Maastrichti követelmények, adóztatás, növekedési potenciál

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK

ERDÔS TIBOR

Maastrichti követelmények, adóztatás, növekedési potenciál

2006

Tartalom Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1. A maastrichti konvergencia kritériumok teljesítésének esélyei és a politika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 2. Az adóterhelés mérséklésének jelentôsége Magyarországon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 3. Az államháztartás egyes jóléti, továbbá mûködési kiadásainak csökkentése . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 4. A nyugdíjrendszer reformja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 5. Az egészségügy reformja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 6. Az oktatás reformja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 7. A személyi jövedelemadózás reformja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 8. Közvetett adók és növekedési potenciál . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 9. Társadalombiztosítási járulékok és növekedési potenciál . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 10. Összegzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Hivatkozások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Eddig megjelent az Európai Mûhelytanulmányok sorozatban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

3

Bevezetés A magyar gazdaság nem könnyen teljesíthetô feladat elôtt áll. Lehetôleg dinamikus növekedést kell elérnie a következô években és hosszabb idôszakban is. A gyors növekedés számára elônyös volna, ha az adóterhelés mértéke legalább néhány százalékponttal kisebb lenne a jelenleginél. Emellett a Gazdasági és Monetáris Unióhoz (GMU) való csatlakozás küszöbén állunk: teljesíteni kell a maastrichti nominális konvergencia kritériumokat. És úgy tûnhet, ezek teljesítése – legalábbis a következô években – korlátot állít a dinamikus gazdasági növekedés és az adóterhelés csökkentése számára. A három célkitûzés mintha szöges ellentétben állna egymással. Hogy az államháztartás deficitje csökkenthetô legyen minimum 3%-ra, inkább az adóterhelés növelése kívánatos. A növekedési dinamika fenntartása vagy erôsítése, egymaga, az adóterhek csökkentése mellett szól, mert ez növelhetné a beruházási forrásokat. Az ellentmondás a három feladat között mindenekelôtt rövidebb idôszakban jelentkezik: addig tart, amíg a konvergencia kritériumok teljesítése be nem következik. A kisebb szintû deficit az államháztartásban, az alacsonyabb hosszú távú kamatláb, az alacsony, 2%-nál kisebb inflációs ráta, az államadósság GDP-hez viszonyított maximálisan 60%-os, és ehhez képest csökkenô aránya, mind kedvez a gazdasági növekedés dinamikájának, illetve a növekedési potenciál nagyságának. A gond tehát elsôsorban az, hogy a gazdaság hogyan képes úgy csatlakozni a GMU-hoz, hogy teljesítménye ne maradjon el a gazdasági növekedés terén az eddig elérthez képest. Az euróövezethez történô csatlakozást követôen továbbra is fennáll a probléma: mekkora lehet a gazdaság növekedési teljesítménye? A maastrichti követelmények ugyanis a GMU tagjaira is érvényesek. Ezek folyamatos betartása mellett gyors lehet-e a gazdasági növekedés? Írország példája bizonyítja: akár kivételesen magas átlagos évi növekedési ráta is elérhetô. És így merül fel a kérdés: melyek ilyen vonatkozásban a magyar gazdaság növekedési kilátásai? Mekkora növekedési ütem realizálható a maastrichti követelményeket folyamatosan szem elôtt tartó, tehát a gazdasági egyensúlyt preferáló, a környezetvédelmet, az infrastruktúra fejlesztését is elôtérbe helyezô gazdaságpolitika folytatása mellett? Lehet-e remélni, hogy ezekkel együtt dinamikus lehet a hosszú távú gazdasági növekedés üteme is? Egyáltalán, mekkora ütemet tekinthetünk a mi körülményeink közt dinamikusnak? A vizsgálatot elsôsorban abból a szempontból végezzük, hogy a GMU-hoz való csatlakozásig terjedô idôszakban mit kell tennünk. Elérhetô-e, hogy megfelelünk a konvergencia kritériumoknak a növekedési folyamat lelassulása nélkül? Itt kerül elôtérbe az államháztartás reformja. Továbbá, mit lehet a következô években tenni az adóztatás terén? Lehet-e az adóterhelést radikálisan csökkenteni – ahogyan ezt a Fidesz állítja –, és hogyan kapcsolódik mindez a maastrichti konvergencia kritériumokhoz? Ez a vizsgálat a hosszabb távú növekedési potenciál elérhetô nagysága szempontjából is fontos. És akkor is, ha már nemcsak az EU, hanem a GMU tagja is leszünk. Akkor is alkalmazkodni kell a maastrichti követelményekhez. Nemcsak most kell ügyelni az államháztartás egyensúlyára, az árstabilitásra, akkor is elôtérbe kerülhet a pénzügyi egyensúly javítása. A vizsgálat során kiderül, hogy valóban ösztönzô hatásúe a GMU a gazdasági növekedés dinamikájára. Kitérünk arra is, hogy nagyjából mekkora lehet – megközelítôleg – a hosszú távú gazdasági növekedés reálisan elérhetô üteme, nemcsak a következô években, hanem akkor is, amikor már a GMU tagja leszünk. Már most le kell szögezni: nem kezelhetjük fétisként a gazdasági növekedést, és fôként ennek ütemét. Nem igaz, hogy minél nagyobb az ütem, annál jobb. A gazdaságpolitika nem egyszerûen attól függôen sikeres, hogy mekkora a ténylegesen elért növekedési dinamika. Már csak azért sem, mert ennek nagysága nem közvetlenül függ a gazdaságpolitikától. A növekedési ütem nagyságát inkább csak valószínûsíteni lehet. Minél hosszabb idôben nézünk elôre, és minél nagyobb változások következnek be a gazdálkodás feltételeiben az idô múlásával, a találati pontosság annál kisebb. Azt azonban meg lehet mondani, hogy ha a gazdálkodás feltételeiben változás következik be, akkor ennek ösztönzô vagy korlátozó hatása lesz-e a növekedés ütemére. Vagy azt is, hogy bizonyos gazdaságpolitikai döntések a maguk részérôl a gazdasági növekedés ütemét gyorsítják vagy lassítják. Tehát nyilatkozni lehet a növekedési ütem változási irányáról. Hogy a változás mértéke ténylegesen mekkora lesz, azt jórészt a gyakorlat dönti el, késôbb. A válasz inkább csak ez lehet: az ütem feltehetôen emelkedni vagy mérséklôdni fog, és talán az, hogy az emelkedés vagy csökkenés erôteljesnek vagy csupán mérsékeltnek ígérkezik.

4

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

1. A maastrichti konvergencia kritériumok teljesítésének esélyei és a politika A csatlakozás az euróövezethez, és az euró bevezetése nem öncél. Pontosan abban rejlik az elônye, amit a gazdasági növekedés dinamikája szempontjából hangsúlyozni kell: garancia a stabilitásra. Az árak, az árfolyam stabilitása, a kiegyensúlyozott államháztartás a legfontosabb biztosítékai a kedvezô beruházási klímának, ezek nélkül biztos alapokon nyugvó és lendületes gazdasági növekedés nem valósulhat meg.1 A maastrichti konvergencia kritériumok teljesítése pontosan ilyen, a beruházási hajlandóság számára kedvezô gazdasági körülmények megvalósítása felé vinné az országot. Azt mondhatjuk tehát: a konvergencia követelmények teljesítése a magyar gazdaság számára a hosszabb távú növekedés szempontjából kifejezetten elônyös.2 A maastrichti konvergencia kritériumok, amelyeknek teljesítése az euróövezetbe való belépés elôfeltétele, ma már jól ismertek hazánkban is, ezért ezeknek csak rövid felsorolása következik. 1. Az árstabilitás kritériuma: a csatlakozni kívánó EU-tagállamban az inflációs rátának nem szabad 1,5%-ponttal nagyobbnak lennie az árstabilitást illetôen legjobb eredményt felmutató három EUtagállam inflációs rátájának súlyozatlan számtani átlagánál. Az Európai Bizottság és az Európai Központi Bank (EKB) kétévenként végez vizsgálatot, és a vizsgálatot megelôzô egyéves idôszakban kell a csatlakozni szándékozó országban ennek a kritériumnak megfelelni. A legutolsó vizsgálat 2004-ben történt. Ennek keretében az árstabilitást úgy vizsgálták, hogy a „harmonizált fogyasztói árindex” (HICP) 12 havi átlaga mennyivel emelkedett az elôzô 12 havi átlaghoz képest.3 Ekkor ez a referencia-idôszak a 2003 szeptembere és 2004 augusztusa közti idô volt, és az erre az idôszakra bekövetkezô egyéves áremelkedést rögzítették. A vizsgált idôszakban Finnország (0,4%), Dánia (1,0%) és Svédország (1,4%) inflációs rátáját vették alapul, így az átlagos inflációs ráta 0,9%, melyhez 1,5%-pontot hozzáadva a kapott referenciaérték 2,4%. Magyarországon ugyanebben az idôszakban a HICP inflációs ráta 6,4%, vagyis a vizsgálat idején rosszul álltunk. 2. Fiskális kritérium: az államháztartás hiánya nem haladhatja meg a GDP 3%-át, és a felhalmozott államadósság aránya a GDP 60%-át. Az államháztartás hiányát az ESA-95-nek megfelelô elszámoláson nyugvó adatok szerint kell kimutatni, az egyes országok egységes elbírálása végett. Magyarországon az alapul vett 2003. évben a GDP-arányos hiány 6,2%-ot tett ki, a GDP-arányos államadósság pedig 59,1%-ot. A GDP-arányos hiány túlzott, az államadósság aránya az egyetlen, amelyben a 2004-es vizsgálat szerint megfeleltünk a követelményeknek. 3. Hosszú távú kamatlábak kritériuma: az euróövezetbe belépô országban a vizsgálatot megelôzô egyéves idôszakban a hosszabb távú átlagos nominális kamatlábnak nem szabad 2%-pontnál nagyobb mértékben meghaladnia a legkisebb inflációs rátájú három EU-tagállamban érvényes nominális kamatlábak számtani átlagát. Ezek a kamatlábak Finnországban 4,2%-ot, Dániában 4,4%-ot és Svédországban 4,7%-ot értek el, így ezek számtani átlaga 4,4%. Ehhez 2%-pontot hozzáadva 6,4% referenciaérték volt érvényben a 2004-es vizsgálat alkalmával. Magyarországon 2003. szeptember és 2004. augusztus között a hosszú távú nominális kamatláb átlaga 8,1%, vagyis 1,7%-kal magasabb volt a referenciaértéknél. 1 Ez a gyors gazdasági növekedés szükséges, de nem elégséges feltétele. Nem állítható tehát, hogy ahol a pénz stabil, és az államháztartás kiegyensúlyozott, ott a gazdasági növekedés üteme hosszú idôszakban gyors. Csak azt lehet mondani: a tartósan dinamikus gazdasági növekedésnek ez az egyik nélkülözhetetlen elôfeltétele. És nálunk ennek azért van aktualitása, mert a stabilitás hiányzik a magyar gazdaságból, akár az államháztartás egyensúlyi állapotát, akár a hosszú távú kamatlábak átlagát, akár az inflációt nézzük. A maastrichti konvergencia kritériumok teljesítése a hazai gazdasági dinamika várható alakulása szempontjából is elsôrendû fontosságú. 2 Ez annak ellenére igaz, hogy az egyes kritériumokat számszerûen nehéz lenne közgazdaságilag megalapozni. Igaz ugyan, nem jó, ha az államadósság nagysága a GDP-hez képest túl magasra nô. Nem lehet azonban elméletileg megindokolni, hogy miért pont a GDP 60%-a a tolerálható államadósság felsô határa. Valójában azért ennyi, mert az eurózónához csatlakozó gazdaságokban, még akkor, átlagban 60%-os arányú volt az államadósság nagysága. A megállapított szabály lényegében azt szolgálta, hogy viszonylag sima legyen az átmenet az euróövezetbe. Vitatni lehet a többi kritérium számszerû értékét is. Azt is például, hogy rossz gazdasági helyzet, akár súlyosabb recesszió idején is, miért lehet az államháztartás deficitje maximálisan csupán 3% a GDP-hez képest. De nem vitatható a lényeg: ne engedjék nagyra duzzadni az államadósság arányát, legyen az árszint viszonylag stabil, a hosszú lejáratú kamatlábak legyenek viszonylag alacsonyak, a deficites költekezésnek korlátot kell szabni. A hosszú távú növekedés számára ezek kedvezô követelmények, más kérdés, hogy rövid távon számos gondot okoznak. 3 A HICP kidolgozására azért került sor, hogy az árstabilitás szempontjából összehasonlító alapon lehessen mérni az ár-alapú konvergenciát. Hiba lenne például, ha a csatlakozók vizsgálata országonként különbözô összetételû és szerkezetû árukosár szerint történne meg.

A MAASTRICHTI KONVERGENCIA KRITÉRIUMOK TELJESÍTÉSÉNEK ESÉLYEI ÉS A POLITIKA

5

4. Árfolyam-kritérium: az árfolyamot az EMR által megállapított normál ingadozási sávon belül kell tartani legalább 2 évig, anélkül, hogy egy másik tagállam valutájával, illetve az euróval szemben leértékelésre kerülne sor. A hazai árfolyamról nehéz értékelést adni. Elôször, az árfolyam végig az ingadozási sávon belül maradt. Másodszor, nagyfokú volatilitást (változékonyságot, szeszélyes ingadozást) mutatott, ami nem a kiegyensúlyozottság, a stabilitás kifejezôdése. Harmadszor, a vizsgált idôszakban – 2002. október, 2004. szeptember – a forint-euró kétoldalú középárfolyamától felfelé – 10 napos mozgó átlagok képzése alapján – a legmagasabb eltérés 3,5%, lefelé pedig 9,8% volt. Ezt azonban jelentôs és folyamatos felértékelôdés elôzte meg: a forint árfolyama hosszú ideig a ± 15%-os ingadozási sáv erôs oldalán mozgott. Az árfolyam szeszélyes alakulásának speciális okai voltak. A maastrichti kritériumokkal való összemérés azt mutatja, hogy a dinamikus gazdasági növekedés nélkülözhetetlen gazdasági környezeti feltétele nálunk hiányzik, egyelôre messze is vagyunk a kritériumok teljesítésétôl. De nem állítható, hogy ezeket semmiképpen nem lehet teljesíteni olyan ütemezésben, hogy Magyarország 2010-ben beléphessen az euróövezetbe. Nemzeti összefogással, a politikai pártoknak az alapvetô gazdasági kérdésekkel kapcsolatos megegyezése alapján az egyensúlyi helyzet néhány év alatt radikálisan javítható. Nem igaz, hogy a konvergencia kritériumok néhány éven belül történô teljesítése elviselhetetlen terhet róna a lakosságra. Erre egyedül a következô években várható gazdasági növekedés is biztosítékot adna. Elég volna csupán ezt tenni: az adóterhek változatlanul hagyásával az államháztartás kiadásait lényegében változatlan vagy csak lassan emelkedô színvonalon kellene tartani. Vegyük a gazdasági növekedést évi 3,5%-osnak, az államháztartás GDP-arányos bevételeit 40-nek, kiadásait 46-nak, a GDP-t pedig 100-nak. Ezek a számok közel állnak a valóságos arányokhoz, sôt 2005ben az államháztartás hiányának az ESA-95 rendszer szerint aránya nem is éri el a GDP 6%-át. Az itt rögzített feltételekkel az államháztartás hiánya 2 év alatt 3,2%-ra, 3 év alatt 1,6%-ra esne. Máris a 3%-os referenciaérték alatt lennénk, ha hároméves növekedéssel számolunk.4 De a konvergencia követelmény akár 2 év alatt is teljesíthetô, ha belekezdünk az államigazgatás reformjába, ahol a legnagyobb mértékû kiadás-megtakarítás érhetô el viszonylag rövid idô alatt. Ezt is számításba véve, az államháztartás egyes kiadásai még emelhetôk is, és a kiadásokon belül szerkezeti átalakítások is végrehajthatók. Ha az államháztartás egyensúlya így, rövid idôn belül javítható, könnyebben volna teljesíthetô a másik három konvergencia kritérium is. Az államháztartás javuló egyensúlya magától értetôdôen könnyebben teljesíthetôvé tenné az államadósság/GDP 60%-os felsô határát is. Ha kisebb az államháztartás hiánya, kisebb az inflációs nyomás, az inflációs ráta további esésére lehet számítani. Ez lehetôvé és szükségessé tenné a jegybanki alapkamat csökkentését, segítené a hosszabb távú kamatlábak átlagának további mérséklôdését. A kisebb inflációs nyomás következtében kisebb teher hárulna a monetáris politikára, könnyen teljesíthetôvé válna az a követelmény is, hogy ne kerüljön sor a nemzeti valuta leértékelésére a kritériumok teljesítésének vizsgálatát megelôzô két éven át. A kulcslépés mindenképpen az államháztartás egyensúlyának javítása, a többi feltétel teljesítése is döntôen az államháztartás hiányának leszorításán múlik.5 Azt kell tehát mondanunk: mindegyik 4 Itt még azt is számításba kell venni: a kétpillérû nyugdíjrendszer bevezetése miatt az államháztartás 8%-pontnak megfelelô nyugdíjjárulékot enged át a magán-nyugdíjbiztosító társaságoknak, és emiatt az államháztartás hiánya mintegy 1,2%-ponttal nagyobb. Ezt a maastrichti kritériumok teljesítésének ellenôrzésekor figyelembe veszik. Vagyis nem 3%, hanem 4,2% lehet a maximálisan megengedhetô államháztartási deficit a vizsgálat elôtti két évben. 5 Egyedül a monetáris politika eszközeivel a megoldás nem érhetô el, sôt így a zavarok bizonyos értelemben még súlyosabbak is lehetnek. Erre bizonyítékul szolgálnak a közelmúlt éveinek tapasztalatai is. 2001-tôl kezdve a nominális bérek, a lakossági fogyasztás erôteljes, a GDP növekedését többszörösen meghaladó növekedése következett be. Ez, ha a pénzügyi kormányzat egyéb intézkedést nem tesz, az infláció felgyorsulásához vezet. Mindjárt baj van az egyik konvergencia kritériummal. A jegybank ezt követôen restriktív monetáris politikát folytatott, emelte az irányadó kamatlábat és általában a kamatlábszínvonal emelésére törekedett. Ennek természetesen máris van antiinflációs hatása a kereslet korlátozásán és a megtakarítási ráta ösztönzésén keresztül. De közvetett úton is érvényre jut antiinflációs hatás. A magas kamatlábszínvonal ösztönzi a tôkebehozatalt, javítja a tôkemérleget, növeli a keresletet a forintban denominált értékpapírokkal szemben, és így növeli a forint árfolyamát. Ez kétszeresen is fékezheti az inflációs áremelkedést. Egyrészt a magasabb forintárfolyam miatt az importárak csökkennek, és ezzel csökken az importigényes termelés költsége, kisebb lehet a költségoldalról kibontakozó inflációs áremelkedés. Másrészt megnô az import, ezzel a belsô kínálat, és ez is fékezi az inflációt. És az adatok tanúsítják is: a bérek növekedése rendkívül gyors volt, 2002-ben például az egy keresôre jutó nominális béremelkedés üteme közel 20 százalékot ért el, és a bérnövekedés gyors volt 2003-ban is. Mégis, az infláció nem gyorsult fel, hanem tovább lassult. Az inflációs ráta csak 2004-ben kezdett ismét emelkedni. Mégsem minôsíthetô a jegybanki politika sikeresnek

6

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

konvergencia kritérium teljesíthetô úgy, hogy a csatlakozás az euróövezethez 2010-ben biztossá válna. Még az sem igaz, hogy a 2010-es csatlakozás a lakosságtól súlyos és pótlólagos áldozatvállalást követelne meg. A konvergencia kritériumok teljesítéséhez mindössze arra volna szükség, hogy a kormányzat az államháztartás kiadásainak visszatartásában eltökélt legyen, és ebben az ellenzék is támogassa. Az euróövezethez történô csatlakozás 2010-re egészen más okból veszélyeztetett. A csatlakozás azért tûnik sokak számára megvalósíthatatlannak, mert a két vezetô párt közt kiélezetté, sôt már szinte betegessé vált a politikai ellentét. Mára minden más cél, benne az ország lakosságának boldogulása is alárendeltté vált a hatalom megszerzésének céljával szemben. Az igazi ok az a hamis meggyôzôdés, hogy „egyedül mi vagyunk azok, akik képesek az ország gondjainak megoldására”. Az igazi ok a megegyezésre való képtelenség, a riválissal szemben érzett ellenszenv, a kellô felelôsségérzet és a szükséges önkontroll hiánya.6 Ez viszi az országot súlyos helyzetbe, ez az oka annak, hogy a rossz és romló egyensúlyi helyzete mellé az ország tekintélyvesztése is párosul. Az a baj, hogy ezt a nyilvánvaló igazságot bizonyos politikusok képtelenek belátni.

2. Az adóterhelés mérséklésének jelentôsége Magyarországon Abban Magyarországon majd’ mindenki egyetért, hogy nálunk az adóterhelés aránya, a volt szocialista országokhoz és számos fejlett ország gazdaságához viszonyítva magas. Ennek ellenére az államháztartás deficitje tetemes. Ez utóbbi különösen akkor tûnik túl nagy arányúnak, ha a fejlett gazdaságokkal teszünk ilyen vonatkozásban összehasonlítást. A nagyarányú államháztartási deficitnek vannak nálunk tartósan ható tényezôi: a nyugdíjrendszer gyorsan és folyamatosan növekvô terhei, az egészségügy rendezetlen állapota, illetve reformjának elmaradása, a felduzzasztott és gazdaságtalanul mûködô és pazarló államháztartás. Léteznek ideiglenesen ható tényezôk is, ilyenek például a közalkalmazottakat érintô radikális béremelések. Ilyen helyzetben merült fel nálunk az a gondolat, hogy mivel az általános adóterhelés aránya Magyarországon magasnak minôsíthetô, a gazdasági növekedés ösztönzése érdekében ennek jelentôs, sôt radikális csökkentését kell végrehajtani, a nagy államháztartási deficit ellenére. Ebben része van annak a meggyôzôdésnek, hogy a nagy adóterhelés forrásokat von el a gazdasági fejlôdéstôl. Csökkentsük hát az adókat: így fejlesztési forrás szabadul fel, gyorsabb lehet a növekedés, ebbôl több adó folyik be az államháztartásba még radikálisan csökkentett kulcsok mellett is. A gazdasági növekedés dinamikája és az adóterhelés mértéke közt valóban létezik összefüggés. Ismert tétel, hogy az államháztartás a vállalati beruházásokra kiszorító hatást gyakorol. Nemcsak abban az esetben, amikor az államháztartás deficites, akkor is, ha aránya a GDP-hez viszonyítva túlzottan nagy. Ez utóbbi tétel egyszerûen azért igaz, mert ugyanaz a jövedelem nem használható fel egyszerre két célra. Ha az állam a képzôdô jövedelem egy részét bevonja, és ezt nem beruházásra költi, kevesebb jövedelem maradhat beruházásra a vállalati szektor és az egész gazdaság számára is. Ebbôl az következik, hogy az adóterhelés arányának csökkentése valóban kedvezô hatású lehet a beruházásokra és a gazdasági növekedés ütemére. Most ezt a problémát a hazai gazdasági viszonyok alapul vételével kell megvizsgálnunk, és azt is meg kell néznünk, mi várható ezen a téren a mintegy 6% GDP-arányos államháztartási deficittel együtt, miközben az államháztartás bruttó adóssága a GDP közel 60%-ára rúg. A kérdés azért is lényeges, mert a Maastrichti Szerzôdés érvényben levô követelményei szerint, az államháztartás deficitje maximum 3% 4 a folyó fizetési mérleg gyorsan romlott, a hosszú lejáratú kamatlábak 2003-tól kezdve meredeken emelkedtek. Azaz, a konvergencia kritériumok mindegyikét tekintve, az infláció lefékezése ellenére sem következett be javulás. Nem igaz, hogy a jegybanknak csupán az inflációs ráta alakulásával kell törôdnie. A jegybank a külsô egyensúlyért is felelôs a világ minden országában. 4 Az igazság az, hogy a jegybank egyedül nem is képes korrigálni azokat a zavarokat, amelyek a romló államháztartási hiányból következnek. Megfordítva, ha a gazdaságirányítás mindenekelôtt az államháztartás túlzott hiányának megszüntetésére törekszik, viszonylag könnyen elérhetô az inflációs ráta csökkentése, a hosszú távú kamatlábak mérséklése és a valutaárfolyam stabilitása is, természetesen kiegészítô gazdaságpolitikai eszközök alkalmazásával. Ezért mondjuk: a kulcslépés az államháztartás egyensúlyának javítása. 6 Ebben a két párt nem egyformán felelôs. A nagyobb felelôsség a hangosabb, a folyamatosan konfliktusokat keresô és okozó, az ellentéteket mindig élezni akaró vezetôkkel megáldott pártot terheli: az olvasó ítéletére lehet bízni, hogy a kettô közül melyik is az. De egyik sem mondhatja: a súlyos egyensúlyhiányért és az ország tekintélyvesztéséért mi nem vagyunk felelôsek.

AZ ADÓTERHELÉS MÉRSÉKLÉSÉNEK JELENTÔSÉGE MAGYARORSZÁGON

7

lehet, kizárólag depresszió idején. Ajánlatos-e ilyen körülmények között, egyebek mellett a gazdasági növekedés gyorsítása érdekében, az adóterhelés radikális csökkentését végrehajtani?7 A kérdést különbözô megközelítésekben lehet és kell megvizsgálni: 1. Az államháztartás kiadási oldalához a kormányzat nem nyúl, és eltekint a szürkegazdaságtól, arra számítván, hogy ez az eredményen nem változtatna lényegesen. 2. A kormányzat figyelembe veszi a szürkegazdaságot is, mert ennek súlya jelentôs, és emellett az adóbevételek nagyságát befolyásoló fontos tényezô. 3. A kormányzat nemcsak az adóterhelést, hanem az államháztartás kiadásait is csökkenti, és törekszik arra, hogy az utóbbi az adóterhek bevételt csökkentô hatását legalábbis kiegyenlítse. Minden egyes megközelítésnél gondolni kell arra, hogy a versenyképesen felhasználható tartalékkapacitások esetleges léte is befolyásolja az eredményt, továbbá, hogy az államháztartásban bekövetkezô minden jelentôs változásnak jelentkezik a hatása a folyó fizetési mérleg egyenlegében. Erre az egyes változatok elemzése során ügyelni kell. A radikális adócsökkentés az államháztartás kiadásainak ugyancsak radikális csökkentése nélkül az államháztartás deficitjének erôteljes megnövekedésére vezetne. A bevételek lényegében akkora százalékponttal esnek, amekkora százalékponttal csökken az átlagos adóterhelés. (Ha az adóterhelés a GDP-hez képest 40%, és 10%-pontos az adóterhelés csökkenése, adott termelési szinten az államháztartás bevételei a GDP 30%-ára esnek.) Természetesen ezzel szemben hat a GDP folyamatos növekedése, amelyet még ösztönözhet a termelésben részt vevôknek az adócsökkentés következtében megnövekvô vállalkozási és munkavállalási kedve. Csakhogy, mivel az adóbevétel aránya a GDP-hez képest már nem 40, hanem csak 30%-os, az outputnak egyik évrôl a másikra 33,3%-kal kellene emelkednie, hogy az államháztartás deficitje ne növekedjék. Ez pedig a termelôi kapacitás teljes kihasználása esetén elképzelhetetlen. Ha csak 5%-os a gazdasági növekedés üteme, akkor külön a radikális adócsökkentés miatt, hosszú éveken át tetemes, bár évenként csökkenô arányú deficittel zárulna az államháztartás. Az adósságállomány pedig drasztikusan növekedne, ha maradna az adóterhelés a 30%-ra leszorított szinten, és ha az államháztartás kiadásait sürgôsen nem vinnék lejjebb ugyancsak radikálisan.8 A maastrichti követelményeknek hosszú idôn keresztül képtelenek lennénk megfelelni. Valamennyire más a helyzet, ha támaszkodni lehet tartalékkapacitásokra. Ebben az esetben az adóterhek csökkentése, változatlan nagyságú államháztartási kiadások mellett, nemcsak keresletnövekedést vált ki, hanem az output gyors növekedésére is vezethet. Ez megtörténhet a tartalékkapacitások nagyobb fokú kihasználása alapján. Ezzel együtt gyorsan növekedhet a realizált jövedelmek nagysága is. Az adóbevételek nem esnek le olyan alacsony szintre, ami következne magából az adóterhelés csökkentésébôl, adott termelési szint, vagy a korábban már megszokott output-növekedés alapján. Ilyen esetben is valószínûtlen azonban, hogy az output növekedése olyan mértéket ér el, hogy ez az adóbevételek akkora emelkedését váltaná ki, amekkora a bevételek esése pusztán az adóterhelés csökkenésébôl következôen. Példánkat folytatva: ekkor is valószínûtlen 33%-os output-növekedés egyetlen év alatt, ezért az államháztartás deficitje így is növekedne. Ennek bekövetkeztét valószínûvé teszi egyebek közt az, hogy az adócsökkentés adott államháztartási kiadások mellett nemcsak az output, hanem az inflációs ráta megemelkedését is kiválthatja.9 Továbbá 7 A gazdaságpolitikusok egy része szerint a radikális adócsökkentés nemcsak ajánlatos, hanem szükségszerû is. Ezt a 2002–2006-os választási ciklusban ellenzékben levô Fidesz politikusai és gazdaságpolitikusai állítják. De, ha nem radikális adócsökkentésrôl van szó, az adócsökkentés következetes propagálója még a kormányzati pozícióban levô SZDSZ, és mindinkább ezt hangoztatja az MSZP, a vezetô kormánypárt is. Az MDF ebben a kérdésben sokkal óvatosabb. A Fidesz gazdaságpolitikusai közül Matolcsy György így fogalmaz: „Mi azt mondjuk: növekedés, munkahely, beruházás, s mindehhez eszközként a radikális adócsökkentés.” Matolcsy Gy. (2005). Orbán Viktor pedig egyenesen úgy nyilatkozott, hogy 7 százalékos növekedési ütemnél kisebbrôl nem is érdemes gondolkodni, ha a gazdaságstratégia kidolgozásáról van szó. 8 Pontosan ez történt az USA-ban az 1980-as évek elsô felében. A Reagan-adminisztráció, bízva a kínálati gazdaságtan tételeiben, közvetlenül abban, hogy egy radikális adócsökkentés a vállalkozási kedv és a munkavállalási hajlandóság ugrásszerû javulására vezet, több lépésben 30%os adócsökkentést hajtott végre. Kisebb adóteher → nagyobb vállalkozói kedv → nagyobb foglalkoztatottság → gyorsabb növekedés → csökkenô deficit: ez volt az elgondolás. Az eredmény nem a gyorsabb növekedés, hanem az ugrásszerûen megnövekvô államháztartási deficit lett. (Két év alatt csaknem két és félszeresére nôtt.) Dornbusch, R.–Fischer, S. (1987). 598–601. old. 9 A nominális GDP növekménye természetesen igazodik a keresleti többlet és a jövedelmi multiplikátor által együttesen meghatározott értékhez. De az infláció az államháztartás mindkét oldalán jelentkezik, ha nem is azonnal. (A kiadási oldalon valamivel késôbb, nagyjából egy év lemaradással, mert az adott évben a kiadásoknak a korábban elfogadott nominálisan megállapított keretekhez kell igazodniuk.) Az infláció miatt tehát – nem számolva az inflációs seigniorage alakulásával – az államháztartás deficitje mindenképpen nagyobb lesz, mint az olyan feltételezett esetben, amikor az egyoldalú adócsökkentést követôen jelentkezô keresleti többlet hatására csak reál-GDP növekmény jön létre.

8

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

az, hogy az output szerkezeti összetételének folyamatosan igazodnia kell a kereslet szerkezeti változásaihoz, ami nem megy súrlódások nélkül. És külön is jelentôsége van annak, hogy a kereslet szerkezete mindig gyorsabban változik akkor, ha a rendelkezésre álló, adók levonása utáni jövedelmek a megszokottnál jóval gyorsabban emelkednek. Ilyen, igen gyorsan változó keresletszerkezethez kellene alkalmazkodnia az output szerkezetének egy radikális adócsökkentés után, melyet már aligha tesz lehetôvé a mégoly jelentôs arányú termelôi kapacitástartalék. (Ugyanis ebben is folyamatos összetétel-változásnak kell bekövetkeznie.) Összefoglalva: ha van kapacitástartalék, az adóterhek egyoldalú – a kiadások lejjebb szorításával nem kísért – csökkentése kiválthatja a termelés növekedését. De – fôként az adócsökkentést közvetlenül követô év(ek)ben – nem olyan mértékût, ami elegendô lenne ahhoz, hogy az államháztartás deficitje ne emelkedjék. Külön kérdés, hogy mindez befolyásolja-e a növekedési potenciál nagyságát. Alkalmas-e az így végrehajtott adócsökkentés a növekedési potenciál emelésére? A válasz egyértelmûen nem! Igaz ugyan, hogy a termelés színvonala az adóterhelés csökkentése következtében megemelkedik. Az output növekedése azonban viszonylag rövid ideig tart, bekövetkezik zömmel egy-két év alatt. Ennek semmi köze nincs a növekedési potenciál nagyságához, hiszen azt csakis tartósan ható tényezôk befolyásolhatják. Az outputnak ez az ideiglenes ütemnövekedése ugyanúgy nem a fenntartható növekedés lényegéhez tartozik, mint az output gyors növekedése egy recessziót követô élénkülés idôszakában. Ez utóbbi is részben a kapacitástartalékok javuló kihasználásán alapul. Hozzá kell tenni: semmi sem garantálja, hogy az adócsökkentést követô jobb kapacitáskihasználás tartós is marad. Ez az adócsökkentés hatásának kimerülése után újból eshet, így nemcsak az ütemtöbblet lesz ideiglenes, hanem az output színvonalának többlete is. A tartósan gyorsabb növekedéshez nagyobb beruházási és megtakarítási ráta szükséges, az utóbbinak az aránya azonban az adóterhelés egyoldalú mérséklésének hatására inkább csökken, mint nô. Egyszerû a magyarázat: láttuk, minden valószínûség szerint nagyobb lesz az államháztartás deficitje. Az országos szintû megtakarítási rátát az államháztartás deficitje mindig csökkenti. Az országos megtakarítási ráta csak abban az esetben emelkedne, illetve maradna változatlan, ha az adócsökkentés miatt bekövetkezô output-növekedés hatására a privát megtakarítások legalább akkora értékben nônének, mint amekkora pénzben kifejezve az államháztartás deficitjének növekedése. Ez pedig még akkor is teljesen valószínûtlen, ha az államháztartás deficittel finanszírozott költekezésének multiplikátor hatását is figyelembe vesszük. Csak ideiglenes ütemhatással lehet tehát számolni, tartóssal nem. Mindehhez jön az inflációs hatás, ami elôre aligha kiszámítható mértékben, de minden valószínûség szerint fellép. Ennek növekedési hatása kedvezôtlen, és adózási szempontból sem jó. A radikális adócsökkentés hívei azonban az eddig tárgyalthoz képest eltérô modell keretein belül gondolkodnak. Abból indulnak ki, hogy Magyarországon túlságosan nagy azoknak a gazdasági tevékenységet folytató személyeknek a száma, akik nem fizetnek adót. Más szóval, igen nagy az úgynevezett szürkegazdaság súlya Magyarországon.10 A radikális adócsökkentés várható hatására nagyrészt erre támaszkodva következtetnek, és ilyen alapon várják, hogy akár egy radikális, egyoldalú adócsökkentés sem vezet az államháztartás deficitjének növekedéséhez. E felfogás szerint a szürkegazdaság súlya Magyarországon azért ilyen nagy, mert túl nagyok az adóterhek: sokan éppen ezért nem fizetnek adót. Csökkentsük radikálisan az adóterhek átlagos nagyságát, és erre feltehetôen radikálisan javulni fog az adófizetési hajlandóság. Az adót nem fizetôk gazdasági tevékenysége illegálisból legálissá válik, a szürkegazdaság kifehéredik, az adóterhelés csökkenésével együtt nemcsak az adófizetési készség, hanem a gazdasági aktivitás is megélénkül. Az eredmény a nem romló, hanem inkább javuló egyensúlyú államháztartás, növekvô foglalkoztatás, gyorsabb gazdasági növekedés. A radikális adócsökkentés így olyan emelônek tekinthetô, amely a gazdaságot kimozdítja a stagnáláshoz közeli állapotból, és az ír gazdasághoz hasonlóan, tartósan dinamikus gazdasági növekedés idôszaka következik be. Természetesen az adócsökkentés egyedül nem elég a dinamikus fejlôdési periódus beköszöntéséhez, ki kell jelölni a húzóágazatokat, vissza kell szorítani a bürokráciát, korszerûvé kell tenni a közigazgatást, de a fordulat megvalósításának meghatározó lépése, alapja a radikális adócsökkentés.11 10 Matolcsy György e gazdaságok részesedését a gazdaságok összességén belül 16 és 32 százalék közé teszi, és az emiatt be nem fizetett adók összegét 1200–1500 milliárd forintra becsüli. Ez utóbbi összeg a konszolidált államháztartás összes bevételeinek mintegy 15–18%-ára tehetô 2004-ben. 11 A Fidesz gazdaságpolitikusai ezzel kapcsolatban adóáttörésrôl, sôt adóforradalomról beszélnek.

AZ ADÓTERHELÉS MÉRSÉKLÉSÉNEK JELENTÔSÉGE MAGYARORSZÁGON

9

Magyarországon jelenleg az adóterhelés aránya a GDP-hez képest megközelítôleg 40%. Ha ez mondjuk 30%-ra esne, a GDP jelenlegi színvonalát számításba véve 2000 milliárd forint adókiesést okozna. Ennek egy részét fedezné a szürkegazdaság kifehéredésével együtt járó adóbevétel-növekedés, továbbá bevételi többletet hozna a gazdasági növekedés felgyorsulása. Még 10 százalékpontnál kisebb adóteher-csökkentés is nevezhetô adóforradalomnak. És úgy gondolják: ha ez csak 5–6 százalékpontos volna, a szürkegazdaság kifehéredése – ha valóban kifehéredik – máris hozna annyi adóbevételt, mint amekkora kiesést okozna maga az adóterhelés csökkentése. A gazdasági növekedés felgyorsulása pedig hamarosan az államháztartás korábbi hiányának felszámolására vezetne.12 A most ismertetett felfogással kapcsolatosan felmerülô elsô nagy probléma, hogy valóban lehet-e számítani a szürkegazdaság kifehéredésére, és ha lehet, milyen mértékûre. Vitathatatlan, hogy az adócsökkentésnek van ilyen hatása. Az viszont teljesen bizonytalan, hogy a változás mennyire lesz intenzív. Egyrészt: kizárt dolog, hogy az adót nem fizetôk közül mindenki fizetôvé válik. A kisebb adóteher is teher, ha a nem fizetô adófizetôvé lett, számára az adóteher reálisan növekszik. Másrészt: valójában nem is igaz, hogy vannak az országban olyanok, akik egyáltalán nem fizetnek adót. Ha bárki jövedéki adóval terhelt árut vesz, máris fizet adót. Vagy, kisebb jövedelem után fizet adót, a valóságos jövedelméhez képest. Ennek azért van jelentôsége, mert mondjuk 10%-pontos tényleges adócsökkentés a GDP-hez képest valóban 10%-pontot jelent. Ha ennek hatására javul az adómorál, ez nem úgy jelentkezik, hogy bárki is adót egyáltalán nem fizetôbôl adót fizetôvé lesz, hanem úgy, hogy több adót fizet, mint eddig. (Nemcsak fogyasztási, illetve jövedéki adót, hanem személyi jövedelemadót is.) Még pontosabban: több személyi jövedelemadót, több forgalmi adót, több társadalombiztosítási-járulékot és így tovább. Emellett, az is igaz, hogy ekkor sem fog akkora adót fizetni a szürkegazdaságból élôk nagy többsége, amekkorát a szabályoknak megfelelôen a valóságos tevékenysége és valós jövedelme alapján fizetni kellene. Senki nem tudja pontosan, mi fog történni. Az mindenesetre teljesen biztos, hogy az adómorál javulása után is lesz adócsalás. Ezért reális azzal számolni: jó esetben az eddig eltitkolt jövedelmek és forgalom fele után fognak fizetni, például jövedelmi, forgalmi adót és tb-járulékot. Arra aligha lehet számítani, hogy ezek teljes összege után. Inkább csak egy része után.13 És most lehet számolni. Ha az általános adóterhelés csupán 5%-ponttal csökken, még mindig lehet igen jelentôs, talán radikális adócsökkentésrôl is beszélni.14 Ilyen mértékû adócsökkentés a 2004. évi GDP nagysága alapján legalább 1000 milliárd forint bevételkiesést okoz. (Ha a 2004. évi GDP értéke húszezer milliárd forint, akkor ennek 40%-a nyolcezer, 35%-a hétezer milliárd forint, a különbség 1000 milliárd.) Matolcsy György szerint a szürkegazdaság miatt 1,2–1,5 milliárd forint az adóveszteség. Aligha csökken a felénél kevesebbre az adókiesés az adómorál javulása következtében. Máris kiderül: egyoldalú, vagyis a kiadások leszorítása nélkül végrehajtott adócsökkentés következtében az államháztartás egyenlege romlik, hiszen várhatóan jóval nagyobb az adóterhelés csökkentése miatt bekövetkezô adóbevétel-esés, mint az adómorál javulása miatt várható adóbevétel-növekedés. És az 5%-pontos csökkentés az adóterhelésben messze kisebb a Fidesz gazdaságpolitikusai által elgondoltnál. Az adóterhelés 10 százalékpontos csökkentése egymaga 2000 milliárd forint adócsökkenést okozna, az adómorál javu12 A mi megoldásunk „magyar megoldás lenne, amely három forrásból fedezné a csökkentéseket. Az egyik az adózó gazdaság bôvítése. A nem adózókat ugyanis csak nagy tehermérsékléssel lehet megmozdítani, kozmetikázással nem. A másik forrás a bürokrácia, a közigazgatás üzleti szemléletû korszerûsítése. A harmadik a gyorsabban bôvülô bruttó hazai termék, a GDP. A három százalék körüli magyar növekedés nagyon alacsony. Valóban, ma is híve vagyok a hétszázalékos növekedésnek, de ezt csak egy új adórendszer mozdíthatja elô.” Matolcsy Gy. (2005). Az idézetbôl kiderül: a sikerhez szükség van a bürokrácia felszámolására is. Ennek közelebbi vizsgálata azonban elmarad. Például: mekkora megtakarítást tenne ez lehetôvé az államháztartás kiadási oldalán? Mekkora lenne az elbocsátott állami alkalmazottak száma? Az államháztartás kiadásainak így elért csökkenése nagyjából milyen arányú volna az adócsökkentésre visszavezethetô bevételkiesésekhez képest? Ezek nemcsak nehéz, hanem kényes kérdések is. Nem csoda, ha a politikusok a választások idejének közeledte miatt nem szívesen beszélnek róluk. E problémára itt késôbb térünk ki, amikor a kiadások csökkentésének lehetôségét vizsgáljuk meg. 13 E sorok írója személyesen is tapasztalta, hogy a kisvállalkozók nagyrészt a következôképpen kalkulálnak: „Valamekkora adót befizetek, ennek azonban összhangban kell lennie a bevallott jövedelmemmel.” Ennek megfelelôen adnak számlát, és ezt a lakosság számára végzett munkájuk kapcsán könnyen megtehetik. (A szükséges anyagokat az ügyfeleikkel vetetik meg. A forgalmi adót tehát eleve az ügyfelek fizetik, a kisvállalkozónak nem kell számla, hogy a forgalmi adót igényeljen vissza.) Így a fizetett jövedelemadó nagysága teljesítményükhöz, a valóságos forgalmukhoz, illetve jövedelmükhöz mérten jóval kisebb. Aligha szûnik meg teljesen ez a gyakorlat az adóterhek radikális leszállítása után sem. Csak az adómorál javulására lehet számítani, vagyis a szürkegazdaság csupán kevésbé lesz szürke. 14 A Fidesz sokkal erôteljesebb adócsökkentésre gondol. „A mostani, a GDP 40 és 50 százaléka közé esô centralizációt vigyük le 30 és 40 százalék közé, közelebb az alsó értékhez.” Matolcsy Gy. (2005b). Azaz: legalább 10%-pontos adócsökkentést tartanak szükségesnek.

10

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

lásával együtt pedig „csak” – Matolcsy számai alapján – 1,2–1,4 milliárd forint bevételkiesést. Akkor tehát, ha Matolcsy jól becsülte fel a szürkegazdaság miatt fellépô adókiesést, és ha az adómorál javulása miatt az adóveszteség a felére esne. Ennyivel, 1,2–1,4 milliárddal növekedne meg az államháztartás deficitje, egyelôre nem számolva a gazdaság élénkülésével az adóterhelés leszorításának hatására.15 Vajon növekedne-e a gazdasági teljesítmény? A statisztikailag rögzített GDP minden bizonnyal. Ha a szürkegazdaság fehéredik, ez nemcsak az adóbevételek növekedésében nyilvánul meg, hanem a felmért GDP emelkedésében is. Ha a korábban nem adózó adózni kezd, vagy többet adózik, mint korábban, jövedelmet is bevall, illetve többet vall be. Ez a fennálló elszámolási, illetve statisztikai rend keretei közt a kimutatott GDP nagyságában és alakulásában is jelentkezik. A kimutatott GDP nô. Annál jobban, minél inkább javul az adómorál. A valóságos nagyságú GDP kezd kimutatottá válni. De a kimutatott GDP kezd gyorsabban növekedni, és nem a valóságos! Hozzá kell tenni: addig növekszik gyorsabban, ameddig az adómorál javul, vagyis amíg a szürkegazdaság aránya a valóságos GDP létrehozásában csökken. Ez a csökkenés azonban hamarosan megszûnik, ettôl kezdve a kimutatott és a valóságos GDP azonos, de újból az adócsökkentést megelôzô ütemben emelkedik.16 Azaz: csupán ennek a folyamatnak semmi köze nincs a növekedési potenciál nagyságához. Nincs, mert az utóbbihoz csak a hosszú idôszakos átlagos növekedési ütem kapcsolható. (Ha a fejlett országokhoz történô felzárkózás esélyeit nézzük, el kell tekinteni a rövid idôre korlátozott, és speciális tényezô(k)re visszavezethetô ütemnövekedéstôl.) És nincs, mert nincs valóságos ütemnövekedés, még rövid idôszakban sem!17 Természetesen nagyobbá válhat a növekedési potenciál, részben az adócsökkentés alapján, de ezt el kell választani a szürkegazdaság fehéredésére visszavezethetô, kimutatott GDP-növekedéstôl.18 Az alapvetô gond, hogy az államháztartás kiadási oldalának fenntartása mellett végrehajtott adócsökkentés felszabadít-e, aktivizálhat-e növekedési tényezôket.19 Bizonyos vonatkozásban igen. Nem 15 Eltérések lehetségesek felfelé és lefelé. Felfelé akkor, ha az adómorál kevésbé javul, lefelé az ellenkezô esetben. Egyéb tényezôk is számításba jönnek. 16 Kivétel nélkül mindegyik gazdaságkutató jól tudja, hogy a kimutatott és a valóságos GDP nagysága nem egyezik meg egymással, a valóságos mindig nagyobb. Ennek egyik, talán a legfontosabb oka a szürkegazdaság léte. És hozzá szokták tenni: nagy baj lenne, ha sikerülne a szürkegazdaságot az egyik évrôl a másikra hatalmi erôvel megszüntetni. A fogyasztás, a lakosság ellátása, életszínvonala nagymértékben esne. A szürkegazdaság fontos szerepet játszik a tényleges gazdasági folyamatokban, nagyban függ tôle az egy fôre jutó tényleges jövedelem szintje. A baj inkább az, hogy nem adózik, ezért másoknak többet kell adózni, továbbá a baj az, hogy itt a minôségi követelmények könnyebben megsérthetôk, és számos visszaélésre több alkalom nyílik. A nem kimutatott GDP is valóságos GDP. 17 Ha valamely gazdaságban az adóterhelést reálisan és lényegesen csökkentik, a következô egy-két évben észrevehetô ütemnövekedés következhet be a kimutatott GDP-ben. Ebben szerepe lehet a szürkegazdaság fehéredésének. Ilyenkor számolni lehet azzal, hogy a növekedési ütem egy-két év múlva újból kisebb lesz, és ez a kisebb ütem a GDP valóságos üteme. Persze, egyéb növekedési tényezôk miatt ez a változás nem biztos, hogy megfigyelhetô. 18 Az így kimutatott növekedési többlettel együtt az államháztartásban bevételi többlet jelentkezik. Ezt most figyelembe is vettük: ezért, mondjuk, nem 2000 milliárd forint a bevételkiesés, hanem csak 1200–1400 milliárd forint. Ezen kívül is jelentkezhet bevételi többlet: akkor, ha a gazdasági növekedés az adócsökkentés hatására ténylegesen felgyorsul. Ez nem jelent azonban nagy bevételi többletet évente. A Fidesz által emlegetett 7%-os növekedési ütem mintegy 3%-pontos többlet a jelenlegi növekedési ütemhez képest. Ez mintegy 600 milliárd forint növekményt jelent a GDP-ben, melynek 30%-a – ha erre a szintre esik a GDP állami koncentrációja – 180 milliárd forint. 19 Vannak természetesen optimista vélemények. Erre példa sok más mellett egy, a „Figyelô” gazdasági hetilapban megjelent, Matolcsy Györggyel készített riport. Riporter: „Azért nem teljesen magától értetôdô dolog, hogy egy adóforradalom bevétel-növekedéssel jár.” Matolcsy: „A magyar gazdaság sajátosságai alapján mi ezt várjuk…Létrejöttek olyan egyedi jövedelemtermelô és -rejtô technikák, amelyeknek következménye ez a nagy szürkegazdaság…. Szóval, ha jól közelítjük meg az adócsökkentést, és az valóban radikális, akkor megmozdul a GDP 16–32 százaléka. Ha a legalacsonyabb értéket fogadjuk is el, az is 3000 milliárd forint körüli, eddig nem adózó GDP-t jelent. Ha ennek legalább egyharmadát sikerül kifehéríteni, akkor ebbôl olyan források származnak, amelybôl elindítható egy második, szélesebb Széchenyi Terv.” Matolcsy Gy. (2005b) Most megint számoljunk. A 3000 milliárd forint egyharmada 1000 milliárd forint, ennyi kifehérített jövedelem adózik. A Fidesz 30–40% közötti általános adóterhelést tart kívánatosnak, Matolcsy szerint inkább a 30%-hoz kell közelíteni. Mivel Matolcsy az interjúalany, vegyünk 30%-ot. Ez legalább 10%-pontos adóteher-csökkenés a GDP-hez viszonyítva. A bevételkiesés az adócsökkenés miatt 2000 milliárdra tehetô. (20 000 milliárd forinthoz közeli a 2004. évi GDP értéke.) Ha az 1000 milliárd forint kifehérített GDP adózik, bejön 300 milliárd forint adó, a volt szürkegazdaságtól. De a kiesô adó 2000 milliárd forint. A nettó adókiesés 1700 milliárd forint. (Vagyis Matolcsy rosszul számol.) Hogyan lehet ekkora kiesés az új Széchenyi Terv forrása? Mindig gondolni kell az adócsökkentés miatt kiesô adóbevételekre is! Új forrás akkor sem jönne létre, ha az egész szürkegazdaság egyik évrôl a másikra kifehéredne! Ekkor is 2000–1000 tehát 1000 milliárd forint lenne a tiszta bevételkiesés. A következtetés: nagyon alaposan meg kell nézni, mekkora megtakarítás érhetô el az államháztartás kiadásainak csökkentésével.

AZ ADÓTERHELÉS MÉRSÉKLÉSÉNEK JELENTÔSÉGE MAGYARORSZÁGON

11

csökken ugyan a valóságos GDP-nek, vagyis a valóságos jövedelmeknek az adóterhelése, de javul a legális gazdaságé. Ez kétségkívül javítja a vállalkozási kedvet az utóbbiban. Az óvatosság pedig kisebb lesz a fehéredô gazdaságban. Mindkettô növekedési elôny. De meg lehet-e állapítani elôre, hogy az így bekövetkezô gyorsulás a gazdasági növekedésben mekkora arányú lesz? Ennek meghatározására senki sem képes. A növekedési hatást csak utólag lehet felbecsülni, ekkor is csak nagy hibaszázalékkal. Ugyanis a gazdasági növekedés ütemére, ennek változásaira igen sok tényezô hat egyszerre. Ráadásul azt is nehéz felbecsülni, hogy az esetlegesen jelentkezô ütemtöbblet mely része tekinthetô tartós ütemváltozásnak. Egyben azonban biztosak lehetünk: ha az adóterhek mérséklése valóban jelentôs, a bekövetkezô gyorsulás a növekedésben semmiképpen nem lehet akkora mértékû, hogy az ezzel járó adóbevétel-növekedés kiegyenlítse az adóterhek radikális csökkentése által kiváltott esést a bevételben.20 Az államháztartás kiadásainak egyidejû leszorítása nélkül végrehajtott radikális adócsökkentés fejest ugrás a sötétbe. Jelenti-e mindez, hogy adócsökkentést semmiképpen nem tanácsos végrehajtani az államháztartási kiadások hasonló mértékû abszolút csökkentése nélkül? Nem, ezt nem jelenti. Egyoldalú csökkentést is végre lehet hajtani, de ennek fokozatosan, tehát kisebb lépésekben kell történnie. Tegyük fel, 40%-os az országos szintû adóterhelés. A gazdasági növekedés üteme – az úgynevezett fenntartható növekedési ütem – legyen évi 4%, ami nemzetközi összehasonlításban elég gyors ütem. A kérdés az, hogy mekkora mértékû GDP-arányos csökkentés hajtható végre az adóterhelésben anélkül, hogy változatlan szintû kiadások mellett az államháztartás egyenlege ne romoljon? Messze kevesebb, mint 10%-pontos! A csökkentés mértéke csupán 1,5%-pontos lehet. Ekkor a GDP-arányos általános adóterhelés 40% helyett 38,5% lenne, melynek alapján, 4%-os növekedési ütemet feltételezve, az összes adóbevétel nagysága a korábbi színvonalra, de természetesen nem a korábbi GDP-arányos szintre emelkedne. Az államháztartás deficitje ilyen mérsékelt általános adócsökkentés esetén is csak akkor nem nô, ha a kiadások nem emelkednek, hanem változatlan szinten maradnak. Itt, persze, nincs számításba véve az adómérséklés ösztönzô hatása akár a vállalkozói készségre, akár az adófizetési morálra. Ezek a hatások azonban sokkal kisebbek lehetnek egy mérsékelt, 1–2%-os adócsökkentés esetén. Csupán 1,5%-pontos adócsökkentés az összes képzôdô jövedelemre alkalmazva nem jelent nagy szenzációt. Ekkor nem várható forradalmi változás az adófizetési készségben. Ilyen ígérettel elôrelépve nem lehet sokkal növelni a választási esélyeket sem. Pedig nagyjából ilyen lépésekkel kell beérni, ha nem hajtanak végre olyan reformokat, amelyek jelentôs megtakarításokat tesznek lehetôvé az államháztartás kiadásaiban. Sokkal nagyobb azonban az ilyen léptékû változtatás erkölcsi hatása, ha az csupán néhány adótételre koncentrálódik. Ha például Magyarországon a személyi jövedelemadó tételét nézzük, melynek részesedése az összes adóbevételben 15–20% közötti arányt képvisel, az átlagos személyijövedelemadó-kulcs 7,5–9%-pontos csökkentése tesz ki 1,5%-pontos csökkenést a gazdaság általános adóterhelésében. Ez javítja ugyan a közhangulatot, de kevésbé a vállalkozói kedvet. Az ilyen kisebb lépésekben végrehajtott adócsökkentések sem irányulhatnak csupán egy adótételre, jobb, ha néhányban, de persze nem mindben hajtanak végre változtatásokat. Olyanokban is, amelyek a vállalati kezdeményezés számára fontosak. E tanulmány írójának véleménye az, hogy az egyszeri, radiká20 Ez illusztrálható a korábbi példánk folytatásával. Azt láttuk: ha az adóterhelés 10%-ponttal csökken, 40-rôl 30%-ra, akkor egyébként adott feltételek mellett egy év alatt 33%-os GDP-növekedés szükséges ahhoz, hogy a kisebb adóterhelés a korábbi adóbevétel nagyságát elérje. Ezt kizártnak minôsítettük. Ha most számolunk azzal, hogy az adómorál javul az adócsökkentés miatt, vagyis a nem fizetôk részben fizetôkké válnak – a fentebbi becslés szerint ekkor az adókiesés 2000 milliárd forint helyett csak 1200–1400 milliárd forint –, az összes adózó adóterhelése 33–34%. (Azért nem 30, mert már a korábban adót nem fizetôk is fizetnek.) Ha így veszünk 33,5%-os adóterhelést, akkor a korábbi adóbevétel akkor érhetô el, ha az output egy év alatt 19,4%-kal emelkedik. Ekkor az államháztartás egyenlege a korábban kialakulthoz képest nem romlik. Ilyen ugrás is teljesen kizártnak tekinthetô a GDP növekedésében. És hozzá kell tenni: az egyenleg e, mintegy 20%-os GDP-növekedés esetén is csak akkor nem romlik, ha az államháztartás kiadásainak színvonala változatlan marad. (Ez is aligha valószínû.) Természetesen idôvel a GDP növekedése egy bázisévhez képest elér 33%-ot, illetve 20%-ot. Amíg ez nem teljesül, és ez több éven át így lenne, az államháztartás deficitje végig nagyobbnak bizonyulna, mint korábban, a radikális és egyoldalú adócsökkentés elôtt volt. És ez különösen nagy bajt okoz ott, ahol az államháztartás deficitje korábban is nagy arányt ért el. Magyarország éppen ilyen ország.

12

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

lis és egyoldalú – vagyis az államháztartási kiadások radikális csökkentésével nem kísért – adócsökkentésnek egyszerûen nincs gazdasági megalapozottsága.21 Az élénkebb gazdasági tevékenység többletberuházást igényel, ehhez viszont nagyobb megtakarításra van szükség. És itt jelentkezik a legjelentôsebb gond, ha az adóterhelés mérséklését nem kíséri a kiadások csökkentése! Az országos szintû megtakarítás ez esetben inkább csökkenô, mint növekvô, éppen az államháztartás megemelkedô hiánya miatt. Újból hivatkozni kell arra: az államháztartás növekvô deficitje csökkenti a privát gazdaság számára rendelkezésre álló megtakarítások nagyságát és arányát. Márpedig a gazdaság élénkülése, fejlôdésének dinamizálása nem következhet be a finanszírozás forrásainak bôvülése nélkül. Végig az a gond, hogy az adócsökkentés maga, adott termelési szinten deficitet okoz. Akkor is, ha léteznek tartalékkapacitások, és akkor is, ha a szürkegazdaság fehéredni kezd. Azaz: eltekintve a reálisan várható növekedéshez igazított, szerény mértékû, átfogó adócsökkentéstôl (lásd a példában az 1,5%-pontos adómérséklést), a csökkentés bajt okoz. Azért, mert ilyenkor elkerülhetetlen az államháztartási deficit növekedése. A megoldás csak az lehet, hogy az adócsökkentésnek, fôként, ha ez radikális, az államháztartási kiadások csökkentésével kell egybekapcsolódnia, a kettônek megközelítôleg egyforma mértékûnek kell lennie. Ebben az esetben a szürkegazdaság fehéredése, vagyis az, hogy a nem fizetôk kezdenek fizetôkké válni, tiszta bevételi többletet jelentene. Ekkor csökkenhetne az államháztartás deficitje, ennek arányában növekedhetne az országos szintû megtakarítási hányad. Erre van szükség, hogy a kisebb adóteher nagyobb növekedési kapacitást lehetôvé tegyen. A nagy gond az, hogy mind a lakosság, mind a vállalati szektor üdvözli az adóterhek csökkentését, a kiadások csökkentését viszont soha. Nemcsak az adóterhek csökkentésével kapcsolatban élnek illúziók Magyarországon. Az illúziók talán még nagyobbak az államháztartás átfogó reformjával kapcsolatban. Az utóbbi probléma összekapcsolódik az adóterhek csökkentésének lehetséges mértékével is. És az illúzió konkrétan az, hogy a reform alapján az adóterhek radikálisan csökkenthetôk, illetve – ezzel együtt – nagy források szabadíthatók fel a növekedést szolgáló beruházások számára. Nos, a reform alapján valóban csökkenthetôk az államháztartás kiadásai, nagyobb lehet a beruházási forrás is. De ezek a lehetôségek nem olyan nagyok, mint azt sokan gondolják.

3. Az államháztartás egyes jóléti, továbbá mûködési kiadásainak csökkentése Az államháztartás deficitje többnyire 4 és 6% közé esett az utóbbi néhány évben. Szükséges a kiadásoknak a bevételekhez viszonyított csökkentése. Ennek jelentôsége abban van, hogy az adóterhek leszállítása ne vezessen még nagyobb arányú hiányra. Akármelyik kiadási tételhez nyúlunk, a csökkentés ellenállásba ütközik, konfliktusokra vezet. Ezeket felerôsíti a két vezetô párt éles szembenállása. Ezért az éppen regnáló kormányok nehezen szánják el magukat a kiadások csökkentésére. Eddig többnyire el is álltak ettôl. A kiadásokban nagy megtakarítást lehetne elérni bizonyos, a gazdasági fejlôdést nem segítô, ugyanakkor a társadalmi egyenlôtlenségeket nem mérséklô, hanem ezeket inkább növelô jóléti kiadások csökkentésével, részben megszüntetésével. Egészen pontosan: azokat a jóléti kiadásokat szükséges radikálisan megnyirbálni, amelyek inkább vagy nagyrészt nem a szegények, hanem a jómódúak javát szolgálják, akarva, akaratlanul.22 21 Vagyis az adócsökkentés csak akkor megalapozott, ha ezt, legalábbis relatív értelemben, az államháztartás kiadásainak csökkenése kíséri. Ez alól természetesen kivétel, ha elôzôleg az államháztartás többletet ért el, és fôként, ha a többlet éveken keresztül halmozódott is. Ilyenkor a kiadások csökkentésével nem kísért adócsökkentés teljesen indokolt, közgazdaságilag megalapozott. De Magyarországon nem ez a helyzet, ettôl a problémától nyugodtan elvonatkoztathatunk. Ha pedig azt az esetet nézzük, hogy a kiadások abszolút nagysága változatlan, és az adóbevételek csökkentése igazodik a gazdasági növekedés reálisan várható üteméhez, tulajdonképpen ezt az esetet vizsgáljuk: mind a bevételek, mind a kiadások aránya egyenlô mértékben csökken a GDP-hez képest. Ha az adóbevételek aránya a GDP-hez képest 40%-ról 38,5%-ra csökken, a változatlan nagyságú kiadások aránya is 1,5%-ponttal mérséklôdik. A bevételek csökkenését a kiadások arányának ugyanolyan mértékû csökkenése kíséri. Az egész összefüggésrendszer egyszerû, mégis: a nyilatkozatokat, a témával kapcsolatos állásfoglalásokat – pontosabban ezek nagy részét – a szinte általános zavar jellemzi. 22 Bokros Lajos ezzel kapcsolatban hangsúlyozza, hogy e támogatások jórészt szolidaritásellenesek is, Ellentételeket szül, ha a vidékieknek többet kell fizetniük a vízért és csatornahasználatért, mint a budapestieknek, ha a közlekedés a 65 éven felüliek számára ingyenes, ennek szinte teljesen a nagyvárosokban élôk látják hasznát. Hasonló a helyzet a lakásépítkezések kamattámogatásával és még sok más jóléti intézkedéssel, ha azok alanyi jogon járnak, és nemcsak az arra rászorulóknak kedveznek. Vagyis, nemcsak az a gond, hogy ezek növelik a kiadásokat, és korlátozzák a lehetôséget az adóterhek jelentôs arányú csökkentésére. Bokros Lajos jó és tömör áttekintést ad a kiadások csökkentésének lehetôségeirôl, erre itt nagyban támaszkodunk. Bokros L. (2004)

AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS EGYES JÓLÉTI, TOVÁBBÁ MÛKÖDÉSI KIADÁSAINAK CSÖKKENTÉSE

13

A családi pótlékot, és minden, gyerekek után járó juttatást kizárólag a rászorultság alapján kellene folyósítani. Az alanyi jogon nyújtott, különbözô formájú támogatások gyakran pazarlóak. Elhibázott volt a lakásépítési konstrukció, mert a vele járó nagyvonalú kamattámogatást elsôsorban a gazdagok élvezték, miközben az államháztartásra súlyos terhet rótt. Nemcsak a kamattámogatás költsége okozott gondot: elvonta a lakossági megtakarítások döntô részét a termelô beruházások elôl. Vagyis duplán rontotta a növekedési potenciál javításának kilátásait: az államháztartás egyenlegének rontásán és a lakossági megtakarítások csökkentésén keresztül. Elhibázott jóléti intézkedés a 65 éven felülieknek biztosított ingyenes közlekedés is. A 65 éven felülieknek nem is kis hányada nem szegény, egy részük jómódú. A közlekedési vállalatok így keletkezô bevételkiesését az államháztartásnak kell pótolnia.23 Hogy a jóléti támogatások átalakítása mekkora vihart kavarna, arra következtetni lehet az ártámogatások csökkentését övezô ellentétekbôl. Az energiafelhasználás ártámogatását minél hamarább fel kellene számolni. Úgyszintén a víz-, a csatorna-, a szemételszállítási díjak támogatását. A gázárak szükséges emelését kísérô szenvedélyek egyszerre tragikusak és komikusak. A gázárak támogatása az államháztartásnak súlyos tízmilliárdokba kerül. Az áremelés elszánt ellenzôi a lakosság érdekeire hivatkoznak, pedig a gáz árának a beszerzési költségénél alacsonyabb szintje döntôen a gazdagok érdeke, mert évi gázfelhasználásuk sokszorosa a szegény családokénak. És a gázenergia reális költségét mindenképpen a lakosság fizeti meg, ha nem az árakon, akkor az adózáson keresztül. Ha nem most, akkor úgy, hogy emiatt nô az államháztartás eladósodása. Az alacsonyan tartott gázár súlyosan antiszociális rendszert jelent.24 Távlatokban akkor lehet a gázenergia költségének növekedését a legolcsóbban megúszni, ha ez a gáz árában kifejezésre jut. Illetve akkor, ha az államháztartás az ártámogatás rendszerével az árat nem tartja mesterségesen alacsony színvonalon.25 Lényegében ezt az elvet tanácsos alkalmazni az összes energiahordozó és minden közüzemi szolgáltatás árának alakulásával kapcsolatban. Ha a most tárgyaltakat együttesen nézzük, az elérhetô megtakarítások, illetve az államháztartás kiadásainak csökkentése kapcsán már nem több tízmilliárdos, hanem legalább százmilliárdos nagyságrenddel lehet számolni. Az államháztartás kiadásait nagyrészt az duzzasztja fel, hogy maga az államapparátus túlsúlyossá vált. Más piacgazdaságokhoz, sôt még az EU-hoz csatlakozott volt szocialista országokhoz képest is nálunk a legmagasabb az államapparátus által foglalkoztatottak aránya. Ráadásul az itt foglalkoztatottak száma folyamatosan nô. A közalkalmazottak fizetésének 50%-os emelése azt is magával hozta, hogy az állami foglalkoztatottak átlagos bére meghaladja a privát szektorban dolgozók átlagos bérszínvonalát. A fejlett piacgazdaságokban ez éppen megfordítva van. Mivel az állami foglalkoztatottak munkaviszonya a világon mindenütt sokkal biztosabb, mint a magánszektorban, így nálunk is, semmi garancia nincs arra, hogy itt a foglalkoztatottak részaránya magától csökkenjen, legyen az államháztartásban feleslegesen foglalkoztatottak aránya mégoly nagyarányú is.26 Egyes becslések szerint az államapparátusban feleslegesen foglalkoztatottak száma legalább 200 ezerre tehetô, bár lehet, hogy ez a szám túlzott. Ha valóban ennyi a fölös létszám, ez egymaga mintegy 300 milliárd forint megtakarítást tesz lehetôvé az államháztartás 23 E támogatások eltörlésével tízmilliárdokat lehetne megtakarítani az államháztartási kiadásokban. Vidéki városokban gyakran megfigyelhetô: a városi buszok sokszor néhány utassal közlekednek, az utasok nagy része szemmel láthatóan idôs korú. A vasúton, fôként helyközi járatokon, napközben, az utasok jegy helyett nagyrészt személyi igazolványt mutatnak fel. Nem meglepô, ha a közúti közlekedés veszteséggel mûködik. Nem egyedül és nem is fôként ez okozza a közlekedési vállalatok deficitjét, de részben ez. Persze a kedvezmény eltörlése rontja az idôsek kisjövedelmû részének helyzetét. De a közlekedési vállalatok bevételi többletük egy részét az idôseknek nyújtott utazási kedvezményre fordíthatnák. Az idôsek helyzete elviselhetôbb, a közlekedési vállalatok jövedelmezôsége nagyobb, az államháztartás egyensúlyi helyzete ezzel is valamivel jobb lenne. 24 A megoldás tehát az lehet, hogy a gáz ára a családok elôre meghatározott évi fogyasztásán felül nem dotált, és a nem dotált ár a valós költségeken alapuló piaci ár. Így az állam a lakossági gázfelhasználásnak csak egy részét támogatja, a tehetôsekét nem, sokkal kisebb lehet az államháztartást terhelô kiadás, és ugyanakkor a szociális szempontok, valamint a gazdaságosság követelménye összeegyeztethetôk. 25 Az ártámogatások fenntartásának, és így az állami kiadáscsökkentés akadályozásának vannak nyílt és burkolt, finomabb formái. A nyílt forma: a gázárat nem szabad emelni. Az ennek behódoló politika: nem lesz gázáremelés. A burkolt, finomabb forma: ne emeld a gázárat gyorsabban a tervezett, várt inflációs rátánál. Ez magyarul annyit jelent, hogy ha a gázár már korábban a költségek alatt volt, mindörökre ott is marad, mert az energiahordozók termelésében a termelékenység növekedése rendszerint lemarad az általános termelékenységnövekedés mögött. (A gáz például nem megújuló energiahordozó, és egyre kisebb hozamú lelôhelyek feltárására kerül sor: növekszik a gáztermelés határköltsége. A termelékenység inkább csökken, mint nô, a gáz relatív árának emelkednie kell.) 26 Inkább az ellenkezô tendencia jut érvényre. Ha az államapparátusban a fizetések nagyobbak, és ha itt az elbocsátás veszélye kevésbé fenyeget, mint a magánszektorban, az állami és a privát szektor közti munkaerô-áramlás túlnyomórészt egyirányú: az állam szív el munkaerôt a privát szektorból, vagy a privát szektor elôl.

14

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

számára, ha az államigazgatás reformját végrehajtják.27 És ehhez még hozzá kell venni a megtakarítható dologi kiadásokat. A közszféra reformjának keretén belül számolni kell a minisztériumok számának csökkentésével, ezzel együtt a jelenleg különbözô tárcákhoz tartozó feladatkörök kevesebb minisztériumba történô összevonásával. Radikális verzió szerint akár 11 tagú kormány is elegendô lenne a mai 18 tagú helyett. Csökkenteni kell a parlament létszámát, mintegy 250 fôs parlament nívósabb munkát végezhetne. A kormányzati szervezeti reformnak területi államreformmal kell párosulnia. Ki kell alakítani a régiókat, ehhez kell illeszteni az önkormányzatok mûködését. Itt is összevonásokat kell végrehajtani, továbbá létszámcsökkentést.28 Csökken mind az önkormányzatok által foglalkoztatottak, mind pedig az önkormányzati képviselôk száma, az utóbbiaké – becslések szerint – mintegy 50%-kal. A regionális államreform alapján, a minisztériumi hatáskörök egy része lekerül az új típusú önkormányzatokhoz. Meg kell rostálni a minisztériumok és a kormányhivatalok területi szerveit. Számos olyan hatáskör van, amelyet meg kell szüntetni, mert egyszerûen nincs szükség rájuk. A minisztériumoktól sok hatáskört átvehetnének a köztestületek, a gazdasági és foglalkoztatási kamarák. Jelentôs deregulációra van szükség. Ezt eddig a minisztériumok – enyhén szólva – nem támogatták.29 Nemcsak az államigazgatási kiadások mérséklése és a gazdagokat segítô jóléti kiadások felszámolása szolgálhatja a kiadási oldal megtakarításait, hanem az állam által finanszírozott beruházások költségével való takarékosság is. A következô 5–10 évben az állami finanszírozású beruházások volumenének valószínûleg növekednie kell, mindenekelôtt az infrastruktúra, például a közutak, az autópályák, a vasút szükséges gyors fejlesztése, korszerûsítése miatt. Ez akkor is valószínû, ha sikerül a magántôkét – külföldi tôkét is – bevonni a fejlesztésbe. És akkor is, ha számításba vesszük az EUtól nyerhetô fejlesztési forrásokat. Éppen ezért itt is kiemelkedô jelentôsége van a takarékosságnak. Az autópálya-építés Magyarországon túl sokba kerül, eddig csaknem kétszer annyiba, mint például Horvátországban, a magyarországinál sokkal kedvezôtlenebb terepen. Versenytárgyalások nélkül, és versenytárgyalásokkal együtt is. E költségek alakulásától függôen is más és más lehet az adócsökkentés mértéke.30 Az államigazgatás reformjával nem foglalkozunk részletesebben. Ez nem szorosan vett növekedéselméleti téma. Erre itt inkább csak annyiban térünk ki, amennyiben ennek pénzügyi vonzata van, az államháztartás kiadásait érinti, vagyis az államháztartás egyenlegére gyakorolt hatását. A kiadásokban csupán az itt felsorolt változások nagy megtakarítást tesznek lehetôvé, mintegy 300–400 milliárd forint összegût évente, ez a GDP közel két százaléka. További probléma, hogy az államigazgatás reformja milyen hamar hajtható végre, ha már erre a kormányzat elszántsága megvan. Itt két bonyolító körülménnyel kell számolni. Az egyik: a területi államigazgatási reform végrehajtásához kétharmados törvény kell. Egyik párt sem tud – minden valószínûség szerint – kétharmados többséghez jutni a parlamentben, és a két vezetô párt közismerten nem szívleli egymást. Ez a területi államreform meghiúsulásához vezethet. A kormányzati szervezeti reform pedig csak akkor lehet teljes értékû, ha ezt a területi államreform kíséri. Mégis, van kilátás a megegyezésre. Ha a 2006-os parlamenti választásokat követô kormányzati ciklusban a régiókat, és az ehhez illeszkedô önkor27 Az itt közölt számok csak nagyon is megközelítônek tekinthetôk. A fölös létszámadat másoktól átvett becslés. A közszférát tekintve a Fidesz 200 ezer, az SZDSZ mintegy 250 ezer, a gazdasági miniszter ennél is nagyobb fölös létszámról beszél. (Sárközy Tamás e számokat vitatja: elôbb kell döntést hozni a kormányzat új szervezeti felépítésérôl, a közigazgatás új rendszerérôl, ennek alapján kell meghatározni a hatásköröket, és ez után lehet megállapítani, hogy ez összességében mennyi munkaerô leadásával jár. A létszám várható csökkenését kisebbre becsüli.) A valós szám lehet ennél kisebb. A tényleges eredmény mindig el szokott térni az elôre számítottól. A becsült adatok valóban csak megközelítô nagyságrendként kezelhetôk. 28 Ezt egyáltalán nem könnyû megvalósítani. Horn Gábor szabaddemokrata államtitkár szerint „az önkormányzati reform azért késik, mert a pártok nem tudnák elhelyezni a bukott politikusaikat. Kellenek a helyek, amelyekkel a politikai támogatókat jutalmazni lehet, vagy amelyek révén döntési jogosultsággal rendelkeznek az uniós, a nemzeti és a helyi források elosztásánál. Ez az egyik oka a parlamenti létszám csökkentése körüli huzavonának is. Ma már senki után nem kap két kézzel a versenyszféra, sôt, aki a politikából, állami felsô vezetôi állásból érkezik, azt nem ritkán a gyanakvás lengi körül. Cseke H. (2005) 29 Sárközy T. (2005). 30 „A költségvetési jövedelem-központosítás mértékének csökkentése….mindenképpen elsôrendû feladat. Nem mindegy…hogy milyen mértékû és milyen ütemû lesz az államháztartás áramvonalasítása, hiszen a költségvetés hiánya semmiképpen sem növelendô. A kívánatos adóreformnak tehát nemcsak a választandó adórendszer belsô logikáját kell figyelembe vennie, hanem össze kell hangolni azt a közkiadások érdemi csökkentésével is.” Bokros L. (2004) 105. old.

AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS EGYES JÓLÉTI, TOVÁBBÁ MÛKÖDÉSI KIADÁSAINAK CSÖKKENTÉSE

15

mányzati rendszert nem hozzuk létre, elesünk az uniós támogatásoktól. Ezt pedig – feltehetôen – egyik vezetô párt sem meri vállalni: a kétharmados törvény megalkotásának megvan a komoly valószínûsége. A másik gond: nem lehet megtenni, hogy mondjuk 200 ezer közalkalmazottnak – ha tényleg ennyi embert érint a létszámcsökkentés – az egyik évrôl a másikra felmondjanak. Nemcsak azért, mert ez súlyos politikai feszültséget okozna, vagy, mert embertelen döntés volna. Az egész államigazgatás mûködési mechanizmusa, szervezeti rendszere, illetve a végzett és vállalt feladatok tartalma olyan, hogy túl nagy lett az államapparátusban foglalkoztatottak száma. Újra kell vizsgálni az államapparátus feladatkörét, szervezeti felépítését, mûködési rendszerét, az egyes közfeladatok indokoltságát, ezután kell megnézni, milyen feladatkör mennyi foglalkoztatottal végezhetô el. Ennek megfelelôen kell megállapítani az egyes intézmények béralapját, amelyet az egyes foglalkoztatottaknak szigorúan teljesítményük minôsége alapján kell majd kifizetni. Vagyis, nem úgy van, hogy hipp-hopp, szélnek eresztünk 200 ezer embert és megtakarítunk egyetlen évben mintegy 300–400 milliárd forintot. A határozott, eltökélt reform végrehajtása is idôt igényel.31 Ennek közvetlen jelentôsége van az adócsökkentés mértéke és ütemezése szempontjából. Ha igaz az, hogy a kiadások összege egyszerre nem csökkenthetô nagymértékben, továbbá, hogy az államháztartás deficitjének növelésétôl még rövid idôszakot tekintve is mindenképpen tartózkodni kell – és ez a Maastrichti Szerzôdés elôírásaiból egyenesen következik –, nincs alapja az egyszeri radikális adócsökkentésnek. Eddig az államháztartás kiadásainak csupán kisebb részét említettük. Az államháztartás mûködési kiadásai az összes kiadásának 15–16%-át teszik ki. Ezt a részt érinti az állam-, illetve közigazgatás reformja. A jóléti kiadások ennél jóval nagyobb arányú teherrel járnak. (Egy részükre már utaltunk is a rászorultság elvére támaszkodó állami támogatásokkal kapcsolatosan.) A statisztikák a jóléti kiadások közé sorolják az oktatási, az egészségügyi kiadásokat és a nyugdíjkifizetéseket. A jóléti kiadások együtt az államháztartás összes kiadásainak 58–60 százalékát érik el, ezen belül az oktatásé 11%, az egészségügyé 9–10%, a nyugdíjfizetésé 18%. Évenként 1–2 százalékpontos eltérések mutatkozhatnak a megoszlási arányokban. A kiadásokban az egészségügy és a nyugdíjazás aránya az oktatással együtt már közel 40%. Mindegyiknél – jórészt eltérô okok következtében – hosszabb távon is erôteljes tendencia érvényesül a további aránynövekedésre, ha reformra nem kerül sor. Az egészségügyben, az oktatásban és a nyugdíjrendszerben elkerülhetetlen a reform, a nagy elosztási rendszerek átfogó reformjának meghatározó részét jelentik. Témánkkal kapcsolatban e reformok várható eredményei lényegesek. Az adócsökkentés számára azért, mert ha a reformok az államháztartás kiadásainak csökkenésével járnának, ez további lehetôséget teremtene az adóterhek leszállítására. A kérdés tehát elôször: elérhetô-e a reformmal az államháztartás kiadásainak csökkentése, és ez milyen mértékû lehet? Másodszor: mikorra és milyen átmenettel következhet be a kiadások csökkentése? A reformoknak még egy szempontból van nagy jelentôségük. Nemcsak az a fontos, hogy az államháztartás kiadásai e három lényeges területen végrehajtott reformok következtében csökkennek-e, vagy nem. Az is fontos, hogy lehet és feltehetôen lesz is hatásuk az országos szintû megtakarítási ráta alakulására. Nemcsak azért, mert a reformok csökkenthetik az államháztartás deficitjét, amely adott egyéb feltételek mellett az országos szintû megtakarítási rátát növeli. Azért is, mert akármelyik három területet nézzük, befolyásolják a háztartások megtakarításainak nagyságát, megváltoztathatják a megtakarítási haj31 A jelen tanulmány szerzôje az államháztartás kiadásainak vizsgálatában Bokros Lajos elgondolásaira támaszkodik. Ô sem beszél arról, hogy a túlduzzasztott közhivatalnoki létszámot máról holnapra radikálisan le kell szorítani. Nem szól sem tömeges elbocsátásokról, sem az államigazgatási bérek radikális és általános csökkentésérôl. Arról már igen, hogy a közfeladatok elvégzése után járó béreket a teljesítmény szerint kell megfizetni. Ez egyeseknél lehet a korábbinál sokkal magasabb bér, másoknál messze alacsonyabb. A költségvetési szférában foglalkoztatottak privilegizált pozícióját tartja szükségesnek megszüntetni. Többnyire ez hozza magával a létszámcsökkenést és a bér-, illetve költségmegtakarítást. „Mi tehát a teendô? Nem az állami alkalmazottak bérének névleges csökkentése. Erre nyilvánvalóan nincs lehetôség, de talán szükség sincs rá.” Mélyebb, érdemibb, hosszú távon is jótékonyan ható szerkezeti reformokra van szükség. „A legfontosabb lépés mindenféle szakmai bértáblázat eltörlése. A magánszféra mintájára az állami szolgálatban is célszerû áttérni a tényleges teljesítmények szerinti egyéni javadalmazásra… Ha a köztisztviselôi-közalkalmazotti bértáblázatok rendre megszûnnek, az állami alkalmazotti léthez ragasztott kedvezményeket pedig a radikális adóreform eltörli, akkor az érintett dolgozók már nem fognak ragaszkodni lényegében kiüresedett jogállásuk megôrzéséhez.” Bokros L. (2004) 111–112. old. Vagyis, az állami alkalmazottak nagyrészt maguktól távoznak. Ehhez azonban idô kell. Több lépésben kell gondolkozni. Igaz, a kedvezményeket azonnal el kell törölni. A béralap csökkentésének azonban valószínûleg lépésenként kell bekövetkeznie.

16

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

landóságot. Márpedig a megtakarítási hajlandóság alakulása fontos növekedési tényezô. Fontos még az idôtényezô: nem mindegy, hogy a megtakarítási hajlandóság emelkedése – sikeres reform esetén – mikor jelentkezik, meddig tart és idôben hogyan alakul. Az egyes reformok tartalmi kérdéseivel részleteiben nem foglalkozunk. Ez nem tartozik a témánkhoz. Lényegében azt nézzük: a nyugdíjreform, az egészségügy reformja és az oktatás reformja alapján várható-e az államháztartásban a kiadások csökkenése, a háztartásokban pedig a szándékolt megtakarítások növekedése. Ha várható, akkor milyen mértékû, és mennyi idôn belül? Hogyan befolyásolja mindez az adók csökkentésének lehetôségét?

4. A nyugdíjrendszer reformja A fejlett és közepesen fejlett országok többségében, szinte mindenütt, ahol az állami kötelezô nyugdíjbiztosítási rendszert bevezették, komoly gondot okoz a nyugdíjbiztosítás egyensúlyának fenntartása. Folyamatosan csökken ugyanis a nyugdíjjárulékot fizetôk aránya a nyugállományban levôkhöz képest. Lassul a lakosság számának növekedési üteme, csökken a fiatalabb korosztályok számaránya az össznépességen belül, ráadásul csökkenô a munkaképes korú lakosságon belül az „aktivitási ráta”. Ugyanakkor növekvô a nyugdíjasok várható élettartama, és ezzel együtt annak az idônek a hossza, amíg az idôsek nyugdíjban részesülnek. Az utóbbi idô tartamát nemcsak az átlagosan várható életkor növekedése hosszabbíthatja meg, hanem a nyugdíjkorhatár több országban és bizonyos szakmákban bevezetett csökkentése is. Esetenként ehhez járulhat a korkedvezményes nyugdíjba vonulás engedélyezése. Végül, idônként az induló nyugdíjak arányának emelkedése is bekövetkezett a bérekhez képest: az eredmény a nyugdíjak arányának lényeges emelkedése az összes jövedelmeken belül. Ez természetesen együtt járt a munkáltatók és a munkavállalók által kötelezôen fizetett járulékok arányának emelkedésével. Az állami nyugdíjrendszer ennek ellenére szinte mindenütt támogatásra szorul az állami költségvetés bevételeinek terhére. Magyarországon is így van, az állami nyugdíjrendszer támogatása 2003-ban például 265 milliárd forintot tett ki. Ez az évi GDP közel 1,5%-a. Az állami nyugdíjrendszer jelentôs és növekvô deficitjének vannak mélyebben gyökerezô okai. Nálunk az állami nyugdíjrendszer úgynevezett „felosztó-kirovó” rendszer, hiányzik belôle az öngondoskodás motívuma. A rendszer úgy mûködik, hogy az állam, a törvényesen megállapított kulcsok szerint, járulékteherként kirója a dolgozókra a nyugdíjak fedezéséhez szükséges összeget, a befolyt jövedelmet pedig felosztja a nyugdíjasok közt, az ugyancsak törvényesen megállapított nyugdíjak szerint. A járulék fizetésére kötelezett nem érez összefüggést a fizetett járulék és a nyugdíjba vonulása után várható nyugdíja között. Számára a járulék úgy szerepel, mint adó, a nyugdíj pedig úgy, mint ami jár az aktív kor letelte után. Mindenki minél kisebb járulékot akar fizetni, és minél nagyobb nyugdíjat vár el. A rendszert nem tekintik biztosítási rendszernek, valójában nem is lehet ennek tekinteni. Ezzel szemben az olyan rendszerben, ami megfelel a biztosítás kritériumainak, csakis a befizetéseitôl függôen várhat a biztosított többet vagy kevesebbet. Csak akkor lehet a nyugdíjbiztosító tagja érdekelt a járulék fizetésében, illetve ennek növelésében, ha ezzel nagyobb nyugdíjra szerez jogosultságot. Bármely valós nyugdíjbiztosítási rendszer eleve feltételezi, hogy a tagok befizetéseit egyéni számlán nyilvántartsák, és ennek megfelelôen részesüljenek nyugdíjba vonulásuk után nyugellátásban. Ennek gyakorlati megvalósítása úgy történik, hogy a biztosított az egyéni számláján felszaporodó tôkét32 életjáradékra váltja át, amit haláláig megkap. A valóságos nyugdíjbiztosítás és a tôkefedezet egymástól nem választható el. Éppen a biztosítottnak az egyéni számláján felhalmozódó tôke nyújt fedezetet az életjáradék megvásárlására. Ez a tôke arányos a biztosítás tartama alatt általa befizetett járulékokkal. Járulékfizetés nélkül nincs felgyülemlô tôke, az utóbbi nélkül nem részesülhet senki sem életjáradékban. Vagyis kizárólag azok élvezhetik a rendszer hasznát, akik a terheit vállalják. A felosztó-kirovó rendszerben nincs tôkefedezet, ami aligha ösztönöz járulékfizetésre.33 A tôkefedezeti rendszerrel mûködô nyugdíjbiztosítás fölénye a felosztó-kirovó rendszerrel szemben: 32 A felgyülemlett tôke nagysága részben a tag által befizetett járulékok összegétôl, továbbá az e járulékok befektetésébôl származó hozam nagyságától függ. A befektetésekrôl a biztosító intézmény gondoskodik. 33 „Közismert, hogy a felosztó-kirovó nyugdíjrendszerben elvileg kötelezô járulékfizetés alóli kibújás szinte mindenütt nemzeti sport, holott a csalók késôbb rendszerint kapnak nyugdíjat, sôt azt természetesen el is várják.” Bokros, L. (2004) 54. old.

A NYUGDÍJRENDSZER REFORMJA

17

a) Öngondoskodásra ösztönöz. b) A biztosított igénye igazodik tehervállalása nagyságához, és nem számol külsô támogatással – ez a biztosítás stabilitásának fontos elôfeltétele. c) Az öngondoskodás ösztönzésével együtt javítja a megtakarítási hajlandóságot. d) Erôsíti a szolidaritást. Az utóbbi magyarázata egyszerû: minden biztosítás kockázatközösség. A tôkefedezet alapján vásárolt életjáradék a biztosított élete végéig jár, függetlenül attól, hogy az egyes biztosítottnak mennyi éve van még hátra. Hátralevô életük folyamán egyesek több, mások kevesebb járadékot kapnak majd, befizetett járulékaikhoz képest. Ezt azonban tudatosan vállalják, vagyis kockázatközösségen belül vállalt szolidaritás jut érvényre. A tôkefedezeten alapuló nyugdíjbiztosítás elképzelhetô állami keretek között is, de elônyös, ha ezt a biztosítást magán-nyugdíjintézetek (is) bonyolítják. Az is lehet, hogy egy létezô, és az állam által kezelt felosztó-kirovó rendszer mellett magán-nyugdíjintézetekre bízzák a tôkefedezeti elven alapuló nyugdíjbiztosítást: ekkor a biztosítás többpilléres, és nagyobb biztonságot ad.34 Ha a nyugdíjbiztosítás többpilléres, az államháztartás egyensúlya stabilabb lehet. Ekkor nem az államháztartás folyósítja az összes nyugdíjat. Ha a felosztó-kirovó rendszeren alapuló nyugdíjak a beszedett járulékokhoz képest el is szaladnak, az állami nyugdíjak kisebb súlya miatt a költségvetési egyensúly kevésbé borulhat fel. Emellett, ha a felosztó-kirovó rendszer mellett megjelenik a magán-nyugdíjbiztosítók által gondozott tôkefedezeti rendszer, akkor emiatt idôvel kisebbek lehetnek az államháztartás kiadásai. És, ha teret nyer a tôkefedezet alapján mûködô nyugdíjbiztosítás, elôtérbe kerül az öngondoskodás, ami egyúttal a háztartások megtakarítási hajlandóságának javulását is kifejezi. Mindez elônyös a hosszabb távú gazdasági növekedés számára: a csökkenô, illetve kisebb államháztartási kiadások adómegtakarítást tesznek lehetôvé. Ha kevésbé deficites az államháztartás, nagyobb lehet az országos szintû megtakarítás, adott privát megtakarítási hajlandóság mellett is. Ha elôtérbe kerül az öngondoskodás motívuma, javuló irányzatú a háztartások megtakarítási hajlandósága. Magyarországon a nyugdíjrendszer reformja az államháztartás átfogó reformjának szerves része. 1997-ben vette kezdetét, lényege a korábbi felosztó-kirovó rendszernek többpilléres rendszerrel való felváltása. Ennek keretében a pályakezdô fiatalok kötelesek valamelyik szabadon választott magán-nyugdíjpénztárba belépni, és tagdíj elnevezéssel járulékot fizetni. Mivel maga a kötelezô választás senkinek nem okozhat külön járulékterhet, a magán-nyugdíjpénztárba fizetendô 6–8%-os tagdíjat az állam teljesíti.35 (Természetesen a pályakezdô, ha akar, vállalhat maga is tagdíjat. Ezt az állam bizonyos értékhatárig adókedvezménnyel ösztönzi, és ugyanúgy, mint az állam által fizetett részt, egyéni tôkeszámláján tartják nyilván.) Végül bárki beléphet önkéntesen választott magán-nyugdíjpénztárba, ahol bármekkora, de korlátozott adókedvezménnyel járó tagdíjat kell fizetnie. Az 1997-ben bevezetett nyugdíjrendszer tehát több pilléren nyugszik. Támaszkodik állami és magán-nyugdíjbiztosítókra. Meghatározó súlyú ma is az állami nyugdíjbiztosító, de a magánbiztosítók súlya növekvô. Ami témánk szempontjából fontos: meg kell nézni, hogy a bevezetett és folyamatban lévô nyugdíjreform milyen hatású az államháztartás kiadásaira és az államháztartás egyenlegére, rövid és hosszabb idôszakban. Ad-e a reform lehetôséget adócsökkentésre, hogyan értékelhetô a növekedési potenciál nagyságára gyakorolt hatása? Ami az államháztartás kiadásaira gyakorolt hatást illeti, egyelôre a csökkentô hatás elhanyagolható. A kötelezôen választott magán-nyugdíjpénztárak belépésével távlatokban lényegesen kisebb lesz ugyan az államháztartás nyugdíjfizetési kötelezettsége, mert az összes fizetett nyugdíjjárulék mintegy 2/3-a marad az államháztartáson belül. Ehhez igazodik az állami nyugdíjpénztár járadékfizetési kötelezettsége, az új rendszerhez tartozó nyugdíjba lépôkkel szemben. Az utóbbi azonban elég hosszú ideig, az összes nyugdíjba lépôknek csupán nagyon kis hányadát – az új rendszert önkéntesen választók egy részét – érintheti, hiszen az 1997. évet követô pályakezdôk messze vannak a nyugdíjkorhatártól. Vagyis, egyelôre az államháztartás nyugdíjterhei nem, vagy alig csökkennek, míg a járulékbevételei esnek. (Mert az új rendszerhez tartozók bérére rakodó nyugdíjjárulék mintegy harmada kerül a magán-nyugdíjpénztárakba, és kétharmada marad az állami nyugdíjbiztosítónál.) 34 Bajba kerülhet a biztosított, „ha kizárólag az államra hagyatkozik: mire megöregszik, a politikai hatalom akkori birtokosai semmibe vehetik, hogy mennyit vontak el tôle nyugdíj-hozzájárulás címén élete folyamán; az inflációs hullámok és a reálértéket lemorzsoló nyugdíj-illeszkedési szabályok révén a gazdaságpolitika szinte elmoshatja a nyugdíjat.” Kornai J.–Eggleston, K. (2004). 29. old. 35 A bevezetése után a béralap 8%-ának megfelelô járulékot engedett át az állami nyugdíjbiztosítás a kötelezôen választott magán-nyugdíjpénztárak számára. Az 1998-ban hatalomra kerülô Fidesz-kormányzat ezt leszállította 6%-ra. A 2002-ben újból kormányzati pozícióba kerülô MSZP-SZDSZ kormányzat visszaállította a 8%-os arányt.

18

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

Tehát: az állami nyugdíjfizetés összegét egyelôre nem, vagy alig érinti az új rendszer, a járulékbevételét viszont lényegesen. Ezért az új rendszer bevezetése az államháztartás deficitjét elég sokáig növeli. Egyelôre idôben erôsödô deficitnövelô hatással van dolgunk: évrôl évre új pályakezdôk lépnek be a rendszerbe, így az új rendszerhez tartozók számaránya növekvô. Ezért növekvô a magán-nyugdíjpénztáraknak átengedett nyugdíjjárulék aránya is az összes járulékon belül, miközben nem az új, hanem a korábbi nyugdíjrendszerhez tartozók vonulnak nyugállományba. Nô a magán-nyugdíjpénztárakba átengedett nyugdíjjárulék összege és aránya, miközben nem csökken az állam által folyósított nyugdíjak összege. Az így képzôdô többletdeficit aránya még huzamosabb idôn keresztül növekvô, majd, amikor a most pályakezdôk kezdenek nagy számmal nyugállományba lépni, a deficittöbblet csökkenni kezd. E deficit arányát kifejezô görbe tehát csak hosszú ideig tartó emelkedés után kezdhet süllyedni. Az átfutási idô mintegy 30–40 év. Ezzel szemben a kötelezôen választott magán-nyugdíjpénztáraknál a helyzet éppen fordított. Növekszik a hozzájuk áramló járulékok összege, nô az egyes nyugdíjpénztártagok számláján nyilvántartott tôke nagysága, nô az összes tôkefedezet értéke is, miközben a tényleges járadékfizetés nagysága nem, vagy alig emelkedik. Ez ellensúlyozza azt a változást, ami az állami nyugdíjpénztárban megfigyelhetô. Ezzel készen állunk annak megállapítására, hogy miben áll a többpillérû nyugdíjbiztosítás bevezetésének növekedési hatása. Abban semmi esetre sem, hogy hatására csökken az államháztartás kiadásainak nagysága, és ez lehetôséget teremt adócsökkentésre. Az államháztartás reformjának a nyugdíjreformmal összefüggô része még sokáig nem tesz lehetôvé számottevô megtakarítást a kiadásokban: ez tehát nem lehet valamilyen radikális adócsökkentés alapja. Radikális adócsökkentést egyes politikusok, legalábbis szavakban, most szeretnének végrehajtani, döntôen politikai megfontolások alapján. Erre viszont maga a nyugdíjreform csak évtizedek múlva teremt lehetôséget.36 A nyugdíjreform jelentôsége az államháztartás finanszírozása szempontjából döntôen hosszú idôszakot érint, fôként azon keresztül, hogy a társadalom tagjait öngondoskodásra készteti. Ennek jelentkeznie kell a háztartások megtakarítási hajlandóságának növekedésében. Jelenleg a háztartások nettó megtakarítási rátája csupán néhány százalékos, ami a dinamikus gazdasági növekedésnek az egyik legjelentôsebb akadályozó tényezôje. Az új nyugdíjrendszer bevezetése a megtakarításokban hanyatlást nem okoz. Megnô ugyan miatta az állami nyugdíjbiztosítás deficitje, vele az államháztartásé is, ez egymaga megtakarítás-csökkentô tényezô országos szinten. De, mert ugyanilyen mértékben megemelkedik a magán-nyugdíjpénztárakban lecsapódó privát megtakarítás, az összes megtakarítás rátája mégis változatlan maradhat. Az viszont, hogy a magán-nyugdíjbiztosítóknál vezetett egyéni számlákon az ide átutalt nyugdíjjárulékok miatt megjelenik és növekszik a belépôk megtakarítása, már ösztönzô hatású. A lakosság így megfigyelheti a kapcsolatot a befizetések és az idôskori megélhetést megkönnyítô tôkekövetelésének növekedése között. Hogy ennek valóban kedvezô a hatása a megtakarítási hajlandóság alakulására, bizonyítja az önkéntes befizetések növekedése is, akár a kötelezôen választott, akár az ezen felül önkéntesen választott nyugdíjpénztárakban. A reformmal létrehozott nyugdíjbiztosítási rendszer ezzel már nem is két, hanem három pilléren nyugszik: az állami nyugdíjbiztosításon, ami továbbra is felosztó-kirovó rendszerû, a kötelezôen választott magán-nyugdíjpénztárakon és az önkéntesen választott nyugdíjpénztárakon. A több pilléren nyugvó nyugdíjbiztosítási rendszernek a megtakarítások segítésén nyugvó, növekedést ösztönzô hatása idôben erôsödô lehet. Ezt az idô folyamán szerzett tapasztalatok is biztosíthatják, ha e tapasztalatok kedvezôek. Fontos szerepe van a nyugdíjbiztosítás állami felügyeletének, ami kiegészülhet a sajtó és a civil szervezetek ellenôrzô szerepével. Az államnak garanciát kell vállalnia a magán-nyugdíjbiztosítókra bízott lakossági megtakarításokra. Alapvetô követelmény tehát a megtakarítások és azok értékállandóságának biztonsága. A tôkefedezeti rendszeren nyugvó biztosítás és a biztosítóintézetek korrekt üzleti elvekre támaszkodó tevékenysége bizonyos értelemben maga is garancia az értékállandóságra, illetve a lakossági megtakarítások biztonságára. 36 A nyugdíjreform csak akkor adna alapot a radikális adócsökkentésre, ha ez az állami nyugdíjak azonnali radikális leszállítását foglalná magában. Ezt viszont egymagában nem lehetne reformnak nevezni, és egyetlen kormányzat sem merne ilyen döntést hozni, és végrehajtani sem. Különösen nem akkor, amikor éles a küzdelem a politikai hatalom megszerzéséért.

A NYUGDÍJRENDSZER REFORMJA

19

Itt ugyanis hiányzik az a tényezô, ami a felosztó-kirovó rendszerben a nyugdíjak értékállandóságát fenyegeti. Nem kell számolni az állami túlköltekezéssel, a kívülállók nem lehetnek élvezôi a biztosításból élvezhetô haszonnak, igaz, a biztosításban részt vevôk sem számíthatnak külsô támogatásra. Amit a biztosított nyugállományba vonulásakor felvehet, a számláján felhalmozódó tôke vagy az ennek megfelelô életjáradék. Erre viszont valóban számíthat.37 A megtakarítások alakulását az is befolyásolja, hogy mennyire profithozó a biztosítóintézetek tevékenysége: ettôl függôen nagyon eltérô mértékû lehet az egyéni számlákon nyilvántartott tôke gyarapodása.38 A fizetett tagdíjakon kívül elsôsorban ettôl függ, hogy idôben milyen ütemben növekszik az egyéni számlákon nyilvántartott tôke és az egész tôkefedezet nagysága. Ha ennek növekedése gyorsabb, a megtakarítási hajlandóság is kedvezôbben alakulhat. Mindent összevetve, a több pilléren nyugvó, a tôkefedezeti elvet legalábbis részben magában foglaló nyugdíjbiztosítási rendszer kedvezô hatású a megtakarítások alakulására. Még hosszú idôn keresztül ebben – és nem az államháztartás kiadásainak csökkentésében – jelentkezik a nyugdíjrendszer reformjának a növekedési potenciált erôsítô hatása. Meg kell azonban jegyezni: a probléma bonyolódik azzal, ami általában is felmerül a megtakarítások alakulásával kapcsolatban. Az egyes háztatások megtakarításai – ha nem számítjuk a nagy jövedelmekbôl származó megtakarításokat – arra szolgálnak, hogy késôbb lehetôvé tegyék a saját fogyasztás szintjének fenntartását. Akkor, ha majd a saját jövedelem jóval kisebb lesz. Idôskorban ez az általános helyzet. Ugyanez a probléma merül fel a nyugdíjbiztosítással kapcsolatban is. Ha a tôkefedezeti rendszert bevezetik, ezt követôen és ennek hatására a megtakarítási hajlandóság emelkedik. A nyugdíjbiztosításhoz tartozók túlnyomó része viszont nem profitból él. Nyugdíjas korban felélhetik mindazt a megtakarítást, amit korábban felhalmoztak. Hosszú idôszakban tehát megtakarítási rátájuk lehet zéró százalékos. És, ha már régóta él a több pilléren álló nyugdíjbiztosítás, az ennek hatására képzôdô megtakarítási ráta nemcsak az egyes háztartásokban, hanem országos szinten is lehet zéró százalék. Azaz, a bevezetett nyugdíjreform növekedési hatása lehet hosszú idôszakos, de nem akármilyen hosszú ideig tartó. Emiatt azonban nem kell nyugtalannak lennünk. Éppen azt mondtuk: az átfutási idô közel 40 év. Nem tudjuk, mi lesz 40 év múlva, de biztosan nem ez lesz a meghatározó probléma. Könnyen lehet, akkor már a növekedési ütem ösztönzése nem is lehet majd meghatározó célkitûzés. Ezen kívül: biztosan igaz, hogy a megtakarítások rendeltetése a háztartások szempontjából nemcsak a jövôbeli fogyasztás nagyságának fenntartása, illetve csökkenésének mérséklése. Ilyen, egyéb meghatározó célok: tartalékolás elôre nem látható kiadások fedezésére (betegség, baleset, öregkori egyedüllét miatt felmerülô kiadások), továbbá a biztonságérzet javítása. Végül és mindenekelôtt: örökhagyás az utódok számára. Számos szerzô szerint ez talán a legfontosabb oka az idôs korra való takarékosságnak. Ezért, akármilyen okból is következzék be a megtakarítási hajlandóság nyugdíjreformot követô javulása, ez egészen hosszú idôszakot is érinthet, ebben az esetben növekedési hatásának nincs idôbeli korlátozottsága.

37 Fentebb már utaltunk arra: a feltétel a korrekt üzletvitel. A biztosítóintézetnek ügyelnie kell például a likviditásra. A biztosított – bizonyos idô elmúltával – kiveheti felgyûlt tôkéje teljes összegét pénzben, vagy átválthatja életjáradékra. Az elôbbi nagyobb mértékben érinti a biztosítóintézet likviditását. Nem mindegy, hogy a befizetett tagdíjak mekkora hányadát fekteti be a biztosító, milyen ezek lejárat szerinti összetétele, mekkora a likvid tartalék, és általában: milyen a biztosítótársaság üzleti politikája. Idôvel nagyon változó lehet az újonnan belépôk aránya a nyugállományba vonulókhoz képest, ez más oldalról érinti a likviditást. Ezek a példák is aláhúzzák: fontos szerepe van az állam és a civil szervezetek által gyakorolt felügyeletnek, és fontos az is, hogy az állampolgár szükség esetén bírósághoz fordulhasson. A megfelelô törvényes keretek, a jól kialakított felügyeleti szervezet fontos feltételei a stabilitásnak, a biztosítóintézetek pénzügyi egyensúlyának: ettôl függôen is lehet kedvezô vagy kedvezôtlen a megtakarítások alakulása. 38 Ez felhívja a figyelmet a biztosítóintézetek között folyó verseny jelentôségére. Az a jó, ha az állampolgárok több biztosítóintézet közül választhatnak, akár a kötelezô, akár az önkéntes biztosítótársaság-választás esetén. Az egyéni számlán elérhetô tôkenövekedés függ egyebek közt a költségektôl. Ezek minél kisebbek, annál kevesebbet vonnak le a biztosítók a befizetett tagdíjakból. A magán-biztosítóintézetek mûködési, adminisztrációs és értékesítési költségei magasabbak, mint amekkora felmerül az állami nyugdíjbiztosítónál. Az utóbbinak ugyanis, monopolhelyzetébôl következôen, sokkal egyszerûbb a feladata. Nem mindegy, hogy a magán-nyugdíjbiztosítók milyen intenzíven törekednek költségeik csökkentésére. Ehhez pedig több biztosítóintézet egymásközti versenye szükséges.

20

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

5. Az egészségügy reformja Az egészségügyi rendszerrel kapcsolatos kiadások, számos tényezô következtében, a világon mindenütt lényegesen gyorsabban növekednek, mint a GDP. Az idôskorúak aránya az egész lakosságon belül növekvô, és az egy fôre jutó egészségügyi kiadás az idôsek korcsoportjaiban többszörösen nagyobb a fiatalokéihoz képest. (A szorzó a 60–70 éveseknél három körül van a 30–40 évesekhez viszonyítva. A 40, és különösen 50 éven felüli korcsoportokban az egészségügyi kiadások meredeken emelkednek.) További ok éppen az egészségügy területén végbemenô technikai fejlôdés. A hatékonyabb gyógyszerek gyakran sokkal drágábbak, a gyógyszergyártás messze átlagon felül és növekvôen kutatásigényes. Ennek jelentkeznie kell az új gyógyszerek magasabb árában. Sajátos módon, az egészségügy területén nem jár munkamegtakarítással a technikai fejlôdés. A hatékonyság javulása nem a költségcsökkentésben, hanem fôként az orvosi mûveletek nagyobb hatásosságában jelentkezik. Ott, ahol az egészségügy szolgáltatásait nagyrészt az állam finanszírozza, és ez kevés kivétellel a legtöbb országban így van, mindez együtt jár az államháztartás egészségügyi kiadásainak gyors növekedésével. Az egészségügyi kiadások növekedésében sajátos szerepe van az egészségügyi biztosítási rendszernek is. Ennek keretében a szolgáltatás nyújtása és az érte járó fizetés elválik egymástól. Amikor a biztosított egészségügyi járulékot fizet, nem gondol arra, hogy késôbb, esetleg évtizedek múlva, milyen szolgáltatásra lesz szüksége. Ezt nem is tudhatja. Ha pedig idôsebb korban valóban az egészségügy szolgáltatásaira szorul, azok tényleges költségét nem, vagy csak nagyon kis részben kell megfizetnie. A tényleges költséghez képest csak jelképes értéket fizet. A költségek nagy részét a biztosító egyenlíti ki. Ezért a betegeknek a szolgáltatások iránti igénye szinte korlátlan. A szolgáltató viszont, például a kórház, a rendelôintézet vagy a kezelô orvos, tudván, hogy a páciens a felmerülô költségeket csak kis részben viseli, nem törekszik a költségek csökkentésére. Tehát maga a létezô biztosítási rendszer is hozzájárul ahhoz, hogy az egészségügy költségei elszabaduljanak.39 Nem véletlen, hogy az utóbbi évtizedekben mindenütt megfigyelhetô a törekvés a jobb költséggazdálkodásra, továbbá a közfinanszírozás arányának csökkentésére. Így kapcsolódik az itt elemzett témánkhoz az egészségügy. A probléma röviden az, hogy fékezhetô-e az egészségügyi kiadások arányának további növekedése, és mérsékelhetôk-e itt az államháztartás terhei anélkül, hogy ez az ellátás színvonalát rontaná. Ami a technológiai fejlôdés költségigényességét illeti az egészségügy területén, itt alapvetô változás nem lehetséges. A költségek tényleges alakulása azonban nemcsak a technológiai fejlôdés sajátosságainak a következménye. Döntô szerepe van ezen kívül az egészségügyi szolgáltatás, valamint e szolgáltatásfinanszírozás szétválásának, és a létezô egészségbiztosítási rendszernek. Így jön elô az egészségügy reformjának problémája. A reform sikere alapjában véve két feltételen múlik. Elôször: hogyan alakítható ki szorosabb kapcsolat az egészségügyi szolgáltatás teljesítése és e szolgáltatás finanszírozása között? Ezzel együtt, elérhetôe lényegesen nagyobb költségérzékenység a szolgáltatói, valamint a felhasználói oldalon, vagyis az egészségügyi kezelésre szorulók, a betegek részérôl? Másodszor: biztosítható, elérhetô-e, hogy az egészségügyben mûködô szolgáltatók – kórházak, rendelôintézetek –, valamint az egészségügyben szereplô biztosítóintézetek, finanszírozó intézmények között erôteljes verseny alakuljon ki? E nélkül ugyanis az elsô feltétel megvalósulásának nincs realitása. A második feltétel pedig csak akkor teljesíthetô, ha az egészségügy több pilléren áll: ha vannak magán-biztosítóintézetek az állami biztosítás mellett, és ha különbözô privát, önkormányzati, egyházi, alapítványi tulajdonú intézmények teljesítenek egészségügyi szolgáltatásokat. Jó, ha a szolgáltató intézmények tulajdoni oldalról tekintve sokszínûek, ahogy Bokros Lajos mondja az egészségüggyel kapcsolatban: virágozzék minden virág. Itt a reform, részleteit tekintve, messze nem tárgyalható.40 Figyelmünket egyrészt az egészségüggyel kapcsolatos állami teher alakulására koncentráljuk. Másrészt arra, hogy a gyógyítás területén 39 Az OECD-országokban, illetve Európában, 1980 és 1990 között, az egészségügyi kiadások aránya az összes kiadásokhoz képest, kevés kivétellel, mindenütt emelkedett. A kivételek közé tartozik Svédország, Írország és Dánia. Az egészségügyi kiadások aránya az OECD-hez tartozó összes országban 7%-ról 7,8%-ra nôtt, Európában 6,8%-ról 7,5%-ra. Egyes országokban az aránynövekedés igen nagy: USA 9,2-rôl 12,2%-ra, Kanada 7,5-rôl 9,5%-ra. Kornai J.–Eggleston, K. (2004). 40 A részleteket illetôen lásd: Kornai J.–Eggleston, K. (2004). A Kornai-Eggleston szerzôpáros a témát nemzetközi összehasonlításban tárgyalja. Továbbá, Mihályi P. (2000). Értékes és tömör áttekintést ad: Bokros L. (2004).

AZ EGÉSZSÉGÜGY REFORMJA

21

megfigyelhetô gyors költségnövekedés ellensúlyozható, mérsékelhetô-e a költségérzékenység erôsítésén keresztül, ráadásul az egészségügyi ellátás színvonalának javulásával együtt. Az állami tehervállalás nagysága és aránya jelentôsen mérsékelhetô, ha az állami finanszírozás csak egy gondosan körülhatárolt egészségügyi alapellátásra terjed ki. Ez nem a biztosítási elv alkalmazására támaszkodna, finanszírozási forrása nagyrészt a minden személyi jövedelemre kivetett, lineáris kulcsú adó.41 A jövedelemmel nem rendelkezôk, munkaképtelen betegek, elesettek, a magukra hagyott öregek, a munkaerôpiacról kirekedtek helyett az állam vagy az önkormányzat teljesítheti az alapszolgáltatás igénybevételéhez szükséges díjat, befizetést. Az így befolyt adók, befizetések külön állami alapba kerülnek, és ez finanszírozná a különbözô gyógyító intézmények által teljesített alapszolgáltatást. Az ilyen adó fizetése alól senki sem mentesülhet, azok sem, akik mindenoldalú egészségbiztosítást kötnek, mert csak így lehetnek biztosak a gyógyító intézmények abban, hogy az általuk nyújtott szolgáltatás ellenértékét meg is kapják.42 Az alapellátások körét persze nem egyszerû meghatározni. Ez függ részben a társadalmilag korábban megszokottól, az egészségügyi szektor kapacitásától, a szolgáltatás ráfordítás-igényességétôl, az egészség megôrzésében a fontosság sorrendjétôl. Függ az egyes országokban kialakuló elvárásoktól, a lakosság állásfoglalásától. Általánosítva elmondható, hogy az alapellátások köre korlátozott ugyan, de nem mondhat ellent a civilizált társadalmakban kialakult értékrendnek. Könnyítést jelent az állami finanszírozás számára, és korlátot a kötelezô egészségügyi járulékterhek gyors növekedésével szemben.43 Bárki, aki az alapellátásra jogosító adót megfizette, vagy aki helyett e szolgáltatásra jogosító díjfizetést az állam vagy önkormányzat teljesítette, vagy, aki ez alól igazoltan mentesítést kap, bármelyik gyógyító intézményhez fordulhat: biztosítani kell az orvos, illetve gyógyító intézmény szabad választásának gyakorlatát. Az állami finanszírozás terhének további csökkentését szolgálja a gyógyítás költségéhez való közvetlen hozzájárulás bevezetése. Vagyis, az alapszolgáltatásban részesülô a szolgáltatás költségének egy viszonylag szerény részét megfizeti. Ez nem más, mint a mindinkább elszabaduló egészségügyi ráfordítások keresletoldali korlátozása: itt egyúttal – korlátozott mértékben ugyan – már nincs meg az egészségügyi szolgáltatás, és az érte járó fizetés idôbeli szétválása.44 Nálunk már van kötelezô hozzájárulás a gyógyszerellátásban, nincs a háziorvosi szolgáltatásban, a járóbeteg-ellátásban, ha van orvosi beutalás. És nincs a kórházi ellátásban, ha a kórház nem krónikus fekvôbeteg-ellátó intézmény. A volt szocialista országokban mindenütt nagy az ellenállás a közvetlen hozzájárulás bevezetésével, illetve általános alkalmazásával szemben. Pedig e nélkül nem állítható hatékony korlát a költségek emelkedésének és az egészségügyi ellátás krónikus deficitjének. Ha bárki az alapellátáson túlmenôen kíván egészségügyi szolgáltatásban részesülni, vagyis olyanban, ami ki van zárva az alapellátás körébôl, azt vagy meg kell fizetnie saját zsebbôl, vagy külön biztosítást kell kötnie bizonyos kiegészítô szolgáltatásokra. Ennek keretében különbözô szolgáltatáscsomagokra köthetô önkéntes biztosítás. Ez is szerepel az összes egészségügyi ráfordításban, de már nem az állam által finanszírozott ráfordítások közé tartozik.45 Az egészségügy reformjának döntô, sôt meghatározó része – a különféle tulajdonban lévô, és egymással versenyben lévô gyógyító intézmények léte mellett – a magánbiztosítók bekapcsolása az egészségügyi biztosítási rendszerbe. E tanulmány szerzôje úgy látja: több, egymással versenyzô magánbiztosítót kell bekapcsolni az egészségügyi ellátó rendszerbe. Több egészségügyi biztosítónak kell a rendszerben mûködnie, ezek közül 41 Vagyis az alapellátást fedezô adó nagysága függ a jövedelemtôl. Nem lehet a biztosítási elvet alkalmazni, mert ekkor a szegények kirekednének az egészségügyi alapellátásból. Vagyis: ugyanazért az orvosi kezelésért a gazdag végül is többet fizet, mint a szegény. Ezt a fajta redisztribúciót nevezik jövedelmi szolidaritásnak. Kornai J.–Eggleston, K. (2004) 142. old. 42 Bokros L. (2004) 68–69. old. 43 Az alapellátás körének meghatározását befolyásoló elvekrôl, változását befolyásoló tényezôkrôl részleteiben lásd: Kornai J.–Eggleston, K. (2004) 150–156. old. 44 A háziorvosok általános véleménye szerint a lakosság jelentôs hányada szükségtelenül gyakran veszi igénybe az orvosi szolgáltatásokat, hiszen ezért külön nem kell fizetni. Akár jelképes összeg kötelezô fizetését követôen is jelentôsen csökkenne az orvosi rendelôket feleslegesen látogatók száma. 45 Az önkéntes kiegészítô biztosítás körébe tartozó szolgáltatások közt említhetô például: kórházi kezelés esetén külön szoba, jobb ellátás, kényelmi berendezések, külön televízió-, rádióhasználat, kórházi kezelés helyett – ha ez orvosilag lehetséges – az otthoni kezelés külön költségei, drágább gyógyszer választása, esztétikai célzatú plasztikai sebészet, bizonyos fogorvosi kezelések stb. Jelentôs részük kényelmi célokat, költségesebb kezelést, kondíciójavulást szolgál. Bôvebben: Kornai J.–Eggleston, K. (2004) 169–174. old.

22

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

az egyik lehet állami biztosító, melynek versenytársai a magán-biztosítótársaságok. Az ilyen rendszernek óriási elônye, hogy a köztük kibontakozó verseny jobban kényszerít az ügyfeleknek elônyösebb biztosítási szerzôdéseket felkínálni – ezzel több és jobb szolgáltatást tartalmazó biztosítási csomagokat is – a monopolhelyzetben levô biztosítóhoz képest. Hogy ez megvalósítható legyen, a biztosítótársaságoknak az is érdekük, hogy az ugyancsak versenyben levô egészségügyi szolgáltatókkal elônyös szerzôdést kössenek. Adott csomagban több szolgáltatás, kedvezô, a lehetôségekhez mérten alacsonyabb áron. Röviden, a verseny mind az egészségügyi szolgáltatókat, mind a biztosítótársaságokat a költségekkel való takarékosságra, de egyúttal a szolgáltatás minôségének javítására is szorítja. Ez igen jelentôs korlátot szabhat az egészségügyi kiadások mindinkább elszabaduló növekedésének. Az egészségügy reformja, következetes megvalósítása esetén, a rendszer gazdaságosabb mûködését teszi lehetôvé. Ez jelentkezik majd az államháztartásban is: kiadásai az alapellátásra korlátozódnak, pontosabban, ennek csak egy, bár a nagyobb részére, egyebek közt a költségekhez való közvetlen – egyéni – hozzájárulás kiterjesztése következtében. Hasonló hatású a gyógyító intézmények versenye, illetve a magánbiztosítók bekapcsolásán alapuló többfizetôs rendszer bevezetése, amely a biztosítók közti versenyen keresztül ösztönöz a költségekkel való takarékosságra. A verseny alapján az egészségügy a mainál sokkal költségérzékenyebb lehet, adott szintû alapellátást kisebb ráfordítással, jobb minôséggel kínálhat.46 A verseny megjelenése és erôsödése az egészségügyi szektorban is elengedhetetlen feltétele a forrásokkal való takarékosságnak. A változás azonban nem lehet gyors, továbbá, az alapellátás a reform nyomán nem csökkenhet jelentôsen. A csökkenés mérsékelt és fokozatos lehet, és inkább a GDP-hez viszonyított arányát tekintve következhet be, mint abszolút értelemben. Ebbôl az következik, hogy az egészségügy reformjával nagy forrásokat felszabadítani rövid idôn belül nem lehet, és ugyanúgy, mint a nyugdíjrendszer reformja, ez sem teremt lehetôséget az adóterhelés radikális csökkentésére. Az üzleti szektorban a termékek, szolgáltatások ára nemcsak a folyó költségeket fedezi: az ár magában foglalja az amortizációs leírást, továbbá a tôke bôvítésére szánt jövedelmet is, legalábbis e jövedelemnek egy részét. Ez általában így van az egészségügyi szektorban is, a piacgazdaság viszonyai között. Nem így volt azonban a volt szocialista gazdaságokban, ahol az egészségügyi szektor szolgáltatásainak nyújtása túlnyomórészt árak nélkül, természetbeni kiutalás formájában történt, vagy olyan árakkal, amelyek nem tükrözték a tényleges folyóköltség-arányokat, sôt a beruházáshoz szükséges ráfordításokat sem. Jelenleg, vagyis a rendszerváltást követôen, még mindig lényegében ez a helyzet áll fenn, nem számolva az egészségügyi rendszernek azokat a részeit, ahová már benyomult a magánvállalkozás. (Ilyen például a fogorvosi szakma.) Jelenleg az elhasznált orvosi berendezések selejtezésére, pótlására, kicserélésére, az épületek karbantartására, az egészségügyi technológia keretében megvalósuló rohamos fejlôdéshez illeszkedô új berendezések beállítására csak akkor kerülhet sor, ha erre az államháztartás külön forrást biztosít: az egészségügy erre önerejébôl messze nem képes. Ez után teljesen érthetô, mi a magyarázata az egészségügyi szektor súlyos lemaradásának a technikai felszereltség területét tekintve: mivel az államháztartás egyéb speciális tényezôk miatt rendszerint jelentôs egyensúlyhiánnyal küzd, a pótlás és a fejlesztés az egészségügy területén sokkal többször marad el, mint ahányszor megvalósul. A megoldás csak az lehet, hogy az egészségügy területén végrehajtandó reform keretében az egészségügyi szolgáltatások árába beépítik az amortizációt és a szükséges bôvítések pénzügyi fedezését szolgáló tiszta jövedelmet, legalábbis ennek egy részét. Ennek viszont nagyon lényeges következményei vannak. Ha az egészségügyben kialakított szolgáltatásárak a várható, illetve szándékolt beruházások értékének legalábbis jelentôs részét magukban foglalják, akkor e szolgáltatások árai magasabbak lesznek. Ennek megfelelôen alakulhat az egészségügyi alapszolgáltatások aránya és nagysága. 46 A minôségi teljesítményhez szorosan hozzátartozik, hogy a bérezés igazodjék a teljesítményhez a gyógyítás területén. A fizetések közti különbségek messze elmaradnak attól a szóródástól, ami az egyes orvosok munkájában, tudásában, a betegekkel való törôdésében megmutatkozik. Az orvosokat sokkal jobban kell fizetni, mint eddig – ez egyébként további tényezô lehet az egészségügyi szolgáltatások reálárának növekedésében –, és sokkal nagyobb szóródásnak is kell jellemeznie az orvosok és általában az egészségügyi személyzet fizetéseit. Az egészségügyi szolgáltatók vezetôinek a mainál messze nagyobb szabadságot kell biztosítani az orvosok bérének megállapításában. Bokros Lajos: „Felesleges minden bértábla és közalkalmazotti jogállás. A kiváló szakemberek a mainak sokszorosát fogják megkeresni emelt fôvel, minden korrupció nélkül. A felesleges és gyenge minôségû egészségügyi dolgozók távoznak.” Bokros L. (2004) 124. old.

AZ EGÉSZSÉGÜGY REFORMJA

23

Vagy úgy, hogy az alapszolgáltatások köre természetes mértékegységekben mérve változatlan, de értékben nagyobb lesz ezek nagysága és a GDP-hez viszonyított aránya. Ezzel együtt nagyobb lesz az alapszolgáltatások fedezetét biztosító adó nagysága és aránya. Vagy az történik, hogy az alapszolgáltatások köre nem marad változatlan, hanem a beruházási kiadásoknak az árakba való beépítésének megfelelôen csökken. Ekkor viszont ugyanakkora egészségügyi szolgáltatásnak nagyobb részét kell a biztosításon keresztül fedezni. Mindenképpen nagyobb teher rakódik a lakosságra. Az egészségügyi ellátás fejlesztése történhet közvetlenebb módon, az állami finanszírozás és az állami szerep közbeékelôdése nélkül: úgy, hogy a fejlesztést a magántôke hajtja végre. Ezzel kapcsolatban esik manapság egyre többször szó a magántôke bevonásáról az egészségügyi szektorba. A magántôke bevonása már el is kezdôdött, lásd például a fogorvosi szolgáltatásokat, de a bevonásnak nagyon széles körûek a lehetôségei. A magántôke akár egy kórház épületén belül is teljesíthet diagnosztikai feladatokat, laboratóriumot mûködtethet, bizonyos kezeléseket saját eszközeinek felhasználásával végezhet – például mûvesekezelés, plasztikai mûtétek, szemmûtét stb. A magántôke bevonása nagyban tehermentesíti az állam rendelkezésére álló beruházási kapacitást, hatékonyabbá teheti az egészségügyi szolgáltatást.47 A fentiek alapján összefoglalható, milyen hatást gyakorolhat a növekedési potenciál nagyságára az egészségügy reformja. Lehetôvé tesz-e adócsökkentést, befolyásolja-e a megtakarítások alakulását, milyen egyéb módon gyakorolhat kedvezôen a gazdasági növekedés dinamikájára? Az adócsökkentés lehetôségérôl már szóltunk: radikális csökkentést nem tesz lehetôvé, mert az államháztartás egészének kiadásait nagymértékben, és fôleg rövid idôn belül nem mérsékelheti. És ehhez jön az is, hogy a tisztajövedelem képzôdése az egészségügyi szolgáltatások árain belül, továbbá az átlagos orvosi keresetek jelentôs növekedése az alapszolgáltatás költségeit is növeli. Így, végül is, az egészségügynek az államháztartás bekapcsolódásával történô finanszírozása nem szorítható le lényegesen. Esetleg nem is szorítható le, és csupán emiatt az általános adóterhelés nagysága sem. Maga az a körülmény, hogy az államilag finanszírozott egészségügyi szolgáltatások a reformot követôen nem okoznak az egészségügyön belül deficitet, az egész államháztartás deficitjének csökkenését is kiváltja. Ezt egyrészt a közvetlen önrészesedés kiterjesztése és következetes alkalmazása, az egészségügyet finanszírozó adó minden jövedelemre való kivetése és behajtása magyarázza. Továbbá az, hogy csak azok részesülhetnek az egészségügyi alapellátásban, akik az adó-, illetve járulékfizetési kötelezettségük teljesítését igazolják. A bökkenô az, hogy ezt a folyamatot a lakosság befizetéseinek növekedése kíséri. E befizetések, pontosabban ezek növekményei részben járulék-, illetve adóbefizetésbôl állnak. Ezek behajtása biztosítja, hogy az egészségügyi alapellátás ne záruljon hiánnyal. És e befizetések nem maradhatnak hatás nélkül a lakosság megtakarítási hajlandóságára. Valószínû, hogy ez utóbbinak, egyéb tényezôktôl eltekintve, valamennyire csökkennie kell. Sôt elôfordulhat, hogy emiatt az összes lakossági megtakarítás annyival mérséklôdik, amennyivel az államháztartás deficitje az egészségügyi reform miatt kisebb lesz. Az államháztartás deficitjének csökkenése, mínusz a lakosság megtakarítási hajlandóságának csökkenésébôl eredô esés a háztartások megtakarításaiban, lesz a végsô eredmény: ennyi lehet a megtakarítások növekménye országos szinten. Vagyis világosan meg kell mondani: a reform végrehajtása a lakosság számára közvetlen teherrel is jár.48 A lakosság befizetéseinek másik része nem adó és nem is kötelezôen fizetendô járulék, hanem a nagyobb egészségügyi szolgáltatás igénybevételét célzó biztosítási járulék. Ez egymaga növelôen hat a megtakarításokra. Ennyiben hasonló hatású a nyugdíjbiztosításhoz. Itt azonban nincs olyan hosszú kifutási idô, mint amilyen hosszú idôvel kell számolni a pályakezdôknél a kötelezô magán-nyugdíjbiztosítás esetében. Aki ma egészségbiztosítást köt, már holnap egészségügyi kezelésre szorulhat. Legfeljebb a fiatalabb ritkábban, mint az idôsebb, ez azonban jelentkezik a magánbiztosítónál fizetett járulék nagyságában: a fiatalok kisebb járulékot fizetnek. Röviden: ha csak az egészségügyi biztosítási szektort nézzük, társadalmi átlagban nagyjából annyi az itt jelentkezô megtakarítás, amekkorával kisebb az igénybevett egészségügyi szolgáltatás többlete a befizetett egészségügyi biztosítási járulék felett. Kérdés, növekszik-e emiatt az országos szintû megtakarítási ráta, illetve a megtakarítások nagysága országos viszonylatban? 47 A magántôke bekapcsolásáról részletesebben: Kornai J.–Eggleston, K. (2004) 179–184. old. 48 Bokros L. (2005)

24

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

Elôször arra kell gondolni: az egészségügyi szolgáltatásoknak az alapszolgáltatást meghaladó része is, melyet feltételezésünk szerint a magánbiztosítók gondoznak, kiválthat deficitcsökkenést az államháztartásban. A jelen rendszerben ugyanis ez is okozhat deficitet. A reformmal a deficitnek ez a része megszûnik. Emiatt a megtakarítás országos szintje növekvô. Azonban itt is számolni kell a háztartások befizetéseivel, noha ezek nem adók vagy kötelezô járulékok, hanem vállalt járulékok. Ezzel a háztartásoknál maradó jövedelem kisebb, ami miatt kisebb lesz a megtakarítási hajlandóság is, ugyancsak a háztartások részérôl. Számításba kell azonban venni, hogy éppen, mert a magánbiztosítókkal bonyolított biztosítás a legátláthatóbb a háztartások számára, a biztosítási teher miatt bekövetkezô csökkenés a megtakarítási hajlandóságban eléggé mérsékelt lehet. Tehát nagyon is valószínûsíthetô, hogy nagyobb az államháztartás deficitjének csökkenése miatt bekövetkezô megtakarítási hatás, mint amekkora mérséklôdés várható a háztartások megtakarításaiban a biztosítási járulék növekedése miatt. Itt tehát többlet jelentkezik az országos szintû megtakarítási rátában. Ehhez a többlethez hozzá kell adni azt az esetleges pozitív egyenleget, ami a biztosítótársaságoknál a beszedett biztosítási járulékok és a tagok által igénybevett, és az alapszolgáltatások körébe nem tartozó egészségügyi szolgáltatásokért fizetett számlák különbözeteként jelentkezik. Az egészségügy reformjával kapcsolatban nem arra kell számítanunk, hogy ez rövid és hosszabb idôszakban is a ráfordítások tényleges csökkenését teszi lehetôvé. Alapjában véve a gyógyítás hatékonyságának, az egészségügy színvonalának, a betegek jobb ellátásának és az egészségügyben foglalkoztatottak munka- és életkörülményeinek javítása a cél, a nyugat-európai színvonalhoz való fokozatos és következetes felzárkóztatással együtt. Ez természetesen ráfordításokba is kerül. Az itt folytatott vizsgálat szempontjából a legfontosabb következtetés: az egészségügy egyébként súlyos következmények nélkül nem halasztható reformja nem alapozhat meg semmiféle radikális adócsökkentést, ezzel együtt nem szolgálhat alapul a növekedési potenciál javításához. Az egészségügy reformjának nem is ez a rendeltetése.

6. Az oktatás reformja Az államháztartás kiadásai csökkenthetôk az oktatás reformjával is, így a maastrichti követelmények teljesítése ettôl függôen is könnyebbé válhat. A reformnak alapvetôen az oktatás minôségi javulását kell szolgálnia, továbbá azt, hogy az oktatási intézmények kibocsátása, a végzettek száma és összetétele igazodjék a gazdasági-társadalmi igényekhez. Elengedhetetlen az oktatás finanszírozásának új alapokra való helyezése: az államháztartás ne finanszírozza a fix költségeket meghaladó folyó – változó – költségeket akkor, ha a képzésben részt vevôknek legalábbis egyik vezérlô motívuma az egyéni haszonmaximálás. Az oktatáson belül külön kell választani az alap- és középfokú oktatást – a továbbiakban erre közoktatás néven hivatkozunk –, valamint a felsôoktatást. Nemcsak az alapfokú, hanem a középfokú oktatás finanszírozása is közfeladatnak tekintendô: a gazdasági és technikai fejlettség mai színvonalán, a középiskola elvégzését is magában foglaló végzettséggel lehet a minôségi igényeknek megfelelni az esetek nagy részében. A középfokú képzés ilyen értelemben kötelezô képzés, és az egyént itt nem helyes tandíj fizetésére kötelezni. Ebbôl következik: a közoktatás költségeit alapjában véve az államháztartásnak kell fedeznie. A költségeken belül a fix költségeket az oktatási intézmények tulajdonosainak – ezek tartozhatnak egyházhoz, önkormányzathoz, alapítványhoz, magántôkéhez is –, a folyó, változó fenntartási költségeket pedig – melyeknek meghatározó eleme a tanárok, valamint az iskolák kisegítô személyzetének fizetése – az államháztartásnak kell viselnie, lényegében fejkvótarendszer alapján. Az oktatásban is fontos a verseny ösztönzése. Ezt szolgálja az iskolák közti szabad választás a szülôk, illetve a tanulók részérôl. Várható, hogy a színvonalas oktatást nyújtó intézményekbe aránylag többen jelentkeznek, a kapacitások által megszabott korlátokon belül. A fejkvóta nagysága nem függhet az iskola helyétôl: így szegény körzeteknek is van módjuk képzett oktatók alkalmazására, ha az iskolába egyébként van elegendô jelentkezô.49 49 Már az eddig leírtakból is kiderül: az oktatás reformját tekintve Bokros Lajoshoz hasonló véleményen vagyok. A reform alapvetô irányának megfogalmazásában több vonatkozásban is az általa kifejtett nézetre támaszkodom. Bokros L. (2004).

AZ OKTATÁS REFORMJA

25

Ettôl egészen eltérô rendszer alapján kell mûködnie a felsôoktatásnak, az ebben való részvétel ugyanis nem kötelezô. A felmérések azt mutatják, hogy a felsôfokú oktatásban részt vevô hallgatók egyik alapvetô és világszerte motiváló tényezôje a jövôbeli elérhetô jövedelemtöbblet. Ha a középfokú oktatást végzettek életpályáját összehasonlítjuk a felsôfokú oktatást végzettekével, azt látjuk: az utóbbiak jövedelme az elôbbiekét akkor is lényegesen meghaladja, ha számításba vesszük a résztvevôknek a továbbtanulás évei alatt elmaradt jövedelmét. Ezt a középfokon végzetteknek ugyanezen idô alatt élvezett jövedelmével vehetjük azonosnak. És a felsôfokú képzésben részt vevôk elônye akkor is megvan, ha az elmaradt jövedelemhez még hozzáadjuk a felsôfokú oktatásban való részvétel költségeit is. Az állapítható meg: ha a felsôfokú oktatás elvégzése után elérhetô jövedelem diszkontált jelenértéke nagyobb, mint a felsôfokú továbbképzés miatt kiesô jövedelem és a képzés egy hallgató által viselt költsége együttesen, akkor az egyén számára kifizetôdô a felsôfokú továbbképzés.50 Számolva azzal, hogy a felsôfokú képzés normális esetben nem tart tovább 4–5 évnél, viszont a végzés után a munkában eltöltött évek mintegy 40 évre tehetôk, nem meglepô, hogy már 12–15%-os jövedelemtöbblet is elegendô ahhoz, hogy a felsôfokú képzésben való részvétel anyagilag kifizetôdô legyen.51 És a jövedelemtöbblet nem ritkán lényegesen nagyobb 12–15%-nál. Következésképpen, nem indokolt a felsôfokú továbbképzés költségeit az államháztartás terhére finanszírozni. Gyakran hangzik el az a követelés, hogy ne csak a közoktatás, de a felsôfokú oktatás is ingyenes legyen: fizesse itt is az állam a képzés költségeit. Valójában nem az állam fizet, hanem az adófizetô lakosság. Köztük nagyrészt olyanok, akiknek jövedelme jóval elmarad a majd végzôs hallgatók jövôbeli jövedelme mögött. Vagyis a követelés tartalma: ne az fizessen, aki miatt a többletköltség felmerül, és akinek az így várható jövedelme lényegesen magasabb lesz, hanem túlnyomórészt azok fizessenek, akik nem is jutnak többletjövedelemhez. Vagyis a felsôfokú képzés ingyenessége szépen hangzó követelés ugyan, de mégis mélységesen igazságtalan. Valójában a felsôfokú képzésben való részvétel a saját emberi tôkébe való beruházás. E beruházástól a felsôfokú képzésben részt vevô fiatal joggal várja el a jövôbeli extra-jövedelmet. Azt azonban már nem várhatja el, hogy e többletjövedelmet biztosító beruházás költségeit ne ô, illetve a családja, hanem mások viseljék. Vannak azonban fontos egyéb szempontok is. A legfontosabb közülük: nem mindenki képes a felsôoktatás költségeit fedezni, és ezek a képzés tartama alatt tetemes összegre rúgnak. Ezért az alacsony jövedelmû családok tehetséges gyermekei automatikusan kimaradhatnak a felsôfokú képzésbôl, azok is, akik egyébként hajlandók is lennének a képzés költségeinek fedezésére. Ez a probléma kétféle módon is megoldható. Egyrészt a tanulmányok befejezése után törlesztendô hitel felvételének biztosításával. Másrészt a tandíjmentesség rendszerével, a tehetséges, jól tanuló és szerény jövedelmi háttérrel rendelkezô fiatalok számára. Ezt is bizonyos korlátozott és elôre meghatározott pénzügyi feltételek között. Ez utóbbira azért is szükség van, mert nem mindenki mer kockáztatni: az a fiatal, aki nem kockáztató típus, nem biztos, hogy hajlandó hitel felvételére. Lehet, hogy túl óvatosan ítéli meg jövôbeli jövedelmének várható alakulását. Tandíjmentességben azonban csak a tehetséges, jó tanulmányi teljesítményt nyújtó és kizárólag az erre rászoruló, szegény sorsú hallgatók részesülhetnek. 50 Ez azt jelenti, hogy a továbbtanulás szándéka függ az így elérhetô jövedelemtöbblettôl, a továbbtanulás költségeitôl és a kamatlábtól. Tehát, nemcsak a várható jövedelemtöbblet a meghatározó. A továbbtanulás szándéka annál nagyobb, minél nagyobb az elérhetô jövedelemtöbblet, minél kisebb a kamatláb, és minél kisebbek a továbbtanulás költségei. (A szocialista gazdaságban az elérhetô jövedelemtöbblet nem volt jelentôs, de az egyén számára igen alacsonyak voltak a továbbtanulás költségei. A felsôfokú képzésben részt vevôk számát azonban központilag elôírták, a piacgazdaságra jellemzô szabályszerûségek nem érvényesülhettek.) A három tényezô közül azonban a legfontosabb az elérhetô jövedelemtöbblet. E nélkül a diszkontált jelenérték fogalma fel sem merül, a továbbképzés költségei is akkor érdekesek, ha mérlegelni kívánjuk: vajon kielégítô nagyságú-e a továbbtanulással elérhetô jövedelemtöbblet. 50 Ha a felsôoktatásba jelentkezôk, vagyis az évente beiratkozók számát a diplomások ténylegesen elért többletjövedelmével összehasonlítjuk, elég szoros együttmozgást figyelhetünk meg. Az USA-ban például a felsô- és a középfokú végzettségûek átlagos keresetének hányadosa az 1980-as évek elsô felében esett, elsôsorban a férfi munkaerôknél. Ezzel együtt a felsôfokú oktatásba beiratkozók száma, a frissen végzett középiskolások körében, erôteljesen csökkent. Az átlagos keresetek hányadosa 1980-tól kezdve gyorsan nôtt a felsôfokon végzettek javára, ennek megfelelôen a felsôfokú képzésbe beiratkozók aránya ismét, és jelentôsen emelkedett. Valóban a várt jövedelemtöbblet a döntô motiváló tényezô. De ekkor éppen az a természetes: a költségeket a felsôfokú képzésben részt vevônek kell fizetnie. 51 Ezt a minimálisan szükséges jövedelemtöbbletet, ennek százalékos arányát a középfokon végzettek átlagos jövedelméhez képest, nevezi a szakirodalom küszöbértéknek. Ennél a ténylegesen elért arány rendszerint lényegesen nagyobb. E kérdésrôl bôvebben: Ehrenberg, R.G.–Smith, R. (2003) 313–362. old.; Coleman, M. T. (2003).

26

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

A közoktatással szemben tehát, a felsôoktatás finanszírozási rendszerében a folyó – változó – költségeket a továbbtanuló fiataloknak kell viselniük. Erre szolgál e folyó költségeket fedezô tandíj, ami nem lehet jelképes összegû. Ebbôl kell fedezni a tanárok fizetését is, amelynek a jó oktatók számára vonzónak kell lennie. És mint mindenütt, ahol a minôségi teljesítményeket preferálják, itt is el kell vetni a kötelezô, a minôségi teljesítmény elismerését akadályozó bértáblázatok alkalmazását: másképpen az oktatás színvonalának felemelése, a valóban minôségi képzés megvalósítása nem remélhetô.52 A rendszerváltást követôen, viszonylag hamar, olyan jövedelmi szerkezet alakult ki, amely a diplomásokat sokkal kedvezôbben honorálja, mint a csupán középiskolai végzettséggel rendelkezôket. Ezzel együtt az ezredfordulóra a felsôfokú képzésben részt vevôk aránya a megfelelô korú népesség százalékában 1990-hez képest több mint háromszorosára duzzadt. A felsôfokú intézmények nappali tagozatára jelentkezô diákok közül a felvett hallgatók száma pedig az 1990-es 16,8 ezerrôl 2003-ra már 52,7 ezerre emelkedett, az oktatási infrastruktúra szükséges fejlesztése nélkül. Ekkora létszámú egyetemi hallgató oktatása nem biztosítható jól a meglévô egyetemi épületeken belül, nincs kellô számú kvalifikált, színvonalas, a korszerû követelményeknek megfelelô oktatói kapacitás, ellenben van zsúfoltság és temérdek pazarló, az államháztartást is terhelô kiadás.53 A hirtelen felduzzadt hallgatói létszám nálunk szoros kapcsolatban van azzal a jövedelemtöbblettel, amelyet a felsôfokú oktatást végzettek a felsôfokú munkakörökben élveznek a középfokú oktatást végzettekkel szemben. A felmérések szerint ez a többlet nagyobb, mint amekkorát a fejlett országok gazdaságában a középfokon végzettekkel szemben elérnek.54 Egyes számítások szerint 2000–2002 években a jövedelemtöbblet meghaladta a 60%-ot, 1998-ban pedig 73%-os csúcsértéket ért el.55 A mintegy 60 százalékos arányú jövedelemtöbblet az utóbbi években viszonylag állandónak bizonyult, de ennek csökkenése a felsôfokon végzettek gyorsan növekvô száma, a felsôfokú munkahelyeket keresôk számának gyors növekedése következtében idôvel könnyen bekövetkezhet. A fentiek alapján teljesen indokolt, hogy a felsôoktatásban részt vevôk maguk fedezzék a továbbtanulás költségeit: a folyó költségek fedezését biztosító tandíjrendszert kell bevezetni. A tandíjfizetés alól csakis a jó tanulmányi eredményt elérô, szegény sorsú hallgatók mentesülhetnek, az összes hallgatói létszámnak az állam által meghatározott százalékáig. A továbbtanulás finanszírozásában a hallgatói hitelfelvételnek és a családi jövedelemnek kell meghatározó szerepet játszania. Az állam mint tulajdonos viseli a tandíjmentességgel járó költségterheket, és ugyanígy, mindig a felsôoktatási intézmény tulajdonosának bevételét érinti a tandíjmentesség megadása. A felsôoktatási intézmény tulajdonosának meg kell határoznia a felvehetô hallgatók létszámának felsô határát. Ennek igazodnia kell a felsôoktatás infrastruktúrájához. Jelenleg a felduzzadt hallgatói létszámhoz képest elégtelen infrastruktúra az egyik meghatározó oka a képzés minôségi romlásának. Ugyanígy, nem hagyható figyelmen kívül a színvonalas oktatói gárda létszáma sem. 52 Bokros Lajos errôl így ír: „A tandíj, méghozzá nem a jelképes kétezer forintos…igen sok pozitív hatással járna. Egyrészt megszüntetné a felsôoktatási intézmények krónikus szegénységét, ami ma elsôrendû minôségrontó tényezô. Másrészt erôs versenyt hozna a tanintézetek között, ami kifejezetten ösztönözne a színvonal emelésére. Harmadrészt korlátozná a diplomák iránti keresletet, megszüntetné a felesleges felvételt és túlképzést, hiszen a fiatalok (és szüleik) csak az igazolt minôségért lennének hajlandók fizetni, ami korlátozott infrastruktúra mellett önkényesen felduzzasztott és felhígított oktatói és hallgatói létszámmal semmiképpen sem lenne biztosítható. Negyedrészt fékezné a költségvetési erôforrások pazarlását, hiszen amelyik intézménynek nem sikerülne elérni a minimális hallgatói létszámot, az veszteségessé válna, és hamarosan be kellene zárni. Ez nem lenne tragédia, meg kell szoknunk, hogy intézmények keletkezése és megszûnése az oktatás (és a gyógyítás) szent panteonjában is az élet, a verseny természetes velejárója.” Bokros L. (2004) 119–120. old. A jelen tanulmány szerzôje, aki közel negyven éven keresztül vett részt az egyetemi oktatásban, és aki ismeri a felsôfokú oktatás jelenlegi kaotikus állapotát, az utóbbin belül például a hallgatói létszám felduzzasztásának súlyos következményeit szinte változatlan infrastruktúra mellett, pontról pontra igazat ad Bokros Lajosnak. 53 A felsôoktatásban részt vevôk létszáma a fejlett nyugati országokban a lakosság számához mérten a hazai arányhoz képest még nagyobb. Ennek természetesen ott is jelentkeznek a minôségi következményei: óriási a különbség az egyes felsôoktatási intézményekben szerezhetô képzettség színvonala között. Egyáltalán nem mindegy, hogy ki melyik felsôoktatási intézményben végzett, a különbségekkel a munkáltatók tisztában vannak. De ezen túl, azt is tudni kell: ami ott évtizedeken keresztül valósult meg, nálunk megtörtént néhány év alatt. Ilyen rövid idôn belül a megfelelô infrastruktúra létrehozása és elegendô képzett oktatónak a képzésbe való beállítása egyszerûen lehetetlen. 54 Ügyelni kell arra: nem az itthon végzett és a fejlett országbeli diplomások egymáshoz viszonyított jövedelmérôl van szó. Itt nagy az elônyük a fejlett országokban élô diplomásoknak. De ettôl még a fejlett országbeliek elônye az ott dolgozó középfokon végzettekhez képest lehet kisebb, mint a hazai diplomás elônye a középfokon végzettekkel szemben itthon. 55 Galasi P.–Varga J. (2005).

AZ OKTATÁS REFORMJA

27

Jelenleg, az úgynevezett költségtérítéses képzés megjelenése óta, vagyis az 1990-es évek második felétôl kezdve, megnôtt a felsôoktatás érdekeltsége a felvettek létszámának növelésében: ez egyik eszköze lett a bevételek növelésének. A költségtérítéses képzés bekerülési követelményei alacsonyabbak, ehhez kisebb elért pontszám is elégséges. Ez a gyakorlat is növeli a veszélyét annak, hogy a képzés minôségi színvonala romlik. Ha másért nem, a zsúfoltság növekedése miatt.56 A mindmáig létezô, és a felsôoktatási intézmények finanszírozásában meghatározó fejkvótarendszert meg kell szüntetni, a finanszírozás meghatározó tényezôje legyen a tandíj, melynek nagysága differenciált, az oktatás folyó költségeitôl függôen.57 Az állami finanszírozásnak lényegében véve a fenntartás fix költségeihez kell igazodnia, továbbá függhet a tandíjmentesek számától, és a felsôoktatási intézményen belül folytatott tudományos kutatás állam által finanszírozott költségeitôl. Az utóbbi ugyanis már nem az oktatás, hanem a kutatásfinanszírozás része: az alapkutatás finanszírozásában mindenképpen részt kell vennie az államnak. Jelenleg a felsôfokú oktatás állami finanszírozása egy év alatt mintegy 250 milliárd forintra rúg. Ennek nagy részét a fejkvótarendszer keretében történô kifizetések emésztik fel, vagyis azok a kifizetések, amelyeket a felsôfokú képzésben részt vevô hallgatóknak privát forrásból kell fedezniük a reform végrehajtása után. A reform végrehajtása, illetve a fejkvóták megszüntetése után az így teljesített államháztartási kiadás jelentôs hányada megtakarítható. De az összes kiadás mégsem csökkenhet ennyivel. A tandíjmentességben részesülôk oktatási költségeit továbbra is a költségvetésnek kell fedeznie. A fix költségek továbbra is az államot terhelik, ha az állam a tulajdonos. Most nem lehet tudni, hogy a tandíjmentességben részesülôk aránya mekkora lesz, azt sem, hogy a fix fenntartási költségek nagysága hogyan fog alakulni. Így csak ezt a megállapítást lehet tenni: mivel jelenleg a felsôfokú oktatás állami finanszírozása a GDP 1,2%-ára tehetô, a reformmal itt a GDPhez viszonyítva közel 1%-os megtakarítás érhetô el, vagyis ez utóbbi – a hüvelykujjszabályt alkalmazva – 0,8–0,9% lehet. Mindazonáltal a megtakarítás jelentôs összeget képez: a közel 200 milliárd forint az államháztartási deficit 15–20 százaléka közti érték. Ez a megtakarítás azonban nem jelentkezhet az egyik évrôl a másikra. A reform ugyanis – e sorok írója szerint – nem terjedhet ki azonnal az összes egyetemi-fôiskolai hallgatóra, vagyis azokra is, akik a korábbi rendszerben léptek be a felsôfokú képzésbe. Ebbôl az következik, hogy a reform, ha egyáltalán bevezetik, elôször nem tesz lehetôvé közel a GDP 1%-ának megfelelô megtakarítást az államháztartás kiadásaiban, hanem csupán 0,2%-hoz közelálló nagyságút. Persze az is igaz, hogy ez az arány a kifutási idô végéig évrôl évre, nagyjából egyenletesen emelkedik. Természetesen, az államháztartás kiadásainak csökkentése egymagában is lényeges eredmény, ha a maastrichti konvergencia követelmények felsô, 3%-os plafont szabnak meg az eurózónához való csatlakozás egyik feltételéül. A tartósan dinamikus gazdasági növekedéshez azonban ennél jóval több szükséges. Az országos szintû megtakarítási ráta növekedése is elengedhetetlen, ha a beruházások hatékonysága nem emelkedik. Az országos szintû megtakarítási ráta azonban nem csupán a felsôoktatás idôben elhúzódó reformja miatt marad el az említett, közel 1 százalékponttal. A tandíj bevezetésével és általánossá tételével az államháztartás terhei csökkennek, de a háztartásokéi – ott, ahol a tandíjat fizetik – növekednek. Náluk a megtakarítások arányának csökkennie kell, attól 56 A felsôoktatási intézmények autonómiája a fejlett piacgazdaságokban „mindenütt tanszabadságot jelent… A tulajdonos állam, egyház, alapítvány, magántôkés csoport természetes jogán meghatározza a szóban forgó felsôoktatási intézmény méretét, profilját, a kínált szakokat, az oktatás szerkezetét, a kívánatos hallgatói létszámot.” Vagyis, az autonómia nem a gazdálkodásnak a tulajdonostól való függetlenségét jelenti. „A tanszabadság letéteményeseként mûködô tanári kar szakmai önkormányzata jogosult aztán meghatározni a tantervet, az oktatás szakmai tartalmát, az választja a rektort, nevezi ki a professzorokat, veszi fel az új oktatókat stb.” Bokros L. (2004) 120–121. old. 57 A jelenleg fennálló rendszerben az állam által folyósított fejkvóta nagysága jelentôsen differenciált, hiszen az oktatás folyó költségei sem egyformák. Az egyetemi képzésben a fejkvóta mindenütt nagyobb, mint a fôiskolai képzésben. Továbbá: mind az egyetemek, mind a fôiskolák között lényegesen eltérôek a fejkvóták az oktatás költségigényességétôl függôen. Így például az egyetemi képzésben az orvostanhallgatók fejkvótája 670 ezer forint/év, a mérnökhallgatóké 380 ezer, a közgazdász-, a jog- és bölcsészhallgatóké pedig 220 ezer forint/év (2005. évi adatok). A tandíjnak is jelentôsen differenciáltnak kell lennie. És feltehetô, hogy nagyobbnak is kell lennie a jelenleg érvényes fejkvótáknál, mert fedeznie kell az oktatás tényleges folyó költségeit. A tanárokat tisztességesen meg kell fizetni, teljesítményük minôségétôl függôen. Az oktatásnak meg kell szabadulnia a krónikus alulfinanszírozottság állapotától. Jelenleg a felsôoktatási intézmények minden elképzelhetô módon megpróbálják növelni a bevételeiket, hogy a fizetési zavarokon felülkerekedjenek: van mindenféle regisztrációs díj, beiratkozási díj, indexnyitási díj, diploma-kiállítási díj, késedelmi díj, nem is kevés; egyenként több ezer forintba kerülhetnek.

28

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

függôen, hogy a továbbtanulás költségei miatt a fogyasztói, illetve a megtakarítási határhajlandóság hogyan és milyen mértékben változik.58 Ha a megtakarítások országos szintû alakulását nézzük, az oktatásügy reformjának biztosan van növekedési hatása, noha nem annyi, hanem lényegesen kisebb, mint amekkora magából az államháztartás így elérhetô megtakarításaiból következik. A reform hatása azonban ezen túlmegy. A legfontosabb a közoktatás és a felsôoktatás minôségi színvonalának javulása, nagyrészt ezen múlik az emberi tôke minôsége. Az oktatásügy reformja így már nagyobb növekedési tartalékokat szabadíthat fel. *** Az államháztartás reformjának e tömör vizsgálatát követôen, témánkhoz tartozóan ez a megállapítás tehetô meg: a reform lehetôvé teszi az államháztartás kiadásainak jelentôs csökkentését, olyan mértékût, amely a maastrichti konvergencia követelmények teljesítését könnyebben elérhetôvé tenné. A csökkentés lehetséges mértéke 4%-pontra tehetô a GDP-ben kifejezve. Ebbôl nagyjából 2%-pontot tenne lehetôvé az államigazgatás és az önkormányzatok reformja, közel 1%-pontot a felsôoktatás reformja, és 1%-pont körüli arányt a jóléti támogatásoknak a rászorultsághoz való kapcsolása, valamint az ártámogatások felszámolása. Ezzel messze kedvezôbbé válna a konvergencia követelmények teljesítése: az államháztartás hiányát radikálisan lehetne csökkenteni. Ezzel viszont nem válna lehetôvé az adóterhelés radikális csökkentése. Sôt, a szerzô véleménye az, hogy a következô években tartózkodni kellene minden további adócsökkentéstôl, ezzel ugyanis veszélybe kerülne vagy lehetetlenné válna a csatlakozás a GMU-hoz 2010-ben. A csatlakozás után lehetne szó további adócsökkentésrôl, természetesen a gazdaság fejlôdésével, az államháztartás mûködésének további javításával, az adóztatás korszerûsítésével együtt. Az adócsökkentés lehetséges mértéke az akkor kialakuló helyzettôl függôen állapítható meg majd. Külön probléma, vajon a reform lehetôvé teszi-e a gazdasági növekedés valamivel nagyobb ütemét. Maga az államháztartás deficitjének 4%-pontos csökkenése az országos szintû megtakarítási ráta növekedését váltja ki, hiszen a deficit csökkenése, mértékének megfelelôen, növeli az országos szintû megtakarítást a maga részérôl. Azonban a reform részben úgy képes az államháztartás kiadásait csökkenteni, hogy a terheket nem is kis mértékben a háztartásokra, bizonyos fokig a vállalati szektorra hárítja. Ez pedig nem hagyja változatlanul a vállalati, de fôként a háztartási szektor megtakarításait. (Az állami foglalkoztatás csökkentése a háztartások jövedelmét, illetve megtakarításait terheli, ugyanígy az ártámogatások csökkentése, vagy a tandíj általánossá válása a felsôoktatásban.) Ezért az országos szintû megtakarítási ráta csak jóval kisebb mértékben nôhet, mint ahogyan esik az államháztartás deficitje. Az elôbbi a legjobb esetben is csak 2%-ponttal lehet nagyobb, mint korábban. Ez, 6/1 marginális tôkehányados mellett – ennek közel ekkora a nagysága hazánkban –, csupán 2%/6 = 1/3%-os emelkedést tenne lehetôvé a gazdaság növekedési potenciáljában. A hosszú távon lehetséges növekedés ütemérôl még nem lehet nyilatkozni. Az adóztatás hatását még nem vizsgáltuk meg kielégítôen. Az egyes adónemek, illetve az adószerkezet alakulásának is nagy a jelentôsége. Itt három olyan kérdésre térünk ki, amelynek mostanában különös aktualitása van. Azt nézzük meg, hogy a növekedési potenciál szempontjából mi a jelentôsége a személyi, a forgalmi adóztatás konkrét rendszerének, valamint a tb-járulékok alakulásának.

7. A személyi jövedelemadózás reformja A dinamikus gazdasági növekedés egyik alapvetô feltétele – adott mértékû tôkeimport mellett – az országos szintû megtakarítási ráta viszonylag nagy aránya. Az utóbbit pedig kedvezôen befolyásolja, ha az államháztartás egyensúlyban van, vagy többlettel zárul, ha a vállalati profit adója alacsony százalékú, ha a személyes jövedelmek adóztatása – a személyi jövedelemadó – nem progresszív, vagy legalábbis itt a progresszivitás foka nem erôteljes, és általában, ha a fogyasztást terhelô adók aránya növekvô, sôt meghatározó a termelést terhelô adóztatással szemben. Az utóbbi döntôen az árukra és szolgáltatásokra kivetett adók 58 A továbbtanulás költsége az emberi tôkébe, és nem közvetlenül a termelésbe való beruházás: a statisztikai kimutatásokban nem növeli meg sem a beruházások, sem a megtakarítások nagyságát és arányát.

A SZEMÉLYI JÖVEDELEMADÓZÁS REFORMJA

29

jelentôségére hívja fel a figyelmet. Természetesen gondolni kell arra: a növekvô vagy nagyarányú megtakarítás csak akkor elôny, ha a szándékolt beruházások aránya is emelkedô, illetve magas szintû. Ha nem így van, a növekvô szándékolt megtakarítás nem nagyobb növekedési ütemet, hanem visszaesést, depressziót vált ki. Most a jövedelmek adóztatásánál maradva, azt nézzük meg: indokolt-e Magyarországon a személyi jövedelemadók progresszivitásának csökkentésére törekedni? Ezzel kapcsolatban azonnal felmerül – a nemcsak Szlovákiában, hanem rajta kívül még nyolc másik volt szocialista gazdaságban alkalmazott – egykulcsú személyi jövedelemadó (flat-tax rate) bevezetésének problémája.59 Az egykulcsú adó bevezetése történhet a személyijövedelemadó-terhelés mértékének csökkentésével együtt, és e nélkül is. Nem az adóteher csökkentése jellemzi, hanem ahogyan a kategória jelenti, az egyetlen kulcs alkalmazása. Bevezetését azonban az adómentes jövedelmi sáv felsô határának jelentôs felemelésével kapcsolják össze, máskülönben az egységes kulcsú adó az alacsony jövedelmûek számára elviselhetetlen terhet jelentene. A gyakorlatban alkalmazott egységes jövedelemadó-kulcs nagyon eltérô mértékû: 12%-tól 33%-ig terjed a volt szocialista országokban. Az adókulcs nagysága nyilván függ egyebek közt attól is, hogy országonként éppen hogyan áll az államháztartás egyensúlya. Az egységes kulcs szerinti adóztatás nincs szöges ellentétben a progresszív jövedelemadózás rendszerével. Az egykulcsú rendszerben, a legalsó jövedelmi kategóriáktól felfelé haladva, kezdetben erôteljesen progresszív az adóztatás, a jövedelmi skála aljánál beépített adómentesség miatt. Ez a progresszív jelleg azonban, a felsô jövedelmi kategóriákban továbbra is felfelé haladva, gyakorlatilag elenyészik. Igaz, matematikailag sohasem tûnik el teljesen.60 Ebben a vonatkozásban sok különbség nincs a nálunk alkalmazott adóztatás és az egykulcsú adóztatás közt. Itthon az adózók nagy százaléka adózik a felsô adókulcs szerint, mert 38%-os, illetve 2006-tól kezdve 36%-os marginális kulcs szerint kell, viszonylag alacsony jövedelem után is, adózni. A jövedelmi skálán tovább haladva, az adóterhelés ugyanúgy alakul, mint az egykulcsú rendszerben. Elfogadható-e tehát az egykulcsú személyi jövedelemadózás a magyar gazdaság számára? E sorok írója szerint tulajdonképpen ugyanúgy igen, mint a jelenleg érvényben lévô adózás, pedig a miénk nem egy-, hanem kétkulcsú rendszer. Érvelhetnek a jelenleg alkalmazott „többkulcsú” rendszerünk mellett mindazok, akik az igazán magas jövedelmûek erôteljesebb adóztatását kívánják, hiszen a „többkulcsú” rendszerbe három vagy négy, a jelenleginél jóval nagyobb kulcs is belefér. Vagyis a vita tulajdonképpen nem arról szól, hogy egykulcsú vagy többkulcsú legyen-e a nálunk alkalmazott rendszer, hanem arról, hogy a magas jövedelmeket mennyire progresszíven kell adóztatni. Az egykulcsú rendszerrel ugyanis a magas jövedelmûek erôteljes adóztatása nem fér össze. A „flattax rate system” csak akkor vehetô át, ha egyébként a progresszív adóztatásnak már viszonylag alacsony jövedelmi szinttôl felfelé, kemény korlátot kívánnak szabni. (Ha a legmagasabb jövedelmeket mondjuk 60%-os kulccsal adóztatnák, a közepes jövedelmekre is 60 százalékos kulcsot kellene kivetni az egykulcsos rendszer keretében. Ez természetesen nem valósítható meg.) Az egykulcsos adó bevezetését tovább bonyolítja az államháztartás egyensúlyi helyzetének alakulása. Ugyanis ezzel kapcsolatban két további problémával kell számolnunk. Elôször: ha az államháztartás már jelentôs deficittel terhes, és bizonyos okok következtében fontos a deficit viszonylag gyors csökkentésére törekedni, nagyobb gonddal jár az egykulcsos személyi jövedelemadó bevezetése. Az egykulcsos adó ugyanis mindenképpen adómegtakarítással jár a felsô jövedelmi kategóriák számára, és éppen a felsô kategóriákba tartozók fizetik a személyi jövedelemadó nagyobb részét. Az alsó kategóriák számára pedig adómentességet kell biztosítani: az adómentességben részesülô jövedelem felsô határát fel kell emelni, nehogy az egykulcsos adó bevezetése a szegények adózás utáni jövedelmének csökkenésével járjon. A gazdagok adómegtakarítása tehát semmiképpen nem mehet a szegények terhére, így – változatlan nagyságú adóbevétel esetén – az egykulcsú adó bevezetése a középrétegeket terheli. Annál jobban, minél nagyobb a felsô jövedelmi kategóriák adómegtakarítása. Ez az eredmény – feltéve, hogy nem tervezik egyéb adók kulcsainak jelentôs emelését – csak egyféleképpen kerülhetô el: úgy kell beállítani az egységes jövedelemadó-kulcsot, hogy ez ne terhelje jobban a 59 Egykulcsú személyi jövedelemadózás van érvényben Észtországban 26%-os 1994, Litvániában 33%-os 1994, Lettországban 25%-os 1995, Oroszországban 13%-os 2001, Szerbiában 14%-os 2003, Ukrajnában 13%-os 2004, Szlovákiában 19%-os 2004, Grúziában 12%-os 2005, és Romániában 16%-os 2005 óta. 60 Jakoby, M. (2005)

30

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

középrétegeket sem, mint korábban. Azaz, az egységes kulcsnak lényegesen kisebbnek kell lennie, mint a korábban alkalmazott több kulcs átlagának. Ez viszont egyet jelent azzal, hogy személyi jövedelemadóból az államháztartás lényegesen kevesebb bevételhez jut, ami – egymaga – kedvezôtlenül befolyásolja az államháztartás egyensúlyát. Ekkor az egyensúly csak úgy tartható fenn, ha a személyijövedelemadó-bevétel csökkenését a bevételek növelése kíséri más adók növelése alapján. Pontosan ez történt a szlovák gazdaságban. Az adó emelése viszont mindig gondot okoz.61 Nem nehéz elképzelni, mekkora vihart válthat ki ilyen radikálisnak tekinthetô, ugyanakkor adócsökkentésnek nem is minôsíthetô adóreform, a belsô politikai feszültségekkel terhes Magyarországon. Vajon mi lehet az ésszerû lépés Magyarországon, a személyi jövedelemadózás terén? Rövidebb távon nem kell az egykulcsú jövedelemadó bevezetését erôltetni. Nem lenne helyes a közepes jövedelmûeket ezzel terhelni, az alacsonyan megállapított egykulcsú adóval pedig nem lenne helyes az államháztartás egyensúlyát rontani. Az sem lenne helyes, ha a jövedelmi polarizációt az egykulcsú személyi jövedelemadó bevezetésével tovább fokoznánk. Vannak még az adóreformnak olyan elemei, amelyek a polarizáció fokát tovább erôsítik. Nem perdöntô, hogy a személyi jövedelemadózás kétkulcsú vagy egykulcsú lesz-e. A kétkulcsú rendszer sem tekinthetô bonyolultnak. A bonyodalmakat nem a két kulcs alkalmazása okozza a jelenlegi adórendszerünkben, hanem a személyi jövedelemadózáshoz kapcsolódó kedvezmények kezelése. Amit meg lehet tenni: a sokféle címen adott kedvezményeket – legfeljebb nagyon kevés kivétellel – fel kell számolni.62 Ez nagyban egyszerûsíti az adózást, és csökkenti a lakosság és az APEH számára is az adminisztráció terhét. Ezzel növelhetôk a bevételek, és csökkenthetô a személyi jövedelemadózás átlagos kulcsa. Ez utóbbinak a csökkentése azonban a kedvezmények felszámolásával nem lehet jelentôs, mert a 350–400 milliárd forint közötti kedvezménybôl csak mintegy 50 milliárd forint összegû tekinthetô felszámolhatónak, ez sem teljes egészében. A mintegy 350 milliárd forint legnagyobb része adójóváírás és családi kedvezmény.63 A végeredmény az, hogy a kedvezmények eltörlése a személyi jövedelemadózás átlagos kulcsát a legkedvezôbb esetben is csak maximum 0,5%-ponttal kisebb arányban segítené lejjebb szállítani, pontosabb becslés szerint csak 0,2–0,3%-ponttal. Ugyanis mára a személyi jövedelemadó kedvezmények alapja nagyrészt elsorvadt, ezért nincs is lehetôség a kedvezmények érvényesítésére.64 A személyi jövedelemadó lényeges csökkentésére csak akkor nyílna lehetôség – a kiadások csökkentése és más adók növelése nélkül –, ha az adót fizetôk köre bôvülne, a szürkegazdaság aránya jelentôsen csökkenne. Ezt azonban nem lehet könnyûszerrel megvalósítani.65 61 Okozott is gondot Szlovákiában, nem is keveset. A szlovák pénzügyminisztérium 2003-ban közvélemény-kutatást rendelt el a végrehajtandó adóreformról. A válaszolók többsége mindössze 15%-os kulcsot tartott elfogadhatónak az egységes kulcs bevezetése esetén. Csak 21,6% támogatta az egykulcsos rendszert, majdnem 71% a progresszív adóztatást preferálta. Némely ellenzéki pártok, a szakszervezetek és maga az államelnök is negatívan ítélték meg a reform rövid idôszakos jövedelmi hatását. Fôként azt, hogy a közepes jövedelmûek rosszul járnak. Igazságtalannak minôsítették az adóztatásnak csak mérsékelten progresszív jellegét. Úgy látták, hogy több figyelmet érdemel a szolidaritás elve, hogy az adóztatást alkalmazni kell a szociálpolitika egyik fontos eszközeként – például úgy, hogy az alapvetô fogyasztási cikkekre kisebb százalékú forgalmi adót szabad csak kivetni. Attól tartottak, hogy az adóreform elmélyíti a szociális egyenlôtlenségeket. A legnagyobb ellenzéki párt pedig bejelentette, hogy ha a következô választásokat megnyeri, visszaállítja a személyi jövedelemadózás és a VAT, vagyis a forgalmi adózás korábbi rendszerét. Azt mindenki elismeri, hogy idô kell ahhoz, hogy az új adórendszer elônyeit és hátrányait érdemben és objektíven értékelni lehessen. Goliaš, P.–Kièina, R. (2005). 62 Ilyen kedvezmény lehet az önkéntes magánnyugdíjpénztárakba való befizetések adókedvezménye. 63 „Az szja kedvezmények csökkentése… ma már nem komoly forrás egy adókulcs-csökkentéshez. 2004-re a terv szerint az adót csökkentô kedvezményekbôl 222 md Ft az adójóváírás (igazából nem kedvezmény, hanem adótábla korrekció), 67 md Ft a családi kedvezmény (ez átmehet transzferbe esetleg, de akkor nem adócsökkentési forrás), 12 md Ft a külföldön megfizetett adó kedvezménye (ez sem igazán kedvezmény). Marad összesen kb. 50 md Ft, amibôl 19 md Ft a biztosítási kedvezmény.” Hetényi I. (2003). 59. old. 64 A kutatók, például, nem kapnak szerzôi díjat. Sôt, maguknak kell a könyvek kiadásával járó költségeket szponzoroktól összeszedni. Ha nincs szerzôi díj, nincs szerzôi díjat terhelô adó sem, így a szerzôi díj adózási kedvezménye is elhal. Szerzôi díjat a cikkek, tanulmányok, könyvek írói csak akkor kaphatnak, ha ezt is, fizetendô járulékaival együtt, összeszedik a szponzoroktól. Erre azonban senki nem hajlandó. Szerzôi díjat, nem számítván a piacon nagy példányszámban eladható könyveket, és ezek nem tudományos igényû mûvek, ma már csak egyes politikusok vágnak zsebre, mégpedig igen magas összegût. 65 „Az adóviták hangadói, amikor adókorszerûsítésrôl beszélnek, általában adócsökkentésre gondolnak. De a kettô nem ugyanaz… A két kérdést érdemes elkülöníteni, elôtérbe helyezve az azon való gondolkodást, hogy lehet-e az adórendszer egyes elemeit megváltoztatni úgy, hogy a csökkenések és emel(ked)ések nyomán változatlan összegû, de hatékonyabb…rendszer jöjjön létre… 65 Értelmes vita akkor lehetséges, ha az adócsökkentés helyett kiadásmérsékléssel egybekötött adócsökkentésrôl beszélünk.” (H. I. kiemelése). Hetényi I. (2005) 55. old. A vita a hangadók részérôl már elég régóta nem értelmes.

KÖZVETETT ADÓK ÉS NÖVEKEDÉSI POTENCIÁL

31

8. Közvetett adók és növekedési potenciál A közvetett adók, vagyis az árukra és szolgáltatásokra kivetett adók biztosítják Magyarországon az államháztartás bevételeinek 37–38%-át. Vagyis a bevételekben nagyobb a súlyuk, mint akár a jövedelemadóknak, akár a tb-járulékoknak. A közvetett adók legjelentôsebb és legnagyobb súlyú tétele az általános forgalmi adó, mintegy 2,5-szerese az ugyancsak a közvetett adók kategóriájába tartozó fogyasztási és jövedéki adóknak. Az adópolitika a forgalmi adóhoz kapcsoltan – ha a növekedési potenciálra gyakorolt hatást vizsgáljuk – kétféleképpen jön számításba. A forgalmi adó is jövedelemelvonás, vagyis a privát gazdaság terhelése. Ezért csökkentése a privát gazdaság számára erôforrást szabadíthat fel; ennyiben az adómérséklés itt is növekedést ösztönzô tényezô lehet.66 Másrészt, a forgalmi adóztatás konkrét rendje ronthatja a gazdasági hatékonyságot, ami megint növekedési potenciált csökkentô tényezô. Úgy tûnik, adva van, mit kell tennie a gazdaságpolitikának: csökkenteni kell az áfa-kulcsokat, és a hatékonyság javulását segítô forgalmi adóztatást kell alkalmazni. Egyiket sem egyszerû megvalósítani. Az áfa-kulcsok csökkentése csak akkor célravezetô, ha ezt az államháztartás egyensúlyi helyzete lehetôvé teszi. Ha a kulcsok csökkentése az államháztartás egyensúlyi helyzetét rontja, a növekedési potenciál nagysága semmit nem javul, ennek éppen a csökkenése következhet be. Igaz, hogy az áfa csökkentése kiválthatja a megtakarítási hányad növekedését a privát szektorban: hatására a háztartások reáljövedelme nôhet, és – legalábbis rövid idôszakban – megtakarításuk valamennyire emelkedhet. De a háztartások megtakarítása biztosan nem követi egy az egyben a forgalmiadóteher csökkenését. A háztartások, tapasztalván az árak csökkenését – vagy az áraknak a nominális jövedelmükhöz képest lassúbb emelkedését –, ha nem is rögtön, de késôbb egészen biztosan növelik vásárlásaikat: megtakarításaik csak kevéssé nôhetnek. Ezzel szemben az államháztartás deficitje azonnal megnô, ami országos szinten megtakarítást csökkentô tényezô. Röviden: a forgalmiadó-csökkentés kedvezô lehet a gazdasági növekedés számára, de csak akkor, ha az adómérséklést a kiadások csökkentése kíséri. Kicsit komplikáltabb a forgalmi adóztatásnak a gazdasági hatékonyság befolyásolásán keresztül érvényre jutó növekedési hatása. Itt kiindulunk abból a megállapításból: az a jó, ha az árarányok mindig igazodnak az áruk költségeinek (határköltségeinek) arányaihoz, melyek azzal együtt akkorák, amekkorák, hogy a különbözô áruk egymáshoz viszonyított hasznossági arányai – határhasznuk arányai – ugyanakkorák. (Ha A áru hasznossága a fogyasztók szemében nem volna kétszer akkora, mint B árué, nem volna értelme A áruból annyit termelni, hogy annak határköltsége már nem kétszer, hanem háromszor akkora, mint B árué.) Tehát, egyszerre van szó árakról, árarányokról, ráfordításarányokról és termelési arányokról. Ha mindez kölcsönösen igazodik egymáshoz, a hatékonyság emiatt jól alakul, ha nem, akkor rosszul. A kölcsönös igazodás pedig csak akkor jöhet létre a forgalmi adóztatás léte esetén, ha a forgalmi adó egykulcsú. Ebbôl a szempontból nem számít, hogy az áfa-kulcs mekkora, csak az a fontos, hogy egyetlen kulcs legyen. Egyetlen kulcs alkalmazása nem változtathatja meg az áruk árarányait. Ha valamely országban többkulcsú áfát alkalmaznak, ott a forgalmi adóztatás rontja a gazdaságosságot, és rontja a növekedési potenciált is. A 2004-ben bevezetett szlovák adóreform azért is figyelmet érdemel, mert nemcsak a személyi jövedelemadó, hanem a forgalmi adó is egykulcsú lett: a korábbi 20%-os és 14%-os áfa-kulcsok helyett egységes, 19%-os kulcsot alkalmaznak. És a személyi jövedelemadó, a társasági adó és a forgalmi adó egyformán 19%-os. A forgalmiadó-terhelés a személyi jövedelemadóval és a társasági adóval szemben növekedett, mint ahogy ez 1999 óta Szlovákiában a forgalmiadó-terheléssel eddig is történt.67 Magyarországon három forgalmiadó-kulcsot alkalmaznak, 2005-ben a standard kulcs 25%, a csökkentett kulcsok 15% és 5%. A standard kulcs 2006-tól kezdve 25%-ról 20%-ra csökkent, a többkulcsos 66 A forgalmi adónak nem mint az áralapú versenyképességet befolyásoló, ezt lerontó tényezônek van és lehet szerepe. Az exportra kerülô áruk árát növelô forgalmi adó – áfa – ugyanis visszaigényelhetô, nem költség az exportôrök számára. De, mert az államháztartásba ténylegesen bevont forgalmi adó jövedelemelvonás, a privát gazdaság számára forráscsökkentô hatású. Miatta a beruházás forrásai kisebbek lehetnek, és ez utóbbi már a nemzetközi versenyképesség alakulását is érinti. Vagyis, nem igaz, hogy a forgalmi adó a külsô versenyképességet minden vonatkozásban érintetlenül hagyja. Csak ez állítható: magát az áralapú versenyképességet nem rontja, mert az exportált termék árának forgalmiadó-tartalma visszatérül az exportôr számára. 67 Az 1993-tól érvényben levô 6%-os csökkentett kulcs 1999-ben 10%-ra, 2003-ban 14%-ra emelkedett. 2004-tôl az egységes kulcs 19%, vagyis a csökkentett kulcsot eltörölték. A kétkulcsos rendszer egykulcsossá alakult.

32

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

rendszer tehát fennmarad. Éles eltérés mutatkozik tehát a magyar és a szlovák gazdaságpolitika közt a forgalmi adóztatás terén. Nálunk nem is két-, hanem háromkulcsú az adóztatás, emellett a forgalmiadóterhelés csökken. Az utóbbi annak ellenére megfigyelhetô, hogy egyelôre a belsô gazdaság egyensúlyhiánya nagyobb, mint Szlovákiáé. Míg Szlovákiában prioritást kap a maastrichti kritériumok teljesítése az euró bevezetése érdekében, Magyarországon az egyensúly helyreállítása ismét halasztódik. Ha a forgalmi adóztatás kérdését abból a szempontból vizsgáljuk, hogy milyen döntés kedvezô a növekedési potenciál alakulása számára, a válasz egyértelmû: nálunk is egységes forgalmiadó-kulcsot kell alkalmazni. Az egykulcsos áfa bevezethetô úgy, hogy ez nem vezet egyensúlyromlásra; ha az egyensúlyi helyzet megengedi, a kulcsot úgy kell megállapítani, hogy ne okozza sem a forgalmiadó-terhelés növelését, sem pedig csökkenését. Minden lehetséges. Nagy gondot okoz azonban, hogy az egykulcsú áfa bevezetésével sok áru és szolgáltatás forgalmiadó-terhelése nô. Fôként azoké, amelyekre alacsony, 5%-os kulcs van érvényben. És lehet, hogy az egykulcsú áfa bevezetésével együtt, a 15%-kal eddig terhelt áruk forgalmiadó-terhelése is nô. Vagyis, az egykulcsú forgalmi adó bevezetése szociális oldalról támadható. További gond, hogy az egykulcsú forgalmi adó bevezetése akkor is inflációs nyomással járhat, ha a kulcsot azzal a szándékkal állapítják meg, hogy ez ne hozza magával az összes forgalmiadó-bevétel növekedését. Az árak ugyanis lefelé merevek. A korábban alacsony áfa-kulcsú termék ára biztos, hogy emelkedik az egységes kulcs bevezetésével, a magas kulcsú termék ára viszont nem biztos, hogy arányosan csökken. Ez a költségalapú infláció felgyorsulását válthatja ki, ami az euróövezetbe belépni szándékozó, vagy ebbe az övezetbe tartozó ország számára külön gondot jelent. Az igazán komoly probléma azonban az egységes kulcs bevezetésének szociális hatása.68 Nálunk 5%os kulcs terheli például a vakok és hallássérültek által használt egyes termékeket, a kulturális cikkek közül például a könyveket. Ezek ára az egységes kulcs bevezetését követôen legalább 10%-kal emelkedne. Ezt a hatást valamilyen módon – nem adóügyi eszközökkel – mindenképpen ellensúlyozni kell. Igaz ugyan, hogy az adózásnak nem szociálpolitikai feladatokat kell teljesítenie. Ezt a feladatot az adóztatás nem is képes jól megoldani, mert a kedvezményes adók nemcsak a rászorulóknak biztosítanak jövedelmi elônyt. Nagyon nehéz és költséges azonban a megoldás más eszközök felhasználásával. Azon termékek, amelyek nálunk 15%-os kulcs alá tartoznak, kisebb gondot jelentenek. Bár ezek köre az 5%-os kulcsú termékekéhez képest jóval szélesebb – ide tartoznak például egyes élelmiszerek, élelmiszeripari alapanyagok, egyes egészségügyi termékek, a személyszállítás, a vendéglátóipari étkezés –, emiatt mégsem várható jelentôs áremelkedés. Ugyanis az egységes kulcs, 15%-hoz képest, nem lenne jóval magasabb, mert 2006-tól kezdve már nem 25%, hanem csak 20% a legmagasabb, a standard kulcs. Az egységes forgalmiadó-kulcs bevezetésének szociális hatása mindig felmerül, a gazdaságosságra gyakorolt hatásáról szinte sohasem esik szó. Feltehetôen azért, mert az utóbbi mélyebb közgazdasági összefüggések megértését feltételezi. Nem tisztázott a lakosság túlnyomó része elôtt, hogy miért okoz pazarlást, és így hatékonyságromlást, ha az árarányok nem tükrözik a ráfordításarányokat. Az adó- és árpolitikától viszont nagyon sokan várják a szociális problémák kezelését is, nem tudván, hogy ez milyen sokba kerül a társadalomnak, és a társadalmon belül a szegény sorsúaknak is. Az pedig szinte mindig figyelmen kívül marad, hogy a ráfordításokhoz képest alacsony ár, lehet, nem a szegényeknek, hanem a gazdagoknak kedvez. Valakiknek mindig meg kell fizetniük a valóságos költségeket, és ha e „valakik” nem az áruk vásárlói, akkor csakis az adófizetôk lehetnek, illetve mindazok, akiknek viselniük kell a rossz árarányok miatt leromlott gazdasági hatékonyság következményeit. Minden szabály alól vannak kivételek. A kivételekre példa a jövedéki adók alkalmazása. Hiba volna, ha kivétel nélkül minden termék árának alakítását a piaci mechanizmusra, illetve az egyéni-vállalati döntésre bíznák. A világ minden fejlett országában jövedéki adót vetnek ki az alkoholra, illetve az alkoholos termékekre, a dohányárukra és az üzemanyagokra. Ennek, a kétségkívül létezô fiskális okok mellett, egészségügyi (alkoholos termékek és dohányáruk), valamint környezetvédelmi és energiagazdálkodási okai vannak. (Ez igaz az üzemanyagokra nézve.) A fogyasztási és jövedéki adók teszik ki Magyarországon az összes fogyasztáshoz kapcsolt 68 Szlovákiában éppen emiatt tekintették a legkényesebb és legkritikusabb döntésnek az egységes, 19%-os áfa-kulcs bevezetését. Nem elsôsorban azért, mert ez a forgalmiadó-terhelés általános megnövelésével járt, hanem mert olyan cikkek áremelkedését vonta maga után, amelyeknek alapvetô jelentôségük volt a szegény családok kiadásaiban, vagy a lakosság kulturális rendeltetésû kiadásait érintették. (Az alapvetô élelmiszereket, gyógyszereket, a szenet, könyveket, újságot stb. 10%-os adó helyett 19%-os egységes kulccsal terhelik 2004 óta.) A reform elleni tiltakozásnak nagyrészt ez volt az alapja.

TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁSI JÁRULÉKOK ÉS NÖVEKEDÉSI POTENCIÁL

33

adók csaknem 28%-át, 72%-át pedig a forgalmi adó. Erre a 28%-os adórészre tehát eleve nem vonatkozhat az a követelmény, hogy ne zavarja meg a hasznosság, a határköltségek és az árarányok kölcsönös igazodását egymáshoz. Az egészségvédelem, a környezetvédelem és energiagazdálkodás gondjai ugyanis annyira súlyosan esnek latba, hogy ezek keresztezhetik a gazdaságossági követelményeket is.69

9. Társadalombiztosítási járulékok és növekedési potenciál A társadalombiztosítási járulékok adják Magyarországon az államháztartás bevételeinek második legnagyobb tételét, 2003-ban az összes bevételek 32 százalékát. Két kérdéssel kell érdemben foglalkozni. Elôször: csökkenthetô-e a társadalombiztosítási járulékok nagysága és aránya? Másodszor: ha csökkenthetô, ez milyen vonatkozásokban fontos a növekedési potenciál alakulása számára? A tb-járulékok csökkentése a nyugdíjreform és az egészségügy reformjának függvénye. A nyugdíjreform vizsgálatával kapcsolatosan megállapítottuk: itt az államháztartás terhei még elég hosszú ideig nem csökkennek lényegesen, hiszen még sokáig zömmel a régi rendszerhez tartozók mennek nyugdíjba. Csak akkor következne be tehercsökkenés, ha a nyugdíjakat nem igazítanák rugalmasan az infláció és a GDP reál-növekedéséhez, pontosabban, ha a nyugdíjak kevésbé követnék a GDP nominális növekedését, mint eddig. Ez nyilván elégedetlenséget váltana ki a nyugdíjban levôk és a nyugdíj elôtt állók részérôl. Ez az eszköz legfeljebb csak igen korlátozottan alkalmazható. Természetesen a nyugdíjjárulék mértéke csökkenthetô lenne akkor is, ha a hajlandóság javulna a járulék fizetésére, például az egyéni vállalkozók részérôl: ha sikerülne érdekeltté tenni ôket a járulékok fizetésére a ténylegesen elért jövedelem alapján. A változás feltehetôen lassú lesz, vagyis a nyugdíjjárulék megalapozott és erôteljes csökkentésére rövid idôn belül nem lehet számítani. Nagyobb a lehetôség az egészségbiztosítási járulék csökkentésére, ha az egészségügy átfogó reformja valóban beindul és megvalósul. A járulékcsökkentés lehetséges mértéke attól függ, mekkora lesz az egészségügyi alapellátás köre, milyen általános és milyen nagy lesz az egészségügyi szolgáltatások költségeihez való kötelezô egyéni hozzájárulás mértéke. Nem lehet biztonsággal elôre megállapítani, hogy a reform alapján ténylegesen mekkora mértékben csökkenhet majd a járulék nagysága. A csökkenés legfeljebb néhány százalékpontra becsülhetô. Itt arra is gondolni kell, hogy bizonyos tényezôk az egészségbiztosítási járulék arányát inkább növelik.70 Vagyis, a tb-járulék nagyságának drasztikus csökkenésére semmiképpen sem lehet számítani. (Természetesen ez az állítás azzal a feltétellel igaz, hogy a kormányzat felelôsen jár el. És akkor igaz, ha jól méri fel a lehetôségeket. Csökkentheti a kormányzat a tb-járulékok nagyságát akár feleakkorára is, az egyik évrôl a másikra. Ekkor azonban a tb-alapokban nagyarányú deficit jelenik meg. Most az esetleges felelôtlen kormányzati döntésekkel nem foglalkozunk.) A tb-járulékok csökkentésének másik fontos vonatkozása a versenyképességre és a foglalkoztatásra gyakorolt hatása. Ezt a kérdést a szakirodalom gyakran az úgynevezett „adó-ék” fogalmával összefüggésben vizsgálja. Ha van személyi jövedelemadó, és vannak bérjárulékok, és ha ezek jelentôs arányúak, gond merülhet fel a foglalkoztatásban és/vagy a munkavállalásban. Ezekbôl következôen az egész gazdaság teljesítményének színvonalában. Nálunk az adó-ék elég nagy arányú, ezért kedvezô hatással járna, ha mértékét sikerülne csökkenteni. A vállalatok számára a munkaerô költsége sokkal nagyobb annál a bérnél, amit a munkás vagy alkalmazott ténylegesen megkap. Ha az adók levonása elôtti bér 100 egység, és a munkáltató által fizetendô tb-járulék 29 százalék, máris eltér a foglalkoztatás költsége a munkaadó számára a munkásoknak és alkalmazottaknak fizetett bértôl. A bérbôl ráadásul személyi jövedelemadót és a foglalkoztatottat terhelô nyugdíj- és egészségbiztosítási járulékot kell fizetni. Egyéb kisebb tételektôl eltekintve az eredmény máris az, hogy 100 egységnyi bér és 38%-os marginális személyijövedelemadó-kulcs esetén, a foglalkoztatás a munkaadónak 129 pénzegységbe kerül, az alkalmazott ezzel szemben csak (100 x 0,62) – (100 x 0,085) – (100 x 0,04) = 49,5 pénzegység, adók és járulékok levonása utáni bért kap.71 Eszerint a vállalat 129/49,5 = 2,6-szor több költséggel 70 Ilyen hatása lesz, hogy az egészségügyben használt berendezések, az állótôke pótlására és bôvítésére szolgáló jövedelemnek be kell épülni az egészségügyi szolgáltatások árába. 71 Ugyanis 2005-ben 38% a marginális személyi jövedelemadó-kulcs, 8,5% a foglalkoztatott bérét terhelô nyugdíjjárulék, 4% a biztosított bérét terhelô egészségbiztosítási járulék. A marginális személyi jövedelemadó-kulccsal számolunk, nem vesszük figyelembe, hogy 38% személyi jövedelemadót senki nem fizet a bére százalékában kifejezve. De minél nagyobb a személyes jövedelem, annál közelebb van a tényleges személyi jövedelemadó-teher a 38%-hoz.

34

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

alkalmaz munkaerôt, mint amennyit a foglalkoztatott ez esetben ténylegesen kap.72 Ez kedvezôtlenül befolyásolja a foglalkoztatás színvonalát, nem közömbös a nemzetközi versenyképesség számára sem. Nem vitatható, hogy a vállalat és a foglalkoztatott számára az lenne a legkedvezôbb, ha a foglalkoztatás költsége a vállalat számára pont akkora lenne, mint a foglalkoztatottak bére, vagyis, ha sem személyi jövedelemadót, sem tb-járulékot nem kellene fizetni. Mind a foglalkoztatási, mind a munkavállalási hajlandóság nagyobb lehetne. Ilyen állapot azonban megvalósíthatatlan, csak az „adó-ék” nagyságának csökkentésérôl lehet szó. Tudni kell azonban, hogy az adó-ék nemcsak Magyarországon, hanem a legtöbb más országban is elég nagy. Szlovákiában, valamint számos fejlett európai országban még nagyobb is, mint nálunk. Szlovákiában a 19%-os egységes személyijövedelemadó-kulcs, továbbá az összes tb-járuléknak a bérekhez viszonyított kereken 49%-os aránya mellett, a szorzószám 119/51 = 2,33. Ezt megelôzôen 3,04 arányt tett ki. Mindenütt, ahol a személyi jövedelemadó és a tb-járulékok együttes aránya nagyobb az összes adóbevételeken belül, mint Magyarországon, miközben az adóbevételek aránya a GDP-hez képest náluk nem kisebb, vagy csak mérsékelten kisebb, az adó-ék-nek nagyobbnak kell lennie hozzánk viszonyítva. Ilyen országok Európában: Belgium, Dánia, Svédország, Franciaország. Más fejlett európai országok az adó-ék tekintetében hozzánk hasonló helyzetben vannak: Ausztria, Finnország, Németország, Olaszország. Az itt felsorolt fejlett gazdaságokban azonban az adó-ék rendszerint nem azért nagymértékû, mert a tb-járulékok aránya igen magas, hanem a személyi jövedelemadózás lényegesen magasabb terhe miatt. Ez mindenekelôtt Dániára, Belgiumra, Finnországra, Németországra nézve igaz. Az adó-ék nálunk tehát elsôsorban a tb-járulékok nemzetközi mércével mért nagy terhe miatt nagyarányú. Ez azt jelenti, hogy ha az egészségügy reformjával néhány százalékpont mértékû járulékcsökkentést tudnánk megvalósítani, a nemzetközi rangsorban több fejlett gazdaságot is megelôzhetnénk az adó-ék nagysága terén. Fel kell tenni a kérdést: mekkora lehet az adó-ék csökkentésének hatása a foglalkoztatás alakulására, vele együtt az output szintjére, és a termelés növekedésére? Az adatokból ugyanis kiderül, hogy a fizetett, és a bérbôl élôk által kapott nettó bér hányadosa elég érzékenyen reagál a járulékok és a személyijövedelemadó-teher változásaira. A tapasztalat azt mutatja, hogy a foglalkoztatás és a termelés változása nem olyan erôteljes, mint amilyet egymaga a fizetett és kapott bér hányadosa mutatja. Ennek számos oka van. Elég felsorolni néhányat. 1. A munkaerô kínálata elég rugalmatlanul reagál a bérek változásaira. Ez lefelé és felfelé is igaz. Ha a bér csökken, ez alig mutatkozik meg a munkaerôkínálat csökkenésében. Megfordítva, ha a bér növekszik, akár a bruttó bér, akár az adóval csökkentett nettó bér emelkedik, nem tapasztalható, hogy az állást keresôk tódulni kezdenek a munkahelyekért. 2. Vállalati síkon a változó költségeknek viszonylag kis százaléka a bérköltség a kötelezô bérjárulékkal együtt. 3. A határköltség a termelés emelkedésére gyorsan reagál, viszonylag gyorsan eléri a határbevétel nagyságát. A határköltség egyebek közt a növekvô reálbérek miatt emelkedhet, és ez utóbbit kiválthatja az adó-ék csökkenése miatt valamennyire megemelkedô munkaerô-kereslet is. Vagyis a bérköltség a vállalat számára emelkedhet az adó-ék csökkenése ellenére. Ekkor a termelés növekedése megakad, vele a foglalkoztatottság növekedése is. Ha a termelés monopolizált, ehhez ráadásul a határbevétel csökkenése is járul: a termelés és a foglalkoztatottak növekedése még hamarabb szûnik meg. 4. A piac mindig korlátozza a termelés növekedését. A vállalatoknak folyamatosan ügyelniük kell arra, vajon a növekvô outputot realizálni lehet-e. Vagyis, nem csupán az a fontos, hogyan alakul a vállalat számára a vállalati szinten jelentkezô bérköltség. 5. Lényeges, mekkora a rendelkezésre álló termelôi kapacitás. Ha ebben nincsenek kihasználatlan tartalékok, vagy a kapacitás közel teljesen kihasznált, beruházni kell. Ez mindig kockázattal jár, tôkeigény lép fel, több a mérlegelendô kockázati tényezô. 6. Nagyon sok függ az inaktívak közé tartozók és a munkanélküliek képzettségétôl. Hiába csökken az adó-ék nagysága, ha a munkát keresô képzettsége nem felel meg a követelményeknek. Ezeket a megfontolásokat a gyakorlat igazolja. Igazolja most is: Szlovákiában az arány a vállalati bérköltség és a bérbôl élôk nettó bére között 3,04-rôl 2,33-ra esett a személyi jövedelemadó erôteljes csökkentése következtében. (A korábbi marginális kulcs és a jelenlegi 19%-os kulcs alapján számolva.) A gazdasági növekedés üteme 2003-ban 4,5% volt, 2004-ben, az adóreform után 5,5%-ra nôtt. A 2005. évi növekedési ütem pedig, elôzetes becslés szerint, 4,9%. Nem tapasztalható a gazdasági növekedésben 72 A szorzószám 18%-os személyijövedelemadó-kulcs esetén persze kisebb, 1,85. Vagyis, ekkor 85%-kal kerül többe a foglalkoztatás a vállalatnak, mint amekkora a foglalkoztatott nettó bére.

ÖSSZEGZÉS

35

drasztikus emelkedés. A foglalkoztatás 2004-ben nem emelkedett, hanem csökkent 0,7%-ponttal, a munkanélküliségi ráta pedig növekedett 17,5%-ról 18,2%-ra, 2003-tól 2004-ig.73 Az adó-ék nem feltétlenül befolyásolja az árszintet, és az ár-alapú versenyképességet nemzetközi szinten. Ha nagy az adó-ék, úgy tûnik, nagyobbnak kell lennie az árszintnek. Ez azonban kiegyenlíthetô a valutaárfolyam változtatásával. Megfordítva, az adó-ék csökkenésének kedvezô versenyképességi hatását kiegyenlítheti a valutaárfolyam emelkedése. Ilyen igazodás azonban fix árfolyamrendszer mellett nem valósulhat meg. De az adó-ék hat a reálbérek alakulására is; az adó-ék növekedése miatt bekövetkezô áremelkedés a reálbérek növekedésének lassulására vezethet. Mindig figyelembe kell venni bármely változás másodlagos hatásait. Nagyobb adóval és tb-járulékkal, de kisebb nettó bérrel ugyanakkora lehet a nemzetközi versenyképesség, mint kisebb adóval és tb-járulékkal, de nagyobb nettó bérrel. Vagyis, nem így kell keresni a kisebb adó-ékkel járó esetlegesen jobb versenyképesség magyarázatát. Inkább ez lehet fontos: nagyobb lehet a vállalkozási kedv, valamint a foglalkoztatási és munkavállalási hajlandóság. Az összefüggés azonban nem különösebben intenzív.

10. Összegzés E tanulmány bevezetô részében abból indultunk ki, hogy hármas feladat megoldása elôtt állunk. Meg kell felelni a maastrichti követelményeknek, csak így lehetünk az euróövezet tagja. Ezzel együtt mindent meg kell tenni azért, hogy már 2010-ben a GMU-tagországa legyünk. A másik feladat a gazdasági növekedés lehetôleg magas ütemének biztosítása. Hosszabb távon nincs ellentmondás a viszonylag gyors növekedés és a maastrichti követelmények teljesítése között. Rövidebb távon elôfordulhat, az államháztartás deficitjének lejjebb szorítása ilyen eredménnyel jár. Azonban nem feltétlenül. Ha a deficit csökkenése együtt megy végbe az export gyorsulásával és a beruházások növekedésével, nem kell az államháztartás egyensúlyának javulását a növekedési ütem csökkenésének kísérnie. Sem keresleti, sem kínálati oldalról tekintve. Harmadik feladatként az adórendszer átalakítását, illetve az adóztatás terheinek csökkentését jelöltük meg. E tanulmány szerzôje nem vitatja, hogy az adórendszer átalakítása sürgôsen megoldandó feladat. Azt azonban igen, hogy az adóterhek radikális csökkentésére van szükség. Ha valóban ezt tennénk, akkor éles ellentétbe kerülne az adóztatás a maastrichti követelmények teljesítésével, valamint a dinamikus gazdasági növekedés feltételeivel. Az adórendszer átalakítása nem egyszerûen adócsökkentésben merül ki. Nem is tudhatjuk elôre, hogy az esetleges adócsökkentésnek országos viszonylatban mekkora lehet a mértéke. Akkor sem, ha jól megfontoljuk: mit hozhat magával az államháztartás átfogó reformja. Elôbb kell az államháztartás reformját megvalósítani, e közben az adószerkezet átalakításának van elsôbbsége. Valószínû, hogy az államháztartás reformja nem szabadít fel különösebben nagy arányú felhalmozási forrásokat. Az is, hogy idôvel sor kerülhet általános adóteher-csökkentésre. De az utóbbinak másodlagos a jelentôsége. Ha adót csökkentünk, azt legfeljebb csak nagyon kis lépésekben szabad megtenni. Az említett hármas feladat, ugyanígy megoldásának módja, akkor érthetô meg a legjobban, ha ismerjük a gazdasági növekedést meghatározó alapvetô összefüggésrendszert. Ez nagyon bonyolult probléma. Mégis, elôbbre jutunk, ha néhány alapvetô összefüggésre rámutatunk. Gyors lehet a növekedés, ha gyors a technikai fejlôdés. Az utóbbit alapjában véve a beruházások viszik be a termelési folyamatba. Minél nagyobb a technikai fejlôdés üteme, annál gyorsabban emelkedhet a termelékenység – folyamatosan fejlôdô emberi tôke mellett. Ez egymaga munkaerô-felszabadítással jár. Az utóbbi viszont, a maga részérôl, korlátozza, nem a termelékenység, hanem a termelés növekedését. Ehhez ugyanis szükséges új munkahelyek teremtése, új beruházásokkal. A végeredmény: ha a termelékenység üteme gyorsul, nônie kell a beruházások arányának, ha pedig a termelékenység üteme nagy, a beruházási rátának viszonylag nagynak kell lennie. Itt nem létezik arányos összefüggés, mert idôközben folyamatosan változik a tôke- és beruházás hatékonyság. A korreláció azonban megfigyelhetô. Jól meg kell jegyezni azonban: nem a nagyobb beruházási rátából vezethetô le modern viszonyok közt a nagyobb növekedési ütem, hanem a gyorsabb technikai fejlôdésbôl, a gyorsabb termelékenység-növekedésbôl, vagyis a nagyobb ütembôl a magasabb beruházási ráta. Ezt nevezi a modern növekedéselmélet „fordított összefüggésnek”. 73 Forrás: Eurostat.

36

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

Máris eleget tudunk ahhoz, hogy a témánk szempontjából fontos összefüggésekrôl beszélni tudjunk. Az állapítható meg, hogy a dinamikus növekedés számára igen fontos a tekintélyes arányú megtakarítás. A megtakarítás az a jövedelem, amit nem fogyasztunk el. Ez használható fel beruházásra. Megfordítva, a beruházás, mivel nem személyes fogyasztás, egyúttal megtakarítás. Ezért minden olyan tétel, amely megtakarítást használ fel nem beruházási célra, országos szinten csökkenti a megtakarítás arányát. Ilyen tétel az államháztartás deficitje. A deficit csak akkor nem csökkentené a megtakarítások nagyságát és arányát országos szinten, ha teljes egészében beruházást finanszírozna. Ez azonban nem így van, a deficit legnagyobb részben a fogyasztást növeli. Vagyis az államháztartás deficitje rosszat jelent a gazdasági növekedés dinamikája számára: csökkenti az elérhetô növekedési ütemet.74 Ezzel elérkeztünk a hármas feladat másik két eleméhez, Maastrichthoz és az adóztatáshoz. Mindaz, ami a maastrichti konvergencia követelmények teljesítése szempontjából elônyös, a hosszabb távú gazdasági növekedés, vagyis a növekedési potenciál számára is kedvezô. Ez legkönnyebben érthetô a legfontosabb konvergencia követelmény esetében: ne haladja meg az államháztartás hiánya, még depresszió esetén sem, a GDP 3%-át. Magyarországon ez az arány lényegesen nagyobb: 2005-ben 6%hoz közelálló arány az ESA-95 elszámolási rendszer szerint. (Sokan ennél nagyobb arányról beszélnek.) És fentebb azt mondtuk: az államháztartás deficitje levonás a belsô megtakarítások nagyságából. Így az országos szintû megtakarítás az államháztartás deficitje miatt legalább négy, de esetleg több mint négy százalékponttal kisebb a deficit nélkül elérhetônél. (Azért nem hattal, mert mint láttuk, a háztartások és a vállalatok szándékolt megtakarítása nem független az államháztartás kiadásainak nagyságától.) És azt is mondjuk: a nagyobb növekedési ütemhez, arányát tekintve nem pontosan ugyan, de rendszerint nagyobb beruházási és megtakarítási ráta szükséges. Ezért a megállapítás csak az lehet, hogy az államháztartás deficitjét behatároló konvergencia követelmény teljesítése a növekedési potenciál nagyságát kedvezôen érinti. Ezzel együtt tulajdonképpen automatikusan teljesülhet az államadósság felsô határát megszabó követelmény is, vagyis, hogy ez ne haladja meg a GDP 60%-át. Magyarország éppen a megszabott felsô határnál van. Ha az államháztartás deficitje jelentôsen megnône, például egy radikális adócsökkentés következtében, az ország a 60%-os felsô határ fölé kerülne, sôt jó néhány éven keresztül a felsô határtól távolodna felfelé. Ez azért is baj, mert minél nagyobb az államadósság aránya, annál nagyobb a gazdasági bizonytalanság. A nagy és növekvô kamatterhek egyre nagyobb többletet követelnének meg az államháztartás elsôdleges egyenlegében azért, hogy az államadósság ne nôjön tovább. Ez viszont automatikusan korlátozza a gazdasági növekedés ütemét: rendre restriktív hatású. A maastrichti konvergencia követelmények további eleme az árstabilitás. Ennek teljesítését maga a maximálisan 3%-os deficitkorlát is segíti, de a teljesítés fontos eleme a jövedelempolitika, és amíg nem vagyunk tagja a GMU-nak, a kamat- és árfolyam-politika, vagyis a monetáris politika. A viszonylag stabil árszint, amelyet az Európai Központi Bank évi 2%-os áremelkedés alatt, de ehhez közeli árszintemelkedésben jelölt meg, a gazdasági növekedésre ugyancsak kedvezô hatású. Ezzel kezelhetôvé válnak az amortizáció értékelésével kapcsolatos, ugyanakkor a kimutatott vállalati profitot terhelô adózással összefüggô gondok: így kedvezôbb lehet a beruházási klíma. De egyszerûbbé válik a vállalati kalkuláció is, kisebb lehet a hosszú lejáratú kamatláb, ugyanígy, alacsonyabb lehet az infláció kockázata miatt a kamatlábba „beépített” kamatprémium: ezek mind elônyös hatással vannak a növekedési potenciál nagyságára. Az sem érdektelen, hogy a viszonylag stabil árszint alapján kevésbé torzulnak a jövedelemarányok. Fontos még, hogy stabil vagy viszonylag stabil árszint esetén az árszerkezet változásai igen jól orientálják a vállalatokat a beruházásuk szükséges allokációjánál. Ekkor az áremelkedés valamely termékcsoportban nagyobb valószínûséggel jelenti azt, hogy a kínálat növelésére van szükség: nem kell az áremelkedésbôl kiszûrni az inflációnak betudható részt. Az infláció tényleges üteme mindig jelentôs késéssel válik ismertté. Ezért stabil általános árszint esetén az árszerkezet változásaira reagálva, a források allokációjában kisebb a hibás döntések valószínûsége. Röviden: a maastrichti követelmények és a gazdasági növekedés dinamikája közt nem ellentét van, hanem alapjában véve összhang. A követelményekhez való igazodás akkor is kívánatos lenne, ha nem tartanánk napirenden levônek a csatlakozást a Gazdasági és Monetáris Unióhoz. 74 Ez nem mond ellent annak, hogy ha a gazdaság a depresszió állapotában van, az állam deficittel, vagyis adósság felvételével finanszírozott költekezése felpörgetheti a gazdaságot: a stagnálást a termelés növekedése váltja fel. Ez nem a gazdasági növekedés, hanem a termelés ciklikus ingadozásainak témaköréhez tartozik. Depresszió idején van kapacitástartalék. Ekkor az állami kereslet növekedése alapján nôhet a termelés, nincs feltétlenül szükség beruházásra. Ez az állapot addig maradhat fenn, ameddig a kapacitástartalékok fel nem szívódnak. A tartós növekedés folyamatában viszont nem lehet kapacitástartalékra támaszkodni.

ÖSSZEGZÉS

37

Az adóztatás mind a maastrichti követelmények teljesítésében, mind a gazdasági növekedés folyamatában súlyos zavarokat okozhat, sôt mindkét esetben lehetetlenné tenné az egyébként elérhetô célok teljesítését. De könnyebbé is teheti a célkitûzések megvalósítását. Könnyebbé akkor, ha az adóztatás reformja döntôen az adószerkezet átalakítására korlátozódna, és a GMU-hoz való csatlakozás elôtt a kormányzat – bármilyen politikai felállású is – tartózkodna az adóterhek csökkentésétôl. Lehet bizonyos adókat bevezetni, más adókat eltörölni, lehet az adóztatást a fogyasztás adóztatása felé közelíteni a termelés adóztatása helyett, lehet akár egykulcsú adóztatást alkalmazni a forgalmi adózásban, esetleg csökkenteni a direkt adók súlyát az indirekt adók részesedésének növelése mellett. Mindez javítaná a hatékonyságot, ami elônyös a növekedés, de jó a maastrichti követelmények teljesítése számára is. (Ha javul a hatékonyság, könnyebb stabilizálni az árszintet, a GDP egységére jutó tôkeigény kisebb, ez a reálkamatláb csökkenését segíti elô, a gyorsabb növekedés növeli az adóbevételeket, javítja az államháztartás egyensúlyát.) Egyet nem helyes megtenni a GMU-csatlakozás elôtt: csökkenteni az adóterhelés nagyságát, és fôként, radikális adócsökkentést végrehajtani. Lehetne az adóterheket csökkenteni, ha az államháztartás átfogó reformja nagy összegû és arányú, az adóterhelés mérséklésére is felhasználható forrásokat szabadítana fel, mégpedig rövid idôn belül. De éppen azt láttuk: ennek nagyon kicsi a valószínûsége. Csökkenthetôk ugyan az államháztartás kiadásai a reform alapján, ezek azonban inkább a deficit mérséklésére adnak lehetôséget, és nem az adóterhek csökkentésére. Éppen azt láttuk, a reform mintegy 4%-ponttal csökkentheti az államháztartás kiadásait, és ennek legalábbis nagy részét, esetleg teljes egészét, a deficit csökkentése veszi igénybe. A közigazgatás reformjából nyerhetô mintegy két százalékpont, az oktatás reformjából egy, a juttatások és ártámogatások átalakításából, illetve megszüntetésébôl szintén egy százalékpont, GDParányosan. Hozzá kell tenni: mindez idôigényes is. Ha még adót is csökkentenénk, újból megnône az államháztartás deficitje, és a maastrichti követelmények teljesítését tekintve rosszabb helyzetbe kerülnénk. Az adóterhek csökkentésére legfeljebb csak nagyon kis mértékben és kis valószínûséggel kerülhet sor a következô években. A gazdasági növekedés elérhetô ütemérôl pedig azt lehet mondani: le kell tenni arról, hogy az írországihoz mérhetô ütemet érhetünk el az államháztartás reformjának bármilyen következetes végrehajtása, és bármiféle „növekedésbarát” gazdaságpolitika folytatása alapján. Nincs lehetôség az „elhíresült” 7%-os növekedési ütem megvalósítására. Az imént azt állapítottuk meg: a gyorsabb ütem nemcsak gyors, illetve gyorsuló technikai fejlôdést tételez fel, hanem nagyobb beruházási rátát is. Ha a tôkehatékonyság változatlan, akkor arányosan magasabb beruházási rátát. Jelenleg olyan a tôkehatékonyság nálunk, hogy emiatt egyszázalékos növekedési ütem 6%-os beruházási rátát tesz szükségessé a GDP-hez viszonyítva. Nagyjából 24%-os beruházási rátát tudunk teljesíteni. Számíthatunk még nettó értelemben, az uniós befizetések levonása után, évente 2% beruházási forrás-többletre, az uniós támogatások keretében. Kalkulálni lehet a direkt tôkeimporttal is, de az a tapasztalat, hogy a profit repatriálása, nem is hosszú idô múlva, eléri az évi direkt tôke beáramlásának összegét, természetesen évi átlagban. Ezért a direkt tôkeimportnak a gazdasági növekedést ösztönzô hatásával inkább a technikai transzferen, a külsô piacszerzésen, a modern vállalatirányítási módszerek meghonosításán keresztül számíthatunk. Maradunk tehát az évi átlagban 26%-os felhasználható beruházási forrás mellett. Ez a 6/1 nagyságú marginális tôkeigényesség alapján 26/6 = 4,3–4,4%-os növekedési ütemet tesz lehetôvé. De idôközben növekedni fog a tôkeigényesség. Ennek fôbb okai: a nagyon tôkeigényes infrastruktúra kiemelt fejlesztése elkerülhetetlen, ugyanígy a környezetvédelem növekvô mértékû preferálása, valamint az, hogy az elmaradott régiókat fejleszteni kell,: ezek másképp végzetesen leszakadnának. Itt állandósulna, sôt növekedne a máris túl nagy arányú munkanélküliség, és még nagyobb lenne az inaktívak aránya az összes munkaképes korú lakosság számához viszonyítva. Valószínû, hogy a marginális tôkeigényesség lényegesen nagyobb lesz a 6-os értéknél, akár 7-re is emelkedhet. Ez esetben a lehetséges növekedési ütem 26%/7 = 3,7% lehet. Ezért állítható: a növekedési potenciál valószínûsíthetô nagysága hosszú idôszakban, évi átlagban 3,5–4% közé tehetô. Méghozzá, az államháztartás reformjának végrehajtása, az EU- és GMU-tagság, a nettó EU fejlesztési támogatás, ugyanakkor az infrastruktúra felzárkóztatása, a regionális fejlôdés támogatása és a környezetvédelem preferálása alapján. Ez csalódást okoz azoknak, akik a remélt gazdasági csoda bûvkörében élnek. Mégis, 3,5–4%os növekedési dinamika valóban gyors növekedésnek számít. Biztosítja a fokozatos felzárkózást a fej-

38

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

lett nyugat-európai országokhoz. Ha 15 éves idôszakban számolunk, a GDP 67, illetve 80 százalékos növekedését eredményezi. Nagyjából ilyen mértékû lenne az egy fôre jutó GDP növekedése is, ha a lakosság száma nem növekszik. Egészen közel kerülnénk a fejlett Nyugat jelenlegi GDP/fô színvonalához. Ez a dinamika lényegében ekkora, vagy közel ekkora reálbér-növekedést is jelentene 15 év alatt. És mert a fejlôdés arányos volna, egyebek közt az infrastruktúra fejlesztésével egybekapcsolt növekedés, egészen más volna – különösen hosszabb külföldi tartózkodás után – a mi kis országunkba hazatérni: nem lenne sokkoló az utak, a vasutak, az épületek jelenleg, a fejlett Nyugathoz képest nagyon elhanyagolt állapota. Ideje volna realitásokban gondolkodni, és nem légvárakat építeni. A reálisan elérhetô fejlôdés nem is kevés, hanem nagyon sok.

39

HIVATKOZÁSOK

Hivatkozások Bokros L. (2004) Verseny és szolidaritás. Élet és Irodalom. Budapest. Bokros L. (2005) Kettészakadva. Figyelô. 51–52. sz. Coleman, M.T. (1993) Movements in the Earnings-Schooling Relationship 1940–1988. Journal of Human Resourches. 28, 3. Cseke H. (2005) Búvóhelyek. Figyelô, 51–52. sz. Dornbusch, R.–Fischer, S. (1987) Macroeconomics. McGraw-Hill International Editions. Ehrenberg, R.G.– Smith, R.S. (2003) Korszerû munkagazdaságtan. Panem Kft. Budapest. Galasi P.–Varga J. (2005) Munkaerôpiac és oktatás. MTA Közgazdaságtudományi Intézet. Budapest. Goliaš, P.–Kièina, R. (2005) Slovak Tax Reform: One Year After. Institute for Economic and Social Reform. INEKO Bratislava. Hetényi I. (2004) Adózási dilemmák. Fejlesztés és Finanszírozás. 2004/3. Jakoby, M. (2005) Strategy and Implementation of the Fundamental Tax Reform in the Slovak Republik. Ministry of Finance, Bratislava. Kornai J.–Eggleston, K. (2004) Egyéni választás és szolidaritás. Az egészségügy intézményi mechanizmusának reformja Kelet-Európában. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest. Matolcsy Gy. (2005) Közmegegyezés – persze ír példára. Népszabadság. 2005. jún. 18. Matolcsy Gy. (2005b) Kényszerítô euró. Figyelô. 31. Mihályi P. (2000) Magyar egészségügy: diagnózis és terápia. Budapest, Springer Orvosi Kiadó. Sárközy T. (2005) Ideális állam nincs. Figyelô. 51–52. sz.

40

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

Eddig megjelent az Európai Mûhelytanulmányok sorozatban 01. Sieber Edit: Magyarország csatlakozása az Európai Unió bel- és igazságügyi együttmûködéséhez és a Schengeni Egyezmény 02. Török Ádám: Ipar- és versenypolitika az Európai Unióban és Magyarországon 03. Bánfalvi István (szerk.): Az európai integráció szociális és egészségügyi kérdései 04. Dr. Farkas György: EU-integrációnk vállalati szemmel 05. Varga Gyula: Agrárgazdaság és agrárpolitika – Kérdôjelek és teendôk az EU-csatlakozás tükrében 06. Dr. Kiss J. László–Dr. Németh László–Meiszter Dávid: Biztonságpolitika és csatlakozásunk az Európai Unióhoz 07. Majoros Pál–Goldperger István–Galamb Vilmos: A versenyképesség gazdaságpolitikai kérdései – a külgazdasági teljesítmény, a hozzáadott érték és a szabadalmi rendszer oldaláról 08. Mohácsi Kálmán: Kereskedelempolitika, élelmiszer-kereskedelem, agrár-támogatáspolitika 09. Dr. Ehrlich Éva–Dr. Csiba József–Fehér László–Dr. Jánosi Imre–Lovas József–Maizl Erik–Polgár László–Preislerné dr. Cserhalmi Dóra–Dr. Ritoók Pál: Infrastruktúra és szolgáltatásai I. 10. Dr. Nádas Péter–Dr. Ruppert László–Tóth Károly–Dr. Verbóczky János–Dr. Zsirai István: Infrastruktúra és szolgáltatásai II. 11. Dr. Chikán Attila–Doros Béla–Gelei Andrea–Dr. Kósa Zsuzsanna–Dr. Lengyel Márton–Némon Zoltán–Dr. Sallai Gyula–Dr. Schmideg Iván–Dr. Varga Miklós–Dr. Zsirai István: Infrastruktúra és szolgáltatásai III. 12. Tolnai Márton (összeállította), Csöndes Mária–Sperlágh Sándor (közremûködtek): Magyarország EU-csatlakozása és a kutatás-fejlesztés 13. Hilbert Attila–Bessenyei István: Felsôoktatás- és tudománypolitika az Európai Unióban és Ausztriában az EU-tagságot megelôzôen 14. Dr. Kôrösi István–Szemlér Tamás–Dr. Mádi István–Éltetô Andrea: Az EU országcsoportjainak fogadókészsége a közép- és kelet-európai országok csatlakozása esetén 15. Dr. Szlávik János–Dr. Valkó János: A környezeti szektor, mint az integrációs elônyök kihasználásának egyik lehetséges területe 16. Horváth Gyula–Illés Iván: Regionális fejlôdés és politika – A gazdasági és a szociális kohézió erôsítésének feladatai Magyarországon az Európai Unióhoz való csatlakozás idôszakában 17. Artner Annamária–Éltetô Andrea: Országtanulmányok az EU-val kapcsolatban – Írország, Egyesült Királyság, Görögország, ibériai országok 18. Lukács György–Szafír György–Balogh István: A Balkán, a Közel-Kelet és a déli Mediterráneum – az EU és Magyarország szemszögébôl 19. Csernenszky László–Széplakiné Kiss Bernadette: Az integráció elôny-hátrány mérlege az ipar számára 20. ISM Agrárgazdasági Témacsoport: Mezôgazdaságunk és csatlakozásunk az Európai Unióhoz – külsô szemmel 21. Barabás Emese–Kiss J. László–Sz. Kiss Csaba–Molnár Andrea–Póti László–Soós Edit–Dr. Szabó László–Szônyi István–Vogel Sándor: Az Európai Unióról – kitekintéssel 22. Dr. Dávid Csaba: Tanulságos sikertörténet: Érdekérvényesítés a francia élelmiszergazdaságban 23. Dr. Mikósdi György: Három tanulmány az Európai Unió kereskedelempolitikájáról 24. Benet Iván–Bokor Tamás–Novák Csaba–Somai Miklós–Törzsök Éva: Egyes EU-tagországok viszonyulása csatlakozásunkhoz – különös tekintettel az agráriumra (Ausztria, Dánia, Finnország, Franciaország, Nagy-Britannia) 25. Laky Teréz–Borbély Szilvia–Nacsa Beáta–Frey Mária–Lakatos Judit–Nádas Magdolna–Simonyi Ágnes–Lindner Sándor–Plank Ferencné–Gere Ilona: Az atipikus foglalkoztatási formák 26. Kecskés László–Maczonkai Mihály–Szécsényi László: Jogharmonizációs kötelezettségeink és lehetôségeink 27. Dr. Farkas György: Kamarák és vállalati érdekképviseletek szerepe a magyar EU-integrációban 28. Ludvig Zsuzsa: Az EU keleti kibôvülésének forgatókönyvei Oroszország érdekei alapján 29. Dr. Sieber Edit: Magyarország csatlakozása az Európai Unió megreformált igazságügyi együttmûködéséhez, a megváltozott külsô feltételek között

EDDIG MEGJELENT AZ EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK SOROZATBAN

41

30. Dr. Szergényi István: Európai energiapolitika – magyar energiapolitika 31. Dr. Ehrlich Éva (koordinátor)–Dr. Csiba József–Fehér László–Dr. Jánosi Imre–Dr. Kerkápoly Endre–Lovas József–Maizl Erik–Polgár László–Preislerné Dr. Cserhalmi Dóra–Dr. Ritoók Pál: Infrastruktúra: EU-csatlakozással kapcsolatos stratégiai kérdések I. 32. Dr. Ehrlich Éva (koordinátor)–Doros Béla–Dr. Kósa Zsuzsanna–Dr. Lengyel Márton–Dr. Nádas Péter–Dr. Ruppert László–Dr. Sallai Gyula–Dr. Schmideg Iván–Tóth Károly–Dr. Varga Miklós–Dr. Verbóczky János–Dr. Zsirai István: Infrastruktúra: EU-csatlakozással kapcsolatos stratégiai kérdések II. 33. Tóth Árpádné dr. Masika Edit (szerk.): Magyarország csatlakozása az Európai Unió megreformált belés igazságügyi együttmûködéséhez a megváltozott külsô feltételek között – Belügyi együttmûködés 34. Dr. Bogenfürst Ferenc–Erdész Ferencné dr.–Fórián Zoltán–Dr. Guba Mária–Dr. Ráki Zoltán–Dr. Széles Gyula–Dr. Udovecz Gábor (témavezetô)–Vissyné dr. Takács Mara: A fôbb mezôgazdasági termékeink naturális versenyképessége nemzetközi összehasonlításban 35. Erdész Ferencné dr.–Dr. Guba Mária–Dr. Ráki Zoltán–Szukics József–Dr. Udovecz Gábor (témavezetô)–Dr. Varga Gyula–Vissyné dr. Takács Mara: Fôbb mezôgazdasági termékeink gazdasági versenyképessége, elônyök, hátrányok 36. Dr. Kartali János–Orbánné Dr. Nagy Mária–Dr. Szabó Márton–Dr. Udovecz Gábor (témavezetô)–Dr. Varga Gyula: Élelmiszer-gazdasági termékeink várható versenyképessége a kibôvült európai piacon 37. Dr. Botos Katalin–Dr. Csillik Péter–Dr. Kakuk János–Dr. Kupa Mihály–Marján Attila–Várhegyi Éva: Államháztartás és pénzügyi szolgáltatások az Európai Unióban és Magyarországon 38. Dr. Asztalos László György–Dr. Bárczay András–Rotyis József–Dr. Zavodnyik József: Pénzügyi és biztosítási szolgáltatások az Európai Unióban és Magyarországon 39. Dr. Lengyel Márton: Az Európai Unióhoz való csatlakozásra készülô közép-európai országok turizmusa 40. Erdôsi Ferenc: A magyarországi közlekedési infrastruktúra regionális jellemzôi változtatásának szükségessége az Európai Uniós tagság elnyerésével 41. Szívós Péter (ford.): ESSPROS – European System of Integrated Social Protection Statistics – A szociális védelem integrált európai statisztikai rendszere 42. Sárai József: Versenypolitika, versenyjog EU-csatlakozásunk elôzményeinek és környezetének tükrében 43. Tárkányi Ákos: Családpolitika az Európai Unió országaiban 44. Egyed Mária–Gyulavári Tamás: Az Európai Közösség szociálpolitikája a kezdetektôl a Maastrichti Szerzôdésig 45. Gyulavári Tamás–Kardos Gábor: Szociális jogok az Európai Unióban – Az Európai Bíróság esetjoga és EU-dokumentumok I. 46. Gyulavári Tamás–Kardos Gábor: Szociális jogok az Európai Unióban – Az Európai Bíróság esetjoga és EU-dokumentumok II. 47. Gyulavári Tamás–Nyilas Mihály–Szikra Dorottya: A késôbb csatlakozott EU-tagállamok tapasztalatai a szociális védelem tükrében 48. Bajomi Iván–Balázs Éva–Ivanics Krisztina: Az EU-beli oktatásügy jogi és gyakorlati nézôpontból (Az Európai Bíróság – Franciaország) 49. Andréko Gábor–Boros Ferenc–Dévai Emese–Dóra Szilvia–Farkas György–Kôvágó Ágnes–Szabó László–Szemerkényi Réka: EU-csatlakozásunk – világösszefüggésekben és regionális nézôpontból 50. Dr. Brávácz Ottóné–Dr. Szôcs Tibor–Dr. Kiss Norbert: A jogbiztonság néhány konkrét kérdése az EU jogalkotásában és jogalkalmazásában 51. Dr. Román Zoltán: A kis- és középvállalatok az EU-csatlakozás tükrében 52. Dr. Ehrlich Éva–Fleischer Tamás–Dr. Nádas Péter–Dr. Ruppert László–Tóth Károly–Dr. Zsirai István: Magyarország csatlakozása az EU-hoz: Tendenciák, fejlesztési és finanszírozási gondok az infrastruktúra néhány ágazatában I. 53. Dr. Ehrlich Éva–Dr. Krupanics Sándor–Dr. Lengyel Márton–Dr. Sallai Gyula–Dr. Schmideg Iván–Dr. Varga Miklós: Magyarország csatlakozása az EU-hoz: Tendenciák, fejlesztési és finanszírozási gondok az infrastruktúra néhány ágazatában II. 54. Dr. Ehrlich Éva–Dr. Kôrösi István: Az infrastruktúra és szolgáltatásai Németországban 55. Dr. Varga Gyula: Agrárpolitikai teendôink az EU csatlakozás tükrében 56. Dr. Kapronczai István: Az agrárinformációs rendszer fejlesztése az EU csatlakozás tükrében 57. Dr. Farkas György: A magyar EU-integráció és a csatlakozás közeledése: alkalmazkodási sajátosságok a vállalkozói szférában

42

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 108. SZÁM

58. Barta Györgyi–Fath János–Hajdú Zoltán–Horváth Gyula–Perger Éva–Ruttkay Éva–Szilágyi István: Bôvítés és a nemzeti regionális politikák változása (A kohéziós és a 90-es évtizedben csatlakozott országok területfejlesztési rendszerei) 59. Fazekas Károly–Köllô János–Neumann László–Tóth András: Relokáció: a munkahelyek áttelepülése Nyugat-Európából Magyarországra 60. Boross Ferenc–Kovács Gabriella: Az EU bôvülése visegrádi és londoni nézôpontból 61. Dr. Laky Teréz–Diós Pál–Frechet Tímea–Hárs Ágnes–Horváth László–Juhász Judit–Sík Endre–Tóth Judit: A munkaerô migrációja és az Európai Unió 62. Dr. Farkas György: A hazai nagyvállalatok EU-integrációs és csatlakozás-elôkészületi helyzete, vélemények az integrációs folyamatról 63. Koncz János: Svájc: Kantonok, régiók, európai integráció 64. Jánszky Ágnes–Meisel Sándor: Magyarország EU-csatlakozásának WTO-összefüggései; 64. Antalóczy Katalin: Vámszabad területek és Magyarország Európai Unióhoz történô csatlakozása 65. Csaba László–Kádár Béla–Práger László: Három tanulmány az EU-csatlakozás makrogazdasági és stratégiai összefüggéseirôl 66. Pálfalvy József–Somai Miklós: A közlekedési ágazat, a közúti infrastruktúra finanszírozása Európában és hazánkban 67. Popp József–Mészáros Sándor–Spitálszky Márta–Udovecz Gábor–Alvincz József–Szûcs István: A magyar mezôgazdaság helyzete, feladatai és esélyei az EU-bôvítés tükrében 68. Sajtótükörben az Európai Unió és Magyarország EU-csatlakozása (Válogatás a 2000 elsô felében megjelent hazai sajtócikkekbôl) 69. Boros Ferenc–Deák András–Galló Béla–Koncz János–Kôvágó Ágnes: Regionális kérdések az európai integráció tükrében 70/I. Dr. Csiba Lajos–Lovas József–Németh Ágnes–Neuschl Gyula–Maizl Erika–Urbán Lajos–Preislerné Dr. Cserhalmi Dóra–Küller László–Dr. Ruppert László–Dr. Valkár István–Tóth Károly–Dr. Zsirai István: Infrastruktúra – Legújabb tapasztalatok és következtetések, teendôk 70/II. Dr. Varga Miklós–Dr. Szivi László–Dr. Sallai Gyula–Dr. Schmideg Iván: Infrastruktúra – Legújabb tapasztalatok, következtetések, teendôk 71. Dr. Pálfalvi József: A tartósan állami kézben maradó vagyon hatékony mûködtetésének tapasztalatai és feltételei a közlekedésben és a hírközlésben 72. Kezdetektôl napjainkig (Összefoglaló a Mûhelytanulmányok eddig kiadott köteteibôl angol nyelven) 73. Sajtótükörben az Európai Unió és Magyarország EU-csatlakozása (Válogatás a 2000. július 1. és október 31. között megjelent hazai sajtócikkekbôl) 74. Horváth Zoltán–Tar Gábor: Útmutató a nemzetközi szervezetek világához (Fogalomgyûjtemény) 75. Fehérvári Pál–Német János–Damjanovich Imre–Molnár Sándor–Láng István: A környezetbiztonsági ellenôrzô rendszerek infrastruktúrája 76. Fertô Imre–Mohácsi Kálmán–Elek Sándor–Nemes Gusztáv: Az agrárszektor versenyképességének feltételei – Az agrárpolitika és a vidékfejlesztés összefüggései 77. Sajtótükörben az Európai Unió és Magyarország EU-csatlakozása (Válogatás a 2000. november 1. és 2001. január 31. között megjelent hazai sajtócikkekbôl) 78. Dávid Csaba: A francia mezôgazdaság és érdekképviselete 79. Sajtótükörben az Európai Unió és Magyarország EU-csatlakozása (Válogatás a 2001. február 1. és június 30. között megjelent hazai sajtócikkekbôl) 80. Laky Teréz–Bareto Jozefa–Éder Géza–Hablicsek László–Hárs Ágnes–Lindnerné Eperjesi Erzsébet–Neumann László–Pósán György Tamás–Tóth Judit–Tóth Pál Péter–Vas Megyei Munkaügyi Központ munkatársai: A munkaerô szabad áramlása – Magyarországról nézve 81. Hamar Judit: A multinacionális vállalatok Magyarországon és az EU-hoz való csatlakozás várható hatásai; Lányi Kamilla: Európa a globalizálódó világban 82. Az Európai Közigazgatási Képzési Ösztöndíjas Hallgatók dolgozatai I-II. 82. I. kötet: 82. Halász Katalin: Kisebbségvédelem Európában. Az Európa Tanács szerepe a nemzeti kisebbségek jogainak védelmében 82. Fischer Márta: Emberierôforrás-gazdálkodás uniós szinten (az Európai Unió foglalkoztatás- és oktatáspolitikája)

EDDIG MEGJELENT AZ EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK SOROZATBAN

43

082. Túróczi Emese: Európa útja az információs társadalomba: az Európai Bizottság jogalkotása a távközlési rendszer liberalizációja területén 082. Baller Barbara: Magyarország határmenti regionális együttmûködési formái II. kötet: 082. Szabó Szilvia: Az Európai Gazdasági és Monetáris Unió fiskális dimenziója 082. Bíró Helga: Vállalati koncentrációk ellenôrzése hazánkban és az Európai Unióban 082. Zsuga Zsófia: Hulladékgazdálkodás Magyarországon és az Európai Unióban 083. Sajtótükörben az Európai Unió és Magyarország EU-csatlakozása (Válogatás a 2001. július 1. és december 31. között megjelent hazai sajtócikkekbôl) 084. Pitti Zoltán: A hazai gazdaság teljesítményének tulajdonosfüggô jellemzôi (1996-2000) – Az offshore típusú vállalkozások a nemzetközi gyakorlatban és a hazai gazdasági környezetben 085. Ehrlich Éva–Somai Miklós–Szigetvári Tamás–dr. Lovas József–dr. Sztrányainé dr. Kohánka Csilla–dr. Bartolits István–dr. Sallai Gyula–dr. Schmideg István: Tanulmányok a közlekedés és az infokommunikáció témakörébôl 086. BKÁE Európai Tanulmányi és Oktatási Központ: Kutatások az integrációérettség témakörébôl 087. Állami Számvevôszék Fejlesztési és Módszertani Intézet: Az EU Számvevôszéke és korrupcióellenes tevékenysége 088. Dorgai László: A vidékfejlesztés támogatásának elvei és gyakorlata az Európai Unióban; Dorgai László: Az agrár- és vidékfejlesztés és a Nemzeti Fejlesztési Terv; Dorgai László–Kapronczai István–Kiss Judit–Udovecz Gábor–Varga Gyula: Az agrárgazdaság és vidék fejlesztésének fôbb stratégiai kérdései az EU-csatlakozást megelôzô idôszakban (Tézisek) 089. Dr. Németh József–Dr. Deák Péter–Dr. Nagy Miklós–Erdôs István–Balogh Béla: Az EU új feladata: konfliktus-megelôzés és válságkezelés 090. Ritecz György: Az európai (schengeni) határôrizeti követelményekre való felkészülés helyzete és a további feladatok Magyarországon; Sallai János: Az ukrán-magyar határ kriminálföldrajza az 1990es években és a magyar-magyar kapcsolattartás jövôje a külsô határ mentén 091. Gesztiné Ajtósi Judit–Csanád Dániel: Együttmûködés a harmadik szektorral 092. Csáki György: Európa Amerikában – Amerika Európában: a transzatlanti kereskedelmi és tôkekapcsolatok jellemzôi az új évezred kezdetén 093. EU-csatlakozás és versenyképesség – GKI-tanulmányok I. 094. EU-csatlakozás és versenyképesség – GKI-tanulmányok II. 095. Dr. Mohay György–Dr. Heinemann Csilla–Dr. Gombos Katalin–Dr. Blutman László–Dr. Schiffner Imola: Az Európai Bíróság elôzetes döntéshozatali eljárása – a magyarországi bírósági rendszerrel szemben támasztott követelmények (konferencia összefoglaló) 082. Dr. Ribai Csilla: Az Európai Részvénytársaság (Societas Europaea) 096. Koncz János: Európai Unió: határbontástól a régióépítésig 097. Tóth Árpádné dr. Masika Edit: A szabadság, biztonság, jog térségének reformja az európai alkotmányozás tükrében 098. Törzsök Erika–Ádám János–Böszörményi Jenô–Csizmadia Sándor–Jakab Attila–Réthi Sándor–Réti Tamás: Szülôföld Program 099. Magyarország a megújuló Unióban (a Külügyminisztérium, az EUKK és az Európai Közösségi Tanulmányok Magyarországi Társasága tanulmányíró pályázatának gyôztes pályamunkái) 100. Ehrlich Éva: Az infrastruktúra helyzete az Európai Unió hat tagországában 101. Nyikos László: Az Európai Unió legfontosabb pénzügyi jogszabálya (a pénzügyi rendelet) és hatása az államháztartás reformjára 102. Szajbély Katalin: A faji diszkrimináció elleni küzdelem az Európai Unióban és az uniós szabályozás átültetése Nagy-Britanniában 103. Fodor Bea–Kiss Károly–Szabó Sándor–Szabó Zoltán: Támogatások, ökológiai célú pénzügyi ösztönzôk 104. Hegedûs Miklós–Pichovszky Kristóf–Vanicsek Mária–Viszt Erzsébet (szerk.): Az integráció hatásai kiemelt gazdasági ágazatokban (ingatlanszektor, szállítás-logisztika, élelmiszeripar) 105. Angyal Zoltán: Az európai gazdasági és monetáris unió kialakulásának és mûködésének intézményi és jogi vonatkozású kérdései 106. Koncz János: Európai Unió: Térség-, terület- és régiófejlesztés – elvek, struktúrák és módszerek 107. Bogár lászló: Magyarország európai integrációjának történeti aspektusai