék, az élethez igazítsák a merev, írott jogot. Fontos eligazodási pontként szolgál a tág mérlegelésre lehetőséget adó eseteknél, a jog belső összhangjának megteremtéséhez is. Az adott jogág értékválasztásáról tájékoztat. Fel kell hívni a figyelmet egy jelentős veszélyre. Az alapelvek túl nagy száma elvezethet azok leértékelődéséhez. Csak a legfontosabb jogtételeket szabad alapelvi szintre emelni, hogy azok valóban vezérmotívumként szolgáljanak. A túl sok alapelv együttesen alkalmazhatatlan, így értelmetlen, sőt káros is.

2.3.1. A környezeti alapelvek A környezetjognak ugyancsak megvannak saját generálklauzulái, amelyekre fontos szerep hárul. „A korszerű környezetvédelem igényeinek megfelelő szabályozást elvi megalapozással lehet tartósan kialakítani.” (Bándi Gyula: Környezetjog 21.o. Osiris Kiadó, Budapest 2000). A környezetre vonatkozó elvek három szintje különíthető el: - a tágabb értelemben vett környezetpolitika elvei, Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


- egy egész környezetjogi rendszer felépítéséhez szükséges irányultságot meghatározó jogi elvek (ez a nemzetközi integrációs szervezetek (Európai Unió) és a nemzeti jogalkotó testületek szintje), - valamint az egyes szakterületekre jellemző elvek (környezeti elemek szerint, egyes tényezőkre vonatkozólag) (Bándi Gyula: Környezetjog 21.o. Osiris Kiadó, Budapest 2000). Az elveknek három csoportra tagolódása is magyarázatot ad arra, hogy miért is mutatnak a környezeti alapelvek nagy szóródást és sokszínűséget. Szintenként eltérő általánosságú, megvalósíthatóságú elvek fogalmazódnak meg. Az összes környezeti elv részletes bemutatására a dolgozatban nem kerül sor, azonban az Európai Unió és Magyarország környezeti alapelvei jól lefedik ezt a széles skálát. Az első és a második csoport alkotóelemei azok, amelyek a vizsgálat tárgyát képezik. Általánosságban csak annyit, hogy a környezeti elvek viselkedése némileg eltér a klasszikus értelemben felfogott alapelvekétől (különösen a polgári jogi generálklauzulákétól). Hatásuk a jogalkalmazásban sokszor nem túlzottan érzékelhető, legtöbbször csak háttérjellegű hivatkozások alapjai (Bándi Gyula: Környezetjog 26.o. Osiris Kiadó, Budapest 2000). Jelentősségük azonban nem lebecsülendő, ugyanis a jogalkalmazók, szakemberek, környezethasználók „Környezetvédelmi cselekedeteik, intézkedéseik, döntéseik vezérfonalai ezek.” (Kerényi Attila: Környezetvédelmi elvek a gyakorlatban, 5.o. Kossuth Egyetemi Nyomda, Debrecen 1997). Hogy a jogalkotó is milyen komoly szerepet szán az alapelveknek, álljon itt az 1995. évi LIII. törvény indokolása a környezet védelmének általános szabályairól 6-12.§-hoz fűzött részletes indokolása: „A Javaslat a környezet védelmének alapelvei között a megelőzés és helyreállítás, a felelősség, az együttműködés továbbá a tájékozódás, a tájékoztatás, a nyilvánosság és a környezeti elemek egységes védelme elvét határozza meg olyan igénnyel, hogy azok a törvény egészét, a környezetvédelmi tevékenység minden mozzanatát át kell hogy hassák. A Javaslatban megfogalmazott megoldások, intézmények visszatükrözik ezen elvek konkrét megvalósulásának módjait.”

2.3.2. Alapelvek az Európai Unióban Az Európai Unió-s (környezeti) alapelvek sajátossága, hogy nem csak a jelenre koncentrálnak, hanem az elérendő célt, a kívánt magatartást fogalmazzák meg, így nem kizárólag a jelenlegi szabályanyag vezérmotívumai. Gyakran tényleges érvényesülésük Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


elmarad az elvárttól, mivel az ezeket megfogalmazó Európai Unió-s „dokumentumok” egy részének kötelező jellege hiányzik. A szabályozás jövőorientáltsága akár előnyös is lehet, azonban az ilyen szemlélete az alapelveknek nagyban csorbíthatja azok tényleges, a jelenben történő érvényesülését. Az Európai Unió szervezeti és eljárási rendszeréből kifolyólag a szabályalkotók nem, és nem csak a jogalkalmazóknak fogalmaznak meg alapelveket, hanem az egyes tagországok jogalkotó grémiumainak is, azokkal összhangban lévő nemzeti szabályozás elkészítésére. Az alapelvek ugyanakkor vonatkoznak az Unió minden intézményére is. Sokan az Unió alapító szerződéseit, amelyek nem mások, mint a Római Szerződés folyamatos módosításai, az Európai Unió alapelv gyűjteményének fogják fel (Horváth Zoltán: Az Európai Unió működése és bővítése 18.o.). Megfigyelhető az Európai Unió azon szándéka is, hogy közvetlenül polgáraihoz szóljon. Ezek tükrében az Európai Unió viszonylatában az alapelveket, így a környezeti alapelveket is, nem a klasszikus megfogalmazás szerint értelmezhetjük, hanem a következő képen. Az érintettekkel szemben támasztott mérce, a jelenbeli és a jövőbeni magatartások, intézkedések vezéreszméi, korlátjai.

3. AZ EURÓPAI UNIÓ KÖRNYEZETI ALAPELVEI A környezet romló állapota, mint probléma a Közösség megalakulásakor még nem keltette fel a tagországok figyelmét. Bizonyítja ezt, hogy az alapító Római Szerződésben közvetlenül még utalás sem történik a környezetvédelemre, csak közvetve foglalkozik a szerződés vele „….népeink élet és munkakörülményeinek állandó javítására…..” (Az amszterdami szerződés vázlata 45. o., Buday-Sántha Attila: Környezetgazdálkodás általános rész, 51.o. University Press, Pécs 1999). Ahhoz, hogy érzékeljük, hogy mára mennyit változott a közösség felfogása ezen a területen, álljon itt az Amszterdami Szerződés vázlatának környezetvédelemmel foglalkozó részének nyitó mondata: „Napjainkban a környezeti politika az egyik legjelentősebb követelmény, amivel a gazdaságnak és az államnak szembe kell néznie!” 1972-re már felocsúdtak a tagországok vezetői is, és leszögezték: „A gazdasági fejlődés nem önmagáért való cél, ….. az élet minőségének, valamint az életszínvonalnak a Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


javítását kell eredményeznie.” (A fenntarthatóság felé 27.o. KTM, Budapest 1997). Ettől az időszaktól kezdve beindult a közösségi szintű környezeti jogalkotás, amit az egymást követő környezeti akcióprogramok bizonyítanak. A környezetvédelem, mint önálló fejezet, a Szerződésbe az Egységes Európai Okmány módosításaival került be 1987-ben, végleg közösségi szintre emelve ezt a mind gazdasági, mind szociális szempontból nagyon fontos területet. „Az EU környezetpolitikája etikai, jóléti és gazdasági megfontolásokon nyugszik. Annak ellenére, hogy az EK Alapszerződésében explicit módon nem szerepelnek, e három szempont irányította az EU környezetpolitikáját még a környezetről szóló fejezetnek az Egységes Európai Okmányba való 1987-es beiktatása előtt is.” (Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából, 26-40.o. www.mtvsz.hu, 2003. május 3.). Természetesen napjainkban a gazdasági érv túlsúlyban van a másik kettővel szemben. Elmondható, hogy ez a három elv alkotja a fenntartható fejlődés alapját a Riói Konferencia meghatározása szerint. Az etikai érv a természetet belső értékei miatt találja érdemesnek a védelemre. Mindenfajta gazdasági ésszerűséget figyelmen kívül hagyva, a természet léténél fogva értékes. A jóléti érv szerint a környezet védelmére a benne élő emberek jóléte miatt van szükség. A szennyezett környezet az ember egészségére is ártalmas. Szem előtt kell tehát tartani, a jelen és a jövő generációinak érdekeit. Napjainkban a gazdasági a legerősebb érv. Az egész európai integráció motorja a gazdasági megfontolás. A közös környezetvédelmi normák nélkül működőképes belső piac sem jöhet létre. A környezeti beruházások új piacokat és munkahelyeket teremtenek (Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából, 26-40.o. www.mtvsz.hu, 2003. május 3.). Az Európai Unió az utóbbi 30 évben létrehozott teljes környezeti joganyaga mintegy 300 direktívából, rendeletből, határozatból és ajánlásból áll. Ezeket számos bizottsági állásfoglalás és politikai irányelv egészíti ki. A környezetvédelmi rendelkezések tipikusan kerettörvényhozás eredményei. (Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából, 31.o. www.mtvsz.hu, 2003. május 3.).

3.1. Az Európai Unió környezeti akcióprogramjai Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


Az akcióprogram, normatív szempontból sajátos vonásokat hordoz. Az állam és kormányfők javaslatára a Bizottság dolgozta ki, amit a Tanács és a tagállamok kormányfői a Tanácsban találkozva együttesen fogadtak el. Ez kormányközi jellegre utal (Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából, 31.o. www.mtvsz.hu, 2003. május 3.). Az elsőt Nyilatkozattal, a következőket Határozattal fogadták el. Ezeknek a dokumentumoknak érdekessége, hogy nem rendelkeznek jogi kötőerővel, mivel nem szerepelnek a Szerződés által meghatározott jogforrások között (A Római Szerződés által meghatározott jogforrások: kötelezőek a rendelet, az irányelv és a döntés, nem kötelezőek a javaslat és a vélemény). A nyilatkozat és a határozat politikai állásfoglalások. Ennek az volt az oka, hogy a tagállamok még nem álltak készen arra, hogy feladják nemzeti szuverenitásukat, és hogy alávessék magukat ezen a jelentős területen egy közösségi programnak (Az Európai Unió környezetvédelmi politikájának története 1.o www.kornyezetunk.hu, 2003. augusztus 1.; Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából, 31.o. www.mtvsz.hu, 2003. május 3.)! Ezen akcióprogramok kötőerejével kapcsolatban azonban vita alakult ki, ugyanis az Európai Bíróság a Közösség és Belgium közötti perben (1992) arra a megállapításra jutott, hogy a 130 cikkely (2)-ben foglalt alapelveknek (ma már 174-176 cikkely) - a környezetvédelmi alapelvek itt találhatóak (egy-két kivétellel) - minden egyes intézkedés során érvényesülnie kell! Ez az ítéletnek csak obiter dictum része, azaz követése a további ítéletekben elméletileg nem kötelező, azonban így is nagy jelentőssége van. Az alapító okmányokban, ha ezeket időrendben tekintjük, megfigyelhető egy eltolódás különösen a Maastrichti és az Amszterdami Szerződések óta, hogy a 130 cikkely (2)-sel (ma 174-176 cikkely) kapcsolatban a nyomaték az „akció” szerű megközelítéstől az „irányelv” jellegű felfogás felé tolódott (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 63.o. Sweet & Maxwell, 1995). Az Akcióprógramok a Maastrichti Szerződés óta alkotmányos státusszal rendelkeznek, elfogadásuk szabályait is rögzítették. Ez azt jelenti, hogy egyre inkább köteleznek ezek a rendelkezések. Ennek komoly következményei lehetnek, ugyanis ha ez a változás teljesen végbemegy, akkor az ezen cikkelyben foglaltak normatív erővel fognak bírni, és erőteljesen befolyásolják majd a tagországok környezeti jogszabályanyagát. Jelenleg azonban még az a helytálló megközelítés, ha ezeknek nem tulajdonítunk közvetlen jogi kötőerőt. Szerepük azonban már ma sem kisebb annál, minthogy általános vezérfonálként szolgáljanak az irányelvek megfogalmazásakor. Továbbá az Unió intézményeinek is figyelembe kell vennie őket, feladataik teljesítése során (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


Environmental Law, 64.o. Sweet & Maxwell, 1995). Ma még nem képezik az Európai Unió környezeti jogszabályainak jogalapját (Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából, 32.o. www.mtvsz.hu, 2003. május 3.). Az Első Környezeti Akcióprogram, az 1973-tól 1976-ig terjedő időszakra jelölte ki a környezettel kapcsolatos tennivalókat. Ugyanakkor jóval több is volt ennél, mivel először fogalmazta meg egységes szerkezetben a Közösség környezeti politikájának általános célkitűzéseit és alapelveit. Alapelvei a következők: - a szennyezés, illetve környezeti ártalmak megelőzése; - a környezeti hatások figyelembe vétele; - a természeti erőforrások ésszerű hasznosítása; - a tudomány és a technika környezetvédelmi célú fejlesztése; - a szennyező fizet elv; - egyik állam sem okozhat környezeti kárt a másik államnak; - a fejlődő országok érdekeinek figyelembe vétele; - az Európai Közösség és a tagállamok regionális és nemzetközi együttműködése; - a környezetvédelem a Közösségben mindenki ügye, amelyet minden szinten oktatni kell; - a környezeti cselekvés megfelelő szintjének (helyi, regionális, nemzeti, közösségi, nemzetközi) meghatározása; - a tagállamok környezeti politikájának összehangolása és harmonizálása a Közösségben (Főcze Lajos: A környezetvédelem helyzet, a szakszervezetek lehetőségei és tennivalói a környezetvédelemért, 4.o. Budapest 2000). A program leszögezi, hogy az „életminőség javítása és a természetes környezet védelme a Közösség alapvető feladatai közé tartozik, s ezért szükséges a Közösségi Környezeti politika végrehajtása.”. Célkitűzéseit úgy fogalmazza meg, hogy „Az EKKP célja a Közösség polgárai életkörülményeinek, életminőségének, környezetének és életfeltételeinek javítása.” (1. Környezeti Akcióprogram 1973). 1977-ben született meg a Második Környezeti Akcióprogram, amely „az EKKP és az Első Környezeti Akcióprogramnak a folytatásáról és végrehajtásáról” címet kapta, és az 19771981-es időszakra fogalmazta meg a tennivalókat. Alapeszméje a folyamatosság, a megkezdett feladatok folytatása. Szinte ugyanazokat a feladatokat fogalmazza meg, mint elődje, kiemelt hangsúlyt fektetve a megelőzés elvére, valamint a „szennyező fizet” alapelv szigorú alkalmazására. A hatásvizsgálatok és értékelés rendszere, a földhasznosítás és a Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


hulladék kérdése is jelentős szerepet kap a programban. Leszögezi, hogy „az alapvető kérdés, amely többé már nem kerülhető meg: az anyagi növekedésnek fizikai korlátai vannak” (Az Európai Unió környezetvédelmi politikájának története 1.o. www.kornyezetunk.hu, 2003. augusztus 1.). A Harmadik Környezeti Akcióprogram az 1982-1986 közötti időszakkal foglalkozik. Kiemelendő a program rövidsége és általános, inkább politikai jellege. Fontosnak tartja a környezeti politika saját jogán való elismerését, valamint a megelőzésre kíván nagyobb figyelmet szentelni (Az Európai Unió környezetvédelmi politikájának története 3.o. www.kornyezetunk.hu, 2003. augusztus 1.; Főcze Lajos: A környezetvédelem helyzet, a szakszervezetek lehetőségei és tennivalói a környezetvédelemért, 5.o. Budapest 2000). A Negyedik Környezeti Akcióprogramot 1987-ben fogadták el, nem sokkal az Egységes Európai Okmány hatálybalépését követően. Az 1987-1992-es időszakra vonatkozott, de több is volt ennél ez az időszak. Az Egységes Európai Akta kiegészítette a Római Szerződést a környezetre vonatkozó címmel, alkotmányos rangra emelve azt. Előtérbe került a környezeti értékek önmagukért való védelme is (Az Európai Unió környezetvédelmi politikájának története 3.o www.kornyezetunk.hu, 2003. augusztus 1.). A program célkitűzései a következők: - áttérés a megelőző környezetvédelemre - munkahelyteremtő környezetvédelmi beruházások elősegítése - a környezetbarát technológiák támogatása - a környezetvédelem jelentősségének figyelembevétele a gazdaságban, az iparban, a mezőgazdaságban és a szociális területeken (Buday-Sántha Attila Környezetgazdálkodás általános rész, 55.o. University Press, Pécs 1999). Az Egységes Európai Okmány a gazdasági és politikai integráció elmélyítését tűzte ki célul, a megváltozott körülményekre a környezeti politikának is új válaszokat kellett találnia. Az Ötödik Környezeti Akcióprogram „A fenntarthatóság felé” címet viseli a Rioi Konferencia alapelve nyomán. Jelentős hatása volt a Maastrichti Szerződésnek is a programra. 1993-ban került elfogadásra ez a nagy jelentőségű program, amely szintén jelentős változásokat hozott a Közösség környezeti felfogásában. Minden bizonnyal ez az új alapelvi rendelkezés, amely kiemelhető: „Minden emberi tevékenység, gazdasági vagy társadalmikulturális a társadalom és a természeti környezet kapcsolatának minőségén alapul.”. Hangsúlyozza az integrált környezetvédelem fontosságát, a természetes erőforrások tartós és a Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


környezeti szempontokat figyelembevevő hasznosítását. Öt célszektort nevez meg a program, ahol a problémákat közösségi tervezéssel meg kell oldani: - ipar; - energia; - közlekedés; - mezőgazdaság; - idegenforgalom. Kiemeli a nemzetközi együttműködés jelentősségét is. A program megvalósításához: - törvényhozói; - gazdasági; - horizontális, és kísérő; - pénzügyi segítségnyújtási eszközöket nevez meg. 1998-ban felülvizsgálták a programot, egyes rendelkezéseit módosították (Ötödik Környezetvédelmi Akcióprogram). A Hatodik Környezeti Akcióprogram a 2001-2010-es idősáv feladatait fogalmazza meg, és a „Jövőnk a kezünkben van” címet viseli. A program önmagát iránymutatónak nevezi, ebből is látszik az új utak keresésének szándéka a környezeti problémákra vonatkozóan (Hatodik Környezeti Akcióprogram, 3.o. Belgium 2001). „A program nemcsak a ma és holnap környezetvédelméről szól, hanem minden egyes ember életkörülményeinek javítására törekszik.” (Hatodik Környezeti Akcióprogram, 4.o. Belgium 2001). Sokban hasonlít az előző programra, de újdonságként emelhető ki stratégiai megközelítése, valamint a környezet egészségügyről szóló rész. A környezetbarát termékek elterjesztése fontos feladat, valamint az integrálás elve alapján a környezeti politikához kell idomulni a többinek. A program hosszabb lefutási idejéből is kitűnik a hosszú távú gondolkodás, tervezés eszméje (Láng István: Agrártermelés és globális környezetvédelem, 133.o. Mezőgazda Kiadó, Szeged 2003). Tovább kell javítani a környezeti információk áramlását. Ez a program is foglalkozik az éghajlatváltozás problémakörével, akárcsak elődje. Cél a minőségi környezet kialakítása. Elmondható, hogy minden fontos terület helyet kapott a programban.

3.2. Alapelvek és célok



Meg kell említeni, hogy az egész szerződésben, így a 174 cikkelyben is keverednek a célok és az alapelvek. Az angol „objective” (cél) és „principle” (alapelv) kifejezéseket a szakirodalom gyakran keveri, összemossa azokat. Sokszor a szerződés szövege sem egyértelmű. Éles elkülönítése ennek a két fogalomnak nem szükséges, bár javítana az érthetőségen a világos fogalmazás. Az alapelv jelentése folytán szinte szinonima párja a célok kifejezésnek.

Mindkettő

jövőorientált,

a

kívánt

állapotot

mutatja.

Az

alapelvek

többletjelentése, hogy nem csak a célt, hanem az odavezető utat is kijelöli. A két fogalom felfogható úgy is, hogy az alapelvek maradéktalan betartása elvezet a kívánt célokhoz. Minden értelmezés összetartozásukat mutatja, külön-külön értelmetlenek, hatástalanok. Sokuk megítélése egyéni értékelés kérdése. Továbbá vannak el nem helyezhető fogalmak, mint például a fenntartható fejlődés. Az alapelvek (és célok) egymással összetartozó, koherens egészet alkotnak, ezek együtt körvonalazzák az Európai Unió környezettel kapcsolatos felfogását. Ez a jelentőssége a környezeti alapelvek ismeretének. Célok: A környezet színvonalának megóvása, védelme, fejlesztése, a környezet minőségének javítása, az emberi egészség védelme, a természeti források ésszerű és racionális hasznosítása, az egész világra kiterjedő és regionális környezeti problémákkal foglalkozó nemzetközi intézkedések elősegítése. Egyes alapelvek bővebben, mások kevésbé terjedelmesen kerülnek kifejtésre. Ennek oka, hogy vannak kevésbé konkrét, a tudomány által még nem annyira kimunkáltak, másrészt vannak olyan egyértelmű alapelvek, amelyek csak rövid elemzést igényelnek.

3.3. Az egyes alapelvek 3.3.1. Magas szintű védelem A „high level of protection” azaz a magas szintű védelem megítélése körül nincs teljes egyetértés a szakirodalomban arról, hogy valójában alapelvről, vagy célról van e szó. Láng Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


István és Bándi Gyula is az alapelvek közé sorolja, Krämer azonban a célok között elemzi. A Szerződés 2, 95 és 174 cikkelye tesz említést a magas szintű védelemről. Az elv tényleges jelentése a szerződés egyik részében sincs konkrétan megfogalmazva, csak azt szögezi le a Szerződés, hogy az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak teljes erejével ennek megvalósítására kell törekednie (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 59.o. Sweet & Maxwell, 1995) Ennek az elvnek a nyelvtani értelmezés szerint azt kellene jelentenie, hogy a környezetvédelemnek a tudomány mindenkori állása szerint a lehetőségeknek megfelelően magas (a lehető legmagasabb) szinten kell állnia. Ezzel szemben a „high level” azaz a „magas szint” kifejezés az Európai Unió felfogásában csak szűken értelmezendő. Ez azt jelenti, hogy csak az adott országban alkalmazott „best practice” (legjobb gyakorlat, legjobb technika) szintje a viszonyítás alapja. A Közösség e téren végzett tevékenységeinek költségeit és hasznát, valamint a Közösség és az adott régió gazdasági és szociális helyzetét is szem előtt kell tartania a környezeti politikának (Láng István: Agrártermelés és globális környezetvédelem, 131.o. Mezőgazda Kiadó, Szeged 2003; Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából 26-40.o. 2003. május 3.). A nagy fejlettségbeli eltérések idézik elő azt, hogy a viszonyítás alapja ebben a tekintetben mindig az adott országon belül értendő. Ami az „északi” államoknak teljesen nyilvánvaló követelmény, a „déli” államoknak kibírhatatlan terhet jelentene. Jelentős eltérések mutatkoznak az Európai Unión belül a környezetvédelem terén. Ennek az alapelvnek inkább az a szerepe, hogy a környezet minőségének minél gyorsabb fejlesztését segítse elő (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 60.o. Sweet & Maxwell, 1995.). A magas szintű védelem követelményét az Amszterdami Szerződés világosan az összes közösségi politikába beemelte, valamint minden közösségi intézmény feladata, hogy ezen munkálkodjon (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 60.o. Sweet & Maxwell, 1995). Az elv szűk értelmezését mutatja az is, hogy a Németország a Parlament és a Tanács elleni perben (1997) az Európai Unió Bírósága kimondta: semmilyen előírás nem köti a Közösséget, hogy átvegye a tagországaiban alkalmazott magasabb, legmagasabb szintű védelmet (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 60.o. Sweet & Maxwell, 1995). Ez a per ugyan fogyasztóvédelmi témájú volt, de jól rávilágít az elv valódi szűk érvényesülési körére. 3.3.2. Elővigyázatosság Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


Az elővigyázatosság egyértelműen alapelvnek minősül a szakirodalomban. A Maastrichti Szerződés helyezte be az elvárások katalógusába, amely a Szerződés 174 cikkely (2)-ben található meg. Ez az elv sem került pontos megfogalmazásra, ami tág értelmezésre ad lehetőséget. Vannak, akik úgy értelmezik, mint általános mércét, ami független az egyes problémáktól. Vannak, akik ezzel szemben, - és az ő álláspontjuk van túlsúlyban - úgy fogják fel az elővigyázatosság elvét, mint egy bizonyos igazoló szabályt, olyan környezetvédelmi intézkedések megtételére, amelyeket a tudományos kutatások még nem teljesen támasztottak alá. Még nem sikerült kimutatni megfelelő bizonyossággal - például egy eljárás környezetszennyező voltát, vagy a környezet károsodásának oka még nem teljesen tisztázott (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 65.o. Sweet & Maxwell, 1995). Az elővigyázatosság követelménye egy szigorú elvárás, ami azt jelenti, hogy ha egy tevékenység, vagy egy anyag használata a környezet károsodásának jelentős kockázatával jár, akkor azt nem szabad alkalmazni, vagy használni. Ha mégis szükséges, akkor is csak a lehető legkisebb mértékben, a lehető legbiztonságosabb körülmények között (David Stanners-Philipee Bourdeau: Europe’s Environment (The Dobris Assesment), 16.o. Coppenhaga 1995)! Ez az elv másképpen azt jelenti, hogy a környezetkárosítást minden lehetséges módon és eszközzel meg kell próbálni elkerülni.

Az elővigyázatosság is azokhoz az alapelvekhez tartozik,

amelyek alapján az integrált környezetvédelmi technológiák alkalmazását kell előnyben részesíteni, szemben a „csővégi” megoldásokkal (Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából 26-40.o. 2003. május 3.). Amennyiben az elv Szerződésbe való felvétele legalább a gyakorlatban nem tesz hozzá semmit jogilag a környezet védelméhez, akkor ezt az elvet együtt kell értelmezni a megelőzés elvével, ami felerősíti ennek jogi hatásait. Elmondható az elővigyázatosság és megelőzés viszonyáról, hogy az elővigyázatosság elve a környezet politikára, mint egészre vonatkozik, míg az egyedi esetekre a 174 cikkely értelmezése szerint a megelőzés elve az irányadó (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 65.o. Sweet & Maxwell, 1995).

3.3.3. Megelőzés



A szerződés környezeti rendelkezései között nevesített alapelv, a 174 cikkely (2)-ben található. Megerősítve az elővigyázatosság elvével egy nagyon fontos követelmény, minden ténylegesen hatást kifejteni kívánó környezeti program számára. Jellegénél fogva már korán a szennyezés bekövetkezése előtt - megalapoz bizonyos védelmi intézkedéseket. Jelentősége pont ebben keresendő. Ugyanis a károsodás, a szennyeződés megtörténte után, a helyreállítás már nem elsődleges fontosságú (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 66.o. Sweet & Maxwell, 1995). A helyreállító intézkedések helyett olyan intézkedéseket kíván meg, amelyek megelőzik a szennyeződés megtörténtét. A megelőzés érdekében tett intézkedések gyakran gazdasági igazolást is nyernek, mivel sokszor jóval költségesebb a helyreállítás, mint a megelőzés, ha az utólagos intézkedések egyáltalán képesek visszaállítani a környezet korábbi állapotát. A megelőzés elve az alábbi formákban érvényesült korábban a Közösség szabályozásában: - a Közösségen belül megpróbálták összehangolni a nemzeti szabályokat már a tervezetek szintjén - folyamatos tájékoztatás folyt -, hogy az Unió is ezekkel összhangban lévő szabályokat alkothasson a maga szintjén, ezzel elkerülve a korlátokat a szervezeten belül; - létrehoztak egy környezeti hatáskiértékelő rendszert a jelentősebb infrastrukturális beruházások következményeinek a megítéléséhez; - adókat vetettek ki az iparra, hogy olyan intézkedések meghozatalát ösztönözzék, melyek a nagy balesetek megelőzését szolgálják; - értesítési kötelezettséget írtak elő a hivatalos hatóságok felé bizonyos termékekre, mielőtt azok a piacra kerülnek, vagy exportálásra a nem tagországokba; - korlátozások és tilalmak felállítása a hulladék szállítására vonatkozólag a közösségen belül, illetve a hulladék exportálásával kapcsolatban. Mivel a büntetéseknek is elismerten van visszatartó hatásuk, így ezek tovább szélesítik a megelőző intézkedések skáláját (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 67.o. Sweet & Maxwell, 1995). A dolgozatban itt kap helyet a Közösség azon a törekvés, hogy az esetleges káros környezeti hatásokat a szennyezés forrásánál kell megszüntetni, megelőzve ezzel annak szétterjedését a környezetben. A környezeti fejezetnek ezen rendelkezése jelenleg nem befolyásolja a Közösség cselekvéseit olyan mértékben, hogy önállóan kerüljön tárgyalásra. Azok a művek is, amelyek önállóan említik mint alapelvet, leszögezik, hogy csak az elővigyázatosság és a megelőzés elvével együtt nyerhet értelmet. A Szerződésbe 1987-ben, az Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


Egységes Európai Okmány változtatásai nyomán került be. Érvényesítése sok esetben a megelőzés körébe tartozó tevékenységeket jelent. Mivel annak értelmezésébe beletartozik, hogy nem a tüneteket kell kezelni a károsodott környezetben, hanem a betegség okát kell felkutatni és orvosolni, megelőzve a további károsodást. Gyakran az észérv szabályainak követése elegendő ezen elv elvárásainak teljesítéséhez, mivel a szennyeződést véglegesen megszüntetni csak annak keletkezésénél lehet. A szennyezések hatásai akár több ezer kilométer távolságban is észlelhetőek, de az itt tett intézkedések nem szüntetik meg, legfeljebb hatásait tompítják a károsodásnak. Ez az elv az Európai Unió azon környezeti elveinek egyike, amely nem sokat tesz hozzá a környezet védelméhez. Amellett hogy nagyon sok esetben megvalósíthatatlannak tűnik, a megfelelő szándék sincs meg arra, hogy bizonyos területeken akár csak kis mértékben is érvényesüljön. Olyan terheket jelentene, amelyek vállalása minden átmenet nélkül nem is várható el! Ezzel az elvvel kapcsolatban igazat kell adnunk azoknak, akik sokszor csak „szép elveknek”, és nem ténylegesen érvényesülő vezérfonalaknak tekintik az Unió ilyen rendelkezéseit. A környezeti szempontok a gazdasági érdekek mögé szorulnak (Móra Veronika: Itthon Európában, 2003. augusztus 12.). Az egyik nagy szennyező forrás a közúti közlekedés. Ennek terén is olyan változtatásokra lenne szűkség, - az elv értelmében - amelyek ma nem kivitelezhetőek. A tömegközlekedés szerepének radikális előretörése, a személygépkocsik forgalmának jelentős visszaszorítása, szigorúbb sebességkorlátozási szabályok felállítása a jelenlegi gazdasági körülmények között elképzelhetetlen. Az Európai Ipari Kerekasztal (ERT) "Új európai szállítási infrastruktúra szükségessége" című dokumentumában megállapítja: "A környezeti megfontolások fontosak. Ugyanakkor azonban csak korlátozásokat szabhatnak a szükséges infrastrukturális beruházásoknak, de nem állíthatják le azokat.".

3.3.4. Partneri viszony Már több multilaterális egyezményben és az Európai Unió Ötödik Környezeti Akcióprogramjában is megfogalmazódott az az igény, hogy a környezetvédelmi intézkedések hatékonyságának növelése érdekében párbeszédet és együttműködést kell folytatni, az országoknak. Ez a párbeszéd megállapodásokban, az állami és az üzleti szektor közötti egyezségekben ölt testet, valamint az állampolgárok és a társadalmi szervezetek jóval aktívabb szerepvállalási lehetőségére épít. A Szerződés 174 cikkely (1) az együttműködés Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


regionális és világméretű eseteit nevesíti. Az 5. Környezeti Akcióprogram a világméretű együttműködést négy probléma kezeléséhez tartja szükségesnek: az éghajlatváltozás, az ózonlyuk, a biológiai sokféleség megőrzése és az elsivatagosodás megállítása érdekében (Az Európai Unió Ötödik Környezeti Akcióprogramja 4.o. www.europa.eu.int, 2003. július 20.). Hasonlóan fontos, a külön nem nevesített belső együttműködés is. Ennek egyik formája a párbeszéd, - a „szubszidiaritás” elve alapján együttműködni kénytelen, hatáskört együtt ellátó - különböző szintű szervek között. Ezek helyi, regionális, nemzeti és közösségi szinten foglalnak helyet. Sokszor együttműködésük nem akadálytalan, mivel a különböző szintek konkurensként tekintenek egymásra. A belső együttműködés másik fajtája a „kormányzati” oldal és a többi érdekelt közötti jó viszony kialakítása. Meg kell érteni, hogy hatékony szabályozás nem születhet az érintettek bevonása nélkül. Ez két irányba jelent párbeszédet. Egyrészt a társadalmi szervezetek álláspontját kell meghallgatni, és figyelembe venni, másrészt a vállalkozói szféra véleménye sem maradhat figyelmen kívül. A környezet védelme akkor lesz hatékony, ha megfelelően előkészítik, elfogadtatják az erre hivatott szabályokat. A vállalatokkal szemben a „méz és ostor” politikája az, ami megfelelően differenciált válaszokat kínál azok tevékenységeire. A környezeti, biztonsági előírásoknak megfelelő, esetleg azokat túlteljesítő cégeket előnyben kell részesíteni, adókedvezmények, visszatérítések

formájában,

természetbarát

címkék

(ökocimke)

használatára

való

feljogosítással. A szabályszegőkre pedig olyan büntetéseket, bírságokat kell kiszabni, ami valóban visszatart a további szándékos szennyezésektől.

3.3.5. A szennyező fizet Ez az alapelv 1986-ben került be a Szerződésbe az Egységes Európai Okmány módosításai nyomán, a Közösség azonban már 1973 óta „alkalmazta”, mint eligazodási pontot. Először 1975-ben határozták meg jelentését (75/436/Euroatom, ECSC, EGK). A környezet rongálásódásából, szennyezéséből, károsodásából illetve ezek orvoslásából szármázó költségeket nem a társadalomnak kellene viselnie (az adókon keresztül), hanem annak, aki okozta azt, beleértve a balesetek hatására bekövetkező szennyezések költségeit is (David Stanners-Philipee Bourdeau: Europe’s Environment (The Dobris Assesment), 16.o. Copenhagen 1995)! Semmilyen állami segélynek, támogatásnak nem szabadna hozzájárulnia a tisztítás költségeihez, mivel végül is ez ismét a társadalom egészére terhelné a Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


rendbehozatalt. Jogilag kötelező szabályoknak kellene meghatározni, hogy milyen körülmények között milyen mértékű kibocsátás történhet a környezetbe, és ennek mi az ára. Az így meghatározott közösségi vagy nemzeti szintű határértékeket szigorúan be kellene tartatni. Az alapelv egyszerű, világos megfogalmazása ellenére azonban nem azt jelenti, hogy aki szennyez, az fizet. A Közösség gyakorlata sem ezt a szigorú értelmezést támasztja alá (Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából 26-40.o. 2003. május 3.). Krämer szerint az elv érvényesülését rengeteg kivétel és derogáció gyengíti (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 69-72.o. Sweet & Maxwell, 1995). A Közösség gyakran nyújt támogatást a gazdaság szereplőinek, különösen a vállalkozásoknak az általuk okozott környezeti károk kiküszöbölésére. A támogatás nyújtásának még az általános szabályai is megállapításra kerültek. Különös, hogy a szennyező fizet elv 1986-os Szerződésbe való hivatalos felvétele óta az ilyen célú támogatások összege nem csökkent, hanem nőtt! Az alapelv jellemzője, hogy a Közösség másodlagos jogforrásai ritkán - akkor is csak az általánosság szintjén - hivatkoznak rá (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 69-72.o. Sweet & Maxwell, 1995). Hogy ez a fontosnak tűnő elv ilyen kevéssé nyer érvényesülést a gyakorlatban, az szinte törvényszerű. Ahogy Christian Hey fogalmaz: " A "szennyező fizet" elv lineáris okokozati kölcsönhatásokat feltételez, ám az ember és környezet közt fennálló kapcsolatok nem lineáris, soktényezős és komplex kapcsolatok…”. Az okozatosság elve ugyan a környezeti történésekre is igaz, azonban a hozzá kapcsolódó izoláló, egyszerüsítő szemlélet alkalmazása a környezet bonyolult volta miatt gyakran nehézségekkel jár. A tudomány nem rendelkezik minden esetben kellő ismeretekkel az események logikai összefűzéséhez. Sokszor magát a szennyezőt sem lehet azonosítani, mint ahogy legtöbbször a felszín alatti és a tengerparti vizek károsodásánál, az erdők pusztulásánál, a talajpusztulásnál, egyes fajok kipusztulásánál, éghajlatváltozást eredményező tevékenységeknél, a városi szmognál, és számos olyan múltbéli, már korábban megtörtént szennyezés esetén, amely hatása csak később válik észlelhetővé. Az azonosítás nehézkessége miatt a hivatalos szervek az egyetlenek, akik a környezet mielőbbi helyreállítását biztosítani tudják (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 70.o. Sweet & Maxwell, 1995). A környezetben keletkezett károk közel állnak (és átfedik) a veszélyes üzemi felelősség körébe tartozó károkhoz. Nagyon kis rendellenesség, nagyon nagy kárt okoz ezen felelősségi alakzat alá tartozó tevékenységeknél, Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


akár csak a környezeti károk esetében. A környezet nagyon érzékeny rendszer, minden külső behatás változásokat indít el benne. Ezek helyreállítása hatalmas költségeket jelent, egyrészt a környezet egyedi volta, másrészt a szennyeződések gyors terjedése, harmadrészt az alkalmazott eljárások bonyolult volta miatt. A helyreállítás teljes költségének megtérítése sokszor teljesen ellehetetlenítené a szennyezőt, ami nem lehet cél. (Ez nem azt jelenti, hogy azokkal szemben, akik rendszeresen vagy olyan mértékben vétenek a környezet (és a jogszabályok) ellen, ne lehetne akár a szennyező tevékenység végleges betiltása is megengedett.). Újabb nehézség a költségek számszerűsítése, valamint a károk felmérése (Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából 26-40.o. 2003. május 3.). Sok természeti kincs felbecsülhetetlen értékű. Mennyit ér például egy pohár tiszta víz, 1 m3 tiszta levegő? Gondot

jelent,

hogy

az

egyes

tagországok

jogrendszereibe

más-más

megfogalmazásban került be az általunk szennyező fizet elvként deklarált alapelv. Találkozhatunk, a szennyező fizet elvvel, szennyező fizető elvvel, a szennyezőnek fizetnie kell megfogalmazással, és felelősségi elv körülírással is (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 69.o. Sweet & Maxwell, 1995). Mivel a szennyező fizet elv, szerepel a Szerződésben, ezért a többi itt szereplő elvhez hasonlóan, közösségi szinten, a nemzeti értelmezéshez való folyamodás nélkül kell fogalmát tisztázni. Probléma hogy nem meghatározottak az alábbi fogalmak: ki a szennyező; miért kell fizetnie: minden kibocsátásért, vagy csak a szennyezésért; mennyit kell fizetnie; a tisztító technológiákba való beruház fizetésnek minősül e; és így tovább

(Ludwig Krämer: E.C. Treaty And

Environmental Law, 69-72.o. Sweet & Maxwell, 1995). Az alapelv csak egy kevésbé szigorú értelmezésben érvényesül jelenleg, azonban a közösségi jognak és politikának azon az elven kell folytatódnia, hogy minden kibocsátás, amely kimondottan nem tilos engedélyezett, és annak a kérdése, hogy a kibocsátás költségei kit terhelnek, jobb tagállami szinten szabályozni (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 70.o. Sweet & Maxwell, 1995). A szabályozás továbbfejlesztése során két lehetőség is mérlegelhető. Egyrészt a szennyező fizet elvet fejlesztve erősítve kidolgozva egy olyan koncepciót, ami a kibocsátások lehetőségét úgy tekintsék, mint valamilyen hozzáférést a környezethez, amelyért fizetni kell. Minél többet bocsát ki, vagy használ fel valaki, annál többet fizessen. Ehhez kapcsolódna az ökológiai adóknak, díjaknak, bírságoknak Közösségi és nemzeti szintű rendszere. Ez jelenleg csak néhány országban működik. Megfontolandó az elv alapján komplett ipari szektorok Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


felelősségét vizsgálni a környezet egyes elemeinek károsodásáért, és meghatározott adók kivetését ezekre. Ezen intézkedéseket nem lehet automatikusan származtatni az alapelvből, és az ilyen intézkedések hiánya jelenleg nem sérti az alapelv érvényesülését. A másik lehetőség, hogy ezt az elvet fel kell váltania egy differenciált, modern környezeti felelősségi rendszernek, ami a realitások talaján áll. Ennek kidolgozása már elkezdődött. Addig is segítségül hívhatók a polgári jog felelősségi rendszerei, mind a veszélyes üzemi felelősség, mind a károkozó felelősségén alapuló klasszikus rendszer. 3.3.6. Szubszidiaritás A szubszidiaritás Szerződésbeli első megfogalmazásával 1987-ben találkozhatunk. Az Egységes Európai Okmány iktatta be a 130 cikkely (4)-ba (ma 174 cikkely). Akkori szövegezése így hangzott: „A közösségnek a környezettel kapcsolatos cselekvéseit, amelyekre az 1 cikkelybe található célok vonatkoznak, olyan mértékben kell véghezvinnie, ameddig jobban meg tudja valósítani a kívánt célokat a közösségi szint, mint a tagállamok szintje.” Ezt a megfogalmazást a Maastrichti Szerződés hatályon kívül helyezte, és helyébe beiktatott egy új 3b) cikkelyt (ma 5 cikkely). Az amszterdami módosítások a Szerződés szövegéhez hozzácsatolták a „Protokoll a szubszidiaritás, arányosság alkalmazásához”, amely tizenhárom részletes pontban szabályokat fektetett le a szubszidiaritás és az arányosság alkalmazásáról. Ez a protokoll azt az érzést kelti, hogy nem azért vázolták fel, hogy elvégezze az Európai Unió létrehozását, hanem inkább, ameddig lehet, fenyegesse az európai integrációt, amely a regionális és nemzeti közigazgatási szervek hatalmi súlyának csökkentésében nyilvánul meg (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 73.o. Sweet & Maxwell, 1995). Ma az elv a következő módon van megfogalmazva a Szerződés 5 cikkelyében: „A közösségnek a szerződés által ráruházott hatalom, és az elérni kívánt célok által meghatározott kereteken belül kell tevékenykednie. Azokon a területeken, ahol a Közösségnek nincsen kizárólagos joghatósága, akkor és csak olyan mértékben cselekedhet a szubszidiaritás elvével összefüggésben, amíg a javasolt cselekvés nem tudja elégséges mértékben elérni a kívánt célt az egyes tagállamok szintjén, és ezért a javasolt lépés nagyságrendje és hatásai miatt jobban elérhető a Közösség szintjén. A Közösség egyik cselekvése sem lépheti túl azt a mértéket, amely még éppen szükséges a Szerződés céljainak eléréséhez.” (Amszerdami szerződés, 5 cikkely 1997). Ez azt jelenti, hogy a szubszidiarítás elve szerint az Unió csak akkor cselekszik, ha a felmerülő problémára hatékonyabb megoldás adható közösségi szinten (Láng István: Agrártermelés és globális környezetvédelem, 132.o. Szeged 2003). Fontos leszögezni, Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


hogy az 5 cikkely rendelkezése nem a kompetencia (elosztásának) szabálya, de mivel a szubszidiarítás alapelvként került megfogalmazásra ezért úgy helyes, ha az elvvel összhangban, azt figyelembe véve választják ki, és ruházzák fel joghatósággal az adott esetben a leghatékonyabbnak ígérkező szintű szervet. Nem általános szabály abban az értelmében, hogy mindig esetről estre mérlegelve kell meghatározni a cselekvés szintjét. Fontos szem előtt tartani azonban annak kockázatát, hogy amennyiben nem a közösségi szint lesz a cselekvés színtere, például egy szigorú szabály bevezetéséhez, az egyes tagok nem ugyanabban az ütemben és formában teszik a rendelkezést a nemzeti joguk részévé (irányelvek útján való szabályozás). Ez elindíthat olyan folyamatokat, amelyek a gazdasági egyensúlyt, a versenyképességet is veszélyeztetik, valamint a kívánt hatás, vagyis a környezet minőségének javítása is elmarad. Az ipari vállalkozások áttelepülhetnek a később, vagy csak enyhébb formában szabályozó tagországokba. A szubszidiaritás alapelve azzal foglalkozik, hogy hogyan védjük a környezetet minél hatékonyabban a Közösségben és nem avval, hogy ki legyen a felelős a védelemért (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 75.o. Sweet & Maxwell, 1995). „A szubszidiaritás azonban nem egyszerűen egy, a tevékenységek optimális szintjét (helyi, regionális, nemzeti, európai, vagy nemzetközi) meghatározó intellektuális eszköz.” (Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából 26-40.o. 2003. május 3.) Jelenti azt is, hogy a különböző szintű szerveknek, a partneri viszony elvénél már felvázolt együttműködést kell megvalósítania ahhoz, hogy a környezet védelme ténylegesen hatékony legyen. Sevenster felsorol érveket, amelyek az próbálják alátámasztani, hogy miért hatékonyabb a 174r vonatkozásában a közösségi cselekvés, mint szint, a nemzeti szabályozásnál (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 76.o. Sweet & Maxwell, 1995). Ezek a következők: - a közösségi cselekvés közigazgatásilag hatékonyabb; - a környezeti problémák a határokon túlterjednek; - vannak külső spillover (túlcsordulás) hatások a problémák miatt; - egyes tagországok a speciális problémák megoldására nem tesznek kellő intézkedéseket; - a nemzeti szabályok közötti különbségek, a jelentős beruházások megváltozásaihoz, vagy az élet színvonalának csökkenéséhez vezetnek; - a különbségek sorompókat hoznak létre, és a verseny eltorzulásához vezetnek; - a nemzeti cselekvések összehangolása előnyöket eredményezhet a ütemben; - a globális környezeti problémák nemzetközi, vagy közösségi szintű együttműködést kívánnak; Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


- szűkség van a Közösség örökségének védelmére; - a Közösség cselekvése jobb védelemhez vezet, mint az alacsonyabb védelmi szintet jelentő nemzeti szintű rendelkezések. Különösen az utolsó pontban foglaltakra tekintettel, az a tény, hogy egy vagy néhány tagország már tett intézkedéseket speciális környezeti problémák terén, nem lehet ok arra, hogy érveljünk a közösségi kezdeményezések ellen, azon az alapon, hogy ezek szükségtelenek a szubszidiaritás okán. Értelmezve az 5 cikkely jelentését, azt kell megvizsgálni, hogy az Uniónak cselekvésre lehetőséget adó „jobban elérhető a Közösség szintjén” kifejezés mit takar valójában. Jelenthet hatékonyabb, olcsóbb, igazságosabb, polgár közelibb védelmet. Azonban semmiképpen sem azt, hogy a Közösségi szint magasabbra emeli a különböző szabványokat, vagy hogy elvezet minden tagállamban egy magasabb védelemhez (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 75.o. Sweet & Maxwell, 1995). A közösségi szint előnye abban rejlik, hogy a Közösség környezetét, mint egészet szemléli, ellentétben az egyes tagállamokkal, amelyek csak saját nemzeti környezeti értékük védelmét tartják szem előtt. Találkozhatunk a „megosztott felelősség” elnevezéssel is, ami az Ötödik Környezetvédelmi Akcióprogramban is szerepel. Ez azonban nem fedi a szubszidiaritás fogalmát, kissé más, talán több nála. Ez az elv ugyanis azt takarja, hogy minél kevesebb lehetőséget szabad hagyni egy közigazgatási szint részére, a többi szint kizárására a cselekvések során. Inkább vegyíteni kell a szereplők és az eszközök különböző szintjeit, a szereplők között értve a vállalatokat, a nagyközönséget és a fogyasztókat is (David StannersPhilipee Bourdeau: Europe’s Environment (The Dobris Assesment), 16.o. Copenhagen 1995). Az elv körüli ellentmondásra mutat rá Kramer, aki rávilágít, hogy 1987. óta nincs olyan intézkedés, ahol a Tanács döntött volna arról, vagy akár megvitatta volna, hogy egy intézkedés közösségi, vagy nemzeti szinten lenne e jobb (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 73.o. Sweet & Maxwell, 1995). Ezzel az alapelvvel kapcsolatban is le kell vonni a megfelelő tanulságokat. A szubszidiaritás mint érv, leggyakrabban a hatásköri harcok kedvelt eszköze. Végül is, mint minden más alapelv sokszor politikai és nem környezeti szempontok hordozója (Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából 26-40.o. 2003. május 3.). Sőt, két kedvezőtlen hatás, amely jelenleg hat, vagyis a gazdasági növekedés visszaesése, valamint az hogy a környezet tovább romló állapota

újabb


jelentős

beruházásokat,

korlátozásokat

igényelne,

olyan

érdekek


összeütközéséhez vezet, amelyből a környezet nem kerülhet ki győztesen. Előfordult és egyre gyakrabban elő is fog, hogy a szubszidiaritás nevében fognak megtörténni olyan intézkedések, amelyek nemhogy nem javulást, de visszalépést jelentenek a környezet védelmében (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 76.o. Sweet & Maxwell, 1995).

3.3.7. Az integrálás követelménye Az integrálás elvét „külső” értelemben először 1986-ban az Egységes Európai Okmány fogalmazta meg, amit szinte az összes azt követő Szerződés módosított. Jelenlegi változata a 6r-ban található és az Amszterdami Szerződés eredménye. „A környezetvédelem követelményét be kell illeszteni a Közösség politikáinak, valamint tevékenységeinek értelmezésébe és megvalósításába a 3 cikkelyre vonatkozólag, különös tekintettel a fenntartható fejlődés előmozdítására.” (Amszterdami Szerződés 6 cikkely 1997). Az elv újraszövegezése és új helyre tétele kétségkívül tovább erősítette jelentősségét olyan környezeti kérdésekben, amelyek horizontális jellegűek. Az integrálás követelményének az volt a szándéka, hogy biztosítsa a környezeti szempontok figyelembevételét más politikák kialakítása és megvalósítása során. Hiszen a környezeti politika nem egy izolált zöld politika, amely intézkedései speciálisan a vízre, a természetre vonatkoznak. Sokkal inkább jellemzőbb rá a horizontális jelleg, mivel a környezet hatással van a közlekedésre, energiaszektorra és mezőgazdaságra egyaránt. Az új 6r felismerve ezt, egy állandó zöldítésnek tekinti az összes közpolitika tekintetében (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 71.o. Sweet & Maxwell, 1995).). Ken Collins az Európai Parlament Környezetvédelmi Bizottságának Elnöke szerint " A környezetvédelmi szempontok integrációja az EU szakpolitikáiba a holisztikus környezetpolitikához vezető első lépés, és mint olyan, a sikeres környezetpolitika alapfeltétele. A környezetpolitika bevezetésének nincs értelme abban az esetben, ha az ellentmondásban áll más politikákkal (például a gazdaságpolitikával)." (Ken Collins: The EU Committee of the American Chamber of Commerce in Belgium: EU Environment Guide, 1998). Az integrálás elve biztosítja a többi környezeti elv érvényesülését. Az egész környezeti politikát úgy kell tekinteni, mintha mindig a konkrét, alkalmazandó politika keretén belül foglalna helyet. Semmi értelme nem lenne annak, ha kikötnénk a környezeti politikában a megelőző intézkedések fontosságát, de például a közlekedési politika ezt nem venné Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


figyelembe (Láng István: Agrártermelés és globális környezetvédelem, 132.o. Mezőgazda Kiadó, Szeged 2003). A 6 cikkelyben foglalt integrációs követelmény csak úgy működhet hatékonyan, ha a 174 cikkelyben foglaltakat maradéktalanul figyelembe veszik más politikák, mivel a környezeti szennyeződések, károsodások többsége nem a környezeti politikai intézkedések keretén belül keletkezik, hanem a közlekedési, mezőgazdasági, energia és iparfejlesztési intézkedések során. Az integrálás követelménye annak alapelvi jellege miatt jogilag nem kötelező szabály. Ezért túl messzire mennek a jelenlegi szabályozás alapján, akik minden egyes esetben érvényesíteni kívánják a közösség minden egyes intézkedése során. A Közösség intézményeinek széles mérlegelési joguk van az elv gyakorlatba való átültetése során. Az elv tényleges alkalmazása lés annak mértéke nagyban politikai akarat függvénye, amit azt a gyakorlat mutatja. Az alapelv érvényesülési lehetőségét nagyban rontja annak túl tág értelmezése, amely túl sok lehetőséget enged a kivételeknek. Az integrálásnak, mint követelménynek létezik egy másfajta ún. „belső” felfogása is. Az előbbiről elmondható, hogy a környezetvédelmet, mint nézőpontot kívánja belefonni az összes többi politika cselekvéseibe. Ez a másik értelmezés azonban a környezetvédelmen belül próbál egységes védelmet (a környezeti elemek) megvalósítani. Ezt a szemléletet az Integrált szennyezés megelőzés és ellenőrzés irányelve az 1996. szeptember 24-én elfogadott 96/61. számú IPPC irányelv hivatott megvalósítani. Keretirányelv, melynek konkrét megvalósítása a tagországokra hárul. Az irányelv célja egy olyan egész Európát felölelő egységes szabályozási rendszer megvalósítása, amely a környezetet, mint egységes egészet szemléli és így próbálja meg védeni. Leglényegesebb eleme a BAT (Best available techniques) vagyis az elérhető legjobb technika (Láng István: Agrártermelés és globális környezetvédelem, 148.o. Mezőgazda Kiadó, Szeged 2003). Jelentése összetett, mind környezeti mind gazdasági szempontok figyelembevételével értelmezendő, gazdaságilag és műszakilag életképesek, környezetvédelmileg leghatékonyabb megoldások legmagasabb szintje akár alkalmazzák a kérdéses tagállamban akár nem! Így nem egyezik a „best practice” legjobb gyakorlat szűkös, tagországon belüli értelmezésével! Az irányelv olyan területeket céloz meg első sorban (6 csoportot) amelyek a környezeti elemeket legjobban igénybe veszik. Ezekre olyan integrált engedélyek adhatóak csak ki, amelyek szabályozzák: - a szennyvízkibocsátást, - a levegőbe történő kibocsátást, - a szilárd hulladékokat, - a zajterhelést, Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


- a létesítmények működését és irányítását. Ezt az engedélyezési eljárást hívják „egyablakos rendszernek”. Ugyan jelentős feladatokat ró a hatóságokra, de mindenképpen előnyösebb, ha csak egy hatóság adja ki ezeket az engedélyeket. 2007 után csak ilyen engedélyek birtokában működhetnek a kérdéses vállalatok. Az integrálás követelményéről elmondható, hogy a fenntartható fejlődés egyik legfontosabb előfeltétele!

3.3.8. Fenntartható fejlődés Már a nyolcvanas évek elején is használták a "fenntarthatóság" vagy a "fenntartható fejlődés" kifejezéseket a nemzetközi szakirodalomban. Általános ismertségét Lester R. Brown a fenntartható társadalom kialakításával foglalkozó műve váltotta ki, amely 1981-ben jelent meg (Fenntartható Fejlődés Bizottsága: A "fenntartható fejlődés" www.ff3.hu 1.o. 2003. augusztus 22.). A fogalmat, azonban világszerte ismertté az Egyesült Nemzetek Szervezetének keretein belül létrehozott, „A környezet és fejlesztés világbizottság” jelentése tette. A jelentés, „Közös jövőnk” címet viselte, és 1987-ben látott napvilágot. A Bizottság elnöke Gro Harlem Brundtland, korábbi norvég miniszterelnök asszony volt, tagjai a világ minden tájáról érkezett szakemberek, köztük a magyar Láng Istvánnal. A bizottság feladata az volt, hogy dolgozzon ki egy hosszú távú stratégiát, amely megoldást adhat a világ legégetőbb problémáira. Az „ösvény” amit kijelöltek jelentésükben, a fenntartható fejlődés elve szerinti haladás. „A fenntartható fejlődés a fejlődés olyan formája, amely a jelen igényeinek kielégítése mellett nem fosztja meg a jövő generációt saját szükségleteinek kielégítésének lehetőségétől.” (Brundtland, Gro Harlem és társai: Közös Jövőnk, Mezőgazdasági Kiadó, 68.o. Budapest 1988). A Jelentés nagy visszhangot váltottak ki világszerte. A 1992-es Rioi Konferencia tovább foglalkozott a környezeti tennivalókkal, valamint a fenntartható fejlődés gondolatával. Az Európai Unió Ötödik Környezeti Akcióprogramja ezek hatására, a „Fenntarthatóság felé” címet kapta. Alapelvként is bekerült a Szerződés szövegébe, és ma már az Unió hosszú távú gazdasági fejlődésének egyik alapgondolata. A Szerződés 2 és 6 cikkelyében említi a fenntarthatóságot, mint a Közösség cselekvései során irányadó szempontot. A 2 cikkely leszögezi: „A Közösségnek, kötelessége szerint, a közös piac és a gazdasági pénzügyi unió létrehozását, valamint a 3 és 4 cikkelyben található közös politikák Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


és cselekvések megvalósítását, a gazdasági tevékenység harmonikus, kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődése nyomán, a foglalkoztatás és a szociális védelem magas szintje mellett, a férfiak és nők egyenjogúságának elismerését figyelembe véve, a fenntartható és infláció nélküli növekedés és a gazdasági teljesítmény versenyképessége és konvergenciájának magas foka mellett, a környezet védelmének magas szintjét, valamint a környezet minőségének javítását figyelembe véve, az élet színvonalának és minőségének emelésével, a gazdasági és szociális összetartozás, valamint a tagállamok közötti szolidaritást szem előtt tartva kell előmozdítania.” (Amszterdami Szerződés, 2 cikkely 1997). A 6 cikkely már az integrálás követelményének elemzésekor tárgyalásra került. A környezetvédelem követelményeit be kell illeszteni a többi politikába, méghozzá úgy, hogy az a fenntartható fejlődést előmozdítsa (Szerződés 6 cikkely). A „Közös Jövőnk” című tanulmány a fenntartható fejlődés eszméjét két alapfogalomra építi, ezek a szükségletek és a korlátozások. Az első legfőképpen a világ szegényeinek szükségletét jelenti, míg a másik a környezet azon képességét hivatott megőrizni, hogy képes legyen kielégíteni mind a jelen, mind a jövő generációinak igényeit (Brundtland, Gro Harlem és társai: Közös Jövőnk, Mezőgazdasági Kiadó, 68.o. Budapest 1988). Meg kell változtatni a természetes erőforrások felhasználási módját, a költségek és juttatások elosztását (Brundtland, Gro Harlem és társai: Közös Jövőnk, Mezőgazdasági Kiadó, 68.o. Budapest 1988). A fenntartható fejlődés eszméje, annak ellenére ma is a viták középpontjában, hogy számos tanulmány, jelentés próbálta meghatározni jelentését. Az Európai Unió egyik meghatározó alapelvvé tette. 2001-ben, a Göteborgi Értekezleten az Európai Unió a gazdasági és társadalmi fejlődéssel azonos szintre helyezte a fenntartható fejlődés gondolatát, valamint elfogadta az „Európai Unió Fenntartható Fejlődési Stratégiáját”. Ugyanakkor kinyilvánította, hogy ezen a területen világméretekben is aktív szerepre törekszik (Gordos Árpád-Bartha Péter: A fenntartható fejlődés célkitűzésének és stratégiai alapjainak elfogadásához vezető folyamat az Európai Unióban. A "Nemzetközi együttműködés a fenntartható fejlődés jegyében és az Európai Unió Fenntartható Fejlődési Stratégiája" c. kiadvány, Fenntartható Fejlődés Bizottsága, 2002). A fogalom ennek az önálló stratégiának is köszönhetően az Európai Unió felfogásában némiképp módosult tartalommal van jelen, az eredeti értelmezéshez képest. Alapjaiban természetesen megegyezik más szervezetek felfogásával, vagyis a jelen és a jövő igényeinek együttes figyelembevételével történő növekedés a célja. Az Unió szempontjából fontos kihangsúlyozni azon jelentősségét is, hogy ez az első alkalom, hogy a jövő generációja láthatja környezeti érdekeit - legalább említés szintjén – az Európai Unió Szerződésének szövegében (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


Environmental Law, 56.o. Sweet & Maxwell, 1995). Figyelembe véve, hogy az Európai Unió nem mozoghat az általánosság olyan szintjén, mint az Egyesült Nemzetek Szervezetének keretein belül ülésező bizottságok, meg kell próbálnia valódi, konkrét tartalommal megtölteni a „fenntartható fejlődés” eszméjét. Ahogy Fodor István rámutat: „Elmélete ugyanis mindaddig alig lesz több az ökológiai, vagy tágabb értelemben környezeti válság egy újabb filozófiai megközelítésénél, ameddig a probléma leglényegesebb elemeit a társadalom nem képes a maga valóságában értelmezni, kezelni a fenntartható fejlődésnek megfelelő tartalmat adni, és megvalósításának érvényt szerezni minden részletében a társadalmi, gazdasági folyamatok természettel való kapcsolatában a legkisebb térségtől, mint pl. a kakukkfű vagy a hangyák – mint olyan kicsiny élőhelyek, amelyekre az ember ritkán figyel oda - élettere, a településeken és településrendszereken, regionális térségeken át Földünk egészére kiterjedően.” (Fodor István: Környezetvédelem és regionalitás, 32.o. Dialog-Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2001). Lehetetlen olyan fogalmakat, mint a „hogyan és mikor képesek, vagy nem képesek a jövő generáció szükségleteiket megfelelően kielégíteni” precízen meghatározni (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 56.o. Sweet & Maxwell, 1995). Minden a jelenben zajló tevékenység kihat a jövő generációnak lehetőségeire. Egy ma épített úthálózat, várostelepítés behatárolja a következő generáció mozgásterét. Krämer álláspontja szerint: „A fenntartható fejlődés inkább csak egy vezérfonal a Közösség cselekvéseihez, amely alátámasztja és erősíti a 174 cikkely követelményeit, különösen azt, hogy a természeti erőforrásokat ésszerűen és racionálisan kell hasznosítani. A Közösség gyakorlata is ezt az álláspontot támasztja alá.” (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 56.o. Sweet & Maxwell, 1995). A fenntartható fejlődés ehhez elég közeli felfogása a környezeti tér méltányos elosztását érti az alapelv alatt. A környezeti tér "az energiaforrások, a nem megújítható erőforrások, a termőföld és az erdők azon mennyiségét jelenti, melyek használata nem okoz visszafordíthatatlan környezeti károkat, és nem fosztja meg a jövő generációit a számukra szükséges erőforrásoktól". (Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából, 26-40.o. www.mtvsz.hu, 2003. május 3.) Ebben a megfogalmazásban a fenntarthatóság azt jelenti, hogy minden ország többé-kevésbé a népesség számának arányában használja a Föld erőforrásait (Eugene Clancy és társai: Az Európai Unió és a környezetvédelem: Fejezetek az Európai Unió közpolitikájából, 26-40.o. www.mtvsz.hu, 2003. május 3.).Vannak ezzel szemben olyan álláspontok, amelyek nem egyszerűsítik le ilyen mértékben a fogalom jelentését, nem ilyen Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


derűlátóak vele szemben, és jóval átfogóbb követelménynek tekintik, a fejlődés „fenntartható” jelzővel ellátott változatát. Önálló elveket határoztak meg a fenntartható fejlődés megvalósításához. Álljanak itt Dr. Gyulai Iván, az Ökológiai Intézet a Fenntartható Fejlődésért igazgatója által kidolgozott elvek: - holisztikus megközelítés elve; - integrációs elv; - tartamosság elve; - megelőzés és az elővigyázatosság elve; - alkalmazkodási formák megőrzésének elve; - a helyi erőforrások hasznosításának elve; - környezetadekvát hasznosítás elve; - stabilitás és a sokféleség megőrzésének az elve; - nem anyagi értékek haszon elve; - természeti erőforrások használatának és megőrzésének egyidejűségi elve; - eltartó képesség szerinti használat; - körfolyamatokban történő összekapcsoltság elve; - szubszidaritás elve; - koegzisztencia elve (Gyulai Iván: A fenntartható fejlődés elvei, www.fsz.bme.hu lekérdezés dátuma 2003. augusztus 12.). Az elveket megvizsgálva kirajzolódik, hogy a két felfogás képviselői között nincs kibékíthetetlen ellentét. Az egyik oldalon azok állnak, akik a fenntartható fejlődést nem tekintik másnak, csak vezérfonalnak az intézkedések és a jogalkotás során, míg a másikon azok, akik olyan komoly eszmerendszernek tekintik amelynek saját elvei vannak. A tizennégy pontos elvgyűjteményt áttekintve kiderül, hogy Gyulai Iván sem tart mást a fenntartható fejlődést meghatározó elveknek, mint az Európai Unió valamint Magyarország környezeti elveit, és még néhány belőlük következő, vagy azoktól csak kevéssé eltérő gondolatot. Az eltérő álláspontok azonban felvetik a kérdést. A fenntartható fejlődés vajon csak „vezérfonal” vagy pedig több annál?

A valósághoz talán Krämer álláspontja áll a legközelebb. A

fenntartható fejlődés behelyezése a Szerződésbe nem hozott teljesen új szemléletet. Sok gondolata már jóval korábban megjelent az Európai Unió gondolkodásmódjában. Szerepe jelenleg „csak” az, hogy erősíti a már korábban lefektetett követelményeket (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 56.o. Sweet & Maxwell, 1995). Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


De mégis, megfogalmazói szerint érezhetően többre hivatott, mint egy „átlagos” környezeti elv. Hogy mi ez a több, amit feladatul szánnak neki a jövő Európájában? A válasz: „A fenntartható fejlődés pozitív hosszú távú jövőképet kínál az Európai Uniónak egy sikeresebb és igazságosabb társadalomról, egyúttal egy tisztább, biztonságosabb és egészségesebb környezet ígéretével egy társadalomról, amely jobb életminőséget biztosít számunkra, gyermekeinknek és unokáinknak. Ahhoz, hogy ezt a gyakorlatban is megvalósíthassuk, a gazdasági növekedésnek elő kell segítenie a társadalmi haladást, és tiszteletben kell tartania a környezetet, a szociálpolitikának alá kell támasztania a gazdaság teljesítményét, a környezetpolitikának pedig költséghatékonynak kell lennie.” ("Nemzetközi együttműködés a fenntartható fejlődés jegyében és az Európai Unió Fenntartható Fejlődési Stratégiája", Fenntartható Fejlődés Bizottsága, 2002).

4. KÖRNYEZETI ALAPELVEK MAGYARORSZÁGON A környezet védelmének magyar története hasonló a nyugati országokéhoz. A környezeti tudatosság keretében hozott jogszabályok a hatvanas években jelennek meg Magyarországon is (Buday-Sántha Attila: Környezetgazdálkodás általános rész, 67.o. University Press, Pécs 1999). Elmondható, hogy a modern értelemben felfogott környezetvédelem, ebben az időszakban indul meg. Vízügyi, erdő és vad gazdálkodási, növényvédelmi rendelkezések jelezték a környezeti gondolkodás megváltozását. A korszak környezeti „alaptörvénye”, a hosszú ideig hatályos 1976. évi II. törvény az emberi környezet védelméről. A cím is mutatja az akkori gondolkodásmódot, az emberközpontú szemlélet túlsúlyát. A dolgozatnak nem feladata megvizsgálni ezeknek a jogszabályoknak a gyakorlati érvényesülést, de azt mindenestre le kell szögezni, hogy ezek betartatása és betartatása nem Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


maradéktalanul valósult meg. A mindent az iparosodásnak alárendelő gazdaságpolitika, nem kereste a környezeti kompromisszumokat, aminek hatásai sok helyen még ma is észlelhetőek. Ugyanakkor sok pozitívum is megemlíthető ebből az időszakból. Ekkor kezdődött meg a nemzeti

parkok

Természetvédelmi

hálózatának Hivatal

kialakítása, is

valamint

megkezdte

az

működését

Országos

Környezet-

(Buday-Sántha

és

Attila:

Környezetgazdálkodás általános rész, 67.o. University Press, Pécs 1999). A nyolcvanas években szinte minden lényeges környezeti elem védelmére megszülettek a szükséges jogszabályok. A rendszerváltozás után, a régi rendelkezések hatályon kívül helyezése, és új szabályok alkotása következett, amelyeknél már az is szempont volt, hogy az Európai Unió jogharmonizációs elvárásainak is megfeleljenek. A legfontosabb rendelkezések törvényi szinten kerültek megalkotásra, melyek részleteit a törvény felhatalmazása alapján kiadott rendeletek tartalmazzák. Különösen 1994 után gyorsult fel a környezeti jogalkotás. Amikor valaki egy politika legfontosabb elveit keresi, a jogforrási rendszert szem előtt kell tartania. A különböző szintű jogszabályok eltérő rendeltetéséből kiindulva az állapítható meg, hogy a legmagasabb szintű jogszabályok, vagyis a törvények határozzák meg a cselekvések általános elveit. Így ez a szint lesz a jelenlegi vizsgálódás színtere. A törvények között az „első”, A Magyar Köztársaság Alkotmánya a 70/D.§-ban leszögezi: „A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.” „Ezt a jogot a Magyar Köztársaság ……. Az épített és természetes környezet védelmével valósítja meg.” (A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény). Az Alkotmány ezzel a rendelkezésével állami feladattá tette a környezet védelmét. Fontosabb azonban az 1995. évi LIII. törvény „A környezet védelmének általános szabályairól”. Szerkezete korszerű kerettörvény, mely az általános követelményeket rögzíti csak, a konkrét szabályozást az egyes szaktörvényekre, és az azokat végrehajtó rendeletekre bízza. Alaptörvényi szerepre hivatott a környezeti politika területén, ezt a törvény hatálya is alátámasztja. A 2.§ (1) szerint: „A törvény hatálya kiterjed: a) az élő szervezetek (életközösségeik) és a környezet élettelen elemei, valamint azok természetes és az emberi tevékenység által alakított környezetére; b) az e törvényben meghatározottak szerint, a környezetet igénybe vevő, terhelő, veszélyeztető, illetőleg szennyező tevékenységre.”. Ezt az álláspontot a 3.§ (1) is alátámasztja, mely szerint: „E törvény rendelkezéseivel összhangban külön törvények rendelkeznek, különösen: a) a nukleáris energiáról és a radioaktivitás felhasználásáról, Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


b) a bányászatról, c) az energiáról, d) az erdőkről, e) az épített környezet alakításáról és védelméről, f) a termőföldről, g) a halászatról, h) a közlekedésről, közlekedési alágazatonként, i) a katasztrófák megelőzéséről és következményeik elhárításáról, j) a területfejlesztésről, k) a vadgazdálkodásról, l) a vízgazdálkodásról, m) a hulladékokról, n) a veszélyes anyagokról.” Az említett területeket megvizsgálva tizennégy törvényi szintű jogszabály közül csupán négy fogalmaz meg alapelveket maga számára. Ez tovább erősíti az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól alapelvi rendelkezéseit, mivel, természetesen az egyedi vonásokat figyelembe véve, ezek hivatottak a hiány pótlására. A magyar környezeti politika szempontjából nagy a jelentőssége bír az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól. Egyrészt külön pontban nevesíti a környezet védelmének alapelveit, másrészt vannak olyan elvi jelentőségű rendelkezései, amelyek annak ellenére alapelvi jelentősséggel bírnak, hogy nem ezek között foglalnak helyet. Az egy-egy szakterületre koncentráló környezeti-természeti témájú törvényekben is lefektetésre kerülnek az azokat meghatározó vezérelvek. Fontos forrása a környezeti politikának továbbá

a

Nemzeti Környezetvédelmi Program is, ugyanis „A környezetvédelmi tervezés alapja a hatévente megújítandó, az Országgyűlés által jóváhagyott Nemzeti Környezetvédelmi Program” (1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 40.§). Ez pedig a 83/1997. (IX.26.) OGY határozat a Nemzeti Környezetvédelmi Programról. A felsorolt jogforrások alapelveinek mintegy kivonata a következő felsorolás, vagyis a témába tartozó joganyag átvizsgálása után, előfordulásuk és súlyuk valamint általános érvényességük alapján az alábbiak azok, amelyek általánosan befolyásolják a környezettel kapcsolatos cselekvéseket Magyarországon.



4.1. Elővigyázatosság Az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 4.§ x) pontjában, az alapfogalmak között szerepel meghatározása: „a környezeti kockázatok mérsékléséhez, a környezet jövőbeni károsodásának megelőzéséhez vagy csökkentéséhez szükséges döntés és intézkedés”. Alapelvként, az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 6.§-ban találhat. A hulladékgazdálkodásról szóló törvény 4.§ b)-ban is szerepel, valamint a Nemzeti Környezetvédelmi Program stratégiai alapelvei között is. Az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól meghatározása nem túl sokat árul el arról, hogy alapelvként mit is kíván pontosan jelenteni az elővigyázatosság. A törvénytervezet indokolása sem visz minket közelebb az elv jobb megismeréséhez, az alapelvekhez fűzött részletes indokolás (6-12.§-hoz) ugyanis említést sem tesz róla. Megállapítható azonban róla, hogy szoros kapcsolatban áll a megelőzés elvével. A két elvet közösen értelmezve hatékonyabban alkalmazható az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 7.§-a, amely az elővigyázatosság és a megelőzés érvényesítése érdekében lehetőséget ad a környezethasználat feltételeit megállapító, korlátozó illetve tiltó jogszabályok alkotására. A Nemzeti Környezetvédelmi Program a környezeti kockázat növekedésével magyarázza az elv alkalmazásának szükségességet, és azt várja tőle, hogy alkalmazásával a kockázat csökkenthető, különösen a „súlyos vagy visszafordíthatatlan környezeti károk” esetében. A 2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról 4.§ b) pontja szerint „az elővigyázatosság elve alapján a veszély, illetőleg a kockázat valós mértékének ismerete hiányában úgy kell eljárni, mintha azok a lehetséges legnagyobbak lennének”. Annak ellenére, hogy ez egy speciális terület szabályozására hivatott törvény, megfogalmazása alkalmazható általánosságban is. Emlékeztet a Rehbinder által kidolgozott környezeti elvekre, mint a kétség esetén a biztonság mellett való döntés, kockázat nem vállalás elve, vagy a kiszámíthatatlanság vélelme (Trócsányi László: Környezetvédelem és a jog, 26.o. Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest 1981). Leegyszerűsítve talán úgy lehetne megfogalmazni az elővigyázatosság elvét, hogy minden a környezetet érintő tevékenység végzésekor szempont legyen a környezeti kockázat legkisebbre csökkentése.

4.2. Megelőzés Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


A megelőzés, ahogy az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól fogalmaz a 4.§ y) pontjában: „a környezethasználat káros környezeti hatásai elkerülésének érdekében a leghatékonyabb megoldások, továbbá a külön jogszabályban meghatározott tevékenységek esetén az elérhető legjobb technika alkalmazása a döntéshozatal legkorábbi szakaszától”. E meghatározás csak 2001 óta szerepel a törvényben, amikor is 2001. évi LV. törvény egyes törvények környezetvédelmi célú jogharmonizációs módosításáról beiktatta rendelkezései közé. A megelőzés, mint alapelv az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 6.§-ban található, de fellelhető a Nemzeti Környezetvédelmi Programban, valamint a 2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról rendelkezései között is. Az 1996. évi LIII. törvény a természet védelméről 5.§ is minden természetes és jogi személy, valamint más szervezet kötelességévé teszi, hogy az azoktól elvárható módon és mértékben működjenek közre a környezeti károk megelőzésében. Az alapelv teljesüléséhez, az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól által meghatározott esetekben, az elérhető legjobb technikát kell alkalmazni. Célja, hogy „megelőzze a környezetszennyezést” (1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 6.§ (1) b) pont). Az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól által adott felhatalmazás alapján kiadott 20/2001. (II. 14.) Korm. rendelet a környezeti hatásvizsgálatról is ennek megvalósulását hivatott erősíteni (1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól Általános indokolás). A Nemzeti Környezetvédelmi Program ezen elvvel kapcsolatban azt hangsúlyozza, hogy a fenntartható fejlődés egyik alapkövetelménye a megelőző szemlélet. Sok esetben gazdasági érvekkel is alátámasztható a megelőzés elve hatására tett intézkedések, ugyanis gyakran jóval költségesebbek az utólagos beavatkozások, másrészt pedig gyakran vannak olyan esetek, ahol az eredeti állapot semmilyen ráfordítással nem állítható vissza. A megelőzés elvével összhangban tett cselekvések, intézkedések erőforrásokkal való ellátása elsőbbséget élvez más cselekvésekkel szemben (Nemzeti Környezetvédelmi Program). A megelőzés elve végül is nem jelent mást, mint az elővigyázatosság egyik konkrét megnyilvánulását, vagyis a környezeti károk megelőzése érdekében a lehető legfejlettebb eljárásokat, technikákat kell, ajánlatos alkalmazni.

4.3. Helyreállítás Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


Az elv az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 8.§ (2)-ban található: „A környezethasználó köteles gondoskodni a tevékenysége által bekövetkezett

környezetkárosodás

megszüntetéséről,

a

károsodott

környezet

helyreállításáról.” ( 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól). Érdekesség, hogy míg az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól a környezethasználót kötelezi a helyreállítására, addig az 1996. évi LIII. törvény a természet védelméről 5.§ (1), a megelőzés elvéhez hasonlóan „Minden természetes és jogi személy, valamint más szervezet kötelessége…”-ként említi, akik „….a tőlük elvárható mértékben kötelesek közreműködni … a károsodás előtti állapot helyreállításában.” A helyreállítás alapelve összekapcsolható a felelősség elvével, abban az esetben, ha a felelősség a „szennyező fizet” formában ölt testet. A helyreállítás az eredeti állapot visszaállítását tűzi ki célul, de ez nagyon sok esetben nem lehetséges. Ezért kell támogatni a megelőző, elővigyázatossági intézkedéseket.

4.4. Felelősség A felelősség, minden jelző nélkül, mint elv nem sokat árul el az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól szemléletéről. A 9.§-ban leszögezi: „A környezethasználó az e törvényben és más jogszabályokban szabályozott módon felelősséggel tartozik tevékenységének a környezetre gyakorolt hatásaiért.” Ahhoz, hogy megismerjük valódi jelentését, meg kell vizsgálnunk a törvény IX. Fejezetét, amely a „Felelősség a környezetért” címet viseli. A kérdéses Fejezet megvizsgálását követően azonban már világossá válik, hogy az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól a „szennyező fizet” elvet érti a felelősség alatt. Ugyanis a 101.§ (1) leszögezi: „Aki tevékenységével vagy mulasztásával a környezetet veszélyezteti, szennyezi vagy károsítja, illetőleg tevékenységét a környezetvédelmi előírások megszegésével folytatja (a továbbiakban együtt: jogsértő tevékenység) az e törvényben foglalt és a külön jogszabályokban meghatározott (büntetőjogi, polgári jogi, államigazgatási jogi stb.) felelősséggel tartozik. Ez a rendelkezés is túl általános. A (2) pedig a kötelezett magatartásait sorolja fel: „A jogsértő tevékenység folytatója köteles: Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


a) az általa okozott környezetveszélyeztetést, illetőleg környezetszennyezést megszüntetni, illetőleg környezetkárosítást abbahagyni; b) az általa okozott károkért helytállni; c) a tevékenységet megelőző környezeti állapotot helyreállítani.” A törvény 101-107.§-hoz fűzött részletes indokolás kifejti, hogy az 1959. évi IV. törvény A Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről 345-346.§ vagyis, a veszélyes üzemi felelősség szabályai alkalmazandóak a környezet károsítások esetén. Ez így azonban már megfelelően szigorúnak tűnik, figyelembe véve, hogy csak „kimentés” (exculpatio) esetén mentesül a szennyező a felelősség alól. A három szankció együttes alkalmazása biztosíthatja csak a környezet megfelelő védelmét (Bándi Gyula: Környezetjog, 53.o. Osiris Kiadó, Budapest 2000). A (3) a hatóságokat felhatalmazza a fentebb kifejtettek kikényszerítésére. Fontos szabály található a 102.§ rendelkezései között. A felelősség „elmosásának” kiküszöbölésére olyan megdönthető vélelmet állít fel a jogalkotó, hogy a felelősség (a büntetőjogi és szabálysértési jogi kivételével) „…. annak az ingatlannak a tulajdonosát és birtokosát (használóját) egyetemlegesen terheli, amelyen a tevékenységet folytatják, illetőleg folytatták.” A jogalkotó egyes esetekben vélelmezi az egyetemlegességet bizonyos összekapcsolódó vállalkozásoknál. . A 2000. XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról 4.§ g) pontja is megállapítja, hogy a szennyező köteles a károsodással kapcsolatban felmerült költségeket megfizetni, a környezetre veszélyt jelentő anyagokat ártalmatlanítani, valamint felelős a környezetszennyezés megszüntetéséért, a környezeti állapot helyreállításáért és az okozott kár megtérítéséért, beleértve a helyreállítás költségeit is.

4.5. Tájékozódás, tájékoztatás, nyilvánosság Az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 12.§ határozza meg ezeknek az alapelveknek tartalmát. A törvény az állami szerveket és az önkormányzatokat kötelezi a hozzáférés biztosítására. Az 54.§ (1) megállapítja, hogy „Minden állampolgárnak joga van a környezeti ismeretek megszerzésére és ismereteinek fejlesztésére.” Ezzel mindenki jogává teszi a környezettel kapcsolatos információkhoz való hozzáférést. Ezt takarja a tájékozódás és a nyilvánosság elve. Ezek a rendelkezések azonban nem értelmezhetőek az 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról ismerete nélkül. A törvény tanulmányozását követően úgy Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


tűnhet, hogy kissé felesleges önálló alapelvként szerepeltetni a tájékozódás és a nyilvánosság elveit. A nemzetközi szerződések (pl.: AGENDA 21) hatása lehet talán, hogy önálló alapelvként kerültek megfogalmazásra. Így nagyobb hangsúlyt kap a környezettel kapcsolatos információk nyilvánossága, amelytől a törvény alkotói azt várják, hogy számos szennyezőt fog visszatartani a károsító magatartástól. Ez nyugaton már bevált gyakorlat, Magyarországon még sajnos a fogyasztók nem cselekszenek olyan tudatosan, mint ahogy egy környezetileg érzékenyebb társadalomban. Még így is lehet visszatartó hatása a nyilvánosságnak. A 12.§ (3) állami és önkormányzati feladattá teszi a környezettel kapcsolatos nyilvántartások vezetését, és ezek hozzáférhetővé tételét, bizonyos eseteket leszámítva. A 19.§ (3) felsorolja mi nem közérdekű, így nem is nyilvános adat: „… ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította, illetve ha az nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat, továbbá, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot - az adatfajták meghatározásával - törvény a) honvédelmi; b) nemzetbiztonsági; c) bűnüldözési vagy bűnmegelőzési; d) központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből; e) külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra; f) bírósági eljárásra tekintettel korlátozza.” A környezethasználót tájékoztatási kötelezettség terheli a 12.§ (4) megfelelően az általa okozott környezetterhelésről, igénybevételről, valamint a környezetveszélyeztetés tekintetében, a hatóságok felé. Ez megelőzési, felelősségi és statisztikai okokat szolgál, valamint a hatóságok nyilvántartási kötelezettségének teljesítéséhez is szükséges. A három elv szorosan összefügg egymással. Ami az egyik fél részére jogosultság, az a másiknak kötelezettség. Ha bárki hozzájuthat bizonyos környezeti információkhoz, tájékozódhat adatokról, az jelenti a nyilvánosság elvének érvényesülését.

4.6. . Együttműködés (Partnerség) Az együttműködés elve megjelenik mind a két alapvető környezeti dokumentumban. Az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 10-11.§ tartalmazza Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


annak bővebb kifejtését. A 10.§ rendelkezik az állami szervek, helyi önkormányzatok, a természetes és jogi személyek, szervezetek, érdekvédelmi szervezetek együttműködéséről a környezet védelme érdekében. Az együttműködés nemcsak jog, hanem kötelezettség is, ami nagyon fontos. A Nemzeti Környezetvédelmi Program a partneri viszony stratégiai alapelv keretében tesz nagyon előremutató megállapításokat. Mivel az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól alapelvei között kimondva nem szerepel a „szubszidiaritás” mint elv, ezért különösen fontos, hogy ezt itt külön hangsúlyozza a program. „…. meg kell teremteni az egyes közigazgatási szintek közötti hatékony és folyamatos együttműködés feltételeit. A "szubszidiaritás" elvét követve egyre nagyobb szerep jut az önkormányzatoknak és társulásaiknak a környezeti problémák megoldásában.” Az „szubszidiaritás” a program szerint is azt jelenti, hogy a polgárokhoz legközelebb kell, hogy megszülessenek a döntések. Látható, hogy az elv az Európai Unió értelmezésében kissé mást jelent, itt ugyanis inkább a legmegfelelőbb szabályozási szint kiválasztásának alátámasztója (általában). Nagyon pozitív a program gazdasági szervezetekhez viszonyulása is. Felismerte ugyanis az Országgyűlés, hogy a hatékonyság feltétele az érintettek megkérdezése. „Mindezek alapján a stratégia egyik legfontosabb eleme a vállalkozók részvételének növelése a

környezetvédelemben.

Javítani

kell

a

gazdálkodók

részvételi

lehetőségeit

a

környezetvédelemben, így ahol ez lehetséges olyan megoldásokat kell kialakítani, amelyek az érintettek számára gazdasági haszonnal is járnak.” Az itt felsoroltak a „belső” együttműködés keretébe tartoznak. A Nemzeti Környezetvédelmi Program csak ezt a fajta együttműködést nevesíti. Zárszava a partneri viszony gondolatának: „Olyan együttműködésre van szükség, amely a bizalomra és a jó szándékra épít. Az állam felelőssége az, hogy ezeket a folyamatokat elindítsa és segítse.” Az együttműködés „külső” változatának leírása az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 11.§-ban kap helyet. Ez a Magyar Köztársaság és országok, szervezetek közötti együttműködés előmozdítását teszi kötelességgé a magyar fél számára, a környezeti témákban. Más államok érdekeit sem szabad figyelmen kívül hagyni. A külső együttműködés Magyarország számára különösen fontos földrajzi helyzetéből kifolyólag.

4.7. Egységes védelem Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


A környezeti elemek egységes védelme elvének érdekessége, hogy az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól II. Fejezetében és nem az I. Fejezetben „A környezet védelmének alapelvei” között szerepel. Azt hogy a jogalkotó jelentőssége miatt mégis alapelvnek szánta az is mutatja, hogy a törvényhez fűzött részletes indokolás a 6-12.§hoz (vagyis a többi alapelvhez) foglalkozik vele, mint alapelvvel: „A javaslat a környezet védelmének alapelvei között a ……. és a környezeti elemek egységes védelme elvét határozza meg olyan igénnyel, hogy azok a törvény egészét, a környezetvédelmi tevékenység minden mozzanatát át kell hogy hassák.” A 13.§ (1) így hangzik: „Minden környezeti elemet önmagában, a többi környezeti elemmel alkotott egységben és az egymással való kölcsönhatás figyelembevételével kell védeni. Igénybevételüket és terhelésüket ennek megfelelően kell szabályozni.” A védelem egyaránt jelenti a környezeti elemek minőségi és mennyiségi megóvását, valamint magába foglalja az arányok és folyamatok védelmét is. További követelmény, hogy egy környezeti elem állapotának javítása nem járhat a többi elem károsodásával, az összes környezeti elem egyaránt fontos. Az integrálás „belső” értelmezése jelenti a környezeti elemek nem elszigetelt védelmét. Ennek jó példája az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 6672/A.§-ba foglalt rendelkezések. „A környezethasználat feltételei és hatósági engedélyezése”; „Környezeti hatásvizsgálat”; „Előzetes környezeti tanulmány”; „A részletes környezeti hatástanulmány”; „Az egységes környezethasználati engedély” alatt található rendelkezések jó példáját adják az integrált szemléletnek. Ezek közül kiemelkedő a hatásvizsgálat, és az egységes környezethasználati engedély. Magyarországon a hatásvizsgálatot, mint intézményt 1993-ban vezették be (Bándi Gyula: Környezetjog, 69.o. Osiris Kiadó, Budapest 2000). 2001ig a 152/1995. (XII. 12.) Korm. rendelet a környezeti hatásvizsgálat elvégzéséhez kötött tevékenységek köréről és az ezzel kapcsolatos hatósági eljárás részletes szabályairól volt hatályban, amit az új 20/2001. (II. 14.) Korm. rendelet a környezeti hatásvizsgálatról váltott fel. Ennek 1.§ (1) az alábbiakat tartalmazza: „A környezeti hatásvizsgálat a tevékenységnek a) a környezeti elemekre [Kt. 4. § a) pontja] (földre, levegőre, vízre, élővilágra, épített környezetre, ez utóbbi részeként az építészeti és régészeti örökségre is), b) a környezeti elemek rendszereire, folyamataira, szerkezetére [Kt. 4. § b) pontja], különösen a tájra, településre, klímára, természeti (ökológiai) rendszerre való hatásainak, továbbá



c) az előbbi hatások következtében az érintett emberek egészségi állapotában, valamint társadalmi,

gazdasági

helyzetében

-

különösen

életminőségében,

területhasználata

feltételeiben - várható változások vizsgálatára terjed ki.” Ez a kormányrendelet szabályozza az engedélyek kiadásának szabályait is.

4.8. Fenntartható fejlődés Ez a nagyon fontos elv az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól céljai között, valamint a Nemzeti Környezetvédelmi Program stratégiai alapelvei között szerepel. A program megállapítja, hogy „A fenntartható fejlődés két, a piac által nem kellően érzékelhető szempontot kíván érvényesíteni, a környezeti értékek megtartását és a jövő generációkért érzett felelősség elvét.” Ez a megfogalmazás összecseng az Európai Unió értelmezésével. Elmondható az elvvel kapcsolatban, hogy jelentése magába foglalja a 3.4.8. alatt kifejtetteket, vagyis nem nyer új értelmet a „fenntartható fejlődés” a magyar értelmezésben, legfeljebb némi eltolódás lehet a hangsúlyos pontok között. Az elv tényleges érvényesülése megkívánja a cselekvések tervszerűséget és az integrált szemléletet, aminek „külső” változata nem szerepel önállóan alapelvként, hanem csak az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól céljai között kapott helyet. Az alapelv nyomán tett intézkedések gyakran nem piaci megoldások. Az állam és az önkormányzatok részéről szűkség van a „gazdaszemlélet” megvalósítására. Példamutatásra van szűkség az állami szervek részéről, a „gazda” gondosságával kell kezelni a társadalom közös környezeti értékeit. Ennek a kérdésnek a kapcsán ismét előtérbe kerül a „szubszidiaritás” és a megosztott felelősség kérdése. Ahogy a Nemzeti Környezetvédelmi Program fogalmaz: „A problémák megjelenése és azok gyakorlati megoldása is helyi vagy regionális szinten a legjellemzőbb. Ennek megfelelően a stratégia olyan megoldásokat képvisel, amelyek nagyobb lehetőséget teremtenek a helyi és a regionális szinten a társadalmi részvételre és a beavatkozásokra.” Ez az új szemléletmód a „fenntartható fejlődés” alapja, amely csak előre megtervezett, tudatosan véghezvitt intézkedések révén válhat megvalósíthatóvá. A környezeti erőforrások takarékos, átgondolt hasznosítása ugyancsak alapvető követelmény. Fontos, hogy a felmerülő feladatokat nem lehetséges egy elkülönült környezetpolitikával megoldani. Szűkség van a környezet védelmének „külső” integrálására. A környezetvédelmi szempontoknak minden cselekvést át kell hatniuk, be kell szövődnie minden politikába, legyen az ipari fejlesztéssel Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


kapcsolatos, az úthálózat fejlesztése vagy városrendezés stb. Három szempontot kell elsősorban összeegyeztetni. A környezetvédelmi, a gazdasági és a szociális szempontokat. Ennek sikerét, vagyis a fenntartható fejlődés megvalósíthatóságát sokan kétségbe vonják, sőt a környezetkárosítók egyik védőpajzsaként tartják számon a fenntartható fejlődés elvét (Kerényi Attila: Környezetvédelmi elvek a gyakorlatban, 102.o. 1997). A többség talán nem ennyire borúlátó ezzel az elvvel kapcsolatban, de mindenesetre azt le kell szögezni, hogy a fejlődést megfelelően kell értelmezni ahhoz, hogy a fogalom értelmet nyerjen. A „fenntartható fejlődés” és a „fenntartható növekedés” nem azonos jelentésű fogalmak. Egy véges világban nem lehet szó végtelen növekedésről, de fejlődésről igen (Kerényi Attila: Környezetvédelmi elvek a gyakorlatban, 102.o. Kossuth Egyetemi Nyomda, Debrecen 1997). Ugyanis, ahogy H. Daly megállapítja: „.. a fenntartható növekedés egy fenntarthatatlan teória.” (Kerekes Sándor szerkesztette: Gazdaság és környezet, 94.o. Magyar Tudományos Akadémia Budapest 1998). A fejlődés azonban nem feltétlenül mennyiségi értemet hordoz, hanem minőségit. A hatékonyság növelése, az előállított árúk minőségének emelése is hordozhatja a fejlődést. A fejlődés fokmérője az élet minősége, amit a környezet állapota is nagyban befolyásol. A fenntartható fejlődés elve szerint olyan mértékben lehet csak „elvenni” a környezettől, amit a természetes regenerálódási képessége még megenged. A jövő generációinak érdekeit ugyan konkrétan meghatározni nem lehet, mégis általánosságban megbecsülhetőek ezek az igények. A lehető legjobb feltételeket, körülményeket kell biztosítani a következő generációk számára, szem előtt tartva azt, hogy minden ma véghezvitt cselekvés kihat az elkövetkező generációk mozgásterére.



5. AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS MAGYARORSZÁG KÖRNYEZETI ALAPELVEINEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA Elemzésre kerültek azok a legfontosabb elvek, amelyek meghatározzák az Európai Unió és Magyarország környezeti politikáját. Ahhoz, hogy látható legyen hol tart Magyarország az új szemléletű környezetvédelem átvétele terén, meg kell vizsgálni, hogy mennyire tette magáévá az Unióban érvényesülő elveket. Fontos leszögezni azt a hasonlóságot, amely az alapelveket kifejtő stratégiai dokumentumok között figyelhető meg. Korábban látható volt, milyen szerepet játszott a környezeti politika fejlesztésében az Európai Unió Környezeti Akcióprogram „sorozata”. Ennek modern magyar megfelelője a 83/1997. (IX.26.) OGY határozat a Nemzeti Környezetvédelmi Programról. Stratégia gondolkodásmód, hosszabb tervezési idő, integrált szemlélet jellemzi, akárcsak az Unió Akcióprogramjait. Mivel az Országgyűlés Határozata az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozik, így ennek sincs tényleges jogi kötőereje, inkább csak politikai nyilatkozatnak tekinthető, akárcsak az Akcióprogram. További azonosság, hogy mind a két fajta dokumentumot menet közben felülvizsgálják, értékelik. Óriási jelentősséggel bírnak a jövő szabályozása szempontjából, modern (már-már kissé utópisztikus) gondolatviláguk miatt. Az Európai Unió környezeti „vezérfonalai”: magas szintű védelem, elővigyázatosság, megelőzés, partneri viszony, a szennyező fizet, szubszidiaritás, az integrálás követelménye és a fenntartható fejlődés. A magyar alapelvek az alábbiak: elővigyázatosság, megelőzés, helyreállítás, együttműködés (partnerség), tájékoztatás, tájékozódás, nyilvánosság, felelősség, egységes védelem, fenntartható fejlődés. Bizonyára összeállítható kissé más „katalógusok” is, különösen igaz lehet ez az uniós alapelvekre. Néhány cél alapelvként, vagy fordítva kerülhet megfogalmazásra. Egyes fogalmak összevonhatóak eggyé illetve vannak, melyek szétbonthatóak többre. Ez azonban alapjaiban nem változtatja meg az Unió és Magyarország környezeti politikáját. Röviden összevetésre kerülnek az egyező elvek, majd az eltérések elemzése következik. A fenntartható fejlődés vizsgálata zárja a gondolatokat. Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


Az elővigyázatosság és a megelőzés alapelve mind a két vizsgált joganyagban megtalálhatók. Elmondható hogy egyező a felfogás azon kérdésben, hogy összetartozó, egymást erősítő elvekről van szó. A szennyezések bekövetkezésének elkerüléséhez vezető magatartások és intézkedések megalapozói, gyakran gazdasági érvekkel is alátámasztható megoldások hordozói. A partneri viszony kialakítása (együttműködés) nagyon fontos, a környezeti problémák minél hatékonyabb megoldása miatt. A XX. században az öt világrész között óriási új típusú mennyiségi és minőségi összefonódások és kapcsolatok jöttek létre (Helmudt Schimdt: A globalizáció, 12.o. Budapest 1999). Ez a folyamat, amely globalizáció néven ismert, a nemzetek közötti még szorosabb együttműködésre ösztönzi az államokat. Az Európai Unió joganyagának környezettel kapcsolatos Fejezete a „külső” együttműködésre helyezi a hangsúlyt, míg a magyar szabályok kiemelik mind a „belső” mind a „külső” együttműködést. Az uniós szabályok a szubszidiaritás elvével kapcsolatban hangsúlyozzák „belső” együttműködés fontosságát. Ennek alapján egyre nagyobb teret kell engedni az érintettek önkéntes kezdeményezéseinek, a társadalom minél szélesebb körét be kell vonni a környezetet problémák megoldásába. A „gondolkodj globálisan cselekedj lokálisan” elv értelmében a megfelelő szemléletmód birtokában az emberek szűk környezetükben tudnak igazán sokat tenni a problémák leküzdésére. A szennyező fizet (felelősség) elv a gyakorlatban csak korlátozottan nyerhet érvényesülést. A környezeti károkért való objektív felelősség gyakran nem ésszerű és nem is kivitelezhető megoldás. Mindig is lesz számos kivétel, ami megtöri az elv érvényesülését. Mindezek ellenére úgy kell kezelni, mint általános szabályt a környezeti károk esetében. Az alábbi táblázat tartalmazza, milyen jogintézmények szolgálják az érvényesülését az Unióban és Magyarországon. Szabályozási tárgykör

Jogintézmény Európai Unió joga

„Szennyező fizet”


Magyarország joga

- magatartási követelmények

- díjak

- díjak

- bírságok

- kártérítés

- kártérítés

- objektív felelősség

- objektív felelősség


1. ábra A szennyező fizet elv jogintézményei (Forrás: Kerekes Sándor szerkesztette: Gazdaság és környezet, 69.o. MTA Budapest 1998) Az integrálás (egységes védelem) követelménye mind a két fél értelmezésében két tartalmat hordoz. A „belső” integrálás jelenti a környezeti elemek egységes védelmét, míg a „külső” a környezeti szempontok beillesztését más politikákba. Míg a magyar szabályozás önállóan nevesíti a „belső” integrálást (egységes védelem), addig a „külső” integrálás csak a fenntartható fejlődés körében, valamint az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól céljai között kap helyet. A fogalom két jelentése az egyik legfontosabb gondolata a fenntartható fejlődésnek, mivel elszigetelt környezetpolitika nem eredményezhet megfelelő védelmet a környezet számára. Álljon itt az Európai Unió és Magyarország ezen törekvéseit elősegítő eszközök összevetése. Szabályozási tárgykör


„Belső” integrálás (integrált védelem)

- integrált engedélyezési rendszer - határértékek - legjobb elérhető technika

Magyarország joga - integrált engedélyezés - határértékek - legjobb elérhető technika (BAT)

(BAT) „Külső” integrálás (környezeti szempontok beágyazása más politikákba)

- önálló alapelvi rendelkezés Szerződés 6 cikkely

- a fenntartható fejlődés elvén belül - cél a Kt.-ben

2. ábra Az integrálás követelménye az Európai Unióban és Magyarországon (Forrás: Kerekes Sándor szerkesztette: Gazdaság és környezet, 69.o. MTA Budapest 1998) A magas szintű védelem és a szubszidiaritás látszólag nem hatja át a magyar szabályozást, mivel önálló alapelvként nem szerepelnek a vizsgált környezeti rendelkezések között. Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


A magas szintű védelem, mint önálló alapelv ugyan valóban nem kerül nevesítésre a vizsgált magyar jogszabályokban, de a megelőzés és az elővigyázatosság elvéből kisebb nagyobb mértékben származtatható követelményről van szó. Mivel a károsodás megelőzése akkor a legvalószínűbb, ha megfelelően magas szintű a védelem. Az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól „A környezet védelmének alapelvei” alcím alatt „Az elővigyázatosság, a megelőzés és a helyreállítás” szabályai között az elérhető legjobb technika (BAT) alkalmazását teszi meghatározott esetekben kötelezővé. Ez azonban nem fedi az Unióban a magas szintű védelem által megkívánt legjobb gyakorlatot („best practice”). Míg az első fogalom a mindenkori legjobb technikára utal, tekintet nélkül arra, hogy alkalmazzák azt az adott országban, vagy nem, addig a második csak a konkrét országban alkalmazott „legjobb” technika szintjét követeli meg. Az elérhető legjobb technika az integrálás elvénél kap különösen fontos szerepet, mind az Európai Unióban, mind Magyarországon. A szubszidiaritás ugyancsak nem szerepel az önállóan elemzett magyar alapelvek között, mivel az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól alapelvi rendelkezései nem tartalmazzák. Önállóan nem nevesíti a Nemzeti Környezetvédelmi Program, de hivatkozik rá (a partnerség elvénél). Az Unió értelmezésében röviden azt jelenti, hogy a különböző szintű szervek közül a legmegfelelőbbnek kell elvégeznie az adott szabályozást, illetve a közösségi szint csak akkor lép be, ha ő tűnik a leghatékonyabbnak. Ez a magyar értelmezésben némileg módosulva jelenik meg, és inkább - ahogy ez a Nemzeti Környezetvédelmi Programban a „gazdaszemlélet” elvénél kifejtésre kerül - a „polgár közeliséget” helyezi előtérbe, kiemelve a helyi és a regionális szintek fontosságát a környezeti cselekvések terén. Elemzésre került négy olyan elv is, amelyek csak a magyar elveknél kerültek önállóan említésre. A helyreállítás valamint a tájékoztatás, tájékozódás és a nyilvánosság. A helyreállítás önálló alapelvként szerepeltetése nem feltétlenül indokolt, azonban semmiképpen sem káros. A szennyező fizet elv „lefordítása” a cselekedetek nyelvére, az Európai Unió ezen az elven keresztül próbálja ezt a megfontolást érvényesíteni. Nemzetközi okmányokban is hangoztatott elvek a tájékoztatás, a tájékozódás és a nyilvánosság. Jelentősségük nagy, azonban a fejlettebb országokban nagyobb „fegyvernek” számít, mint Magyarországon. Az Unió is feladatául tűzte ki, hogy polgárai számára jobban áttekinthető

legyen

ügymenete,

működése.

1990-ben

létrehozták

az

Európai

Környezetvédelmi Ügynökséget is, amelynek környezeti adatok gyűjtése és szolgáltatás a Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


feladata. Elmondható tehát, hogy az Unióban is érvényesülő elvről van szó. Az alábbi táblázat megmutatja a rendelkezésre álló eszközöket.

Szabályozási tárgykör


Magyarország joga

Információhoz való

- passzív információ-

- passzív információ-

Hozzájutás

szolgáltatási kötelezettség


- közigazgatási illetve

- bírósági felülvizsgálat

bírósági felülvizsgálat

- aktív információ-

- aktív információ-


szolgáltatási kötelezettség 3. ábra Az információ megszerzéséhez kapcsolódó eszközök (Forrás: Kerekes Sándor szerkesztette: Gazdaság és környezet, 69.o. MTA Budapest 1998) A fenntartható fejlődés gondolata az Unióban, és egyre inkább Magyarországon is áthatja az egész környezeti politikát, valamint jelentősen befolyásolja a többi politikát is. Célja a gazdasági, szociális és környezeti igények összehangolása, úgy hogy a jövő generációi is képviselve érezhessék érdekeiket. Az elv a termelési tényezők arányának eltolásával igyekszik megvalósítani egy újfajta fejlődést. Ez nem csak mennyiségi, hanem minőségi előrehaladást is jelent. Nyerő-nyerő helyzetek kidolgozásával igyekszik figyelembe venni mind a gazdasági, mind a környezeti érdekeket. A környezeti károkat a gazdálkodó szervezeteknek nem szabad külső tényezőknek, külső költségeknek tekinteni. A vállalat által megvalósított szándékos szennyezés a rosszul irányított szervezet jelképe kell hogy legyen, és nem gazdaságilag racionális döntések eredménye. A Növekedésről, Versenyképességről és a Foglalkoztatásról szóló Fehér Könyv (White Book on Growth, Competitiveness and Employment, 1993) új fejlődési modellt javasol, aminek keretében a fenntartható fejlődést a gazdasági és társadalmi hatékonyság és a versenyképesség javításának eszközévé kívánja tenni.



A „Kuznetz-görbe” alapján levonható olyan következtetés, hogy a növekedés egy bizonyos szint elérése után átmegy fenntartható fejlődésbe. Ez azonban hosszú távon korántsem bizonyított, és a jelenlegi gazdasági növekedési módok magukban rejtik a negatív irányú változásokat is (Kerekes Sándor szerkesztette: Gazdaság és környezet, 95.o. MTA Budapest 1998). Nem lehet tehát várni, hogy egyszer csak magától a fenntartható fejlődés pályájára áll a gazdaság, hanem tervszerű lépésék sokaságát kell megtenni, hogy az esély egyáltalán meg legyen rá. Ez nem nélkülöz felfogásbeli változtatásokat sem. Sajnos a fenntartható kifejezés divatszó lett (Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, 56.o. Sweet & Maxwell, 1995). Fenntartható turizmus, fenntartható energia stb. Ezeket a fogalmakat pedig úgy használják a Közösségi vitákban, hogy nincsen pontos tartalmuk. Ez magának a fenntartható fejlődésnek is ronthatja a megítélését.



6. ÖSSZEFOGLALÁS, VÉGSŐ KÖVETKEZTETÉSEK 6.1. Összefoglalás Elmondható, hogy a vizsgálódások területének számító környezeti elvek első és második szintjén Magyarország az Európai Unió környezeti joganyagához megfelelően hozzáigazította rendelkezéseit. A környezeti alapelvek a rendszerváltozás óta lezajló jogközelítő jogalkotás következtében, megfelelően mértékben egyeznek az Unióban meghatározottakkal.

Lehetnek

még

kisebb

felfogásbeli

különbségek,

hangsúlybeli

eltolódások, de ilyenek az Unió tagországai között is léteznek. Hangsúlyozni kell, hogy ez csak a megvizsgált „elvi” szintről tett megállapítás. Természetesen az egyes szigorú specifikus szabályok (pl.: a hulladékkezelésre vonatkozóak) átvételéhez megfelelő időt kell biztosítani a magyar fél részére. Ezt azonban nem az alapelvek eltérése, hanem gyakorlati megvalósításukhoz szükséges további jelentős tennivalók indokolják. Az, hogy az egyes elvek a gyakorlatban milyen mértékben érvényesülnek, a konkrét jogszabályi rendelkezésektől, valamint azok jogalkalmazói megítélésétől is függ. Az 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól a jogalkalmazás részéről történő alapos feldolgozása nem teljesen valósult meg. A törvényhez összesen öt Legfelsőbb Bírósági Határozat (BH.), valamint egy APEH iránymutatás kapcsolódik (2002. szeptember 30.). A vizsgált joganyagból körvonalazódik, hogy Magyarország is a „fenntarthatóság ösvényén”

kíván

haladni.

Ezért

mindenképpen

ajánlatos

lenne

nagy

horderejű

dokumentumokban, sőt akár az Alkotmányban is határozottan rögzíteni. A magyar társadalomnak meg kell tanulnia az eddigiektől eltérően gondolkodni a közjavakkal kapcsolatban, valamint új - környezeti szempontból tudatosabb - magatartási formáknak is Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


rögzülnie kell. Magyarországnak a GDP-jéhez mérten is jelentős beruházásokat kell megvalósítania a környezet minőségének javítása céljából. Ennek következtében tovább kell növelni a környezeti ráfordítások összegét (a GDP százalékában meghatározzák).

6.2. Végső Következtetések A világ jelentős változáson megy keresztül. Olyan gondok merülnek fel, amelyekkel az egész emberiségnek együtt kell szembenéznie. Senki sem vonhatja ki magát az esetleges következmények alól. Ahogy az már a bevezetőben szerepelt, a környezet rossz állapota nem az egyetlen világméretű probléma. A szakadék a „gazdag” és a „szegény” világ között egyre nő, amit ha nem sikerül rövid időn belül megoldani beláthatatlan következményekkel járhat. Ez jellemzi a környezeti problémákat is. A dolgozat azt vizsgálta, hogy az Európai Unió, és a hozzá rövidesen csatlakozó Magyarország hogyan igyekszik a XXI. század eme problémáit kezelni elvi szinten? Mik azok az elképzelések, amelyek mentén nekivágnak a harmadik évezrednek. Az alapelvei bemutatásán keresztül, kirajzolódott Európa nyugati felének környezettel kapcsolatos politikája. Láthatóvá vált, hogy követésre méltó, mégis sok helyen javításra, fejlesztésre szorul a világ egyik leghaladóbb környezet megóvási rendszere is. Vezérelve a fenntartható fejlődés. Ez sokszor nem jelent merőben új dolgokat, inkább csak a meglévő szabályok maradéktalan betartására helyezi a hangsúlyt. Tartalmaz azonban teljesen új szemléletet igénylő elképzeléseket is. Hogy pontosan mit is jelent maga a fogalom, úgy tűnik arra csak a jövő adhat választ. Minden bizonnyal ez lesz a gyógyszer, amely a huszonegyedik század „betegségeit” enyhíteni hivatott. Ezzel kapcsolatban azonban még mindig sok embernek olyan érzése van, hogy az orvosság ugyan már megvan, csak az összetevőit nem ismerjük pontosan.



IRODALOMJEGYZÉK 1. Az Európai Unió környezetvédelmi szabályozása, KJK-KERSZÖV, Budapest 2001 2. Bakács Tibor: Magyar környezetjog, Budapest 1992 3. Bándi Gyula: Környezetjog, Osiris Kiadó, Budapest 2000 4. Bándi Gyula (szerk.): Korlátozott fejlődés, Gondolat Kiadó, Budapest 1987 5. Bánki András (szerk.): Világ, gazdaság, Zöld Újság Rt., 1997 6. Barbara Ward-René Dubos: Csak egyetlen föld van, Közgazdasági és jogi Kiadó, 1975 7. Bércesi

Zoltán:

Az

ügyész

szerepe

a

környezetvédelemben,

Jura

A

Pécsi

Tudományegyetem Állam- és jogtudományi karának tudományos lapja 2/2001, 18-29.o. 2001 8. Buday-Sántha Attila: Környezetgazdálkodás általános rész, University Press, Pécs 1999 9. Buday-Sántha Attila: Környezetgazdálkodás részletes rész, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest 1996 10. Bulla Miklós: Környezetpolitika, oktatási segédanyag, Budapest 1992 11. Brundtland, Gro Harlem és társai: Közös Jövőnk, Mezőgazdasági Kiadó, Budapest 1988 12. David Stanners-Philipee Bourdeau: Europe’s Environment (The Dobris Assesment), Copenhagen 1995 13. Czuczai Jenő-Ficzere Lajos (szerk.): Európa A-tól Z-ig Az EK hivatalos Kiadványainak Hivatala, Belgium 1997 14. Der Vertrag von Amsterdam Leitfaden Európai Közösségek, Németország 1999 Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


15. Donella Meadows-John Richardson-Gerhart Bruckmann: Sötétben tapogatózva, KJKGondolat Kiadó, Budapest 1986 16. Fodor István: Környezetvédelem és regionalitás Magyarországon, Dialóg-Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2001 17. Főcze Lajos: A környezetvédelem helyzet, a szakszervezetek lehetőségei és tennivalói a környezetvédelemért, Budapest 2000 18. Földvári József: Magyar Büntetőjog, Általános rész, Osiris Kiadó, Budapest 1998 19. Gellérthegyi István: Környezetvédelem 1995-2001, hvgorac Lap és Könyvkiadó, Budapest 2002 20. Helmudt Schimdt: A globalizáció, Európa Könyvkiadó, Budapest 1999 21. Jan Tinbergen: A Rio-jelentés, Közgazdasági és jogi Kiadó, Budapest 1979 22. Jogi Lexikon, KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó, Budapest 1999 23. Kende Tamás-Szűcs Tamás (szerk.): Az Európai Unió Politikái, Osiris Kiadó, Budapest 2001 24. Kerekes Sándor (szerk.): Gazdaság és Környezet Magyar Tudományos Akadémia, Budapest 1998 25. Kerényi Attila: Környezetvédelmi elvek a gyakorlatban, Kossuth Egyetemi Nyomda, Debrecen 1997 26. Lábady Tamás: A magyar magánjog (polgári jog) általános része, Dialog-Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2000 27. Láng István: Agrártermelés és globális környezetvédelem, Mezőgazda Kiadó, Szeged 2003 28. Ludwig Krämer: E.C. Treaty And Environmental Law, Sweet & Maxwell, 1995 29. Moser Miklós-Pálmai György: A környezetvédelem alapjai, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest 1999 30. Sajó András: A környezetvédelem jogi szabályozásának lehetőségei jogelméleti nézőpontból, Budapest 31. Tamás András: A környezetvédelem néhány kérdése a svéd jogban, Jogtudományi Közlöny 1975/8. szám 1975 32. Trócsányi László (szerk.): Környezetvédelem és a jog, Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest 1981 33. Umwelt in der Europäischen Unio an der Wende des Jahrhundets, EUA, Kopenhaga 1999 Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


34. Unsere Zukunft liegt in unserer Hand Das 6. Aktionsprogramm der EG für die Umwelt, Belgium 2001 Internetes források 1. www.kornyezetunk.hu lekérdezés dátuma: 2003. augusztus 1. 2. www.europa.eu.int lekérdezés dátuma: 2003. július 20. 3. www.fsz.bme.hu lekérdezés dátuma: 2003. augusztus 12. 4. www.ff3.hu lekérdezés dátuma: 2003. augusztus 12. 5. www.mtvsz.hu lekérdezés dátuma: 2003. május 3. JOGSZABÁLYOK GYÜJTEMÉNYE Magyar jogszabályok 2001. évi CX. törvény a villamos energiáról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 180/2002. (VIII. 23.) Korm. rendelettel 2000. évi XXV. törvény a kémiai biztonságról 1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről 1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről 1997. évi XLI. törvény a halászatról és a horgászatról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 78/1997. (XI. 4.) FM rendelettel 1996. évi LIV. törvény az erdőről és az erdő védelméről 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és területrendezésről 1995. évi LXXXI. törvény a Biológiai Sokféleség Egyezmény kihirdetéséről 1995. évi LVII. törvény a vízgazdálkodásról 1995. évi LVI. törvény a környezetvédelmi termékdíjról, továbbá egyes termékek környezetvédelmi termékdíjáról Tóásó Bálint Fenntartható fejlődés?


1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 1994. évi LV. törvény a termőföldről 1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelettel 193/2001. (X. 19.) Korm. rendelet Az egységes környezethasználati engedélyezési eljárás részletes szabályairól 20/2001. (II. 14.) Korm. rendelet a környezeti hatásvizsgálatról 83/1997. (IX. 26.) OGY határozat a Nemzeti Környezetvédelmi Programról Nemzetközi egyezmények, az Európai Unió szerződései Amszterdami Szerződés: 1997. október 7-én aláírt az Európai Unió módosító Szerződése Egységes Európai Okmány (SEA): a Római Szerződés 1986. február 28-án aláírt módosítása Luganoi Egyezmény: az Európa Tanács által 1993. június 21-én elfogadott egyezmény Maastrichti Szerződés: 1992. február 7-én aláírt Szerződés az Európai Unióról Római Szerződés: 1957. március 25-én aláírt az EGK-t és az Euroatom-ot létrehozó Szerződés



Magyarország egyetlen egyetemisták által szerkesztett külügyi magazinja. Fenntartható fejlődés?

Recommend Documents