KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA

Nemzeti Közszolgálati Egyetem

KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA ÁLLAMIGAZGATÁS Jegyzet

Budapest, 2014

NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM Államigazgatás A tananyagot megalapozó tanulmány megalkotásában közreműkött: Dr. Balázs István, Jakab András, Rixer Ádám, Dr. Nagy Marianna, Szalai Éva A tananyag hatályosításában közreműködött: Dr. Gyergyák Ferenc, Dr. Hoffman István, Dr. Szilvásy György Péter, Dr. Temesi István, Dr. Virág Rudolf, Dr. Vitál-Eigner Beáta Budapest, 2014. javított kiadás kézirat lezárva: 2014. január 31.

ISBN 978-615-5344-00-8 Kiadja: Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt. Felelős kiadó: Szentkirályi-Szász Krisztina

© Nemzeti Közszolgálati Egyetem Kiadja: Nemzeti Közszolgálati Egyetem www.uni-nke.hu Budapest, 2014 A kiadásért felel: Prof. Dr. Patyi András Layout, tördelés: ElektroPress

Tartalomjegyzék

1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei

7

1.1. Az államszervezet montesquieu-i modellje: a hatalmi ágak elválasztása

7

1.2. A hatalommegosztás elvének érvényesülése a magyar állam működésében: az állami szervek felépítésének rendszere, a közigazgatás helye az állami szervek rendszerében 1.2.1. A Kormány és az államigazgatás többi (neki alárendelt) része 1.2.2. Az Országgyűlés és a Kormány 1.2.3. A köztársasági elnök és a Kormány 1.2.4. A köztársasági elnök és a helyi önkormányzatok 1.2.5. A bíróságok és a közigazgatás 1.2.6. Az ügyészség és a közigazgatás 1.2.7. Az Alkotmánybíróság és a közigazgatás 1.2.8. Az Állami Számvevőszék és az államigazgatás 1.2.9. Az ombudsman és az államigazgatás

9 9 10 11 12 12 12 13 13 14

1.3. A magyar közigazgatás két alrendszere: az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás, valamint ezek egymáshoz való kapcsolódása

14

1.4. Történeti és nemzetközi kitekintés 1.4.1. A modern államigazgatás kialakulása. Kormányformák 1.4.2. A magyar államigazgatás államszervezeti helyének története

18 18 19

2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítése 21 2.1. Hatáskör, illetékesség, joghatóság a közigazgatásban

21

2.2. Az államigazgatási szerv fogalma

22

2.3. Az államigazgatási szervek rendszere 2.3.1. Az államigazgatási szervek feladat szempontú osztályozása 2.3.2. Az államigazgatási szervek területi szintek szerinti osztályozása 2.3.3. Az államigazgatási szervek egymás közötti kapcsolata alapján történő osztályozása

22 22 23 26

2.4. Az államigazgatási szerv működését meghatározó elvek: hatáskör-telepítés, kiadmányozás, szolgálati út, az irányításra, felügyeletre, ellenőrzésre vonatkozó szabályok rövid áttekintése 2.4.1. A hatáskör átruházása és a kiadmányozás

26 26

2.5. A szolgálati út és a szignálás 2.5.1. Az irányításról, a felügyeletről és az ellenőrzésről – röviden

28 29

3

tartalomjegyzék

2.6. Az államigazgatás személyzete, az államigazgatási szervek felépítése, az államigazgatási szervek szervezeti rendjére és működésére vonatkozó szabályok 2.6.1. Az államigazgatás személyzete 2.6.2. Az államigazgatási szervek felépítése 2.6.3. A közigazgatási szervek szervezeti és működési rendje: a működési rendet kialakító szabályzatok

31 31 34 35

2.7. Az államigazgatás felelősségi rendszere

36

2.8. Döntés az államigazgatásban 2.8.1. Az államigazgatási döntés fogalma 2.8.2. Mérlegelési jogkör 2.8.3. A diszkrecionális döntés 2.8.4. A méltányossági jogkörben hozott döntés 2.8.5. A közigazgatás cselekményei

38 38 38 40 41 42

3. Az államigazgatás felépítése

47

3.1. A központi közigazgatási szervek 3.1.1. A Kormány 3.1.2. A Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium mint a Kormány koordinációért felelős segédszervei 3.1.3. A minisztériumok 3.1.4. A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek

49 49

3.2. A területi és helyi államigazgatási szervek 3.2.1. A területi államigazgatási szervek

72 73

3.3. A jegyzők és a polgármesteri hivatal ügyintézőjének speciális jogállása, hatásköre a közigazgatás egységes működése szempontjából

82

4. Az államigazgatás működése

85

4.1. Az államigazgatás rendeltetése és funkciói 4.1.1. Védelmi funkciók 4.1.2. Biztonsági funkciók 4.1.3. Nemzetközi politikai funkciók 4.1.4. Gazdasági funkciók 4.1.5. Közszolgáltatás-szervező funkció 4.1.6. Az államszervezet működését biztosító funkciók

85 87 87 88 88 88 89

4.2. Az államigazgatási feladatok általános jellemzése 4.2.1. Alapfogalmak 4.2.2. Az általános közérdek megjelenése az államigazgatási feladatokban

89 89 92

4.3. Az államigazgatás működésének tagolása

95

4.4. Az államigazgatás közhatalom birtokában végzett tevékenységei 4.4.1. Az államigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége 4.4.2. Az államigazgatási szervek hatósági tevékenysége 4.4.3. A hatósági jogalkalmazás 4.4.4. A hatósági felügyelet 4.4.5. A hatóság szakmai és szolgáltató tevékenysége

4

51 63 70

96 96 97 98 100 102

tartalomjegyzék

4.5. Hierarchikus igazgatás 4.5.1. Az államigazgatási szervek belső igazgatása 4.5.2. Az alárendelt államigazgatási szervek irányítása

102 102 103

4.6. Az állami vagyonnal gazdálkodó szolgáltató és gazdálkodó szervezetek igazgatása

104

5. Közigazgatásfejlesztés az Európai Unióban és hazánkban

107

5.1. A közös európai közigazgatási térről

107

5.2. Új tendenciák a közigazgatás fejlesztésében, az Európai Unióban 5.2.1. Az Európai Unió kifelé irányuló közigazgatás-fejlesztési koncepciója 5.2.2. Az EU által követett közigazgatási modell 5.2.3. A nemzeti közigazgatások konvergenciája az Európai Unióban 5.2.4. Az EUPAN által azonosított kihívások 5.2.5. A nemzetek feletti Európa VAGY a nemzetek Európája a közigazgatásban

110 110 110 111 114 115

5.3. Hazánk Közigazgatás-fejlesztési stratégiája (Magyary Program) 5.3.1. Közigazgatás-fejlesztési stratégia (Magyary Program) 5.3.2. A Magyary Program kiindulópontjai 5.3.3. A Magyary Program célrendszere 5.3.4. A Magyary Program beavatkozási területei 5.3.5. A Magyary Program végrehajtása

116 116 117 118 119 122

5

1.

1.

Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei

Ebben a fejezetben a közigazgatásnak (és az annak részét képező államigazgatásnak) az államszervezetben elfoglalt helyét fogjuk megvizsgálni. Ahhoz azonban, hogy ezt megtehessük, először az államszervezettel általában kell foglalkoznunk, arra nézve kell modelleket felállítanunk. Ennek a modellálásnak az az értelme, hogy az államszervezetet egyszerűen és rendszerezetten tudjuk bemutatni, s ezáltal segítsük működésének megértését. Az alábbiakban – elsősorban a közigazgatásra koncentrálva – két államszervezeti modellt ismertetünk: a Montesquieu-féle (hatalmi ágak elválasztása) és a hatalommegosztásos modellt.

1.1. Az államszervezet montesquieu-i modellje: a hatalmi ágak elválasztása Charles-Louis Montesquieu (1689–1755) A törvények szelleméről (De l’esprit des lois) című művében fejtette ki a kívánatos államszervezetről szóló nézeteit. Az angol államberendezkedést elemezve úgy vélte, hogy a zsarnokság úgy előzhető meg, ha három hatalmi ágat különítünk el, s azokat szigorúan elválasztjuk egymástól. Montesquieu által elkülönített hatalmi ágak: • a törvényhozó; • a végrehajtó (államfő és kormány); • és az igazságszolgáltató (bíróságok). Bármelyik kettő koncentrációja, egybeolvadása zsarnoksághoz vezet. E hatalmi ágak ugyanis egymást kontrollálják: a végrehajtó hatalmat (a minisztereket) a törvényhozás felelősségre vonhatja, de a végrehajtó hatalom is megfékezheti a törvényhozást (az államfő feloszlatási joga); a bíróságok függetlenek a végrehajtó hatalomtól (sőt, az uralkodó kivételével elítélhetik a végrehajtó hatalom tagjait), de ők sem korlátlan hatalom birtokosai, hanem csupán a „törvény szájai”. Ebből az eredetileg a kontinentális monarchiák számára felállított követendő példából később valóság lett – pl. az 1791-es francia alkotmány vagy épp az újonnan függetlenné váló észak-amerikai brit gyarmatok (USA) alkotmánya. Az amerikai alkotmány, – amely módosításokkal immáron több mint kétszáz éve hatályos –, szerint az amerikai elnök és miniszterei alkotják az egyik, a törvényhozás (Kongresszus + Szenátus) a másik, a bíróságok pedig a harmadik hatalmi ágat. A bíróságoknak azonban (különösen a Legfelsőbb Bíróságnak) erősebb a hatalmi pozíciója, mint a Montesquieu által megálmodott modellben. A három hatalmi ág szigorú elválasztása azonban egyértelműen Montesquieu hatását tükrözi. Ebben a modellben a közigazgatás egyértelműen a végrehajtó hatalomhoz tartozik. Lényegében úgy definiálható, mint a legfelsőbb végrehajtó szervek és a nekik alárendelt végrehajtó szervek összessége. E tekintetben vita a polgári államok közigazgatásának államigazgatásra és önkormányzati közigazgatásra történt

7

közigazgatási szakvizsga – ÁLLAMIGAZGATÁs

differenciálódását követően az önkormányzatok helyét illetően alakult ki. Egyes – talán többségi – vélekedések szerint az önkormányzatok relatív önállóságuk ellenére is a végrehajtó hatalmi ág részei, míg mások szerint nem azok, és így önálló, horizontális hatalmi ágat alkotnak. Problémák Montesquieu elméletével A témával foglalkozó államelméleti és közjogi írások általában az imént említett montesquieu-i triász leírásával kezdődnek, majd pedig elkezdik magyarázni, hogy milyen problémák vannak ezzel a modellel, s az miért nem alkalmas a magyarhoz hasonló államszervezetek leírására. Az első problémacsokrot a hatalmi ágak sokasodása alkotja. Ezen belül is egyrészt beszélhetünk a valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ágakról. Az egyik ilyen új hatalmi ág az államfői hatalmi ág. Ezen elmélet Benjamin Constant (1767–1830) nevéhez fűzhető. Álláspontja szerint az államfő (király) egy olyan önálló semleges hatalmi ág (pouvoir neutre) birtokosa (tehát Montesquieu-vel ellentétben úgy véli, hogy nem a végrehajtó hatalom része), amely a másik három hatalmi ág felett állva őrködik az alkotmány épségén. Ezt az álláspontot Carl Schmitt újította fel a weimari köztársaság idején (1931-ben megjelent írásában). A másik, valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ág az alkotmányozó hatalom (pouvoir constituant). Ez a hatalom a többi hatalmi ág egymás közti viszonyait szabályozza (megalkotja az alkotmányt, elosztja a hatásköröket). Ennek a hatalmi ágnak az elismerésével egyesíteni lehet a hatalmi ágak elválasztásának elméletét a népszuverenitás eszméjével – amennyiben az alkotmányozó hatalmat a népnek tulajdonítjuk. Másrészt beszélhetünk valóban újólag létrejövő (tehát Montesquieu idejében nem létező) államhatalmi szervekről (alkotmánybíróság – elsőként: 1920 Ausztria, ombudsman – a II. világháború után skandináv mintára terjedt el, számvevőszék – a XIX. századtól), illetve a végrehajtó hatalomtól önállósuló, korábban is létező szervekről – így például az ügyészség Magyarországon 1949 óta, amely nemcsak az egyértelműen a végrehajtó hatalom körébe vonható vádhatósági feladatokat látja el, hanem egyben ő a végrehajtó hatalom törvényességének legfőbb őre is (általános ügyészségi törvényességi felügyelet) –, valamint a végrehajtó hatalmon belüli önállóság garanciáinak kiépüléséről (önkormányzatok). Ezek a problémák tulajdonképpen még kezelhetők lennének a Montesquieu-féle hatalmi ágak elválasztásának elméletével, ha azt mondanánk: nem csupán három, hanem nyolc-tíz egymástól elválasztandó hatalmi ággal próbálnánk leírni a Magyarországhoz hasonló berendezkedésű államok államszervezetét. A másik probléma azonban olyasmi, amit már nem lehet egyszerűen a triász kibővítésével megoldani. Ez a probléma: a parlamentarizmus. A parlamentarizmus (témánk szempontjából) annyit jelent: a kormány a parlament (tehát a törvényhozás) bizalmától függ, azaz a parlament (többsége) bármikor leválthatja a kormányt. Ez pedig tulajdonképpen azt jelenti, hogy a parlament többsége és a kormány összefonódik. Márpedig Montesquieu alapvető gondolata az volt, hogy ezt a két hatalmi centrumot el kell választani egymástól azért, hogy egymást korlátozva megakadályozzák, hogy túlhatalom (zsarnokság) jöhessen létre.

8


Ma az európai államok túlnyomó többségében (így Magyarországon is) azonban parlamentarizmus van, tehát a kormány és a parlamenti többség összeolvad – és még sincs „zsarnokság”. Ennek oka a következő: a zsarnokság megakadályozásához nem arra van szükség, hogy mereven elválasszunk egymástól minden hatalmi centrumot, hanem arra, hogy ne lehessen ellenőrizetlenül hatalmat gyakorolni. Ehhez természetesen arra is szükség van, hogy ne összpontosuljon túl nagy hatalom egy kézben (hatalommegosztás). Ennek a hatalommegosztásnak egyik (szélsőséges) formája a hatalmi ágak elválasztása, de ugyanígy alkalmas a zsarnokság megakadályozására, ha ellenőrző/felügyelő szerveket hozunk létre, s azok számára biztosítjuk a függetlenséget – s így ellensúlyozható a törvényhozás (többségének) és a végrehajtásnak az összefonódása is. Eme függetlenség biztosításának legfontosabb eszközei egyrészt az ellenőrzési hatásköröknek az alkotmányban való rögzítése, másrészt pedig a személyi összeférhetetlenségek. Annak vizsgálata, hogy Európában a zsarnokság megelőzésére miért épp a hatalommegosztásos módszert – s miért nem a hatalmi ágak elválasztásának módszerét – választották, részletes jogtörténeti és politikatörténeti vizsgálatokat igényelne; erre itt nincs lehetőségünk. Az említettek miatt, amikor a magyar államszervezetet leírjuk, a Montesquieu-féle hatalmi ágak elválasztása mellett inkább hatalommegosztásról s benne az egyes állami szervek és az államigazgatás viszonyáról kell beszélnünk.

1.2. A hatalommegosztás elvének érvényesülése a magyar állam működésében: az állami szervek felépítésének rendszere, a közigazgatás helye az állami szervek rendszerében Az elkövetkezőkben – a hatalommegosztás korábbiakban ismertetett elvére tekintettel – a magyar államszervezet legfontosabb szerveinek a közigazgatáshoz való viszonyát írjuk le.

1.2.1. A Kormány és az államigazgatás többi (neki alárendelt) része A Kormány és az államigazgatás neki alárendelt része alkotja együtt az államigazgatást. Maga a Kormány is az államigazgatás része, méghozzá annak csúcsszerve. Esetünkben a legfontosabb kérdés, amely megvizsgálandó: jogilag mennyiben alkot külön hatalmi centrumot az államigazgatás a Kormányhoz képest? A válasz: kevéssé. Az államigazgatás ugyanis épp arról ismerszik meg, hogy a Kormánynak alárendelt (az Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése szerint a Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre). Az államigazgatás jelentős részével szemben a Kormány további, hatékony befolyásolást biztosító jogosítványa van: utasíthatja azt. Másrészről azonban nincs joga a Kormánynak arra, hogy államigazgatási ügyekben maga döntsön az államigazgatási szervek helyett, azoknak hatáskörét nem vonhatja el. Ugyancsak az alárendelt államigazgatási szervek helyzetét erősíti a Kormánnyal szemben, hogy a Kormány az államigazgatás neki alárendelt szervei által előkészített anyagokat fogadja el (pl. kormányrendelet formájában). Nem lehetséges ugyanakkor az államigazgatás alárendelt szerveit a Kormánnyal szembeni ellensúlyként felfogni, mert nem képes egységes akaratot kifejteni a Kormánnyal szemben. Ennek oka,

9


hogy szervezetileg az államigazgatás különféle szerveit csupán közös csúcsszervük (a Kormány) köti össze. A modern államfejlődés viszonylag új eredménye, hogy olyan – egyértelműen államigazgatási feladatot ellátó – szervek alakultak ki, amelyek bár az államigazgatás részét képezik, ám függetlenek attól (autonóm államigazgatási szervek és önálló szabályozó szervek). Az autonóm államigazgatási szervek és az önálló szabályozó szervek létrehozását több körülmény indokolta. Berényi Sándor csoportosítását alapul véve kiemelhetjük, hogy bizonyos területeken az érdekeltek arra törekedtek, hogy részt vehessenek az igazgatási tevékenységek ellátásában. Erre jó példa a hazai autonóm államigazgatási szervek közül a Közbeszerzések Tanácsa, amely mind az ajánlattevők, mind az ajánlatkérők részvételét biztosítja a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogvédelem körében. Szintén fontos igényként jelentkezett a terület depolitizálása, azaz a végső soron politikai testületként működő Kormány irányítási jogainak kizárása. Szintén igényként jelent meg az alkotmányos alapjogok védelme, a kvázi bíráskodó funkció ellátásához kapcsolódó, a bíróságokéhoz hasonló autonómia biztosítása. Emellett a szakmai tevékenység színvonalának emelése, valamint a gazdálkodási, eredményességi tényezők biztosítása érdekében szerveztek autonóm államigazgatási szerveket. Az önálló szabályozó szervek, miként az elnevezés is mutatja, nemcsak jogalkalmazó, hatósági tevékenységet végeznek, hanem normaalkotásra is jogosultak, vagyis jogalkotási jogkörrel rendelkeznek (rendeletalkotás). Hasonlóan az autonóm államigazgatási szervekhez, az államigazgatástól – és különösen a Kormánytól – függetlenek. A helyzet tehát a következő: a Kormány és az államigazgatás neki alárendelt része összefonódó hatalmi centrumokat jelentenek. (Meg kell azonban különböztetni a Kormány államigazgatást irányító, valamint kormányzati politikai funkcióit.)

1.2.2. Az Országgyűlés és a Kormány Magyarország parlamentáris kormányformájú köztársaság. A kormányforma a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyát jellemzi, abból a szempontból, hogy melyik hatalmi ág tekinthető „erősebbnek” a viszonylagos egyensúly ellenére is (pl. parlamentáris, prezidenciális). Ez azt jelenti, hogy a parlamenti többség és a Kormány összefonódik, ugyanis a parlament a tekintetben „erősebb” a Kormánynál, hogy a parlamenti többség megbuktathatja a Kormányt (bizalmatlansági indítvány), azonban a Kormány nem oszlathatja fel az Országgyűlést. A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja abszolút többséggel. A minisztereket azonban már nem az Országgyűlés választja, hanem a miniszterelnök javaslatára nevezi ki a köztársasági elnök. A minisztereket tehát nem lehet az Országgyűlésben egyenként leváltani: csak a miniszterelnök ellen lehet bizalmatlansági indítványt benyújtani, s ennek sikere esetén az egész Kormánynak mennie kell (kancellárdemokrácia). Az Országgyűléssel szemben tehát a valódi felelősséget a miniszterelnök egy személyben viseli; kormányának tagjait (alkotmányjogilag) tetszés szerint állítja össze. A bizalmatlansági indítvány konstruktív (nem destruktív), ami annyit jelent, hogy csak akkor lehet a miniszterelnököt leváltani, ha ugyanazzal a szavazással az új miniszterelnököt is megválasztják. Ennek az az értelme, hogy nehogy sorozatos kormányválságok alakuljanak ki (amikor csupán ügyvezető kormányok irányítják az országot).

10


Az Országgyűlés azonban a miniszteri kinevezés megkerülhetetlen tényezőjévé vált azzal, hogy a központi államigazgatási szervekről szóló 2010. évi XLIII. törvény 40. § (2) bekezdése kimondja, hogy a miniszteri tisztségre javasolt személyt az Országgyűlésnek a miniszter feladatköre szerinti bizottsága a kinevezését megelőzően meghallgatja. Bár a bizottsági meghallgatás eredménye nem kötelező a köztársasági elnökre nézve, azonban a meghallgatás lefolytatásának elmaradása esetén nem kerülhet sor a miniszter kinevezésére. Az Országgyűlésnek számos ellenőrzési (informálódási) joga van a Kormánnyal szemben: kérdés, azonnali kérdés, interpelláció, vizsgálóbizottság felállítása, bizottsági meghallgatás. Ezenkívül fontos még kettőjük viszonyáról megjegyezni, hogy az Országgyűlés által alkotott jogszabályok (törvények) hatályon kívül helyezhetik a Kormány által alkotott jogszabályokat (kormányrendeleteket).

1.2.3. A köztársasági elnök és a Kormány A köztársasági elnöknek a magyar államszervezetben elfoglalt helyét illetően megoszlanak a vélemények. Egyesek önálló, (párt)semleges hatalmi ágként fogják fel, mások a Kormánnyal és az önkormányzatokkal együtt a végrehajtó hatalomba sorolják. Az eddigi alkotmányos gyakorlat alapján az állítható, hogy a magyar államszervezetben a köztársasági elnök elkülönül a Kormánytól, de közel sem nevezhető (párt)semleges hatalmi tényezőnek. S ez nem valamiféle diszfunkció (hibás működés) következménye, hanem így lett beprogramozva a magyar Alkotmányba (ma már Alaptörvénybe), hiszen a köztársasági elnököt a pártpolitika színtere, az Országgyűlés választja, s személye minden alkalommal politikai alku tárgya. A közvetlen politikai szereplés természetesen tilos, de adott esetben egyértelműen megnyilvánulhat a politikai szimpátia. Az Alaptörvénynek azon szakasza pedig [9. cikk (1) bekezdése], mely szerint a köztársasági elnök „kifejezi a nemzet egységét”, alapvetően a köztársasági elnöki szerepfelfogásra és annak megítélési kritériumára vonatkozó igény. Ez természetesen nem változtat azon, hogy akik azonos politikai oldalon állnak vele, azok kedvelik, a másik oldalon állók pedig valószínűleg nem. Azt mondhatjuk tehát, hogy • a magyar köztársasági elnökök a valóságban nem (párt)semlegesek; • az Alaptörvény csak a közvetlen politizálást tiltja, hiszen a közvetettet nem is tudja megtiltani (pl. beszédekben meghatározott értékek melletti kiállását). Azt, hogy a köztársasági elnök a Kormánytól elkülönült hatalmi tényező, a következőkkel indokolhatjuk: • A köztársasági elnök megbízatásának időtartama nem egyezik a Kormányéval (köztársasági elnök: 5 év; Kormány: az új Országgyűlés alakuló üléséig – 4 év). • Az Alaptörvény más és más hatáskörrel ruházza fel a két szervet, s ezt egyik sem vonhatja el a másiktól. • Az Országgyűlés más és más szavazatarányokkal, illetve indokokkal töltheti be ezt a pozíciót. • Az Országgyűlés a miniszterelnököt visszahívhatja, a köztársasági elnököt azonban nem. • A köztársasági elnöki tisztséggel összeférhetetlen a kormánytagság. Az említett érvek közül a második a legfontosabb (bár önmagában nem lenne elegendő az elkülönültség indokolásához).

11


A magyar államszervezetben a köztársasági elnök (államfő) tehát önálló, a Kormánytól (és a Kormánynak alárendelt államigazgatási szervektől), valamint az önkormányzatoktól elkülönült hatalmi tényező. (Közigazgatást irányító funkciót azonban – ellentétben a prezidenciális és félprezidenciális rendszerektől – nem lát el.) A köztársasági elnök azonban mind a Kormánnyal, mind az önkormányzati igazgatással kapcsolatban rendelkezik feladat- és hatáskörökkel. A köztársasági elnöknek az államigazgatással kapcsolatos legfontosabb jogosítványai a kinevezési jogok (például miniszterek, államtitkárok, egyes autonóm államigazgatási szervek vezetői, tábornokok, nagykövetek, hivatásos bírák, Költségvetési Tanács elnöke, a MNB elnöka és alelnökei) és a miniszterelnök személyére az Országgyűlésnek való javaslattétel. A Kormány legfontosabb jogosítványa a köztársasági elnökkel szemben, hogy annak aktusai (pl. egyéni kegyelem) csak miniszteri ellenjegyzéssel válnak érvényessé: ez azon jogi fikció következménye, amely szerint a köztársasági elnök nem politikus, így politikai felelősséggel sem rendelkezik. A miniszteri ellenjegyzéssel a feladat- és hatáskörrel rendelkező miniszter a döntésért való politikai felelősséget átvállalja a köztársasági elnöktől.

1.2.4. A köztársasági elnök és a helyi önkormányzatok A köztársasági elnök a közigazgatás – későbbiekben kifejtendő – másik nagy alrendszere, az önkormányzati igazgatás területén is jelentős feladat- és hatáskörökkel rendelkezik, amely kétirányú. Egyrészt területszervezési jellegű, amelynek keretében az érintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, továbbá a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város, község elnevezéséről. Másik feladatköre az önkormányzati rendszer súlyos rendellenes (alaptörvény-ellenes) működésének korrekciója körébe tartozik, ugyanis megbízza az illetékes fővárosi vagy megyei kormányhivatal vezetőjét, hogy gyakorolja azokat a feladatokat és hatásköröket, amelyeket a jogszabály a polgármesternek állapít meg. Ennek a feladatkörnek része, hogy halaszthatatlan esetben döntsön olyan ügyekben, amelyek a képviselő-testület átruházható hatáskörei – az új képviselő-testület megválasztásáig terjedő időre –, ha az Országgyűlés a helyi képviselő-testületet feloszlatja (az önkormányzatok Országgyűlés általi feloszlatását lásd alább).

1.2.5. A bíróságok és a közigazgatás A közigazgatási – így az államigazgatási – határozatok bíróság előtt megtámadhatók. Az ilyen perekben a határozatot hozó közigazgatási szerv az alperes, s a határozatot sérelmesnek (jogsértőnek) találó személy (vagy másik közigazgatási szerv) pedig a felperes. Ez a megtámadási lehetőség vonatkozik mind az önkormányzati, mind az államigazgatási határozatokra. A bíróság a jogszabálysértő közigazgatási határozatot hatályon kívül helyezi vagy megváltoztatja.

1.2.6. Az ügyészség és a közigazgatás Az ügyészségnek a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervekkel szemben törvényességi felügyeleti jogköre van. Az, hogy az önkormányzatokkal szemben van-e ilyen jogköre, vitatott; a helyi önkormányzatok feletti törvényességi felügyeletet a Kormány biztosítja a fővárosi és megyei

12


kormányhivatal útján [Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdés]. Ugyanakkor az ügyészségről szóló törvény szerint az ügyészség a közérdek védelme érdekében közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki betartsa a törvényeket. Az ügyész a jogszabályok megsértése esetén fellép a törvényesség érdekében. Ha törvény másként nem rendelkezik, fellépésre akkor köteles, ha a törvénysértés megszüntetésére hivatott szerv – az Alaptörvényben, valamint törvényben és más jogszabályban vagy közjogi szervezetszabályozó eszközben meghatározott – kötelezettsége ellenére a szükséges intézkedést nem teszi meg, vagy ha a törvénysértésből eredő jogsérelem elhárítása érdekében azonnali ügyészi intézkedésre van szükség. Ezenkívül az ügyészségi gyakorlat a törvényességi felügyelet eszközeivel az önkormányzati hatósági ügyek tekintetében is szokott élni, arra figyelemmel, hogy az ügyész közigazgatási hatósági ügyben hozott döntésekkel szemben élhet ezen intézkedési jogosítványával, a közigazgatási ügyek körébe pedig az önkormányzati hatósági ügy is beletartozik. Ezt alapozza meg az ügyészségről szóló törvény, amely szerint az ügyész ellenőrzi a közigazgatási hatóságok, valamint a bíróságon kívüli más jogalkalmazó szervek által hozott egyedi, bíróság által felül nem bírált jogerős vagy végrehajtható döntések, valamint hatósági intézkedések törvényességét. A gyakorlatban ez a következőket jelenti: Az ügyész ügyészi fellépéssel hatósági eljárást kezdeményez és jogorvoslatot terjeszt elő. Intézkedésének megalapozása érdekében hivatalból vizsgálatot folytat, ha a tudomására jutott adat vagy más körülmény megalapozottan súlyos törvénysértésre, mulasztásra vagy törvénysértő állapotra utal. Ha a törvénysértést elkövető fél maga is képes orvosolni a törvénysértést, akkor az ügyész önkéntes teljesítésre történő felhívással él. Ha a hiányosság nem minősül jogsértésnek vagy olyan csekély jelentőségű, hogy nem indokolt a fellépés, az ügyész jelzésben hívja fel az illetékes szerv vezetőjének figyelmét. Az ügyészség, az általános törvényességi felügyelet jogára is figyelemmel, Magyarországon – Nyugat-Európával ellentétben – nem a Kormánynak van alárendelve, hanem az Országgyűlésnek.

1.2.7. Az Alkotmánybíróság és a közigazgatás A közigazgatás (államigazgatás és önkormányzatok) normatív aktusai (pl. rendeletek) Alkotmánybíróság előtt megtámadhatók (utólagos normakontroll). Az Alkotmánybíróság megsemmisíti a megtámadott rendeletet (vagy annak egyes rendelkezéseit), ha az ellentétes az Alaptörvénnyel vagy magasabb szintű jogszabállyal. (Kivétel az önkormányzati rendelet, mert ha nem az Alaptörvénybe, hanem magasabb szintű jogszabályba ütközik, akkor a Kúria dönt).

1.2.8. Az Állami Számvevőszék és az államigazgatás Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Országgyűlés pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve. Az ÁSZ tulajdonképpen a közigazgatás egészének gazdálkodását ellenőrzi, méghozzá nemcsak annak törvényességét, hanem annak célszerűségét és eredményességét is. Az ÁSZ-nak főszabályként nincs joga saját hatáskörben szankcionálni (csupán bírósághoz vagy a nyilvánossághoz fordulhat), de megelőző intézkedésként zárolás iránt intézkedhet, ill. a pénzeszközök további felhasználását felfüggesztheti. Ugyanakkor az ÁSZ ellenőrzésének akadályozása meghatározott körülmények között büntetőjogilag szankcionált is lehet. A Btk 2012. január 1-jén hatályba lépett módosítása

13


(számvevőszéki ellenőrzéssel kapcsolatos kötelezettségek megszegése) lehetővé teszi, hogy akár szabadságvesztés büntetést is kiszabjanak, ha valaki az Állami Számvevőszék ellenőrzése során az Állami Számvevőszékről szóló törvényben meghatározott közreműködési kötelezettségét megszegi, és ezzel akadályozza az ellenőrzés lefolytatását. Büntethető továbbá az állami szerv vezetője, ha írásbeli felszólítás ellenére nem küld intézkedési tervet az Állami Számvevőszék részére.

1.2.9. Az ombudsman és az államigazgatás Az ombudsman (alapvető jogok biztosa) az Országgyűlés által választott tisztségviselő, akinek feladata az alkotmányos jogokat sértő visszásságok kivizsgálása. Az ombudsman és helyetteseinek hatásköre (az alkotmányos jogok szempontjából) a közigazgatás egészére kiterjed. Az ilyen visszásságok feltárása esetén ajánlással fordul az ellenőrzött közigazgatási szerv felé. Az ÁSZ-hoz hasonlóan csupán ellenőrzési (informálódási) joga van, saját jogon nem intézkedhet (nem szankcionálhat), csupán bírósági, alkotmánybírósági eljárást kezdeményezhet, illetve a nyilvánossághoz fordulhat.

1.3. A magyar közigazgatás két alrendszere: az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás, valamint ezek egymáshoz való kapcsolódása A magyar közigazgatás két alrendszerre tagolódik: a későbbiekben részletesen bemutatandó államigazgatásra és az államigazgatással szemben relatív autonómiával rendelkező helyi önkormányzati igazgatásra. A jelenlegi többségi tudományos álláspont szerint a helyi önkormányzatok szintén a végrehajtó hatalom részét képező közigazgatási rendszer integráns részei. Az önkormányzatoknak a közigazgatáshoz kötődése nyilvánul meg többek között abban, hogy az önkormányzati hatósági igazgatásra is kiterjed a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a Ket.) hatálya. A relatív autonómia ezeken a területeken is észlelhető, hiszen az Ötv. és a helyi rendeletek szabályai számos eltérő szabályt fogalmazhatnak meg. Az önkormányzatok autonómiáját (önállóságát) az Alaptörvény biztosítja. Az autonómia voltaképpen az államhatalom önkorlátozása, amelynek határait elsősorban – összhangban az Alaptörvénnyel – törvények határozzák meg. Az Országgyűlés minősített többséggel elfogadott, ún. sarkalatos törvényt alkot az önkormányzatokról, amelyben szabályozza azok működésének alapvonalait. Az önkormányzatok által alkotott jogszabályok (önkormányzati rendeletek) nem lehetnek ellentétesek sem az Országgyűlés által alkotott jogszabályokkal (törvényekkel), sem egyéb más jogszabállyal. A törvényi szabályozáson túl az Országgyűlés a Kormány – az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett – javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alaptörvénnyel ellentétes; dönt továbbá a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról és a fővárosi kerületek kialakításáról. Az önkormányzati autonómia nem jelenti azt, hogy az államigazgatásnak ne lennének különféle jogosítványai az önkormányzatokkal szemben. Ezeket a jogosultságokat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) részletesen szabályozza azzal, hogy az utóbbi több lépcsőben fokozatosan váltja fel az előbbit (az új törvény egyes rendelkezései már 2012. január

14


1-jén hatályba léptek, valamennyi rendelkezése a 2014. évi helyhatósági választásokat követően megalakuló helyi önkormányzatokra lesznek alkalmazhatók). Maga a Kormány az önkormányzatokkal kapcsolatban a következő feladatokkal rendelkezik: • A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős – közigazgatási és igazságügyi – miniszter irányításával, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős szerv – vagyis a fővárosi, megyei kormányhivatalok – útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. • Javaslatot terjeszt az Országgyűléshez az Alaptörvénnyel ellentétesen működő helyi képviselő- testület feloszlatására (az önkormányzatok Országgyűlés általi feloszlatását lásd alább). • Jogosult indítványozni az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát. • Rendeletben határozza meg a helyi közszolgálat képesítési előírásait. • Irányítja az államigazgatási feladatok ellátását, és gondoskodik végrehajtásuk feltételeiről. • Döntés-előkészítőként közreműködik az Országgyűlés hatáskörébe tartozó területszervezési kérdésekben. • Dönt az államigazgatási szerv és a helyi önkormányzat között keletkező – jogilag szabályozott más eljárás keretébe nem tartozó – vitában. A helyi önkormányzatokért felelős miniszter (a 2010. évi XLII. törvény alapján) jelenleg a belügyminiszter feladatai a következők: • Közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester, a főpolgármester, a fővárosi és megyei kormányhivatal tevékenységét érintő jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök és egyedi állami döntések tervezeteinek előkészítésében. • Közreműködik a helyi önkormányzat meghatározott kölcsönfelvételére vagy más kötelezettségvállalására vonatkozó kormányzati hozzájárulás megadásánál. • Összehangolja a helyi önkormányzatok működésével összefüggő településfejlesztés, gazdálkodás, valamint az egyes adatbázisokkal kapcsolatos kormányzati feladatok ellátását. • Koordinálja a helyi önkormányzatok rendelkezésére bocsátott fejlesztési források felhasználására kiírt pályázatokat, továbbá a helyi önkormányzatok gazdálkodását érintő jogszabályi feltételek kialakítását. • Közreműködik az önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszeréhez szükséges, továbbá kormányzati döntéseket megalapozó önkormányzati adatok gyűjtésében, rendszerezésében. • Elrendelheti a Magyar Államkincstár önkormányzatok gazdálkodását érintő helyszíni vizsgálatát a nemzetgazdasági miniszter útján. • Jogosult az államháztartás információs rendszerének valamennyi, az államháztartás önkormányzati alrendszerére vonatkozó adatának megismerésére, rendszerezésére. • Jóváhagyja a közös önkormányzati hivatal létrehozására vonatkozó szabályoktól való eltérést. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter (a 2010. évi XLII. törvény alapján) jelenleg a közigazgatási és igazságügyi miniszter feladatai a következők: • Irányítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. • Előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési döntéseket. • Kezdeményezi a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását. • Kezdeményezi a Kormánynál annak indítványozását, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját.

15


A feladat- és hatáskörrel rendelkező miniszter, vagyis valamennyi érintett szakminiszter feladatai: • rendeletben határozza meg a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a fővárosi és megyei kormányhivatal államigazgatási feladatai ellátásának szakmai szabályait, és ellenőrzi azok érvényesülését; • rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit, az intézmények dolgozóinak képesítési előírásait, ellenőrzi az előírások érvényesülését; • az előzőekben említett ellenőrzések eredményéről tájékoztatja a helyi önkormányzatot, javaslatot tesz a hiányosságok megszüntetésére, kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület tárgyalja meg az ellenőrzés tapasztalatait, törvénysértés esetén tájékoztatja a belügyminisztert és a fővárosi, megyei kormányhivatalt; • tájékoztatja a helyi önkormányzatot a központi ágazatpolitikai célokról, a szabályozási eszközökről, és biztosítja számukra az ágazati feladatok ellátásához szükséges információt; • a helyi önkormányzatoktól – ágazati feladatai körében – adatokat és tájékoztatást kérhet, amelyet az önkormányzat köteles teljesíteni; • a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott címen és feltételekkel a helyi önkormányzat részére a belügyminiszter koordinálásával pénzügyi támogatást nyújthat. A következő állami szerv, amelyről beszélnünk kell e témában, a fővárosi és megyei kormányhivatalok. Ahhoz azonban, hogy ezen szervek önkormányzatokkal kapcsolatos jogait megértsük, előbb az önkormányzatok által gyakorolt hatásköröket két csoportra kell osztanunk. Nevezetesen: • önkormányzati saját hatáskör; • az önkormányzat egyes szervei által gyakorolt államigazgatási hatáskör. Az önkormányzatok ugyanis nemcsak a helyi közügyeket igazgatják, hanem bizonyos államigazgatási feladatokat is ellátnak. A helyi közügyek tekintetében az önkormányzatok számára kötelező feladatot csak törvény állapíthat meg arányos költségvetési támogatás egyidejű biztosításával. Államigazgatási feladatot viszont nemcsak törvény, hanem törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet is előírhat a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző valamint a polgármesteri hivatal és a közös önkormányzati hivatal ügyintézője számára. Ez jelenthet államigazgatási feladat- és hatáskör megállapítást, de honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófa-elhárítási ügyekben az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában való részvételének elrendelését is. Mindkét esetben a központi költségvetés biztosítja az ellátásukhoz szükséges költségvetési támogatást. Az államigazgatási feladat- és hatáskörben a képviselő-testület vagy a közgyűlés utasítást nem adhat, az e jogkörben hozott döntést nem bírálhatja felül. Az államigazgatás önkormányzatokkal és szerveikkel szembeni jogosítványai annak fényében változnak, hogy önkormányzati saját hatáskörről vagy pedig szervei által gyakorolt államigazgatási hatáskörről van szó. Az előbbi esetében a fővárosi és megyei kormányhivatalok törvényességi felügyeleti jogkörükben járnak el. A második esetben (államigazgatási hatáskörök) már felügyeleti (határozatmegsemmisítési) joggal bírnak az önkormányzatokkal szemben. A fővárosi és megyei kormányhivatal a 2010. évi CXXVI. törvény szabályai szerint döntés-előkészítő és javaslattevő szervként is közreműködik a Kormány és a helyi önkormányzatokért felelős miniszter, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter önkormányzati törvényben meghatározott, az önkormányzatokkal kapcsolatos feladatai ellátásában.

16


A hivatal továbbá közreműködik a szakmai irányító miniszter önkormányzati törvényben meghatározott, helyi önkormányzatokkal összefüggő egyes feladatainak ellátásában. Amennyiben a hivatal ezen feladatai ellátása során jogszabálysértést észlel, kezdeményezi a feladatés hatáskörrel rendelkező, illetékes állami szerv eljárásának a megindítását. A fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi felügyeleti (azért törvényességi, mert célszerűséget nem vizsgál, csak jogszerűséget) jogkörében eljárva – legalább harminc napos határidő tűzésével – felhívja az érintett önkormányzatot a jogszabálysértés megszüntetésére (törvényességi felhívás). Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni, és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a kormányhivatalt tájékoztatni írásban. Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a kormányhivatal az alábbi intézkedéseket teheti: • Kezdeményezheti a képviselő-testület vagy a társulási tanács összehívását, valamint az Mötvben meghatározott esetben összehívja a képviselő-testületet vagy a társulási tanács ülését. • Javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál annak indítványozását, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját. • Kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát. • Kezdeményezheti a határozathozatali, feladatellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését. • Javasolhatja a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását. • Kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását. • Pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt. • Fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a jegyző ellen. • Kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél. • Szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben. • Törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra vagy a társulásra az Mötvben meghatározott esetekben. A kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál az önkormányzati határozat felülvizsgálatát. Ha a jogszabálysértő önkormányzati határozat végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a közigazgatási és munkaügyi bíróság felfüggeszti a határozat végrehajtását. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat: • szervezete, működése, döntéshozatali eljárása és • döntései (rendelete, határozata) megfelelnek-e a jogszabályoknak, valamint • törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét és • jogszabályon alapuló feladat ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségét teljesíti-e.

17


Nem terjed ki a kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogköre azokra az önkormányzati határozatokra, amelyek alapján: • munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának; • külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye. Az önkormányzati és az államigazgatási alrendszer viszonya azonban nem egyirányú, nemcsak az államigazgatás rendelkezik jogokkal az önkormányzati igazgatás tekintetében, hanem az önkormányzati igazgatást is megilleti a véleményezés és a javaslattétel joga az államigazgatási szervezetrendszer tekintetében. A korábbi Ötv. ezt nevezte felterjesztési jognak. A jogintézmény új formájáról az Alaptörvény rendelkezik, amely rögzíti, hogy a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat [Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés) j) pont]. Ezt a szabályt egészíti ki az önkormányzati törvény azzal, hogy a megkeresett szerv a helyi önkormányzat megkeresésére harminc napon belül köteles érdemben válaszolni [Mötv. 7. §]. Ha a tájékoztatás, válaszadás vagy intézkedés nem a megkeresett szerv hatáskörébe tartozik, akkor köteles a megkeresést nyolc napon belül áttenni a hatáskörrel rendelkező szervhez és erről a megkereső helyi önkormányzatot egyidejűleg tájékoztatni. Szintén az államigazgatást kötelezi az Mötv. a tekintetben, hogy döntés-előkészítési és jogalkotási tevékenysége során a Kormány és a szakminiszterek kötelesek egyeztetni az önkormányzati szövetségekkel az önkormányzatokat érintő ügyekben, valamint a megyei önkormányzatokkal és a fővárosi önkormányzatokkal az őket érintő ügyek és jogszabályok tekintetében. Az országos önkormányzati érdekszövetségek javaslatot tehetnek jogalkotási feladatokra, intézkedések megtételére, illetve konzultációt folytathatnak a Kormánnyal a helyi önkormányzati rendszert, valamint a helyi önkormányzatok által ellátott közszolgáltatásokat érintő stratégiai kérdésekről és a központi költségvetés önkormányzatokat érintő kérdéseiről.

1.4. Történeti és nemzetközi kitekintés

1.4.1. A modern államigazgatás kialakulása. Kormányformák A modern államigazgatások jellemzőinek megértéséhez szükséges történeti vizsgálatunkat az abszolutista államok kialakulásánál kezdjük. A feudális széttagoltság állapotában lévő európai monarchiák a XIV–XVIII. században erőteljes központosítást hajtottak végre. A helyi előkelőségek (nemesek) jogait megnyirbálva a korábbiakhoz képest jelentős mértékben erősebb államigazgatást hoztak létre. Ennek oka a következő volt: a sorozatos és egyre kiterjedtebb európai háborúk állandó hadsereget igényeltek, az állandó hadsereg sok pénzbe került, tehát a lakosságot erőteljesebben és rendszeresebben kellett adóztatni. Ehhez pedig több adószedőre és adóösszeíróra volt szükség. Ekkortól keletkeznek az első rendszeres állami nyilvántartások is (adóösszeírási célból). A mai értelemben vett államigazgatás (a központnak alárendelt hierarchikus és az ország egész területére kiterjedő igazgatás) az abszolutizmus idejére vezethető vissza. Ekkor keletkezik Montesquieu említett műve is, amely az akkori kontextusban elsősorban a törvényhozás nagyobb szerephez juttatását és a király hatalmának korlátozását szorgalmazta. Ennek a hatalomkorlátozásnak a garanciáját jelentették az írott alkotmányok. Az ilyen alkotmány által korlátozott monarchiákban

18


(alkotmányos monarchiák) az uralkodók mint a végrehajtó hatalom fejei irányították az államigazgatást, de minden intézkedésük csak miniszteri ellenjegyzéssel volt érvényes. Ennek az volt az oka, hogy az uralkodót nem lehetett felelősségre vonni cselekedeteiért, ezért kellett valaki (a miniszter), aki vállalja a felelősséget. A kormányok, amelyek eredetileg csupán az uralkodók tanácsadó testületei voltak, fokozatosan önálló döntéshozó szervekké nőtték ki magukat. Az uralkodók lassanként kivonultak a napi politikából, s a kormány elnökévé (miniszterelnökké) a parlament többségének bizalmát élvező személyt neveztek ki (parlamentáris monarchia). A mai Európában számos ország (pl. Nagy-Britannia, Belgium, Norvégia) működik ilyen kormány formában. Több országban azonban véget vetettek a monarchiának, s köztársaságot vezettek be. Ez azt jelenti, hogy az államfő megbízatása korlátozott időre szól, és nem öröklődik. Azokat a köztársaságokat, ahol a kormány a parlament bizalmától függ, parlamentáris köztársaságnak nevezzük (pl. Németország, Magyarország, Olaszország). A parlamentáris köztársaságokon belül külön altípust jelentnek a kancellárdemokráciák, ahol a parlamenteknek kizárólag a kormányfők felelősek, s a Kormány megbízatása kötődik a kormányfő megbízatásához: azaz a parlament a kormányfőn keresztül csak az egész kormánytól vonhatja meg a bizalmat. Ezen altípus modellalkotó állama Németország. Ahol azonban a kormánynak nem kell a parlament bizalmát élveznie, ott prezidenciális köztársaságról beszélünk (pl. az USA). (Az elnevezés onnan ered, hogy az ilyen államokban a kormányt a nép által választott köztársasági elnök vezeti, s nincs külön miniszterelnök.) A kétfajta köztársaság közötti átmenetet, amikor egyszerre létezik egy jogosítványokkal felruházott („erős”) köztársasági elnök – aki nem függ a parlament bizalmától –, s egy a parlament bizalmától (is) függő kormány(fő), félprezidenciális rendszereknek nevezzük (pl. Franciaország, Finnország).

1.4.2. A magyar államigazgatás államszervezeti helyének története A Magyarországgal kapcsolatos történeti visszatekintést 1867-ben kezdjük. A dualizmus idején Magyarország kormányformája parlamentáris monarchia volt. Ez – mint láttuk – azt jelenti, hogy a választásokon győztes párt(koalíció) jogosult a kormányalakításra; tehát az ellenzék – esetleg az uralkodó esetleges antipátiája ellenére is – leválthatja a kormányzó pártot. Ez azonban ritka jelenség volt (az első világháborúig mindössze egyszer történt meg: az 1905-ös választások eredményeképpen – a kisebbségi Fejérváry- (darabont-)kormány bukását követően – 1906-ban). Az államigazgatás gazdálkodását a számvevőszék ellenőrizte, s az államigazgatási határozatok felülvizsgálatát a közigazgatási bíróságon lehetett kérni. A két háború közti magyar kormányforma alkotmányos monarchiának nevezhető, a kormányfő személye ugyanis nem a parlamenti matematikától, hanem Horthy Miklós kormányzó bizalmától függött. Az államszervezet egyébként nem különbözött jelentősen a dualizmusétól (leszámítva persze magának a dualizmusnak a végét; s azt, hogy király helyett egy hasonló státusú – bár kevesebb jogosítvánnyal rendelkező – kormányzó töltötte be az államfői tisztet). A második világháború után rövid ideig (1945–1947/49) létező demokratikus magyar államszervezet jogilag parlamentáris köztársaságnak nevezhető. Ennek kibontakozására és bejáratódására azonban az évtizedekre berendezkedő szovjet megszállás okán nem volt lehetőség.

19


A szocializmus idején az eddigiektől jelentősen eltérő államszervezet alakult ki, amelynek főbb jellemzői a következők: • Megszüntették az államigazgatást ellenőrző/felügyelő szerveket (számvevőszék, közigazgatási bíróság). • Felszámolták az önkormányzatiságot, s az államigazgatásba olvasztották (tanácsrendszer). • A kormánytól független, s a parlamentnek alárendelt ügyészséget hoztak létre. • Az államfői tisztséget egy kollektív államfői testület (Népköztársaság Elnöki Tanácsa) töltötte be. • Az Országgyűlés évente néhány napra összeülő, valódi hatalommal és ellenőrzési lehetőségekkel nem rendelkező fórummá alakult. A szocializmus idején maga az államszervezési koncepció is gyökeresen átalakult: az akkori államelmélet kifejezetten tagadta a hatalommegosztást, (illetve a hatalmi ágak elválasztását), s a hatalmi ágak egységének elvét vallotta. A rendszerváltozással (1989/90) a magyar kormányforma ismét parlamentáris köztársaság – méghozzá annak kancellári altípusa – lett. Fontos változások továbbá: az ombudsmani tisztség, az Állami Számvevőszék és az Alkotmánybíróság felállítása; valódi önkormányzatok létrehozása a tanácsok helyett; az egyszemélyi államfői (köztársasági elnöki) tisztség, valamint a közigazgatási bíráskodás kiszélesítése.

20

2. 2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítése

2.1. Hatáskör, illetékesség, joghatóság a közigazgatásban A közigazgatási szervek működéséhez és csoportosításához nélkülözhetetlen a hatáskör, az illetékesség és a joghatóság fogalmának meghatározása. A hatáskör azt mutatja meg, hogy az adott ügyben történő eljárásra, a vonatkozó döntés meghozatalára a különböző típusú állami szervek közül melyik jogosult. Ha egy példával szemléltetjük a hatáskör fogalmát, akkor azt lehet kiemelni, hogy a mai magyar jogrendszerben közigazgatási engedély birtokában lehet szociális szakosított ellátást nyújtani. A hatáskör ebben az esetben azt mutatja meg, hogy mely típusú szerv jogosult ezen engedély megadására, azaz hogy ezt az engedélyt pl. a Magyar Energia Hivatal vagy a megyei kormányhivatal szervezeti egységeként működő szociális és gyámhivatal adhatja-e meg. (Ebben az esetben a válasz egyértelmű: a szociális és gyámhivatalok rendelkeznek hatáskörrel.) Az illetékesség azt mutatja meg, hogy az adott ügyben történő eljárásra az azonos típusú szervek közül pontosan melyik szerv jogosult. Az előző példát felhozva: az illetékesség alapján arra kapunk választ, hogy ha egy szervezet Kaposváron akar szociális szakosított ellátásnak minősülő idősotthoni bentlakásos ellátást nyújtó szervezetet létrehozni, akkor melyik szociális és gyámhivatal bírálja el a kérelmet (a Somogy Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatala). Az illetékesség tehát az azonos feladatokat ellátó szervek között területi alapon osztja el az elintézendő ügyeket. A hatáskörhöz és az illetékességhez kapcsolódik a joghatóság kérdése, amely azt mutatja meg, hogy egy adott ügyben mely állam szervei jogosultak eljárni (azaz pl. egy nickelsdorfi ingatlan ügyében mely szerv, a magyar vagy az osztrák). A köznyelvben (így a sajtóban is) összemosódik a hatáskör és az illetékesség: az „illetékes szerv” kifejezést sokszor a „hatáskörrel rendelkező szerv” helyett használják. Egy példa: ha valamely, az állampolgárokat érintő ügyben megkeresik a hatáskörrel rendelkező, azaz az ügyben eljárni jogosult minisztert, akkor a sajtóban a fenti szervet nagyon gyakran „illetékes miniszterként” jelölik meg, nem pedig hatáskörrel rendelkező miniszterként.

21


2.2. Az államigazgatási szerv fogalma A hatáskör, illetékesség, joghatóság fogalmának áttekintése után az államigazgatás sajátosságainak és fogalmának meghatározásához a közigazgatás fogalmával kell megismerkednünk. Az állam a közigazgatás útján látja el klasszikus (köz)feladatait. A közigazgatás olyan közhatalommal rendelkező igazgatási tevékenység-, illetve szervezetrendszer, amely a hatalommegosztás elvéből eredően önálló hatalmi ágként funkcionálva biztosítja a jogállamiság követelményeinek érvényesülését. A közigazgatás rendszerén belül elkülöníthető egyrészt az államigazgatási szervek rendszere, másrészt az önkormányzati szervek rendszere. Az államigazgatási szervek a közigazgatási intézményrendszer alrendszerét alkotva az alábbi sajátosságokkal rendelkeznek: • Más állami szervektől elkülönült szervezettel rendelkező jogi személyek (amelyek költségvetési szervként polgári jogi jogalanyisággal is rendelkeznek). • Jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörrel, valamint igazgatási jogosítványokkal rendelkeznek. • Önálló döntési jogkörrel rendelkeznek. • A rendszerint hivatali formában működő államigazgatási szervek élén (jelenleg testületi vezetésű államigazgatási szerv a Közbeszerzési Hatóság, amely autonóm államigazgatási szerv jogállású) egyszemélyi felelős vezető áll, aki egyben a hatáskörök és igazgatási jogosítványok címzettje. • Az állami költségvetésben megállapított önálló költségvetéssel rendelkeznek. A közigazgatási szerv jogképessége – bármely más jogalanyhoz hasonlóan – azt jelenti, hogy jogok és kötelezettségek alanya lehet, konkrétan végrehajtó-rendelkező tevékenységet láthat el. A szerv akkor nyeri el jogképességét, amikor létrehozzák, ami egyúttal azt is jelenti, hogy jogalannyá válik. A jogképesség elemének kell tekintenünk – a megfelelő eljárásban történt létrehozáson túlmenően – azt a tényt is, hogy jogszabály az adott szervnek hatáskört biztosít, illetve illetékességi területet is megállapít.

2.3. Az államigazgatási szervek rendszere Az államigazgatás szervezeti rendszerének felépítését egyidejűleg számos körülmény befolyásolja. Ilyen körülmény lehet az aktuális politikai berendezkedésen túl az államfejlődés során kialakult hagyományos intézmények és szervezeti megoldások köre, továbbá ilyennek tekinthetők a folyamatosan jelentkező nemzetközi behatások és kihívások is. Mindazonáltal, a magyar államigazgatás szervezeti rendszerének felépítését alapvetően három – rendkívül gyakorlatias – szempont alapján érdemes vizsgálni. Ez a három a feladat, a területi szintek és az egyes önálló szervek közötti kapcsolat szerinti megközelítés.

2.3.1. Az államigazgatási szervek feladat szempontú osztályozása Az államigazgatás szervezeti rendszerét – a minőségi munkamegosztást megjelenítő – feladat alapján az általános hatáskörű, illetve a különös hatáskörű (más szóval: szakigazgatási) szervekre lehet felosztani. Az általános hatáskörű szervek feladatköre kiterjedhet az adott illetékességi területen jelentkező valamennyi közigazgatási feladatra, vagyis az ilyen szerv feladatköre nincs korlátozva meghatározott szakfeladatokra. Természetesen ez nem azt jelenti, hogy az általános hatáskörű szerv a valóságban is minden létező közigazgatási feladatot ellát: az általános hatáskör egy lehetőség, melynek következtében a szerv

22

2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítése

bármilyen közigazgatási feladatot kaphat. A konkrétan megvalósítandó feladatokat – ahogy minden más közigazgatási szerv esetében is – mindig jogszabályok jelölik ki. Az általános hatáskörű szervek létrehozásának alapvető oka, hogy az egyébként szakfeladatok szerint tagozódó államigazgatási (közigazgatási) szervek között egy adott területen biztosítani kell a megfelelő összhangot, az egységes akarat, valamint az összes szakfeladatot átfogó stratégiai funkció érvényesülését. Az általános hatáskörű szerveknek a szűkebb értelemben vett államigazgatáson belül két típusát különböztetjük meg: a Kormányt, illetve annak területi szerveit, a (fővárosi és megyei) kormányhivatalokat. Ha a teljes közigazgatást vizsgáljuk, jelezni kell, hogy általános hatáskörű szervek a helyi önkormányzatok képviselő-testületei is. A különös hatáskörű államigazgatási szervek jellegzetessége, hogy meghatározott szakfeladatok ellátására jönnek létre. Az ilyen szervek létrehozásának az alapja a társadalomban ténylegesen kialakult munkamegosztás. Fajtájukat tekintve a különös hatáskörű szervek közé sorolhatók egyebek közt: • a minisztériumok; • a nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek (a kormányhivatalok és a központi hivatalok) és mindezeknek alárendelt területi, ritkábban települési szinten működő államigazgatási szervek, valamint • az autonóm államigazgatási szervek; • az önálló szabályozó szervek; • a rendvédelmi szervek.

2.3.2. Az államigazgatási szervek területi szintek szerinti osztályozása Az államigazgatás szervezetrendszerének területi tagolása alapján alakul ki az a földrajzi terület, amelyen egy adott szerv a működését kifejtheti (ez az ún. illetékességi terület). Ebből a szempontból elsődlegesen megkülönböztethetünk központi szerveket, területi és helyi szerveket. Az államigazgatás központi szerveinek illetékessége az egész ország területére kiterjed. E szervek közé tar toznak a kormányzati szervek, a központi államigazgatás Kormánynak alárendelt különös hatáskörű szer vei, továbbá az autonóm államigazgatási szervek, az önálló szabályozó szervek, végül a rendvédelmi szervek. A kormányzati szervek közé tartozik egyrészt maga a Kormány, másrészt ide soroljuk a kormányzatot közvetlenül segítő szerveket, illetve azon központi szerveket, amelyek az egész államigazgatás irányításában játszanak meghatározó szerepet, úgy, hogy nem részei a minisztériumi rendszernek. A Kormány miniszterelnökből és miniszterekből áll. A Kormány összetételét a minisztériumok felsorolásával külön törvény határozza meg. A Kormányt segítő szervek közé tartoznak a Miniszterelnökség, a kabinetek, a kormánybizottságok, a kormánybiztosok, valamint az egyéb tanácsadó, véleményező, javaslattevő szervek. A központi államigazgatás különös hatáskörű szervei körébe soroljuk a minisztériumokat és a nem minisztériumi jogállású központi közigazgatási szerveket. A minisztériumok élén álló

23


minisztereknek két fő funkciójuk van: egyrészt vezetik az államigazgatás feladatkörükbe utalt ágát, másrészt irányítják az alárendelt szerveket. (Egyes vélemények szerint önálló szervtípusnak tekinthetők a tárca nélküli miniszterek is. Ők mindenkor a Kormány által rájuk bízott sajátos feladatokat látják el, továbbá alárendelt szervek irányítását-felügyeletét is elláthatják. A sajátos feladat sokszor éppen csak irányítási feladatot jelent, a rendszerváltás óta, 2010-ig hagyományosan ilyen volt a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok irányítását ellátó tárca nélküli miniszter szerepe.) Az autonóm államigazgatási szervek legfontosabb jellemzője, hogy nem állnak a Kormány irányítása alatt. Speciális feladatkörrel, szervezeti, működési és pénzügyi autonómiával – azaz: önállósággal – is rendelkeznek. (Jelenleg öt ilyen szerv működik: a Közbeszerzési Hatóság, az Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Gazdasági Versenyhivatal, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, valamint a Nemzeti Választási Iroda.) Az ilyen típusú, a fejlett országokban egyre szaporodó ún. autonóm struktúrák jellegzetessége az, hogy közigazgatási feladatot látnak el, de a végrehajtó hatalmi ág sajátosan elkülönült rendszerét jelentik. Nagyfokú önállóságuk célja az általuk ellátott közigazgatási feladat függetlenítése a politikai befolyásolástól. Tevékenységük különösen a közpénzek felhasználása, az esélyegyenlőség biztosítása, a gazdasági verseny, a fogyasztóvédelem, a személyes adatok védelme és a közérdekű adatok nyilvánossága, valamint a választások szervezése és lebonyolítása területén érvényesül. Az Alaptörvény 2012. január 1-i hatállyal vezette be az önálló szabályozó szerv intézményét [Alaptörvény 23. cikk]. Maga az Alaptörvény határozza meg, hogy ezeket a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladatés hatáskörök ellátására és gyakorlására hozza létre az Országgyűlés. Az autonóm államigazgatási szervekhez képest további különbség, hogy az önálló szabályozó szerv sarkalatos törvénnyel hozható létre, szemben az autonóm államigazgatási szervvel, amely – ún. „feles” – törvénnyel. Az önálló szabályozó szerv vezetője az önálló szabályozó szerv tevékenységéről az Országgyűlésnek számol be. Végül, és ez az egyik leglényegesebb különbség, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendeletalkotási, azaz jogszabály-alkotási joga van. Következésképpen – a végrehajtó hatalom körében végzett – tevékenysége nemcsak a jogalkalmazás, hanem a jogalkotás is. Önálló szabályozó szervek a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, valamint a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal. E Kormánytól független szervek a sajtó- és médiaigazgatás területén, a pénz-és tőkepiaci felügyelet körében, továbbá a társadalom széles körét érintő egyes ipari, közmű-szolgáltatási tevékenységek kiemelkedően fontos ágazatainak és szolgáltatóinak felügyelete során fejtik ki tevékenységüket. A rendvédelmi szerveket a 2010. évi XLIII. törvény (Ksztv.) az államigazgatási szervek közt sorolja fel. Ezek a következők: a rendőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, a hivatásos katasztrófavédelmi szerv és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok. A civil közigazgatáshoz képest a rendvédelmi (rendészeti) közigazgatás számos eltérő elemmel rendelkezik, ugyanakkor közös sajátosságok is megragadhatók. A rendvédelmi szervek legfontosabb jellemzői a következők: • Az államigazgatás részének tekinthetők. • Általában központi, területi és helyi szerveik is vannak.

24


• Irányításukat a Kormány valamelyik miniszter útján gyakorolja. • Vezetőiket általában az irányítási jogköröket gyakorló miniszter nevezi ki (kivéve az országos rendőrfőkapitányt és a terrorelhárítás vezetőjét, akiket a miniszterelnök). • A szerv alapfeladatait sajátos közszolgálati jogviszonyban (ún. hivatásos szolgálati jogviszonyban) álló dolgozók látják el, akik alkotmányos alapjogaik korlátozásának vállalásával, szigorú függelmi rendben, akár életük kockáztatásával végzik munkájukat. • A hivatásos szolgálati jogviszonyban álló személyek egy részét egyenruha-viselési és fegyverhasználati jog is megilleti (a polgári védelem és a tűzoltóság állományában fegyverhasználati jog nincs). A rendvédelmi szervek tagjainak egy része – tekintettel különleges feladat- és hatáskörükre – jogosult a polgárok alapvető jogait korlátozni (pl. a rendőrség feltartóztathatja, előállíthatja a bűncselekményt elkövető személyt, bizonyos körben titkos információgyűjtést, lehallgatást, megfigyelést folytathat stb.). A területi, valamint helyi államigazgatási szervek kapcsán utalunk rá, hogy az államigazgatásra jellemző a hierarchikus felépítés és a területi munkamegosztás. A központi szervek jellemzően irányító, ellenőrző típusú feladatokat látnak el, míg az igazgatottakhoz közelebb lévő területi, helyi szervek pedig többnyire végrehajtó jellegű, operatív feladatokat látnak el. Szemben a központi államigazgatási szervekkel, a területi és helyi szervek illetékessége csak az ország meghatározott – többnyire közigazgatásilag, olykor földrajzilag elkülönült – területi egységéhez igazodik. E körbe soroljuk a regionális, megyei, körzeti és települési szintű feladatokat ellátó államigazgatási szerveket. 2006 előtt területi szinten a megyei-fővárosi illetékesség volt a legjellemzőbb, majd 2006 nyarától a regionális illetékesség vált meghatározóvá, azonban a fővárosi és megyei kormányhivatalok létrehozásával 2011-től ismét a megyei–fővárosi működés jellemzi a területi államigazgatást. Az államigazgatási feladatok és hatáskörök gyakorlásában a dekoncentráció (régies szóval: szétpontosítás) elve érvényesül. A dekoncentrált államigazgatási szervek a központi közigazgatás végrehajtó, zömében egyedi hatósági jogalkalmazói feladatot ellátó szervei. Egy konkrét példát vizsgálva: az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat központi szerve az Országos Tisztifőorvosi Hivatal, amelynek vezetője – több egyéb feladata mellett – szakmai irányítást gyakorol a fővárosi és megyei (azaz: területi szintű) kormányhivatalok szervezeti egységeként működő megyei népegészségügyi szakigazgatási szervek felett (ez utóbbiak szervezetébe tartoznak a járási (azaz: helyi szintű) szervek). A hatósági jogalkalmazó feladatok (pl. engedélyek kiadása, hatósági ellenőrzések lefolytatása stb.) jelentős számát a helyi szervek látják el. A területi szervek jelentős része 2011. január 1-től szervezetileg átalakult. A korábban is integráltan, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok ágazati szakigazgatási szerveiként működő szociális és gyámhivatalok, valamint az állami főépítész és az építésfelügyelet mellé további 15, korábban önálló – többségében regionális – dekoncentrált szervet integráltak a fővárosi, megyei kormányhivatalokba. Így az önállóan működő területi szervek száma jelentősen lecsökkent.

25


A fővárosi, megyei kormányhivatalokon kívül a területi szervek közé tartoznak többek között még: • regionális szinten: - a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal regionális igazgatóságai; - a Központi Statisztikai Hivatal regionális igazgatóságai; - a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal regionális igazgatóságai; - a Nemzeti Adó- és Vámhivatal regionális adó főigazgatóságai; - a Nemzeti Adó- és Vámhivatal regionális vám- és pénzügyőri főigazgatóságai; - a Nemzeti Adó- és Vámhivatal regionális bűnügyi igazgatóságai; • megyei szinten: - a Budapesti és Megyei Rendőr-főkapitányságok; - a Magyar Államkincstár megyei igazgatóságai; - a Nemzeti Adó- és Vámhivatal megyei (fővárosi) adóigazgatóságai; - a Nemzeti Adó- és Vámhivatal megyei (fővárosi) vám- és pénzügyőri igazgatósága; • körzeti (más szóval: területközi) szinten: - a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal bányakapitányságai; - a Nemzeti Park Igazgatóságok; - a Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőségek; - a Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóságok. • A helyi szervek közé sorolhatók egyebek közt: - a járási hivatalok; - a Rendőrkapitányságok.

2.3.3. Az államigazgatási szervek egymás közötti kapcsolata alapján történő osztályozása Az államigazgatási szervek közötti kapcsolatok közül a leglényegesebbek az irányítási, felügyeleti és ellenőrzési kapcsolatok. Ezek szerint vannak irányító, felügyeleti munkát végző (pl. a Kormány, a minisztériumok) és irányított, végrehajtó típusú feladatot ellátó szervek (pl. a területi államigazgatási szervek).

2.4. Az államigazgatási szerv működését meghatározó elvek: hatáskör-telepítés, kiadmányozás, szolgálati út, az irányításra, felügyeletre, ellenőrzésre vonatkozó szabályok rövid áttekintése Az államigazgatási szervek – elsősorban az egyszemélyi vezetésű, hivatali jellegű államigazgatási szervek – működésének megértéséhez szükség van a szervezet felépítését meghatározó legfontosabb elvek, a hatáskör-telepítés, a kiadmányozás, a szolgálati út, valamint az irányítás, felügyelet fogalmának rövid ismertetésére. A következőkben ezt tekintjük át.

2.4.1. A hatáskör átruházása és a kiadmányozás A hatáskör átruházásáról akkor beszélünk, ha egy közigazgatási szerv a hatáskörét – jogszabály felhatalmazása alapján – más szervre vagy más személyre ruházza át. A hatáskör átruházásának egy külön vizsgált esete az, amikor egy közigazgatási szerv hatósági hatáskörét ruházza át más szervre vagy személyre.

26


A kiadmányozási jog a közigazgatási döntéseknek, intézkedéseknek mint okiratoknak a hatáskört gyakorló személy (jellemzően a szerv vezetője) nevében és megbízásából történő kiadásának jogát jelenti. A hatósági hatáskör átruházásának és a kiadmányozásnak a fogalmát a jogszabályok külön nem határozzák meg, azonban azokat részletesen értelmezi a Legfelsőbb Bíróság 1/2003. közigazgatási-polgári jogegységi határozata. Ehhez kapcsolódóan ki kell emelni, hogy a Ket. vonatkozó szabályaira is figyelemmel a hatósági hatáskör gyakorlásának átruházása (delegálása) esetén a hatáskört átruházó szervnek az egyedi ügyre vonatkozó utasítási joga megszűnik, legfeljebb csak a felügyeleti szerv jogait gyakorolhatja a Ket. rendelkezéseinek megfelelően. A hatáskörök védelmének elvére figyelemmel ugyanis a hatáskör gyakorlásának valódi tartalmát és a jogorvoslathoz való jogot kizárná az, ha a hatáskört átruházó szerv továbbra is utasítási joggal rendelkezne. Az 1/2003. KPJE kimondja továbbá, hogy közigazgatási szerv a hatáskörét csak jogszabályban ruházhatja át. Ez a rendelkezés összhangban áll a Ket. hatáskör-telepítési szabályaival is. Ugyanis a Ket. rögzíti, hogy önkormányzati hatósági ügyben a képviselő-testület a döntési jogkört csak a jogszabály önkormányzati rendeletben ruházhatja át a polgármesterre, a képviselő-testület bizottságára, a részönkormányzat testületére, a jegyzőre, valamint a társulására. Azaz még az önkormányzati igazgatás körében sem engedhető meg az, hogy a testület nem jogszabályban – azaz például egy normatív határozatban ruházza át döntési jogosítványait. Az államigazgatási szervek tekintetében ki kell emelni, hogy az Alaptörvény, továbbá a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok felelősségéről szóló 2010. évi XLIII. törvény (Ksztv.) rendelkezéseiből következően államigazgatási szervre hatáskört jellemzően kormányrendelet telepíthet. Miniszteri rendeletben ugyanis nem határozható meg egy szerv feladat- és hatásköre, mert az a Kormány hatásköre. A Ksztv. vonatkozó rendelkezései alapján törvény csak az önálló szabályozó szervek, az autonóm államigazgatási szervek és a kormányhivatalok esetében határozza meg az államigazgatási szerv feladat- és hatáskörét. Ezen szabállyal összefüggésben 2007. január 1-je óta a központi hivatalok, valamint a területi államigazgatási szervek hatáskör-telepítése körében kialakult egy olyan gyakorlat, amely szerint törvényben határozzák meg a közigazgatásnak az adott tárgykörben gyakorolt feladat- és hatásköreit, de, ha az eljáró szerv központi hivatal vagy a Kormány, a minisztérium és a központi hivatal területi államigazgatási szerve, akkor az eljáró hatóságot és annak hatáskörét külön kormányrendelet határozza meg. Így például a fogyasztóvédelem körében az államigazgatás hatósági feladatait főbb vonalaiban a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény, valamint a kapcsolódó egyéb törvények rendezik, de az általános fogyasztóvédelmi hatóság kijelöléséről, valamint részletes feladat- és hatásköreiről egy külön kormányrendelet, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóságról szóló 225/2007 (VIII. 31.) Korm. rendelet rendelkezik. A kiadmányozási jogot ezzel szemben belső szabályzatban határozzák meg. Az 1/2003. KPJE szerint kiadmányozási jog gyakorlása esetén a határozaton fel kell tüntetni azt, hogy a kiadmányozó

27


(aláíró) a hatáskörrel feljogosított személy nevében, az ő megbízásából jár el. Ez a szabályzat jellemzően az adott szerv szervezeti és működési szabályzata, esetleg annak önálló kiadmányozási szabályzata. A hivatkozott bírósági jogegységi határozat szerint nincs akadálya annak, hogy a szerv vezetője belső szabályzatban kiadmányozási joggal valamely más alsóbb szintű vezetőt bízzon meg. A hatáskörrel rendelkező vezető megbízásából gyakorolt kiadmányozási jog azonban nem érinti a vezető hatáskörét és személyes felelősségét, ezért a kijelölt kiadmányozónak a határozat aláírásakor utalni kell arra, hogy ezt a jogát a hatáskörrel rendelkező személy nevében és megbízása alapján gyakorolja. Arra figyelemmel, hogy a kiadmányozás nem érinti a vezető felelősségét, a kiadmányozás esetén a kiadmányozási jogot átruházó személy az ügyet magához vonhatja, valamint az üggyel kapcsolatban egyedi utasításokat fogalmazhat meg. Így például, ha a települési önkormányzat jegyzője átruházta a hatáskörébe tartozó szociális pénzbeli ellátási ügyekben a kiadmányozás jogát a polgármesteri hivatal szociális ügyintézőjére, akkor az adott ügy tekintetében utasításadási joggal továbbra is rendelkezik. A kiadmányozási joggal kapcsolatban egyes szervek és ágazatok esetében külön jogszabályi rendelkezésekkel találkozhatunk. Így a Ksztv. rögzíti, hogy a központi államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzata a szerv vezetőjének hatáskörébe tartozó egyes ügyekben a kiadmányozási jogot a szervvel állami vezetői szolgálati jogviszonyban vagy állami vezetőként betöltött jogviszonyban, illetve vezetői megbízatással rendelkező kormányzati szolgálati jogviszonyban álló személyre ruházhatja, aki a döntés meghozatala során a szerv vezetője nevében jár el [Ksztv. 5. § (3) bek.]. Az építésügyi igazgatás esetében a 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet bizonyos esetekben a kiadmányozási jog gyakorlásának lehetőségét megfelelő iskolai végzettséghez köti. A kiadmányozási jog és a hatáskör-telepítés közötti különbségeket az alábbi táblázat szemlélteti: 1. táblázat: A kiadmányozási jog és a hatáskör-telepítés közötti különbségek Szempont

Kiadmányozás

(Hatósági) hatáskör-átruházás

Milyen szabályban állapítható meg?

Belső szabályzatban.

Csak jogszabályban.

Ki felelős a döntésért?

A szerv vezetője.

Az, akire a hatáskört átruházták.

A szerv vezetője rendelkezik-e utasítási joggal?

Igen, mivel a szerv vezetője felelős a döntésért.

Nem, mivel nem a szerv vezetője a hatáskör címzettje.

2.5. A szolgálati út és a szignálás A szolgálati út azt jelenti, hogy egy adott ügy elintézése érdekében a hierarchikus irányítású államigazgatási szerv mely szintjein kell tevékenységet kifejteni, melyek azok a vezetők és kormánytisztviselők, akiknek tudniuk kell az ügyről, annak állásáról és azokról az intézkedésekről, amelyeket annak érdekében már megtettek. A szolgálati úthoz szorosan kapcsolódik a szignálás intézménye, amely nem más, mint az ügyek döntés-előkészítésre vagy intézkedésre történő kijelölése. A szolgálati út és a szignálás fogalmát a jogszabályok nem határozzák meg, azonban egyes törvények azzal kapcsolatban előírásokat fogalmaznak meg. Így például az Alaptörvény is egyfajta szolgálati utat jelöl meg a miniszterek kinevezése esetén, amikor rögzíti, hogy a minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök

28


nevezi ki. Szintén szolgálati útra vonatkozó szabálynak tekinthetjük például a Ksztv. azon rendelkezését, amely kimondja, hogy a kormányhivatal SZMSZ-ét a kormányhivatal vezetőjének javaslatára az azt felügyelő miniszter adja ki a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter (a közigazgatási és igazságügyi miniszter) egyetértésével [Ksztv. 71. § (1) bek.]. A szolgálati út szabályait jellemzően az adott szerv belső szabályzata, leggyakrabban a szervezeti és működési szabályzata határozza meg. A szolgálati út alapján határozható meg a szignálás rendje. Így az államigazgatásban általános jellegű szabály, hogy a feladatot a vezető jellemzően az eggyel alatta levő hierarchikus szinten működő személyre szignálja, aki azt esetenként – a belső szabályzat eltérő rendelkezése hiányában – továbbszignálhatja. A szignálási sor vége jellemzően az érdemi ügyintéző. Ugyanez a helyzet az elkészített irat kiadmányozásával is, csak ott az irat mozgásának iránya ellentétes: az érdemi ügyintéző a közvetlen felettesének adja át az iratot, aki utána azt egy szinttel feljebbre küldheti. A sor vége ebben az esetben a kiadmányozásra jogosult személy. Egy példával megvilágítva: az állampolgári jogok országgyűlési biztosa egy vizsgálati jelentése kapcsán kéri az emberi erőforrás miniszterének intézkedését. Az EEFMI SZMSZ-e szerint ebben az esetben a miniszter kiadmányozza a választ, amelyet a szakfőosztállyal egyeztetve a Jogi Főosztály készít elő. Ebben az esetben a miniszter az iratot első körben az államtitkárra szignálja, aki azt továbbszignálja a koordinációs helyettes államtitkárra, aki azt továbbírja a Jogi Főosztály vezetőjéhez, aki végül kijelöl egy érdemi ügyintézőt. Az aktát megkapja tájékoztatásul az érintett szakfőosztályt irányító helyettes államtitkár is, aki azt továbbszignálja a szakmai főosztályvezetőre, aki kijelöl szintén egy érdemi ügyintézőt. Ha a két érdemi ügyintéző előkészítette a választ, akkor azt átnézi a Jogi Főosztály vezetője, majd a koordinációs helyettes államtitkár és az államtitkár, mielőtt a miniszter kiadmányozná. A szignálás rendje és a szolgálati út a magasabb hierarchikus szinten levő részéről „átugorható”: a vezető kivételesen, sürgős esetben rendelkezhet úgy, hogy egy vagy több hierarchikus szintet átugorva jelöli ki az ügy előkészítéséért felelős személyt. Azaz: az előző példából kiindulva sürgős esetben a miniszter akár az érdemi, beosztott ügyintézőt is behívhatja a feladat elvégzésére, azonban az ügyintéző az ügyirattal – ellenkező vezetői utasítás hiányában – nem kerülheti meg közvetlen vezetőit.

2.5.1. Az irányításról, a felügyeletről és az ellenőrzésről – röviden Az irányítás, felügyelet és az ellenőrzés a közigazgatási jogi dogmatika egyik legnehezebb és leginkább vitatott kérdése. Jelen körben azonban – figyelemmel az általános tantárgy keretében szerzett ismeretekre – röviden áttekintjük annak legfőbb jellemzőit. Ezen fogalmak értelmezése tekintetében a közigazgatás-tudományban rendkívül sokféle nézet fogalmazódott meg, ezek lényege – nem tudományos igényességgel, hanem az érthetőség kedvéért összefoglalva – a következő. A vezetés mindig egy adott szerven belüli utasításadási stb. jogosultságokat jelent, míg az irányítás két szerv közötti utasításadási, személyi, szervezeti döntési, döntés-felülvizsgálati, ellenőrzési jogokat foglal magában. A felügyelet szűkebb, mint az irányítás, de szintén két szerv közötti viszonyt határoz meg: ebben az esetben a felügyelő szerv a felügyelttel szemben bizonyos személyi ügyekben való döntési, továbbá döntés-felülvizsgálati jogokkal rendelkezik.

29


Az ellenőrzés jelenti a leglazább kapcsolatot: e körben az ellenőrző szerv csak vizsgálódhat és az intézkedésekre javaslatot tehet, de a döntések felülvizsgálatára nem jogosult. (Az ellenőrzés két szerv közötti viszony is lehet, de lehet – a vezetés részelemeként, pl. a belső ellenőrzés esetében – szerven belüli vezetési eszköz is.) A központi államigazgatási szervek tekintetében az irányítási és felügyeleti jogviszonyokat törvényi szinten határozza meg a Ksztv. az alábbiak szerint. Eszerint ahol jogszabály államigazgatási szerv irányítását említi, azon törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő hatáskörök együttesét kell érteni: • az államigazgatási szerv alapítása, átalakítása, valamint megszüntetése; • az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, vezetői megbízás adása, az államigazgatási szerv vezetőjének felmentése, a vezetői megbízás visszavonása és – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – az államigazgatási szerv vezetőjével kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása; • az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése; • az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása; • az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítás; • jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása; • egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására; • jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés; • az államigazgatási szerv kezelésében lévő közérdekű adatok és közérdekből nyilvános adatok, valamint törvényben meghatározott személyes adatok kezelése. Ha törvény kivételt nem tesz, az irányítási hatáskör gyakorlója az irányított államigazgatási szerv hatáskörét nem vonhatja el és döntését nem változtathatja meg. A Ksztv. meghatározza a korlátozott irányítási jogokat jelentő szakmai irányítás fogalmát is, amely alapján törvény vagy kormányrendelet a központi hivatal irányításáról rendelkezhet úgy, hogy ügyek meghatározott csoportjaival összefüggésben – a hatékonysági és a pénzügyi ellenőrzés kivételével – az alábbi hatásköröket valamely, a szervezeti irányító szervtől különböző más központi államigazgatási szerv vezetője gyakorolja: • az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése; • az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítás; • jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása; • egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására; • jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés. A Ksztv. szerint az állami vezető, kormánybiztos, miniszterelnöki biztos, miniszteri biztos vagy államigazgatási szerv szervezeti egysége vezetője tevékenységének irányítása alatt törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő hatáskörök együttesét kell érteni: • egyedi utasítás kiadása egyedi feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására; • a vezető tevékenységének ellenőrzése; • jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés.

30


Az államigazgatási szerv felügyelete alatt törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő feladat- és hatásköröket kell érteni: • az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, vezetői megbízás adása, az államigazgatási szerv vezetőjének felmentése, a vezetői megbízás visszavonása, és – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – az államigazgatási szerv vezetőjével kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása; • az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése; • az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása; • kizárólag ezekkel összefüggésben jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés és az államigazgatási szerv kezelésében lévő közérdekű adatok és közérdekből nyilvános adatok, valamint törvényben meghatározott személyes adatok kezelése.

2.6. Az államigazgatás személyzete, az államigazgatási szervek felépítése, az államigazgatási szervek szervezeti rendjére és működésére vonatkozó szabályok

2.6.1. Az államigazgatás személyzete A közigazgatási szerveknél alkalmazottak kiválasztására alapvetően két módszer alakult ki az idők folyamán. Az egyik, eredeti formájában már sehol sem érvényesülő módszer a zsákmányrendszer, melyben a közhivatalokat a választásokon győztes pártot támogatók között osztották szét. Persze ez nem feltétlen jelentette azt, hogy a végzett közhivatali tevékenységhez szükséges szakmai végzettséggel vagy képzettséggel nem kellett rendelkezni. A zsákmányrendszerben az azonos szakmai feltételekkel bírók közül azonban a pártpreferenciák döntötték (döntik) el azt, hogy kit alkalmaznak. A másik rendszer a karrier típusú közszolgálat, ahol az élethivatásszerűen végzett köztisztviselői tevékenységeknél a kiválasztási szempontok csak a szakmai érdemeken alapulhatnak. Ezt jogszabályban előírt szakmai feltételek, az ezeket konkretizáló pályázatok biztosítják. Ma már mindenütt a karrier rendszerű közszolgálat érvényesül a fejlett országokban (legalábbis a jogi szabályozás oldaláról), azonban a zsákmányrendszer minden esetben érvényesül az államigazgatás legfontosabb pozícióiban, a kormányzati igazgatás vezető tisztségeinél: azaz a minisztériumok vezetőinek – a miniszternek és annak politikai helyettesének megbízatása a mindenkori kormány megbízatásához kapcsolódik. Magyarországon 2006-ban a zsákmányrendszer által érintett kormányzati vezetők köre kiszélesedett: a miniszter szakmai helyettesi tisztségét jelentő közigazgatási államtitkári tisztséget, valamint a közigazgatási államtitkár helyettesítéséért és meghatározott, szélesebb ügycsoport minisztériumon belüli viteléért felelős helyettes államtitkári posztot megszüntették. A közigazgatási államtitkár feladatait alapvetően a miniszterre, részben az államtitkárra és a szakállamtitkárokra ruházták. A helyettes államtitkári tisztséget a szakállamtitkári váltotta fel, amely

31


megbízatás azonban – ellentétben a közigazgatási és a helyettes államtitkárival – nem határozatlan, hanem határozott időre, egy kormányzati ciklusra szólt. 2010-ben a Ksztv. a közigazgatási államtitkári és a helyettes államtitkári tisztég ismételt bevezetésével a minisztériumok vezetésében a szakmai elemet kívánta erősíteni. E két szakmai vezető megbízása határozatlan időre szól, és szakirányú felsőfokú végzettséghez kötött. Ugyanakkor a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény a kormánytisztviselők indoklás nélküli, egységesen két hónapos felmentési idővel történő felmentésével az államigazgatás egészében egyfajta nyitottabb foglalkoztatási rendszert alakított ki. A következetesen felépített szakmai érdemeken alapuló karrier rendszerű közszolgálatok egyik jellemzője az, hogy a köztisztviselők nem egy konkrét közigazgatási szervvel, hanem az adott állam közszolgálati testületével állnak jogviszonyban. A köztisztviselőt pályázat alapján végzettségének és képzettségének megfelelő közszolgálati kategóriába (ezek a tevékenységi funkciókat jelentik), valamint testületbe (ezek pedig a szakmai ágazatot jelentik) veszik fel és sorolják be. Az adott közigazgatási szervnél betöltött munkakör lététől vagy nem lététől független a köztisztviselő közszolgálati jogviszonya. Ha megszűnik a munkaköre az adott közigazgatási szervnél, akkor egy másiknál kell őt besorolási kategóriájának és testületének megfelelő munkakörben alkalmazni. Egy ilyen rendszer központi tervezést, szervezést és irányítást igényel és azt, hogy – legalábbis jogilag – a munkáltatói jogokat a Kormány vagy a kormányfő gyakorolhassa minden köztisztviselővel szemben. E jogkör persze decentralizálásra kerül, és csak a vezetői kinevezések maradnak központi szinten, de a jogi lehetőségek alkotmányosan fennállnak. Ennek a rendszernek az alternatívája az állás rendszerű közszolgálat, ahol a munkáltató mindig egy adott közigazgatási szerv. Az egyes közigazgatási álláshelyeket tipizálják, és jogszabályban megállapítják azok betöltésének általános feltételeit, majd a munkaköri leírások formájában közigazgatási szervenként konkretizálják. Ebben a rendszerben az alkalmazás az egyes közigazgatási szervek szintjén történik, a munkakör megszüntetése esetén nincs áthelyezés, vagy csak igen limitált, általában közös megegyezés alapján lehet áthelyezni más közigazgatási szervhez a feleslegessé vált köztisztviselőt. Egy ilyen rendszerben a közszolgálat létszáma csak globálisan tervezhető, a humán erőforrás kezelése pedig az egyes közigazgatási szervek szintjére vagy legalábbis egy-egy költségvetési fejezet szintjére decentralizált. A fejlett országokban eredeti formájában és kizárólagosan már egyik megoldást sem alkalmazzák, hanem azok valamilyen ötvözetét. Ennek oka főként az, hogy az önkormányzati közigazgatási szerveknél – önállóságuk miatt – eleve nem alkalmazható a következetes és egy központból irányított közszolgálat. Az államigazgatáson belül pedig a decentralizációhoz fűződő célszerűségi és rugalmassági okok miatt változott a rendszer. Attól függően, hogy a konkrét országok konkrét rendszerében a két megoldás közül melyik dominál, úgy alakul a közszolgálat felsőszintű irányítása is.

32


Az Európai Unió országaiban azok a megoldások vannak többségben, amelyekben – legalábbis a Kormány hatókörébe tartozó államigazgatásban – jogilag megmaradt központi kormányzati szinten az operatív igazgatási eszközök köre. Ennek megfelelően a közszolgálat felsőszintű irányítása a Kormány mint testület vagy a miniszterelnök hatáskörébe tartozik. Az országok egy másik körében a központi irányítás csak a jogi és költségvetési keretek központi meghatározására és legfeljebb a főtisztviselői kar kezelésére terjed ki, minden más jogkör a közigazgatási szervek szintjére tartozik. Egy ilyen rendszerben a közszolgálat felsőszintű irányítása egy tárca feladata (rendszerint a belügyminiszteré). Ez a másik megoldás a közszolgálat felsőszintű irányítására. Magyarország 1992 óta inkább ezt az utóbbi megoldást alkalmazza, ennek megfelelően a közszolgálat felsőszintű irányítása hosszú ideig a Miniszterelnöki Hivatalhoz tartozott, jelenleg a közigazgatási és igazságügyi miniszterhez tartozik. A köztisztviselők jogállásáról szóló törvénynek a 2001. évi XXXVI. törvénnyel történő módosítása egy kis elmozdulást jelentett a központosítás irányába, mivel: • bevezette az ágazatközi célokat szolgáló és a miniszterelnök által kinevezett, valamint mozgatott kiemelt főtisztviselői és központi tiszti kart (31/A-31/E. §), amelyet 2007-ben megszüntettek; • bevezette a központi létszámgazdálkodást az államigazgatásban (99. §); • e feladatok ellátását a Miniszterelnöki Hivatal biztosította. A 2002–2006-os évek közt tovább folytatódott a közszolgálat reformjának előkészítése. Ennek célja a közszféra egészére kiterjedő egységes szabályozás kialakítása volt. A munkálatok – bár több törvénytervezet is készült – végül is nem vezettek eredményre. A közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény módosította a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvényeket és így a Ktv.-t is. A módosítás csökkentette a foglalkoztatottsági garanciákat, szigorította a felmentés esetén igénybe vehető illetmény, illetve végkielégítés feltételeit. A Ktv. fenti és 2007-es módosítása bevezette a központi államigazgatásban a teljesítményértékelésen alapuló, normatív jutalmazási rendszert, valamint a korábbi alapvizsgát több lépcsőben felváltotta a közigazgatási versenyvizsga. A fenti reformokkal párhuzamosan – szintén több lépcsőben, csak szűk kivételekkel – valamennyi köztisztviselői jogviszony létesítését (kinevezést) pályázati eljárásnak kellett megelőznie. Mindezek mellett a minisztériumi főosztályvezetők, a kormányhivatalok, központi hivatalok, valamint a területi államigazgatási szervek vezetői többségének korábban határozatlan idejű vezetői megbízatását hatéves, határozott idejű megbízássá alakította át. Mindezek eredményeként elkezdődött a klasszikus zárt, karrier rendszerű közszolgálat munkajogi irányba történő átalakítása. A fenti folyamat mérföldköveként nevezhető meg – a már korábban említett – a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény, amely azzal, hogy az államigazgatásban dolgozó közszolgák tekintetében lehetővé tette az indokolás nélküli, egységesen, a közszolgálatban töltött időre tekintet nélkül kéthavi felmentési idővel történő felmentését, rendszerszerű változást jelentett. Az átalakítás következő állomása ugyanezen jogintézménynek a köztisztviselőkre (vagyis az önkormányzati közigazgatásban dolgozók) történő kiterjesztése lett

33


2011. január 1-től. A fenti változásokhoz kapcsolódóan megszüntették a versenyvizsgát, a közszolgálati álláshelyek pályázati úton történő betöltésének kötelezettségét, és a vezetők hatéves, határozott időtartamú megbízását. Az indokolás nélküli felmondás lehetősége miatt az Alkotmánybíróság megsemmisítette a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény ide vonatkozó rendelkezéseit [8/2011. (II. 18.) AB határozat], később ugyanezt tette a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény ugyanezen tárgykört rendező szabályaival. Erre, valamint arra a tényre tekintettel, hogy az Alaptörvény 17. cikk (5) bekezdése előírja, hogy a kormánytisztviselők jogállását törvényben kell szabályozni, egy átmeneti megoldást követően, az Országgyűlés 2011. december 19-én elfogadta a közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló 2011. évi. CXCIX. törvényt, amely újraszabályozta az államigazgatás – és az önkormányzati közigazgatás - személyi állományának jogállását. Az új szabályozás alapján a közszolgálati tisztviselők, vagyis mind az államigazgatásban dolgozó kormánytisztviselők, mind az önkormányzati köztisztviselők tekintetében a zárt rendszerre jellemző elemeket is tartalmazó nyitott közszolgálati rendszerről beszélhetünk.

2.6.2. Az államigazgatási szervek felépítése Az államigazgatási szervek felépítésének főbb szabályait az általános tantárgy anyagában, valamint a 2.4. fejezet csoportosításán keresztül részletesen bemutattuk. E körben – ismétlendő az ott áttekintetteket – kiemelhetjük, hogy az államigazgatási szervek felépítését alapvetően meghatározza a vezetési szerkezetük. Eszerint megkülönböztethetünk egyszemélyi vezetésű és testületi vezetésű szerveket. Az államigazgatási szervek döntően egyszemélyi vezetésű szervek, amelyek tevékenységének egészéért a szerv vezetője felelős: a jogszabályok alapján a szerv valamennyi hatáskörét a szerv vezetőjéhez telepítették. Ilyen egyszemélyi vezetésű szerv például egy minisztérium, ahol jogszabályi feladat- és hatáskörökkel főszabály szerint kizárólag a miniszter rendelkezik. A testületi vezetésű államigazgatási szervek tekintetében a vezetési jogosítványokkal nem egy személy, hanem egy több személyből álló testület rendelkezik. Testületi vezetésű szerv a Kormány, valamint a központi államigazgatási szervek közül például a Közbeszerzési Hatóság. Ezen nagy létszámú szervek rendszerint hivatali formában működnek, amelynek bemutatására már sor került az általános tantárgy keretében. A hivatali szervezetre a hierarchikus vezetési viszonyok jellemzőek, amelyek – a szervezet könnyebb működtetése érdekében – többszintű rendszert alkotnak. Főszabály szerint a magyar közigazgatási jog az államigazgatási szervek tekintetében a vezetői szint alatt két hierarchikus szintet különböztet meg: a főosztályokat és azokon belül az osztályokat. Egyes államigazgatási szervek (például a minisztériumok) esetében – a szervezeti egységek számára és szakmai tagolódására tekintettel további hierarchikus szinteket alakítottak ki (például a főosztályvezetői szint feletti helyettes államtitkári szint). A hivatali formához kapcsolódóan azonban szólnunk kell arról, hogy a különböző szervezeti egységek csoportosíthatók a tevékenységük jellege szerint.

34


Így minden államigazgatási szerv „magját” a szakmai szervezeti egységek jelentik, amelyek a fő tevékenységi körbe tartozó feladatok ellátásáért felelősek. Ezek mellett a szakmai tevékenység pénzügyi, személyzeti, jogi (magánjogi és esetleg kodifikációs jellegű) támogatása érdekében funkcionális szervezeti egységek működnek.

2.6.3. A közigazgatási szervek szervezeti és működési rendje: a működési rendet kialakító szabályzatok Az államigazgatási szervek szervezeti és működési rendjének szabályozása többszintű rendszerben jelenik meg. A szabályozás első szintjét a szervezet feladataira, valamint feladat- és hatáskörére vonatkozó jogszabályi (kisebb részben törvényi, meghatározó jelleggel kormányrendeleti) szintű szabályozás jelenti. A közigazgatási szakzsargonban a szervezetek jogállásáról, feladat- és hatásköreiről szóló jogszabályokat statútumnak nevezik. A jellemzően kormányrendeleti szintű statútumok mellett, azokat kiegészítve – ám új hatásköröket nem telepítve – jelennek meg a miniszteri rendeletek, amelyek általában eljárási s kisebb részben anyagi jogi jellegű részletszabályokat határoznak meg. A jogszabályi szint alatti szinten helyezkedik el a szerv működésének belső szabályozása. A belső szabályzatok első szintjét az egész szervre kiterjedő szabályzati rend jelenti. E körbe tartozik a szervezet működését alapvető jelleggel meghatározó szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ). A szervezeti és működési szabályzat tartalmát egészében nem határozzák meg a jogszabályok, azonban az egyes törvények és kormányrendeletek egyes kötelező elemeket felsorolnak, így például az SZMSZ-ben kell rendelkezni: • a foglalkoztatható közigazgatási főtanácsadók, tanácsadó számáról; • a közigazgatási szerv (belső) ellenőrzésével kapcsolatos legfontosabb kérdésekről; • egyes államigazgatási szervek tekintetében a külön törvények által megállapított további kötelező elemekről, így a minisztériumok és a kormányhivatalok létszámkeretéről. A fenti keretek között az SZMSZ-ek legfontosabb tartalmi elemei a következők: • a szervezet legfontosabb azonosító adatai (elnevezés, cím, nyilvántartási számok stb.), valamint költségvetési jogállása; • a szerv vezetői, feladat- és hatáskörük; • általános személyzeti kérdések; • a szerv szervezeti egységeinek jogállása, feladataik; • a szerv működésére vonatkozó legfontosabb szabályok: szolgálati út, szignálás rendje, általában a legfontosabb kiadmányozási szabályok; • a szerv költségvetési kötelezettségvállalási rendjének alapvető szabályai; • jogszabályban előírt kötelező tartalmi elemek (pl. a belső ellenőrzés rendje). A szervezeti és működési szabályzatot a Ksztv. szerint a szerv vezetője készíti el, s az irányító/felügyeleti szerv vezetője hagyja jóvá. A központi államigazgatási szervek tekintetében a szervezeti és működési szabályzat a közjogi szervezetszabályozó eszköznek minősülő miniszteri utasítás: a minisztériumi

35


SZMSZ-eket a miniszter adja ki normatív utasításban a közigazgatási és igazságügyi miniszter jóváhagyását követően, a kormányhivatalok SZMSZ-eit a felügyelő miniszter adja ki normatív utasításban a kormányhivatal vezetőjének javaslatára, a közigazgatási és igazságügyi miniszter jóváhagyását követően, míg a központi hivatalok SZMSZ-eit a miniszter adja ki normatív utasításban. A szervezeti és működési szabályzatok mint az államigazgatási szerv működésének általános, legfontosabb szabályzata mellett külön szabályzatok is alkothatók. Ezek egyes szervek esetében beépülnek az SZMSZ-be, míg másutt attól függetlenek. Egyes külön szabályzatok megalkotása törvényekből levezethető, így ilyen szabályzat például a szerv közszolgálati szabályzata vagy kötelezettségvállalási, gazdálkodási, számviteli szabályzata. Sok szerv esetében a kiadmányozás részletes rendelkezéseit nem az SZMSZ, hanem egy azt kiegészítő önálló kiadmányozási szabályzat tartalmazza. Szintén ilyen, külön jogszabályban meghatározott norma például a tűzvédelmi, munkavédelmi stb. szabályzat. Szintén külön jogszabályok írják elő, hogy az iratkezelés kérdéseit önálló szabályzatban rendezzék. Ehhez kapcsolódóan gyakran az SZMSZ-en kívül általános ügykezelési rendelkezéseket állapítanak meg. A szerv működését meghatározó szabályzatok harmadik szintjét az egyes szervezeti egységek működésére vonatkozó rendelkezések, azaz a szervezeti egységek úgynevezett ügyrendjei jelentik. Az ügyrendek az államigazgatási szerv egyes szervezeti egységeinek más, az egész szervre kiterjedő hatályú szabályzatban nem rendezett kérdéseit tartalmazzák (pl. hogy az egyes érdemi ügyintézőknek miként alakul a helyettesítési rendje a főosztályon belül). A bürokratikus, hivatali működésre figyelemmel e többszintű szabályzati rendszer – megfelelő kidolgozottság esetén – a szervezet teljes működési rendjét megfelelően rendezi. Jelen alfejezetben láthattuk, hogy az államigazgatási szervek személyzete, felépítése, működési rendje a szakszerű, kiszámítható, pontos és jogszerű munkavégzés és döntéshozatal feltételeinek biztosítása érdekében pontosan szabályozott. A következőkben azt vizsgáljuk, hogy e feltételek mellett milyen döntéseket hozhatnak a közigazgatási szervek.

2.7. Az államigazgatás felelősségi rendszere Az államigazgatási szervek és kormány-, valamint köztisztviselőik nem csupán önálló feladat- és hatáskörrel, hanem ahhoz kapcsolódóan önálló jogi felelősséggel is rendelkeznek. (Természetesen a felelősség nem különíthető el „államigazgatási” és „önkormányzati” felelősségre, jelen pontban leírtak a közigazgatásban általában is igazak, így a közszolgálat valamennyi területén érvényesülnek.) A jogi felelősség általánosságban – minden jogág területén – az általánosan kötelező magatartási szabályokat tartalmazó jogszabályban foglalt előírások megsértése vagy nem teljesítése esetén kilátásba helyezett jogkövetkezmények érvényesítése. A jogi felelősség elemei a következők: • a jogszabályban kilátásba helyezett szankció (hátrány) – pl. fegyelmi büntetés, bírság stb.; • a felelősségre vonás objektív feltétele (a jogban általában az objektív feltételt a jogsértés, legsúlyosabb esetében a társadalomra veszélyesség kategóriájában határozzák meg); • a felelősségre vonhatóság szubjektív feltétele (felróhatóság vagy vétkesség).

36


Lényeges, hogy a jogszabályban kilátásba helyezett szankciót megfelelően kimunkált eljárási rend keretében érvényesítsék. Jogi értelemben vett felelősségről csak a fenti feltételek együttes megvalósulása esetén beszélhetünk. Meg kell azonban jegyezni, hogy a jogi felelősséget előíró szabályok értelmezése korántsem mindig könnyű, figyelemmel arra, hogy a felelősség elemeit általában nem egyetlen szabályból (§-ból, bekezdésből) olvashatjuk ki, hanem a felelősség megállapításához és a szankció érvényesítéséhez nemritkán adott jogszabály különböző részein található szabályok összevétésével juthatunk csak el. (Így pl. a Büntető Törvénykönyv ún. általános része tartalmazza, hogy mi tekinthető bűncselekménynek, itt található a társadalomra veszélyesség és a szándékosság vagy gondatlanság meghatározása; a konkrét elkövetési magatartás és az ahhoz rendelt büntetési tételkeret – pl. 5 évtől 15 évig terjedő szabadságvesztés – viszont már az ún. különös részben található.) Az államigazgatáson belül a következő jogi felelősségi formák léteznek: 1) Alkotmányjogi felelősség: az alkotmányjogi felelősség a politikai felelősség egyik változata, amelynek célja, hogy a végrehajtó hatalom csúcsán álló személyek az általánostól legalább részben eltérő anyagi, illetve eljárási szabályok szerint legyenek felelősségre vonhatók hivatalos ténykedésükért. Az Alaptörvény 21. cikke tartalmaz ilyen szabályokat a Kormány vonatkozásában (ún. bizalmatlansági indítvány). Kiterjesztve értelmezhető valamennyi választott közigazgatási tisztségviselőre. 2) A közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény szerinti felelősség (fegyelmi felelősség és kártérítési felelősség): a kormányzati szolgálati és a közszolgálati jogviszonyból eredő kötelmek vétkes megszegése esetén alkalmazott fegyelmi felelősség körében – fegyelmi eljárás lefolytatását követően – büntetések szabhatók ki. A kártérítési felelősség körében a főszabály az, hogy a kormányzati (közszolgálati) szolgálati jogviszonyából eredő kötelezettség megszegésével okozott kárért kártérítési felelősséggel tartozik a közigazgatási dolgozó, ha nem úgy járt el, ahogyan az az adott helyzetben általában elvárható. Szándékos és súlyosan gondatlan károkozás esetén a teljes kárt köteles megtéríteni a köztisztviselő. A gondatlanság egyéb esetében ennek mértéke legfeljebb négyhavi illetménye lehet. 3) A Munka Törvénykönyve szerinti munkajogi felelősség: az államigazgatási dolgozók köre szélesebb, mint a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény hatálya alá tartozó munkavállalók. Nem minden államigazgatási dolgozó esetében indokolt a kormánytisztviselőkre vonatkozó, speciális szabályok alkalmazása. Ezekben az esetekben a munkajog szabályait alkalmazzák. 4) Polgári jogi felelősség (pl. a Polgári Törvénykönyv szerinti közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség, amikor a köz- vagy kormánytisztviselő e jogviszonyával összefüggésben okoz kárt harmadik személynek). 5) Az államigazgatási szerv kártérítési felelőssége: ha a munkáltató a kormánytisztviselőnek a kormányzati szolgálati jogviszonyával összefüggésben okoz kárt, azt köteles megtéríteni, de nem a polgári jog szabályainak alkalmazásával, hanem a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény speciális szabályai szerint vétkességre tekintet nélkül és teljes mértékben. 6) Büntetőjogi felelősség: ezen belül is elsősorban az ún. hivatali bűncselekményekért való felelősség.

37


2.8. Döntés az államigazgatásban

2.8.1. Az államigazgatási döntés fogalma A közigazgatás s ennek része, az államigazgatás – működése lényegét tekintve – folyamatos döntéshozatal. Az államigazgatási döntés alapvetően két megközelítésben tárgyalható. Az egyik inkább igazgatástudományi, szervezéselméleti megközelítés, amennyiben a döntést az igazgatás folyamatának egyik konkrét, jól elkülöníthető szakaszaként jeleníti meg a célkitűző, információgyűjtési, feldolgozási, tervezési, döntési, végrehajtó, koordinatív, valamint ellenőrzési tevékenységek állandó és ismétlődő körforgásában (ezt hívják ún. igazgatási ciklusnak). A másik megközelítés inkább jogtudományi jellegű, amennyiben a döntések jog általi formalizáltságát, „előre beprogramozottságát” helyezi előtérbe, illetve az egyes döntéseket is csak a jogérvényesülés folyamatában elfoglalt helyük és szerepük alapján vizsgálja. Az államigazgatási döntés – tartalmi megközelítésben – olyan társadalmi aktus, amelyben az államigazgatási szervek a közhatalom eszközeivel (akár kényszerítő eszközök alkalmazásával) érvényesítik a közérdeket az államigazgatási szerv(ezet) előtt álló társadalmi célkitűzések realizálásának (megvalósításának) a folyamatában. Ez – leegyszerűsítve – azt jelenti, hogy az államigazgatási szerv minden közhatalmi tartalommal rendelkező akaratnyilvánítását döntésnek kell tekintenünk, függetlenül attól, hogy a konkrét esetben hatósági jogviszony, irányítási viszony stb. alakult-e ki a jogviszony alanyai között. (Jelezzük, hogy jelen pontban leírtak a teljes közigazgatásban értelmezhetők, hiszen valamennyi közigazgatási szerv döntéseire vonatkoznak.)

2.8.2. Mérlegelési jogkör Az államigazgatási jogi szabályozás alapvető követelménye, hogy biztosítsa a jogszerűséget, a jog rendeltetésének, céljának megfelelő optimális döntés meghozatalát. A jogi szabályozás a legtöbb esetben ún. kategorikus jogi normában definiált tényállást jelenít meg, azaz az abban foglaltak bekövetkezte esetén csupán egyféle döntés születhet. Ilyenkor csupán azt kell vizsgálni, hogy megvalósul-e a tényállás vagy sem. A normák egy jelentős részénél azonban – a jogalkotó által szintén előre meghatározott – ugyanazon tényállás mellett többféle döntésre is mód nyílik, sőt, ezen döntési lehetőségek mindegyike jogszerűnek tekinthető. Az ilyen döntést nevezzük mérlegelési jogkörben hozott döntésnek. Lényeges, hogy a mérlegelési jogkörben kibocsátott aktusok szintén jogilag kötött aktusoknak minősülnek, mert az aktus jogszabályon alapul; a jogszabály pontosan meghatározza a döntés célját, kereteit és tartalmát. A jogalkotó többféle módon is utalhat a mérlegelés lehetőségére; így egyrészt kifejezetten megjelölheti a döntési alternatívákat, másrészt olyan általános jogi fogalmakat is alkalmazhat, amelyek eleve utalnak erre a lehetőségre (közveszély, közbiztonság, közérdek stb.).

38


A mérlegelés tárgya többféle is lehet: pl. megadja-e a hatóság az engedélyt vagy nem; alkalmazzon-e joghátrányt vagy ne; ha joghátrányt alkalmaz, milyen mértékűt stb. A mérlegelés szempontjai igen sokrétűek, az adott tényállás elemeinek gondos áttekintésével hozható csak meg a megfelelő döntés. A hatósági jogalkalmazásban a mérlegelés szinte mindennapos tevékenység, ezért az ezen a területen dolgozó köz- vagy kormánytisztviselőtől elvárt, hogy ne csak „ösztönből”, rutinszerűen végezze el ilyen irányú feladatát, hanem valóban alaposan tárja fel a tényállás minden, jogilag releváns (azaz figyelembe veendő) elemét. Ez már csak azért is kötelezettsége és érdeke, mert a mérlegelés jogszerűségét a jogorvoslati eljárások során is mindenkor vizsgálni kell, hiszen ez éppen úgy a felülbírálat tárgya lehet, mint a döntés más szempontú jogszerűsége. A mérlegelési jogkör alkalmazásának egyik tipikus példája az államigazgatásban: a bírságok alkalmazása. Ez irányadó mind anyagi (pl. környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi, munkavédelmi stb. jellegű), mind eljárási bírságok esetében. Példaként tekintsünk át egy elméleti esetet! A Ket. a következőképp fogalmaz: „61. § (1) Az e törvényben meghatározott esetekben a kötelezettség felróható módon történő megszegése esetén eljárási bírság kiszabásának van helye. Ha az ügyfél vagy az eljárás egyéb résztvevője egyébként rosszhiszeműen jár el, a hatóság eljárási bírsággal sújthatja. (2) Az eljárási bírság legkisebb összege esetenként ötezer forint, legmagasabb összege […] természetes személy esetén ötszázezer forint, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet esetén pedig egymillió forint. (3) Az eljárási bírság egy eljárásban, ugyanazon kötelezettség ismételt megszegése vagy más kötelezettségszegés esetén ismételten is kiszabható. (4) Az eljárási bírság kiszabásánál a hatóság figyelembe veszi: a) a jogellenes magatartás súlyát és a felróhatóság mértékét; b) az érintett vagyoni helyzetét és jövedelmi viszonyait, továbbá c) az eljárási bírságnak ugyanabban az eljárásban történő ismételt kiszabása esetén az előző bírságolások számát és mértékét.” Az ügyintéző azzal szembesül, hogy az egyik ügyfél ismételten ittasan jelenik meg a meghallgatáson, így megint nem tud érdemi nyilatkozatot tenni, ezáltal feleslegessé válik az ellenérdekű ügyfél jelenléte is. Az ügyintéző rögtön mérlegelési helyzetbe kerül, első döntése: alkalmazzon-e az eljárást akadályozó ügyféllel szemben bírságot vagy sem? („…bírság kiszabásának van helye.”) A válaszunk jelen esetben vélhetőleg igenlő lesz, mert ettől kellő visszatartó erő várható (természetesen már csak a következő esetre nézve). A második mérlegelési kör már összetettebb: milyen

39


szempontokat kell figyelembe venni a bírság kiszabása során? A Ket. konkrét támpontokat ad a 61. § (4) bekezdése alapján. Természetesen a konkrét összeg megállapítására egzakt kiszámítási mód – ebben az esetben – nincs, helyesen járunk el, ha határokat, „sávokat” próbálunk meg meghatározni a bírságkiszabás menetében, pl. így: • A jogellenes magatartás (ittas állapotban megjelenés) általánosságban nézve kevéssé súlyos, de felesleges időveszteséget okozott az ügyintézőnek és az ellenérdekű ügyfélnek – ez felfelé tolja a kiszabandó bírság összegét. • A felróhatóság nem vitatható, hiszen az ügyfél saját hibájából került ittas állapotba – ez is emeli az összeget. • Az ügyfél csekély vagyonnal, jövedelemmel pedig egyáltalán nem rendelkezik, ez jelentősen „lenyomja” az összeget (tekintettel arra is, hogy a be nem fizetett bírság majdani végrehajthatóságát sem árt szem előtt tartani). • A korábban egyszer már előfordult ugyanilyen esetben már alkalmaztunk egy 10 ezer forintos bírságot, így az ismétlődés miatt vélhetőleg nagyobb visszatartó erő várható egy magasabb összegtől, tehát ez is felfelé „húz”. (Zárójelben jegyezzük meg, hogy nem helyes az olyan gyakorlat, mely a szerv elsődleges bevételi forrásának tekinti a pénzbeli szankciók alkalmazását, ez ugyanis – bár mérlegelési szempont lehet, de – az adott tényállással nincsen összefüggésben.) A fentiek alapján tehát az ügyintéző 10 és 50 ezer forintos bírságösszegek közti értéket kíván alkalmazni, figyelemmel a befizetés vagy a majdani végrehajtás realitására. Mivel több a „súlyosító” körülmény, a saját maga által meghatározott felső határ közelébe „húz”, és végül is 40 ezer forintos bírságot szab ki. Helyes, ha a bírságoló végzésben a gondolati folyamat – a külvilág számára egyébként nem érzékelhető – legfontosabb elemeit megjelenítjük, éspedig két okból: • Meggyőző erővel bírhat a jogsértő személy számára, és visszatarthatja további jogsértésektől. • Esetleges fellebbezés esetén a felügyeleti szerv értékelni tudja az általunk alkalmazott szempontok jog- és tényszerűségét.

2.8.3. A diszkrecionális döntés A mérlegelési jogkörben hozott döntésektől meg kell különböztetnünk az államigazgatás szabad belátáson, ún. „diszkréción” alapuló cselekvését. Ez a mérlegelési jogkört meghaladó szabadságot jelent a döntéshozó számára, s csak rendkívül szűk körben van lehetőség ennek alkalmazására. A diszkrecionális jogkörben kibocsátott aktusok minden esetben olyan törvényi (alkotmányi) felhatalmazás alapján születhetnek meg, amelyek egyes rendkívüli (veszély)helyzetekben (pl. rendkívüli állapot) teremtik meg a lehetőséget arra, hogy az államigazgatási szerv szabad belátása alapján döntsön arról, hogy a köz érdekében eljár vagy sem, és hogy milyen tartalmú döntést hozzon.

40


(A polgári közigazgatás fejlődésének folyamatában a rendőrállam közigazgatásában a diszkrecionális jogkör széles körben érvényesült, míg a jogállami közigazgatásban ez kivételes intézmény, mert a közigazgatási szervek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörükben az ott meghatározott módon járhatnak el és dönthetnek.) Szűk körben előfordulnak diszkrecionális döntések akkor is, ha egyébként rendkívüli jogrendről nem beszélhetünk. A magyar állampolgárságról szóló törvény értelmében pl. nem szerezhet magyar állampolgárságot az, akinek honosítása Magyarország köz- és nemzetbiztonságát sérti. Ezt a megfogalmazást szokták „gumiklauzulának”, határozatlan jogfogalomnak is nevezni: a jog szabály nem határozza meg értelmezési tartományát, az állam lényegében bármilyen ok felmerülését ebbe a körbe vonhatja, és szabadon dönt arról, hogy milyen tényeknek milyen jelentőséget tulajdonít. Az állampolgársági eljárásban eljáró hatóság részéről elegendő – törvényi felhatalmazás alapján – csak erre az egy szabályra hivatkozni. Természetesen ennek a szabad mérlegelési lehetőségnek megvan az érthető indoka: az állami önvédelem, mely nyilvánvalóan akadályozni igyekszik, hogy pl. egy nemzetközi körökben közismert fegyver- és kábítószercsempész bűnszervezet vezetője állampolgárságot szerezzen.

2.8.4. A méltányossági jogkörben hozott döntés A fentieken túlmenően lehetőség van méltányossági jogkörben hozott döntésekre is. Ilyenkor az államigazgatási szerv a jogszabályban szabályozott tipikus megoldástól eltérően (annak ellenében), a fél javára eltekint egyes feltételek érvényesítésétől, azért, mert a jogalkotó erre felhatalmazza. Ennek oka minden esetben az, hogy a jogszabálynak megfelelő egyedi aktus (azaz a hatósági döntés) ellentétbe kerülne a jogi norma valóságos rendeltetésével és társadalmi céljával, azaz a jogszabály céljával ellentétes eredményre vezetne. Garanciális szabály, hogy az adott jogszabálynak a méltányosság gyakorlását egy kifejezett felhatalmazás beiktatásával lehetővé kell tennie a döntéshozó számára (ez biztosítja a jogszerűség érvényesülését). Fontos felhívni a figyelmet: jogszabály engedélye nélkül alkalmazott méltányosság jogellenes döntést eredményez (akkor is, ha a méltányosság alkalmazása nélkül létrejön az a helyzet, amelynek elkerülésére éppen a méltányosság szolgálna). A méltányosság gyakorlásának jogszerűségéhez jelentős mértékben hozzájárul, hogy számos esetben nem az ügyben egyébként hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság „gyakorolja a méltányosságot”, hanem egy magasabb szintű államigazgatási szerv. (A méltányossági döntések lényegében két döntést tartalmaznak, egyet az általános szabályok alkalmazásával: pl. az adó megállapítása és egy másikat, mely ettől eltér, pl. az egyébként fizetendő adó részben vagy egészben történő elengedése.) Méltányossági döntés körében többféle eredmény keletkezhet: jog engedélyezése a megkövetelt feltételek teljesítése nélkül vagy csak részleges teljesítésével; kötelezettség mérséklése vagy elengedése stb. Szemben a mérlegelési jogkörben hozott döntésekkel, a méltányosság alkalmazása sohasem kötelező, és sosem eredményezhet a fél számára kedvezőtlen (súlyosabb) döntést.

41


Vizsgáljuk meg a fentebb leírtakat néhány jogszabályi példán keresztül! A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény 7. § (4) bekezdése szerint: „Az idegenrendészetért és menekültügyért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) a menekültkénti elismerés feltételei fennállásának hiányában kivételes méltányosságból menekültként ismerheti el azt a külföldit, akinek az elismerését humanitárius ok indokolja, feltéve, hogy a külföldi menekültkénti elismerését kizáró ok nem áll fenn.” A konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvény 5. § (5) bekezdése szerint: „A miniszter különös méltánylást érdemlő esetekben kérelemre a hazatérési kölcsön visszafizetése alól részben vagy egészben mentesítést adhat. A miniszter határozata a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság előtt kizárólag semmisségére hivatkozva támadható meg.” A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 66. § (1) bekezdése szerint: „Különös méltánylást érdemlő körülmények fennállása esetén a Nyugdíjbiztosítási Alap kezeléséért felelős nyugdíjbiztosítási szerv, a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv vezetője a) az öregségi nyugdíjkorhatárt elérő személy, a megváltozott munkaképességű özvegy és az árva részére kivételes nyugellátást állapíthat meg; b) az a) pontban meghatározott személyek, a rehabilitációs járadékban részesülő személy, illetőleg a 47. § (2) bekezdésének c) pontja szerinti feltétellel rendelkező özvegy részére kivételes nyugellátás-emelést, illetőleg a 6. § szerinti nyugellátásban részesülő személyek részére egyszeri segélyt engedélyezhet.” A nyugdíjas bányászok szénjárandóságának pénzbeli megváltásáról szóló 145/1992. (XI. 4.) Korm. rendelet 8. § (2) bekezdése szerint: „A társadalombiztosítási (nyugdíjfolyósítási) szerv méltányosságból a jogalap nélkül felvett pénzbeli szénjárandóság visszakövetelésétől eltekinthet.”

2.8.5. A közigazgatás cselekményei Az államigazgatási aktus fogalma, elhatárolása a tényleges cselekményektől és más jogi aktusoktól. A jogügyletek, aktusok jogi relevanciával (azaz jelentőséggel) bíró cselekmények, a jogalanyok akarati nyilatkozatai, amelyeknek a célja jogi következmények kiváltása. A jogügyletek, az aktusok a jog realizálását (az írott jogi szabályok gyakorlati megvalósítását) jelentik, mert a jogszabály(ok) alapján meghatározott jogkövetkezményeket idéznek elő, azaz általuk jogi viszonyok keletkeznek, szűnnek meg és módosulnak. Az államigazgatási aktusok lényegi ismérveiket tekintve megegyeznek például a polgári jogi ügyletekkel. (Jelezzük, hogy az aktusok a közigazgatás minden területén megjelennek, így jelen pont szabályai alkalmazhatók az önkormányzatok által végzett cselekményekre is.) A jogügyleteket meg kell különböztetnünk a jogszabálytól. A jogszabályok általános magatartási szabályok, amelyeknek a realizálását jelentik az egyedi aktusok.

42


Az egyedi, individuális aktusokat meg kell különböztetnünk a jogi tényektől is. Az egyedi aktusok a jogi tények közé tartoznak, a jogi tények ugyanakkor lényegesen tágabb fogalomkört fognak át. A jogszabályok ugyan főszabályként az egyedi aktusokat, jogügyleteket minősítik jogi ténynek, ám emellett egyéb emberi magatartásokat is ilyenként minősíthetünk mind a jogszerű, mind pedig a jogellenes magatartások köréből. Ezeken túlmenően jogszabály eseményeket, objektív körülményeket is jogi ténynek nyilváníthat. Ilyen objektív körülmény lehet az időmúlás, az elbirtoklás, az ember életkora, neme, a születés vagy a halál ténye stb. (Ez utóbbiak tehát jogi ténynek igen, de aktusnak nem minősülnek.) Az államigazgatási aktus fogalmát a jogtudomány kettős értelemben használja. Egyrészt államigazgatási aktusnak tekinti az államigazgatás ún. szabályozó (normatív) aktusait, másrészt ide sorolja az államigazgatás egyedi (individuális) aktusait. Az államigazgatás ún. szabályozó aktusai az államigazgatás által alkotott jogszabályokat (és a közjogi szervezetszabályozó eszközöket), jogi normákat jelentik. Az államigazgatási aktus szűkebb értelemben csak az államigazgatás egyedi aktusait foglalja magában. Ez az államigazgatási aktus az államigazgatás alanyának egyedi ügyben közfeladatok ellátása érdelében kibocsátott, rendszerint egyoldalú akaratnyilatkozata, amelynek a célja jogi hatás elérése. Az államigazgatási aktusokat el kell határolni az államigazgatási aktusnak nem minősülő, ún. tényleges cselekményektől, valamint az államigazgatás olyan aktusaitól, amelyek nem a szűkebb értelemben vett államigazgatási aktusok, hanem polgári jogi, munkajogi stb. jogügyletek (pl. amikor egy közigazgatási szerv bútort vásárol, vagy munkavállalót vesz fel az éjszakai ügyeleti szolgálat ellátására), vagy éppen egy büntetőeljárásban történő részvételt eredményeznek (pl. az ügyfél bántalmazza az ügyintézőt, s ezért az ügyfél ellen testi sértés miatt feljelentést tesznek). Az államigazgatási hatóságok a hatósági feladatok ellátása érdekében igen sokrétű szervező- és igazgatási munkát végeznek. E tevékenységüket azonban nemcsak az államigazgatási aktusok révén végzik, hanem jogi következmények nélküli, ún. tényleges cselekményeken (cselekvéseken) keresztül is. E tényleges cselekvéseket általában a közigazgatási jog szabályozza, tehát e cselekvések is csak a jogi normáknak alávetve valósulhatnak meg. A nevezett cselekményeket 4 nagy csoportba sorolhatjuk: 1) Igazgatási cselekmények Ide tartoznak az aktusok előkészítésére szolgáló cselekmények, a döntések tervezeteinek előkészítése, a döntéseket megelőző tervezés, a döntési alternatívák kimunkálása, a döntésekhez szükséges információk összegyűjtése, elemzése, a tanácskozások, értekezletek megszervezése, lebonyolítása stb. E tényleges igazgatási cselekményeknek meghatározó szerepe van az igazgatás hatékonyságában és minőségében. Lényeges, hogy mindezen magatartásokat, cselekményeket a jog – általában – csupán keretjelleggel szabályozza. 2) Nyilvántartási és regisztratív cselekmények Ezek egyben igazgatási cselekményeknek is tekinthetők, amennyiben céljuk az információk elemzése, gyűjtése, tárolása. A nyilvántartási cselekményeket a jog aktusnak is minősítheti, amennyiben a nyilvántartásba történő bejegyzésről, törlésről, módosításról jogszabály rendelkezik. Ez az irányadó a közhitelű nyilvántartásokra, az adatigazolásra, a hatósági bizonyítványok kiadására. A nyilvántartásba való bejegyzés lehet konstitutív, jogviszonyt keletkeztető vagy éppen azt megszüntető hatályú.

43


3) Reálcselekmények A reálcselekményekre jellemző, hogy noha közvetlen jogi hatásuk, következményük nincs, mégis szorosan kapcsolódnak a jogi aktusokhoz. Ilyen lehet pl. az aktusok kibocsátása körében az ügyfél kioktatása a jogaira, illetve kötelezettségeire. (Figyeljük meg, hogy ezen cselekmények elmaradása viszont vezethet jogi következményekhez, pl. jogszerűtlen döntést eredményezhet, illetve a mulasztó köz- vagy kormánytisztviselő fegyelmi felelősségét is megalapozhatja.) Szintén ide sorolható az irányító tevékenység körében az irányított szervezetek tájékoztatása, illetve az azoknak nyújtott tanácsadás. A reálcselekmények közé sorolhatjuk az aktusok végrehajtásához kapcsolódó, ún. foganatosító aktusokat is (pl. a Ket. szerinti hatósági ellenőrzés vagy közigazgatási végrehajtás körében). Fontos megemlíteni, hogy az eljárásjogban ezek a cselekmények pontosan szabályozottak, s így az esetleges jogsérelmek jogi úton történő orvoslására is lehetőség van. 4) Materiális cselekmények Végül léteznek az ún. materiális cselekmények, melyeknek leglényegesebb ismérve, hogy minden esetben valamilyen reálfolyamat – közvetlen – megvalósítását jelentik. A közigazgatási szervek mint szervezetek működéséhez szükség van közvetlen gazdálkodó tevékenységre, anyagok beszerzésére, elosztására a szervezeten belül. Ide tartozik az épületek karbantartása, a fűtés, világítás megoldása, könyvtár, étkező fenntartása a dolgozók számára stb. Ezen tevékenységek célja – összefoglalóan – a szervezet működési feltételeinek biztosítása.

2.8.5.1. Az államigazgatási aktusok fajtái Az államigazgatási aktusok osztályozása során két lényeges ismérvet kell figyelembe vennünk. Elsősorban azt, hogy az államigazgatási szerv mint jogalany milyen funkció körében, milyen jogalap alapján bocsátja ki az államigazgatási aktusokat. A másik fontos körülmény a lényeges – az államigazgatási aktusokat jellemző – jogi sajátosságok köre. E két szempont figyelembevételével négy alapvető fajtáját különböztethetjük meg az államigazgatási aktusoknak. Hatósági jogalkalmazó aktusok Az államigazgatás hatósági aktusainak négy fajtáját különböztethetjük meg: • a hatósági döntéseket, amelyeket az államigazgatás hatósági jogalkalmazó tevékenysége során bocsát ki (pl. határozatok és végzések); • a szakhatósági hozzájárulást; • a hatósági intézkedést (mely igen sajátos, mert kötelezettség azonnali teljesítésére irányul, általában szóbeli utasításként jelenik meg, pl. amikor a rendőr vagy a tűzoltó a veszélyhelyzet elhárítása érdekében felszólítja a gépjárművezetőt, hogy hagyja el a területet); • az államigazgatási hatóság eljárást kezdeményező aktusait. Közintézeti aktusok E körbe azok a közigazgatási aktusok tartoznak, amelyeket a közintézetek bocsátanak ki akkor, amikor a szolgáltatásaikat igénybe vevők felvétele, elbocsátása ügyében döntenek, illetve a létrejött közszolgáltatási, közigazgatási jogviszony alapján határoznak a szolgáltatást igénybe vevő jogairól és kötelezettségeiről. Ide tartozik pl. döntés a szociális otthonba vagy a felsőoktatási intézménybe való felvétel tárgyában.

44


Az államigazgatási szervezeti rendszer működéséhez tartozó államigazgatási aktusok Az államigazgatás szervezeti rendszerén belül érvényesülnek a hierarchikus irányítási aktusok. Az irányítás, felügyelet és ellenőrzés fogalmáról több elmélet is kialakult. A többségi vélemény alapján a három fogalom közül az irányítás a legtágabb kategória, a felügyelet ehhez képest az irányítás része, az ellenőrzés pedig az irányítás és a felügyelet egyik eszköze. Ezen túlmenőleg azonban az irányítás és felügyelet többféle szempont szerint is osztályozható és definiálható. Az irányítás szociológiai megközelítésből olyan szervezetek közti hatalmi viszonyt jelent, melyben az irányító az irányított viszonyaira meghatározó befolyást gyakorol. Az irányított viszonyai két fő csoportra oszthatók: szervezeti és szakmai viszonyokra. Az irányítás eszközei lehetnek jogi és nem jogi eszközök. Az irányítás jogi eszközei: • a szabályozási jog, ezen belül a jogszabályalkotás vagy a közjogi szervezetszabályozó eszközök alkalmazása; • a konkrét utasítási jog; • a konkrét ügyekben való döntés joga; • az aktus-felülvizsgálati jog; • az ellenőrzés. A felügyelet az irányítás része, de míg az irányításnak vannak nem jogi eszközei is, addig a felügyelet jogi kategóriát jelent. A felügyeletet lehet osztályozni jogalanyai szerint (pl. önkormányzatok állami felügyelete, szervezetek tevékenységi felügyelete, hatósági felügyelet stb.). Tárgya szerint a felügyelet lehet pl. pénzügyi, szakfelügyeleti stb., jogalapja szerint pedig jogszerűségi vagy célszerűségi. A felügyelet lehet hierarchikus vagy hierarchián kívüli. A közigazgatás ellenőrzési rendszerén belül a közigazgatás külső ellenőrzését valósítja meg az Országgyűlés, az országgyűlési bizottságok, az ÁSZ, valamint az országgyűlési biztos, a bíróság, valamint az ügyészség. A közigazgatáson belüli ellenőrzést valósít meg a Kormány valamennyi közigazgatási szerv felett, a felsőbb szinten elhelyezkedő államigazgatási szervek az alárendelt szervek felett, az önkormányzati testület a saját szervei felett, valamint a polgármester és a jegyző a hivatali szervezet felé. Közigazgatási (államigazgatási) szerződések A szerződés sajátos, kétoldalú aktus. A szerződés egyik, vagy mindkét alanya közigazgatási szerv; továbbá e szerződés a magánjogi szerződésektől alapvetően abban különbözik, hogy a közigazgatási (államigazgatási) szervnek bizonyos előjogai vannak, azaz nem érvényesül – maradéktalanul – a

45


felek egyenjogúsága (pl. a közigazgatási szerv rendkívüli felmondási lehetőségei, a szerződés tartalmának módosítására vonatkozó előjogok). A közigazgatási szerződések jellemzői: • egyik vagy mindkét szerződő fél közigazgatási szerv; • nem egyoldalú aktusok; • jogszabály rögzíti a szerződés tartalmát, formáját, a szerződéskötési eljárást, a szerződésre jogosult feladat és hatáskörét; • a szerződő közigazgatási szervnek speciális előjogai és felelőssége van; • jogszabályban rögzített feladatokra köthető. Magyarországi főbb alkalmazási területei: pl. az önkormányzati társulási szerződések, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) finanszírozási szerződései, a közoktatási megállapodások, a közbeszerzések, a koncesszió stb. A közigazgatási szerződéseket a Ket. (76–77. §) is intézményesítette, hatósági szerződés elnevezéssel.

46

3. 3. Az államigazgatás felépítése

A közigazgatási feladatokat alapvetően két nagy közigazgatási intézménytípus látja el, az egyik a Kormány által irányított felülről lefelé, területi szintre szerveződő, hierarchikusan felépülő államigazgatás, a másik pedig a helyben (települési és területi szinten) szervezett és választott testületek által irányított, de egymással mellérendeltségben álló helyi önkormányzatok csoportja. A két közigazgatási intézménytípus közti kapcsolatot a jogalkotás, a finanszírozás, valamint a kormány által az önkormányzatok felett gyakorolt törvényességi felügyelet teremti meg. Az államigazgatási szervek főleg hatósági jogalkalmazó tevékenységet látnak el, míg az önkormányzatok a helyi közszolgáltatások biztosításában rendelkeznek feladat- és hatáskörökkel, de jogalkotói jogkörük is van. Ezen túlmenően – célszerűségi okokból – a helyi önkormányzati szervezet ellát a központi kormányzat által rábízott államigazgatási feladatokat is. Azt is meg kell jegyezni ugyanakkor, hogy a közszolgáltatások biztosításában – az azokat teljesítő intézmények fenntartásának rendszerében – igen lényeges változások álltak be már 2012-ben, pl. a levéltári rendszer esetében, amely folyamat 2013-ban folytatódott. Ennek eredményeképpen számos közszolgáltatást, az azokat biztosító intézmények fenntartásával a területi államigazgatás szervei látnak el. Az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási szerveken felül – a jogalkotás kivételével – közigazgatási feladatot elláthatnak nem közigazgatási szervek is, így rendészeti szervek, közalkalmazottakat foglalkoztató költségvetési szervek, köztestületek, közalapítványok, non-profit gazdasági társaságok és kivételesen természetes személyek is. A közintézet ma nem jogi, hanem jogirodalmi fogalom. A háború előtti közigazgatásunkban a közintézet a közjogi jogi személy egyik kategóriája volt, és így van ez ma is a frankofon jogrendszerekben. A közintézetek főként humán közszolgáltatásokat biztosító állami vagy önkormányzati költségvetési szervek. A non-profit gazdasági társaság nem jövedelemszerzésre irányuló közös gazdasági tevékenységet folytató gazdasági társaság, amely rendelkezhet közhasznú vagy kiemelten közhasznú jogállással. A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szerv, melynek létrehozását törvény rendeli el, és közfeladatot lát el. Ide tartoznak az MTA, valamint a szakmai és gazdasági kamarák is. A közalapítvány olyan alapítvány, melyet az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat közfeladat ellátásának folyamatos biztosítására hozott létre, vagy azt törvény kötelezővé teszi. (A 2006. évi LXV. törvény szerint új közalapítvány alapítására nincs lehetőség 2006. július 1. óta, azonban a korábban létrehozott közalapítványok külön törvényben meghatározott feltételek mellett tovább működhetnek.)

47


A fenti, a jogirodalomban kialakult csoportosítással szemben más megközelítést alkalmaz a pénzügyi jog körébe tartozó jogszabály, a 2010-ben hatályon kívül helyezett, a költségvetési szervek jogállásáról szóló 2008. évi CV. törvény (a továbbiakban: státustörvény), amikor a költségvetési szerv tevékenységének jellege alapján megkülönböztette a közhatalmi és a közszolgáltató költségvetési szervet. A jelenleg hatályos jogi szabályozás, az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény a költségvetési szerv fogalmát az alábbiak szerint definiálja: jogszabályban vagy az alapító okiratban meghatározott közfeladat ellátására létrejött jogi személy. A törvény szerint a költségvetési szerv tevékenysége kétféle lehet: alaptevékenység és vállalkozási tevékenység. Ettől a – jogszabályi – csoportosítástól függetlenül, az elmélet továbbra is elhatárolja a közhatalmi és a közszolgáltató tevékenységet. A közigazgatási szervnek nincs jogilag meghatározott egységes és általános fogalma, és Magyarországon nincs külön közjogi jogi személyisége sem, de közvetett módon meghatározható e szervek köre. A közigazgatási szervek közigazgatási feladat- és hatáskört látnak el, állami vagy önkormányzati költségvetésből működnek, a polgári törvénykönyv általános jogi személy kategóriáján belül a „költségvetési szervek” csoportba tartoznak. A költségvetési szervek közül pedig azok sorolhatók a közigazgatási szervek közé, melyek közigazgatási közhatalmi tevékenységet látnak el, és a közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló törvény szervi hatálya alá tartoznak. (Ezt részben a törvény konkretizálja; az államigazgatási szervek körében pedig a Kormány esetileg dönt az adott szerv közigazgatási szerv jellegéről és a törvény hatálya alá történő besorolásáról.) A rendészeti szervek (pl. rendőrség, tűzoltóság, polgári védelem stb.) is közigazgatási feladatot látnak el, de a feladatok ellátása során közvetlenül alkalmazhatnak állami kényszerintézkedéseket, fegyveres vagy fizikai kényszert. E jellemzőik miatt pedig a civil közigazgatástól eltérő speciális felépítéssel, függelmi viszonyokkal rendelkeznek. A magyar közigazgatásban is vannak azonban atipikus közigazgatási szervek, önálló szabályozó szervek és autonóm államigazgatási szervek, melyek nem helyezhetők el az állami szervek hagyományos rendszerében, azonban ezeket a Ksztv. a központi államigazgatási szervek körében tárgyalja azzal, hogy nem határoz meg rájuk nézve szervezeti szabályokat, csak rögzíti, hogy ezeket törvény hozza létre. Ezek fő jellemzője az, hogy tevékenységük kötődik az összes alapvető államhatalmi ághoz, mivel maguk is látnak el kvázi jogalkotói, kvázi bíráskodási és kvázi közigazgatási feladatot, de egyikbe sem sorolhatók be. Az ide sorolható szervek köre egyre szélesebb, számuk 2012-ben nyolcra növekedett. Önálló szabályozó szerv a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, valamint a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal. Autonóm államigazgatási szerv a Közbeszerzési Hatóság, az Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Gazdasági Versenyhivatal, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, valamint a Nemzeti Választási Iroda. Az államigazgatás központi közigazgatási szervekből és az államigazgatás területi és helyi szerveiből (dekoncentrált közigazgatási szervek) áll. A központi közigazgatási szervek az ellátott feladat- és hatáskörük szerint lehetnek: • általános hatáskörű (a Kormány) és • különös hatáskörű szervek (minisztériumok, nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek).

48


Az államigazgatás területi és helyi szervei – a fővárosi és megyei kormányhivatalok kivételével – különös hatáskörű területi szervek. Az államigazgatáson belül a következő szerveket különböztetjük meg: • irányító és koordinációs; • javaslattevő és véleményező, valamint • ügydöntő, operatív hatáskörűek. Az államigazgatás alapvető működési elve a felülről lefelé építkező hierarchikus struktúra, melyben a felső szint az irányító, koordináló, az alsóbb szint pedig az operatív ügydöntő funkciókat az egyes ágazatok szerint tagolt struktúrákban látja el.

3.1. A központi közigazgatási szervek

3.1.1. A Kormány Az államigazgatás élén a Kormány mint testület áll, mely hatásköre az államigazgatási feladatok egészét átfogja, funkciója azonban elsősorban az irányítás és a koordináció (általános hatáskörű központi irányító szerv). Az Alaptörvény szerint a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A Kormány az Országgyűlésnek felelős. A Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre. Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot, rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A gyakorlatban mindez azt jelenti, hogy a Kormány: • irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket; • az államigazgatás bármely ágát közvetlen irányítása alá vonhatja, és erre elkülönült szervet hozhat létre; • jogszabálysértés esetén megsemmisítheti az alárendelt szervek jogszabálynak nem minősülő döntéseit; • rendeletet alkot és határozatot hoz; • meghatározott személyi döntéseket hoz. A Kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. A miniszterelnök-helyettest vagy helyetteseket a miniszterelnök jelöl ki a miniszterek közül. A miniszterelnököt az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg. A minisztereket a megválasztott kormányfő javaslatára – a miniszternek jelölt személyek országgyűlési bizottsági meghallgatását követően – a köztársasági elnök nevezi ki. A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A miniszterelnök az Alaptörvényben meghatározott feladatkörében eljárva a Kormány irányítása alatt álló, illetve a miniszter irányítása vagy felügyelete alá tartozó szervek vezetői számára feladatokat határozhat meg, továbbá tőlük tájékoztatást kérhet.

49


A miniszterek intézményirányítást és -felügyeletet gyakorolnak, a Kormány általános politikájának keretei között önállóan irányítják az államigazgatás feladatkörébe tartozó ágazatait és az alárendelt szerveket, valamint ellátják a Kormány vagy a miniszterelnök által meghatározott feladatokat. A Kormány megbízatása megszűnik a miniszterelnök megbízatásának megszűnésével. A miniszterelnök megbízatása megszűnik az újonnan választott Országgyűlés alakuló ülésével, a miniszterelnök lemondásával, a miniszterelnök halálával, az ellene beterjesztett ún. konstruktív bizalmatlansági indítvány Országgyűlés általi elfogadásával, az Országgyűlés előtt maga által kezdeményezett bizalmi szavazáson a bizalmatlanság kifejezésével, összeférhetetlensége kimondásával, illetve ha a megválasztásához szükséges feltételek már nem állnak fenn. A kormány működése során feladatkörében általánosan kötelező normatívaként, jogszabályként kormányrendeleteket alkot, illetve az alárendelt szervek irányítására, valamint egyedi ügyekben határozatokat hoz. A Kormány működését a Kormány mellett működő egyéb testületi szervek is segítik. Ezek közül a Kszt. külön is nevesíti a kormánybizottságokat, amelyeket a Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására hozhat létre. A kormánybizottságok tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. A Kormány mellett működő szervek másik fő típusa a kabinet. A kabinet a Kormány döntés-előkészítő, véleményező, koordináló és javaslattevő szerve. A kabinetek rendszere és működtetése alapvetően azt a célt szolgálja, hogy a kormány elé kerülő előterjesztések szakmailag és politikailag egyaránt megalapozottak legyenek. A Kormány mellett egy kabinet működik, a Nemzetbiztonsági Kabinet. A kabinet tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök által kijelölt személyek lehetnek. A kabinetnek, illetve a kormánybizottságnak a miniszterelnök is tagja lehet akkor, ha a létrehozásáról rendelkező kormányhatározat így rendelkezik. Főszabályként sem a kabinet, sem a kormánybizottság nem rendelkezik ügydöntő jogkörrel, kivételt törvény vagy kormányrendelet tehet. A Kormány mellett működő testületek a tárcaközi bizottságok is. A tárcaközi bizottságok rendeltetése feladatkörén belül a Kormány döntéseinek előkészítése, az előterjesztések véleményezése, illetve koordinációs teendők ellátása. A tárcaközi bizottságok tagjai főként vezető beosztású kormánytisztviselők. A Kormány mellett működő egyéb tanácsadó testületek a kormány javaslattevő, véleményező és tanácsadó szervei. A testület tagjait, valamint az annak ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét a testületet létrehozó jogszabály vagy kormányhatározat jelöli ki. Ezek a testületek, bizottságok nem rendelkezhetnek ügydöntő jogkörrel. A kormány munkáját nemcsak testületek segítik, hanem egyszemélyi vezetők is, nevezetesen a kormánybiztos és a miniszterelnöki biztos, jóllehet utóbbi a miniszterelnök munkáját segíti.

50


Kormánybiztost a Kormány feladatkörébe tartozó feladat ellátására a Kormány nevezhet ki, akinek tevékenységét a miniszterelnök irányítja. A kormánybiztos hivatali apparátusa a Miniszterelnökség szervezetében működő titkárság. A kormánybiztos megbízatása határozott időre, de legfeljebb két évre szól azzal, hogy megbízatása a miniszterelnök megbízatásához kötött. Kormánybiztost miniszter vagy kormányhivatal feladatkörébe nem tartozó vagy kiemelt fontosságú feladat ellátására lehet kinevezni. A kinevezési javaslatot a közigazgatási és igazságügyi miniszter teszi. Ellentétben a Kormány működését segítő konzultatív, javaslattevő testületekkel, a kormánybiztost a Kormány általában döntési jogkörrel is felruházza, hogy helyette és nevében eljárjon. Miniszterelnöki biztost a miniszterelnök jogosult kinevezni a feladatkörébe tartozó feladat ellátására, aki szintén felruházható döntési (irányítási) jogkörrel. Tevékenységét a miniszterelnök irányítja. A miniszterelnöki biztos megbízatása is határozott időre szól, és a miniszterelnök megbízatásához kötött. A miniszterelnöki biztost tevékenységének ellátásában a Miniszterelnökség szervezetében működő titkárság segíti.

3.1.2. A Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium mint a Kormány koordinációért felelős segédszervei A mai magyar államigazgatási rendszerben a Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium tekinthető kormányközponti szerepkört ellátó szervezetnek. A világszerte alkalmazott megoldásokat elemezve arra a következtetésre lehet jutni, hogy alapvetően két megoldás különböztethető meg a szervezetet és funkciókat alapul véve. Az egyik megoldás szerint a miniszterelnök hivatala csak a Kormány titkársági feladatait, az ülések előkészítését és a döntések végrehajtásának szervezését, ellenőrzését látja el. Ebben az esetben a hivatal vezetése sem igényel politikai szerepkört, azt vezető köztisztviselő (főtitkár, közigazgatási államtitkár, igazgatási miniszterhelyettes stb.) tölti be. (A miniszterelnök politikai segítőiből álló kabinet e konstrukcióban nem része a kormány titkárságának.) Az alkalmazott másik megoldás szerint a miniszterelnök hivatala a kormányzati működés koordinációjának fő letéteményese, továbbá a hivatal látja el a kormányzati működés szempontjából kiemelt fontosságú ágazatközi feladatok irányítását is, a hagyományos feladatokon túl. Ebben a konstrukcióban a hivatal vezetése is politikailag motivált politikai szereplőket kíván (miniszter, delegált miniszter, politikai államtitkár stb.). A konkrétan választott megoldás függ az adott ország kormányformájától, a kormány összetételétől (koalíciós vagy sem), valamint az adott ország tradícióitól is. Magyarországon a kormányzás története során lényegében mindegyik változatra volt példa. A rendszerváltást megelőzően a titkársági típusú modell volt a jellemző (a minisztertanács titkársága), míg a rendszerváltást követően a magasabb koordinációs jogkörrel rendelkező és politikailag motivált hivatali típus valósult meg.

51


A 2010-es választásokat követően a kormány – addig a Miniszterelnöki Hivatalban koncentrált – koordinációs feladatait megosztották: egyes feladatokat a Miniszterelnökség, másokat a Közigazga tási és Igazságügyi Minisztérium lát el. A Ksztv. szerint a Miniszterelnökség a miniszterelnök munkaszerve. A Miniszterelnökségre – ha törvény eltérően nem rendelkezik – a minisztériumra vonatkozó szabályokat megfelelően kell alkalmazni. Ellentétben a minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervekkel, a Miniszterelnökséget mint sajátos jogállású szerv tevékenységét a miniszterelnök irányítja, és államtitkár vezeti, szervezeti és működési szabályzatát a miniszterelnök adja ki normatív utasításban. A Miniszterelnökség legfontosabb feladata, hogy segítse a miniszterelnök tevékenységét, és közreműködik a kormányzati politika kialakításában. A Miniszterelnökség teendői: • Ellátja a miniszterelnök személye körüli teendőket. • Közreműködik a Kormány parlamenti kapcsolatrendszerének összehangolásában, kapcsolatot tart az Országgyűlés kormánypárti képviselőcsoportjaival. • Segíti a miniszterelnök országgyűlési tevékenységét. • A miniszterelnök részére döntés-előkészítéssel kapcsolatos tevékenységet végez, segíti a miniszterelnök kormányzati irányítással kapcsolatos szakmai tevékenységét. • Segíti a miniszterelnök társadalompolitikai kérdésekkel összefüggő tevékenységének ellátását, szervezi az ehhez szükséges koordinációt. • Segíti a miniszterelnök kül-, biztonság- és nemzetpolitikai kérdésekkel összefüggő tevékenységének ellátását, szervezi az ehhez szükséges koordinációt. • Közvetíti a miniszterelnök eseti döntéseit a miniszterek és a kormányzati szervek felé. • A miniszterelnök részére soron kívül tájékoztatást, felvilágosítást, továbbá kormányzati összeállítások elkészítéséhez szakmai előkészítő anyagot, adatszolgáltatást, illetőleg szakértői közreműködést kér. • Gondoskodik a köztársasági elnök, a Kormány és a miniszterelnök által adományozható kitüntetésekkel és egyéb elismerésekkel kapcsolatos feladatok ellátásáról. • Elősegíti a Kormány Országgyűléssel való kapcsolattartását. • Ellátja a miniszterelnök által esetenként meghatározott egyéb feladatokat. • Figyelemmel kíséri a Kormány törvényalkotási programjának végrehajtását. • Figyelemmel kíséri a Kormány munkaterve és programozási–munkaszervezési döntései végrehajtását. • Ellátja a belföldre irányuló kormányzati kommunikációval kapcsolatos koordinációs feladatokat. • Kormányzati kommunikációs tevékenysége keretében gondoskodik elemzések elkészítéséről. A Miniszterelnökség feladatköre 2012-ben tovább bővült. Lényeges változás, hogy a Miniszter elnökséget vezető államtitkár új feladataként került meghatározásra a Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság működésével kapcsolatos döntés-előkészítés, ügyviteli és titkársági feladatok ellátása. Ez a változás a fejlesztéspolitika súlyának növekedését mutatja. További változás, hogy a Miniszterelnökség szervezetén belül külügyi és külgazdasági ügyekért felelős államtitkár működik, ami a külgazdaság jelentőségének növekedését jelzi a kormányzati politikában. 2013. július 31-től pedig az európai uniós fejlesztési források felhasználásához kapcsolódó feladatokkal egészült ki a Miniszterelnökség feladatköre. Ennek keretében összehangolja a központi államigazgatási szervek európai uniós támogatási forrásokból finanszírozott országos szintű fejlesztéssel kapcsolatos tevékenységét, módszereket és követelményeket dolgoz ki a támogatáspolitikai intézkedésekhez. Folyamatosan figyelemmel kíséri az európai uniós támogatási forrásokból finanszírozott fejlesztési

52


folyamatokat. Emellett összehangolja az európai uniós támogatási források felhasználását, nyomon követi az európai uniós fejlesztési források felhasználásához kapcsolódó fejlesztéspolitikai programok végrehajtására javasolt intézkedések hatásait, és azokról tájékoztatja a kormányt. Javaslatot tesz, előkészíti a szabályozást, valamint biztosítja az ágazati és területi szereplők között a koordinációt. Szintén új, hogy ellátja a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség irányításával kapcsolatos feladatokat.

3.1.2.1. A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, valamint a kormányzati döntések előkészítésének rendje Korábban utalás történt arra, hogy a klasszikus kormánytitkársági feladatokat a jelenlegi struktúrában a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium és azon belül két – helyettes államtitkár irányítása alatt működő – szervezeti egység, a főosztályként működő Kormányiroda, valamint a Közigazgatási Stratégiáért Felelős Helyettes Államtitkárság látja el. E feladatok teljesítése igen nagymértékben befolyásolja a Kormánynak mint testületnek a munkáját, a kormányzati döntések minőségét, a Kormány ügyrendszerű működését. A Kormány és közigazgatási államtitkári értekezlet mint testületek üléseivel kapcsolatos feladatokat főként a Kormány ügyrendje határozza meg. A Kormány ügyrendje tartalmazza: • a Kormány – mint testület – üléseinek általános szabályait, a munkatervvel kapcsolatos előírásokat; • a Kormány döntéseinek előkészítési eljárását, az előterjesztések tartalmi követelményeit; • az előterjesztések tárcaközi egyeztetésének, véleményezésének és benyújtásának szabályait; • a közigazgatási államtitkári értekezlet ülésével kapcsolatos szabályokat; • a Kormány ülésével kapcsolatos kérdéseket; • a Kormány által meghozott döntések típusait; • a Kormány döntései végrehajtásának ellenőrzését; • a Kormány munkáját segítő más testületek közös szabályait. A vázolt kérdéskörök elsősorban adminisztratív vagy eljárási jellegűnek és így néha másodlagosnak tűnnek a kormányzati munka tartalmi kérdései mellett. Ez azonban a valóságban nem így van. Az eljárási szabályok fő célja ugyanis a szakmailag és jogilag egyaránt megalapozott kormányzati döntések meghozatala, így ismeretük elengedhetetlenül fontos a közigazgatás minden szintjén. Az ugyanis, hogy az előterjesztéseknek milyen kötelező tartalmi elemei vannak (pl. társadalmi, gazdasági, igazgatási, nemzetközi stb. hatáselemzések), a gondos mérlegeléshez szükséges alapvető információkat határozza meg. Hasonló a helyzet az előterjesztések véleményezésének rendjével is. Az érintett tárcáknak, önkormányzati szövetségeknek, érdekvédelmi szerveknek az előterjesztés kézhezvételétől számított 10 munkanapon belül – testületi szerv esetén a kézhezvételtől számított 30 munkanapon belül – kell az előterjesztővel a véleményt közölni. Ezen határidő szigorú betartása azt szolgálja, hogy alapos véleményt lehessen kialakítani a rendszerint egy-egy tárca által előkészített és ágazatilag motivált tervezetekkel kapcsolatban. A kormányzati döntések formája pedig azért igen fontos kérdés, mert jogi hatását (jogszabály vagy kormányhatározat stb.), érvényesülési körét ez határozza meg.

53


A Kormányirodának részben kodifikációs, részben koordinációs és funkcionális feladatai vannak. Utóbbiak közé tartoznak azok, amelyek a Kormány ügyrendjében foglaltak érvényre juttatását szolgálják, úgymint: • a Kormány munkatervével és programozási–munkaszervezési döntéseivel összefüggő igazgatási műveletek, e döntések időszerű végrehajtásának nyomon követése; • a Kormány döntéseinek nyilvántartása, végrehajtásuk nyomon követése és javaslattétel a közigazgatási államtitkárnak a szükséges intézkedésekre; • a közigazgatási egyeztetés koordinálásával kapcsolatos műveletek, úgymint a kormányzati döntés-előkészítési tervezetekkel kapcsolatos, egyeztetett álláspontot tartalmazó minisztériumi vélemény összeállítása és képviselete; • a kormány-előterjesztés és a miniszteri rendelettervezetek előzetes szakmai egyeztetése, javaslat a közigazgatási egyeztetésre bocsáthatóságukról; • a jogi, összkormányzati és a Kormány döntéseiben meghatározott követelmények érvényesítése az előzetes szakmai egyeztetés és a közigazgatási egyeztetés során, továbbá a javasolt döntés végrehajtása feltételeinek ellenőrzése; • a közigazgatási államtitkári értekezlet és a Kormány ülése napirendjére javasolt, illetve a napirenden szereplő előterjesztések elemzése alkotmányossági, jogi, összkormányzati és a Kormány ügyrendjének való megfelelőségi szempontok alapján; • a közigazgatási államtitkár és a miniszter felkészítése céljából komplex szakvélemény elkészítése; • a felterjesztendő kormány-, miniszterelnöki és miniszteri jogszabályok, döntések tervezetének előkészítése aláírásra; • közreműködés a benyújtásra megküldött törvényjavaslatok és országgyűlési határozati javaslatok ellenőrzésében abból a szempontból, hogy megfelel-e a Kormány döntésének, illetve a jogszabályszerkesztés követelményeinek, illetve az Országgyűlés által meghatározott feltételeknek; • a közigazgatási államtitkári értekezlet, valamint a Kormány ülésének szervezésével és lebonyolításával kapcsolatos, a Kormányzati Iratkezelési Főosztály feladatai közé nem tartozó műveletek. A Közigazgatási Stratégiáért Felelős Helyettes Államtitkárságnak a kormányzati koordináció érdekében ellátott feladatai a következők: • szakmai javaslatok kidolgozása a közigazgatási államtitkár részére a helyettes államtitkár útján, valamint a szükséges egyeztetések és hatástanulmányok elkészítésének kezdeményezése; • a kormány-előterjesztések és miniszteri rendeletek tervezeteinek véleményezése szakmai szempontból, valamint javaslat azok közigazgatási egyeztetésre bocsáthatósága tárgyában szakpolitikai szempontból; • az általános kormányzati közpolitikának, az átlátható állam követelményének, valamint az egyenlő bánásmód elősegítésének való megfelelőség érvényesítése az előzetes szakmai egyeztetés és a közigazgatási egyeztetés során; • a javasolt döntés végrehajtása feltételeinek teljes körű biztosíthatóságáról történő gondoskodás az előzetes szakmai egyeztetés és a közigazgatási egyeztetés során; • felkészítő feljegyzések és szakpolitikai vélemény elkészítése a közigazgatási államtitkár és a miniszter közigazgatási államtitkári értekezletre, illetve kormányülésre, valamint a Kormány kabinetjeire történő szakpolitikai felkészítése érdekében; • az államigazgatási egyeztetés során fennmaradó véleményeltérések feloldása; • a minisztérium képviselete szakmai–ágazati fórumokon;

54


• napi kapcsolattartás az érintett minisztériumokkal, részvétel a miniszteri és más fontosabb vezetői értekezleteken; • az összkormányzati érdekek érvényesülésének figyelemmel kísérése, az érintett ágazatoktól tájékoztatás és információ kérése; • a minisztérium szervezeti egységeinek tájékoztatása a minisztériumok működésével kapcsolatos aktuális szakmai–ágazati kérdésekről; • a gazdaság, a társadalom, illetve a környezet fejlődésére jelentős hatást gyakorló, tárcaközi együttműködést igénylő kormányprogramok és fejlesztési célkitűzések előkészítésének, megvalósításának és értékelésének összehangolásában történő közreműködés; • a Kormány programjának, illetve munkatervének végrehajtását befolyásoló társadalmi, gazdasági és környezeti jelenségek, gazdaság-társadalompolitikai és környezetpolitikai szakirodalom gyűjtése, rendszerezése és elemzése. Az előterjesztések tartalmi elemei Az előterjesztések tartalmilag a Kormány testületi döntéseinek kezdeményezésére szolgáló javaslatok. A törvényjavaslatokról, országgyűlési határozatokról szóló előterjesztések előkészítését úgy kell ütemezni, hogy azok a jogalkotásról szóló törvényben, illetőleg az Országgyűlés Házszabályában meghatározott időpontban benyújthatók legyenek. Az európai uniós tagságból fakadó jogalkotási kötelezettségekkel kapcsolatos előterjesztések előkészítését úgy kell ütemezni, hogy azok a kötelezettség teljesítésére meghatározott határidőn belül elfogadhatók legyenek. Az előterjesztésben – a szakmai részletkérdések mellőzésével – röviden be kell mutatni a megalapozott döntéshez szükséges információkat, így különösen • a javasolt intézkedésnek a kormányprogramhoz való illeszkedését; • indokait; • lényegét; • főbb tartalmi jellemzőit, költségkihatását, valamint • várható gazdasági, költségvetési, társadalmi, igazgatási, államháztartási, nemzetközi és egyéb hatásait – szükség szerint példákkal és számításokkal alátámasztva –, illetve következményeit (hatásvizsgálati lap); • jogszabály esetében ezen túlmenően az alkalmazhatóság feltételeit, valamint • a természetes személyek és a vállalkozások adminisztratív terhei csökkentését, illetve ezek növekedése esetén az azt elkerülhetetlenül szükségessé tevő szempontokat, továbbá hatósági eljárás esetében az elektronizálás ütemezését; • a döntés kommunikációjára vonatkozó javaslatot is. Ha jogszabály vagy nemzetközi szerződés az Európai Unió jogából eredő tagállami kötelezettségeket érint, az előterjesztésben tájékoztatást kell adni arról is, hogy a javasolt szabályozás összeegyeztethető-e az Európai Unió jogával, az európai uniós jogi aktusok átültetését vagy végrehajtását szolgáló jogszabálytervezetekre vonatkozó előterjesztésekhez pedig részletes táblázatot kell csatolni,

55


amelyben fel kell tüntetni, hogy az uniós jogi aktus egyes rendelkezéseinek a tervezet mely rendelkezései felelnek meg (megfelelési táblázat). Ha a jogszabálytervezetet az európai közösségi jog szerint előzetesen meg kell küldeni véleményezésre az Európai Bizottságnak, az Európai Központi Banknak, illetve az Európai Unió tagállamainak, a megküldési kötelezettség teljesítésére vonatkozó nyilatkozatot csatolni kell. Az előterjesztésnek tartalmaznia kell a tárgyra vonatkozó főbb megállapítások és javaslatok összefoglalását, továbbá a pontosan megfogalmazott döntési javaslatot, valamint indokolt esetben tartalmaznia kell a végrehajtási jogszabály tervezetét is. Azokat a vitás kérdéseket, amelyekben nem alakult ki egyetértés, az előterjesztésben – az eltérő vélemények ismertetésével – döntéshozatalra alkalmas módon be kell mutatni. Ha a megalapozott állásfoglalás ezt szükségessé teszi, két vagy több azonos részletességgel kidolgozott változatot kell ismertetni. A vitás kérdésekhez kapcsolódóan az előterjesztésnek tartalmaznia kell a társadalmi és érdek-képviseleti szervezetekkel, szakmai testületekkel az előterjesztéssel kapcsolatban folytatott egyeztetések összefoglalóját, valamint ha a Kormány a jogi szabályozás indokoltságának vizsgálatára szakértői bizottságot hozott létre, annak jelentését az előterjesztéshez csatolni kell. Törvénytervezet vagy országgyűlési határozattervezet esetében az előterjesztésnek tartalmaznia kell az előterjesztőnek az országgyűlési tárgyalási módra (sürgős, kivételes, kivételes és sürgős eljárás) vonatkozó javaslatát, valamint ennek indokait. A nem jogszabály alkotására irányuló előterjesztésben meg kell jelölni az adott kérdéssel kapcsolatos döntési hatáskör jogalapját. Az előterjesztésnek pontosan megfogalmazott, a többféle értelmezés lehetőségét kizáró és a végrehajtás szempontjából ellenőrizhető határozati javaslatot kell tartalmaznia, szükség esetén rögzítve az ellenőrzés módját és felelőseit is. Az előterjesztőnek javaslatot kell tennie a döntés, illetve az előterjesztés • egyes részeinek minősített adattá nyilvánítására; • közzétételének módjára, valamint • más jogszabályoknak és határozatoknak a döntés következtében szükségessé váló módosítására, továbbá • a feleslegessé váló korábbi jogszabályok és határozatok, illetve a tervezet módosító és hatályon kívül helyező rendelkezéseinek a hatálybalépésüket követő hatályon kívül helyezésére is. Az előterjesztéshez tömör vezetői összefoglalót kell csatolni, amely az előterjesztés jelentőségéhez és jellegéhez igazodva tartalmazza az ügy és a döntési javaslat lényegét. A közigazgatási és igazságügyi miniszter kötelezendően alkalmazandó előterjesztés-mintát bocsát ki, illetve meghatározza az elektronikus ügyintézés alkalmazási rendszerét. Ha miniszteri rendeletet más miniszterrel együttesen vagy vele egyetértésben kell kiadni, és az érintettek között véleményeltérés van, a vitatott kérdésről a közigazgatási és igazságügyi miniszter előterjesztése alapján a Kormány dönt.

56


Az előterjesztések formai követelményei és az előterjesztések véleményezésének (tárcaegyeztetésének) rendje A nagyobb jelentőségű kormányzati döntések (pl. átfogó törvényjavaslatok, fontosabb kormányrendeletek, programok) előkészítése és a döntéshozatal kétszakaszos eljárásban történik. Az első szakasz az elvi természetű, főbb tartalmi kérdésekben való állásfoglalásra, a második szakasz a Kormány által kialakított elvek alapján részleteiben kidolgozott szabályozási és egyéb döntések előkészítésére, illetőleg meghozatalára irányul. A Kormányhoz előterjesztést nyújthat be: • a Kormány tagja; • a Kormány döntése alapján vagy a miniszterelnök megbízásából a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium államtitkára; • feladatkörében a kormánybiztos, továbbá • a Kormány döntése alapján vagy a miniszterelnök előzetes hozzájárulásával más szervek és személyek. A kormányhivatal által előkészített előterjesztést a kormányhivatal felügyeletét ellátó miniszter nyújtja be és képviseli a Kormány előtt. Az előterjesztéseket legalább három munkanappal a közigazgatási államtitkári értekezlet időpontja előtt, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára által meghatározott példányszámban – egy példányt az előterjesztő eredeti aláírásával ellátva –, valamint elektronikusan meg kell küldeni a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumnak. Az előterjesztés átdolgozott változatát, illetve írásbeli kiegészítését e szabályok megfelelő alkalmazásával legkésőbb a kormányülés időpontját megelőző második munkanapon kell benyújtani. Az előzőekben jelzett határidőn belül a közigazgatási és igazságügyi miniszter engedélyével nyújthatók be a halaszthatatlanul sürgős döntést igénylő ügyekben készült előterjesztések. A benyújtást követően a közigazgatási és igazságügyi miniszter megvizsgálja, hogy a közigazgatási államtitkári értekezletre benyújtott előterjesztés megfelel-e a Kormány ügyrendjében foglalt követelményeknek. Az Kormány ügyrendjében foglalt előírásoknak nem megfelelő előterjesztés tekintetében dönt a közigazgatási államtitkári értekezletre történő benyújthatóság tárgyában, ennek keretében szükség esetén javaslatot tesz az előterjesztőnek az előterjesztés kijavítására vagy kiegészítésére. Az előterjesztőnek – ha a döntés kommunikációjára sor kerül – legkésőbb a Kormány ülését megelőző napon el kell juttatnia a kormányszóvivő részére az előterjesztéssel kapcsolatos sajtóközleményre vonatkozó szövegjavaslatát és a további felmerülő kérdésekkel kapcsolatos felkészítőt. Minden előterjesztés és miniszteri rendelet tervezetét a közigazgatási egyeztetésre bocsátást megelőzően legalább 5 munkanapos véleményezési határidő biztosításával meg kell küldeni a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Kormányirodát irányító helyettes államtitkárának. A kísérőlevélben tájékoztatást kell adni arról, hogy az előterjesztő mely közigazgatási, társadalmi és egyéb szervezetekkel

57


fogja egyeztetni a tervezetet. Az előterjesztés, illetve rendelet tervezetének közigazgatási egyeztetésre bocsáthatóságáról a Kormányirodát irányító helyettes államtitkár véleménye alapján a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára dönt, aki egyfajta „szűrő”: feladata annak megállapítása, hogy az előterjesztés jogi-kodifikációs, költségvetési, illetve általános kormányzati politikai szempontból alkalmas-e az előterjesztés a közigazgatási egyeztetésre. Ha a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára egyetért a tervezet közigazgatási egyeztetésével, akkor az előterjesztés és a miniszteri rendelet tervezetét – ha törvény vagy a Kormány ügyrendjéről szóló kormányhatározat eltérően nem rendelkezik – észrevételezés, illetőleg véleménynyilvánítás céljából meg kell küldeni: • a minisztereknek; • a feladatkörében érintett kormánybiztosnak és • kormányhivatal vezetőjének; • akik a tervezetre észrevételt tehetnek. A bíróságok és az ügyészségek feladatkörét érintő tervezetet a Legfelsőbb Bíróság elnökével, illetőleg a legfőbb ügyésszel, az Alkotmánybíróságot, az Állami Számvevőszéket, a Magyar Nemzeti Bankot és az autonóm államigazgatási szerveket érintő tervezetet az érintett szerv elnökével is egyeztetni kell. Ha az előterjesztés a helyi vagy kisebbségi önkormányzatok feladatkörét érinti, a tervezetet véleménynyilvánításra a meghatározó országos önkormányzati érdek-képviseleti szerveknek meg kell küldeni. A fővárost, illetőleg a megyei önkormányzat hatáskörét érintő kormányzati döntések előkészítésébe a főpolgármestert, illetőleg a megyei önkormányzat közgyűlésének elnökét is be kell vonni. Jogszabály megalkotására irányuló előterjesztések előkészítésénél a jogalkotásról, valamint az elektronikus információszabadságról szóló törvény előírásaira kell figyelemmel lenni. Az ilyen előterjesztéseket egyeztetni kell az ügyben érdekelt országos önkormányzati, társadalmi és érdek-képviseleti szervekkel, valamint országos köztestületekkel. Az előterjesztés és a miniszteri rendelet tervezetére tett észrevételeket az előterjesztő köteles egyeztetni. Az észrevételezési jogot: • a minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerint a miniszter, az államtitkár, a közigazgatási államtitkár vagy az erre feljogosított helyettes államtitkár; • a kormánybiztos vagy • a kormányhivatal vezetője, illetőleg – akadályoztatása esetén – erre kijelölt helyettese gyakorolja. A Kormány tagjainak és a kormányhivatalok vezetőinek tevékenységéről szóló országgyűlési beszámoló esetén az előterjesztő a Kormány érintett tagjaitól (kormányhivatalok vezetőitől) köteles véleményt kérni. A véleményt az előterjesztés megérkezésétől számított tíz munkanap alatt kell az előterjesztővel közölni. Ha az előterjesztés súlya vagy más szempont indokolja, a véleményadásra tíz munkanapnál hosszabb időtartamot kell biztosítani. Átfogó jogszabályalkotásra irányuló előterjesztés, valamint testületi állásfoglalás kérése esetén a véleményezési határidő általában harminc nap.

58


A Kormány által meghatározott esetben vagy ha ezt fontos ok feltétlenül szükségessé teszi, a határidők általában öt munkanapnál nem rövidebb tartamban is megállapíthatók (soronkívüliség). Az előterjesztést ebben az esetben a miniszter vagy a miniszter felhatalmazása alapján közvetlenül az államtitkár, a közigazgatási államtitkár, a kormánybiztos vagy a kormányhivatal vezetője bocsátja véleményezésre. Az előterjesztő az észrevételezővel a véleményeltérést egyezteti. Az egyeztetés és az egyet nem értés tényét, valamint azt, hogy a véleményező az észrevételt fenntartotta, az előterjesztésen a név megjelölésével fel kell tüntetni. Ha az érintett határidőben nem nyilvánított véleményt, az előterjesztésben ennek tényére kell utalni. Az észrevétel elfogadása vagy a vitás kérdésben való megegyezés esetén az eredetileg észrevételt tevőt egyetértőként kell feltüntetni. Az észrevétel elfogadása vagy a vitás kérdésben való megegyezés esetén az eredetileg észrevételt tevőt egyetértőként kell feltüntetni. A fennmaradó vitás kérdésekben, különösen a kívánt közpolitikai cél elérését veszélyeztető észrevétel fenntartása esetén a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára a közigazgatási államtitkári értekezletre való benyújtást megelőzően egyeztetést folytat, illetve arról gondoskodik, és javaslatot tesz a vita megoldásának módjára. Az észrevételekről folytatott közigazgatási egyeztetés keretében minden szakmai, jogi és közigazgatási kérdést lehetőség szerint le kell zárni és egyetértésre kell jutni. Több változat fennmaradása esetén külön változatnak minősül az előterjesztés szükségességével vagy jogszerűségével való egyet nem értés is. A társadalmi érdekegyeztetés rendjére külön jogszabályok, illetőleg megállapodások irányadók. A közigazgatási államtitkári értekezlet A közigazgatási államtitkári értekezlet fő feladata a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő testületeként a kormányülések előkészítésének általános profilú szakmai, politikai, szervező, egyeztető és kontrolling funkciói ellátása. A Kormány ülésére benyújtott minden előterjesztést és jelentést, ideértve a kormánybiztosok előterjesztéseit (jelentéseit) is, előzetesen közigazgatási államtitkári értekezleten kell megtárgyalni, amely a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő testületeként a kormányülések előkészítésének általános szakmai, szervező, egyeztető és ellenőrző fórumaként működik. A közigazgatási államtitkári értekezlet feladata a Kormány üléseinek előkészítése. Ennek keretében állást foglal az előterjesztések és jelentések kormánydöntésre való alkalmasságáról, napirendre vételéről, illetőleg a további egyeztetések, valamint az előterjesztés átdolgozásának, kiegészítésének szükségességéről. Ha a közigazgatási államtitkári értekezlet ülésén az előterjesztéssel (jelentéssel) kapcsolatban – előkészítési vagy egyeztetési hiányosságokból adódóan – jelentősebb új elem merülne fel, a közigazgatási államtitkári értekezlet az előterjesztést (jelentést) leveheti a napirendjéről, és újabb egyeztetést írhat elő. A közigazgatási államtitkári értekezletet a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára hívja össze, szervezi és vezeti.

59


A közigazgatási államtitkári értekezlet rendszeresen – általában hetenként – tart ülést. A közigazgatási államtitkári értekezlet napirendjét a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára legkésőbb az ülést megelőző második munkanapon állapítja meg. A közigazgatási államtitkári értekezlet napirendjére csak előzetesen egyeztetett, a Kormány ügyrendjében foglalt követelmények megtartásával benyújtott előterjesztés és jelentés vehető fel. E szabályt két esetben nem kell alkalmazni. Egyrészt, ha a Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság feladatkörébe tartozó előterjesztést a Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság megvitatta és a Kormány általi megtárgyalásra javasolta, az előterjesztés közvetlenül benyújtható a Kormány ülésére. Másrészt e szabály alkalmazása alól a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára indokolt esetben kivételt tehet. A közigazgatási államtitkári értekezlet résztvevői: • a minisztériumok közigazgatási államtitkárai, valamint • a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Kormányirodát irányító helyettes államtitkára, továbbá • a közigazgatási stratégiáért felelős helyettes államtitkára. A közigazgatási államtitkári értekezleten állandó meghívottként vesz részt: • a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium kormányzati kommunikációért felelős államtitkára; • a Nemzetgazdasági Minisztérium államháztartásért felelős államtitkára; • a Miniszterelnökség helyettes államtitkára; • a Központi Statisztikai Hivatal elnöke; • a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal elnöke és • a kormányszóvivő. A közigazgatási államtitkári értekezletre a feladatkörét érintő előterjesztések tárgyalásához meg kell hívni: • a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium más helyettes államtitkárát; • a kormánybiztost; • a kormányhivatal vezetőjét, valamint • a Magyar Nemzeti Bank alelnökét. A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára a közigazgatási államtitkári értekezletre más személyt is meghívhat. A közigazgatási államtitkári értekezleten a résztvevők, az állandó meghívottak, valamint a meghívottak kötelesek személyesen részt venni. Akadályoztatásuk esetén a közigazgatási államtitkárt helyettes államtitkár, a helyettes államtitkárokat, valamint a meghívottakat a jogszabályban vagy szervezeti és működési szabályzatban meghatározott, helyettesítésükre jogosult vezető, a Központi Statisztikai Hivatal és a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal elnökét az általa kijelölt elnökhelyettes helyettesítheti. A közigazgatási államtitkári értekezlet a napirendjére tűzött előterjesztéseket és jelentéseket megvitatja, azok tekintetében állást foglal, és a Kormánynak javaslatokat tesz.

60


A közigazgatási államtitkári értekezlet kezdeményezheti, hogy az általa tárgyalt előterjesztést (jelentést) a Kormány ülése előtt – feladatkörében – a kormánybizottság is vitassa meg. A közigazgatási államtitkári értekezlet az előterjesztést e testületek állásfoglalását követően ismételten megvitatja, ha ez az ülés megfelelő előkészítése érdekében szükséges. Az előterjesztőt a közigazgatási államtitkári értekezlet felhívhatja arra, hogy a Kormány ülésére az értekezlet állásfoglalásának megfelelő, lehetőség szerint egyeztetett kiegészítő vagy alternatív előterjesztést nyújtson be. Ha az előterjesztés átdolgozása szükséges, a közigazgatási államtitkári értekezlet új, e határozat követelményeinek megfelelő előterjesztés benyújtását írhatja elő. A közigazgatási államtitkári értekezletről emlékeztető készül, melynek összeállításáról a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára legkésőbb az ülést követő munkanapon gondoskodik. Az előterjesztőnek a Kormány ülését megelőzően további személyes egyeztetés útján kell megkísérelnie a közigazgatási államtitkári értekezletet követően esetlegesen még fennmaradt nézetkülönbségek tisztázását és a viták lezárását, amely eljárásáról tájékoztatja a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkárát, aki dönthet a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium képviselőjének az egyeztetésben való részvételéről. A Kormány ülése A megfelelően előkészített előterjesztés vagy jelentés a kormányülés napirendjére akkor vehető fel, ha a közigazgatási államtitkári értekezlet megtárgyalta és napirendre tűzését javasolta. E szabály alkalmazása alól azonban vannak kivételek. Ennek megfelelően közvetlenül benyújtható előterjesztés a Kormány ülésére: • A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé minősítésről, az abban eljáró hatóság kijelöléséről, a fejlesztéspolitikai szempontból kiemelt jelentőségű ügyről, továbbá a Kormány egyedi döntésével megítélhető támogatás nyújtásáról szóló – a támogatási szerződés parafált tervezetét tartalmazó – előterjesztés, amennyiben azt a kiemelt jelentőségű beruházásokat kezelő és egyedi kormánydöntéssel támogatható beruházások kormánydöntését előkészítő tárcaközi bizottság megtárgyalta és Kormány általi megtárgyalásra javasolta. • A nemzetbiztonság, a közbiztonság védelmével, valamint az élet- és vagyonvédelemmel összefüggő előterjesztés, ha a Nemzetbiztonsági Kabinet megvitatta és a Kormány általi megtárgyalásra javasolta. A miniszterelnök kivételt tehet a főszabály alkalmazása alól a közigazgatási és igazságügyi miniszter javaslatára. A Kormányt az előterjesztés lényegéről az előterjesztő, a közigazgatási államtitkári értekezlet állásfoglalásáról a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium tájékoztatja. Az ülés napirendjének

61


javaslatát a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkárának javaslatára a közigazgatási és igazságügyi miniszter hagyja jóvá, és a közigazgatási államtitkár küldi ki legkésőbb az ülést megelőző második munkanapon az ülés résztvevőinek. A végleges napirendről a Kormány dönt. A miniszterelnök engedélyével – a munkaterv alapján benyújtott, illetve a jogalkotásra irányuló előterjesztések kivételével – a halaszthatatlanul sürgős ügyek szakmailag egyeztetett dokumentumai az ülés megkezdése előtt a helyszínen is szétoszthatók a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium útján. A Kormány ülésén a Kormány tagjai vesznek részt, az üléseket a miniszterelnök vezeti. A Kormány ülését a miniszterelnök akadályoztatása esetén a közigazgatási és igazságügyi miniszter vezeti, aki gyakorolja mindazon hatásköröket, amelyeket a Kormány ügyrendje a miniszterelnök hatáskörébe utal. A Kormány tagjai a Kormány ülésén személyesen kötelesek részt venni. E kötelezettség alól a miniszterelnök adhat felmentést. A Kormány ülésén a minisztert – akadályoztatása esetén – az erre kijelölt államtitkár helyettesíti, ha pedig ő is akadályoztatva van, az ülésen a közigazgatási államtitkár tanácskozási joggal vesz részt. A Kormány ülésén tanácskozási joggal az állandó meghívottak, az előterjesztők és a miniszterelnök által meghívott személyek. A meghívás személyre szólóan történik, az ülésen csak a meghívott vehet részt. A feladatkörét érintő napirendi pontok tárgyalásához a Magyar Nemzeti Bank elnökét meg kell hívni. A Kormány ülésére állandó meghívottak: • a Miniszterelnökséget vezető államtitkár; • a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium kommunikációs feladatokért felelős államtitkára; • a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára; • a miniszterelnök szóvivője (miniszterelnöki biztos); • a kormányszóvivő. Az állandó meghívottat a Kormány ülésén a Miniszterelnökség, illetve a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerint helyettesítésre jogosult vezető helyettesítheti. Amennyiben az előterjesztést nem a Kormány tagja, hanem más jogosult nyújtotta be, akadályoztatása esetén az általa kijelölt helyettese hiányában a miniszterelnök által kijelölt személy vesz részt a napirendi pont tárgyalásán. A Kormány határozatképes, ha tagjainak több mint fele jelen van. A Kormány döntéseit – az ügyrend szerint – testületként többségi döntéssel hozza. A Kormány tagjait a testületi döntések meghozatalában egyenlő szavazati jog illeti meg. A döntéseket szavazattöbbséggel hozzák, szavazategyenlőség esetén a miniszterelnök szavazata dönt. A Kormány döntését a miniszterelnök mondja ki. A Kormány ülése a benyújtott előterjesztések, jelentések megtárgyalásából, döntések meghozatalából, szóbeli eszmecseréből, eligazításból és bejelentésekből áll. Az írásban benyújtott előterjesztések tárgyalása a jóváhagyott napirend szerint történik. A szóbeli eszmecsere keretében a Kormány a szóban levő ügy végleges rendezését jelentő döntést nem hoz. Rendkívüli vagy azonnali intézkedést igénylő esetben a Kormány – ülésen kívül – úgy is hozhat döntést, hogy az adott ügyben tagjai írásban vagy távbeszélő útján közlik állásfoglalásukat. Ennek megszervezéséről és dokumentálásáról a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára gondoskodik.

62


A Kormány feladatkörében rendeletet ad ki, határozatot hoz, irányelvet vagy elvi állásfoglalást bocsát ki. A Kormány a gyakorlatban csak ritkán dönt testületként: ha a közigazgatási államtitkári értekezleten vitás kérdés nem maradt fenn, az előterjesztés elfogadásáról vita nélkül határozhat. Ugyanez a szabály érvényesül, ha az előterjesztés a Kormány által korábban már jóváhagyott nemzetközi szerződés kihirdetésére irányul. Általában jellemző, hogy a nem vitatott kérdésekben egyhangú, szavazás nélküli döntéshozatalra kerül sor, a vitás ügyekben pedig vagy a kormányülésen rendezik a fennmaradt nézeteltéréseket, vagy további egyeztetéseken kísérlenek meg konszenzust kialakítani. A Kormány üléséről összefoglaló és a Kormány tagjának kérésére, indokolt esetben és a miniszterelnök engedélyével rögtön, továbbá az ülés végén az összefoglaló elkészítésére alkalmas hangfelvétel készül. Az ülés összefoglalója alapján a Kormány döntéseinek szövegét véglegesítik. Erről az Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára gondoskodik. A kormányülés dokumentumainak kezeléséről és őrzéséről, valamint a Kormány döntéseinek nyilvántartásáról a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Kormányirodát irányító helyettes államtitkára gondoskodik. A miniszterelnök a Kormány ülései között kivételesen indokolt esetben feladatok kijelölése, nemzetközi tárgyalások lebonyolítása és megállapodások aláírása, jóváhagyása, látogatások szervezése, egyes kinevezések és felmentések ügyében, kitüntetések adományozása céljából kormányhatározatot, továbbá más esetben a Kormány felhatalmazása alapján kormányrendeletet és kormányhatározatot adhat ki. Az így hozott rendeletekről és határozatokról szóló jelentést utólagos jóváhagyásra a közigazgatási és igazságügyi miniszter nyújtja be a Kormányhoz.

3.1.3. A minisztériumok A különös hatáskörű központi közigazgatási szervek fő típusa a minisztérium, mely a magyar közigazgatás történetében a független magyar állam megteremtéséhez és a polgári átalakuláshoz kötődően az 1848. évi III. törvénycikkel jött létre, helyébe lépve az addigi császári kancellária-igazgatáshoz kötődő és testületi formában működő kormányszékeknek (dikasztériumoknak). A minisztérium eredeti formájában az egész mai értelemben vett Kormányt jelentette, mely magában foglalta a miniszterelnököt és a minisztériumi ügyosztályt vezető 8 minisztert egyaránt. Ennek az egységes minisztériumi szervezetnek fejlődéseként alakult ki a kiegyezést követően a szakosított minisztériumi struktúra, melyben a minisztérium már nem az egész Kormányt, hanem a központi közigazgatás egy-egy ágazatát vagy funkcióját irányító, igazgató szakosított szervezetét jelenti, élén a miniszterrel. Ez időtől fogva a minisztériumok jelentik Magyarországon a központi közigazgatás különös hatáskörű, az államigazgatás egy szűkebb ágazatával vagy funkciójának megvalósításával foglalkozó fő típusát. A magyar közigazgatás fejlődése ezzel teljes egészében szinkronban állt a korabeli haladó európai tendenciákkal és kormányzati megoldásokkal.

63


A minisztériumi jogállás közvetett módon történő alkotmányos szabályozására az 1949. évi XX. törvényben, az Alkotmányban került sor oly módon, hogy egyfelől az Alkotmány meghatározta a miniszteri feladatok kereteit, másfelől felsorolta magát a minisztériumokat is. Később a szabályozási technika túl merevnek bizonyult, és így az 1950. évi IV. törvénytől számítva a hatályos Alaptörvény csak annyit tartalmaz, hogy a minisztériumok felsorolásáról külön törvény rendelkezik [Alaptörvény 17. cikk (1) bekezdés]. A minisztériumi jogállás alkotmányos szabályozása azért közvetett, mert maga az Alaptörvény nem definiálja a minisztérium fogalmát. Arra a kormány feladataiból és a minisztériumokat vezető miniszterek jogállásából lehetett következtetni addig, míg a 2006. évi LVII. törvény – rendhagyó módon – nem definiálta a minisztérium fogalmát, úgymint a miniszter munkaszerveként a Kormány irányítása alatt álló, különös hatásközű államigazgatási szerv [28. § (1) bekezdés]. A fenti definíciót a hatályos Ksztv. 34. §-ának (1) bekezdése is tartalmazza. Az Alaptörvény szerint a Kormány a közigazgatás legfőbb szerve [Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése], a miniszter pedig „a Kormány általános politikájának keretei között önállóan irányítja az államigazgatásnak a feladatkörébe tartozó ágazatait és az alárendelt szerveket, valamint ellátja a Kormány vagy a miniszterelnök által meghatározott feladatokat” [Alaptörvény 18. cikk (2) bekezdése]. A miniszter tevékenységéért felelős az Országgyűlésnek, valamint a miniszterelnöknek [Alaptörvény 18. cikk (4) bekezdése]. Az alkotmányos szabályozásból úgy lehet meghatározni a minisztériumok fogalmát, hogy azok az Alaptörvény alapján törvénnyel létrehozott és a Kormány irányítása alatt álló, de a miniszter által vezetett és a miniszter ágazati, valamint szervezeti irányító feladatait segítő központi kormányzati szervek. Túl a Ksztv. erről rendelkező 34. § (1) bekezdésén, miszerint a minisztérium a Kormány irányítása alatt áll, a Kormány irányítási jogköre abban nyilvánul meg, hogy rendeletben határozza meg a miniszter feladat- és hatáskörét, melyeknek a végrehajtását a minisztérium mint szakosított szervezet segíti és biztosítja, határozataival pedig normatív vagy konkrét feladatokat állapít meg, egyedi döntéseket hoz számukra. A miniszter egyszemélyi felelős vezetőként vezeti a minisztériumot, ennek kereteit Ksztv., valamint a miniszter által kiadott és a miniszterelnök által jóváhagyott szervezeti és működési szabályzat határozza meg. A minisztérium mint szervezet a miniszter feladatait valósítja meg, azokat, melyeket jogszabály vagy kormányhatározat rögzít. A feladatok megvalósításának eszközeit, a miniszteri hatásköröket szintén jogszabály határozza meg. A miniszteri feladat- és hatáskört gyakran szinonimaként alkalmazva, minisztériumi feladat- és hatáskörként is szokták jelölni [lásd Ksztv. 34. § (1) bekezdése], sőt az is előfordul, hogy maga a jogszabály egy-egy feladat és hatáskör címzettjeként a minisztériumot jelöli meg. Tekintettel azonban arra, hogy a miniszter a minisztérium egyszemélyi felelős vezetője, így a hatáskör címzettje az azzal rendelkező miniszter lehet.

64


Természetesen a miniszternek jogában áll a feladatainak és hatáskörének gyakorlását átruházni a minisztérium vezetőire, ennek azonban vannak jogszabályi korlátai. 2010-ben – szemben a korábbi szabályozási modellel – az egyes miniszterek feladat- és hatásköreit nem miniszterenként önálló kormányrendelet, hanem egységes jogszabály, az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet rögzíti. A rendeletben az egyes miniszterek feladat- és hatáskörei egymástól aszerint eltérőek, hogy a feladat- és hatáskörüket megállapító milyen ágazati vagy funkcionális felelősségkört állapít meg számukra. E rendelet 11. §-a általánosságban meghatározza az egyes miniszterek főbb feladat- és hatásköreit: • Javaslatot készítenek a Kormány közpolitikájára, és közreműködnek a Nemzeti Együttműködésről szóló program végrehajtásában. • Előkészítik a törvények és a kormányrendeletek tervezeteit, valamint a Kormány, a miniszterelnök és a köztársasági elnök határozatait, továbbá felhatalmazás alapján miniszteri rendeleteket adnak ki. • Intézményirányítást és -felügyeletet gyakorolnak, valamint a közalapítványok tekintetében az alapító Kormány nevében ellátják az alapítót megillető egyes jogokat. • Kezdeményezik és előkészítik a feladatkörükbe tartozó nemzetközi szerződéseket, megkötik a nemzetközi szerződésnek nem minősülő tárca-megállapodásokat. • A külkapcsolatokban és a nemzetközi szervezetekben felhatalmazás alapján képviselik a Kormányt, valamint a közigazgatási és igazságügyi miniszter által megállapított rend szerint képviselik az Európai Unió Tanácsában a Kormányt. • A közigazgatási és igazságügyi miniszter megállapított rend szerint gondoskodnak az Európai Unió intézményeinek tagállami kormányzati részvétellel működő döntéshozó és döntés-előkészítő tevékenysége keretében képviselendő kormányzati álláspont előkészítéséről és annak az Európai Unió intézményeinek tagállami kormányzati részvétellel működő döntés-előkészítő fórumokon való képviseletéről. • Gondoskodnak az európai integrációból eredő feladatok végrehajtásáról. • Közreműködnek a strukturális alapok és Kohéziós Alap hazai felhasználásához kapcsolódó nemzeti fejlesztési tervek előkészítésében és nyomon követésében. • Gondoskodnak – a statisztikáról szóló törvényben meghatározottak szerint – a feladat- és hatáskörükkel kapcsolatos statisztikai információrendszer kialakításáról, működtetéséről és fejlesztéséről. • Meghatározzák a hatáskörükbe tartozó honvédelmi feladatok végrehajtásának szakmai követelményeit és a honvédelmi felkészítés ágazati feladatainak végrehajtását. A jogszabály-előkészítési és a kormány-előterjesztések előkészítésének feladatai részben azonosak, minden, a minisztérium ágazati felelősségkörébe tartozó területre előkészíti a kormány számára a törvénytervezeteket és a kormányrendelet tervezeteket egyaránt. Ugyanakkor a kormány döntéseinek nagyobb része nem jogalkotási jellegű, hanem feladatkijelölő és ellenőrző aktusok, melyekkel kapcsolatos előterjesztéseket szintén a tárcák készítik elő. Az ágazati stratégiaalkotás és tervezés a minisztériumi feladatok azon része, melyben a tárca a kormány program rávonatkozó részének végrehajtását keretbe foglalja, vagy újonnan keletkező feladatok megoldására javaslatot tesz a kormány számára.

65


E feladat kapcsán gyakran merül fel az a kérdés, hogy mi is igazán a miniszter fő funkciója. A Kormányt képviseli az irányítása alatt álló ágazatban, vagy fordítva, az ágazati érdekeket képviseli a Kormányban? Az Alaptörvény szerint a válasz egyértelmű, hiszen a miniszter a Kormány politikájának keretei között irányítja a rábízott ágazatot. Ugyanakkor a valóságban a miniszter akkor sikeres, ha ágazata ügyeit jól menedzseli, és az ágazati érdekekből kormányérdeket tud transzformálni. Az irányítási, felügyeleti és ellenőrzési feladatok a tárca irányítása alá tartozó intézményrendszerrel kapcsolatban, illetve az ágazati szakmai szabályok betartására vonatkoznak. A minisztériumok (pontosabban a miniszterek) irányíthatják a következő, alárendelt szerveket: • központi hivatalok; • területi és települési szintű államigazgatási szervek; • a minisztériumi munkát segítő háttérintézmények; • ezen felül – kivételes esetben az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (Vtv.) 29. §-a szerinti megállapodás megkötése esetén – tulajdonosi jogokat gyakorol az állami vagy állami részvétellel működő gazdasági társaságokban. A miniszterek – a Ksztv. szerint – a miniszterelnök rendeleti kijelölése alapján felügyelik a miniszterelnök által rendeletben meghatározott kormányhivatalokat. A minisztériumok az irányítási jogkörükben ellenőrizhetik az alájuk rendelt szervek munkájának szakszerűségét, jogszerűségét, célszerűségét, és ellenőrizhetik az önkormányzati és más intézményeknél a működés jogszabályban rögzített szakmai szabályainak betartását, valamint hatósági jogkörükben hatósági ellenőrzést is végezhetnek. Egyedi, illetve hatósági ügyekben a minisztériumok ma még igen sok esetben rendelkeznek döntési jogkörrel annak ellenére, hogy ez alapvető elvi irányító és ellenőrző feladatkörükkel ellentétes operatív feladatnak minősül. A Ket. szerint a miniszter a központi hivatal által hozott döntéssel szembeni jogorvoslatot akkor bírálhatja el, illetve a döntést felügyeleti jogkörében akkor változtathatja meg, ha erre külön jogszabály (jellemzően kormányrendelet) részére lehetőséget biztosít. Az ágazati információk begyűjtése és kezelése, illetve azok más tárcák, valamint a polgárok és szervezeteik számára történő rendelkezésre bocsátása fontos, mind a kormányzati, mind pedig a magánszféra döntéseinek alapjául szolgáló tevékenység. E feladatkör fokozatos fejlesztése a szolgáltató típusú közigazgatás kialakításának is fontos feltétele. A tárcaszintű nemzetközi kapcsolatok részei a kormány külpolitikája megvalósításának. A globalizálódó világban egyre inkább rákényszerülnek a nemzeti közigazgatások arra, hogy közvetlen szakmai kapcsolatokat építsenek ki egymással a gyorsabb és eredményesebb munkavégzés céljából. A civil kapcsolatok magukban foglalják a tárca területén ténykedő szakmai és érdekképviseleti szervekkel való kapcsolatokat, de azokon lényegesen túlterjednek.

66


A közcélokat megvalósító, közérdekű tevékenységet végző minisztériumoknak interaktív kapcsolatot kell kialakítani a közigazgatást, mint közszolgáltatást igénybe vevőkkel. Ennek célja bevonásuk a tárca felelősségkörébe tartozó közpolitikák kialakításába és végrehajtásába. Az, hogy egy országban milyen a kormánystruktúra, azt fejezi ki, hogy melyek a Kormány számára az ország adottságaiból következő társadalmilag releváns közfeladatok és azoknak mi a fontossági sorrendje. Ezt tükrözik a miniszterek által vezetett minisztériumok elnevezései. A minisztériumok felépítésére és működésére eddig nem volt külön ezt szabályozó jogszabály, hanem több törvényi rendelkezés együtt jelentette a jogi kereteket. 2006-ban ez is megváltozott a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény megalkotásával, amely részletesen szabályozza ezt a kérdést. A hatályos – 2010-ben elfogadott – Ksztv. szintén szabályozza ezeket a területeket. Rögzíti a minisztériumi munka vezetési pontjait, a vezetők közötti munkamegosztás kereteit és a létrehozható belső szervezeti egységek típusait a vezetői megbízatásokhoz kapcsolódva. Az 1990-es rendszerváltás a központi közigazgatásban magával hozta a minisztériumi struktúra polgári demokráciára jellemző átalakítását is. Ennek lényege az, hogy megkülönböztethetünk a vezetésben politikai változó és szakmai állandó elemeket. A politikai változó elemek azok, akik egy meghatározott politikai többséget biztosító parlament által támogatott Kormányban a politikát megvalósítják és azok politikai segítői. Ezek megbízatása egy adott Kormány megbízatásához kötődik, a Kormány megbízatásának megszűnésével vagy a Kormány átalakításával megbízatásuk megszűnik. A politikai változó elemek a minisztériumi munkában: • a miniszter; • az államtitkárok; • jellemzően a miniszteri – kivételesen államtitkári – kabinetfőnök; • a kabinet politikai főtanácsadói, tanácsadói. Esetleges, de a politikai változó elemet jeleníti meg a miniszteri biztos. Emellett a minisztériumban mint szakigazgatási szervezetben – a 2010-es Ksztv. alapján – a szakigazgatási szervezetet vezető közigazgatási államtitkár, az egyes nagyobb területek vezetésében a közigazgatási államtitkárt helyettesítő helyettes államtitkárok, valamint a szakmai munkát végző kormánytisztviselők jelentik a szakmai állandó elemet. A kormánytisztviselők pártpolitika-semlegesen, de a mindenkori, legálisan megválasztott politikai hatalom képviselőihez lojálisan, azok irányításának megfelelően kötelesek legjobb tudásuk szerint ellátni szakmai feladataikat.

67


A szakmai állandó elem a minisztériumban az összes kormánytisztviselő, akik egész szakmai életpályájukat a közszolgálatban töltik, és megbízatásuk határozatlan időre szól, nem pedig egy-egy kormány vagy miniszter megbízatásáig. A szakmai állandó elemek a kormánytisztviselők, úgymint: • közigazgatási államtitkár (minisztériumonként egy); • helyettes államtitkárok; • főosztályvezetők; • főosztályvezető-helyettesek; • osztályvezetők; • titkárságvezetők (amennyiben nem politikai tanácsadók vagy politikai főtanácsadók); • érdemi ügyintézők; • ügykezelők. A Kttv. lehetővé teszi a feladatkörre utaló eltérő elnevezések használatát is, de ez nem változtat a belső szervezeti egységek jogállásán (pl. főcsoportfőnök, titkárságok stb.). A minisztereknek is több kategóriája van: így vannak a minisztérium élén álló tárcaminiszterek és a tárca nélküli miniszterek. A tárca nélküli miniszterek feladatköreként az egy miniszter feladatkörébe sem tartozó feladatok ellátása határozható meg. A tárca nélküli miniszterek feladatkörét is a Kormány határozza meg rendeletben. Jelenleg (2013. július 15-én) a nemzetpolitikáért felelős tárca nélküli miniszter tagja a Kormánynak. A tárca nélküli miniszterek munkáját a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumban működő kabinet és a minisztérium e feladatra kijelölt helyettes államtitkára segíti. A működési feltételeket értelemszerűen a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium biztosítja. A tárca nélküli miniszter a feladatkörében egyedi utasítást adhat a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkárának, valamint azon helyettes államtitkárának és szervezeti egysége vezetőjének, aki a tárca nélküli miniszter tevékenységét segíti. A miniszter a minisztérium egyszemélyi vezetője. Közvetlen alárendeltségébe tartoznak az államtitkárok és a munkáját közvetlenül segítő szervezeti egységek, így különösen a miniszteri kabinet, a főosztályok közül pedig általában a sajtó- és tájékoztatási ügyekkel foglalkozó szervezeti egység, illetve esetenként a nemzetközi referatúra. A miniszter indokolt esetben más minisztériumi részleget is közvetlen alárendeltségébe vonhat. A minisztériumi szervezeti egységek főszabályként a helyettes államtitkárok, kivételesen a kabinetfőnök közvetlen alárendeltségében működnek. Az államtitkár a miniszter általános jogkörű helyettese. Amennyiben egy minisztériumban több államtitkár tevékenykedik, a helyettesítés rendjéről a minisztérium SZMSZ-ében kell rendelkezni. Az államtitkár megjelölése során utalni kell az államtitkár által a minisztériumon belül ellátott tevékenységre. A minisztérium hivatali szervezetének vezetője a speciális kormánytisztviselői jogállású közigazgatási államtitkár, akit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevez ki határozatlan időre.

68


Őt szakmai munkájában a helyettes államtitkárok segítik, akik a Kormány általános politikájának keretei közt a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően irányítják a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott minisztériumi szakmai tevékenységet. A helyettes államtitkárokat a miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki határozatlan időre, munkájukat a közigazgatási államtitkár, a miniszter – vagy az SZMSZ rendelkezése szerint kijelölt az államtitkár – irányítja. Miniszteri biztost a miniszter nevezhet ki kiemelt fontosságú feladat ellátására. Nem szükségszerű tehát, hogy minden minisztériumban legyen miniszteri biztos hivatalban. Miniszteri biztossá kinevezhető államtitkár, közigazgatási államtitkár vagy helyettes államtitkár az eredeti feladatkörével összefüggésben, illetve más személyek a miniszter feladatkörébe tartozó feladat ellátására. A miniszteri biztos tevékenységét az őt kinevező miniszter irányítása alatt látja el. A miniszteri biztos változó elem, mert megbízatása határozott időre, de legfeljebb hat hónapra szól, valamint megbízatása megszűnik az államtitkári, közigazgatási államtitkári vagy helyettes államtitkári megbízatásának megszűnésével, továbbá az őt kinevező miniszter megbízatása megszűnésével. A miniszteri biztos működését a miniszteri kabinetben működő titkárság segíti. A minisztériumi főosztályok kialakítása a miniszteri feladat- és hatáskörök függvénye. A kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény szerint a főosztályok főosztályvezető, főosztályvezető-helyettes, az osztályok pedig a főosztály részét képező, az osztályvezető által irányított, a munkamegosztás szempontjából elkülönült szervezeti egységek. A minisztériumokban ügyfélszolgálati egységek működhetnek az állampolgárokkal való közvetlen kapcsolattartás intézményes formájaként. Ennek keretében e szervezetek gondoskodnak az állampolgári bejelentések, panaszok, javaslatok és kérelmek intézéséről, illetve az ügyben illetékes szakmai főosztályok felé történő eljuttatásáról. Ellátják az ügyfélfogadási időben megjelenő magyar és külföldi állampolgárok szakszerű tájékoztatását, és intézkednek a konkrét ügyben. A minisztériumokban meghatározó jelentősége van a szervezeti és működési szabályzatoknak. A szervezeti és működési szabályzatok – az államigazgatási szervek SZMSZ-eihez hasonlóan – a következő főbb rendelkezéseket tartalmazzák: • a minisztérium felépítésére vonatkozó alapvető elvek, a konkrét szervezeti tagozódás; • a minisztérium vezetőinek, ügyintézőinek, illetve ügyviteli dolgozóinak feladat- és hatáskörei; • a minisztériumi szervezetek alá- és fölérendeltségi viszonyai az egyes szakmai szervezetek pontos feladat-elhatárolása; • a kiadmányozási jog gyakorlására, a feladatok kiadására és végrehajtására, az egyes tanácsadó testületek és értekezletek munkájára vonatkozó részletes szabályok. A sajtó- és tömegtájékoztatási, a nemzetközi kapcsolatok, az informatikai tevékenység, az ellenőrzések stb. rendje. A tárca feladatkörébe tartozó munkáltatók, illetve munkavállalók érdekegyeztető fórumrendszerének legfontosabb működési szabálya. A szervezeti és működési szabályzatok, valamint a minisztériumi feladat- és hatásköri jegyzékek alapján szervezeti egységenként ügyrendeket és kormánytisztviselőnként munkaköri leírásokat kell készíteni és ezeket meghatározott időszakonként rendszeresen felülvizsgálni.

69


3.1.4. A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek A központi közigazgatás rugalmasabb működését szolgálja az, hogy az e szinten felmerülő feladatokat nemcsak minisztériumok, hanem kisebb alkotmányos kötöttségek mellett (például nemcsak törvénnyel, hanem más jogszabállyal, így kormányrendelettel is létrehozható), összefoglaló nevükön nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek is elláthatnak. Az ilyen típusú kormány által irányított központi államigazgatási szerveknek kettő alaptípusuk van: • a kormányhivatalok, valamint • a központi hivatalok. A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek jogállását a Ksztv. határozza meg. Eszerint a kormányhivatal törvény által létrehozott, a Kormány irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv. Törvényben meghatározott kormányhivatal államigazgatási feladatok mellett fegyveres rendvédelmi feladatokat is elláthat. Ilyen kormányhivatal a Nemzeti Adó- és Vámhivatal. A kormányhivatalokat a kormány irányítja, és a kormány egy, a miniszterelnök által rendeletben kijelölt tagja felügyeli. A kormányhivatal területi szervekkel akkor rendelkezik, ha erre a létrehozó törvény kifejezetten lehetőséget ad. Törvény eltérő rendelkezésének hiányában, a kormányhivatal vezetője – a miniszter helyettesének minősülő – államtitkári, helyettese helyettes államtitkári illetményre és juttatásra jogosult. A kormányhivatalok vezetőit a kormányhivatalt felügyelő miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. A kormányhivatal szervezeti és működési szabályzatát a kormányhivatal vezetője készít elő és a közigazgatási és igazságügyi miniszter jóváhagyását követően a felügyelő miniszter normatív utasításban határozza meg. Kormányhivatal a Központi Statisztikai Hivatal, az Országos Atomenergia Hivatal, a Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala és a Nemzeti Adó- és Vámhivatal, amely utóbbi államigazgatási feladatok mellett fegyveres rendvédelmi feladatokat is ellátó kormányhivatal. A központi hivatal kormányrendelet által létrehozott, a miniszter irányítása alatt álló központi közigazgatási szerv. A központi hivatal területi szervekkel akkor rendelkezik, ha erre a létrehozó kormányrendelet kifejezetten lehetőséget ad. Költségvetési szempontból a központi hivatal az azt irányító miniszter által vezetett minisztérium költségvetési fejezetén belül önálló címet képez. A központi hivatal szervezeti és működési szabályzatát az irányító miniszter normatív utasítással adja ki. Központi hivatal például többek között az Nemzeti Munkaügyi Hivatal, a Nemzeti Fogyasztó védelmi Hatóság, az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár, a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal, az Oktatási Hivatal, a Nemzeti Közlekedési Hatóság, a Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal, a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal, a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal, a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala. A Ksztv. legújabb módosítása szerint központi hivatal irányítására kormányrendeletben a miniszterelnök is kijelölhető. Ha a központi hivatalt a miniszterelnök irányítja, akkor a hivatal szervezeti

70


és működési szabályzatát a miniszterelnök adja ki, vezetőjét a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. Ilyen központi hivatal a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal. A harmadik e körbe tartozó szervtípus az autonóm államigazgatási szervek köre, melyeket törvény hozhat létre, de nem tartoznak a kormány irányítása alá. Ezek jelenleg a Közbeszerzési Hatóság, a Gazdasági Versenyhivatal, az Egyenlő Bánásmód Hatóság és a Nemzeti Adatvédelmi és Információ szabadság Hatóság. Végül szintén nem tartoznak a Kormány irányítása alá az önálló szabályozó szervek: a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, valamint a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal. Ezekről korábban volt szó. A következőkben egy táblázatban foglalhatók össze a Kormány által irányított államigazgatási szervek főbb jellemzői: 2. táblázat: a Kormány által irányított államigazgatási szervek főbb jellemzői Szempontok

Minisztérium

Kormányhivatal

A minisztériumok felsorolásáról törvény ren delkezik (ma: 2010. évi XLII. törvény), feladatés hatáskörüket Korm. rendelet határozza meg.

Felsorolásukat, feladatés hatáskörüket törvény tartalmazza.

Korm. rendelet hozza őket létre.

Vezetése, irányítása (felügyelete)

Tevékenységét a Kormány irányítja. Vezetője a miniszter.

Tevékenységét a kormány irányítja, a szerv tekintetében a kijelölt miniszter felügyeleti jogokat gyakorol. A szervet létrehozó törvényben megjelölt egyszemélyi vezető, vagy testület vezeti.

Tevékenységét a létrehozó kormányrendeletben kijelölt miniszter irányítja. A szervet egyszemélyi vezető vezeti.

Főbb feladatai

Kormányzati döntés-előkészítő és jogalkotó szerv.

Elsősorban hatósági fel Hatósági feladatoadatokat ellátó szerv, rész kat ellátó szerv és ben döntés-előkészítő. döntés-előkészító szerv.

Szervezeti felépítése

A minisztériumban a miniszter politikai helyettese az államtitkár, szakmai helyettes a közigazgatási államtitkár, akinek helyettesei és ennek keretében egy-egy nagyobb szakmai feladatot ellátó több szervezeti egység vezetői a helyettes államtitkárok. A miniszter – kivételesen az államtitkár – munkáját közvetlenül a kabinet segíti, amelyet a kabinetfőnök vezet. A miniszter, az államtitkár(ok), a közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkárok irányítása alatt a főosztályvezetők által vezetett és osztályokra tagolódó főosztályok állnak. A miniszter, az államtitkárok, a közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkár tevékenységét titkárságok segítik.

A vezető (testület) és annak helyettesei irányítása alatt álló főosztályokra és osztályokra tagolódik.

A vezető és annak helyettesei irányítása alatt álló főosztályokra és osztályokra tagolódik.

A közigazgatási és igazságügyi miniszter egyetértésével a miniszter normatív utasításban adja ki.

A szerv vezetőjének (testületnek) javaslatára a felügyeletet ellátó miniszter a közigazgatási és igazságügyi miniszter egyetértésével

Az irányító miniszter normatív utasításban adja ki.

Milyen szintű jogszabály hozz létre őket?

Szervezeti és működési szabályzatának (SZMSZ) kiadása

Központi hivatal

71


3.2. A területi és helyi államigazgatási szervek A közigazgatás területi és települési szintjén általában osztott, benne alapvetően két közigazgatási szervtípus van jelen: az államigazgatási és az önkormányzati. Az államigazgatási rendszer fentről lefelé szervezett, a Kormánytól, a minisztériumoktól és más központi államigazgatási szervektől a területi és a helyi szervek felé. Az államigazgatási szervek felépítése hierarchikus, jellemzőjük az egyszemélyi vezetés és felelősség, a feladat- és hatáskörök gyakorlásában pedig a dekoncentráció. A dekoncentrált államigazgatási szervek a központi közigazgatás végrehajtó, zömében egyedi hatósági jogalkalmazó funkciót ellátó szervei, melyek az érintett ügyfelekhez nem minden esetben közel, jellemzően területi – regionális, megyei, más esetekben városi (települési) szinten – működnek. Az önkormányzati közigazgatási szervek elsősorban települési szinten, valamint a központi és a települési szint közötti területi szinten fejtik ki tevékenységüket. Jellemzőjük a helyi választópolgárok által közvetlenül választott testület általi irányításuk, a törvényben garantált és el nem vonható önálló feladat- és hatáskör, szervezet, személyzet és a saját bevételi források köre. E decentralizált szervek egymással és az államigazgatási szervekkel nem állnak alá-fölérendeltségben, működésüket a jogszabályoknak megfelelően és a központi közigazgatás törvényességi felügyeletével fejtik ki. Az önkormányzatok által ellátott feladatok jellege főként a lakossági közszolgáltatások szervezése és biztosítása, valamint egyes, szerveikre bízott államigazgatási feladatok nem saját hatáskörben történő ellátása. Az államigazgatási és önkormányzati közigazgatási szervek közötti feladat- és hatásköri elhatárolás a tradicionális polgári demokráciákban viszonylag hosszú folyamat eredményeképpen alakult ki. Az önkormányzati közigazgatási szervek sajátos önállósága a polgári államfejlődés meghatározott szakaszához kötődik. Az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási szervek közötti feladatmegoszlást egyesek sajátos munkamegosztásnak tekintik, míg mások az önkormányzati feladatokat azok önálló államhatalmi ág jellegéből származtatják. Akár az egyik, akár a másik megközelítést is alkalmazzák, a valóságban minden államnak egy közigazgatási rendszere van, mely ellátja a végrehajtó funkciókat. Központi szinten az államigazgatási szervek a meghatározók, míg települési szinten az önkormányzatok. A közigazgatás egységét reprezentálja az, hogy települési szinten az önkormányzati és az államigazgatási feladatokat egy szervezeten belül látják el, az önkormányzatok működése felett pedig az államigazgatás gyakorolja a törvényességi felügyeletet. A központi és a helyi szint között az államigazgatási és az önkormányzati típusú szervek a fejlett államok túlnyomó többségében egymás mellett vannak jelen. Ez a párhuzamosság sok gond forrása, hiszen azonos szinten működik két közigazgatási szervtípus, és bár kapcsolatuk nem hierarchikus, mégis a konkrét megoldások zömében, éppen az e szinten lévő államigazgatási szervek egyike látja el az önkormányzatok törvényességi felügyeletét a Kormány nevében.

72


Az országok többségében területi szinten a hatósági funkciók ellátására a helyi befolyásolástól mentes dekoncentrált államigazgatási szerveket működtetnek, míg települési szinten önálló államigazgatási szervek ritkábban vannak jelen.

3.2.1. A területi államigazgatási szervek A központi közigazgatás operatív, végrehajtó funkcióit területi munkamegosztáson alapuló, az ügyfelekhez – a szó földrajzi értelmében is – közelebb álló területi és helyi államigazgatási szervek valósítják meg. A területi szervek többsége megyei illetékességgel működik, de vannak ettől eltérő illetékességi területtel működők is. A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervei a fővárosi és megyei kormányhivatalok. Az általános hatáskör azt jelenti, hogy jogszabály bármely ágazathoz tartozó államigazgatási ügyet a hivatal vagy a hivatalon belül működő szakigazgatási szerv önálló hatáskörébe utalhat. Következésképpen az államigazgatást irányító Kormány területi szerveiről van szó, amelyek létrehozásának indoka volt az is, hogy a területi államigazgatásnak egységesebb kereteket adjon. A kormány területi szerveivé a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok váltak 1997-ben [191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet]. (E szervek elődeiként – még nem a Kormány általános hatáskörű területi szerveként deklarálva – regionális szervezésben, de megyei hivatali egységekkel működtek 1990–1994 között a köztársasági megbízottak hivatalai.) A közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 97/2005. (XII. 25.) OGY határozatban meghatározott statisztikai tervezési régiók közigazgatási területére szervezte át a közigazgatási hivatalokat. A 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendeletet, valamint az azt felváltó 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendeleteket hatályon kívül helyezte a 90/2007. (XI. 14.) AB határozat, valamint a 131/2008. (XI. 3.) AB határozat, mivel az Alkotmánybíróság álláspontja szerint egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem módosítható oly módon a minősített többséggel elfogadott Ötv., hogy a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését ellátó államigazgatási szerveket ne megyei, hanem regionális szinten alakítsa ki. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ugyanis az illetékességi terület a szerv lényegi jellemzője, s nem csak elnevezési kérdés. Mivel az Országgyűlésnek 2010 áprilisáig nem sikerült „kétharmados” konszenzust kialakítani, ezért a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerveit a Ksztv. egy új fejezetben intézményesítette. A regionális államigazgatási hivatalokról szóló 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet alapján létrehozott regionális államigazgatási hivatalok a regionális közigazgatási hivatalok – így végső soron –, a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalok jogutódjai voltak. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet 2010. szeptember 1-jével visszaállította a fővárosi és megyei közigazgatási hivatalokat és azok törvényességi ellenőrzési jogkörét, amihez szükség volt az Ötv. módosítására is. Azonban ez a szervezeti megoldás már tervezetten átmeneti volt, mert a 2010. évi CXXVI. törvény 2011. január 1-től létrehozta a fővárosi és megyei kormányhivatalokat, mint a Kormány általános hatáskörű államigazgatási szervét. 2012. január 1-től pedig az Alaptörvény rögzíti, hogy a Kormány általános hatáskörű államigazgatási szerve a fővárosi és megyei kormányhivatal. A területi államigazgatás rendszerének átalakítása a jogalkotás szintjén 2012-ben a járások visszaállításával folytatódott. Ez 2013. január 1-jén ismét létrehozta az államigazgatás általános, helyi szinten működő szervezetrendszerét. Kivételesen, egyes államigazgatási szerveknek ezt megelőzően is voltak a megyénél kisebb illetékességi területen működő egységei, de általános

73


államigazgatási területi egységgé a járás 2013. január 1-jétől vált. Fontos megjegyezni, hogy a járás kizárólag az államigazgatás működési kerete helyi szinten, járási helyi önkormányzati szervek nincsenek. A fővárosi és megyei kormányhivatalok a területi államigazgatási szervek közel felét szervezetileg integrálták, a szervezetileg nem integrált szervek, illetve tevékenységek felett pedig ellenőrzési és koordinációs, illetve koordinációs jogkört gyakorolnak. E teljes körből csupán a Rendőrség és a Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV) képez kivételt. A fővárosi és megyei kormányhivatalt kormánymegbízott vezeti. A kormánymegbízott gyakorolja a kormányhivatal feladat- és hatásköreit. A kormánymegbízottat a közigazgatási és igazságügyi miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki, illetve menti fel. A kormánymegbízott felett a munkáltatói jogokat – a kinevezés és a felmentés kivételével – a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter (vagyis a közigazgatási és igazságügyi miniszter) gyakorolja. A kormánymegbízott megbízatása a Kormány megbízatásához kötött, így egyfajta, politikailag változó elemnek minősülő vezetőnek tekinthető. A kormányhivatalokat a Kormány a közigazgatási és igazságügyi miniszter útján irányítja azzal, hogy a kormányhivatal szervezeti egységeként működő szakigazgatási szervek szakmai irányítását kormányrendeletben meghatározott központi államigazgatási szerv vezetője gyakorolja. Ez azt jelenti, hogy a szakigazgatási szervek szakmai működésének irányítása (szakmai irányítás) elválik a szakmai működést nem érintő irányításától (szervi irányítás). Például a szakigazgatási szerv vezetője vezetői munkakörbe történő kinevezéséhez és felmentéséhez a szakmai irányító szerv vezetőjének egyetértése szükséges. A kormánymegbízott – néhány kivételtől eltekintve – helyettes államtitkári juttatásokkal rendelkezik. A kormányhivatalok hivatali szervezetét főigazgató vezeti, aki helyettesíti a kormánymegbízottat távolléte vagy akadályoztatása esetén. A főigazgatót a kormánymegbízott javaslatára a közigazgatási és igazságügyi miniszter nevezi ki és menti fel. A főigazgató felett - a kinevezés, a felmentés, a fegyelmi eljárás megindítása, valamint a fegyelmi büntetés kiszabása kivételével – a munkáltatói jogokat a kormánymegbízott gyakorolja. A főigazgató minisztériumi főosztályvezetői besorolású, határozatlan időre kinevezett kormánytisztviselő. A kinevezésnek feltétele a felsőfokú iskolai végzettség és a legalább 5 év vezetői gyakorlat. A főigazgató munkáját általános helyettesként igazgató segíti. Az igazgatót a főigazgató javaslatára a kormánymegbízott nevezi ki és menti fel. Az igazgató felett – a kinevezés, a felmentés, a fegyelmi eljárás megindítása, valamint a fegyelmi büntetés kiszabása kivételével – a munkáltatói jogokat a főigazgató gyakorolja. Az igazgatói munkakörbe történő kinevezés képesítési előírása a szakirányú felsőfokú – igazgatásszervező, jogász, közigazgatási menedzser – végzettség, valamint a jogi vagy közigazgatási szakvizsga és legalább 5 év közigazgatási szakmai gyakorlat. Az igazgató minisztériumi főosztályvezető-helyettesi besorolású, határozatlan időre kinevezett kormánytisztviselő. A kormányhivatalok bizonyos funkcionális – mint például egyes személyügyi, költségvetési, belső igazgatási, vagyongazdálkodási, beszerzési, nemzetközi, jogi képviseleti stb. – feladatait a szintén 2011. január 1-jén létrejött Nemzeti Államigazgatási Központ látta el. A Nemzeti Államigazgatási Központ időközben megszűnt, feladatait jogutódként a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal látja el. A fővárosi és megyei kormányhivatal közvetlenül a kormánymegbízott vezetése alatt álló szervezeti egységekből, vagyis a törzshivatalból, az ágazati szakigazgatási szervekből, valamint a járási hivatalokból (a fővárosban fővárosi kerületi hivatalok) áll.

74


Ezek egy költségvetési szervet képeznek, de az ágazati szakigazgatási szerv önállóan gyakorolja a jogszabályban megállapított hatásköreit. A szakigazgatási szervek vezetőit a kormánymegbízott nevezi ki és menti fel, azonban e hatáskörét a szakigazgatási szervet szakmailag irányító szerv vezetőjének egyetértésével gyakorolja. A szakigazgatási szervek feladatellátásának feltételeit a kormánymegbízott biztosítja. A fővárosi és megyei kormányhivatal feladat- és hatáskörét a következők szerint határozhatjuk meg: • Összehangolja és elősegíti a kormányzati feladatok területi végrehajtását. • Államigazgatási hatósági jogkört gyakorol (például kisajátítási hatóság), illetve jogorvoslati fórumként dönt hatósági ügyekben. • Integrált ügyfélszolgálatot működtet (kormányablak). • Ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. • Főszabályként ellenőrzi a területi illetékességgel államigazgatási jogkörben eljáró, illetve államigazgatási feladatokat ellátó szerveket. • További államigazgatási – elsősorban szervezési jellegű – feladatokat lát el, mint például a katasztrófák elleni védekezés szervezésére vonatkozó feladatok ellátásában való közreműködés vagy választási eljárással kapcsolatos feladatok. • Közigazgatási képzési, továbbképzési, vizsgaszervezési és vizsgáztatási feladatokat lát el. A hivatal feladatai területi államigazgatási koordinációs jogkörében: • Gondoskodik a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának területi összehangolásáról. • Gondoskodik a fővárosi, megyei államigazgatási kollégium – vagyis a területi koordináció fórumának – létrehozásáról, működéséről, ügyrendjének előkészítéséről. • A közigazgatási és igazságügyi miniszter által meghatározottak szerint közreműködik a központi közszolgálati nyilvántartás működtetésével kapcsolatos feladatok ellátásában. • Közreműködik a közigazgatás korszerűsítésével, az elektronikus közigazgatás kialakításával kapcsolatos feladatok területi összehangolásában, szervezésében. • Kezdeményezheti a központi államigazgatási szervek területi szervei ügyfélfogadási, ügyfélszolgálati rendszerének összehangolását, továbbá szakmai támogatást nyújt az ügyfélszolgálati tevékenység bővítéséhez. • Gondoskodhat a területi elektronikus ügyfél-tájékoztatási rendszer koordinálásáról, ennek keretében elősegíti annak naprakész működését. A hivatal véleményező, koordinációt elősegítő fóruma a fővárosi, megyei államigazgatási kollégium. A kollégium elnöke a kormánymegbízott, tagjai a kormányhivatal törzshivatalának és szakigazgatási szerveinek vezetői, a járási hivatalok vezetői, a Kormány által intézményfenntartásra kijelölt szerv vezetője, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó területi államigazgatási szervek vezetői, továbbá a kormánymegbízott által meghívottak. A kormányhivatal ellenőrzi a területi illetékességgel államigazgatási jogkörben eljáró, illetve államigazgatási feladatokat ellátó szerveket: • Adatokat, felvilágosítást kér a központi államigazgatási szervek területi szervei vezetőitől feladatainak teljesítése érdekében (az egyedi ügyek kivételével). • Bármely döntést bekérhet a Kormánynak alárendelt szervek bármely területi szervétől, valamint a polgármestertől és a jegyzőtől az általuk ellátott államigazgatási feladatokat érintően, valamint a területi illetékességgel államigazgatási feladatot ellátó más szervtől és személytől,

75


• • • • • •

a szerv intézkedéséről tájékoztatást kérhet, illetve az iratokba betekinthet. Ha törvénysértést észlel, egyeztető eljárást kezdeményez, ennek eredménytelensége esetén a szerv felügyeleti szervénél felügyeleti eljárást kezdeményez, ennek eredménytelensége esetén a feladatkörrel rendelkező miniszter eljárását kezdeményezi, végső soron pedig, ha mindezen intézkedések eredménytelenek, az érintett döntést hozó szerv felügyeleti szerve és a feladatkörrel rendelkező miniszter egyidejű tájékoztatása mellett kezdeményezi a közigazgatás-szervezésért felelős miniszternél a Kormány intézkedését. Gondoskodik a területi államigazgatási szervek ellenőrzési tevékenységének összehangoltságáról. Ellenőrzi a központi államigazgatási szervek területi szervei vezetőinek a kormánytisztviselői és a közalkalmazotti jogviszonnyal kapcsolatos munkáltatói intézkedései törvényességét. Ellenőrzi a központi államigazgatási szervek területi szervei tevékenységében a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény végrehajtását. Ellenőrzi az ügyiratkezelésről, valamint a központi államigazgatási szervek területi szervei által az ügyiratkezeléssel összefüggésben kezelt adatok nyilvántartásáról és védelméről, a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló jogszabályok végrehajtását. Ellenőrzi a központi államigazgatási szervek területi szervei infokommunikációs rendszereinek üzemeltetését. Gondoskodik a központi államigazgatási szervek területi szervei ellenőrzési terveinek összehangolásáról, egyeztetett végrehajtásáról, a tapasztalatok közös elemzéséről.

A fővárosi és megyei kormányhivatal államigazgatási ellenőrző tevékenysége a helyi önkormányzati szervek tekintetében az alábbiakra terjed ki: • külön jogszabályban meghatározottak szerint közszolgálati ellenőrzés; • az ügyiratkezelésről, továbbá a szerv által kezelt adatok nyilvántartásáról és védelméről, a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló jogszabályok végrehajtásának ellenőrzése; • a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény végrehajtásának ellenőrzése. Szükség esetén – különösen, ha jogszabálysértést tapasztal – a kormányhivatal intézkedést kezdeményez, s jogszabálysértés esetén • felügyeleti eljárást kezdeményez vagy felügyeleti eljárás keretében megteszi a szükséges intézke déseket; • felhívja az ügyben ellenőrzésre jogosult más szerv figyelmét a tapasztalt jogszabálysértésre; • megkeresi intézkedés végett a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervet. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogkörében ellátja a helyi önkormányzatok, azok társulásainak, valamint a nemzetiségi önkormányzatoknak a külön törvényekben meghatározott törvényességi felügyeletét. A hivatal – az 1. fejezetben már kifejtettek szerint – közreműködik a Kormány és az ágazati miniszterek önkormányzatokkal kapcsolatos informálódási, tájékoztatási, szakmai módszertani feladatainak ellátásában. A fővárosi és megyei kormányhivatal az e-közigazgatásért felelős miniszter, valamint a közigazgatási informatika infrastrukturális megvalósíthatóságának biztosításáért felelős miniszter irányítása és az általa biztosított feltételek keretei között közreműködik a közigazgatási informatikai tevékenység területi összehangolásában. Ellátja továbbá a választásokkal, népszavazásokkal összefüggő informatikai feladatokat.

76


A fővárosi és megyei kormányhivatal a kormánytisztviselők és köztisztviselők képzése, továbbképzése körében éves terv alapján szervezi a fővárosban, megyében az államigazgatási feladatokat ellátó helyi önkormányzati szervek köztisztviselőinek képzését, továbbképzését. Gondoskodik szakvizsgák, anyakönyvi szakvizsgák, állampolgársági vizsgák, továbbá külön jogszabály által meghatározott egyéb vizsgák, valamint az ezek előkészítésére szolgáló tanfolyamok megszervezéséről és lebonyolításáról. Emellett a központi államigazgatási szervek vezetőinél, illetve a feladatkörében érintett miniszternél kezdeményezhet ágazati képzéseket. A helyi önkormányzatok és a nemzetiségi önkormányzatok tisztségviselőinek, képviselőinek képzésében is közreműködik. Elemzi a képzés, továbbképzés színvonalát és eredményességét, kezdeményezi a szükséges intézkedések megtételét. Mindezeken túl összehangolja, és az erre biztosított költségvetési kereteknek megfelelően megszervezi a közigazgatási ügyintézéshez szükséges informatikai ismeretek oktatását, továbbképzését is. Végül összehangolja a közigazgatási szervek által az ügyfelek számára nyújtott elektronikus ügyintézést támogató képzéseket, továbbképzéseket, biztosítja azok megfelelő nyilvánosságát, és terjeszti az elektronikus ügyintézés módszereit. A kormányhivatal, illetőleg szakigazgatási szervei a törvényben vagy kormányrendeletben megállapított ügyekben hatósági jogkört gyakorolnak, különböző ágazatokhoz tartozó államigazgatási hatósági ügyek (pl. általános igazgatás, építésügy, gyámügy, fogyasztóvédelem, stb.) első vagy másodfokú intézését végzik. A fővárosi és megyei kormányhivatal ügyfélszolgálati feladatait a kormányablakok útján látja el. A kormányablak a fővárosi és megyei kormányhivatal által működtetett integrált ügyfélszolgálat. A kormányablak feladata sokrétű. Eljár mint ügyfélkapu regisztrációs szerv. Több mint 100 különböző ügytípusban lehet kérelmeket előterjeszteni és bejelentéseket megtenni (ezeket nem csak a kormányablakban, hanem az ügy intézésére köteles szervnél is meg lehet tenni. A kormányablak ezekben az ügyekben tájékoztatja az ügyfelet az eljárás menetéről, és az eljárással kapcsolatos jogairól és kötelezettségeiről, valamint segítséget nyújt az ügyfélnek a kérelem kitöltésében. Közel 20 különböző ügytípusban tájékoztatást nyújt az ügyfélnek az eljárás menetéről, valamint az eljárással kapcsolatos ügyféli jogokról és kötelezettségekről. Több különböző ügytípusban az ügyintézéshez internetes kapcsolati lehetőséget, szakmai és informatikai segítséget nyújt az ügyfelek számára. A területi államigazgatási szervek jogállása A területi államigazgatási szerveknek (dekoncentrált közigazgatási szervek) hosszú ideig nem volt jogszabályban egységesen rögzített jogállása, és e szervek fogalmi meghatározásában az elmúlt évtizedben sok bizonytalanság volt. Ezt a helyzetet változtatta meg több, 2010-ben megalkotott és 2011. január 1-jén hatályba lépett jogszabály. A legjelentősebb ezek közül a 2010. évi CXXVI. törvény, amely létrehozta a fővárosi és megyei kormányhivatalokat. E törvényhez kapcsolódik a fővárosi és megyei kormányhivatalokról szóló 288/2010. (XII. 21.) kormányrendelet, amely meghatározza azokat a korábban többnyire önálló dekoncentrált szerveket, amelyek 2011. január 1-jétől a kormányhivatalok szervezeti egységeként működnek tovább. A fővárosi és megyei kormányhivatal szervezeti egységeként működő ágazati szakigazgatási szervek az alábbiak: 1) szociális és gyámhivatal; 2) építésügyi és örökségvédelmi hivatal;

77


3) igazságügyi szolgálat; 4) növény- és talajvédelmi igazgatóság; 5) erdészeti igazgatóság; 6) földművelésügyi igazgatóság; 7) élelmiszerlánc-biztonsági és állategészségügyi igazgatóság; 8) földhivatal; 9) egészségbiztosítási pénztári szakigazgatási szerv; 10) nyugdíjbiztosítási igazgatóság; 11) munkaügyi központ; 12) munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv; 13) fogyasztóvédelmi felügyelőség; 14) népegészségügyi szakigazgatási szerv; 15) mérésügyi és műszaki biztonsági hatóság; 16) közlekedési felügyelőség; 17) rehabilitációs szakigazgatási szerv. A fővárosi és megyei kormányhivatal szakigazgatási szerveként a jövőben további területi államigazgatási szerveket kormányrendelet határozhat meg. Kormányrendelet a kormányhivataloknak további feladat- és hatáskört is meghatározhat, ilyen például az oktatási hivatalról szóló 307/2006. (XII. 23.) kormányrendelet, amelyik a fővárosi és megyei kormányhivatalt jelöli ki, hogy eljárjon az oktatási hivatal közoktatási feladatkörében. A területi államigazgatás átalakítása nem csupán a szervezetrendszerre, hanem a feladatok elosztására is kiterjedt, ami nagymértékben érintette a fővárosi, megyei kormányhivatalokat. A megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény alapján 2012. január 1-jétől a megyei önkormányzatok, illetve a fővárosi önkormányzat fenntartásából állami fenntartásba került 475 oktatási, 132 szociális és gyermekvédelmi intézmény, 74 kulturális, továbbá 25 egyéb intézmény. Az átvett intézmények fenntartására a megyei intézményfenntartó központok létesültek, amelyek irányítására – központ vezetőjének a kinevezése, felmentése és fegyelmi felelősségre vonása kivételével – a kormány a kormánymegbízottat jelölte ki. A teljesség kedvéért meg kell jegyezni, hogy 2012. május 1-jén a települési önkormányzatok által fenntartott egészségügyi intézmények is állami fenntartásba kerültek (2012. évi XXXVIII. törvény a települési önkormányzatok fekvőbeteg-szakellátó intézményeinek átvételéről és az átvételhez kapcsolódó egyes törvények módosításáról). Végül 2013. január 1-jével az állam a közoktatási, köznevelési intézmények többsége is, a törvényben meghatározott kivétellel, állami fenntartásba került. A 2010. évi CXXVI. törvény a területi államigazgatási szervek jogállásának egységesítését és integrációját valósította meg, pontosabban ezek első lépését, mert a területi államigazgatási (dekoncentrált) szervek többsége a fővárosi és megyei kormányhivatal – így a kormánymegbízott – koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozik. A kormányhivatalok létrehozása ugyanakkor a területi államigazgatás átszervezésének csupán egyik eleme. Az eddigiekben ezt nem említettük, de az új törvényi szabályozás kiemeli, hogy nem tartoznak a fővárosi és megyei kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési jogkörébe a szintén 2011. január

78


1-jétől, a 2010. évi CXXII. törvénnyel létrehozott Nemzeti Adó- és Vámhivatal területi szervei. Az államigazgatási és fegyveres rendvédelmi feladatokat is ellátó kormányhivatalként működő Nemzeti Adó- és Vámhivatal feladatait központi, valamint dekoncentrált középfokú, illetve alsó fokú területi szervei útján látja el. A Nemzeti Adó- és Vámhivatal az adóhatóság, a pénzügyőrség és a vámszervek integrációjával létrehozott olyan sajátos államigazgatási szerv, amely civil közigazgatási (például adóigazgatás) és rendészeti (például nyomozati) feladatokat egyaránt ellát. A Nemzeti Adó- és Vámhivatal középfokú adóztatási szervei a regionális adó főigazgatóságok, középfokú vámszervei a regionális vám- és pénzügyőri főigazgatóságok, a Repülőtéri Főigazgatóság, a Bevetési Főigazgatóság és a Szakértői Intézet, míg középfokú adó- és vámszerve a Kiemelt Adó és Vám Főigazgatóság. A NAV Bűnügyi Főigazgatóságának középfokú szervei a regionális bűnügyi igazgatóságok. Az alsó fokú adóztatási szervek a megyei (fővárosi) adóigazgatóságok és a Kiemelt Adózók Adóigazgatósága, alsó fokú vámszervek a megyei (fővárosi) vám- és pénzügyőri igazgatóságok, a Kiemelt Ügyek és Adózók Vám- és Pénzügyőri Igazgatósága, az 1. számú Repülőtéri Igazgatóság, a 2. számú Repülőtéri Igazgatóság, valamint az Őrzésvédelmi és Támogató Igazgatóság. A Bűnügyi Főigazgatóság alsó fokú szerve az Áru- és Bűnjelkezelő Hivatal. Végül maradtak olyan dekoncentrált szervek, amelyeket a 2011-ben megvalósított szervezeti integráció nem épített be a fővárosi és megyei kormányhivatalokba, továbbra is egyes minisztériumok és más központi államigazgatási szervek alárendeltségében működnek. A korábban hivatkozott 2010. évi CXXVI. törvény főszabályként e dekoncentrált szervekre is kiterjeszti a kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési jogkörét. Ugyanakkor ezek a szervek valamely miniszter vagy központi államigazgatási szerv irányítása alatt működnek. E szervek jellemzője, hogy nem vagy nem elsősorban államigazgatási hatósági feladatokat látnak el (KSH), vagy tevékenységük rendészeti jellegű (rendőrség), vagy az is (BÁH), illetve speciális illetékességi területtel rendelkeznek (területközi dekoncentrált szervek). Ilyen területi szervek a hét régióban működő: • Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal regionális igazgatóságok; • Központi Statisztikai Hivatal regionális igazgatóságok. Megye megyei szinten működő dekoncentrált szervek: • a budapesti és megyei rendőr-főkapitányságok; • a Magyar Államkincstár megyei igazgatóságai; • a megyei védelmi bizottságok (amelyek 2011. január 1-jétől a kormánymegbízottak vezetése alatt működnek); • megyei intézményfenntartó központok (amelyek az EMMI irányítása alatt működnek). Területközi dekoncentrált szervként működik: • a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal 5 bányakapitánysága; • 10 nemzeti park igazgatósága; • 10 környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség; • 12 környezetvédelmi és vízügyi igazgatóság.

79


A 2010. évi CXXVI. törvény általános szabályként mondja ki, hogy a központi államigazgatási szervek területi szervei, valamint a rendvédelmi szervek feladataik ellátása során kötelesek egymással és a kormányhivatallal együttműködni. A helyi államigazgatás, a járások Az államigazgatás területi struktúrájának átalakítása 2012-ben a járások kialakításával folytatódott, amelyek 2013. január 1-jén kezdték meg működésüket. Ezzel ismét létrejött az államigazgatás helyi, egyben legalsó szintje a járás. A 2012. évi XCIII. törvény módosította a fővárosi és megyei kormányhivatalok szervezeti felépítését, amely bővült a járási hivatalokkal (a fővárosban fővárosi kerületi hivatalok az elnevezés). A járási hivatalok a megyei kormányhivatal kirendeltségeiként működnek. A dekoncentráció azon általános jellemzője, miszerint a dekoncentrált államigazgatási szervek megyei, regionális szintig épülnek ki, megváltozott. Eddig a megyei szint alatt államigazgatási feladatokat ellátó szerv a helyi önkormányzat jegyzője, polgármestere volt, de 2013-tól ez a struktúra megváltozott, mert a megyénél kisebb államigazgatási területi egységekben, a járásokban is működnek államigazgatási szervek. A járási hivatal szakigazgatási szervekkel rendelkezik. A Kormány rendeletben állapította meg, hogy melyek a járási szakigazgatási szervek. A járási szakigazgatási szervek köre a jövőben bővíthető: kormányrendelet más államigazgatási szervet is a járási hivatal szakigazgatási szerveként határozhat meg. Jelenleg, a 218/2012. (VIII. 13.) Kormányrendelet szerint a járási hivatal szervezeti egységeként működő ágazati szakigazgatási szervek az alábbiak: 1) járási gyámhivatal; 2) járási építésügyi hivatal; 3) járási építésügyi és örökségvédelmi hivatal; 4) a járási hivatal állategészségügyi és élelmiszer-ellenőrző szakigazgatási szerve; 5) járási földhivatal; 6) a járási hivatal munkaügyi kirendeltsége; 7) a járási népegészségügyi intézet. A járási hivatal székhelye a járás székhelyeként kijelölt városban van. A járási hivatalok székhelyeit, illetékességi területét nem a járások létrehozásától rendelkező törvény határozta meg, hanem erre a Kormány kapott felhatalmazást. A 218/2012. (VIII. 13.) Kormányrendelet 175 járást hozott létre. Ebbe nem tartozik bele a főváros, mert Budapesten a fővárosi kormányhivatal kirendeltségeiként kerületi hivatalok működnek. A kerületi hivatal illetékességi területe megegyezik a fővárosi kerület közigazgatási területével, vagyis ez további 23 kerületi hivatalt jelent. A járási hivatal a megyei kormányhivatal kirendeltségeként működik azzal, hogy a fővárosi kormányhivatal kirendeltségeiként kerületi hivatalok működnek. A járási hivatal szervezeti felépítése hasonlít a megyei kormányhivataléra, az alábbi szervezeti egységekből áll: • a járási hivatalvezető által közvetlenül vezetett járási törzshivatalból; • járási szakigazgatási szervekből. A járási hivatalok irányítása összetett. A fővárosi és megyei kormányhivatalt vezető kormánymegbízott gyakorolja az irányítást a járási törzshivatal hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyek tekintetében. A Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala gyakorolja az irányítást a járási hivatal törzshivatalában működő okmányiroda által ellátott feladatok tekintetében.

80


A fővárosi és megyei kormányhivatal szociális és gyámhivatala a járási törzshivatal hatáskörébe tartozó szociális feladatok szakmai irányítását látja el. Végül a járási szakigazgatási szervek tekintetében a szakmai irányítást a megyei (fővárosi) szakigazgatási szerv vezetője gyakorolja. A járási hivatalt – a kormánymegbízott szakmai irányítása mellett – a járási hivatalvezető vezeti. A hivatalvezetőt a kormánymegbízott javaslatára a közigazgatási és igazságügyi miniszter nevezi ki és menti fel. A hivatalvezetői kinevezés feltétele a felsőfokú végzettség és legalább öt év közigazgatási gyakorlat. A járási hivatal vezetője gyakorolja a járási hivatal törzshivatalának feladat- és hatásköreit, és biztosítja a járási hivatal szakigazgatási szervei feladatellátásának feltételeit. A járási hivatal vezetőjét hivatalvezető-helyettes helyettesíti. A hivatalvezető-helyettes kormánytisztviselő, kinevezése határozatlan időre szól. A hivatalvezető-helyettest a hivatalvezető javaslatára a kormánymegbízott nevezi ki és menti fel. A hivatalvezető-helyettesi kinevezés feltétele a szakirányú felsőfokú végzettség (felsőfokú igazgatásszervező, okleveles jogász képesítés vagy okleveles közigazgatási menedzser, illetve egyetemi vagy főiskolai szintű közgazdász szakképesítés). A járási szakigazgatási szerv vezetőjét a hivatalvezető javaslatára a szakigazgatási szerv vezetője nevezi ki és menti fel. A járási szakigazgatási szerv vezetője kormánytisztviselő. A járások mint új államigazgatási területi szint létrehozásával és a szervezetrendszer kialakításával egyidejűleg a jogszabályok rendelkeztek az államigazgatási helyi szintjén létrehozott egységek működési feltételeinek biztosításáról, így a működéshez szükséges vagyonnal és személyi állománnyal való ellátásukról – többnyire a helyi önkormányzatoktól történő átadással (ingyenes használatának átengedésével). A járások kialakításának és működésük megkezdésének lényeges eleme feladat- és hatáskörük meghatározása. A korábban említett 2012. évi CXIII. törvény több mint nyolcvan jogszabályt módosított és csoportosított át államigazgatási feladatokat az államigazgatási feladatokat ellátó önkormányzati szervektől a járásokhoz. A járási hivatal – a feladat- és hatásköréről szóló 218/2012. (VIII. 13.) kormányrendelet szerint – önállóan gyakorolja a jogszabályban megállapított hatáskörét. A feladat- és hatáskörébe tartozó egyedi ügyekben felettes szerve, a fővárosi és megyei kormányhivatal, illetve annak vezetője nem rendelkezik utasításadási joggal. A járási hivatal törzshivatala és szakigazgatási szervei a jogszabályban hatáskörükbe utalt alábbi feladatokat látják el: 1) kormányzati célkitűzések megvalósítása; 2) a települési önkormányzatok közfoglalkoztatási feladatai végrehajtásának elősegítése; 3) integrált ügyfélszolgálati feladatok (kormányablakok működtetése). 1. Kormányzati célkitűzések megvalósítása A járási hivatal közreműködik a fővárosi és megyei kormányhivatalnak a kormányzati célkitűzések területi megvalósításával összefüggő feladatai ellátásában. Ennek keretében a járási hivatal törzshivatala a kormánymegbízott által meghatározottak szerint • koordinációs; • ellenőrzési; • informatikai; • képzési tevékenységet és • funkcionális feladatokat lát el.

81


A funkcionális feladatok funkciók szerinti munkamegosztás alapján kialakított szervezeti egységek által ellátott szervi működést szolgáló, vagyis nem szakmai feladatellátáshoz kötődő belső igazgatási feladatok. Ezek a belső igazgatási feladatok az alábbiak: a) humánpolitikai és humánerőforrás-gazdálkodás; b) költségvetési gazdálkodás; c) pénzügy és számvitel; d) üzemeltetés, eszköz- és vagyongazdálkodás; e) beszerzés; f) szabályozás és iratkezelés; g) ellenőrzés; h) koordinációs; i) jogi (peres) képviselet; j) saját szervi működést szolgáló informatikai üzemeltetés és rendszerfenntartás; k) kommunikációs és nemzetközi kapcsolatok lebonyolítása. 2. A települési önkormányzatok közfoglalkoztatási feladatai végrehajtásának elősegítése A járási hivatal e feladatkörében ellátja a települési, nemzetiségi önkormányzatok, azok társulásai, valamint a hatóságok közfoglalkoztatásához kapcsolódó együttműködéshez szükséges koordinációs és kommunikációs feladatokat. Ennek során tájékoztatást kérhet e szervektől, egyeztetést kezdeményezhet az érintettekkel, továbbá együttműködik a járási hivatal munkaügyi kirendeltségével. A települési, nemzetiségi önkormányzatok, azok társulásai, valamint a hatóságok számára utasítást nem adhat, köteles azonban jelezni a hatáskörrel rendelkező szerveknek, ha közfoglalkoztatással kapcsolatos szabálytalanságot vagy jogszabálysértést észlel. 3. A járási hivatal integrált ügyfélszolgálati feladatai (a kormányablakok) A járási kormányablakok működésüket 2013. október 1-jén kezdik meg. Működésük részletes szabályait, valamint a kormányablakokban kezdeményezhető, illetve intézhető ügytípusokat külön kormányrendelet tartalmazza. Ez a kormányrendelet jelenleg még nem került megalkotásra.

3.3. A jegyzők és a polgármesteri hivatal ügyintézőjének speciális jogállása, hatásköre a közigazgatás egységes működése szempontjából Az államigazgatási szervezet területi tagoltságának vannak racionális határai, nem rendelkezhet minden ágazat területi szinten működő tagolt, önálló szakigazgatási szervezettel. A megyei szint alatt csak néhány dekoncentrált szerv rendelkezik hivatallal, kirendeltséggel (például rendőrség). A helyi szintű államigazgatási szervek többségét hatékonysági szempontok miatt a járási hivatalok integrálják. Ugyanakkor a települési szintű közigazgatást jellemző önkormányzat sem láthat el minden közigazgatási hatáskört saját önkormányzati hatáskörében. A két rendszernek a jelenlegi szervezeti keretek közötti települési, főként községi szinten való – párhuzamos működtetése felesleges és költséges dolog lenne. Az állampolgárokat és szervezeteiket pedig nem az érdekli, hogy ügyeiket

82


államigazgatási vagy önkormányzati közigazgatási szervek intézik, hanem hogy azokat gyorsan, szakszerűen és jogszerűen lássák el. Éppen ezért jelenleg települési szinten, főszabályként az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási funkciók egy részét azonos szervezet keretében látják el. A mai magyar közigazgatásban a települési önkormányzatok jegyzői azok, akik egyfelől az őket alkalmazó önkormányzat döntéseit szakszerűen előkészítő és végrehajtó önkormányzati funkciót ellátók, másfelől – ha jogszabály másként nem rendelkezik – általános első fokú államigazgatási hatóságként működnek. A legjelentősebb ügyfélcsoportot érintő államigazgatási ügyekben (például szociális igazgatás) első fokon a települési önkormányzatok jegyzői járnak el, saját államigazgatási hatáskörükben. Ezen ügyekben a jegyzők államigazgatási hatóságként járnak el, így az önkormányzatok tisztségviselői és szervei nem ellenőrizhetik és felügyelhetik tevékenységüket, így ezen ügyekben utasításokat sem adhatnak nekik: azaz például a polgármester esetleges utasítása egyértelműen jogellenes egy ilyen hatósági ügyben. Amennyiben egy ágazatnak nincs külön területi dekoncentrált szerve, úgy első fokon vagy a jegyző első fokú hatásköre esetén – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – másodfokon a fővárosi, megyei kormányhivatal mint a kormány általános hatáskörű területi szerve járhat el.

83

4. 4. Az államigazgatás működése

4.1. Az államigazgatás rendeltetése és funkciói Az államigazgatási szervek alaprendeltetése megegyezik mindazoknak a céloknak a megvalósításával, amelyek általában jellemzik a közigazgatás rendeltetését. A teljes közigazgatási szervezetrendszer azért dolgozik, hogy megvalósítsa a különböző magas szintű jogszabályokban, elsősorban az Alaptörvényben és a törvényekben foglalt állami célokat. Az államigazgatási szervezetrendszer mégis kiemelt szerepet kap a közigazgatási szervezetrendszeren belül, mert ezek a szervek biztosítják a végrehajtó hatalom számára azokat a kereteket, amelyeken belül a leggyorsabban és a leghatékonyabban érvényre juttathatja az alapvető célkitűzéseit. A közigazgatási szervezetrendszer működésének célja a közérdek védelme, illetve a közérdek érvényre juttatása. A közérdek fogalmát nagyon sokféle érdek kitöltheti, egyes esetekben az egész társadalom érdekét szolgálja valamely közigazgatási cselekvés, máskor a társadalom kisebb-nagyobb csoportjainak az érdekét nyilvánítja a jogszabály közérdekké. Az államigazgatási szervezetrendszer főként az általános, az egész társadalom érdekében álló feladatok szervezésére, végrehajtására és védelmére hivatott. A partikuláris, kisebb-nagyobb társadalmi csoportok érdekeit a közigazgatási szervezetrendszer más alrendszerei, pl. a helyi-területi önkormányzatok, köztestületek is érvényre juttathatják. Az államigazgatás működésében is találhatunk olyan érdekeket, amelyek jól meghatározható csoportokhoz kötődnek, mégis a feladataik legnagyobb része az egész társadalom érdekeihez köti őket. (Meg kell jegyezni, hogy jelen fejezetben írottak sok szempontból az egész közigazgatásra igazak, hiszen a működés, a funkciók és feladatok tekintetében az államigazgatás és az önkormányzatok közt sok azonosság vagy hasonlóság található.) Nem lehet teljes felsorolást adni azoknak a közérdekeknek a köréről, melyek az államigazgatás gondjaira vannak bízva, de mivel valamennyi közigazgatási szerv, és ezen túl az egyéb közfeladatokat ellátó szervek (közintézetek, gazdálkodó szervek) is a köz érdekében tevékenykednek, szükséges az államigazgatási szervek rendeltetésének határait megszabni. Legáltalánosabban megállapítható, hogy az államigazgatási szervek azon igazgatási feladatokat látják el, amelyek az ún. kormányzati felelősség körébe tartoznak, tehát amelyek végrehajtásáért végső fokon a Kormány a felelős. A kormányzati felelősség körébe tartozó feladatokat nemcsak a Kormány, illetve a munkáját segítő szervek látják el, hanem a Kormány alá rendelt központi államigazgatás különös hatáskörű szervei is, illetve nagyon sok feladat hárul az államigazgatás területi és helyi (dekoncentrált) szerveire is.

85


Az elmúlt évtized jogalkotásának egyik új vonása, hogy néhány, korábban klasszikusan a kormányzati felelősség körébe tartozó igazgatási területet a törvényalkotó kivont a Kormány felelősségi köréből, és olyan igazgatási szervezetet alakított ki, amelyek közvetlenül az Országgyűlésnek tartoznak beszámolási kötelezettséggel és felelősséggel. Ezek a szervek az adott ágazatban államigazgatási hatásköröket gyakorolnak, ilyen értelemben tehát „államigazgatási szervek”, de a Kormány közvetlenül nem tudja befolyásolni a működésüket, utasítást nekik nem adhat, és csak a törvényben meghatározott jogköröket gyakorolhatja velük kapcsolatban. Ezeket a szerveket nevezzük atipikus vagy autonóm államigazgatási szerveknek. Az autonóm államigazgatási szervek mellett a hazai jogi szabályozásban 2012-ben megjelentek az ezekhez hasonló karakterű önálló szabályozó szervek. Az autonóm államigazgatási szervek létrehozásának indoka szervtípusonként különböző lehet, de a lényeg e szervek működésének politikától való függetlenítése. Az államigazgatási szervezetrendszerben számos elkülönült szerv nagyon sok és nagyon sokféle feladatot lát el. Ezeket a feladatokat sokféle szempont szerint lehet osztályozni, az egyes osztályozási szempontok azonban mindig csak egyes szeletét mutatják az államigazgatás működésének. Az alábbiakban az államigazgatás legfontosabb funkcióit foglaljuk össze. Az államigazgatás funkciói azoknak a feladatoknak az összekapcsolását jelentik, amelyeknek azonos a rendeltetése az igazgatási folyamatban, vagyis az államigazgatásnak a társadalomra gyakorolt hatásában. A különböző tudományágak a közigazgatás funkcióit sokféle szempontból vizsgálják. Jog- és politikatudományi szempontból az államigazgatás (sőt, valójában az egész közigazgatás) legfontosabb funkciója a törvényhozó akaratának végrehajtása. Ennek eszközei részben a jogalkotás, részben a jogalkalmazás, részben pedig szervezési feladatok ellátása. Az igazgatástudomány abból indul ki, hogy a közigazgatás az igazgatás egy sajátos típusa. Épp ezért a funkciók körében azt vizsgálja, miképp jelennek meg az igazgatás törvényszerűségei, fogalmi elemei (pl. a szervezés, a tervezés, a döntés, az ellenőrzés, a finanszírozás, a koordináció stb.). A szociológia által kialakított felosztás a közigazgatás és a társadalom viszonyában helyezi el a funkciórendszert. Ebben a megközelítésben a közigazgatás társadalmi szerepe, rendeltetése fejeződik ki. E funkció kettős, a tevékenység oldaláról: • társadalomirányító funkció: amennyiben a közigazgatás a koncentrált – funkciója teljesítéséhez közhatalom (jogalkotás, jogalkalmazás) igénybevételére is jogosult – hatalom megtestesülése; • társadalomszervező funkció: amennyiben ágazati tagoltsága ellenére mint a társadalom legátfogóbb és legegységesebb szervezetrendszere a társadalmi, közösségi szükségletek kielégítésének szervezője. Más megközelítésben, a társadalom oldaláról: • integratív (összhangot teremtő) funkció: amennyiben a közigazgatásnak a társadalmi egyensúly fenntartása a célja, autonóm alrendszerek viszonyának stabilizálása útján (pl. szociális ellátás, munkaerőpiac, a kultúra, az egészségügy, az oktatás fejlesztése stb.);

86


• allokatív (az erőforrásokat elosztó) funkció: amennyiben az integratív funkció tekintetében beavatkozási, korrekciós lehetőségei vannak (pl. a jövedelemallokáció az adópolitika eszközeivel). Részletesebben vizsgáljuk a funkciófelosztást közigazgatási szempontból. Ez utóbbit alkalmazva az államigazgatás (sőt, az egész közigazgatás) funkciói közül vannak olyanok, amelyek minden államra jellemzők, ún. általános funkciók, mások földrajzi helyzettől, társadalmi–politikai berendezkedéstől stb. függően csak egy-egy államra jellemző ún. speciális funkciók. Mint látható, jelen felosztás valójában igazodik az állam általános funkcióihoz. Az államigazgatás funkcióinak meghatározása mindig különböző feladatcsoportok összevonásával történik, ebből következően az alábbiakon kívül még nagyon sokféle funkció meghatározható.

4.1.1. Védelmi funkciók Amióta állam létezik, az államigazgatási szervezet egyik legfontosabb funkciója a védelmi funkciók ellátása. A védelmi funkciók számos terülten jelentkezhetnek, és ezekre több szervezetrendszert is létrehozhat az államigazgatás. • A védelmi funkciók közül elsőként kell megemlíteni az állam védelmét a külső behatolókkal szemben. Ezt leginkább a hadsereg, a határvédelem szervei látják el. • Ugyancsak kiemelkedő jelentőségű, a különböző természeti katasztrófák elleni védekezés és a már bekövetkezett természeti katasztrófák következményeinek elhárítását szolgáló funkció. Ezt a funkciót az államigazgatási szervezetrendszerben pl. az ár- és belvízvédelem, a tűzvédelem, a katasztrófa-elhárítás szervei töltik be. A XX. és XXI. század környezetkárosításai nyomán jelentkező és ma egyre meghatározóbb funkciója az államigazgatásnak az ember tevékenysége következtében kialakult természetet érintő katasztrófák következményei elleni védekezés, amelyet elsősorban a környezetvédelem szervei látnak el. • Minden államigazgatás létrehozza a maga szervezetrendszerét ún. rendvédelmi (rendészeti) funkciók ellátására. Ezek a funkciók a különböző társadalmi hatások veszélyeit kívánják kiküszöbölni. Ebbe a körbe sorolhatók pl. a közrend védelme, a bűnözés elleni harc, melyek elsősorban a rendőrség feladatát képezik, vagy a büntetés-végrehajtás megszervezése.

4.1.2. Biztonsági funkciók A biztonsági funkciók szoros kapcsolatban állnak az előbb tárgyalt védelmi funkciókkal, ezek azonban elsősorban az egyes embereket vagy embercsoportokat, illetve a társadalomban meg termelt anyagi javakat vannak hivatva védeni. Ezt a funkcióját a hatósági igazgatás keretében szinte minden igazgatási ágazatban gyakorolja az államigazgatási szervezetrendszer, hiszen ez az egyik alapvető célja a közegészségügyi–járványügyi igazgatásnak, a munkavédelmi igazgatásnak, a közlekedési igazgatásnak, a műszaki berendezésekre vonatkozó államigazgatási korlátozásoknak, de vannak biztonsági okai az építésügyi igazgatásnak éppúgy, mint a mérgekre, kábítószerekre vonatkozó korlátozásoknak vagy a különleges orvosi beavatkozásokra vonatkozó államigazgatási szabályozásnak. Szinte felsorolni is lehetetlen azokat az ügytípusokat, ahol a biztonsági funkció okán kerül kapcsolatba az igazgatottakkal az államigazgatási szervezetrendszer.

87


4.1.3. Nemzetközi politikai funkciók Amióta egymástól elkülönült államok léteznek, azóta hoznak létre olyan igazgatási szerveket, amelyek más államokhoz fűződő kapcsolataikat szervezik. Ennek legklasszikusabb formája a külügyi igazgatás, mely pl. az állam külföldi megjelenítését, az állami érdekek külföldi védelmét, a nemzetközi szervezetekben való részvételt stb. szolgálja (ezek elsődleges megvalósítói a külképviseletek, melyek az államigazgatás sajátos területét képezik). A nemzetközi politikai funkciók közül különös jelentőségre tesz szert napjainkban a hazánk európai integrációjával kapcsolatos igazgatás, amelyben több államigazgatási szervezet is kapott feladatot, hiszen a külügyi ágazaton kívül kiemelkedő az igazságügyi ágazat szerepe, de gyakorlatilag minden ágazatnak vannak ezzel kapcsolatban feladatai.

4.1.4. Gazdasági funkciók Ezek a funkciók elsősorban az állam anyagi alapjának a biztosítását szolgálják, de ebbe a körbe tartoznak azon államigazgatási tevékenységek is, melyeknek célja a központosított jövedelem újraelosztása. A gazdasági funkciókat elsősorban a pénzügyi és gazdasági ágazati igazgatás látja el, de ebben számos, az államigazgatási szervezetrendszeren kívüli szerv is szerepet játszik (pl. a Magyar Nemzeti Bank). Ebbe a körbe tartozik pl. a pénzpolitika meghatározása, a termelés és az elosztás arányainak meghatározása, (illetve piaci viszonyok közt inkább befolyásolása), a bel- és a külkereskedelem befolyásolása, az egyes gazdasági ágazatok (pl. energiagazdálkodás, mezőgazdaság) prioritásainak meghatározása, az adózás, vámszedés, illetékügy, állami támogatások elosztása stb. Az államigazgatás gazdasági funkciói között nem csupán a magánszféra gazdálkodását befolyásolja, hanem ide tartozik a részben vagy egészben állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervek tulajdonlása, illetve az állami költségvetés is.

4.1.5. Közszolgáltatás-szervező funkció Az államigazgatás rendeltetésének meghatározásakor utaltunk rá, hogy az államigazgatási szervezetrendszer az Alaptörvényben, különböző törvényekben meghatározott állami célok megvalósításáért működik. Ezeket a célokat nem lehet csak igazgatási tevékenységgel elérni, számos Alaptörvényben biztosított alapjog (pl. oktatáshoz, egészségügyi ellátáshoz, egészséges környezethez való jog stb.), illetve az ágazati törvényekben megállapított jogosítványok csak akkor jutnak érvényre, ha az államigazgatás maga gondoskodik róla, hogy legyenek olyan intézmények, amelyek biztosítják azokat a szolgáltatásokat, amelyek révén az igazgatottak gyakorolhatják a jogszabályokban biztosított jogaikat. Az állam által biztosított közszolgáltatásokat nyújthatják az államigazgatás által fenntartott szolgáltató szervek, de ezeket a közszolgáltatásokat biztosíthatják számunkra a helyi-területi önkormányzatok, köztestületek, sőt akár az állammal kötött megállapodás alapján a magánszféra is. Az államigazgatás feladata azonban, hogy megszervezze a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést, illetve gondoskodjék róla, hogy a jogszabályokban garantált szolgáltatást mindenki azonos feltételek mellett vehesse igénybe. A közszolgáltatási feladatok elsősorban az oktatási, szociális, egészségügyi ágazatban jelentősek, ahol az államigazgatás maga is intézményfenntartó, illetve jogalkotási és egyéb igazgatási eszközökkel befolyásolja a közigazgatási szervezetrendszer más alrendszerei és a magánszféra szolgáltató tevékenységét.

88


De nem csupán a humánszférában van az államigazgatásnak közszolgáltatás-szervező funkciója, hanem számos alapvető gazdasági szolgáltatás terén is. Ilyen pl. a villamosenergia-, gázenergia-szolgáltatás megszervezése vagy a közlekedési közszolgáltatás működtetése stb. Az államigazgatási szervek a XIX. századtól kezdve folyamatosan bővülő feladatait adja a közszolgáltatások megszervezése. A rendszerváltás óta eltelt évtizedben egyre gyakrabban jelennek meg a közszolgáltatások között az ún. igazgatási szolgáltatásoknak nevezett szolgáltatások, melyek főként az államigazgatás szakértői tevékenységével vannak összefüggésben, és csak részben tekinthetők valódi szolgáltatásnak. (Ilyen pl. a kéményseprő-szolgáltatás igénybevétele, mely évi rendszerességgel kötelező, de külön térítés ellenében bármikor megrendelhető, vagy a gépjárművek időszakos műszaki felülvizsgálata).

4.1.6. Az államszervezet működését biztosító funkciók Az államszervezet bonyolult, több önálló vagy részben önálló szervezetrendszer összessége, melynek működtetése számos olyan tevékenység gyakorlását kívánja, melyek csak a szervezetek belső viszonyait érintik, illetve vonatkoznak az államigazgatáson kívül álló igazgatottakra is, de elsősorban az államigazgatáshoz fűződő kapcsolatukban. Ezek közül is kiemelkedik a különböző nyilvántartások vezetése, melyek vonatkozhatnak személyekre, szervezetekre, csak az államigazgatásra, más közigazgatási szervekre, tevékenységekre stb. Kiemelendő a személyi adat- és lakcímnyilvántartás vagy az ingatlan-nyilvántartás jelentősége. A nyilvántartási funkció mellett egyre jelentősebb az államszervezet működése szempontjából az ún. információs funkciók gyakorlása. Ez adatbázisok létrehozását, kezelését, értékelését jelenti (pl. statisztikai adatok, népszámlálás). Az államszervezet egyes szervezeteit a költségvetésből finanszírozzák, ezen finanszírozási funkció technikai lebonyolítása szintén elengedhetetlen a szervezet működéséhez. Ugyancsak érinti az egész államszervezet működtetését az állami vagyonkezelés, hiszen számos állami, de nem államigazgatási szerv (pl. bíróságok, ügyészségek) az államigazgatási szervek által kezelt épületben végzik működésüket. Az államszervezet egészének működését szolgálják az államigazgatásnak azon funkciói, amelyek az egyéb állami szervek (pl. Országgyűlés, bíróságok, ügyészségek) működési feltételeit biztosítják. Ezek közül is kiemelkedő és az államigazgatási szervezetrendszeren jóval túlmutató a választások lebonyolítása. De ide sorolhatjuk azokat a tevékenységeket, amelyek az államigazgatás és a nem állami, de a társadalmi–politikai életben jelentős szerepet játszó szervek (pl. politikai pártok, egyházak) közötti kapcsolattartást szolgálják.

4.2. Az államigazgatási feladatok általános jellemzése

4.2.1. Alapfogalmak Az államigazgatási szervek működésük során szakigazgatási tevékenységet végeznek, azaz az adott szervtípusra jellemző feladatokat oldanak meg különböző jogi és nem jogi (pl. gazdasági, szervezési) eszközökkel. Az állampolgárok, igazgatott szervezetek gyakran nem tudnak különbséget tenni az államigazgatási, önkormányzati vagy más állami szervek működése között, számukra minden igazgatási működés „a hivatal”, esetleg „a hatóság” eljárása. Közkeletű az „illetékes hatóság” kifejezés, amelyet mindenféle igazgatási működésre alkalmaznak. Az államigazgatási szervek eljárásuk során a klasszikus jogállami bürokrácia szabályai szerint működnek, melyek

89


szigorúan megszabják működésük kereteit. A működés alapfeltétele, hogy az államigazgatási szervek szigorúan jogszabályban megállapított feladatkörükben, hatáskörükben, az illetékességi szabályokat betartva járjanak el, és külön garanciális (pl. eljárási) korlátoknak kell megfelelniük, ha hatósági jogkörük is van. Feladatkör, hatáskör A két fogalmat gyakran igen helytelenül szinonimaként használják. Sajnos meg kell jegyezni, hogy az állami szerveket létesítő, illetve jogállásukat meghatározó jogszabályok szinte sohasem különítik el megfelelően a két fogalmat (általában „feladat- és hatáskörök” ömlesztett felsorolását tartalmazzák). A feladatkör tágabb fogalom, az államigazgatási szerv feladatkörébe beletartozik minden olyan célkitűzés, amelynek a megvalósítására az adott szervnek törekednie kell. A feladatkör tehát az adott államigazgatási szerv rendszeresen ellátandó feladatainak összessége, tevékenységének irányát, célkitűzéseit foglalja össze. A feladatkörbe beletartozik minden, amiért az adott államigazgatási szervet létrehozták, és minden olyan eszköz is, amelyet feladatai végrehajtásához használ. A hatáskör ezzel szemben kötöttebb jogi fogalom. A hatáskör a feladatok ellátására az adott szervnek a rendelkezésére bocsátott jogi eszközök, vagyis a jogszabályban biztosított jogosítványok és kötelezettségek összessége. A hatáskör arra a kérdésre ad választ, hogy az adott államigazgatási szerv mit tehet meg a feladatkörébe utalt feladatok végrehajtása érdekében. A hatáskör tehát az államigazgatási szerv döntési jogosultságait adja meg. A hatáskör az államigazgatási működés központi kategóriája. A hatáskört minden esetben jogszabálynak kell megállapítania, és a jogalkotónak rendelkeznie kell arról, hogy mely szerv bír az adott ügyben hatáskörrel. A hatáskör szabályozásánál tehát a jogalkotó egyfajta minőségi munkamegosztást végez az államigazgatás különböző szervei között. Az adott szerv rendeltetése, szakértelme alapján csoportosítja a döntési jogosultságokat a szervezetrendszeren belül. A hatásköröket különböző szempontok szerint szokták csoportosítani. Megkülönböztetnek ún. általános és különös hatásköröket. Általános hatásköre van a szervnek, ha az államigazgatás minden ágára vonatkozóan rendelkezik döntési jogosítványokkal. Különös hatásköre van azoknak az államigazgatási szerveknek, amelyek csak egy meghatározott igazgatási ágazatban hozhatnak döntéseket. Másik gyakori megkülönböztetés a hatáskörökkel kapcsolatban az anyagi jogi és az eljárási jogi hatáskör közötti különbségtétel. Anyagi jogi hatáskörről beszélünk, ha az államigazgatási szerv az ügy érdemében hozhat döntést, vagy annak megváltoztatására, kiegészítésére, megsemmisítésére, visszavonására jogosult. (Anyagi jogi hatáskör pl. az építési engedély kiadása, működési engedély visszavonása, felújításra, karbantartásra kötelezés, hatósági igazolvány kiadása stb.) Eljárásjogi hatásköre van az államigazgatási szervnek, ha az érdemi döntést megelőző eljárásban, az érdemi döntéshez vezető „úton” hozhat olyan döntéseket, amelyek elősegítik a megfelelő érdemi döntés meghozatalát. (Eljárásjogi hatásköre van az államigazgatási szervnek, ha pl. a kérelem kiegészítését

90


rendeli el, a bizonyítási eljárásban tanúmeghallgatást rendel el, vagy helyszíni szemle megtartásáról dönt. Az eljárásjogi hatáskörök általános szabályait a Ket. tartalmazza.) Fontos megkülönböztetni az első fokú és a másodfokú hatáskört. Első fokú hatáskörében jár el az államigazgatási szerv, ha az adott ügyben elsőként hoz érdemi döntést. Másodfokú hatáskört gyakorol az államigazgatási szerv, ha egy másik államigazgatási szerv által már korábban meghozott első fokú érdemi döntést akár kérelemre, akár hivatalból felülbírál (pl. fellebbezés vagy felügyeleti eljárás keretében). A hatáskör nemcsak döntési jogosítványt ad az államigazgatási szervnek, hanem a hatáskör gyakorlása kötelezettség is. A jogszabály azért telepíti a hatáskört az adott államigazgatási szervhez, mert azt az ügyet, amelyre a hatásköre vonatkozik, meg kell oldania az államnak. Ezért a hatáskörrel rendelkező államigazgatási szerv, ha szükséges, köteles gyakorolni a jogszabályban előírt hatáskörét. Másik korlátja a hatáskör gyakorlásának, hogy hatósági ügyben az államigazgatási szervtől a hatáskörébe utalt ügy nem vonható el, tehát annak az államigazgatási szervnek kell meghoznia a döntést, amelyikhez a jogszabály a hatáskört telepítette. Illetékesség Az illetékesség az azonos hatáskörű szervek közötti területi munkamegosztást jelenti. Azaz míg a hatáskör a „mit tehet az államigazgatási szerv?” kérdésre ad választ, az illetékesség a „hol teheti az államigazgatási szerv?” kérdést válaszolja meg. Egyszerű példával élve az építési engedély kiadása a kiemelt építéshatósági jogkörrel rendelkező jegyző hatásköre. Az ilyen hatáskörrel rendelkező jegyzők száma több száz is lehet. De hogy a konkrét építkezés ügyében melyik jár el a több száz közül, azt az illetékességi szabály fogja meghatározni, nevezetesen az ingatlanhoz legközelebb eső város jegyzője lesz az eljárásra jogosult. A konkrét ügyben való döntési jogosultságot mindig a hatáskör és az illetékesség együtt adja meg, tehát csak akkor járhat el (de akkor köteles is eljárni) egy ügyben az államigazgatási szerv, ha egyszerre van hatásköre és illetékessége is. Hatósági jogkör Az államigazgatási szervek működésében kiemelt szerepet játszik a hatósági jogkör gyakorlása. Az államigazgatással kapcsolatba kerülő emberek általában a hatósági jogkör gyakorlásának módjából és eredményességéből alkotnak véleményt az államigazgatás egészéről. Ugyanakkor még az államigazgatásban dolgozó köz- vagy kormánytisztviselők nagy többsége sem tudja pontosan meghatározni, hogy mi a különbség a hatóság és az államigazgatási szerv között. A hatósági jogkör speciális jogosítvány, amelynek segítségével az államigazgatási szervek közhatalmi eszközökkel oldhatnak meg bizonyos állami feladatokat. A hatósági jogalkalmazás az államigazgatási szerveknek mint hatóságoknak olyan tevékenysége, amelyet a nekik alá nem rendelt személyekre, szervekre vonatkozóan gyakorolnak, és amelynek célja, hogy az általánosan kötelező jogszabályt konkrét ügyekben alkalmazzák, s ennek során ún. hatósági döntéseket hoznak, vagy egyéb hatósági jogérvényesítő cselekményeket végeznek.

91


Hatóságnak csak azt az államigazgatási szervet nevezzük, amelyik rendelkezik hatósági jogkörrel. Az államigazgatási szervezetrendszerben nem minden államigazgatási szervnek van hatósági jogköre. A hatósági jogkört tehát mindig külön jogszabályi felhatalmazás biztosítja az államigazgatási szerv számára. A hatósági jogkör szabályozásakor a jogalkotónak mindig pontosan meg kell határozni, hogy mi lehet a hatósági jogkör tartalma. A jogalkotónak rendelkeznie kell arról, hogy • kikre vonatkozóan hozhat a hatóság kötelező erejű döntést; • milyen elnevezésű döntést adhat ki (engedély, kötelezés, bírság, jóváhagyás stb.); • mire jogosíthat, kötelezhet a hatósági döntés, hatósági határozat; • milyen feltételek fennállása esetén gyakorolhatja a hatósági jogkört; • milyen eljárásban gyakorolhatja a hatósági jogkört az államigazgatási szerv. A hatósági jogalkalmazást mindig olyan szervekre, személyekre vonatkozóan gyakorolja az államigazgatás, akikkel nem áll szervezeti alá-fölérendeltségi kapcsolatban. Ezért különösen fontos, hogy jól szabályozott legyen a hatósági jogkör gyakorlása, hiszen a hatósági jogalkalmazás során hazai és külföldi állampolgárok, állami és nem állami szervezetek, kis- és nagyvállalkozások, de akár multinacionális szervezetek egyaránt szerepelhetnek. A hatósági jogkör célja, hogy általánosan kötelező jogszabályt egyedi ügyekben alkalmazzon és juttasson érvényre a hatóság. A jogalkotási folyamatban nem lehet minden egyes ügyre előre megállapítani a szabályokat, a jogalkotó csak a legfontosabb esetekre „látja előre” a szabályozás lehetőségét. A jogszabály adta keretek között azonban az ügyfelekhez közel álló államigazgatási szerv tudja „ráigazítani” a jogszabályt a konkrét ügyekre. Miközben a hatóság egyedi ügyben alkalmazza a jogszabályt, ennek során számos olyan döntést hoz, amelyekkel érvényre juttatja a jogalkotó akaratát. Ezeket a döntéseket nevezzük jogérvényesítő cselekményeknek. Ezek közül a leggyakoribb a hatósági határozat, de gyakran ún. hatósági intézkedést bocsát ki az államigazgatás, vagy hatósági ellenőrzést végez.

4.2.2. Az általános közérdek megjelenése az államigazgatási feladatokban Az államigazgatás működésére jellemző, hogy az általános közérdek érvényre juttatásáért dolgozik. Ugyanakkor nehéz pontosan definiálni, hogy mely feladatok fejezik ki leginkább az általános közérdeket. Mivel egy államnak nagyon sok feladata van, melyeknek megoldását több közigazgatási szervre bízza, egyfajta munkamegosztást kell kialakítani a különböző típusú és különböző szintű közigazgatási szervek között. A közigazgatási feladatok között vannak olyan feladatok, amelyeket csak államigazgatási szervezetrendszerben lehet hatékonyan megoldani. Ugyanakkor vannak olyanok is, amelyeknél drága és nem hatékony az államigazgatási feladatmegoldás. Nem lehet pontos katalógust alkotni az

92


államigazgatási feladatok köréről, csupán bizonyos rendezőelveket határozhatunk meg a feladatok elosztására. Egyes igazgatási feladatok csak központi szinten jelennek meg. Az államok működtetése során számos olyan feladat merülhet fel, mely az egyes területi egységekben nem jelentkezik, hiszen az egész államot érinti, csak a központi igazgatásban lehet megoldani. Ilyennek tekinthetjük pl. a külügyi kapcsolatok szervezésének túlnyomó többségét vagy a gazdasági igazgatásban az atomenergia-ügyi igazgatást, illetve a határon túli magyarokra vonatkozó igazgatást. Azokat a feladatokat, amelyek csak központi szinten jelennek meg, szükségképpen csak államigazgatási szervezetek keretei között lehet megoldani, hiszen a központi igazgatásban túlnyomó többségében államigazgatási szervek működnek. Ezeknek a feladatoknak a megoldásához nem szükséges kisebb területi egységek érdekeit figyelembe venni, hiszen fel sem merül, hogy partikuláris érdeket érintene a feladat végrehajtása. Egyes igazgatási feladatok ellátása a helyi érdekek szempontjából közömbös. Ezeket azért kell államigazgatási szervezetrendszerben megszervezni, mert ugyan nem csupán központi szinten merülnek fel, hanem az ország kisebb-nagyobb területi egységeiben is, de a feladat végrehajtásának módja közömbös a helyi érdekek szempontjából. Ezekben az ügyekben a helyi-területi önkormányzatok nem érdekeltek, a feladat-végrehajtás módját nem színezi helyi érdekeltség. Ebbe a körbe sorolható pl. az Országos Meteorológiai Szolgálat és helyi szerveinek, a meteorológiai állomásoknak a tevékenysége. Egyes igazgatási feladatokat a helyi érdekekkel szemben kell érvényesíteni. Az államigazgatási szervek működésének legjelentősebb indoka azonban az, hogy az igazgatási tevékenység során olyan közérdeket kívánnak érvényre juttatni, amelyet az egész ország területén egységesen kell képviselni, és nem valósulna meg a jogszabályban kitűzött cél, ha a helyi-területi önkormányzatok saját érdekeik szerint befolyásolnák a feladat végrehajtását, esetleg meg is akadályoznák azt. Ezekben az esetekben a közérdek csak akkor jut érvényre, ha a helyi-területi önkormányzatoktól elkülönült, csak a központi állami akaratot szem előtt tartó és csak a központi államigazgatástól függő szervezetrendszerben oldják meg a feladatot. Ha sorra vesszük az államigazgatási szerveket, szinte mindegyiknél megtaláljuk ezt a szempontot, különösen azoknál, ahol hatósági jogalkalmazó tevékenységet is végez az államigazgatási szerv. Legtipikusabb példája a közegészségügyi hatóság, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat működése, hiszen nem lehet az önkormányzatok szándékától, lehetőségeitől, hozzáértésétől függővé tenni egy járványveszély elhárítását. Ugyancsak ez a helyzet a környezetvédelmi igazgatásban, ahol a környezeti veszélyhelyzetet lehet, hogy éppen az önkormányzat gazdálkodó szerve okozta. Hasonlóképpen nem lehet a rendőrségi vagy a honvédelmi igazgatást az önkormányzatoktól függővé tenni. A fentieken túl felmerülhetnek további szempontok is, amelyek indokolják, hogy az adott feladatot államigazgatási szervek lássák el. Míg azonban az előző három esetben kizárt, hogy a feladatot az államigazgatási szervezetrendszeren kívül szervezzék meg, addig az alábbi szempontok

93


nem kizárólagosan határozzák meg a feladattelepítést, de mindenképpen mérlegelni kell ezeket a munkamegosztás kialakításánál. Fontos szempont az illetékességi terület. Ha a feladat végrehajtását az ország területi beosztásához lehet igazítani, akkor elméletileg nem kizárt, hogy a helyi önkormányzatok lássák el, ha nincs más kizáró körülmény. Ha azonban a feladat végrehajtása speciális illetékességen alapul, akkor csak államigazgatási szervezetben lehet végrehajtani, hiszen nincs olyan önkormányzat, amelynek az illetékességi területe pl. a Tisza vízgyűjtő területéhez igazodna. Erre az ún. területközi illetékességre számos példát találunk a hazai államigazgatási rendszerben. Ilyen a környezetvédelmi vagy a bányászati igazgatás területi szervezetrendszere. Nagy jelentősége lehet a különleges szakértelemnek. Ma a közigazgatás működtetéséhez egyre több, nem igazgatási, hanem valamilyen más, speciális szakismeret szükséges. Minél bonyolultabbá válik a közigazgatás, annál több orvost, mérnököt, pedagógust, agrárszakembert, építészt, vegyészt stb. foglalkoztat. Ha egy feladat végrehajtása ezeken a speciális szaktudású köz- vagy kormánytisztviselőkön alapul, akkor valószínű, hogy államigazgatási szervezetben oldják meg a feladatot, hiszen az önkormányzatok nem tudnak ennyi különleges szaktudással rendelkező szakembert foglalkoztatni. Nincs is rá szükségük, hiszen egy önkormányzat területén egy-egy ügyfajtából nincs annyi, hogy érdemes legyen erre megfelelő szakképesítésű ügyintézőt felvenni. Gyakran szükséges speciális technikai, tárgyi feltételek biztosítása. Az előbbiekben említett különleges szaktudáshoz sokszor különleges tárgyi feltételek, pl. labor, speciális mérőműszerek, drága gépek, gyógyszerek, vegyszerek szükségesek. Amennyiben a feladatot csak ezzel lehet ellátni, akkor szintén valószínűbb az államigazgatási szervezetrendszerhez telepítés, hiszen ezeknek a tárgyi eszközöknek a beszerzése rendkívül költséges, és az önkormányzatok nem tudják biztosítani. Előfordulhatnak különlegesen költséges feladatok. Ha a feladat finanszírozása különlegesen költséges, akkor szintén a koncentrált megoldás látszik helyesebbnek, ezért az államigazgatási szervezetrendszerben, ott is valószínűleg a köz-ponti igazgatásban látják el. Jelentős szempont lehet az adatokhoz, információkhoz történő hozzáférés. Ha valamely igazgatási feladat végrehajtásához adatokra van szükség, akkor azokhoz az érintettek tájékoztatásán kívül hozzájuthat az eljáró szerv különböző adatbázisokból, nyilvántartásokból. Ha a feladat végrehajtásához szükséges információk helyben vannak, akkor valószínű, hogy az önkormányzatok is meg tudják oldani, ha azonban valamely központi nyilvántartás szükséges a végrehajtáshoz, akkor célszerűbb államigazgatási szervezetrendszerre bízni.

94


4.3. Az államigazgatás működésének tagolása Az államigazgatás tevékenység általános szinten nem írható le, mert – amint láttuk – nem egységes tevékenység. Ezért az államigazgatás működését, tevékenységét több szempontból vizsgálhatjuk. A szakirodalomban az államigazgatás működését szokták vizsgálni abból a szempontból, hogy milyen irányban hat az államigazgatás által végzett igazgatási tevékenység. Ebből a szempontból különbséget tehetünk az államigazgatás belső és külső működése között. Az államigazgatás alapvető rendeltetése a társadalomban működő legkülönfélébb szervezetek tevékenységének, a polgárok magatartásának a köz érdekében történő befolyásolása. Ennek megfelelően az államigazgatás működésére az jellemző, hogy döntő súllyal az államigazgatás szervezeti rendszeréhez nem tartozó szervezetek és természetes személyek felé végez igazgatási tevékenységet. Azaz az államigazgatás tevékenysége döntő mértékben az államigazgatási rendszeren kívülre irányuló, a külső működés körébe tartozó tevékenység. (A külső működés körébe tartozik pl. az államigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége vagy a jogszabályok érvényesítése érdekében végzett hatósági jogalkalmazó tevékenysége). Annak, hogy az államigazgatás a kifelé ható tevékenységének eleget tudjon tenni, elengedhetetlen feltétele az államigazgatási rendszeren belüli igazgatás, a belső működés. A belső működés arra szolgál, hogy az államigazgatási szervezetrendszeren és az egyes államigazgatási szerveken belül megteremtse a szervezetrendszer, illetőleg az egyes szervek munkájához szükséges feltételeket, a feladatok megosztásának, ellátásának szabályozott, összehangolt rendjét, a feladatok ellátásához szükséges szervezeti, személyi és dologi feltételeket (pl. az államigazgatási szervek belső igazgatása, az alárendelt államigazgatási szervek irányítása). Különbséget lehet tenni az államigazgatás működési formái között aszerint, hogy kik állnak az igazgatott pozíciójában. Vannak az államigazgatásnak olyan tevékenységei, amelyek csak természetes személyeket, állampolgárokat érintenek (pl.: társadalombiztosítási igazgatás, menekültügyi igazgatás stb.). De vannak olyan államigazgatási tevékenységek, amelyek kizárólag szervezetek működésének befolyásolására irányulnak (pl. törvényességi ellenőrzés, az alárendelt szervek irányítása, pénzügyi szervezetek felügyelete). Az államigazgatási tevékenységek jelentős része azonban olyan, amelyek mind a polgárok, mind a társadalomban működő szervezetek igazgatását egyaránt szolgálja (pl. a különböző tevékenységek, létesítmények engedélyezésére irányuló államigazgatási tevékenységek szempontjából rendszerint közömbös, hogy szervezet vagy polgár áll-e az igazgatott pozíciójában). A szakirodalomban vizsgálni szokták az államigazgatás tevékenységét a szerint is, hogy milyen eszközökkel végzi az államigazgatás a tevékenységét. Az államigazgatási szervek feladataik jelentős részét jogi eszközök igénybevételével látják el (pl. jogszabályokat alkotnak, a jogszabályok érvényesítése érdekében egyedi határozattal jogokat, kötelezettséget állapítanak meg, szerződéseket kötnek). Ugyanakkor széles körben végeznek olyan tevékenységeket, amelyek során jogon kívüli igazgatási eszközöket alkalmaznak (pl. ilyen az államigazgatás döntés-előkészítő tevékenysége, amelynek során információkat gyűjt, rendszerezi, elemzi azokat, és ennek alapján döntési javaslatokat dolgoz ki).

95


Szokták az államigazgatás működését abból a szempontból is elemezni, hogy milyen viszony van az igazgatást végző államigazgatási szerv és az igazgatottak között. Az államigazgatási tevékenységek jelentős részében az államigazgatási szerv hatalmi pozícióban áll az igazgatottakkal szemben, egyoldalúan dönt az igazgatottak viszonyaiban. Az államigazgatási szervek hatalomgyakorlásának alapja lehet az állami hatalom, a közhatalom, az alá-fölérendeltségi viszonyokban a fölérendelt szerv igazgatási hatalma vagy a tulajdonos hatalma. Az államigazgatási szervek egyre szélesebb körben tesznek eleget feladataiknak oly módon, hogy tevékenységüket nem egyoldalú hatalmi döntésekkel, hanem az igazgatottakkal együttműködve, a velük való megállapodások (pl. közigazgatási szerződések) útján vagy az operatív szervezés eszközeivel gyakorolják. A továbbiakban több szempont – alapvetően az államigazgatási szervek és az igazgatottak közötti viszony, az alkalmazott eszközök és az igazgatottak körének – figyelembevétele alapján osztályozzuk és elemezzük az államigazgatás működése körébe tartozó tevékenységeket.

4.4. Az államigazgatás közhatalom birtokában végzett tevékenységei Az államigazgatás mint az államszervezet része feladatainak ellátása során impériumot, állami közhatalmat gyakorol. A közhatalom gyakorlása azt jelenti, hogy az államigazgatási szervek jogszabályban meghatározott hatáskörükben, illetékességi területükön mindenkire kötelező döntéseket hozhatnak, és e döntéseknek állami kényszereszközökkel szerezhetnek érvényt. Az államigazgatási szervek a közhatalom gyakorlása során jogszabályokat alkothatnak, illetőleg a jogszabályok érvényesítése érdekében hatósági tevékenységet végeznek.

4.4.1. Az államigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége Az államigazgatási rendszerben a Kormány, illetőleg a Kormány tagjai és az önálló szabályozó szervek mint sajátos államigazgatási szervek (a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnöke, valamint a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal elnöke) rendelkeznek jogalkotó (jogszabályalkotó) hatáskörrel. A Kormány feladatkörében eljárva törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetőleg törvény felhatalmazása alapján alkothat rendeletet. A Kormány tehát rendeletet adhat ki a törvények végrehajtására, de a Kormány rendelkezik elsődleges, eredeti jogalkotási hatáskörrel is, feladatkörében szabályozhat olyan társadalmi viszonyokat is, amelyeket törvény még nem szabályozott. A Kormány rendeletalkotási hatásköre azonban nem korlátlan. Rendeletében nem szabályozhat olyan társadalmi viszonyokat, amelyeket az Alaptörvény szerint csak törvényben lehet szabályozni. Korlátozza még a kormány rendeletalkotási jogkörét az is, hogy kormányrendelet nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel és az Országgyűlés által alkotott törvénnyel. A kormány tagjai, a miniszterelnök és a miniszterek is alkothatnak rendeletet. A Kormány tagjai feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján. A kormány tagjainak rendelete ennek alapján a törvények, illetőleg kormányrendeletek végrehajtására alkotott végrehajtási jogszabály, amely nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel, valamint nem ütközhet törvény vagy kormányrendelet rendelkezéseibe, és nem lehet ellentétes a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével.

96


Jelenleg két olyan államigazgatási szerv vezetője is jogosult rendeletet alkotni, amelyek nem tartoznak a Kormány irányítása alá: a Magyar Nemzeti Bank Elnöke, illetve a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnöke. 2013. áprilisában létrejött a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal, amely az állam villamos energia-, földgáz- és táv-hőellátással, víziközmű-szolgáltatással, valamint hulladékgazdálkodási közszolgáltatás díjszabályozásának előkészítésével kapcsolatos feladatait ellátó önálló szabályozó szerv, csak jogszabálynak van alárendelve. A Hivatal elnöke rendeletben állapítja meg a villamos energia- és földgáz rendszerhasználati díjakat.

4.4.2. Az államigazgatási szervek hatósági tevékenysége A hatósági tevékenység az államigazgatási szerveknek a jogszabályok érvényesítése érdekében végzett tevékenysége. Jellemzője, hogy külső működés körébe tartozó tevékenység, amelynek során az államigazgatási szervek a tőlük független szervezetek és személyek ügyeiben járnak el a közérdek védelmét szolgáló jogszabályok érvényesítése érdekében. Összetett tevékenységrendszer, amely többfajta tevékenységet foglal magában. A hatósági tevékenység eszközrendszere alapvetően attól függ, hogy a jogszabályok milyen módon szabályozzák az államigazgatás ellenőrzése alá rendelt társadalmi viszonyokat. A jogszabályok egy része oly módon szabályozza a társadalmi viszonyokat, hogy a jogszabályban előírt jogosultságok, kötelezettségek nem közvetlenül illetik meg, illetőleg terhelik a jogalanyokat, hanem a jogszabály feljogosítja vagy kötelezi az államigazgatási szerveket, hogy a jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén jogokat állapítsanak meg, vagy kötelezettségeket írjanak elő a polgároknak, illetőleg szervezeteknek. Az ilyen jogszabályok – mivel azokból a címzettekre közvetlenül jogok, kötelezettségek nem háramlanak – csak az államigazgatási szervek közbejöttével, azáltal töltik be rendeltetésüket, hogy az államigazgatási szervek hatósági tevékenységük során egyedi ügyekben alkalmazzák azokat. Pl. miniszteri rendeletek szabályozzák azokat a személyi, tárgyi, szakmai minimumfeltételeket, amelyeket az egyes egészségügyi intézményeknek működésük során biztosítaniuk kell ahhoz, hogy működési engedélyt kapjanak. Az egészségügyi intézmények csak akkor kezdhetik meg működésüket, ha a közegészségügyi hatóság illetékes szerve a működési engedélyezési eljárás során ellenőrizte, hogy az intézmény megfelel-e ezeknek a jogszabályi követelményeknek, és működési engedélyben feljogosítja az egészségügyi szolgáltatás nyújtására. A közigazgatási szerveknek ezt a tevékenységét, amikor tehát a jogszabály alapján egyedi ügyekben jogokat, kötelezettségeket állapítanak meg, szankciót alkalmaznak vagy jogvitát döntenek el, nevezzük hatósági jogalkalmazó tevékenységnek. A jogi szabályozás másik módja az, amikor a jogszabály közvetlenül biztosít valamely jogokat vagy ír elő kötelezettségeket a jogalanyok számra. Ezek a jogszabályok azáltal töltik be rendeltetésüket, hogy a polgárok, a szervezetek betartják, önként követik azokat (önkéntes jogkövetés). Az ilyen jogszabályok érvényesüléséhez nincs szükség a közigazgatási szervek közreműködésére. E jogszabályok érvényesítésével kapcsolatban a közigazgatási szerveknek az a feladata, hogy ellenőrizzék, folyamatosan figyelemmel kísérjék, hogy a jogalanyok tevékenységük során betartják-e a jogszabályi előírásokat. Amennyiben az ellenőrzés során jogsértést állapítanak meg, a jogsértőt kötelezhetik a jogsértés abbahagyására, a jogszerű állapot helyreállítására, és intézkedhetnek a jogsértésért felelősök

97


felelősségre vonása iránt, vagy úgy, hogy maguk alkalmaznak szankciót, vagy úgy, hogy szankció alkalmazását kezdeményezik más szerveknél. Így szabályozza a jog pl. a személyi jövedelemadó fizetésének kötelezettségét. A törvény megállapítja, hogy mi minősül adóköteles jövedelemnek, és meghatározza a jövedelemadó-kulcsokat, a törvény előírásai szerint a kifizetőhelyek befizetik az adóelőleget, az állampolgárok pedig minden évben elkészítik az adóbevallásukat, és önként befizetik az adójukat. A NAV adóigazgatási szerveinek az a dolguk, hogy ellenőrizzék az adóbevallások jogszerűségét, és ha jogsértést állapítanak meg, kötelezik az adózót az adóhiány megfizetésére, és a jogsértés mibenlététől függően bírságot (adóbírságot, mulasztási bírságot) állapítanak meg, illetőleg súlyos jogsértés esetén büntetőeljárást kezdeményezhetnek. Az államigazgatási szerveknek ezt a tevékenységét nevezzük hatósági felügyeletnek. A hatósági felügyelet gyakorlása során jogalkalmazásra, jogot, kötelezettséget megállapító határozat meghozatalára csak akkor kerül sor, ha a felügyeletet gyakorló hatóság jogsértést állapít meg. A jogi szabályozás gyakran él a kétféle hatósági tevékenység kombinálásával, amikor valamely tevékenység gyakorlását előzetes jogalkalmazói döntéshez, engedélyhez köti, egyúttal az államigazgatási szervek folyamatos ellenőrzése, felügyelete alá is helyezi a tevékenység gyakorlását. A fentiekben bemutatott példánál maradva az egészségügyi intézmények egészségügyi szolgáltató tevékenysége előzetes működési engedélyhez kötött, ugyanakkor az ÁNTSZ szervei folyamatosan ellenőrzik az intézmény működését, s ha hiányosságot tapasztalnak, kötelezhetik az egészségügyi szolgáltatót a hiányosságok megszüntetésére, és szankciókat alkalmazhatnak vele szemben.

4.4.3. A hatósági jogalkalmazás A hatósági jogalkalmazó tevékenység során (lásd az előző pontban is) az ügyben hatáskörrel és illetékességgel rendelkező államigazgatási szerv, a hatóság jogszabály alapján egyedi határozatban jogokat, kötelezettségeket állapít meg az ügyfelek számára, jogvitákat dönt el és szankciót alkalmaz. A hatósági jogalkalmazás keretében a hatóság számtalan jogot megállapító határozatot hoz. Ezek között a leggyakoribbak az engedélyek. A jogi szabályozás leggyakrabban olyan tevékenységek gyakorlását köti engedélyhez, amelyek esetén a tevékenység gyakorlására vonatkozó jogszabályok megsértésének következményei utólag nem vagy csak súlyos áldozatok árán szüntethetők meg. Az engedélyezési eljárásban a hatóság feladata az, hogy a tevékenység megkezdése előtt ellenőrizze, a tervezett tevékenység megfelel-e a jogszabályok előírásainak. Az engedélyhez kötött tevékenységek esetén a tevékenység engedély nélküli gyakorlása jogellenes, és szankciót von maga után. A jogi szabályozás gyakran köti államigazgatási szervek engedélyéhez valamely beruházás létesítését (pl. engedélyhez kötött a hírközlési berendezések, vasút, út, erőmű stb. létesítése), általános megoldás az, hogy amennyiben valamely berendezés, építmény létesítéséhez engedély szükséges, a jogi szabályozás engedélyhez köti a létesítmény használatba vételét, későbbi átalakítását, felújítását és használati módjának megváltoztatását is. Gyakori engedélyfajta az államigazgatásban valamely áru, termék (pl. gyógyszerek, élelmiszerek, fegyver, lőszer, robbanóanyag stb.) előállításának, forgalomba hozatalának engedélyezése.

98


Jellemző engedélytípus az is, amikor valamely, az állampolgárok, szervezetek széles körét érintő szolgáltató tevékenység gyakorlását köti engedélyhez a jogi szabályozás (pl. hitelintézeti tevékenység, gáz-, villamosenergia-szolgáltatási tevékenység, egészségügyi szolgáltatás engedélyezése). Az engedélynek sajátos formája a jogban az, amikor valamely magatartást általában tilt a jog, mert az valamely közérdeket vagy valamely közösség érdekeit sérti, azonban kivételes esetekben, jogszabályban meghatározott feltételek mellett lehetőséget ad a tilalom feloldására, illetőleg az általános szabályoktól való eltérésre. A hatóság ilyenkor az engedélyezési eljárás során azt vizsgálja, hogy fennállnak-e a tilalom feloldásának, az általános szabálytól való eltérésnek a feltételei (pl. a kulturális örökségvédelmi iroda hatóságként műemlékvédelmi okból az országos építésügyi szabályoktól és nemzeti szabványoktól való eltérést engedélyezhet). Új, sajátos területe a hatóságok jogalkalmazó tevékenységének a gazdasági jellegű szolgáltató tevékenységek kapcsán az engedélyek helyett alkalmazandó ún. bejelentési eljárások köre, melyek kapcsán a felügyeleti és ellenőrzési feladatok különösen kiemelt szerepet játszanak. (Lásd részletesen a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvényt.) Jogot állapít meg a hatóság akkor is, amikor az államigazgatás anyagi javaknak jogszabályban meghatározott feltételek és rend szerinti elosztásáról dönt. Ebben az esetben az államigazgatási jogalkalmazás garantálja az elosztás során a jogszabályi rendelkezések érvényesülését, azt, hogy a jogszabályban meghatározott jogosultak jussanak hozzá az anyagi javakhoz. Így pl. jogalkalmazó tevékenység során állapítják meg a társadalombiztosítás szervei a társadalombiztosítás pénzbeli ellátásaira való jogosultságot (táppénz, nyugdíj). A hatósági jogalkalmazás keretében a közigazgatási szervek széles körben állapítanak meg kötelezettségeket. Kötelezést tartalmazó határozatban előírhat meghatározott cselekvést, cselekvéstől való tartózkodást, cselekvés abbahagyására kötelezhet. A hatósági kötelezést általában akkor írja elő a jogi szabályozás, ha megsértették a jogot. Ekkor hatóság a jogsértés abbahagyását, illetőleg a jogsértő állapot megszüntetését, a jogszerű állapot helyreállítását írja elő kötelezést tartalmazó határozatában (pl. a környezetvédelmi hatóság felfüggesztheti, megtilthatja, korlátozhatja az engedélytől eltérő hulladékgazdálkodási tevékenységet). A hatósági kötelezés lehet az eszköze valamely jogszabályban előírt kötelezettség érvényesítésének (pl. a kulturális örökségvédelmi iroda, ha a védett épület tulajdonosa a törvényben előírt karbantartási kötelezettségének nem tesz eleget, elrendelheti a védett épület felülvizsgálatát, helyreállítását). A hatósági kötelezés lehet valamely veszélyhelyzet megelőzésének, elhárításának eszköze (pl. életet, testi épséget veszélyeztető épület átalakítására, lebontására kötelezés). De helye lehet hatósági kötelezésnek valamely közérdekű cél megvalósítása érdekében (pl. a természetvédelmi hatóság a fokozattan védett növény- és állatfajok élőhelye körül használati és gazdálkodási korlátozást írhat elő). Az államigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenységük keretében végeznek ún. kvázi bí ráskodási tevékenységet is, amikor a jogalanyok között keletkezett jogvitákat döntenek el (pl. ilyen

99


jogvitákat elbíráló funkciója van a Közbeszerzési Döntőbizottságnak vagy a Versenytanácsnak). Ez a tevékenység természetesen nem elsődlegesen jellemző a közigazgatásban, hiszen a jogviták eldöntésének elsődleges terepe a bírósági jogalkalmazás. A hatósági jogalkalmazás keretében az államigazgatási szervek széles körű szankció-megállapítási hatáskörrel rendelkeznek. Egyaránt alkalmazhatnak ún. reparatív szankciókat, amelyek célja a jogszerű állapot helyreállítása (pl. az engedély visszavonása, a tevékenység felfüggesztése), és repres�szív szankciókat, amelyek célja a jogsértő felelősségre vonása, joghátrány alkalmazása a jogsértővel szemben. A tipikus államigazgatási represszív szankció a bírság. Az államigazgatási szervek által végzett hatósági tevékenység körébe tartozik a különféle közhitelű nyilvántartások vezetése, illetőleg a hatósági bizonyítványok, igazolványok kiállítása is. A közhitelű nyilvántartások vezetése során az államigazgatási szervek állampolgárok és szervezetek adatait és adatainak változását tartják nyilván. Ezek a nyilvántartások lehetnek olyanok, amelyek csak a bennük foglalt tények, adatok bizonyítására szolgálnak, a nyilvántartásba való bejegyzésből jogok, kötelezettségek nem származnak (pl. személyi adat- és lakcímnyilvántartás). De vezetnek az államigazgatási szervek olyan nyilvántartásokat, amelyekbe a bejegyzésnek jogkeletkeztető hatása van. (Ilyen pl. az ingatlan-nyilvántartás – a vevő az ingatlan tulajdonjogát a nyilvántartásba való bejegyzéssel szerzi meg, vagy a gyógyszer-törzskönyv – gyógyszert csak akkor lehet forgalomba hozni, ha a törzskönyvbe bejegyezték.) A hatósági bizonyítványok valamely tény, állapot vagy adat igazolására szolgálnak (pl. erkölcsi bizonyítvány, tulajdoni lap másolata). A hatósági igazolványok az ügyfél adatainak és jogainak rendszeres igazolására szolgáló okmányok (ilyen pl. a személyazonosító igazolvány vagy a vezetői engedély). A hatósági nyilvántartásoknak, bizonyítványoknak, igazolványoknak közös jellemzője, hogy azok közhitelűek, azaz a bennük foglalt adatokat – az ellenkező bizonyításáig – mindenki köteles valósnak elfogadni.

4.4.4. A hatósági felügyelet A hatósági felügyeleti tevékenység alapvető funkciója, hogy a felügyeletet gyakorló közigazgatási szerv folyamatosan figyelemmel kísérje, ellenőrizze, hogy a „gondozására bízott” jogszabályok címzettjei betartják-e a jogszabályok, illetőleg az azok alapján kiadott egyedi hatósági határozatok előírásait. Ha a jogalanyok jogkövető magatartást tanúsítanak, akkor a hatósági felügyelet pusztán az ellenőrzési jogosultság gyakorlásában nyilvánul meg. Ha a hatóság az ellenőrzése során jogsértést tapasztal, vagy megállapítja, hogy fennáll a jogsértés veszélye – ami rendszerint valamely veszélyhelyzet fennállását jelenti –, akkor a felügyeletet gyakorló szerv jogosult hatósági aktusok kibocsátására, kötelezhet a jogsértés abbahagyására, a jogsértő állapot megszüntetésére, másrészt szankciót alkalmazhat. A hatósági felügyelet tehát egyrészt ellenőrzési jogosítványokat foglal magában (a helyiségekbe belépés, iratok megtekintése, az ellenőrzöttek meghallgatásának joga, eszközök, a felhasznált anyagok műszeres vizsgálatának elvégzése, mintavétel stb.) Az ellenőrzött az ellenőrzési cselekmények tűrésére köteles.

100


Ha az ellenőrzés során a szerv jogszabálysértést észlel, teendői a következők: • A felügyeleti szerv nevében ellenőrzést végző szerv a veszélyhelyzet elhárítása érdekében azonnal végrehajtandó hatósági intézkedést tehet. (Pl. a tisztiorvosi szolgálat felügyelője az étteremben végzett ellenőrzés során megsemmisítheti a romlott élelmiszert, a munkavédelmi felügyelő elrendelheti a munkavédelmi felszerelés azonnali használatát stb.). • Hatósági jogalkalmazói határozatot hozhat, amelyben kötelezhet a megállapított hiányosságok megszüntetésére, a jogszerű állapot helyreállítására, gyakran a hiányosságok megszüntetéséig korlátozhatja, felfüggesztheti az ellenőrzött szerv vagy személy tevékenységét. • Intézkedik a jogsértésért való felelősség megállapítása iránt: - Ezt teheti úgy, hogy alkalmazza a hatáskörébe utalt szankciókat – majd minden felügyeletet gyakorló hatóságnak van saját szankcióalkalmazási hatásköre: szabálysértési bírságot szabhatnak ki, vagy valamely speciális anyagi jogi szankciót alkalmazhatnak (pl. tűzvédelmi bírság, fogyasztóvédelmi bírság, adóbírság stb.). - Ha nincs hatásköre szankció alkalmazására, illetőleg a jogsértés jellege, súlya más szankció alkalmazását teszi szükségessé, felelősségre vonást kezdeményez (pl. büntető-, fegyelmi eljárást kezdeményez). Az államigazgatási szervek által végzett felügyeleti tevékenység sajátos fajtája a törvényességi felügyelet. A törvényességi felügyelet valamely szerv működése feletti felügyelet gyakorlását jelenti. Az államigazgatási rendszerhez képest önállósággal, autonómiával rendelkező testületek, főként önkormányzatok (pl. a köztestületi önkormányzatok, egyetemek, főiskolák) felett, működésük törvényességének biztosítása érdekében az állam szervei törvényességi felügyeletet gyakorolnak. Az állami törvényességi felügyelet keretében a felügyeletet gyakorló szervek azt ellenőrzik, hogy a szervezet működése, döntései megfelelnek-e a jogszabályok, a belső szabályzatok előírásainak. Ha az ellenőrzés során az ellenőrzést végző szerv törvénysértést tapasztal, intézkedik a törvénysértés megszüntetése iránt. A törvénysértés megszüntetése érdekében felhívhat annak megszüntetésére, összehívhatja a testületet a felhívás megtárgyalására, kezdeményezheti a törvénysértésért felelős személyek felelősségre vonását. Ha a felhívásnak a testület nem tesz eleget, mód van a törvénysértő döntés megsemmisítésére, a törvényességi felügyelet keretében a felügyeletet gyakorló szerv a döntést nem változtathatja meg. Súlyos és ismétlődő törvénysértés esetén a jogi szabályozás általában módot ad a törvényes működés helyreállítása érdekében a szervezet autonómiájának felfüggesztésére, illetőleg vezető testületének feloszlatására. Az állami törvényességi felügyelet jogi szabályozása nem tekinthető egységesnek. Általánosnak mondható az a megoldás, hogy a jogi szabályozás megosztja a felügyeleti jogosítványok gyakorlását az államigazgatási szervek és a bíróságok között. A leggyakrabban alkalmazott megoldás az, hogy a törvényességi felügyeleti jogosítványok közül az államigazgatási szervek hatáskörébe tartozik az ellenőrzés és a törvénysértés megszüntetésének, illetőleg a felelősségre vonás kezdeményezése, azoknak a jogosítványoknak a gyakorlását azonban, amelyek már beavatkozást jelentenek a felügyelt szerv tevékenységébe, a bíróságok hatáskörébe utalja a jogi szabályozás (pl. ez a megoldás érvényesül a szakmai kamarák többségénél). Vannak olyan törvényességi felügyelet alatt álló szervezetek is, amelyek esetében az ellenőrzést végző államigazgatási szervek hatáskörébe tartozik a törvénysértő döntés megsemmisítése (pl. az oktatásért felelős miniszter törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva megsemmisítheti a felsőoktatási

101


intézmények törvénysértő döntését, ebben az esetben a miniszter döntését az intézmény támadhatja meg bíróság előtt), vagy a szervezet autonómiájának felfüggesztése.

4.4.5. A hatóság szakmai és szolgáltató tevékenysége A modern társadalmakban az államigazgatási tevékenység alapvetően magas szintű szakmai tevékenységet feltételez. Széles körben vannak a hatósági tevékenység körében olyan ügyek (pl. a környezetvédelem, a közegészségügy, az állategészségügy, fogyasztóvédelem stb. területén), amelyekben a jogalkalmazói határozat előkészítése során szaktudományi elemzéseket, laboratóriumi, műszeres vizsgálatokat kell végezni. Ez a szakmai tevékenység szerves része a hatósági jogalkalmazó tevékenységnek, e nélkül megalapozott hatósági határozat nem hozható. A hatóságok szolgáltatást is végeznek az ügyfelek számára. Ilyen szolgáltatást végez a tűzoltóság, amikor tüzet olt, a földhivatal, amikor földmérési tevékenységet végez, az ÁNTSZ intézete, amikor laboratóriumi vizsgálatot végez a lakosság számára, védőoltásokat ad, fertőtlenítést végez stb. Ezeknek a szolgáltatásoknak egy része kötelezően igénybe veendő, míg mások fakultatívak, vannak ingyenes szolgáltatások, míg más szolgáltatások igénybevételéért jogszabályban meghatározott díjat kell fizetni. (E téren elég nagy az elvi tisztázatlanság, hiszen a közigazgatási szervek az adófizetők pénzén működnek, és ha még külön szolgáltatási díjat is kell fizetni, úgy fennállhat ugyanazon tevékenységnél a párhuzamos finanszírozás is). Egy adott társadalmi tevékenység befolyásolására szolgáló valamennyi hatósági tevékenységfajta gyakorlása általában egy közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik (pl. az energia termelésével és szolgáltatásával kapcsolatos hatósági tevékenységek a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal hatáskörébe tartoznak), azonban gyakran előfordul az is, hogy a felügyeleti tevékenység ellátása elkülönült, nagy szakmai felkészültséggel rendelkező szervezet feladat- és hatáskörébe tartozik (pl. fogyasztóvédelmi hatóság, tisztiorvosi szolgálat, munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv).

4.5. Hierarchikus igazgatás Az államigazgatási rendszerre a hierarchikus felépítés a jellemző. Alá-fölérendeltségi viszonyok jellemzik mind az államigazgatási szervek belső igazgatását, mind az államigazgatási szervezeti rendszer felépítését. Az államigazgatási szervek az államigazgatási rendszeren belül széles körben végeznek olyan tevékenységeket, amelyek alapja a szervezeti hierarchia, az igazgatási hatalom. Ebbe a körbe sorolható az államigazgatási szervek belső igazgatása, illetőleg az alárendelt államigazgatási szervek irányítása.

4.5.1. Az államigazgatási szervek belső igazgatása Az államigazgatási szervek belső igazgatásának feladata a szervezet működéséhez szükséges szervezeti keretek, személyi és anyagi feltételek biztosítása, a szervezeten belüli munkamegosztás kialakítása, a szervezet működésének összehangolása, a szervezet folyamatos és zavartalan működésének biztosítása. A belső igazgatás a szervezet vezetőjének a feladata, a vezetőt ezen feladatai ellátásában a szervezet méreteitől, az ellátott feladatoktól függően kisebb vagy nagyobb belső igazgatási apparátus segíti.

102


A vezető gyakorolja a munkáltatói jogokat az államigazgatási szerv köz- és kormánytisztviselői felett, gyakorolja a gazdálkodási jogokat a szerv rendelkezésére álló pénzeszközök felett. Általában a vezető joga a szerv belső szervezeti tagolásának, működési rendjének szabályozása, a szervezeti és működési szabályzat megalkotása. Testületi szervek esetén a testület működését, a testületi döntések előkészítését, a testület tanácskozásának rendjét, a határozathozatal szabályait a testület az ügyrendjében szabályozza. A vezető felel a szervezet törvényes és szakszerű működéséért. Ennek érdekében utasítási jogkörrel és a szervezet tevékenysége felett teljes ellenőrzési jogkörrel rendelkezik. A belső igazgatás jogi kereteit, a vezetői döntési jogának határait, a szervezeten belüli alá-fölérendeltségi viszonyok jogi tartalmát a közszolgálati jog szabályai határozzák meg.

4.5.2. Az alárendelt államigazgatási szervek irányítása Az irányítás önálló államigazgatási szervezetek közötti viszony, olyan tartós hatalmi viszony, amelyben az irányítást végző államigazgatási szerv olyan jogosítványokkal rendelkezik, amelyek alkalmasak arra, hogy az irányított szerv működésére meghatározó befolyást gyakoroljanak. Az államigazgatási szervezetrendszeren belül szigorú alá-fölérendeltségi viszonyok érvényesülnek, ennek megfelelően az irányító szervek rendkívül széles jogosítványokkal rendelkeznek, amelyekkel befolyásolni képesek mind az alárendelt szervek feladatkörébe tartozó tevékenységek gyakorlását, mind az alárendelt szerv szervezetszerű működését. Az államigazgatási szervezeti rendszer többszintű hierarchikus rendszert alkot, amelynek csúcsán a Kormány áll. Általános megoldás, hogy az irányítási tevékenységet és az ehhez kapcsolódó irányítási jogokat a közvetlen felettes szerv gyakorolja. Azonban nem ritka az a megoldás, hogy a jogi szabályozás megosztja az irányítási jogosítványokat a hierarchiában magasabb szinten elhelyezkedő államigazgatási szervek között, és egyes irányítási jogosítványok gyakorlását az irányító szerv felettes szervének hatáskörébe utalja. (Pl. a szervezet létrehozásának, megszüntetésének joga a hierarchia magasabb szintjén elhelyezkedő Kormány, illetőleg miniszter hatáskörébe tartozik, gyakran a vezető kinevezésének jogát a közvetlen irányító szerv felettes szerve gyakorolja.) Az irányítási jogosítványok – az egyes konkrét irányítási viszonyokban eltérő terjedelemben – magukban foglalják mindazt, amit a Ksztv. 2. §-a e körben felsorol. Állami vezető vagy államigazgatási szerv szervezeti egysége vezetője tevékenységének irányításánál – törvény eltérő rendelkezése hiányában – a következő hatáskörök együttesét kell érteni: • egyedi utasítás kiadását egyedi feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására; • a vezető tevékenységének ellenőrzését; • jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezést. A hierarchikus irányítás különleges területét jelenti az állam fizikai hatalmát megtestesítő fegyveres szervezetek (hadsereg, rendőrség stb.) irányítása. Főszabályként e szervezetek is az államigazgatás

103


központi szerveinek (Honvédelmi Minisztérium, Belügyminisztérium stb.) alárendelten, hierarchikus irányítási rendszerben működnek. Azonban e szervezeteknek az államszervezetben a hatalomgyakorlás szempontjából elfoglalt különleges helye miatt az Alaptörvény, illetőleg a vonatkozó törvények e szervezetek tekintetében az irányítási jogosítványokat megosztják az egyes hatalmi ágak között, egyes irányítási jogok gyakorlása a parlament, az államfő hatáskörébe tartozik, illetőleg jelentős, közvetlen irányítási jogosítványokkal rendelkezik a Kormány is (hazánkban különösen igaz ez a Honvédség és a nemzetbiztonsági szolgálatok tekintetében).

4.6. Az állami vagyonnal gazdálkodó szolgáltató és gazdálkodó szervezetek igazgatása A magyar államszocialista rendszerben a termelőeszközök és a lakásállomány meghatározó része állami tulajdonban állt. Figyelemmel az egységes államigazgatás koncepciójára, a tanácsok (mind a helyi, mind a megyei tanácsok) az állami vagyonnak csak kezelői voltak. Ebben a rendszerben egyrészt az ágazati minisztériumok az általuk irányított vállalati rendszereken keresztül, valamint a tanácsok a közvetlen tanácsi igazgatáson és a tanácsi vállalatokon keresztül látták el ennek a hatalmas vagyonnak az igazgatását. A rendszerváltozás folyamatában, majd azt követően ezt a rendszert feldarabolták. Egyrészt a privatizáció révén jelentős mennyiségű termelőeszköz és lakás került magántulajdonba, valamint a korábban egységes állami tulajdon is megszűnt, ugyanis az önkormányzatok autonómiájának az elismerésével az önkormányzati tulajdon is levált az állami tulajdon köréről. 1990-et követően mindezekre tekintettel az állami vagyon igazgatása is jelentősen átalakult. Egyrészt 1990-et követően sor került a korábbi önkormányzati vagyonkezelésben levő vagyonelemek, valamint az Ötv.-ben és az önkormányzati vagyonátadásról rendelkező törvényben meghatározott vagyonelemek önkormányzati tulajdonba adására. Ezen vagyonelemek közül a bérlakás-állományt 1993-at követően az állam a használóinak (bérlőinek) privatizálta. A megmaradt állami vagyon tekintetében a rendszerváltozás folyamatában kialakult rezsim viszonylag stabil volt, rendszerszerű átalakítására csak 2007-ben került sor. A fentiek szerint az új időszakban megkülönböztették az állam vállalkozói és kincstári vagyonát. A vállalkozói vagyon körébe kerültek azon vagyonelemek, amelyek ipari, szolgáltató és mezőgazdasági üzletszerű tevékenység céljául szolgáló termelőeszközök voltak. A vállalkozói vagyont a vonatkozó törvények két csoportba sorolták: egyrészt az állam időleges tulajdonában levő, privatizálandó vagyonelemekre, valamint a közfeladat ellátáshoz kapcsolódó tartós állami tulajdonban álló vagyonelemekre. A vállalkozói vagyon igazgatása 1990 és 1995 között központi költségvetési szerv, az Állami Vagyonügynökség (ÁVÜ), 1995-öt követően pedig egy kizárólagos és tartós állami tulajdonú portfoliókezelő részvénytársaság, az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. (ÁPV Rt, később Zrt.) feladat- és hatáskörébe tartozott.

104


A vállalkozói vagyonon kívül, jellemzően nem a termelőeszközök körébe tartozó egyéb vagyonelemek úgynevezett kincstári vagyonnak minősültek, amelyek tekintetében az azt kezelő állami szervek jellemzően vagyonkezelői jogot kaptak. A kincstári vagyon igazgatásának központi feladatait egy területi kirendeltségekkel rendelkező központi államigazgatási szerv, a pénzügyminiszter irányítása alatt álló Kincstári Vagyoni Igazgatóság (KVI) látta el. Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (Vtv.) azonban jelentősen átalakította ezt a rendszert. 2007-től az állami vagyon igazgatása egységes keretek között zajlik, amely egységes irányításából 2010-ben ismét önállósult az állami tulajdonú termőföld-vagyont kezelő Nemzeti Földalap. Az állami vagyon kezelésének központi szerve az atipikus államigazgatási szervként felfogható, héttagú igazgatóság által vezetett Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt., amelynek feladatkörében a következő teendői vannak: • Előkészíti és végrehajtja a Kormány és a nemzetgazdasági miniszter állami vagyonnal kapcsolatos döntéseit. • Nyilvántartást vezet a tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó állami vagyonról, annak alapján adatszolgáltatást nyújt. • A tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó állami vagyont közvetlenül vagy polgári jogi szerződések útján hasznosítja. • Rendszeresen ellenőrzi a vele szerződéses jogviszonyban lévő személyek, szervezetek vagy más használók állami vagyonnal való gazdálkodását, megállapításairól az MNV Zrt. Felügyelő Bizottságát, az ellenőrzött szervet, szükség esetén a minisztert és az Állami Számvevőszéket tájékoztatja. • Az állami vagyonnal kapcsolatos polgári jogi jogviszonyokban – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – képviseli a Magyar Államot. • Ellenőrzi az értékesítési szerződésekben foglalt, a vevők által vállalt kötelezettségek teljesítését. • Közreműködik a Nemzeti Vagyongazdálkodási Irányelvek és az Éves Nemzeti Vagyon gazdálkodási Program előkészítésében. • Az állami feladatok ellátása során a költségvetési szervek, illetve az egyéb, az állami vagyont használó természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek részére a működésükhöz szükséges állami tulajdon használatához szükséges szolgáltatásokat (üzemeltetés, beszerzés) nyújt. Az MNV Zrt. a Magyar Állam által alapított egyszemélyes részvénytársaság, amelynek részvénye forgalomképtelen. Alapító okiratának elfogadása és módosítása a Kormány hatáskörébe tartozik. Az MNV Zrt. nem alakulhat át, nem válhat szét, más társasággal nem egyesülhet. Megszűnéséről az Országgyűlés törvényben rendelkezhet. Az MNV Zrt. ügyvezetését a legfeljebb héttagú igazgatóság látja el, amely ily módon a stratégiai döntéseket hozza. Az MNV Zrt. tevékenységét az öttagú Felügyelő Bizottság ellenőrzi. Az MNV Zrt. operatív vezetése a vezérigazgató feladata, aki vezeti az MNV Zrt. munkaszervezetét a hatályos jogszabályok, az MNV Zrt. alapító okirata, a részvényesi jogok gyakorlója határozatai, valamint az igazgatóság döntéseinek keretei között. A fenti keretek között a Vtv. meghatározza: • az állami vagyonnal való gazdálkodás, valamint • az állami vagyon elidegenítésének főbb szabályait.

105


A nemzeti vagyon védelmét sarkalatos törvény biztosítja. Ez a 2011. évi CXCVI. törvény a nemzeti vagyonról. Nemzeti vagyonnak az állam és a helyi önkormányzatok tulajdonában álló vagyon minősül. A törvény meghatározza a nemzeti vagyon elemeit, amelyek a következők: • az állam vagy a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló dolgok; • az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő pénzügyi eszközök, továbbá az államot vagy a helyi önkormányzatot megillető társasági részesedések; • az államot vagy a helyi önkormányzatot megillető bármely vagyoni értékkel rendelkező jogosultság, amelyet jogszabály vagyoni értékű jogként nevesít; • Magyarország határa által körbezárt terület feletti légtér; • az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelméről szóló törvény szerinti kibocsátási egység és légiközlekedési kibocsátási egység, valamint az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye és annak Kiotói Jegyzőkönyve végrehajtási keretrendszeréről szóló törvény szerinti kiotói egység; • az állami vagy helyi önkormányzati fenntartású közgyűjtemények (muzeális intézmények, levéltárak, közgyűjteményként működő kép- és hangarchívumok, valamint könyvtárak) saját gyűjteményeiben nyilvántartott kulturális javak; • a régészeti lelet; • a nemzeti adatvagyon körébe tartozó állami nyilvántartások fokozottabb védelméről szóló törvény szerinti nemzeti adatvagyon. A törvény a nemzeti vagyon elsődleges rendeltetéseként a közfeladatok ellátásának biztosítását határozza meg, és előírja, hogy a nemzeti vagyonnal felelős módon, rendeltetésszerűen kell gazdálkodni. A törvény a nemzeti vagyonnak az alábbi négy kategóriáját határozza meg. A kizárólagos állami és önkormányzati tulajdon, amely forgalomképtelen. Ez a legszigorúbban védett nemzeti vagyon: nem adható el, nem terhelhető meg, nem osztható fel. E vagyoni kört a törvény melléklete rögzíti (például: tavak, folyók, patakok, holtágak, mellékágak és azok medre, valamint vízi létesítmények, továbbá az állam kizárólagos tulajdonában álló országos törzshálózati vasúti pályák). A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon körében állami tulajdonban álló társaságok és vagyonelemek, valamint műemlékek vannak. E vagyonelemek sem idegeníthetők el, nem terhelhetők meg, a hasznosításuk szabályozása azonban kevésbé szigorú (pl. a Magyar Nemzeti Múzeum, a Királyi Palota, a Sándor-palota, a Citadella, a Magyar Állami Operaház, az Egyetemi Könyvtár, a Pesti Vigadó, a Szépművészeti Múzeum, a Műcsarnok stb.). A korlátozottan forgalomképes vagyoni kör tartozik a harmadik csoportba. Ezek a vagyonelemek eladhatók, megterhelhetők, de csak törvényben vagy önkormányzati rendeletben meghatározott feltételek szerint, vagyis hatósági jóváhagyással. Végül a negyedik kategória az üzleti vagyon. Ennek elemei engedély nélkül elidegeníthetők, hasznosíthatók. Ugyanakkor a nemzeti vagyon átruházására, hasznosítására vonatkozó szerződés kizárólag átlátható tulajdonosi szerkezettel, szervezettel rendelkező és tevékenységet folytató szervezettel köthető.

106

5. 5. Közigazgatásfejlesztés az Európai Unióban és hazánkban

5.1. A közös európai közigazgatási térről Amint az ismeretes, az Európai Unión belül a tagországok közigazgatása a belső szuverenitás körébe tartozó kérdés, melyre nincsenek közösségi vívmányok, uniós jogi szabályozás. A Római Szerződés és a csatlakozási feltételeket rögzítő koppenhágai kritériumok azonban azt követelik meg a jelölt országoktól, hogy a közösségi vívmányokat megvalósítani képes nemzeti közigazgatással rendelkezzenek. A képességek oldaláról megközelített nemzeti közigazgatásoknak pedig megfelelő jogi és intézményi keretekkel kell rendelkezniük. Ilyen intézményfejlesztési programokat tartalmaz a közösségi vívmányok alkalmazásának nemzeti programja. A közigazgatással kapcsolatos konkrét elvárásokat az 1997-es holland elnökség alatt készített Közös Európai Közigazgatási Tér című dokumentumból ismerhetjük meg. Az egyes tagországokkal szembeni elvárásokat pedig az éves országjelentések tartalmazzák. Általánosságban a Római Egyezmény egyetlen rendelkezése sem foglalkozik a közigazgatással. Ezt a területet illetően semmiféle általános jellegű szabályozásra nem került sor. Másként szólva, a közigazgatást illetően nincs „közösségi vívmány” (aquis communautaire), kivéve néhány pontos és viszonylag ritka esetet, amikor a közösségi jogszabályok bizonyos szervezeti formát írnak elő a tagállamok számára (például az egyezmény 90. cikkelyének megfelelően, a verseny bevezetésével kapcsolatban, a közös gazdasági érdekeket szolgáló szolgáltatások területén). Az egymás kiegészítésének elvét tiszteletben tartva, a közigazgatás a tagállamok felelőssége alá tartozik, mégis az Európai Unió befolyásolja a tagállamok közigazgatását. Az Unió kötelezi a tagállamokat arra, amit jogilag „eredménykötelezettségnek” neveznek. Eszerint a tagállamok szabadon megszervezhetik közigazgatásukat, annak azonban oly módon kell működnie, hogy a közösségi feladatokat ténylegesen és helyesen hajtsa végre, hogy megvalósítsa az Unió által meghatározott politikai célokat. Az Uniónak tehát jogában áll megkövetelnie tagállamaitól vagy jövendő tagállamaitól, hogy közigazgatási felépítésük megbízható legyen, kiváltképpen annak érdekében, hogy jogrendjükbe időben bevezethessék a közösségi szabványokat és határozatokat, hogy területükön ténylegesen

107


alkalmazzák ezeket az előírásokat és határozatokat, valamint, hogy ezek végrehajtása céljából az ellenőrzést és a jogviták rendezését megfelelő eszközökkel biztosítsák. Az Unió ugyancsak megköveteli azt, hogy a tagállamok olyan politikát folytassanak, amely dinamikus összhangban van a közösségi politikával. Nem elegendő a közösségi jognak való egyszerű megfelelés egy adott helyzetben. Szükséges az is, hogy az adott állam képes legyen követni az európai irányelvek összességét a gazdasági fejlődés és társadalmi kihatásai területén. Az integráció kiteljesedése ellenére az Unió legfőbb célkitűzése változatlanul a gazdasági integráció. Az európai vállalkozások egyre inkább európai vagy akár az egész világra kiterjedő, nem pedig nemzeti összefüggésben működnek. A gazdasági hatékonyság és a tranzakciók költségének csökkentése a közös pénznem bevezetését eredményezte; hasonlóképpen, ez a gazdasági szereplőket is arra vezeti, hogy tevékenységük közigazgatási és jogszabályi keretében közös szabványokat igényeljenek. Termékeik exportját és azok minőségének biztosítását illetően a cégek éppúgy függvényei a kölcsönös elismerés helyes gyakorlatának, mint a kormányok. Ily módon lassan formát ölt az, amit ma már európai közigazgatási területnek neveznek. A közösségi határozatok megvalósítása megköveteli a tagállamok vezető köztisztviselőitől azt is, hogy gyakran találkozzanak. Így megismerik egymást, megosztják elgondolásaikat, tapasztalataikat. Olyan információcsere alakult ki, amely kihat a határozathozatali folyamatokra, oly módon, hogy gyakran közös döntésekre kerül sor. A tagállamok felelős szakemberei megszokták, hogy közösen tanulmányozzák a kérdéseket, ideértve a közigazgatás területét is. Ennek a folyamatnak a során létrejön az Unió országainak hagyományaira alapuló és azon túllépő, a saját hagyományaival bíró, közös európai közigazgatási tér. A jogállamban megkívánt közigazgatási megbízhatóság, valamint a politika és a gazdasági fejlődés megvalósítása ennek a térnek a legfőbb jellemzője. Mindez feltételezi a hatékony közigazgatás meglétét. A közigazgatás teljesítőképessége, annak alakulása azon kérdések közé tartozik, amelyeket a tagjelölt államok csatlakozási tárgyalásai során folyamatosan figyelembe vesznek. A közös európai közigazgatási tér államigazgatásra vonatkozó főbb célkitűzései a következők: • átlátható központi közigazgatási szervezet és döntési mechanizmus megléte; • olyan jogrend, amely szavatolja a demokratikus hatalomgyakorlást a hatalmi ágak különválasztását, az emberi jogokat és a jogérvényesítést; • egy olyan kormányzati szervezet, amely biztosítja a hatékony tárcaközi koordinációt és a szoros kapcsolatot a pénzügyi tervezés és költségvetés rendszerével, valamint elégséges hatalommal ruházza fel a kormányzatot ahhoz, hogy utóbbi felvállalhassa az ország politikai vezetését; • az egyeztetett politikai döntéseket és a döntések megvalósítását szavatoló eljárások, többek között a törvényalkotással és jogi szabályozással kapcsolatos eljárások kimunkálása, az eljárások jogi és technikai megalapozottságának és érvényesíthetőségének biztosítása, valamint a pénzügyi, gazdasági és szociális hatás értékelésének lehetővé tétele; • olyan közszektor kiépítése, amely működésének különböző területein világosan meghatározott jogi struktúrák alkotta keretrendszerben – meghatározott igazgatási önállóság mellett – alkalmas a rábízott feladatok ellátására;

108


• megfelelő kormányzati intézkedési és ellenőrzési eszközök (megbízható kormányzás), olyan, általában közigazgatási eljárási kódexként elfogadott jogszabály, amely meghatározza az állampolgárok és az általuk megválasztott kormányzat viszonyát, a kormányzati munka áttekinthetősége, a közszolgáltatásokhoz való egyenlő hozzáférés, a határozatok indoklása és a határidők tiszteletben tartása, a különböző eljárások lefolytatása során a véleményezési jog és a meghallgatási lehetőség egyenlő biztosítása, jogorvoslati és fellebbezési lehetőségek stb. (kiegészítve egy ombudsman-jellegű intézménnyel) területén; • a kormányzat és a polgári társadalom és összetevői, többek között a nem kormányzati szervezetek és a szakszervezetek közötti folyamatos kapcsolattartásról rendelkező jogszabályok és irányelvek megléte; • megfelelő jogi feltételek mellett működő professzionális közszolgálat működése, mely a megfelelő humánpolitikai irányelvekre (bérrendszer, képességek, anyagi ösztönzés, stabil munkaerő) alapozott munkaerő-felvételi és ösztönzési gyakorlattal, a kormányzati politika megvalósítása melletti elkötelezettséggel rendelkező, de a kormánypolitika iránt elfogulatlan, azt nem szolgai módon valósítja meg; • a közintézmények elszámoltathatósága és a közigazgatási cselekmények és intézkedések megbízhatóságát szavatoló jogszabályok és erkölcsi normák megléte; • költségvetési és adóigazgatási intézmények megfelelő működése, amelyek képesek biztosítani az adók hatékony begyűjtését és a közpénzek megfelelő kezelését, valamint hatékony elköltését; • a közigazgatási döntéshozó mechanizmus működésének nyomon követéséért felelős, a köztisztviselők által elfogadott, korrupciómentes belső és külső ellenőrző intézmények létrehozása; • független bírósági rendszer megléte olyan eljárásokkal, amelyek biztosítják a jogviták gyors és végleges rendezését, és lehetővé teszik a gazdasági, közigazgatási és egyéb különleges területeken keletkező ügyek elbírálását; • a vonatkozó törvényekben egyértelműen meghatározott jogosítványokkal rendelkező, politikai ellenőrzés mellett tevékenykedő, de a politikától független rendvédelmi erők működése. Magyarország európai uniós csatlakozásával egyidejűleg a központi közigazgatásban is meg kellett teremteni az előző alfejezetben meghatározott, Európai Közigazgatási Térhez történő kapcsolódást. Ez a kapcsolódás egyrészt az uniós jogszabályok végrehajtását, másrészt az uniós döntéshozatali eljárásban való tagállami részvétel kereteit határozták meg. A tagállami részvétel mellett külön kellett rendezni az esetleges magyar jogalkotással, Magyarország uniós kötelezettségeinek egyéb úton történő megszegésével kapcsolatos uniós jogsértési eljárások során is a magyar álláspont s Magyarország érdekinek védelmére és álláspontjának képviseletére vonatkozó alapvető eljárási szabályokat. Ki kell emelni, hogy a Kormány ügyrendje mellett egy külön kormányhatározat, az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében való kormányzati részvétel összehangolásáról és az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságról szóló 1169/2010. (VIII. 18.) Kormányhatározat szabályozza a főbb eljárási kérdéseket. A fenti határozat szerint a tárgyalási álláspont kialakításának és az európai uniós tagságból fakadó feladatok előkészítésének, végrehajtása koordinálásának és ellenőrzésének, illetve az ezekkel kapcsolatos döntéseknek a fórumai: az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság szakértői csoportjai (a továbbiakban: szakértői csoport), az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság, a közigazgatási államtitkári értekezlet, a külügyminiszter és a Kormány. (Az európai ügyek igazgatásának magyar modelljét az Általános közigazgatási ismeretek c. közigazgatási szakvizsga jegyzet, Az Európai Unió szervezete, működése és jogrendszere V. moduljának 7.2.2. alfejezete tartalmazza.)

109


5.2. Új tendenciák a közigazgatás fejlesztésében, az Európai Unióban

5.2.1. Az Európai Unió kifelé irányuló közigazgatás-fejlesztési koncepciója A Közép- és Kelet-Európa tagfelvételre aspiráló államai számára felkínált közigazgatási modernizációt is tartalmazó fejlesztési program – a PHARE előcsatlakozási program – célja az volt, hogy segítsen a tagságra való felkészülés fázisában lévő államoknak abban, hogy intézményeiket, jogrendszerüket az EK csatlakozás pillanatára megfelelő állapotba hozzák. A TACIS programot az EK a volt szovjet tagországok számára indította el 1991-ben, szintén az átmenet segítésének céljával. Az EK, majd az EU előcsatlakozási alapokat igénybe vevő kormányok – eltérően az egyéb közigazgatási reformokat támogató szervezetek programjaitól – igen nagy nyomásnak voltak kitéve mind a hazai, mind a nemzetközi politikai porondon, hogy minden szükséges intézkedést megtegyenek országuk csatlakozása érdekében. Az EK a közigazgatás-fejlesztéshez fontos tartalmi segítséget, gyakorlati tapasztalatcserét biztosított TWINNING programjai segítségével, amelyeket szakpolitikánként – és a recipiens ország választásától függően modell-országonként is – lehetett az adott igényekre optimalizálni. 1991-ben az előcsatlakozási program csak Magyarország és Lengyelország számára nyílt meg, de 1996-ban kiterjesztették a többi nyolc csatlakozni vágyó országra is. A társulási megállapodások magukban foglalták, hogy a részes államok folyamatos, hathatós intézkedéseket tesznek a jogállam, az emberi jogok és a demokrácia megerősítése érdekében. Azokban az országokban, amelyek nem óhajtottak csatlakozni az EK-hoz, majd az EU-hoz, az ún. Koppenhágai Kritériumokat nem követelték meg, így különösebb, a demokráciára vonatkozó követelmények nélkül is hozzá lehetett jutni az EK/EU donációihoz.

5.2.2. Az EU által követett közigazgatási modell 2004-től a magyar állam és benne a magyar közigazgatás számára új realitás az EU tagság. A saját közszolgálatunk számára tanulságokkal szolgálhat a „bürokráciák bürokráciájának” rövid bemutatása. Ha mélyebben megértjük azt a közigazgatást, amely egyre inkább meghatározza a hazai köz ponti közigazgatás mindennapjait, talán a magunk számára is pontosabban, helyesebben tudjuk kijelölni a helyes utat. Az Európai Bizottság személyzeti politikája a tisztviselők élethosszig szóló karrierrendszerének tiszta példája. A Bizottság a tisztviselőktől elvárja a hosszú távú elköteleződést, s erőteljes eszközökkel motiválja őket a pályán maradásra, egyéni fejlődésre, lojalitásra. A Bizottság gondoskodással veszi körül tisztviselőit, melyek közül első a szakmai és egzisztenciális függetlenség biztosítása – ezzel együtt az európai standardokkal mérten is igen magasnak tekinthető javadalmazás –, valamint a politikai függetlenség garantálása és érvényesítése. Az Unió központi apparátusának szervezőelvei a következők: politikamentesség, meritokrácia, diszkrimináció-mentesség, multikulturalizmus, földrajzi egyensúly. Ezen alapértékek közül a diszkrimináció-mentesség tekinthető általános emberi értéknek, melyet mind a tagállamok körében, mind messze azon túl, széles körben elfogadnak a demokratikus államok. A politikamentesség és a

110


meritokrácia a különálló, kizárólag a közérdek szolgálatának és a szolgálati szabályzatnak alávetett közigazgatás ideális alapértékeiként értelmezhetők. A multikulturalizmus és a földrajzi egyensúly doktrínája (noha a gyakorlatban nem működik hibátlanul) sajátos EU érték, illetőleg a tagállamok fölötti, azokat integráló létből fakadó sajátos alapelv. Marján Attila az EU bürokrácia sajátosságait taglalva általános éllel jelenti ki, hogy „az EU intézmények működésének legpozitívabb eleme a szervezetet és a személyi állományt irányító szabályok egyértelműsége és stabilitása”. A nagyfokú kiszámíthatóság, amely lehetővé teszi azt, hogy a tisztviselők autonómiát élvezzenek, ugyanakkor kezdeményező készségük, kreativitásuk is megmaradjon. Tanulságként levonható az a következtetés, hogy a New Public Management reformhullám elkerülte az Európai Unió központi apparátusát. Lényegében a karrier-rendszer melletti elköteleződés az EU Bizottság önálló legitimációjának záloga, a politikai, gazdasági befolyások leküzdésének, illetőleg szintetizálási képességének alapeleme.

5.2.3. A nemzeti közigazgatások konvergenciája az Európai Unióban A közös fejlődés jegyében az EU tag nemzetállamok közigazgatásaikat olyan mértékben integrálják, hogy azok megfeleljenek az EU-n belüli együttműködés intézményi feltételeinek. Ez általános értelemben hatékonyságot, átláthatóságot, valamint az EU politikák megvalósítása körében eredményességet jelent. „A tagállami közigazgatás végrehajtó funkciójának általános alapját többek között az EK szerződés 5. cikke (EUSZ 10. cikke) teremtette meg. Eszerint a tagállamok feladatkörébe tartozik, hogy megtegyenek minden megfelelő, akár általános, akár különös intézkedést annak érdekében, hogy biztosítva legyen a közösségi jog hatékony alkalmazása és érvényesítése a nemzeti jogrendszeren belül.” Az EU a nemzeti közigazgatási rendszerek döntés-előkészítő funkciójára minimális mértékben tart igényt, az általános döntéshozatali procedúrában a Tanácsban és szervezeteiben van arra lehetőség, hogy a nemzeti közigazgatás kellő érvanyagot dolgozzon ki egy-egy kérdésben. Kis szavazati súllyal szereplő tagállamok számára a szokásos diplomáciai eszköztáron kívül lényegében csak az érvek kidolgozottsága, szakmai megalapozottsága teremt lehetőséget az érdekérvényesítésre. A fejlesztési ciklusok tervezésekor azonban igen nagy szerep hárul a nemzeti közigazgatásra abban a kérdésben, hogy saját nemzeti fejlődésének tervét hogyan alkotja meg, és ahhoz hogyan illeszti az EU forrásokat olyan módon, hogy a nemzeti célok valóban megvalósuljanak. E körben – tekintettel a hétéves pénzügyi ciklusokra – az éves pénzügyi tervezéshez, valamint a legfeljebb néhány éves előretekintések készítéséhez szokott nemzeti közigazgatásoknak új minőségű feladattal kell megbirkózniuk. Mindezen feladatok és célkitűzések jegyében az EU kialakította saját intézményét (ha informálisan is) a nemzeti közigazgatások orientálására. Az EUPAN (Európai Közigazgatási Hálózat) az Európai Unió Tanácsának informális közigazgatási formációja, melynek célja, hogy az innovatív eszközök és módszerek, jó gyakorlatok cseréje révén javítsa a nemzeti közigazgatások teljesítményét és versenyképességét. A teljesítmény fokozása ebben az esetben az EU által kidolgozott indikátorrendszer keretében értendő. A közigazgatási versenyképesség azonban ebben a szóhasználatban nem a nemzeti közigazgatások közötti, egységes indikátorrendszerek által mért eredmények összehasonlítását jelenti, ami érthető is, hiszen a közigazgatási rendszerek nincsenek egymással közvetlen versenyhelyzetben. E versenyképesség fogalom nem más, mint utalás a közgazdaságtanban alkalmazott versenyképesség fogalomra, ilyen értelemben a gazdasági versenyképességhez való hozzájárulást,

111


a gazdasági célok előmozdításának képességét jelenti a közigazgatási rendszerek nemzetgazdasági versenyképességhez való viszonya szempontjából. Az EUPAN megközelítése szerint a piac és a közszektor közötti status quo fenntartása mellett a közigazgatást és a közszolgáltatásokat magában foglaló, tág értelemben vett közszektor belső hatékonyságának javítására van szükség. Ennek megfelelően az EUPAN reformjavaslatait a következő csomópontok szerint fogalmazza meg: • Vezetés: Ez alatt az EUPAN a felsővezetői kompetenciák fejlesztését érti. • Felhasználói nézőpont: Elterjedtebb terminológiával az „ügyfélorientáció” általános szemléletének erősítését, az ügyfélkiszolgálás színvonalának javítását jelenti. • E-kormányzat: Lényegében ebben a kezdeményezésben minden elterjedt elektronikus közigazgatási téma helyet kaphat a létező elektronikus megoldásokat érintő általános költségcsökkentéstől az egyes országokat érintő esettanulmányokig. • Partnerség: Ez a kezdeményezés a jól bevezetett szervezeti keretek között működő társadalmi partnerekkel (pl. szakszervezetekkel) való kapcsolat és kooperáció módjait, technikáit kívánja fejleszteni. • Változásvezetés (Change management): Az EUPAN a közigazgatási változásokat támogató egyes menedzsment eszközök – mint például a humánkompetenciák megfelelő kialakítása – területén fogalmaz meg javaslatokat a tagállamok számára. • Mérés: A mérés kategóriája az EUPAN esetében az ügyfélelégedettség-mérést, valamint a közpolitikai célkitűzéseknek való megfelelés mérését takarja, a teljesítménymérés külön kategóriaként szerepel. • Minőségbiztosítási rendszerek alkalmazása: Az európai közigazgatásban alkalmazott legismertebb minőségbiztosítási rendszer a Common Assessment Framework (CAF), az EUPAN is részben ennek elterjedését és adaptációját vizsgálja. A minőségbiztosításhoz sorolja továbbá a hatásvizsgálatokat és a belső folyamatok optimalizálását. • Költséghatékonyság: A hatékonyság költség-dimenziójának vizsgálatakor az EUPAN gyakorlati megközelítést alkalmaz, és igyekszik konkrét szakpolitikai példákat ismertetni általános következtetések nélkül. • Emberi erőforrás fejlesztése: Az EUPAN ezen érdeklődési területe kimondottan tükrözi a nemzetektől elkülönült Uniós érdeket, amennyiben összehasonlító vizsgálatokat végez a tagállami közigazgatásokon belül arról, hogy az egyes tagállami közigazgatások köztisztviselői hogyan vélekednek saját államuk költséghatékony működéséről vagy más fontos közigazgatás-szakmai paraméteréről. Ezenkívül az EUPAN igyekszik elősegíteni a tisztviselők tagállamok közötti csereprogramjait, elősegítvén ezáltal az „európai közigazgatási tér” fejlődését. • Nyugdíj: Az EUPAN a nyugdíjakkal kapcsolatos kérdést nem mint a közigazgatás humánerőforrás-gazdálkodásával kapcsolatos kérdést kezeli, hanem mint általános közpolitikai kérdést, kimondottan a tagállami nyugdíjrendszerek átalakításának problematikájaként. • Közszektor teljesítménye: Ezen érdeklődési körében az EUPAN nem elsősorban szorosan vett közigazgatási témákat vizsgál, hanem egyes szakpolitikai (egészségügy, oktatás, rendészet) területek teljesítményét, illetőleg a közigazgatás e teljesítményekre való hatását igyekszik feltárni. • Integritás: Az egyes tagállamokban tapasztalható integritási mintázatok összehasonlítása, etikai viselkedésminták tanulmányozása, valamint az összeférhetetlenségi szabályokra vonatkozó összehasonlító kutatások tartoznak az EUPAN érdeklődési körébe. • Jobb szabályozás: Az EUPAN ezen tevékenységi körében az EU egyik hivatalos stratégiai célkitűzését, a Jobb Szabályozás Kezdeményezést (Better Regulation Initiative) támogatja, mely magában foglalja a jogalkotás folyamatának javítását, a jog egyszerűsítését, az adminisztratív terhek csökkentését, valamint az EU jogszabályok átvételének és alkalmazásának képességét a tagállamok részéről.

112


Az EUPAN szorosan együttműködik a legtekintélyesebb nemzetközi közigazgatás-tudományi szervezettel, az IIAS-szel (illetőleg annak európai részlegével, az IIAS-EGPÁ-val). Egyik célkitűzése a gazdasági válság közszolgálatra gyakorolt hatásainak felmérése és az adekvát válaszok kidolgozása, mivel az európai tagállamok szinte mindegyikét érintik a megszorító intézkedések, amelyek a közigazgatás költségvetési mozgásterét is jelentős mértékben szűkítik. Az EUPAN felfogása szerint az európai tagállamoknak együttműködve ugyan, de mégis egyenként kell megtalálniuk a gazdasági válságra adandó helyes közigazgatási válaszokat. A kilábalás útja egyes kulcsterületek fejlesztése az általános költségvetési megszorítások ellenére, illetőleg a közigazgatás teljesítményének megóvása melletti költségcsökkentés. Az EUPAN az Unió döntéstámogató egyeztető fórumaként a közigazgatásra mint a tagállamok (és a Közösség) versenyképességét előnyösen befolyásolni képes nagyrendszerre tekint oly módon, hogy a versenyképességhez való hozzájárulás nem csupán a közigazgatásra fordított összegek csökkentésével képzelhető el. Más, inkább a főáramú közgazdaságtan által inspirált szervezetek, mint a Világbank és az IMF, illetőleg hosszú időn keresztül az OECD pusztán ezt az egy dimenziót vizsgálták a közigazgatásra vonatkozó javaslataik megfogalmazása során. E szervezetek szóhasználatában a „strukturális reformok” kifejezés elsősorban a közkiadások szerkezetének átalakítását, csökkentését jelenti. E felfogással szemben az EU, amelyet szintén tekinthetünk donor szervezetnek, akárcsak az említett szervezeteket – bár számos markánsan eltérő jellegzetességgel, amelyek részletes kifejtése nem tartozik az itt elemzett tárgykörbe –, nem csupán úgy tekint a közszektorra, ezen belül a közigazgatásra, mint a „kiadási oldalt terhelő költségre”, hanem felismeri, hogy a közigazgatás valódi funkciójának eredményes megvalósítása esetén képes jelentős mértékben hozzájárulni a nemzetgazdaság egészének növekedéséhez és stabilitásához. Ezen megközelítés, mely a közszektor és a magánszektor harmonikus együttműködését tűzi célul, érdekelt a közszektor sajátos funkcióinak fejlesztésében. Úgy is fogalmazhatunk, hogy az EUPAN által a legutóbbi időben képviselt szellemi áramlat újdonságot jelent a korábbiakhoz képest, amennyiben az állam leépítése helyett az állami funkciók (de lehetőleg nem a költségek) megerősítését támogatja. Az államszerep erősítésének módja az EUPAN kezdeményezések és érdeklődési körök elemzése révén megállapíthatóan a működőképes mérési technológiák elterjesztése és ezekkel összefüggésben az operacionalizált közpolitikai (policy) szemlélet. Az EUPAN a közigazgatás fejlesztésének kiemelkedő jelentőségű szervezete, mivel az Európai Unió egyik tanácsadó testületeként szellemi motorja az EU nemzeti közigazgatásokat befolyásoló működésének. Noha az EU-ban egyelőre nincs szó a nemzeti közigazgatások egységesítéséről, az EU jelentősége a többi közigazgatási modelleket átadó szervezethez képest (Világbank, IMF, OECD stb.) annyiban jelentősebb, hiszen szabályozó szervezetként, továbbá a világgazdaság működési szabályait is aktívan befolyásoló szervezetként is képes a nemzeti közigazgatásokra hatással lenni. E szerepében kulcsfontosságú az IIAS (és európai csoportja, az EGPA) szerepe, mely szellemi bázisként az egyes elképzelések minőségbiztosítójaként képes funkcionálni. Egységesnek mutatkozik jelenleg az EU álláspontja abban a kérdésben, hogy a közigazgatásokat kapacitásfejlesztés révén a megszorítások idején is alkalmassá kell tenni feladataik végrehajtására, mivel a piaci mechanizmusok számos kihívás megoldására képteleneknek bizonyultak. Egyes kérdések azonban az egyes tagállamok által preferált megoldási módok eltérésében, valamint a reformelképzelések gyakorlati cselekvéssé alakulása során világossá válhatnak és kiéleződhetnek. Erre utal, hogy az EUPAN által megfogalmazott, az EU 2020 stratégiára vonatkozó előzetes összefoglaló kimondottan pénzügyi stabilitás szempontjából hasonlítja össze az egyes

113


tagállamokat, majd pedig javaslatok megfogalmazása útján kívánja segíteni a stratégiai célokat. A javaslatok azonban egyelőre még szerényen kidolgozottak. Közülük csupán egyetlen tartalmaz közigazgatással összefüggő témát (egyéb szakpolitikai javaslatok az oktatásra és a kutatásra fordított kormányzati források növelését célozzák), az is a tiszta formájú New Public Management eszköztárból átvett gondolatot tartalmaz, miszerint a túlzott szabályozás fékezi a piacok hatékonyságát, és „a 2008-as pénzügyi összeomlás is világosan megmutatta, hogy a túlzott szabályozás jelentős méretű válságokhoz vezethet”.

5.2.4. Az EUPAN által azonosított kihívások Az EUPAN jövőre vonatkozó elképzeléseit, erőfeszítéseit a „Nyitott, alkalmazkodó és teljesítő közigazgatás” című középtávú prioritás és munkaterv rögzíti, melynek aktuális változata a 2011. július 1. és 2012. december 31. közötti időszakra vonatkozóan fogalmazza meg elképzeléseit. E szerint az EU tagállamai mélyreható változásokat vezetnek be saját közigazgatási rendszereikben a gazdasági válság hatásai csökkentésének és a nemzeti kormányok gazdaságélénkítési célkitűzéseinek támogatása érdekében. A tagállami közigazgatásokat nagyjából ugyanazok a kihívások érintik, noha eltérő mértékben. A tagállami közigazgatási rendszerek a középtávú prioritás időszakában a „kemény” megszorítások időszakával néznek szembe, amely a közigazgatást elbocsátások, illetmény-csökkentések és a dologi feltételek romlása területén érinti. Ugyanakkor a közigazgatás által nyújtott szolgáltatások mennyisége és minősége nem csökkenhet, így lényegében korábban nem tapasztalt intenzitású fejlesztéseknek, hatékonyság-javítási lépéseknek kell bekövetkezniük Európaszerte a következő másfél éves időszakban. A primer megszorítási intézkedések mellett a kézenfekvő közigazgatási reformok között helyezkedik el az ügyek jobb csoportosítása, a releváns ügyek és a tömeges, különösebb figyelmet nem igénylő ügyek elválasztása (streamlining), eközben azonban olyan nagy horderejű társadalmi kihívásokat is kezelni kell, mint a demográfiai válság, valamint az idős és fiatal korosztályok gyökeresen eltérő szocializációja miatt eltérő ügyféligények kezelése. (E téren az EUPAN példaként az elektronikus közigazgatás eltérő ügyfélkiszolgálási lehetőségeit említi a különböző korcsoportokban.) A közigazgatást övező társadalmi–gazdasági környezet egyre növekvő változékonysága miatt a közigazgatásnak új tulajdonságot kell kiépítenie: a rugalmasság és biztonság előnyös keverékét (flexicurity). A társadalombiztosítási, munkaerő-piaci szabályozás útján és az aktív foglalkoztatáspolitikai eszközökön keresztül meg kell változtatni a közigazgatásban történő foglalkoztatás egyes jellegzetességeit annak érdekében, hogy rugalmasabb foglalkoztatással növelhető legyen a közigazgatás reakcióképessége, intellektuális sokrétűsége. Mindezek a körülmények a felsővezetők képességeinek és szerepének megerősítését, valamint a közigazgatási teljesítmény további fokozását kívánják. Ez EUPAN ezek körében a következő intézkedéseket vetíti előre a tagállamok számára. 1) A kihívások sokaságának jelenlegi körülményei között a közigazgatási felsővezetőknek átfogóan ismerniük kell a közigazgatást és azt, hogy egy-egy döntésből hogyan válik cselekvés. Ezen a ponton az EUPAN a közigazgatási felsővezetőket a közpolitikai ciklus vezetésére, ellenőrzésére alkalmas vezetőkként képzeli el a jövőben. Ezek mellett az innovatív közigazgatási megoldásokhoz való jó érzék és a közpolitikai összefüggések európai kontextusban való megértésének képessége is kívánatos. A Középtávú Prioritások c. munkaterv felveti a gondolatát annak, hogy az EU stratégiák meghatározásakor meg kellene állapítani az e stratégiák végrehajtásában

114


szerepet játszó tagállami közigazgatási vezetők kiválasztási paramétereit is. E vezetők lennének hivatottak arra, hogy az EU által aktuálisan megállapított változásokat végigvigyék a tagállam közigazgatásán. 2) „Teljesítő képes szervezetek kormányzása” címszóval az EUPAN távlatosan egy folyamatos közigazgatási minőségbiztosítási rendszert szeretne támogatni, amely az eddig ismert CAF (Common Assessment Framework) továbbfejlesztésén alapulna, s egyebek között az ügyfelek visszajelzéseit is folyamatosan mérné. Az EUPAN a teljesítményorientált közigazgatás fogalmán belül tárgyalja az etikus közigazgatás kérdéskörét és a közigazgatásba vetett közbizalmat is, mivel ezek az EUPAN értékítélete szerint a teljesítményt jelentősen befolyásoló tényezők. A kormányzás teljesítményének mérése szintén e tevékenységi körbe tartozik. Itt szükséges megemlíteni, hogy a magyar elnökségnek is jelentős szerepe volt az EUPAN kormányzati teljesítményértékelési rendszer (PERF: Performance of Governance) kiépítési folyamatában. Jelenleg (2012. év végén) a projekt egy köztes fejlődési fázisban van: kialakult egy 53 komponensből álló indikátor-rendszer, amely 7 blokkba rendeződik. A rendszer tesztelése jelenleg önkéntes válaszadók véleménye alapján zajlik. Noha a mutatószám-rendszer még nem alakult ki teljesen, és igen összetettnek tekinthető, mégis bizakodásra adhat okot, hogy az alkotók igyekeztek elkerülni a brit példát, mely a túlzott részletessége miatt kissé nehezen kezelhető (összehasonlításként: 2011-ben a brit Nemzeti indikátor rendszer 198 paramétert tartalmaz a helyi ön kormányzati teljesítményre vonatkozóan). Fontos továbbá, hogy az EUPAN a mutatószám-rendszer kidolgozásának háttér munkálatait Geert Bouckaert-ra és munkatársaira bízta, akiknek az IIAS-nél már igen nagy tapasztalatuk alakult ki az átfogó felmérések kialakításában és kivitelezésében.

5.2.5. A nemzetek feletti Európa VAGY a nemzetek Európája a közigazgatásban A gazdasági válsággal kapcsolatban megfogalmazódtak olyan vélemények, amelyek az Európai Szuperállam (Superstate) megteremtését sürgetik. Pillanatnyilag mutatkoznak olyan jelek, amelyek egy ilyen forgatókönyv megvalósulását vetítik előre, bár ezek tudományos elemzéshez még túlságosan új keletűek. A fiskális unióval kapcsolatos elgondolások, továbbá az EU fejlesztési forrásokban rejlő kontrollfunkció maximalizálása már felmerült a 2014–2020 közötti tervezési ciklus kapcsán. E körbe tartozik az az elképzelés, hogy a fejlesztési források elosztása a jelenleginél jóval nagyobb részben közvetlenül Brüsszelből történne. További elképzelés az, hogy a fejlesztési forrásokhoz való hozzájutás előfeltétele lenne az EU szabályozók teljes mértékű, maradéktalan átvétele a nemzetállamok részéről. Ilyen értelemben a jogsértési eljárásokhoz kapcsolódó forrásvesztési szankció nem egy távoli fenyegetés lenne, hanem a megállapított jogsértések automatikus következménye. Ezeken felül egyes szakpolitikai területeken további koncentráció várható az irányítás és a forrásallokáció területén. Például az ipari szektor részére ingyenesen kiosztható EUA (Európai Uniós) CO2 kvóták elosztása 2014-től már biztosan nem nemzeti hatáskörben fog történni, a nemzeti kormányok szerepe a jövőben pusztán javaslattételre fog korlátozódni, miután a nemzeti kvótakiosztás koordinálatlansága veszélyeztette az egységes európai klímacélokat. További, az európai szintű centralizációt előre vetítő szakpolitikai példa az európai élelmiszerbiztonság területe. A centralizáció már elkezdődött az egységes európai élelmiszerbiztonsági szabvány (HACCP) általános érvényre juttatása, valamint az Európai Élelmiszerbiztonsági Ügynökség (EFSA) által alkalmazott jelölések, vizsgálatok és válságkezelési protokollok útján.

115


Az EU általános fejlődése az elmúlt 25 évben az egyre mélyülő integrációval írható le. A tagállami államszerepre vonatkoztatva ez kettős folyamatot jelentett: kompetenciák áthelyezését a központi közigazgatásról az integrációs szintre, valamint belső decentralizációt. Olaszországban, Franciaországban, Spanyolországban, Belgiumban e folyamat a régiók megerősítését jelentette a gyakorlatban. A decentralizációra való ösztönzés már az előcsatlakozás fázisában megtörténik, ez olyan országokban jelent problémát, ahol a többszintű kormányzásnak nincsenek hagyományai. A jelenleg IPA (Instrument for Pre-Accession Assistance) előcsatlakozási forrásból finanszírozott Macedónia és Törökország, korábban pedig Horvátország, Románia, Bulgária, Szlovénia és Görögország esetében a regionális bázison történő többszintű kormányzás kísérlete igen akadozva haladt, Görögország esetében pedig hamar re-centralizációba fordult. A decentralizációs törekvések szervezéselméleti alapja az EU-ban a szubszidiaritás elve, melyet a Maastrichti Szerződés 5. cikk (3) bekezdése fogalmazott meg 1991-ben. E szerint minden kompetenciát a lehető legalacsonyabb olyan szervezési szintre kell telepíteni, ahol az abból származó feladatok hatékonyan, eredményesen elvégezhetők. A centralizáció oldalán állhat az egységes feladatellátás és a nagyobb üzemméret által felkínált hatékonysági többlet, a decentralizációt erősíti a területileg változó igények pontosabb kiszolgálása.

5.3. Hazánk Közigazgatás-fejlesztési stratégiája (Magyary Program)

5.3.1. Közigazgatás-fejlesztési stratégia (Magyary Program) 2011 júniusában indult útjára a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (Magyary Program 11.0), melynek célja a közigazgatás hatékonyságának javítása volt. A program értékelését, az eddig lezajlott fejlesztéseket, valamint a további feladatok ismertetését foglalja össze a 2012 augusztusában bemutatott Magyary Program 12.0. A Magyary Program a magyar közigazgatás középtávú működési kereteit alapjaiban meghatározó stratégiai dokumentum és kijelölt cselekvések sora, amely pontosan definiált célok és értékek mentén rögzíti a közigazgatás-fejlesztés irányait. Az alfejezet azt a célt szolgálja, hogy megismertesse a Magyary Program fogalmi kereteit és alaptéziseit.

5.3.1.1. Magyary Zoltán szakmai munkássága A Magyary Program elnevezése nem a véletlen műve, a 20. század magyar közigazgatás-tudományának nemzetközi hírű képviselőjével, Magyary Zoltánnal lett összekötve. Magyary Zoltán (1888–1945) jogász egyetemi tanár, iskolateremtő tudós, köztisztviselő. Pályá jának első fele a közigazgatáshoz kapcsolódik, 1931-ben közigazgatási kormánybiztosi megbízatást kap. Nevéhez fűződik a Magyar Közigazgatás-tudományi Intézet megalapítása, amelyet igazgatóként vezetett. Az 1930-as évektől egyetemi tanári és kutatói munkássága vált meghatározóvá. Angolul, franciául, németül és oroszul jelentek meg publikációi, monográfiái is. Fő műve: Magyar közigazgatás. Budapest, Egyetemi Nyomda, 1942.

116


5.3.2. A Magyary Program kiindulópontjai 5.3.2.1. Helyzetfelmérés a magyar közigazgatás állapotáról A magyar közigazgatás történetét vizsgálva megállapítható, hogy több esetben is az ország újjáépítésének egyik alapvető eleme éppen a közigazgatás átalakítása volt. 1867-ben, a kiegyezést követően egy olyan országot kellett felépíteni, amelynek az 1848/49-es szabadságharc leverése után szétverték több száz éves közigazgatási rendszerét. A kiegyezés utáni magyar kormányok munkájának eredménye egy, a kor színvonalán álló, az európai normáknak megfelelő magyar állam- és jogrendszer lett. Ha más okok miatt is, de 1920-ban szintén újjá kellett szervezni a közigazgatást, amelyet a Bethlenkonszolidáció évtizede alatt sikerült véghezvinni. A társadalmi, gazdasági felemelkedés kereteit ezúttal is az teremtheti meg, ha sikerül újjászervezni és hatékonyabbá tenni a magyar közigazgatást, érintve annak minden elemét: a feladatok meghatározását és elosztását, az ezek végrehajtását biztosító szervezetrendszert, a különböző folyamatokat és eljárásokat, valamint a közigazgatás személyzetét, a tisztviselőket. Az alábbi problémagócok olyan általános jelenségek és tünetek, amelyeket a rendszerváltás utáni magyar közigazgatás kialakulásától kezdve magán visel, ezért kiemelt figyelmet kell fordítani azok felszámolására vagy enyhítésére: • A túlburjánzó állami szervezetrendszer és a tisztázatlan felelősségi viszonyok átláthatatlan, szövevényes dzsungele egyrészt költségessé, rugalmatlanná, másrészt kiszolgáltatottá teszi a közigazgatást a korrupcióval szemben. • A közigazgatási ügyintézés alacsony színvonala egyrészt a bonyolult, kiszámíthatatlan, ezért költséges és időrabló eljárásoknak, másrészt az informatikai megoldások (elektronikus ügyintézés) minimális kihasználásának köszönhető. • A közigazgatásban a bérezés a legtöbb esetben nem a munkában kifejtett tényleges teljesítményhez és felelősséghez van kötve, így nem sarkallja a tisztviselőt nagyobb teljesítményre; a teljesítménykényszer hiánya miatt pedig jelentős különbségek alakulnak ki a leterheltség tekintetében, a komoly munkamennyiséget ellátók mellett hosszasan túlélnek „potyautasok” is. • Általános jelenség, hogy a közigazgatás jogalkotói képessége mögött elmarad a tervezési képesség színvonala, a programok, tervek végrehajtásához szükséges kompetenciák pedig sok esetben hiányoznak, ezáltal éppen a megvalósítás szempontjai szorulnak háttérbe.

5.3.2.2. A Magyary Program fogalmi keretei és műfaji sajátosságai A Magyary Program sok tekintetben szakít az elmúlt két évtized közigazgatás megreformálását célul kitűző kormányzati dokumentumainak, kormányhatározatainak műfajával. Stílusjegyeiben, nyelvezetében, formai megjelenésében az érthetőséget kívánja szem előtt tartani annak érdekében, hogy ne csak a közigazgatás művelői, hanem ügyfelei számára is világos és egyértelmű legyen. A Magyary Program műfaja nem terv, hanem program, értelmezési keret, amely a 2014-ig szóló időtartamra meghatározza a célokat, a beavatkozási területeket és intézkedéseket a hazai közigazgatás-fejlesztés számára.

117


• Azért program, mert biztosítja a folyamatos mérhetőséget. Megvalósulásáról évről évre jelentés készül, amely alapján az előrehaladás mértéke mérhető. Az előrehaladás értékelése és helyzetfelmérés alapján pedig újabb és újabb változatok készülnek. Ez a fajta, gördülő tervezés lehetőséget biztosít az adott esetben legmegfelelőbb eszköz megválasztására; az ötletgyűjtésre, valamint a nemzetközi példák figyelembevételére. • Azért program, mert időtartománya igazodik a politikai ciklushoz. Bár a Magyary Program célkitűzéseinek megvalósulásával nyilvánvalóan hosszú évtizedekre befolyásolja a magyar közigazgatás működését, nem jelöli ki ciklusokon átívelően a vélelmezett helyes irányt. • Azért program, mert maga is eszköz. A közszolgálat számára közös cél- és fogalomrendszert hoz létre, amely segít abban, hogy az általa közvetlenül érintett sok ezer kormánytisztviselő, katona, rendvédelmi dolgozó valódi hivatásrenddé és közösséggé váljon. • Azért program, mert sikeres fejlesztési modellként hatása kisugárzik. A jó közigazgatási kultúra a nemzet kultúrájának része, amely hatását az élet minden területén érzékelteti.

5.3.3. A Magyary Program célrendszere 5.3.3.1. Átfogó cél: a hatékony nemzeti közigazgatás A Magyary Program átfogó stratégiai célja az Alaptörvény XXVI. cikkében foglaltaknak megfelelően az állami működés hatékonyságának, a közszolgáltatások színvonalának emelése, vagyis a hatékony nemzeti közigazgatás megteremtése. A nemzeti jelző a Magyary Program számára alapvetően két jelentéstartalmat hordoz: • Egyrészt kifejezi azt, hogy a közigazgatásnak nemcsak a jogi értelemben vett állampolgárok körét kell csupán szolgálnia, hanem az egész magyar nemzet, annak valamennyi tagja – különösen igaz ez a határon túli magyar szervezetekre – érdekeit, függetlenül attól, hogy melyik ország állampolgára, vagy melyik kontinensen él (nemzet mint ügyfél). • A második jelentéstartalom lényege a nemzeti lét időbeli tartósságából fakad. A nemzet önmaga államalkotó képességének örökítő közege, amely magában hordozza saját létező tudását, szervezeti értékeit és alkotmányos hagyományát. A magyar közigazgatás nem csupán a jelenben élő közösség sorsának alakítója: mai, évszázadok alatt sokat formálódott rendszere az elődeink öröksége, míg a mai kor közigazgatás-fejlesztési intézkedései sok esetben a jövő magyarságára, az elkövetkező nemzedékek életére gyakorolnak majd jelentős hatást. A Magyary Program fő stratégiai célkitűzései: • az eredményes szervezeti működés; • a feladatrendszer megújítása; • a belső eljárások racionalizálása; • az ügyfélkapcsolatok javítása; • a személyzeti igazgatás fejlesztése; • a kiszámítható életpálya.

118


5.3.4. A Magyary Program beavatkozási területei A fejezet során a Magyary Program beavatkozási területei kerülnek bemutatásra, amely egyúttal a stratégia építkezésének fő vázát is adja. A beavatkozási területek alfejezeteiben a fogalmi lehatárolások, valamint a főbb intézkedések kerülnek bemutatásra.

5.3.4.1. Szervezet A hatékony közigazgatás szervezetrendszerének legfőbb jellemzője, hogy rendben tartott, amely az alábbi szempontoknak való megfelelést jelenti: • Annyi és olyan jogállású szervezet áll rendelkezésre, ami a hatékony feladat-végrehajtáshoz elégséges (e körben kell vizsgálni az ún. kiszervezett feladatellátások kérdését, főszabály szerint a „szükséges legkevesebb” megközelítésben). • A szervezetek belső működése, nyilvántartása, egymáshoz való viszonya tisztázott és elfogadott. • A szervezetek felszereltek, azaz fizikai és informatikai elhelyezésük és működésük megfelelő, az ehhez szükséges anyagi és személyi erőforrás rendelkezésre áll (az állami intézmények elhelyezése és „felszerelése” az Ereky Terv keretében valósul meg). Az állami szervezeti kataszter kialakítása az első lépés a közigazgatás hatékony működésének elérésére. A közigazgatási szervezetrendszer egyszerűsítése és egységesítése a szervezetrendszer mennyiségi csökkentését, a szervezetek belső szervezetének arányosítását, valamint a szervezet- és hatáskör-illesztési problémák felszámolását jelenti. A közigazgatás szervezeti megújításának legfontosabb részét képezi a területi közigazgatás teljes szervezeti megújítása, amelynek első lépéseként újra létrejöttek a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok, majd ezek bázisán a megyei (fővárosi) kormányhivatalok mint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervei. A következő évek feladata a kormányhivatalok és egyéb, összevonással keletkezett szervek működésének konszolidációja. Emellett elkezdődött a járási államigazgatás kialakítása is, amelynek értelmében a megyei kormányhivatalok alárendeltségében, alapvetően az adott járásban jelen lévő szakigazgatási szervek ből és az okmányirodákból létrejöttek a járási hivatalok. Ezzel szorosan összekapcsolódik az önkormányzati reform, amely a Magyary Programmal együtt elhozza a helyi közügyek, valamint az államigazgatási ügyek régóta halogatott szétválasztását a járási hivatalok és az önkormányzatok között.

5.3.4.2. Feladat A hatékony nemzeti közigazgatás megvalósításának alapfeltétele, hogy a közigazgatási szervek naprakészen tudják, hogy milyen feladatokat és hatásköröket rónak rájuk a jogszabályok és a stratégiai dokumentumok. A Magyary Program keretében ezt a célt segíti előmozdítani az állami feladatkataszter, amely ágazatonként, illetve alágazatonként tartalmazza a jogszabályokban és stratégiai tervdokumentumokban előírt: • feladatok pontos forrását (mi írja elő a feladatot); • a felelős szervezetet;

119


• az együttműködő szerveket és az együttműködés formáját; • a feladatellátást biztosító költségvetési fejezetet; • továbbá a végrehajtás ütemezését és határidejét. A feladatok nagy száma miatt minden alágazat alatt 3 további szint található, így kellően strukturált és áttekinthető a rendszer. A teljes kataszter mintegy 30 000 feladatot (intézkedést) és kb. 250 000 adatot tartalmaz. Az állami feladatkataszter alapján a jövőben ütemesebben lehet tervezni mind a költségvetést, mind egyes átszervezéseket és dönteni az egyes deregulációk hatásairól.

5.3.4.3. Jogalkotás A minőségi jogalkotás elve több elemet foglal magában, az előzetes és utólagos hatásvizsgálatok alkalmazásán túl beleértjük a színvonalas jogszabályszerkesztést, a jogszabályok nyelvi egyszerűsítését, a jogi szabályozás alternatíváinak vizsgálatát és az adminisztratív terhek csökkentését is. A jogalkotásról szóló magyar szabályozás kötelező elemmé teszi az előzetes és az utólagos hatásvizsgálatot. Az előzetes hatásvizsgálat során a jogszabály elfogadása előtt elemezni kell a társadalmi–gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, a jogszabály várható hatásait. Az utólagos hatásvizsgálatok kapcsán a törvény előírja a szakminisztériumnak, hogy nyomon kövesse a jogszabályok alkalmazásának hatásait, és gondoskodjon a tapasztalatok hasznosításáról a későbbi jogalkotási tevékenység során. A minőségi jogalkotás megalapozásához szükség van a jogi túlszabályozottság mértékének csökkentésére, a jogszabályi deregulációra. A formai dereguláció az ellentmondó, párhuzamos jogszabályok törlését, a joganyag tisztítását jelenti, míg a tartalmi dereguláció a jogi szabályozás (állami beavatkozás) szükségének felülvizsgálatát, a joganyag érdemi csökkentését jelenti. A jogszabályok közérthetősége és nyelvhelyessége az eredményes jogalkalmazás kulcseleme, ezért a jogszabályok nyelvi egyszerűsítése is kiemelt prioritás. A közelmúltig a minőségi szempont háttérbe szorulása a jogalkotásban és a megfelelő hatásvizsgálati rendszer hiánya miatt nagyon magas volt a jogszabály-módosítások száma, ami mind a jogbiztonság, mind a hatékonyság szempontjából rendkívül kockázatos. A dereguláció szempontjából a feladatkataszter mint igazodási pont és eszköz nagy segítséget nyújt, mivel a következetlenségeket, egyenetlenségeket és a párhuzamosságokat könnyebben felismerhetővé teszi. A minőségi jogalkotás megalapozásához szükség van a hatályos központi joganyag meghatározott jogterületeinek áttekintésére, ami lehetővé teszi a joganyag mennyiségének csökkentését, a meglévő ellentmondások kiküszöbölését, az adminisztratív terhek csökkentését, valamint egyéb tartalmi jogtisztítást (formai és tartalmi dereguláció). A deregulációhoz kapcsolódóan, azaz a könnyebb és eredményesebb jogalkalmazás érdekében a jogrendszer egyfajta méregtelenítése, salaktalanítása céljából 2012 októberétől a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, együttműködve a Balassi Intézettel, a kormányirodán 12 ún.

120


nyelvőr foglalkoztatását tervezi, akik a jogszabályok érthetősége és nyelvhelyessége felett őrködnek majd, és – a fásultság elkerülése érdekében – félévenként 1-1 hónapra, kettesével kerülnek szolgálatba.

5.3.4.4. Eljárás Lényegében minden feladat-végrehajtásnak van eljárási része, és nincs szervezeti működés (akár csak belső) eljárások nélkül. A Magyary Program szempontjából nem az egy-két lépésből álló eljárások értékelése bír kiemelt jelentőséggel, hanem az összetettebb folyamatok mint közigazgatási eljárások hatékonyabbá tétele. A közigazgatás működését jellemző belső (a szervezeteken vagy szervezetrendszeren belüli) és külső (a hivatal és az ügyfél közötti) eljárások tekintetében egyaránt fontos elvárás, hogy megbízhatóak, kiszámíthatóak, valamennyi összetevő szempontjából (az eljárás időtartama, költsége stb.) tervezhetőek legyenek. Ennek az elvárásnak az egyes eljárások sztenderdizálásával, egységes normák, elvárások felállításával és betartásával lehet a leginkább megfelelni. A Magyary Program célja az ügyfelek igényeit és érdekeit figyelembe vevő, ügyfélközpontú szolgáltató működés kialakítása, az eljárások egyszerűsítése, az ügyfélterhek csökkentése és egységesen magas színvonalú, mindenki által hozzáférhető szolgáltatások kialakítása. A szolgáltatások színvonalának emelése érdekében többcsatornás (személyes, elektronikus és telefonos) kormányzati ügyfélszolgálati „kormányablak” rendszer kerül kialakításra, amely az ügyfelek számára lehetőséget teremt ügyeik egyablakos (egy helyszínen történő) elintézésére. Az egyszerűsítés és ezen belül a lakossági adminisztrációs terhek 25%-os csökkenése többek között a családdal, gyermekvállalással kapcsolatos ügyek, a munkavállalás, adózás, szociális ellátások, ingatlannal kapcsolatos ügyek, okmánykiadás, házassági ügyek, oktatási szolgáltatások témakörében valósul meg. Az intézkedések pozitív hatásait az állampolgárok mindennapi élethelyzeteikben már most is érzékelhetik, hiszen számos eljárásnál rövidebb lett az ügyintézési idő (pl. táppénz-igénylés, üzemi balesethez kapcsolódó jogosultság érvényesítése, TGYÁS, GYED), vagy éppen több esetben lehetővé vált az elektronikus ügyintézés (pl. diákhitel folyósítása, diákigazolvány igénylés).

5.3.4.5. Személyzet A Magyary Program a személyzet fogalmát kiterjesztően értelmezi, beleérti • mind a szűk értelemben vett közigazgatásban dolgozó kormánytisztviselőket; • mind a katonákat és rendőröket, vagyis a fegyveres, illetve más hivatásos szolgálati állomány tagjait is; • ezentúl a személyzet fogalmába beletartozik mindenki, aki bármilyen jogviszony keretében rendszeresen, személyesen foglalkoztatva munkát végez a közigazgatás számára. Ennek oka, hogy az erős állam elvét leginkább az szolgálja, ha a meghatározott közjogi alapokon álló említett életpályák fejlesztése közös elvek és értékek mentén történik. Ennek képezheti alapját a több ponton is egymással érintkező életutak egységes kidolgozása. Így a teljes szervezetrendszerben ténylegesen megvalósíthatóvá válik az átjárhatóság. A rugalmas alkalmazkodást pedig azzal lehet elérni, ha fokozatosan a munkakör kerül a személyzeti gondolkodás

121


középpontjába. A hatékony munkavégzéshez szükséges megfelelő feltételrendszert a Magyary Program általánosságban az alábbiak szerint fogalmazza meg: • Szakmai tudás („tudja”) – megfelelő kiválasztás, folyamatos képzés, felkészülés, a képességek, készségek fejlesztése. • Elkötelezettség („akarja”) – a célrendszer tényleges ismerete és elvszerű alkalmazása a feladatvégrehajtás során. • Bizalom („hagyják”) – szükséges végrehajtói mozgástér és (eszközbeli és szakmai) támogatás biztosítása mind a vezetők, mind a munkatársak, mind az ügyfelek részéről. A közszolgálati tisztviselők továbbképzése állami feladat: az állam a feltételrendszert biztosítja, a kormánytisztviselő számára pedig a részvétel kötelező. Az elfogadás alatt álló új rendszer szerint a kormánytisztviselő továbbképzési időszaka négy év. A továbbképzések tervszerűen, az egyéni képzési tervek alapján, a teljesítményértékelések figyelembevételével történnek. A tárgyévben a közigazgatási szervnél foglalkoztatott kormánytisztviselők és köztisztviselők egyéni továbbképzési terveinek összesítése adja a közigazgatási szerv éves továbbképzési tervét. A munkáltatói tervek pedig országos szintű továbbképzési tervvé adódnak össze, amelyet elsősorban a Nemzeti Közszolgálati Egyetem valósít meg. Bevezetésre kerül a tanulmányi pontrendszer, ennek alapján a felsőfokú végzettséggel rendelkező közszolgálati tisztviselőnek a négyéves továbbképzési időszak alatt meghatározott számú kreditet kell teljesíteni. A képzési kötelezettség képzési napokban kifejezve egy felsőfokú tisztviselő esetében 4 nap/év. Az új, tervezett egységes továbbképzési rendszer az államigazgatási, önkormányzati és az alkotmányos szervek hivatalaiban foglalkoztatottakra terjed ki, és – a minősített képzési programok igénybevétele esetén – kapcsolódik a rendészeti és honvédelmi továbbképzésekhez is. Az állami, munkáltatói gondoskodás keretében továbbra is kiemelt cél a kormánytisztviselők számára a lehető legtöbb jóléti szolgáltatás bevezetése és folyamatos fenntartása. Ebben a körben sikeresen valósultak és valósulnak meg például a kormánytisztviselői fecskeházak, valamint a rendelkezésre álló ingatlanok immár gazdaságos működtetésével az üdültetés.

5.3.5. A Magyary Program végrehajtása Fontos tanulsága az elmúlt húsz évnek, hogy szükséges egy olyan intézményrendszer a közigazgatáson belül, amely levezényli a reformok megvalósítását. E feladat ellátásához a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium a szükséges központi hatásköröket megkapta ahhoz, hogy minden szereplőnek a pontos helyét és feladatát meg tudja mutatni, és felügyelje az ellenőrzési és a monitoring tevékenységeket. A Magyary Program intézkedéseinek zömét belső erőforrásból, illetve az Államreform Operatív Program (ÁROP) és az Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (EKOP) révén rendelkezésre álló európai uniós forrásból, kisebb részben nemzeti forrásból valósítja meg egy folyamatosan aktualizált, részletes intézkedési terv mentén, amely rögzíti a konkrét projekteket, intézkedéseket, a felelősök körét, a forrásokat és a határidőket.

122

KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA

Recommend Documents