KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA
Gazdasági igazgatás
MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI INTÉZET
2
Gazdasági igazgatás
3
Szerzők 2.2.4. pont 3.8. pont 5. fejezet 1.;3.1.;3.2.;3.4.;3.5.;3.10.;4.1. pontok 2.1.; 2.2.1.; 2.2.2.; 2.2.3.; 3.7.;4.2.pontok 3.6.pont 3.3.pont 3.9. pont
Dr. Bekényi József Berényi Lajos Dr. Dienes Oehm Egon Gilyán György Dr. Mikó Zoltán) Dr. Nagy Márta Dr. Perger Éva Zsigó Ferenc
Szerkesztette Gilyán György Dr. Mikó Zoltán
Lektor Dr. Nagy Róza Dr. Tamás András
Magyar Közigazgatási Intézet Budapest, 2002. április
4
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS .............................................................................................................. 8 1. A GAZDASÁGI IGAZGATÁS ÁTALAKULÁSA, JÖVŐBENI FELADATAI......... 10 1.1. A GAZDASÁGI KÖZIGAZGATÁS FOGALMA ..................................................................................... 10 1.2. A GAZDASÁGI KÖZIGAZGATÁS ÁTALAKULÁSA ........................................................................... 11 1.3. A GAZDASÁGI KÖZIGAZGATÁS FELADATAI .................................................................................. 12
2. A GAZDASÁGIGAZGATÁSSAL KAPCSOLATOS ÁLLAMI, ÖNKORMÁNYZATI FELADATOK.......................................................................... 14 2.1. A GAZDASÁGI IGAZGATÁS ALKOTMÁNYOS KERETEI................................................................ 14
2.1.1. A piacgazdaság működésének alkotmányos keretei .................................................. 14 2.1.2. A támogatáspolitika alkotmányos keretei .................................................................. 18 2.2. AZ ÁLLAM GAZDASÁGIGAZGATÁSI FELADATAI ELLÁTÁSÁT BIZTOSÍTÓ INTÉZMÉNYEK RENDSZERE, AZOK FELADATAI ......................................................................................................... 19
2.2.1. Az Országgyűlés feladatai.......................................................................................... 19 2.2.2. A Kormány gazdaságigazgatással összefüggő feladatai............................................ 22 2.2.3. A központi államigazgatási szervek gazdaságigazgatással összefüggő feladatai...... 25 2.2.4. Az önkormányzatok gazdaságigazgatással kapcsolatos feladatai és intézményrendszere ................................................................................................... 34 2.2.4.1. Áttekintés ............................................................................................................ 34 2.2.4.2. Az önkormányzatok bevételei............................................................................. 35 2.2.4.3.Állami támogatások az önkormányzatok részére................................................. 38 2.2.4.4. Költségvetési kapcsolatok ................................................................................... 40 2.2.4.5. Gazdálkodási felelősség ...................................................................................... 40 2.2.4.6.Az önkormányzatok költségvetése....................................................................... 40 2.2.4.7. A helyi önkormányzatok gazdálkodásának pénzügyi-gazdasági ellenőrzése .... 41 2.2.4.8. Az önkormányzatok vagyona.............................................................................. 42 3. A GAZDASÁGIRÁNYÍTÁS LEGFONTOSABB FELADATAI, ÉS ESZKÖZEI .... 44 3.1. A GAZDASÁGPOLITIKAI CÉLKÉPZÉS ÉS TERVEZÉS.................................................................... 44 3.2. A FISKÁLIS ÉS MONETÁRIS POLITIKA ÉS ESZKÖZEI ................................................................... 47 3.3. AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSPOLITIKA ÉS FŐ ESZKÖZEI ................................................................. 51
3.3.1. Mit értünk állami támogatás alatt?............................................................................ 51 3.3.2. Az állami támogatáspolitika....................................................................................... 52 3.3.3. A támogatáspolitika céljai.......................................................................................... 53 3.3.4. A támogatáspolitika eszközei ..................................................................................... 54 3.3.5. A magyar támogatási rendszer................................................................................... 57 3.3.6. Egyes, közvetlenül gazdaságpolitikai célokat szolgáló támogatási rendszerek......... 59 3.3.6.1. Agrártámogatások ............................................................................................... 59 3.3.6.2. A "Széchenyi Terv" - hez kapcsolódó támogatások ........................................... 61 3.3.6.3. Területfejlesztési támogatások ............................................................................ 62 3.4. AZ ÁRU SZOLGÁLTATÁS-, ÉS MUNKAERŐPIAC SZABÁLYOZÁSA............................................ 64
3.4.1. A külkereskedelmi szabályozás hatósági eszközrendszere ......................................... 64 3.4.2. Áruk és szolgáltatások belpiaci forgalmának szabályozása ...................................... 69 3.4.3. Műszaki szabályozás, termékbiztonság ...................................................................... 72 3.4.4. A munkaerőpiac szabályozása ................................................................................... 72 3.4.4.1. Áttekintés ............................................................................................................ 72 3.4.4.2. A foglalkoztatáspolitika eszközrendszere ........................................................... 74 5
3.4.4.3. A külföldi munkaerő alkalmazásának szabályozása ........................................... 76 3.4.4.4. A bérpolitika........................................................................................................ 78 3.5. A FOGYASZTÓVÉDELEM ....................................................................................................................... 79
3.5.1. A fogyasztóvédelmi politika céljai.............................................................................. 79 3.5.2. A fogyasztóvédelem szabályozási rendje.................................................................... 80 3.5.3. A fogyasztóvédelem intézményrendszere.................................................................... 81 3.6. A VERSENY SZABÁLYOZÁSA ÉS FELÜGYELETE............................................................................ 84
3.6.1. Áttekintés .................................................................................................................... 84 3.6.2. A tisztességtelen verseny tilalma ................................................................................ 85 3.6.3. A fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolásának tilalma ................................ 85 3.6.4. A gazdasági versenyt korlátozó megállapodás tilalma .............................................. 86 3.6.5. A gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalma ...................................................... 87 3.6.6. A vállalkozások összefonódásának ellenőrzése.......................................................... 87 3.6.7. A Gazdasági Versenyhivatal ...................................................................................... 88 3.6.8. Eljárási szabályok ...................................................................................................... 88 3.6.9. Az Európai Közösségek versenyjogáról ..................................................................... 89 3.7. A KONCESSZIÓ.......................................................................................................................................... 90
3.7.1. Áttekintés .................................................................................................................... 90 3.7.2. A koncesszióköteles tevékenységek............................................................................. 90 3.7.3. A koncessziós pályázat ............................................................................................... 94 3.7.4. A koncessziós szerződés ............................................................................................. 95 3.7.5. A koncessziós társaság ............................................................................................... 97 3.8. KÖZBESZERZÉS........................................................................................................................................ 98
3.8.1. Áttekintés .................................................................................................................... 98 3.8.2. A közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó beszerzések........................................... 99 3.8.3. A közbeszerzési eljárás szabályai............................................................................... 99 3.8.4. A közbeszerzési eljárások speciális fajtái................................................................. 100 3.8.5. Jogorvoslati eljárások .............................................................................................. 101 3.8.6. A Közbeszerzések Tanácsa ....................................................................................... 101 3.8.7. A közbeszerzési eljárások ellenőrzése ...................................................................... 102 3.9. ÁLLAMHÁZTARTÁSI ELLENŐRZÉS ................................................................................................. 102
3.9.1. Az államháztartási ellenőrzés rendje ....................................................................... 102 3.9.2. A számvevőszéki ellenőrzés ...................................................................................... 103 3.9.3. A költségvetési ellenőrzés......................................................................................... 103 3.9.3.1. A költségvetési ellenőrzés rendje...................................................................... 103 3.9.3.2. A költségvetési ellenőrzés végrehajtása............................................................ 107 3.10. KAPCSOLAT ÉS PÁRBESZÉD A GAZDASÁGI ÉLET SZEREPLŐIVEL ..................................... 111
3.10.1. Áttekintés ................................................................................................................ 111 3.10.2. Gazdasági és szociális kérdések egyeztetése.......................................................... 112 3.10.3. A munkaügyi érdekegyeztetés intézményrendszere ................................................ 113 3.10.4. A gazdasági kamarák részvétele az érdekegyeztetésben ........................................ 115 4. A GAZDASÁGI IGAZGATÁS EGYES SZAKMAI TERÜLETEI ÉS SZERVEZETRENDSZERE .................................................................................... 117 4.1. A GAZDASÁGI IGAZGATÁS ÉS SZERVEZETRENDSZERE........................................................... 117
4.1.1. Áttekintés .................................................................................................................. 117 4.1.2. A külgazdasági igazgatás és szervezetei .................................................................. 118 4.1.3. Az ipar, kereskedelem és energetikai igazgatás és szervezetrendszere.................... 120 4.1.3.1. Áttekintés .......................................................................................................... 120 4.1.3.2. A gazdasági igazgatás ágazati feladatokat ellátó szervei .................................. 121 4.1.3.3. A gazdasági igazgatás funkcionális irányítási szervezetei................................ 125 4.1.4. A foglalkoztatáspolitika igazgatásának szervezetrendszere..................................... 128 6
4.2. AZ AGRÁRIGAZGATÁS ÉS SZERVEZETRENDSZERE ..................................................................................... 131
4.2.1. Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium .................................................. 131 4.2.2. Az FVM területi és helyi szervei, háttérintézményei ................................................ 133 4.2.2.1. Áttekintés .......................................................................................................... 133 4.2.2.2. Államigazgatási szervek.................................................................................... 134 4.2.2.3. Háttérintézmények ............................................................................................ 137 4.2.3. Nem kormányzati szervek agrárigazgatási feladatai ............................................... 137 4.2.3.1.Áttekintés ........................................................................................................... 137 4.2.3.2.Köztestületek...................................................................................................... 139 4.2.3.3. Közfeladat ellátására jogosító külön engedéllyel rendelkező szervezetek........ 140 4.2.3.4.Területfejlesztési tanácsok ................................................................................. 141 5. A MAGYAR GAZDASÁGIRÁNYÍTÁS EURÓPAI INTEGRÁCIÓVAL ÖSSZEFÜGGŐ FELADATAI ................................................................................. 143 5.1. AZ EURÓPAI UNIÓ HATÁSKÖREI ÉS POLITIKÁI A GAZDASÁG TERÜLETÉN ................................................ 143
5.1.1. Az európai integrációról általában .......................................................................... 143 5.1.2. Az Európai Közösség gazdasági politikái ................................................................ 145 5.1.2.1. Az áruk szabad mozgása ................................................................................... 145 5.1.2.2. Mezőgazdaság ................................................................................................... 146 5.1.2.3. A személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása................................. 146 5.1.2.4. Közlekedés ........................................................................................................ 147 5.1.2.5. Versenyszabályok.............................................................................................. 147 5.1.2.6. Kereskedelempolitika........................................................................................ 147 5.1.2.7. Kiegészítő politikák........................................................................................... 148 5.2.AZ EURÓPAI INTEGRÁCIÓ KIHATÁSA MAGYARORSZÁG GAZDASÁGÁNAK SZABÁLYOZÁSÁRA ÉS IRÁNYÍTÁSÁRA............................................................................................................................................. 149
5.2.1. Integrációs törekvések a rendszerváltozástól az Európai Megállapodásig ............ 149 5.2.1. Az Európai Megállapodás létrehozásától a csatlakozási kérelem benyújtásáig terjedő időszak feladatai ........................................................................................ 150 5.2.3. A csatlakozással bekövetkező változások ................................................................. 154 FÜGGELÉK............................................................................................................ 156 AJÁNLOTT IRODALOM ÉS JOGSZABÁLYOK ................................................... 171
7
Bevezetés A közigazgatási szakvizsga átfogó reformjának részeként került kidolgozásra a „Gazdasági igazgatás” című tantárgy melynek legfőbb rendeltetése, hogy általános ismereteket nyújtson a vizsgázó köztisztviselő számára a gazdasági igazgatás legfőbb területeiről, eszközeiről, intézményrendszeréről, valamint az EU csatlakozással kapcsolatos feladatokról. A tananyag azokat az általánosan alkalmazandó irányítási és igazgatási eszközöket állítja a középpontba, amelyek alkalmazása független az egyes ágazatoktól, továbbá alkalmazásuk többnyire független a kormányzati struktúra változásaitól. A tantárgy külön is kitér az önkormányzatok sajátos gazdaságirányítási feladataira. A tananyag a közigazgatási szakvizsga letételéhez szükséges ismeretanyagot tartalmazza. A tananyagban megjelölt jogszabályok tartalmának teljes körű ismerete nem vizsgaanyag, azok csak az ismeretek későbbi elmélyítésekor jelenthetnek segítséget. A tananyag összesen öt fő területre csoportosítva foglalja össze az elsajátítandó ismeretanyagot: − A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai − A gazdasági igazgatás egyes elemei − A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok − A gazdaság-, és agrárigazgatás szervezetrendszere − A magyar gazdaságirányítás Európai Unióhoz történő csatlakozással összefüggő feladatai. A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai címet viselő rész történeti folyamatában mutatja be, hogy a tervutasításos gazdaságirányítási rendszerből a piacgazdaságba történő átmenet, valamint az EU-hoz történő csatlakozás, mint fő stratégiai irány milyen új irányítási eszközök, módszerek bevezetését tették szükségessé a gazdasági igazgatásban. A gazdasági igazgatás egyes elemei címet viselő rész átfogó képet nyújt a gazdaságirányítás legfőbb területei: az ipar-, a kereskedelem-, valamint az agrárigazgatás legfőbb feladatairól, valamint szabályozási rendjéről. E tananyagrész bemutatja továbbá a gazdaságigazgatás legfontosabb, általánosan alkalmazott eszközeit: a gazdaságpolitikai célképzés és tervezés, a monetáris és fiskális eszközök, a jogi és hatósági eszközök, valamint a pénzügyi és gazdasági ellenőrzés alapvető tartalmát és főbb szabályait. A jogi és hatósági eszközökre vonatkozó tananyagrész általános ismereteket nyújt a koncesszióra, valamint a közbeszerzésre vonatkozó legfontosabb rendelkezésekről. Végezetül e tananyagrész fő vonalaiban ismerteti a gazdasági igazgatás három fő területének speciálisan alkalmazott eszközeit, valamint a nem kormányzati szervekkel való kapcsolattartás rendszerét. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatokra vonatkozó tananyagrész bemutatja a gazdaságigazgatás alkotmányos kereteit, különös tekintettel a piacgazdasági viszonyok érvényesülését biztosító alkotmányos garanciákra. A tananyagrész elsajátításával a köztisztviselő megismerheti az állam gazdaságirányítási feladatainak ellátását szolgáló intézmények körét, valamint az általuk ellátott legfontosabb feladatokat. Ez utóbbi körbe tartozóan a köztisztviselőnek ismernie kell az áruk és szolgáltatások szabad mozgásának biztosítására, a munkaerőpiac állami szabályozási rendjére, a gazdasági verseny felügyeletére, valamint a fogyasztóvédelemre vonatkozó szabályozás rendjét és fő elemeit. A köztisztviselőnek szintén ismernie kell a helyi önkormányzatok gazdaságigazgatással kapcsolatos legfontosabb feladatait, valamint a feladatok ellátását biztosító önkormányzati intézmények rendszerét. 8
A gazdaság-, és agrárigazgatás szervezetrendszere címet viselő tananyagrész fő vonásaiban bemutatja ezen igazgatási területek központi államigazgatási szervezetrendszerét, valamint a gazdaságigazgatási feladatokat ellátó területi illetve helyi szerveket, azok főbb feladatait és irányítási viszonyait. Az agrárigazgatás területén meghatározó jelentőségük van az egyes nem kormányzati szervek speciális agrárigazgatási feladatainak, melyről a tananyagrész kellő áttekintést nyújt. A magyar gazdaságirányítás Európai Unióhoz történő csatlakozással összefüggő feladatai címet viselő tananyagrész már figyelembe kívánja venni az EU csatlakozással összefüggő oktatási szempontokat is. A tananyag jellegére is tekintettel ezért általános ismereteket nyújt az EU gazdaságpolitikáiról, az Európai Megállapodás gazdasági kapcsolatrendszert érintő rendelkezéseiről, valamint azokról az EU forrásokból megvalósuló támogatási konstrukciókról (Phare, SAPARD, ISPA), amelyek hazánk EU-hoz való csatlakozását hivatottak segíteni. A szerzők abban a reményben ajánlják a közigazgatási szakvizsgára készülő köztisztviselők számára e kiadványt, hogy eredményes vizsgájukhoz a leírt tananyag megfelelő segítséget nyújt. Tekintettel arra, hogy a közigazgatási szakvizsga megváltozott szakmai követelményrendszere az általános, és átfogó jellegű ismeretanyag elsajátítására helyezi a hangsúlyt, ezért az eredményes és szakszerű köztisztviselői munka nem nélkülözheti a továbbiakban sem az érintett köztisztviselő által ellátott szakmai tevékenységre vonatkozó részletes ismeretanyag megfelelően magas szintű ismeretét sem. A tananyag kéziratának lezárását követően került sor az országgyűlési választásokra. E körülmény a kézirat eredeti szövegéhez képest változtatásokat tett szükségessé, hiszen az új kormányprogram, valamint az új kormányzati struktúra érintette a tananyag tartalmát is. A változtatások -2002. július 1. napjának megfelelő állapot szerint - átvezetésre kerültek. A szerzők ezúton szeretnének köszönetet mondani minden közreműködőnek, és szakértőnek akik véleményükkel, javaslataikkal lehetővé tették, hogy ez a kiadvány megjelenhessen.
9
1. A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai 1.1. A gazdasági közigazgatás fogalma A gazdasági közigazgatás a nemzetgazdaság szereplői gazdasági aktivitása állam által történő befolyásolásának érdekében az állam közigazgatási szervei révén kifejtett tevékenységek összessége. A gazdasági közigazgatás része széles értelemben az állam mindenkori és időben változó gazdasági funkciói gyakorlásának, szűkebb értelemben az állami közigazgatásnak. A társadalom anyagi alapjainak újratermelése, a nemzetgazdaság és szereplői normális működése szükségszerűen hozta létre a gazdálkodás funkcióját, amely megjelenik gazdaság minden főszereplőjének (az állam, a vállalkozások, a háztartások) legfontosabb feladatai között. A gazdasági közigazgatás az állami szervek rendszerében és azok munkamegosztásában az állam gazdasági funkciói megvalósításának egyik legfontosabb eszközrendszere, alrendszere. Az állam gazdasági funkciói a történelem során változtak; a vitathatatlanul konstansnak tekinthető feladatok szerepe, egymáshoz való viszonya változásai mellett időleges funkciók is szerepet kaptak. Az állam hagyományos gazdasági funkciói közé sorolták mindig is az állam, a nemzetgazdaság külső és belső védelmét, az ellenséges külső erők elleni fellépést, a belső természeti, társadalmi katasztrófák elhárítását, illetve a bekövetkezett veszteségek helyreállítása megszervezését. Emellett a nemzetgazdaságok belső mozgásait elősegítő és a külgazdasággal való kapcsolatokat előmozdító infrastruktúrák kialakítása, fejlesztése mindig is kisebbnagyobb mértékben állami szerepvállalást tett szükségessé. Az állam minden gazdasági formációban az egyetlen letéteményese mindenek előtt a tulajdonjogi, de emellett más közhitelű nyilvántartások kezelésének, széles értelemben a nemzetgazdasági statisztika, vagy makroszintű adatgazdálkodásnak. Mindehhez és más hagyományos állami gazdasági funkciókhoz az állam biztosítja a humán és anyagi feltételeket is. Az állam gazdaságpolitikai funkciója ugyancsak végig követhető a gazdaságtörténeten. E szerepvállalás intenzitása a gazdaság típusától, gazdaságfejlődési szakaszától, a gazdaságpolitika célkitűzéseitől függően változik. Az állam, mint a legnagyobb jövedelemtulajdonos e szerepkörében és kitűzött céljaitól vezéreltetve e funkciója gyakorlása által tudja formálni a költségvetést, szabályozást, a közigazgatási struktúrát és hatósági eszközrendszert és mindezekkel hatni a gazdasági növekedés elősegítésére vagy éppen a recesszió fékezésére, hatásainak tompítására. Az állam újraelosztási gazdasági funkciója - bár mindig is tetten érhető volt – markánsabban a modern gazdasági formációkban erősödött meg. A lakossági és vállalkozási jövedelem egy részének centralizálása és az állam, a gazdaságpolitika hagyományos és mindenkori aktuális céljai szerinti újraelosztása része az állam gazdaságpolitikájának, elsődlegesen az állam szociális funkciója megvalósításának. Az állam gazdasági funkcióit, szerepvállalását, az egyes történelmi korokban is jelentős mértékben befolyásolja az adott nemzetgazdasági társadalmi-gazdasági, politikai rendszere. Ez egyben azt is jelenti, hogy a politikai rendszer, a politikai közigazgatás lényeges mértékben meghatározza a gazdasági közigazgatást mind struktúráját, mind célkitűzését, mind pe10
dig eszközrendszerét illetően. Egy diktatórikus politikai közigazgatás például a gazdasági igazgatásban is autokratikusan működik, eszközrendszerében a rendészeti megoldásokat alkalmazza jellemzően; ellenkező példaként egy széleskörű érdekegyeztetésre támaszkodó, transzparens gazdasági közigazgatás a politikai közigazgatás hatékonyságát, kultúráját, társadalmi elfogadottságát is erősíteni tudja. Azaz a politikai és gazdasági közigazgatás harmóniája, hatékonyságának egymást erősítő szerepe azonos típusú cél- és eszközrendszer mellett valósulhat meg, ennek kialakítása, fejlesztése össznemzetgazdasági érdek és elsődlegesen politikaformálók, a jogalkotók kezében van.
1.2. A gazdasági közigazgatás átalakulása A magyarországi társadalmi-politikai rendszerváltozás és a gazdasági átalakulás napjainkra meghatározó módon alakította át az állam gazdasági funkcióit, szerepvállalását és a gazdasági közigazgatás feladatait. Az államszocializmus Magyarországon, miként Közép-Kelet-Európa más országaiban egy évtizeddel ezelőtt összeomlott, mivel nem tudta kielégítő mértékben mozgásba hozni a gazdaság hatékonyabb működéséhez nélkülözhetetlen gazdasági erőket, abszolút és relatív mértékben lemaradt a gazdaság modernizációjában és alulmaradt a világpiaci versenyben, izolálódott a világgazdaság fő tendenciáitól. A gazdasági rendszerváltozás ezen gazdasági összetevői kialakulásához és kifejlődéséhez a meghatározó politikai és társadalmi okokon túlmenően lényegesen hozzájárultak a szocialista-tervgazdasági rendszer, gazdaságpolitika, gazdaságirányítás és gazdasági közigazgatás rendszerspecifikus immanens jegyei még akkor is, ha ezeken ’80-as évek „magyar szocialista piacgazdasági” modellje jelentős mértékben enyhített. A „klasszikus” formájában a naturális, majd vegyes (naturális és pénzügyi), az első időszakban a gazdaság zömét részleteiben is átfogó, tervezésre és centrális irányításra épülő modell csekély lehetőséget adott a gazdasági motivációkon alapuló teljesítmény- és hatékonyságfokozásra, a világpiactól elzárt saját nemzetközi gazdasági kapcsolatrendszer torzította a gazdasági tisztánlátást, a valós piaci értékrend érvényesülését, fokozta a nemzetközi műszaki, technológiai színvonaltól, vezetési, szervezési kultúrától, államigazgatási megoldásoktól való lemaradást. A „szocialista piacgazdaság”, mint a gazdasági fejlődés „zsákutcának” bizonyult iránya, is hozzájárult az 1990. évi politikai, gazdasági rendszerváltozás bekövetkeztéhez, amelynek során a választópolgárok a plurális demokrácián és jogállamon alapuló, ehhez adekvát piacgazdaságot választották. A magyarországi gazdasági átalakulás az 1990-es években kiteljesedett és végbement folyamata az állami, bürokratikus koordináción alapuló gazdaságirányítási rendszer helyett a piaci koordináción alapuló, szociális piacgazdasági modellt építette ki. A gazdasági átalakulás államilag vezérelt meghatározó, fő irányai a privatizáció, a piacgazdasági jogi és intézményi rendszerének megteremtése és a külgazdaság, annak újraorientációjával párosuló, fokozottabb megnyitása voltak. A ’90-es évek elejétől induló és az évtized második harmadára kiteljesülő magánosítás meghatározó vonulatát az állam szervezte, amit kiegészített a csődtörvény következetes érvényesítéséhez kapcsolódó privatizáció. A privatizáció alapjaiban változtatta meg a nemzetgazdaság tulajdonosi szerkezetét, a gazdasági mozgások indítékait és logikáját, a szabályozások sarokpontjait, és a külföldi gazdasági partnerek magyar gazdasághoz való viszonyát. A magyar privatizációs folyamat az egész gazdasági átalakulás kulcstényezője volt, amely a gazda-
11
sági fejlődés egyik fő dinamizáló tényezőjévé vált és meghatározó módon hatott ki az állam gazdasági funkcióinak alakulására, gyakorlására, beleértve a gazdasági közigazgatást. A piacgazdaság jogi és intézményi rendszerének kiépítése szükségessé tette az előző, meghaladott gazdaságirányítási intézmények, szabályozás lebontását, a széleskörű gazdasági szabályozásbeli deregulációt és kereskedelmi, benne külkereskedelmi, valamint ár- és más hatósági szabályozásbeli liberalizációt. A piacgazdaságokban kialakult és más országokban (de Magyarország korábbi gazdaságfejlődésében is) kipróbált, bevált jogi szabályozások és intézményrendszer gyorsütemű megalkotása és bevezetése, mind a közigazgatásban, mind azon túl megteremtette a jogállami bázison alapuló piacgazdaság adekvát mozgási formáinak lehetőségét. A természeti és gazdasági adottságai révén egyébként is nyitott magyar gazdaság a piacgazdaság megszilárdítása érdekében szükségszerűen rá volt utalva a világgazdaságba való szervesebb bekapcsolódásra és az ezt célzó külgazdasági újraorientációra. Ennek tartalma a szélesebb európai gazdasági térségbe való visszailleszkedés a lényegesen magasabb gazdasági, technológiai, piaci színvonalat képviselő fejlett ipari országokkal - mindenekelőtt az EU országaival - való kapcsolatok minden oldalú fejlesztése, és bekapcsolódás a világgazdaság széleskörűen elfogadott norma rendszerébe és intézményeibe. A gyors és eredményes külgazdasági reorientáció nemzetközi kereskedelempolitikai oldalról lényegesen növelte a magyar export lehetőségeket, a magyar piacgazdasági intézményrendszer iránt a bizalmat, a magyar gazdaságdiplomácia érdekérvényesítő képességét. E folyamat leglényegesebb hozadéka a külföldi befektetői érdeklődés, bizalom erőteljes növekedése volt, amely a közép-keleteurópai régión belül Magyarországot kiemelte a ténylegesen megvalósult működőtőke befektetések terén, ami az átalakulás folyamatában a gazdaság másik fő dinamizáló tényezőjévé vált. A külgazdasági nyitás és reorientáció, a nemzetközi univerzális és regionális szerződéses rendszerbe történt bekapcsolódás külső oldalról erősítette meg a hazai gazdasági szabályozás, gazdasági közigazgatás piacgazdasági elkötelezettségét, legitimációját és egyben lökést adott nemzetközileg elfogadott színvonalra való emelkedéséhez, átláthatóságának és prezentálhatóságának biztosításához.
1.3.A gazdasági közigazgatás feladatai A magyar piacgazdasági átalakulás az 1990-es évtizedben lényegében sikeresen befejeződött. Az átalakulás terén a ’90-es évek első kétharmadában végbement – köztük az előzőekben kiemelt – meghatározó gazdasági rendszerátalakító folyamatok eredményeként, mind a gazdaság struktúrájában, mind a gazdaság növekedési tendenciájában új minőség alakult ki az évtized utolsó éveire. A magyar gazdaság új, korszerű reálgazdasági struktúrában; új, intenzív nemzetközi kereskedelmi, technológiai kooperációs kapcsolatrendszerben, nemzetközileg is elismerésre méltó nemzetgazdasági növekedési és hatékonysági mutatókkal a tartós gazdasági növekedés pályájára állt. A jogi szabályozás és intézményrendszer fentiekkel összefüggő modernizálásával párhuzamosan alakultak át az állam gazdasági funkciói és a gazdasági közigazgatás feladatrendszere.
12
A magyar gazdasági fejlődés jelenlegi szakaszában – és figyelembe véve az elé állított ambiciózus gazdaságpolitikai célkitűzéseket – a gazdasági közigazgatás feladatainak fő irányát a következőkben lehet összefoglalni. A gazdasági közigazgatásnak a nemzetgazdaság egészét tekintve, azaz makroszinten: − elemeznie, értékelnie kell a gazdasági folyamatok alakulását, és biztosítania a gazdaságfejlesztési elgondolások, koncepciók, stratégiák kimunkálását és szükséges egyeztetését; − folyamatosan elemeznie kell a gazdálkodás makroszintű feltételeinek, kereteinek, rendszerének működését és megtenni a szükséges intézkedéseket azok folyamatos hatékony működése és fejlesztése érdekében; − előzőek alapján folyamatosan gondoskodnia kell a gazdasági szabályozás egésze (és alrendszerei) harmonikus és hatékony társadalmi szükséglet kielégítést lehetővé tevő karbantartásáról; különös tekintettel az infláció fékezésére, a munkanélküliség csökkentésére, a külső és belső pénzügyi folyamatok irányíthatóságára, a nemzetközi gazdasági kapcsolatokban az érdekérvényesítésre, általában a konjunkturális ingadozások kézbentartására; − biztosítani kell a nemzetgazdaság külső és belső védelmét, az élet-, egészség-, vagyon-, természetes és épített környeztet védelmét; − meg kell oldani olyan társadalmi, közösségi érdekeket szolgáló gazdasági tevékenységek ellátását, amelyek egészében meghaladják a gazdaság más szereplőinek anyagi és/vagy szervezési teherbíró-képességét; így a gazdasági infrastruktúra meghatározó jelentőségű tárgyi elemeinek (úthálózat, ár- és bel-vízvédelem, stb.) létrehozását, működtetését, vagy gazdálkodási tevékenységet kiszolgáló közigazgatás (hatósági szolgáltatások, jogszabály-alkotás, statisztika stb.) működtetését; − biztosítani kell az állami, kincstári illetve önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás felügyeletét; − mindezekkel és az állam más feladataival összefüggésben szerveznie és biztosítania kell az államháztartás hatékony működését. A gazdasági közigazgatás makroszintű feladatai az Európai Unióhoz történő csatlakozásra való felkészülés folyamatában a továbbiakban alapvetően nem változnak, mivel a jogi és intézményi harmonizáció döntő részét az elmúlt időszakban a jogalkotásban és a közigazgatásban érvényesítettük. A csatlakozásig hátralévő egyes konkrét feladatokról a tansegédlet vonatkozó témái kapcsán esik szó. Általánosságban ezzel együtt előre kell bocsátani, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás után a magyar gazdasági közigazgatásnak minőségileg új, magasabb elvárásoknak kell megfelelni a szakmai követelmények mellett mindenekelőtt nyelvi, informatikai, hatékonysági és szolgáltatási téren.
13
2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok 2.1. A gazdasági igazgatás alkotmányos keretei 2.1.1. A piacgazdaság működésének alkotmányos keretei Az 1989-90-ben lezajlott gazdasági-társadalmi-politikai rendszerváltozás során a politikai és jogalkotói hatalom előtt megoldandó feladatként tornyosult, hogy a változás során milyen jogi módszerek alkalmazására kerülhet sor. A német példa nem volt járható, hiszen Magyarországon nem volt olyan alternatív jogrendszer, amelynek alkalmazását automatikusan ki lehetett volna terjeszteni a gazdaság és a társadalom egészére (lásd NSZK-jogi rendjének automatikus kiterjesztése a volt NDK területére). Az sem volt járható hogy olyan jogbizonytalanságot eredményező alkotmányjogi technikát alkalmazzanak, amely csak annyit mondott volna ki, hogy „a jogszabályok alkotmánnyal ellentétes rendelkezései hatályukat vesztik” (lásd Románia példáját). A magyar jogi rend végül is abból indult ki, hogy az Országgyűlés kialakította a rendszerváltozás alkotmányos kereteit, és azokat a jogszabályokat, amelyek hiányoztak, illetve ellentétesek voltak az Alkotmány rendelkezéseivel, azokat fokozatosan megalkották. Addig pedig amíg az új keretek nem alakultak ki, addig a régi jogi-szabályozási és intézményi struktúrák működtek. A rendszerváltozás alapjaiban érintette a korábbiakba fennállott tulajdoni-hatalmi és irányítási viszonyokat. A korábbi monolitikus rendszerű, gazdasági monopóliumokra épülő, valamint az állami (illetőleg társadalmasított) tulajdon dominanciája helyébe egy teljesen új gazdasági-, társadalmi viszonyrendszer lépett. Ez a változás az tükröződik a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény preambulumában: „A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elősegítése érdekében az Országgyűlés — hazánk új Alkotmányának elfogadásáig — Magyarország Alkotmányának szövegét a következők szerint állapítja meg:„
Az alkotmány preambuluma a gazdasági alkotmányosság középpontjába államcélként a szociális piacgazdaságot állítja. A piacgazdaság fogalmának tartalmi keretei napjainkra részben az Alkotmánybíróság határozatainak következtében, részben pedig a szükséges jogszabályok megalkotásával, kialakultak. A piacgazdaság olyan többszektorú gazdaság, ahol a vállalkozók cselekvését, magatartását a piac meghatározó módon koordinálja, szabályozza. Ez a körülmény pedig döntő kihatással van mind a makrogazdasági folyamatokra, mind pedig az államszervezetre, illetőleg az állami irányítás eszközeire, módszereire. A piacgazdaság további ismérve, hogy abban az autonóm vállalkozási formák – méretüktől, tőkeérdekeltségüktől, valamint szervezeti formájuktól függetlenül - a maguk sokszínűségében jelennek meg. Az Alkotmánybíróság több határozatában is tisztázta, hogy a szociális piacgazdaság államcél, a piacgazdaság pedig nem alapjog, hanem alkotmányos feladat, amelyet egyes, a piacgazdaság szempontjából releváns alapjogok érvényesítésével lehet és kell megvalósítani. Az Alkotmány rendelkezéseiből nem vezethető le az a tétel, miszerint az állami beavatkozás és a piacgazdaság egymást kizáró fogalmak lennének, és az állami beavatkozás nagysága, terjedelme sem vezethető le. Nem alkotmányos kérdés annak eldöntése, hogy milyen az ideális 14
piacgazdaság, e keretek kialakítása a mindenkori jogalkotói hatalom jogköre és felelőssége. Az egyedüli alkotmányos korlát csak az lehet, amikor az állami beavatkozás már olyan szintet érne el, amely fogalmilag és nyilvánvalóan kizárná a piacgazdaság létét. E körbe tartozna pl. a szigorú tervgazdálkodás bevezetése, vagy egy általános államosítás. Ugyanebbe a körbe tartozna a gazdasági verseny kizárására irányuló állami magatartás is, amelyet az Alkotmány szerint az államnak „elismernie és támogatnia” kell. A piacgazdaság egyik, az államszervezetre is kihatással levő fontos ismérve az állam tulajdonosi és közhatalmi jogosítványainak szétválasztása. Az állam amikor tulajdonosként, vagy polgári jogi szerződések alanyaként lép fel, akkor nem rendelkezhet többlet jogosítványokkal a piac többi szereplőjével szemben. Elég pl. utalni arra a koncessziós szabályra, hogy az állam a koncessziós szerződésben nem vállalhat kötelezettséget arra, hogy a koncesszió megvalósításához szükséges állami hatósági döntések meghozatalát biztosítja. Ezt az alapelvet az Alkotmány 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint fogalmazza meg: „Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.” A piacgazdaság működésének alkotmányos alappillére a tulajdoni rend, azaz a tulajdonviszonyok és az egyes tulajdonformák egymáshoz való kapcsolódása. A tulajdonformák egyenjogúsága azt is jelenti, hogy azok között nincs hierarchikus kapcsolat. Az Alkotmány a gazdálkodás alanyai számára biztosítja a tulajdonszerzés, valamint a tulajdonnal való szabad rendelkezés jogát. A tulajdonjog gyakorlása azonban a közérdeket nem sértheti. Amennyiben a közérdek érvényesülése ezt szükségessé teszi, a tulajdonnal való rendelkezési jog korlátozható. A tulajdonformák egyenjogúságából következik, hogy általában az állami tulajdon sem élvez kitüntetett szerepet. Alapvető alkotmányos követelmény viszont, hogy azokon a területeken, ahol az állam sajátos helyzete miatt monopol helyzetbe tud kerülni, az csak megfelelő keretek között valósulhasson meg. Erre figyelemmel rendelkezik úgy az Alkotmány 10.§ (2) bekezdése, hogy: „Az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét törvény határozza meg.” A koncesszióra vonatkozó szabályozás ezen alkotmányos rendelkezésen alapul. A piacgazdaság plurálisan tagolt tulajdoni rendre épül, amelyhez szorosan kapcsolódik a verseny és a vállalkozás szabadsága. Erről az Alkotmány 9.§ (2) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik: „A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.” A vállalkozás szabadsága olyan alkotmányos alapjog, amelynek gyakorlati érvényesülése szorosan kapcsolódik a munkához, valamint a foglalkozás szabad megválasztása jogához. A munkához való jogból mint szociális jogból következnek azok az állami feladatok, amelyek pl. a foglalkoztatáspolitikával, vagy a munkahelyteremtéssel vannak kapcsolatban. A munkához-, a foglalkozáshoz-, illetőleg, a vállalkozáshoz való jog korlátozásánál kiemelten vizsgálandó szempont az arányosság. Amikor a taxik számának meghatározásával összefüggő alkotmányossági szempontokat vizsgálta az Alkotmánybíróság, akkor arra az álláspontra helyezkedett, hogy a számszerű korlátozás nem szolgálhat a verseny korlátozására, vagy a szükségletek tervezésére. Ettől függetlenül annak viszont nincs alkotmányos akadálya, ha a foglalkozás gyakorlását képesítési és egyéb szakmai feltételek előzetes teljesítéséhez kötik.
15
Szintén fontos követelmény, hogy a piaci szereplők alapvető jogai és kötelezettségei, valamint az ezek megvalósítását szolgáló garanciarendszer alkotmányos szabályozása. Az alkotmányos keretek meghatározásánál abból kell kiindulni, hogy piacgazdasági körülmények között alapvető fontosságú a gazdálkodás alanyai önállóságának, valamint a gazdálkodás stabilitásának biztosítása. A gazdasági verseny, a vállalkozók egymás közti kapcsolatrendszere, valamint a piaci magatartás alapvető normáinak meghatározása stabil szabályozást követel meg. E kérdésről az Alkotmány 8.§ (2) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik: „(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.„ A gazdasági igazgatás alkotmányos kereteinek meghatározásakor külön is foglalkozni kell azzal a kérdéssel, hogy piacgazdasági körülmények között történhet-e állami beavatkozás a szerződési szabadságba. A 32/1991(VI.6.) AB határozat először mondta ki, hogy a szerződési szabadság nem alapjog, így megítélésénél nem az Alkotmány 8.§-a az irányadó. E határozat a hosszú lejáratú lakásépítési kölcsönök kamatainak törvénnyel való felemelését minősítette alkotmányosnak arra való hivatkozással, hogy a szerződéseket a körülmények lényeges, és utólagos megváltozása miatt a rendes bíróságok is megváltoztathatták volna. E határozatában az Alkotmánybíróság a szerződéses viszonyokba való állami beavatkozással összefüggő tételt is megfogalmazott. Ezek szerint: „A szerződésekbe történő beavatkozás lehetősége és a szerződési szabadságnak a nemzetközi jogösszehasonlításban is felismerhető korlátozása összefügg azzal, hogy az állami szerveknek a szerződésekkel kapcsolatos magatartása a gazdasági élet változásai folytán korunkban világviszonylatban lényegesen megváltoztak. Az állam a polgári jogi szerződések fontos tényezőjévé vált. Az állam ma már sok esetben nem ad teljesen szabad teret a felek megállapodásának, hanem törvényekben, rendeletekben meghatározott szabályok útján különféle korlátokat szab a megállapodásoknak és meghatározza a szerződések tartalmát, amelytől a felek nem térhetnek el. A szerződések területén tehát nagy átalakulás megy végbe, a szerződések ,,közjogiasodnak''. „Nemzetközi tapasztalatok egyértelműen mutatják, hogy összgazdasági, továbbá nemzetgazdasági szempontok a szerződési szabadság közérdekű korlátozását esetenként szükségessé teszik. A fejlett kortársi jogrendszerekben ilyen korlátozási területek különösen a versenykorlátozások joga, a kartelljog, a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés, a szervezeti egyesülések ellenőrzése, az árszabályozás, a szabványszerződések, a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem stb. területei. E szabályozási körökben gyakran kétségessé válik a felek szerződéskötési szabadsága, a szerződések tartalmának a felek részéről történő meghatározása, sőt a szerződések tartalmának változatlanul maradása is. Kétségtelen, hogy az ún. szocialista tervgazdálkodás átalakítása, a piacgazdaság megteremtése, egyszóval a rendszerváltás ellentétes irányú, tehát az állam szerepének csökkenését, az állami befolyás visszaszorítását eredményező szabályozást tesz szükségessé. Ez a folyamat azonban nem eredményezheti az állami beavatkozás lehetőségének a teljes megszüntetését, hanem csak a nemzetközi standardra való átállást, azaz a szocialista tervgazdálkodás helyett a liberális modell megfelelő kiépítését. Ebből pedig az következik, hogy a Ptk 226. § (1) bekezdésében írt rendelkezés önmagában nem piacgazdaság-ellenes, mert ma már a szerződésekben — adott feltételek esetén e modellben is — keveredhetnek a közjogi és magánjogi elemek. Sőt a korszerű piacgazdaság kiépítésére irányuló törekvések sikere érdekében — miközben az állam szerepének visszaszorítása fokozatosan bekövetkezik — elkerülhetetlen, hogy az állam az átmenet biztosítása érdekében gyakrabban érvényesítse befolyását a polgári jogi jogviszonyokban. Erre a közelmúlt gazdasági törvényhozásából a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló 1990. évi LXXXVI. törvényben, továbbá az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvényben is találunk példát. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közjogi és magánjogi elemek alkotmányos egyensúlya megfelelően kialakítható és fenntartható, és ez az egyensúly az, aminek alkotmányossági szempontból relevanciája van és amelynek megítélésére az Alkotmánybíróságnak van hatásköre.” „Az állam jogszabállyal a szerződések tartalmát általában csak ugyanolyan feltételek fennállása esetén változtathatja meg alkotmányosan, mint amilyen feltételek fennállását a bírósági úton való szerződésmódosítás is megköveteli.”
16
„ A már fennálló szerződések tartalmának jogszabály útján való megváltoztatása tehát általában csak akkor kivételes, ha a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, ugyanakkor túlmegy a normális változás kockázatán és a beavatkozás társadalmi méretű igényt elégít ki. Azt, hogy a Ptk 226. § (2) bekezdésében biztosított felhatalmazás alapján a beavatkozás feltételei alkotmányosan fennállnak-e, az Alkotmánybíróság jogosult eldönteni, ugyanúgy, ahogy a konkrét szerződésekben a Ptk 241. §-a alapján esetenként azt a bíróság is teszi.”
A gazdasági alkotmányosság további összetevője az állam gazdasági szerepére, alapvető jogosítványaira vonatkozó alkotmányos követelmények megfogalmazása. Piacgazdasági viszonyok között az állam a gazdasági élet befolyásolását elsődlegesen a gazdaságpolitika meghatározásán, valamint annak végrehajtása útján gyakorolhatja. Ebben a körben az állam illetékes szervei széles mozgástérrel rendelkeznek. Piacgazdasági keretek között az állam differenciált befolyásolási eszközrendszerrel rendelkezik. Az állami befolyásoló tevékenység elsődlegesen a gazdasági közigazgatás szervezetrendszerén keresztül valósul meg. A gazdasági folyamatok globális befolyásolása az állami gazdaságpolitika, valamint annak alapvető célrendszere, és prioritása révén valósul meg. Ez a globális befolyásolás elsődlegesen a gazdaságfejlesztés, illetve annak fő irányai kijelölése révén valósul meg. A gazdaság állami befolyásolásának eszközei közül külön is ki kell emelni a társadalmi-gazdasági tervezést, a monetáris és fiskális eszközök alkalmazását, valamint a közhatalmi, hatósági jogosítványok gyakorlását. Ezekhez az eszközökhöz szorosan kapcsolódik még a nemzetközi kereskedelmi-gazdasági kapcsolatok ösztönzése. A gazdasági alkotmányosság egyik alapintézménye a költségvetés és az adórendszer alkotmányos alapjainak a meghatározása. Ennek keretében az Országgyűlés törvényben állapítja meg az államháztartás intézményrendszerét, az állami költségvetést, áttekinti és jóváhagyja a költségvetés végrehajtását (zárszámadás). A költségvetés végrehajtásának ellenőrzésében az Állami Számvevőszéknek meghatározó szerepe van. Az állam javára adó, vagy adó jellegű befizetés csak törvényben állapítható meg. Az adó megállapítása során figyelemmel kell lenni a közteherviselés elvére. Az állampolgárok gazdasági és szociális alapjogainak meghatározása szintén része a gazdasági alkotmányosságnak. Ezen alapjogok a szociális biztonság garantálásán, az esélyegyenlőség feltételeinek alakításán, valamint a társadalmi igazságosság elvén alapulnak. Ezen alapjogok konkrét terjedelme azonban szorosan függ az ország gazdasági teljesítőképességétől, valamint azoktól a társadalmi körülményektől, amelyek között a konkrét jog realizálásra kerül. Az állampolgárok gazdasági és szociális jogai között kitüntetett szerepe van a tulajdonhoz-, valamint az örökléshez való jognak. Ez azt jelenti, hogy egyfelől mindenki szabadon rendelkezhet tulajdonával, másfelől viszont a tulajdonjog gyakorlása meghatározott kötelezettségek teljesítését is feltételezi. Ezzel kapcsolatban utalni kell pl. az erdőgazdálkodás rendjére vonatkozó szabályokra, miszerint az erdőgazdálkodó egyik legfontosabb kötelezettsége, hogy ne csak a saját hasznára, hanem az erdő közjóléti rendeltetéseire is figyelemmel folytassa az erdőgazdálkodási tevékenységet. E kötelezettségek teljesítését viszont szigorú hatósági előírások, illetve szankciórendszer biztosítja. A gazdasági-szociális jogok köre kiterjed a vállalkozás jogára, valamint a gazdasági verseny szabadságára is. E jogok érvényesülése megköveteli hogy annak kereteit a törvények pontosan meghatározzák annak érdekében, azok megfelelő védelme biztosított legyen. Megfelelő védelemben kell részesíteni a fogyasztói érdekeket is mégpedig úgy, hogy a vállalkozás
17
joga és a gazdasági verseny szabadsága összhangban legyen a tisztességes piaci magatartás szabályaival, továbbá törvényi szinten kell megakadályozni a piaci monopolhelyzetek kialakulását. A gazdasági alkotmányosság további fontos eleme a munkához, illetve a pihenéshez való jog alkotmányos rögzítése. Az Alkotmány 70/B §-a az alábbiak szerint rendelkezik: „70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. (3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének. (4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz.”
Ezen alapjogok érvényesülése másként jelentkezik a munkavállaló, illetve az állam egyes szerveinek oldaláról nézve. Munkavállalói szempontból ez az alapjog azt jelenti, hogy mindenki szabadon választhatja meg munkáját és foglalkozását, továbbá igénye lehet az egészséges, biztonságos és méltányos munkafeltételekhez. E jog az állam oldaláról azonban nem jelenhet meg a deklarációk szintjén, hanem aktív tevékenységet is feltételez. Az állam a munkához való jog megvalósítása érdekében elősegíti a minél teljesebb körű foglalkoztatást, intézkedéseket tesz a munkanélküliség fokozatos csökkentésére, meghatározza a munkavállalók jogait, a munkavégzés követelményrendszerét, továbbá a minimálbér nagyságát. Ehhez kapcsolódik továbbá a munkaközvetítés, az átképzés, a munkanélküli ellátás rendszerét, továbbá az állami szervek ezzel kapcsolatos feladatait.
2.1.2. A támogatáspolitika alkotmányos keretei Az állami támogatáspolitika alkotmányos kereteit a diszkrimináció tilalma alkotmányos alapelve részeként kell vizsgálni. E kérdéssel az Alkotmánybíróság először az un. kárpótlási törvények alkotmányosságának vizsgálatakor találkozott, különös tekintettel a pozitív diszkrimináció alkotmányos kereteinek meghatározására. Az alkotmányos keretek meghatározása már csak azért is bírt kiemelkedő jelentőséggel, hiszen a döntés alapvető kihatással volt az újonnan felépítendő piacgazdaság tulajdoni struktúrájára is. Így ennek részeként mondta ki az Alkotmánybíróság, hogy a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúsága az Alkotmány 9.§ (1) bekezdése szerint azt alapozza meg, hogy a diszkriminációtilalom ezektől a tulajdonformáktól független. A későbbiekben pedig az állami támogatáspolitika alkotmányos kereteit is meg kellett határozni, hiszen az érdemben képes befolyásolni a szociális piacgazdaság gazdasági struktúráját is. Elég csak arra utalni, hogy pl. agrár-, és vidékfejlesztési célokra évente több száz milliárd forint állami támogatás vehető igénybe. A támogatási, szabályozási eszközök alkalmazása lényegében abból az alapvetésből indul ki, hogy a támogatáspolitika gyakorlati megvalósítása különböző eszközök külön-külön, vagy egyidejű alkalmazását követeli meg. Az állami beavatkozás önmagában véve nem ellentétes sem az Alkotmánnyal, sem pedig a szociális piacgazdasággal, mint államcéllal különösen akkor, ha az éppen a piacgazdaság kiépítését szolgálja. Az egyes eszközök alkalmazása pedig óhatatlanul azzal a következménnyel jár, hogy a termelők egyes csoportjai között megkülönböztetést tesznek. A megkülönböztetés önmagában nem alkotmányellenes, hiszen a támogatás igénybevétele nem alkotmányos alapjog. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 70/A § (3) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság a 18
jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. A megkülönböztetés akkor alkotmányos, ha olyan hátrány kiküszöbölésére irányul, amelyet más eszközökkel nem lehet kiküszöbölni, továbbá a jogosultak között további önkényes megkülönböztetést nem tartalmaz. Az Alkotmánybíróság általánosan alkalmazott formulája értelmében „a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie”. Ez a fordulat egyrészt azt jelenti, hogy az egyenlőségnek azonos szabályozási koncepción belül, a tényállás lényeges elemeire nézve kell fennállnia, azaz homogén csoportot kell képeznie, másrészt a pozitív diszkriminációra akkor kerülhet sor, ha annak „kellő súlyú alkotmányos indoka van„. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a nem alapjogokra vonatkozó megkülönböztetés alkotmányellenes, hanem az, ha nincs ésszerű indoka, vagyis ha önkényes a megkülönböztetés alkalmazása. A pozitív diszkrimináció alkotmányosságát mindig esetenként, konkrét tényállások alapján kell vizsgálni, hiszen az önkényesség csak ezen tényállásokhoz kötötten bírálható el. A pozitív diszkrimináció lehetőségének biztosítása során a jogalkotónak, illetve a döntéshozónak széleskörű mérlegelési joga van. Az egyes szabályozási eszközök alkalmazásának alkotmányos korlátját az jelenti, hogy azon jogosultak esetében, akik megfelelnek az előre meghirdetett feltételeknek, további diszkrimináció már nem alkalmazható. Az eseti mérlegelés gyakorlata önmagában nem ellentétes a diszkrimináció tilalmával, az egyedüli korlát az, hogy önkényes nem lehet a megkülönböztetés. Az Alkotmánybíróság gyakorlata széles mérlegelési jogkört biztosít a döntéshozónak, a jogalkotónak akkor, amikor e szervek, illetve személyek hatáskörébe utalja a csoportképzés jogát (pl. a mentességek, illetve kedvezmények igénybevételére jogosultak körének meghatározása). Amikor a jogalkotó, a döntéshozó mérlegelési jogkörében jár el, e döntések célszerűségi megfontolások alapján az Alkotmánybíróság előtt nem támadhatók meg. A közérdek meghatározása ugyanis általában a demokratikus törvényhozó feladata. Az alkotmányos korlátot csupán az jelenti, hogy az adott esetben indokolt volt-e a közérdekre való hivatkozás.
2.2. Az állam gazdaságigazgatási feladatai ellátását biztosító intézmények rendszere, azok feladatai 2.2.1. Az Országgyűlés feladatai Az Alkotmány 19. §-a értelmében a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés. Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. E jogkörében az Országgyűlés többek között: − megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát; − törvényeket alkot; − meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét; − megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását; − dönt a Kormány programjáról; − megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket.
19
Az Országgyűlés gazdaságigazgatással összefüggő feladatait – figyelemmel az Alkotmány idézett rendelkezésére is - az alábbi csoportok szerint lehet megkülönböztetni: − gazdasági programalkotással összefüggő feladatok, − kormányzati struktúra alakítási feladatok, − gazdasági jogalkotási feladatok, valamint − ellenőrzési feladatok. Az Alkotmány 33. § (3) bekezdése értelmében : „(3) A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja. A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz.” Mint látható, az Országgyűlés gazdasági programalkotással öszszefüggő feladatai közül kiemelkedik azon tevékenysége, amikor a Kormány megalakulásával egyidejűleg elfogadja a Kormány programját, melynek része többek között a gazdaságpolitikai, vagy az agrárpolitikai program. Az Országgyűlés a kormányprogram elfogadásáról nem önállóan, hanem a miniszterelnök megválasztásával egyidejűleg határoz (lásd a 24/2002. (V. 27.) OGY. határozatot a miniszterelnök megválasztásáról). A Kormányprogram képezi az alapját a későbbiekben a Kormány működésének, illetve további gazdasági programalkotó tevékenységének. A Kormány programalkotó feladatait érintő rendelkezést tartalmaz az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló 1997. évi CXIV. törvény, melynek értelmében az Országgyűlésnek az agrárpolitika középtávú tervéről - amelyet a Kormánynak kell beterjesztenie - határozatot kell hoznia. Az országgyűlés kormányzati struktúra alakítási feladatairól az Alkotmány 34. §-a az alábbiak szerint rendelkezik: „ A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását külön törvény tartalmazza.” „Az idézett rendelkezésből kitűnően az Alkotmány széles körű mozgásteret biztosít a mindenkori kormányzat számára, hogy irányítási struktúráját, valamint e szervek feladat-, és hatáskörét hogyan alakítsa ki. A kormányzati struktúra kialakítása általában szoros összefüggésben van a Kormányprogrammal, illetve az abban foglalt gazdaságpolitikai prioritásokkal. A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását a 2002. évi XI. törvény tartalmazza. Az Országgyűlés gazdasági jogalkotási feladatai közül kiemelkedő a központi költségvetéssel, illetve a zárszámadással kapcsolatos törvények meghozatala. E törvényekről az Országgyűlés - szintén a Kormány előterjesztése alapján, de vita után - arról is határoz, hogy az egyes gazdaságpolitikai célok megvalósítására milyen összegeket biztosít. Az egyes gazdaságpolitikai célok megvalósításához szükséges költségvetési források biztosításakor figyelemmel kell lenni többek között az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló 1997. évi CXIV. törvény azon rendelkezésére is, amely azt írja elő, hogy a támogatási összegek meghatározásakor ( növelésekor) figyelemmel kell lenni az inflációra, valamint a GDP növekedésére is. Az Alkotmány 25. § (1) bekezdése értelmében „Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet.” Az Országgyűlés gazdasági jogalkotással összefüggő feladatai közül kiemelkedő jelentőségűek a nemzetközi megállapodások hazai jogrendbe illesztésével, illetőleg elfogadásával összefüggő törvények, illetve országgyűlési határozatok. Figyelemmel hazánk Európai Unióhoz történő tervezett csatlakozására, kiemelkedő jelentősége van a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás kihirdetéséről szóló 1994. évi I. törvénynek. A pénzügyi feltételek megteremtésén túlmenően az Országgyűlés további feladata, hogy megal20
kossa a piacgazdaság működtetésével összefüggő alapvető szakmai törvényeket. Lásd pl: 1991. évi IV. törvény a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról, 1991. évi XVI. törvény a koncesszióról, 1993. évi VI. törvény az agrárpiaci rendtartásról, 1995. évi XL. törvény a közbeszerzésekről, 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről, 1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról, 1997. évi CXIV. törvény az agrárgazdaság fejlesztéséről, 1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelemről. A gazdasági igazgatással összefüggő országgyűlési határozatok közül meg lehet említeni pl. a kettős adóztatással, a beruházásvédelemmel, a nemzetközi pénzügyi kötelezettségekkel, a szabadkereskedelmi megállapodásokkal összefüggő egyes határozatokat. Az Országgyűlés alkotmányos feladata, hogy ellenőrzést gyakoroljon a Kormány, illetve egyes szerveinek működése felett. Az országgyűlés Házszabálya értelmében a Kormány Országgyűlés általi ellenőrzésének eszközei: − a napirend előtti felszólalás, − a napirend utáni felszólalás, − az interpelláció, − a kérdés, − a vizsgáló bizottság felállítása, valamint − a politikai vitanap tartása − az Országgyűlés illetékes bizottsága általi beszámoltatás. Az Alkotmány 27. §-a értelmében „ Az Országgyűlés tagjai az állampolgári, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosaihoz, az Állami Számvevőszék elnökéhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez kérdést, a Kormányhoz, a Kormány bármely tagjához és a legfőbb ügyészhez interpellációt és kérdést intézhetnek a feladatkörükbe tartozó minden ügyben.„ Az országgyűlési képviselő az Alkotmányban meghatározottakhoz — a feladatkörükbe tartozó minden ügyben — magyarázat kérése céljából interpellációt intézhet, illetve felvilágosítás kérése céljából kérdést nyújthat be. Az Országgyűlés ülésén a napirendben feltüntetett időpontban hetente legalább hatvan percet kell biztosítani kérdés közvetlen feltevésére és megválaszolására (azonnali kérdések órája). Az interpelláció és a kérdés közötti alapvető különbség az, hogy míg az első esetben az interpellációra adott válasz elfogadásáról, vagy annak elutasításáról az Országgyűlés határozatot hoz, addig az utóbbi esetben erre nem kerül sor. Az interpellációra adott válsz elfogadása, illetve elutasítása sok esetben bizalmi kérdésnek is minősül. Az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló 1997. évi. CXIV. törvény értelmében a Kormány a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter útján évente beszámol az agrárgazdaság helyzetéről, a mezőgazdasági termelők jövedelemviszonyairól, a főbb agrárpolitikai célok megvalósításáról, a tett intézkedésekről, valamint az agrártámogatási célokra biztosított költségvetési előirányzat felhasználásáról. A beszámoló elfogadásáról az Országgyűlés határoz. A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat értelmében az Országgyűlés, megalakulását követően, létrehozza állandó bizottságait. Az állandó bizottságok száma és feladatköre alapvetően a kormányzat felépítéséhez igazodik. Kötelező létrehozni az alkotmányossággal, a költségvetéssel, a külügyekkel, a honvédelemmel, továbbá a mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgálati ügyekkel foglalkozó állandó bizottságokat. Az Országgyűlés állandó bizottságairól a 20/2002. (V.16.) OGY. határozat rendelkezik. A Gazdasági bizottság, a Költségvetési és pénzügyi bizottság, a Foglalkoztatási és munkaügyi bizottság, az Európai integrációs ügyek bizottsága, az Idegen21
forgalmi bizottság, a Területfejlesztési bizottság valamint a Mezőgazdasági Bizottság állandó bizottságként működik. E bizottságok feladatkörüket tekintve olyan kérdésekkel is foglalkoznak, amelyek a gazdasági igazgatás által átfogott témakörbe tartoznak. Az állandó bizottság az Országgyűlés kezdeményező, javaslattevő, véleményező — törvényben és a Házszabályban meghatározott esetekben —, ügydöntő és a kormányzati munka ellenőrzésében közreműködő szerve, amely az Alkotmányban és más törvényekben, a Házszabályban, továbbá az Országgyűlés egyéb határozataiban meghatározott hatáskörét gyakorolja. Az Országgyűlési bizottság a kormányzati munka ellenőrzésével, vagy a bizottság működési területét érintő bármely más kérdéssel kapcsolatos – országgyűlési határozati formát nem igénylő – megállapításairól bizottsági tájékoztatót készíthet. A bizottsági tájékoztatót az Országgyűlés elnökének, az országgyűlési bizottságoknak és a képviselőcsoportok vezetőinek meg kell küldeni, ezzel egyidejűleg a képviselők számára hozzáférhetővé kell tenni.
2.2.2. A Kormány gazdaságigazgatással összefüggő feladatai A kormányzati tevékenység történelmileg az állami tevékenység keretei között, annak részeként alakult, illetve fejlődött. A kormányzati tevékenység az állam működésén túlmutató tevékenységnek tekinthető, így ebben az összefüggésben a kormányzati tevékenység a társadalomirányítás legjelentősebb, legátfogóbb tevékenységi területeként fogható fel. A kormányzati tevékenység az állami tevékenységnek az a területe, amely meghatározza a legalapvetőbb állami feladatokat és célkitűzéseket, e feladatok és célkitűzések megvalósításának eszközeit, módszereit és ütemét, biztosítja a megvalósításhoz szükséges dologi és személyi feltételeket, figyelemmel kíséri és ellenőrzi a kitűzött feladatok és célok végrehajtását. A kormányzati tevékenység megvalósítása a legfelső szintű állami szervek feladata. A kormányzati tevékenység jellegéből adódik, hogy annak gyakorlásában a döntő szerepet a Kormány játssza. A Kormány általános hatáskörű irányító szerv, amely hatáskörét testületként gyakorolja. A Kormány miniszterelnökből, minisztériumokat vezető miniszterekből valamint tárca nélküli miniszterekből áll. A Kormány munkájában – figyelemmel annak kancellária típusú működésére – a miniszterelnöknek meghatározó szerepe van, amelyhez bizonyos közjogi többlet jogosítványok is kapcsolódnak (pl. a miniszterelnök tesz előterjesztést a köztársasági elnöknek a miniszterek kinevezésére, felmentésére; a miniszterelnökkel szembeni konstruktív bizalmatlansági indítvány eredményessége a Kormány megbízatásának megszűnését is eredményezi). A gazdaságirányítás területén a kancellária típusú működés első sorban abban nyilvánul meg, hogy a miniszterelnök – saját hivatali szervezetére támaszkodva – önállóan kezdeményez, illetve dolgoz ki döntéseket, döntési alternatívákat. A Kormány sajátos jogállásából következően a közigazgatás csúcsán elhelyezkedő szervezet, amelynek egyrészt önálló döntési hatásköre van, másrészt koordinatív feladatokat is el kell látnia. Ez utóbbi feladatköre a minisztériumok, illetve a közvetlenül alárendelt országos hatáskörű szervekre terjed ki. A kormány feladatait első sorban az Alkotmány határozza meg. Az Alkotmány értelmében a Kormány többek között: − védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja az állampolgárok jogait; − biztosítja a törvények végrehajtását;
22
− irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, öszszehangolja tevékenységüket; − biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósulásukról; − meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztés állami feladatait, és biztosítja az ezek megvalósulásához szükséges feltételeket; − közreműködik a külpolitika meghatározásában; a Magyar Köztársaság Kormánya nevében nemzetközi szerződéseket köt. Az Alkotmányban foglaltakon túl a közigazgatás egyes ágazatait szabályozó törvények a Kormány számára további feladatokat határozhatnak meg. A kormányzati gazdasági tevékenység a kormányzati tevékenység viszonylagosan önálló területeként jelentkezik. A kormányzati gazdasági tevékenység leglényegesebb funkcióit az alábbiakban lehet összefoglalni: − a gazdaságpolitika és kormányprogram meghatározása és megvalósításának irányítása; − a társadalmi-gazdasági tervek meghatározása; − a gazdasági szabályozás és a gazdaság szervezeti és intézményi rendszerének átfogó jellegű kérdéseiben való döntés; − a gazdasági jogalkotás; − a gazdasági folyamatok átfogó jellegű ellenőrzése, elemzése és értékelése, és ennek alapján a szükséges kormányzati intézkedések megtétele; − a nemzetközi gazdasági kapcsolatokra vonatkozó átfogó döntések meghozatala; − az ágazati és funkcionális gazdasági tevékenységet végző szervek tevékenységének összehangolása. A kormányzati gazdasági tevékenység legfőbb jellemzője a stratégiai jellegű irányítási tevékenység, amelynek alapvető feladata a gazdaság makrostrukturális rendjének kialakítása, illetve stabilitásának biztosítása továbbá - a gazdasági folyamatok hosszú távú fejlesztési céljait szem előtt tartva - a gazdasági folyamatok makrogazdasági szintű befolyásolása. A kormányzati szervek között a Kormány látja el a folyamatos kormányzati gazdaságbefolyásoló tevékenységet. Különösen jelentős a szerepe a kormányprogram és a kormányzati politika előkészítésében, a gazdasági tárgyú törvénytervezetek előkészítésében, a gazdasági szféra rendeleti szintű szabályozásában, különös tekintettel a törvények végrehajtásának biztosítására az ágazati és funkcionális tevékenységet végző szervek működésének összehangolásában, igazgatásában. Ez utóbbi körben a Kormány nem rendeletet alkot, hanem határozatokat hoz, amelyek – jellegüknek megfelelően – a kormányzati szervek szélesebb körét, vagy csak egyes kormányzati szerveket érinti. A kormányzati munka sajátos területe, amikor egyes szakmai részterületeket külön kabinetekben is megvitatnak. A Kormány kabinetjeiről szóló 1107/2002. (VI. 18.) Korm. határozatot értelmében a Kormány gazdaságirányító tevékenységét a Kormánykabinet, valamint a Gazdasági Kabinet, míg az EU integrációval összefüggő feladatok ellátásában az Integrációs Kabinet segíti. A többi kabinet a kormányzati munka más fontos területeit érintő kérdésekkel foglalkozik. A Kormánykabinet a kormánypolitika elvi jelentőségű kérdéseinek megvitatásával, ezek kezelésével és kidolgozásával kapcsolatos javaslatok meghatározásával, valamint a halaszthatat23
lan kormányzati döntést igénylő eseményekkel összefüggésben szükséges sürgős intézkedéseket előkészítő, illetve koordináló feladatokat lát el. A Kormánykabinet feladatköre más – döntés-előkészítő vagy döntéshozó – szerv feladat- és hatáskörét nem érinti. A Kormánykabinet vezetője a miniszterelnök, tagjai pedig a külügyminiszter, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, a pénzügyminiszter, valamint az oktatási miniszter. A Gazdasági Kabinet a Kormány hatáskörébe tartozó, a gazdaságot érintő koncepcionális kérdések véleményezésével, illetőleg gazdaságpolitikai döntéseinek elkészítésével összefüggő feladatokat lát el, önálló döntési hatáskörrel nem rendelkezik. A Gazdasági Kabinet véleményt nyilvánít a Kormány számára készített gazdasági tárgyú, valamint költségvetési kötelezettségvállalást, illetőleg a folyó évi költségvetéstől eltérést eredményező előterjesztésekről, valamint az államháztartás reformjára vonatkozó koncepcionális kérdésekről., e területen a további munkálatok menetéről és módjáról, valamint összehangolja az államháztartási reformmal összefüggő feladatok végrehajtását. A Gazdasági Kabinet vezetője a pénzügyminiszter, tagjai: a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter, a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter, a gazdasági és közlekedési miniszter, valamint az informatikai és hírközlési miniszter. A gazdasági Kabinet munkájában állandó meghívottként vesz részt a Magyar Nemzeti Bank elnöke, valamint a miniszterelnök kabinetfőnöke. A Kormány az erről szóló 1107/2002. (VI. 18.) Korm. határozatában az Európai Unióhoz való csatlakozás stratégiai jelentőségű kérdéseinek megvitatására, a nemzeti stratégiák és intézményrendszer meghatározásával kapcsolatos javaslatok kidolgozására, az integrációval összefüggésben szükséges döntések előkészítésének irányítására és végrehajtásának koordinálására Integrációs Kabinetet létesített. Az Integrációs Kabinet vezetője a miniszterelnök, helyettes vezetője pedig a külügyminiszter. Az Integrációs Kabinet munkájában tagként vesz részt a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, a belügyminiszter, az igazságügy-miniszter, a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter, a gazdasági és közlekedési miniszter, a környezetvédelmi és vízügyi miniszter, valamint a pénzügyminiszter. A kabinetrendszer mellett még további testületek is segítik a Kormány munkáját. A Kormány ügyrendje értelmében a Kormány meghatározott feladatok ellátására kabinetet, kormánybizottságot, kollégiumot, tanácsadó testületet, szakértői bizottságot hoz létre, kormánybiztost nevez ki. A kormánybizottság a Kormány döntéselőkészítő, koordinatív, ellenőrző és meghatározott ügyekben döntéshozó szerve. Feladat- és hatáskörére, szervezetére és működésére, valamint a döntéshozatal rendjére a létesítésére vonatkozó határozat és a bizottság ügyrendjének rendelkezései irányadók. A kormánybizottság elnöke tevékenységéről és a bizottság döntéseiről a Kormánynak beszámol, a felmerült ügyekben döntési javaslatot tesz. A kormánybiztos feladatkörében a Kormány nevében jár el, tevékenységéről és intézkedéseiről időszakonként a Kormánynak beszámol. A kollégiumok és tanácsadó testületek a Kormány munkáját döntéselőkészítő céllal támogató szervek. Munkájukról a Kormány számára esetenként jelentés készül. Az említetteken túlmenően működnek még tárcaközi bizottságok is, amelyek esetileg meghatározott körben a Kormány döntéseit előkészítsék, az előterjesztéseket véleményezzék, illetve koordináljanak az egyes szervek illetve testületek között. Ilyen tárcaközi bizottság működik pl. az informatika, az agrárpiaci rendtartás, az energiastratégia területén, vagy újabban lásd a 24
Kereskedelmi Világszervezet (WTO) Tárcaközi Bizottság létrehozásáról szóló 1007/2002. (I. 30.) Korm. határozatot, A Kormány önálló hatásköre közül ki kell emelni: − a jogalkotó, − a közigazgatási aktusokat felülvizsgáló, valamint − szervezetalakítási jogkörét. A kormány jogalkotó hatásköre egyrészt végrehajtási típusú (az egyes törvények végrehajtására irányul), másrészt a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény keretei között önálló. Ez utóbbi körben korlátként kell figyelembe venni, hogy a kormány önállóan nem alkothat jogszabályt (rendeletet) olyan szabályozási körben amely a törvényalkotás kizárólagos tárgyköre. Egyes felfogások szerint indokolt tovább bővíteni a Kormány önálló jogalkotó hatáskörét. A kormány jogalkotó tevékenységének sajátos területe a jogalkotással összefüggő szakmai koordináció, illetve a törvényelőkészítő tevékenység irányítása. A kormány sajátos jogalkotási tevékenységet lát el akkor, amikor határozatokat hoz. Ezek közül megkülönböztethetünk un. normatív határozatot, amely a Kormány alá rendelt szervek számára állapít meg általánosan érvényesülő magatartási szabályokat. Lásd pl. az Agrárintervenciós Központ Európai Unió által működtetett Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Garancia Részlege kifizető ügynökségi feladatok ellátására való felkészüléssel összefüggő feladatokról szóló 2020/2002. (I. 31.) Korm. határozatot. A normatív tartalmú határozatok mellett a Kormány olyan egyedi határozatokat is hoz, amelyek csak az adott ügyre, illetve az adott kormányzati szervre vonatkoznak. A Kormány csak szűk körben, kizárólag jogszabálysértés esetén jogosult a gazdaságigazgatási tevékenység keretében hozott egyedi közigazgatási döntések felülvizsgálatára. A Kormánynak ez a joga inkább elméleti mint gyakorlati jelentőségű. A Kormány fontos további, a gazdasági igazgatással is összefüggő jogosítványa a szervezetalakítási jog. A Kormány arra is jogosult, hogy egyes közigazgatási feladatok ellátására államigazgatási szervet hozzon létre, továbbá megállapítsa feladat-, és hatáskörét. (Lásd pl. a 12/1999. (II. 1.) Korm. rendeletet a Gazdasági Minisztérium Engedélyezési és Közigazgatási Hivataláról).
2.2.3. A központi államigazgatási szervek gazdaságigazgatással összefüggő feladatai A gazdasági igazgatás gazdasági tevékenység közigazgatási befolyásolására irányuló közigazgatási jellegű feladatokat foglalja magába, amelyeket ágazati, illetve a funkcionális jellegű közigazgatási feladatok szerint is meg lehet különböztetni. A gazdasági tevékenység közigazgatási befolyásának sajátos területe az ágazati gazdasági befolyásoló tevékenység, amelynek jellemző vonása, hogy – függetlenül az adott tevékenység szervezeti, vagy tulajdoni formájától - nem gazdálkodószervezetek, hanem tevékenységek befolyásolására irányul. Ágazati gazdaságigazgatási feladatokat lát el pl. a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, vagy a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, valamint a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium. Az ágazati szinten megvalósuló gazdaságigazgatási tevékenység fő területei az alábbiak:
25
− a kormányzati döntés-előkészítésben való részvétel, a döntéshozatal során az ágazati szempontok és érdekek képviselete, valamint a meghozott gazdasági döntések végrehajtásában való aktív közreműködés; − ágazatfejlesztési koncepciók és programok kidolgozása és döntési jogosítvánnyal rendelkező szervek elé történő előterjesztése; − ágazati-szakmai követelmények meghatározása; − részvétel az ágazati kutató-fejlesztő tevékenység igazgatásában; − részvétel az ágazati külgazdasági kapcsolatok megvalósításában; − a jogi szabályozás és hatósági jogalkalmazó tevékenység ellátása. A gazdasági tevékenység közigazgatási befolyásának másik sajátos területe a funkcionális gazdasági befolyásoló tevékenység, amelyet a központi funkcionális szervek (Pénzügyminisztérium, Külügyminisztérium stb.) látnak el. A funkcionális gazdasági tevékenység fő területei: − a gazdasági döntés-előkészítés, − a gazdasági szabályozás, − a koordináció, valamint − a gazdasági ellenőrző tevékenység (gazdasági-pénzügyi és adó-ellenőrzési tevékenység). Az ágazati-, illetve funkcionális gazdaságigazgatási feladatokat a törvénnyel létrehozott, központi közigazgatási szervnek minősülő minisztériumok látják el. Az Alkotmány értelmében a kormány irányítja a minisztériumok munkáját, továbbá összehangolja tevékenységüket a miniszterek pedig a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, irányítják az alájuk rendelt szerveket, továbbá feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. A miniszterek mint a Kormány tagjai a Kormánynak és az Országgyűlésnek felelősek, tevékenységükről kötelesek a Kormánynak és az Országgyűlésnek beszámolni. A Kormány tagjai részt vehetnek és felszólalhatnak az Országgyűlés ülésein (lásd: interpelláció, kérdés). A Kormány mint testület első sorban azáltal irányítja a minisztereket, hogy rendeletben határozza meg azok feladat- és hatáskörét. A miniszter feladatainak a végrehajtását a minisztérium mint szakosított szervezet segíti. A miniszter – egyszemélyi felelős vezetőként – vezeti a minisztériumot, ennek kereteit szervezeti és működési szabályzatban határozza meg. A minisztérium mint szervezet a miniszter feladatait valósítja meg, melyeket jogszabály vagy kormányhatározat rögzít. A feladatok megvalósításának eszközeit, a miniszteri hatásköröket szintén jogszabály határozza meg, amelyeket gyakran minisztériumi feladat- és hatáskörként szoktak említeni. Figyelemmel arra, hogy a miniszter a minisztérium egyszemélyi felelős vezetője, a hatáskör címzettje – egyes államigazgatási hatósági hatásköröket kivéve – csak az azzal rendelkező miniszter lehet. Ez azonban nem abszolút, hiszen a miniszternek –a jogszabályi korlátokra is figyelemmel - jogában áll a feladatainak és hatáskörének gyakorlását átruházni a minisztérium vezetőire, vagy annak munkatársaira. Az egyes miniszterek feladat- és hatáskörei egymástól aszerint eltérőek, hogy a feladat- és hatáskörüket megállapító jogszabály (statútum) milyen ágazati vagy funkcionális felelősségkört állapít meg számukra. A gazdaságigazgatással összefüggő főbb a minisztériumi feladatkörök a következők lehetnek: − javaslat a kormány részére intézkedés meghozatalára, annak végrehajtására; − javaslat a Kormány részére jogszabály megalkotására (kormányrendelet, vagy törvényjavaslat); 26
− a gazdaság ágazati stratégiaalkotásával, tervezésével összefüggő feladatok; − irányítási, felügyeleti és ellenőrzési feladatok; − egyedi ügyekben, illetve hatósági ügyekben határozathozatal, vagy jogorvoslati kérelem elbírálása; − információs szolgáltató feladatok; − nemzetközi kapcsolatok szervezése; − kapcsolattartás a nem kormányzati szervekkel. A kormányintézkedés meghozatalával, valamint jogszabályok előkészítésével összefüggő feladatok minden minisztérium esetében arra a körre terjednek ki, amelyre az ágazatirányítási feladatkör is kiterjed. A minisztérium ugyanis minden ágazati felelősségkörébe tartozó területen előkészíti a kormány számára a törvénytervezeteket és a kormányrendelet-tervezeteket, amelyeket a Kormány – ha elfogadott – vagy az Országgyűlés elé terjeszt, vagy mint jogszabályt (rendeletet) kihirdet. A kormány feladatkijelölő és ellenőrző jellegű döntéseit - megfelelő egyeztetések után - előterjesztés formájában szintén az érintett tárcák terjesztik elő. Az ágazati stratégiaalkotás és tervezés a minisztériumi feladatok az a területe, melyben a tárca a kormányprogram rá vonatkozó részének végrehajtási kereteit meghatározza, vagy újonnan keletkező feladatok esetén azok megoldására javaslatot tesz a Kormány számára. Kérdésként merülhet fel, hogy a miniszter kormányt képviseli-e az irányítása alatt álló ágazatban, vagy fordítva, az ágazati érdekeket képviseli-e a kormányban? Az Alkotmány a kérdést egyértelműen rendezi akkor mikor úgy rendelkezik, hogy a miniszter a kormány döntéseinek megfelelően irányítja a rá bízott ágazatot. Ebből is látszik, hogy a miniszternek munkája során egyidejűleg kell figyelemmel lennie az összkormányzati szempontokra, valamint az ágazati érdekekre. A miniszter irányítási, felügyeleti és ellenőrzési feladatai a tárca irányítása alá tartozó intézményrendszerre terjednek ki, melynek során gondoskodik az ágazati szakmai szabályok betartásáról. Ezen túlmenően a minisztériumok irányíthatják a következő alárendelt szerveket: − a miniszter mint kijelölt kormánytag felügyelet alatt álló országos hatáskörű szervek, központi hivatalok, − a minisztériumi munkát segítő háttérintézmények, − területi és települési szintű államigazgatási szervek munkáját. A miniszter ezen felül tulajdonosi jogokat gyakorol az állami vagy állami részvétellel működő gazdasági társaságokban. A minisztériumok az irányítási jogkörükben ellenőrizhetik az alájuk rendelt szervek munkájának szakszerűségét, jogszerűségét, célszerűségét, és ellenőrizhetik az önkormányzati és más intézményeknél a működés jogszabályban rögzített szakmai szabályainak betartását. A minisztériumok irányítási feladatainak sajátos területe az irányítása alá tartozó szervek költségvetési tervezésével, végrehajtásával, valamint előirányzatok átcsoportosításával összefüggő feladatok. Hatósági, illetve egyéb egyedi ügyekben a minisztériumok ma még sok esetben rendelkeznek döntési jogkörrel annak ellenére, hogy ez alapvető elvi irányító és ellenőrző feladatkörükkel ellentétes, operatív feladatnak minősül. Hatósági jogkörükben hatósági ellenőrzést is végezhetnek. A közigazgatás továbbfejlesztése részeként – már összhangban az EU csatlakozás követelményeivel is – a jövőben a minisztériumi munkában tovább kell erősíteni az irányító, szervező, szabályozó, valamint stratégiai elemző, programalkotó tevékenységet, míg a végre27
hajtási jellegű, valamint egyedi hatósági ügyeket elbíráló feladatokat fokozatosan a minisztérium szervezetén kívüli, annak irányítása alá tartozó közigazgatási szerveknek kell átadni. Szintén az EU csatlakozás A gazdaságigazgatási feladatok fontos területe az ágazati információk begyűjtése és kezelése, illetve azok más tárcák, valamint a polgárok és szervezeteik számára történő rendelkezésre bocsátása. E területen kiemelt fontosságú feladatként jelentkezik annak az információs rendnek a kialakítása, amely képes az EU által folyósított támogatások igénybevételéhez szükséges adatokat az EU által meghatározott rendben biztosítani. E kérdés rendezése első sorban az agrár-, és a vidékfejlesztési támogatások esetében jelent többlet feladatot. Erre figyelemmel fogadta el többek között a Kormány az Integrált Mezőgazdasági Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer megvalósításáról és a szükséges forrás megteremtéséről szóló 2018/2002. (I. 31.) Korm. határozatot. A tárcaszintű nemzetközi kapcsolatok részei a kormány külpolitikája megvalósításának. A gazdasági igazgatás területén a közigazgatás nemzeti szervezetei a gyorsabb és eredményesebb munkavégzés céljából közvetlen szakmai kapcsolatokat tartanak egymással. A gazdasági igazgatást ellátó szerveknek szoros kapcsolatot kell tartaniuk a tárca területén ténykedő nem kormányzati szervezetekkel (érdekképviseleti szervek, szakmai szövetségek, kamarák). E kapcsolat első sorban a tárca felelősségkörébe tartozó közpolitikák kialakításában és végrehajtásának megszervezésében nyilvánul meg. A miniszterek általánosan megfogalmazható és állandó feladatait a miniszterek feladat- és hatásköréről szóló kormányrendeletek határozzák meg. E jogszabályok egyben tükrözik azt is, hogy az egyes feladatok milyen hangsúlyt kapnak a kormányzati struktúrában. A gazdaságigazgatással összefüggő ágazati feladatokat lát el a gazdasági miniszter, valamint a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter, míg a pénzügyminiszter, illetve a külügyminiszter főként funkcionális jellegű feladatokat lát el. A következőkben röviden összefoglaljuk e három miniszter gazdasági igazgatással összefüggő legfontosabb feladatait. A gazdasági és közlekedési miniszter feladat- és hatáskörének általános kereteit a 156/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet tartalmazza. Ennek keretében a miniszter – a pénzügyminiszterrel együttműködve, az érdekelt miniszterek bevonásával – kidolgozza és előterjeszti a Kormány gazdaságpolitikai stratégiáját. A Kormány gazdaságstratégiai programjának megalapozása érdekében figyelemmel kíséri a gazdasági folyamatok feltételeinek alakulását, előrejelzéseket készít azok várható tendenciáiról.
28
A miniszter – az érdekelt miniszterekkel együttműködve – a gazdaságstratégiai célok meghatározása és megvalósítása érdekében, a környezet- és természetvédelmi célkitűzésekkel összhangban kidolgozza − az ipar-, az energia-, a kereskedelem- és az idegenforgalmi politika koncepcióját, ennek részeként a fejlesztési, modernizációs, struktúrapolitikai koncepciót, továbbá az ezekkel kapcsolatos stratégiát és döntési javaslatokat; − a külföldi működő tőkebevonási és külföldre irányuló tőkebefektetési politikát, részt vesz a befektetés-ösztönzés szabályozó rendszerének kialakításában; − az Európai Unióhoz való csatlakozáshoz a strukturális alapok forrásai fogadásának nemzeti fejlesztési koncepcióját; − a mikro-, kis- és közepes méretű vállalkozások fejlesztésére, támogatási és információs rendszerének kialakítására vonatkozó javaslatokat; − a Kormány gazdaságstratégiai innovációs-, technológiapolitikai és gazdaságkutatási célkitűzéseit, valamint ezek megvalósításának feladatait, szervezi azok végrehajtását; − technológiai hatásvizsgálatokat, elemzéseket, közép- és hosszú távú előrejelzéseket készít, egybeveti azokat a gazdaságstratégia technológiai és innovációs céljaival; − a fogyasztóvédelmi politika koncepcióját, javaslatot tesz a megvalósítás szervezeti és intézményi feltételeire. A gazdasági és közlekedési miniszter − közreműködik az európai integrációs kapcsolatok tekintetében az európai integrációhoz való csatlakozással összefüggő munkálatokban, részt vesz az Európai Közösségekkel és azok tagállamaival kötött társulási szerződés végrehajtásában, valamint az Európai Unióhoz történő csatlakozás követelményeinek teljesítésére történő felkészülésben; − a külügyminiszterrel együttesen felügyeli a befektetésösztönzést és a kereskedelemfejlesztést szolgáló hazai intézményeket. Közreműködik az e célokat szolgáló külpiaci tevékenység irányításában; − közreműködik a vámpolitika alakításában és eszközrendszerének működtetésében; − a külügyminiszterrel együtt megállapítja az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok behozatalának, kivitelének rendjét, a miniszter külön jogszabályokban meghatározott termékkörben ellátja a hatósági engedélyezési feladatokat. A gazdasági és közlekedési miniszter további feladata, hogy az érdekelt miniszterek bevonásával figyelemmel kísérje és elemezze a forgalmi folyamatokat, a kereslet-kínálat, az árak alakulását és összhangját. A forgalmi folyamatok zavartalansága érdekében gazdasági miniszter működteti az ehhez kapcsolódó, hatáskörébe tartozó intervenciós eszközöket, külön jogszabály szerint egyetértési jogot gyakorol a Gazdaságbiztonsági Tartalék kezelésében. A külügyminiszterrel egyetértésben működteti a piacvédelem nemzetközileg is elfogadott eszközeit. A gazdasági és közlekedési miniszter a külön jogszabályokban foglaltak szerint további, az agrárszabályozást is érintő feladatokat lát el. Ez kiterjed a szabályozás keretfeltételeinek kialakítására, valamint pl. a piacvédelmi vámpótlék pénzügyminiszterrel történő együttes rendeletalkotásra. A gazdasági és közlekedési miniszter az EU csatlakozásra való felkészülés részeként – a 2002-től érvényes kormányzati munkamegosztás szerint – felelős a Nemzeti Fejlesztési Tervvel összefüggő kormányzati feladatok koordinálásáért.
29
A földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter feladatairól és hatásköréről a 155/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet rendelkezik. Ennek értelmében a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter: - ellátja a mezőgazdaság, vadgazdálkodás és halászat, az élelmiszeripar, az erdőgazdálkodás és az erdővagyon védelme, az elsődleges faipari termelés, az ezekhez kapcsolódó szolgáltatás, kutatás és fejlesztés, a mezőgazdasági termékforgalom, az agrárkörnyezet-gazdálkodás, a növényvédelem, a növényegészségügy, az állategészségügy, a termőföld minőségének védelme, a térképészet és a földügy, továbbá a mezőgazdasági célú vízgazdálkodás központi irányítását. - az agrárpiaci rendtartás működésével összefüggésben ellátja annak szervezését, valamint - a fogyasztási cikkek forgalomba hozatala előtti minősítés és a forgalmazás során történő ellenőrzés kivételével - a mezőgazdasági, az élelmiszer-ipari, az erdőgazdálkodási és az elsődleges faipari termékek minőség-ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat, - ellátja a mezőgazdasági és élelmiszer-ipari termékeknél az állami tartalékolási tevékenységgel összefüggő kormányzati feladatokat, - részt vesz a Kormány gazdasági programalkotó tevékenységében, a gazdasági szabályozórendszer kialakításában; a gazdaságpolitikai döntések megalapozása érdekében ágazati javaslatokat dolgoz ki; - az érdekelt miniszterek bevonásával kidolgozza az ágazat támogatási rendszerére vonatkozó javaslatokat, közreműködik az ágazat adó- és pénzügy-politikai rendszerének kialakításában, érvényesíti az állami feladatok ellátását szolgáló pénzeszközökkel, elkülönített állami pénzalapokkal és vagyonnal való hatékony gazdálkodás követelményeit, és e tárgykörökben - a külön jogszabályban foglaltak szerint - intézkedést kezdeményez; - az érdekelt miniszterekkel együttműködve kidolgozza a vidékfejlesztés átfogó stratégiáját, meghatározza rövid, közép- és hosszú távú céljait, elemzi a célok elérését biztosító jogi, műszaki, gazdasági változtatásokat és szükséges szabályozásokat, részt vesz az ezt szolgáló eszközök és programok kialakításában; - közreműködik a nemzetgazdaság európai integrációjának elősegítésében, ennek keretében - az Európai Unió alapelveire építve és az általános integrációs stratégiával összhangban - kidolgozza a mezőgazdaság és a vidékfejlesztés integrációs stratégiáját, gondoskodik annak a magyar mezőgazdasági és vidékfejlesztési politikával összhangban történő megvalósításáról, illetve érvényre juttatásáról; - gondoskodik a Kormány gazdasági programjának ágazati megvalósításáról; - kidolgozza az ágazat fejlesztésére vonatkozó koncepciókat és döntési javaslatokat, továbbá szervezi ezek végrehajtását; részt vesz az élelmiszer-nagykereskedelemre és élelmiszer-kiskereskedelemre vonatkozó ágazati politika kialakításában; - vizsgálja és elemzi az ágazathoz tartozó gazdasági tevékenységeket, az ágazattal szemben támasztott követelményeket és teljesítésük lehetőségeit, kidolgozza az ágazat fejlesztésének gazdaságpolitikai követelményrendszerét; - közreműködik a nemzetközi gazdasági kapcsolatok kialakításában, fejlesztésében, külön felhatalmazás alapján képviseli a Kormányt nemzetközi szervezetekben; - az egységes információs rendszer keretében gondoskodik az ágazati és területi információs rendszer - ideértve az agrárpiaci információs rendszert is - szervezéséről és működtetéséről, valamint szervező-szolgáltató tevékenységgel, a szaktanácsadási rendszer működtetésével és fejlesztésével segíti az ágazathoz tartozó tevékenységeket, melynek keretében folyamatos tájékoztatást ad a gazdasági folyamatokról, a műszaki fejlődésről és a kutatási eredményekről; a statisztikáról szóló törvényben meg-
30
-
-
-
-
-
határozottak szerint gondoskodik a feladat- és hatáskörével kapcsolatos statisztikai információrendszer kialakításáról, működtetéséről és fejlesztéséről; irányítja az ágazat területén a vállalkozások fejlesztésével kapcsolatos szakmai tevékenységet, ennek keretében ellátja a vidék mezőgazdasági kultúrájának fejlesztésével összefüggő feladatokat, továbbá közreműködik a falusi turizmus fejlesztésével összefüggő kormányzati feladatok ellátásában; az érdekelt miniszterekkel együttműködve kidolgozza az agrárpiac működési koncepcióját, a külön jogszabályban foglaltaknak megfelelően ellátja az agrárpiac szabályozásával, az agrárpiaci rendtartással, a piaci intervencióval kapcsolatos, hatáskörébe utalt feladatokat; kezeli a gazdasági miniszter egyetértésével a Gazdaságbiztonsági Tartalékot; együttműködik a gazdasági miniszterrel az agrártermékek belföldi és export-import piac védelmében; közreműködik a nemzetközi agrár-kereskedelempolitikai és az agrárszférát érintő gazdaságpolitikai feladatok ellátásában, valamint az agrártermékek importjának szabályozásában; a gazdasági miniszterrel és a külügyminiszterrel együttesen meghatározza az agrártermékek exportjának szabályozását; a külügyminiszterrel és a pénzügyminiszterrel együttesen kidolgozza az exporttámogatási rendszert; közreműködik az ágazat finanszírozását végző pénzintézetekkel kapcsolatos kormányzati feladatokban, különös tekintettel a földjelzálog-hitelezéssel összefüggő szabályozási feladatokban; ellátja a Kormány agrármarketing tevékenységével kapcsolatos miniszteri feladatokat; közreműködik az agrárágazatot érintő, törvényben meghatározott vámok és jövedéki adók kialakításában, piacvédelmi intézkedések meghozatalában, rendelkezik a törvény által hatáskörébe utalt, elkülönített állami pénzalapokkal, dönt a hatáskörébe tartozó alapokból nyújtandó támogatások odaítéléséről, és ellenőrzi azok felhasználását; a külügyminiszterrel egyetértésben ellátja a külképviseleti hálózatban dolgozó mezőgazdasági szakattasék felügyeletét.
A földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter az EU csatlakozással összefüggő feladatok keretében gondoskodik az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap fogadására való felkészülés koordinációjáról és az ehhez kapcsolódó intézményrendszer kiépítéséről, továbbá kidolgozza a Nemzeti Fejlesztési Terv Agrárgazdasági és Vidékfejlesztési Operatív Programját. A foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter feladat- és hatásköréről szóló 143/2002. (VI. 28.) Korm. rendelet értelmében a miniszter alapvető feladata, hogy elősegítse az emberi erőforrásokkal való hatékony és humánus gazdálkodás feltételeinek megteremtését, a foglalkoztatási feszültségek csökkentését, az esélyegyenlőséget, a társadalmi párbeszédet, valamint a Kormány, a munkaadók és a munkavállalók közötti érdekegyeztetést. Az érdekegyeztetéssel, a társadalmi párbeszéddel kapcsolatos feladatai körében a miniszter - összehangolja a kormányzati szervek érdekegyeztetéssel, társadalmi párbeszéddel kapcsolatos tevékenységét; - részt vesz a gazdasági, szociális, munkaügyi, foglalkoztatási, szakképzési, munkavédelmi, valamint fogyasztóvédelmi érdekegyeztetésben, ellátja, illetve biztosítja a Kormány képviseletét, a feladatköréhez tartozó érdekegyeztető testületekben; - rendszeres kapcsolatot tart a munkaadói és a munkavállalói érdek-képviseleti szervezetekkel és más társadalmi szervezetekkel;
31
- gondoskodik az érdekegyeztetésben létrejött megállapodások végrehajtásáról; - figyelemmel kíséri a munkaügyi kapcsolatok, az érdekegyeztetés folyamatait, javaslatot dolgoz ki az érdekegyeztetés és a társadalmi párbeszéd intézmény- és fórumrendszerének továbbfejlesztésére. A foglalkoztatáspolitika keretében a miniszter - kidolgozza a Kormány foglalkoztatási koncepcióját, és érvényesíti azt egyéb kormányzati koncepciók és programok kialakításánál; - meghatározza a foglalkoztatáspolitika és a munkanélküliek ellátásának eszközrendszerét, elemzi és ellenőrzi annak működését; - programokat dolgoz ki a munkaerőpiacon hátrányos helyzetben lévő rétegek foglalkoztatására, valamint a foglalkoztatási válsághelyzetekből adódó kedvezőtlen munkaerőpiaci hatások csökkentésére; - kezdeményezi, előkészíti, illetőleg kidolgozza a foglalkozási rehabilitáció szabályait, ellátja a foglalkozási rehabilitáció irányításával, a minisztériumok ezzel kapcsolatos tevékenységének koordinálásával kapcsolatos feladatokat; - javaslatokat dolgoz ki az atipikus foglalkoztatás (távmunka, részidős foglalkoztatás, alkalmi munkavállalás) bővítésére; - ellátja a munkaügyi központok, valamint a Foglalkoztatási Hivatal irányítását, meghatározza azok szakmai felügyeleti rendszerét és a jogszabályok keretei között – így különösen a Munkaerőpiaci Alap irányító Testülete (MAT) jogkörének figyelembevételével – rendelkezik a Munkaerőpiaci Alap felett; - biztosítja a MAT működésének feltételeit; - rendelkezik a munkahelyteremtést, illetve a közmunka támogatását szolgáló költségvetési előirányzatok felett; - meghatározza a munkaerőpiaci szolgáltatások szabályait, és irányítja a munka-, pálya-, álláskeresési, foglalkoztatási tanácsadással kapcsolatos feladatokat; - figyelemmel kíséri a foglalkoztatási folyamatokat, a Központi Statisztikai Hivatal elnökével együttműködve gondoskodik a foglalkoztatásra, valamint a munkanélküliségre vonatkozó információk összegyűjtéséről, elemzéséről és rendszeres nyilvánosságra hozataláról; - elkészíti a munkaerő-keresletre és -kínálatra vonatkozó prognózisokat. A bérpolitika keretében a miniszter - részt vesz a Kormány elosztás- és jövedelempolitikai koncepciójának kialakításában; - kidolgozza a kormányzati bérpolitikára vonatkozó javaslatokat; - koordinálja a versenyszféra keresetalakulásának befolyásolását célzó, érdekegyeztetéssel kapcsolatos kormányzati teendőket és a költségvetési intézményi szféra bérpolitikáját; - kidolgozza az érdekegyeztető tárgyalásokon a versenyszféra keresetalakulására és a minimálbér emelésére vonatkozó kormányzati tárgyalási pozíciókat; - előterjeszti a Kormánynak – az érdekelt miniszterekkel együttműködve – a költségvetési intézményi szféra illetményrendszereinek összehangolt alakítására vonatkozó javaslatokat; - értékeli a szektorok, ágazatok, szakmák kereseti viszonyait, Központi Statisztikai Hivatal elnökével együttműködve szervezi a kereseti viszonyok elemzéséhez szükséges információk gyűjtését, feldolgozását, rendszeres nyilvánosságra hozását.
32
Az emberi erőforrás fejlesztéssel kapcsolatos feladatai keretében a miniszter irányítja a felnőttképzést. Ennek keretében - az életen át tartó tanulás elősegítése érdekében – a külön jogszabályokban foglaltak szerint – közreműködik a közoktatási, felsőoktatási, a szakképzési és a szakképzés fejlesztési rendszer működtetésével és továbbfejlesztésével kapcsolatos állami feladatok végrehajtásában; - közreműködik az Országos Képzési Jegyzék kidolgozásában, egyetértési jogot gyakorol a rendelet kiadásakor; - felnőttképzési és munkaerőpiaci képzési programokat dolgoz ki, ösztönzi ezek korszerű, informatikai eszközökkel támogatott formáinak elterjesztését; - felügyeli a Nemzeti Felnőttképzési Intézet és a munkaerő-fejlesztő és -képző központok tevékenységét, gondoskodik fenntartásukról; - külön jogszabályban meghatározott felnőttképzési intézményeket létesít és tart fenn; - a Munkaerőpiaci Alap fejlesztési és képzési alaprészével kapcsolatban egyetértési jogot gyakorol az alaprész belső felosztása során, és dönt a felnőttképzésre biztosított előirányzatok felett; - működteti az Országos Felnőttképzési Tanácsot és a Felnőttképzési Akkreditációs Testületet. A pénzügyminiszternek a gazdaságigazgatással összefüggő egyes funkcionális feladatai alapvetően az államháztartási rendszer működtetésével összefüggésben állapíthatók meg. A pénzügyminiszter az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény, valamint a pénzügyminiszter feladat és hatásköréről szóló140/2002. (VI. 28.) Korm. rendeletben foglaltak szerint: - kidolgozza és a Kormány elé terjeszti a költségvetést - folyamatosan figyelemmel kíséri a költségvetés végrehajtását - részt vesz az egyes támogatási konstrukciók kialakításában - intézményeket felügyel (APEH, VPOP, ÁHH,) - a külön törvényben meghatározott körben egyetértési jogot gyakorol az egyes támogatási rendeletek kiadásakor. A külügyminiszter feladat- és hatásköréről a 152/1994. (XI. 17.) Korm. rendelet rendelkezik. A 2000-től érvényes szabályozás értelmében a kormányzati munkamegosztás korszerűsítésének részeként a külgazdaság irányításával kapcsolatos feladatok a gazdasági minisztertől átkerültek a külügyminiszter hatáskörébe. A Kormány a külügyminiszter (a továbbiakban: miniszter) feladatait és hatáskörét a következők szerint határozza meg: A külügyminiszter aktív és érdemi szerepet játszik hazánk külkapcsolatainak kiépítésében, ezen belül is az Európai Unióval folyó csatlakozási tárgyalások előkészítésében, lebonyolításában. Ennek keretében a miniszter összehangolja a Magyar Köztársaság külpolitikai és külgazdasági érdekeinek érvényesítését, koordinálja a Kormány tagjainak az ország külpolitikai és külgazdasági érdekeit érintő tevékenységét, valamint irányítja a Magyar Köztársaság külképviseleteit, szervezi és irányítja a gazdaságdiplomáciai tevékenységet. A külügyminiszter az érdekelt miniszterekkel együttműködve kialakítja a Kormány külgazdaság-politikáját, beleértve a vámpolitikát, elemzi és értékeli a külgazdasági folyamatokat, valamint részt vesz a monetáris, árfolyam-, adó-, pénzügyi és hitelpolitika kialakításában.
33
A miniszter a gazdasági és közlekedési miniszterrel együttesen kialakítja a kereskedelemfejlesztés szabályozási és támogatási rendszerét, valamint kidolgozza az állami eszközökkel támogatott kereskedelemfejlesztési programokat. A külügyminiszter a gazdasági és közlekedési miniszterrel együtt megállapítja az áruk, szolgáltatások és az anyagi értéket képviselő jogok behozatalának és kivitelének rendjét, és közreműködik az engedélyezési tevékenység ellátásában, továbbá együttműködik a gazdasági miniszterrel a piacvédelem nemzetközileg elfogadott eszközeinek működtetésében. Magyarországnak az Európai Unióhoz történő csatlakozása és az arra való egységes felkészülés előmozdítása érdekében, a Kormány által meghatározott integrációs stratégia és politika alapján, a külügyminiszter irányítja és koordinálja a Magyarország és az Európai Unió közötti kapcsolatokat. Ennek keretében: - irányítja a csatlakozási folyamat egészét, - képviseli a Kormányt a Társulási Tanácsban és – a KüM Integrációs Államtitkársága vezetője által – a Társulási Bizottságban, - a KüM Integrációs Államtitkársága útján gondoskodik az integrációs politika egységes érvényesüléséről a külső kapcsolatokban, koordinálja a csatlakozási tárgyalásokra, illetőleg a tagságra való egységes felkészülést célzó kormányzati munkálatokat és a tárcák integrációs célú tevékenységét. A külügyminiszter további feladata, hogy gondoskodjon a közösségi vívmányok átvételének nemzeti programja és az Európai Uniótól elnyerhető támogatások összhangjáról, a PHARE program esetében az illetékes tárca nélküli miniszterrel együttműködve. A miniszter javaslatot tesz továbbá nemzetközi szerződések kötésére, irányítja a nemzetközi szerződéskötési eljárást, figyelemmel kíséri a nemzetközi szerződések végrehajtását, véleményezi a nemzetközi szerződésnek nem minősülő ún. tárcaegyezményeket, továbbá kiállítja a nemzetközi szerződés létrehozásában eljáró személy meghatalmazását tanúsító okiratot.
2.2.4. Az önkormányzatok gazdaságigazgatással kapcsolatos feladatai és intézményrendszere 2.2.4.1. Áttekintés Az önkormányzatok pénzügyi szabályozása 1990. január 1-jén bevezetett új rendjének alapvető célja az, hogy tegye lehetővé az önkormányzatok gazdálkodási önállóságát, önfinanszírozó képességét; teremtse meg a pénzügyi feltételeket a helyi lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához. Tegye érdekeltté az önkormányzatokat feladat- és intézményrendszerük felülvizsgálatában, korszerűsítésében, a feladatok költségtakarékos megoldásaiban. Jelentsen ösztönzést, de gazdasági kényszert is a helyi erőforrások feltárásában, mozgósításában. Legyen előre kiszámítható és a helyi bevételek alakulásától független a normatív állami hozzájárulás. A gazdálkodás alapvető jogi feltételeit az önkormányzati, az éves költségvetési és az államháztartási törvény szabályozza. Meghatározóak továbbá az önkormányzati vagyonra, valamint a helyi adóra vonatkozó törvények. A gazdálkodás feltételeiben lényeges változást azonban a nagy elosztási rendszereket (egészségügyi, közoktatási, szociális) érintő törvények, valamint a lakástörvény, a területfejlesztési törvény, a címzett- és céltámogatási rendszerről szóló törvény, az adósságrendezési eljárásról szóló törvény megalkotása eredményezett.
34
A jogi feltételek törvényi garanciákat nyújtanak az önkormányzatok autonóm gazdálkodásához. E gazdálkodási garanciák a következők: - önkormányzatoknak kötelező feladatot és hatáskört csak törvény állapíthat meg, - a kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés gondoskodik az azok ellátásához szükséges anyagi feltételekről, - az önkormányzatok a kötelező és az önként vállalt feladataikat egységes költségvetésből finanszírozzák, - az önkormányzatoknak a bevételeik keretéig rangsorolniuk kell a feladataikat. A döntési szabadság nem vezethet a kötelező feladatok hiányos ellátásához, - az önkormányzatokat alanyi jogon normatív központi hozzájárulás illeti meg, mely kötöttség nélkül felhasználható és a költségvetési év során nem mérsékelhető, - törvényben meghatározott beruházási célok körében az önkormányzatok céltámogatást igényelhetnek, - önállóságuk és működőképességük védelme érdekében kiegészítő állami támogatás illeti meg az önhibájukon kívül hátrányos pénzügyi helyzetben lévő települési önkormányzatokat, - az önkormányzatok - a törvényben foglaltak figyelembevételével - maguk döntenek a helyi adó bevezetéséről, ezen belül a bevezetendő helyi adó fajtájáról, mértékéről, a mentességekről, kedvezményekről, - az önkormányzatok önállóan alakítják ki pénzügyi és számviteli rendszerüket a vonatkozó jogszabályok figyelembevételével. A helyi önkormányzat a fenti garanciákat figyelembe véve nagy önállósággal gazdálkodhat. A gazdálkodás biztonságáért a képviselő-testület, a gazdálkodás szabályszerűségéért a polgármester a felelős. A veszteséges gazdálkodás következményei az önkormányzatot terhelik. Az állami költségvetés a veszteséges gazdálkodásból származó kötelezettségekért nem vállal felelősséget. Ha az önkormányzat fizetésképtelenné válik, a polgármesternek, a képviselő-testületnek a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvényben foglaltak szerint kell eljárni.
2.2.4.2. Az önkormányzatok bevételei Az önkormányzatok fő bevételi forrásai: a helyben keletkező bevételek, az átengedett központi adók, a normatív központi hozzájárulások és az állami támogatások, valamint a Társadalombiztosítástól átvett pénzeszközök. E bevételek az önkormányzatok egységes költségvetésének bevételi oldalát alkotják. A saját bevételek alakulása az önkormányzat és a helyi közösség (lakosság, vállalkozás) közötti kapcsolat mércéje. A saját bevételek alakulását az állam közvetlenül nem befolyásolhatja. Nagysága nem függ a központi hozzájárulástól, a támogatás mértékétől és összegétől. Az Alkotmány az önkormányzatok gazdasági alapjai között három tételt emel ki: - a saját bevételt, - az állami támogatást, valamint - az önkormányzat vagyonát. Az államháztartási mérleghez az önkormányzatok bevételei bruttó módon kapcsolódnak, vagyis az államháztartási mérleg bevételi oldala tartalmazza a helyi önkormányzatok valamennyi bevételi forrását (a halmozódás elkerülése végett természetesen az államháztartás al-
35
rendszerei közötti átcsoportosítások kiszűrésével), ugyanakkor az államháztartási mérleg kiadásai tartalmazzák az önkormányzatok valamennyi kiadását. Az önkormányzati költségvetés nettó módon kapcsolódik az állami költségvetési mérleghez, ahogyan az Ötv. fogalmaz: az állami támogatásokkal és más költségvetési kapcsolatokkal. 1. sz. táblázat: Az államháztartás kiadásainak megoszlása az egyes alrendszerek között Az alrendszerek részesedése az összes kiadásból (%) Alrendszer megnevezése Központi költségvetés Társadalombiztosítási alapok Helyi önkormányzatok Elkülönített állami pénzalapok Államháztartás kiadásai
1991. 41 28 23 8
1995. 52 22 21 5
1998. 50 25 21 4
2000. 48 26 23 3
100
100
100
100
A települési önkormányzatok saját bevételei között meghatározó a szerepe a helyi adóbevételeknek. Az önkormányzati önállósággal összhangban lévő új típusú helyi adók rendszere 1991-ben lépett hatályba. (1990. évi C. tv. a helyi adókról; a továbbiakban: Hatv.) Az önkormányzat szuverén módon dönt arról, hogy gazdálkodási feladatainak teljesítése és az ehhez szükséges forrásképzés érdekében él-e, és milyen mértékben - természetesen a törvény keretei között - a helyi adóztatás eszközével. A helyi adóztatás általános törvényi feltételrendszerével kapcsolatban követelmény, hogy: - kerüljenek beépítésre a rendszerbe az adóalanyok teherviselő képességét figyelembe vevő, az adótöbbszörözést, illetve a túladóztatást korlátozó garanciális szabályok, ugyanakkor, - erősödjön az adóztatás szektorsemlegessége, és végül - a helyi adóztatás ne csak a helyi sajátosságokhoz igazíthatóan, hanem lehetőség szerint időt állóan kerüljön meghatározásra. A Hatv. 5. §-a alapján az önkormányzat képviselő-testülete - rendeletével - a következő adók bevezetésére jogosult: - vagyoni típusú adók, - kommunális jellegű adók, - helyi iparűzési adó. Az illetékekről 1991. január 1-jén új törvény (1990. évi XCIII. törvény) lépett hatályba, ami összhangba hozta az illetékrendszert a helyi önkormányzatok rendszerével. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköréről szóló törvény változást hozott az illetékhivatalok szervezetében és jogállásában. A törvény a korábban önállóan működő illetékhivatalokat a megyeszékhely város önkormányzatának szervezetébe integrálta. A beszedett illetékből az önkormányzatok törvény szerinti megosztásban részesednek. A megosztás módjáról az éves költségvetési törvény dönt. Az önkormányzatok - feladataik ellátásához - pénzeszközöket vehetnek át az államháztartás rendszerén belüli alrendszerektől (pl.: elkülönített állami pénzalapokból, Egészségbiz36
tosítási Alapból, minisztériumoktól vagy az államháztartás rendszerén kívüli szervektől; szervezetektől (pl.: vállalkozóktól, társadalmi szervezetektől, alapítványoktól). Súlyát és jelentőségét tekintve a legfontosabb az Egészségbiztosítási Alaptól átvett pénzeszköz. Ez az alap finanszírozza a gyógyító-megelőző ellátás működési költségeit. A működési, ár- és díjbevételek, valamint az egyéb (működési és fejlesztési célra) átvett pénzeszközök nagysága az utóbbi években dinamikusan növekszik. Ez jelzésértékű abból a szempontból, hogy az önkormányzatok intézményei igyekeznek a piacosodó gazdasághoz igazodni. Az önkormányzatokat az intézmények többcélú hasznosítására, vállalkozásra a gazdasági környezet készteti, a bevétel orientált pénzügyi szabályozás pedig rá is kényszeríti őket. Törvényi garancia van azonban arra, hogy ez az ár- és díjbevétel az intézménytől nem vonható el, és a támogatásba sem számítható be. Az önkormányzatok megalakulásakor az alapítói jog gyakorlása szempontjából tanácsi vállalat - az Állami Vagyonügynökség által történő - értékesítéséből származó bevételből 1991ben 50 % az alapítói jogot gyakorló települési, illetve megyei önkormányzatot illette meg. A szabályozás rendje 1992-től 1995-ig úgy módosult, hogy ha az alapítói jogot megyei önkormányzat gyakorolja, akkor az adott évi értékesítések utáni bevételi részesedés mértéke 20 %. 1995-től ismét egységesen illeti meg a helyi önkormányzatot a bevétel 50 %-a. A volt tanácsi vállalatok értékesítéséből származó bevételből 1996-tól csak a készpénzbevétel 50 %-a illeti meg az alapítói jogot gyakorló helyi önkormányzatot. A privatizációs bevételeknél indokolt megemlíteni az önkormányzatoknak 2001. évben gázközmű vagyon juttatásból származó bevételét. Saját bevételnek minősülnek önkormányzatoknak átengedett központi adók, mely körbe az alábbi adónemek tartoznak: - magánszemélyek jövedelemadója, - gépjárműadó Az önkormányzati törvény alapján a települési önkormányzat bevétele a magánszemélyek jövedelemadója két évvel korábbi, bevallott összegének az éves állami költségvetési törvényben meghatározott mérték szerint átengedett hányada. 1990-ben a személyi jövedelemadó 100 %-a maradt az önkormányzatoknál. 1991-ben és 1992-ben ez a mérték 50 %. 1993-ban 30 %, 1996-ban 36 %, 1997-ben 38 % és 1998-tól 40 % volt az önkormányzatok részesedése. A személyi jövedelemadóból származó nagy jövedelem-különbségek enyhítésére a központi költségvetés már 1991-től kiegészítő támogatási rendszert működtetett, melynek lényege, hogy azon településeknél, ahol a személyi jövedelemadó bevétel egy főre jutó összege nem érte el az éves költségvetési törvényben meghatározott összeget, a központi költségvetés e szintig kiegészítést nyújtott. 1999. évtől új elemmel gazdagodott a pénzügyi szabályozórendszer. A kiegyenlítő mechanizmusban ugyanis a jogalkotó – lakóhelyen maradó személyi jövedelemadó mellett – 1999től kezdődően figyelembe vette az önkormányzatok között erőteljes differenciálódást okozó iparűzési adóerőképességet is. Miért volt erre szükség? E kérdésre választ adnak a következő adatok: 1999-ben az egy lakosra jutó iparűzési adó összege a fővárosban 41 ezer forint, az egyéb városokban 14 ezer forint volt, míg a községekben nem érte el az 5 ezer forintot sem. Annak érdekében, hogy ne fokozódjon az egyes önkormányzatok közötti jövedelmi különbség – mely végső soron a lakossági szolgáltatások színvonalában is fokozná a különbséget -, az Országgyűlés 1999-től módosította a pénzügyi szabályozórendszert. Ennek lényege, hogy a „gazdagabb” (magasabb személyi jövedelemadó és iparűzési adó bevétellel rendelkező) tele-
37
pülések az általánosnál kisebb mértékű, míg a „szegényebb” önkormányzatok nagyobb mértékű állami hozzájárulásban és további kiegészítésben is részesülnek. 1992-től új típusú gépjárműadó került bevezetésre. A belföldi gépjárműadót - mint központi adót - a települési önkormányzatok szedik be. A beszedett adó 50 %-a 1992-ben (2,3 milliárd forint) a települési önkormányzatot illeti meg. A gépjármű-adóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény 1996. évtől hatályos módosítása jelentős változást eredményezett az önkormányzatok érdekeltségében, bevételi lehetőségében. A módosítás szerint az önkormányzat és a központi költségvetés osztozkodása a következő: - ha az önkormányzat az alsó adómértéket vezeti be, úgy a beszedett adó 50 %-a az önkormányzaté, 50 %-a a központi költségvetésé; - az alsó adómértéknél magasabb adótétel esetén a különbözetből származó bevétel 100 %-a az önkormányzat bevétele. A jogalkotó a termőföld bérbeadásából származó jövedelem utáni személyi jövedelemadót 100 %-os mértékben a földterület fekvése szerinti települési önkormányzat javára állapította meg. A környezetvédelmi jogszabályok megsértéséért kiszabható bírságok két jogcímen is megilletik a települési önkormányzatokat. Egyrészt külön jogszabályban meghatározott esetekben a települési önkormányzat jegyzője jár el a környezetvédelmi szabálysértés elbírálása és szankcionálása során, az általa kiszabott környezetvédelmi bírság teljes összege a környezetszennyezésben érintett települési önkormányzatot illeti meg. Más esetekben, amikor a környezetvédelmi felügyelőség jogosult eljárni környezetvédelmi szabálysértés ügyében a felügyelőség által kiszabott környezetvédelmi bírság 30 %-a az érintett települési önkormányzatot illeti meg. A helyi önkormányzatok normatív állami hozzájárulásának jogcímeit, a konkrét támogatási összegeket és a feltételeket a mindenkori éves költségvetési törvény 3. számú melléklete tartalmazza. Új normatíva jogcím 1998-tól a körzeti igazgatási feladatok normatív állami hozzájárulása. A hozzájárulás a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény, valamint az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvényben hivatkozott kormányrendeletben kijelölt önkormányzatok elsőfokú gyámügyi és építésügyi igazgatási feladataihoz kapcsolódik. 2000-től fontos változás, hogy megkezdték működésüket az okmány-irodák, melyek finanszírozása 2002. évtől már normatív állami hozzájárulás útján történik.
2.2.4.3.Állami támogatások az önkormányzatok részére A magyar szabályozásban három kiegészítő támogatási rendszer van. Az első az önkormányzati beruházásokat, rekonstrukciókat segítő címzett és céltámogatási rendszer. A második az önhibáján kívül hátrányos pénzügyi helyzetben lévő települések működőképességének védelmét szolgáló támogatási rendszer, ami az önkormányzati alapfunkció - a működés - pénzügyi feltételeit hivatott azon településeken biztosítani, amelyek erre önerőből képtelenek.
38
A harmadik a központosított előirányzatok rendszere, amely egyes fontos önkormányzati feladatokhoz kötődik és azért központosított, mert a tervezés időszakában a felhasználók vagy az igénybevétel feltételei nem ismertek. Az államháztartási reformfolyamat részeként erőteljes törekvés nyilvánult meg az utóbbi években a döntési hatáskörök decentralizációjára. Ennek keretében új támogatási formaként került bevezetésre 1996-ban a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás, majd 1998-ban a céljellegű decentralizált támogatás. A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény alapján 1997-től megalakultak a megyei területfejlesztési tanácsok. A fenti két támogatási keretből a tanácsok döntése alapján részesedhetnek az önkormányzatok, döntően fejlesztési célra. Az önkormányzatok beruházási célú támogatásának rendszerében 1998-ban újabb decentralizációs lépés történt (az 1996-ban bevezetett területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatások rendszerét követően). 1998-ban ugyanis hatályba lépett a céljellegű decentralizált támogatási rendszer a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvényt módosító 1997. évi CXXXI. törvénnyel. Eszerint: az éves költségvetési törvényben meghatározott összegű önkormányzati céljellegű decentralizált támogatások felhasználásáról a megyei területfejlesztési tanácsok, a fővárosi, fővárosi kerületi önkormányzatok vonatkozásában a Fővárosi Közgyűlés dönt. A támogatás célja a helyi önkormányzatok feladatkörébe tartozó felhalmozási kiadások támogatása és a helyi önkormányzatok előre nem látható természeti vagy más károkból adódó - vis maior - többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatása. A kiegészítő támogatási rendszeren belül az új pénzügyi szabályozás tartós elemeként az önhibáján kívül hátrányos pénzügyi helyzetben lévő települési önkormányzat kiegészítő állami támogatása szolgál. E támogatást csak az az önkormányzat igényelheti, amely a normatívan képződő forrásokon túl, a saját források maximális feltárása, (helyi adóztatás - különösen az iparűzési adó alapjának csökkentése miatti adómérték emelése -, vagyonhasznosítás, pénzeszköz-átvétel, stb.) a kiadások lehetséges csökkentésére tett intézkedések ellenére sem képes kötelező önkormányzati feladatok ellátására. 1997-től visszterhes kamattámogatási kérelmet nyújthat be az az önkormányzat, amely a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvényben szabályozott eljárás keretében az egyezséget pénzintézeti hitellel teremtette meg. Az adósságrendezési eljárás megindítását követően, a helyi önkormányzat működési támogatást igényelhet az eljárás időtartama alatt a forráshiányból eredő jelentős ellátóképesség-csökkenés és az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatását meghatározó feltételek együttes fennállása esetén. A helyi önkormányzat támogatást igényelhet a rendkívüli, váratlan események következtében felmerülő, az önkormányzatot sújtó vagy más károk mérséklésére - figyelembe véve a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő vagy megtérítendő károkra -, valamint az előre nem látható, az önkormányzat körültekintő gazdálkodása ellenére jelentkező többletköltségekkel járó kötelezettségek részbeni vagy teljes elismerésére. Az egyéb kiegészítő támogatási jogcímek az egyes évek döntéseinek megfelelően olyan konkrét önkormányzati feladatok ellátásához kapcsolódnak, amelyek helyi forrásból, normatív állami hozzájárulásból, céltámogatásból nem finanszírozhatóak. A jogcímek köre évente változó. A központosított előirányzatok egy része - igénylés vagy elszámolás alapján megilleti az
39
önkormányzatot. Másik része pályázati úton nyerhető el. Az igénybevétel feltételeit alapvetően az éves költségvetési törvény szabályozza.1
2.2.4.4. Költségvetési kapcsolatok Az önkormányzat közhatalmi és közszolgáltatási feladatait alapvetően saját intézményeivel látja el. E célra új intézményt, költségvetési szervet is alapíthat. Az önkormányzat gazdálkodásának végrehajtó szerve - az államháztartási törvény szerint - a költségvetési szervként működő megyei önkormányzati hivatal, (fő)polgármesteri hivatal, körjegyzőség, illetőleg a közös képviselő-testület hivatala. A költségvetési szerv a Pénzügyminisztérium által vezetett nyilvántartásba történő bejegyzéssel jön létre, és a nyilvántartásból való törléssel szűnik meg. A költségvetési szerv alapítványhoz, társadalmi szervezethez csak a helyi önkormányzat engedélyével csatlakozhat; járulhat hozzá, támogathat. A költségvetési szerv vezetője felelős a kezelésében lévő vagyon rendeltetésszerű használatáért, az alapító okiratban előírt tevékenységek törvényes ellátásáért, általában a költségvetési szerv gazdálkodásáért, a tervezési, beszámolási és információszolgáltatási kötelezettség teljesítéséért és működéséért. A helyi önkormányzati költségvetési szerv pénzeszközeit kizárólag az önkormányzat által meghatározott belföldi banknál nyitott bankszámlán kezelheti. Az önkormányzati költségvetési szervek gazdálkodási jogkörét az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII.30.) Korm. rendelet szabályozza.
2.2.4.5. Gazdálkodási felelősség A helyi önkormányzatok gazdálkodása akkor tekinthető kiegyensúlyozottnak, ha hosszabb időszak alatt is összhang van a bevételei és a kiadásai között nemcsak a tervezés, hanem a végrehajtás során is. Ennek kialakításában és megtartásában elsődleges felelőssége van a képviselő-testületnek. A polgármester felelőssége a gazdálkodás szabályszerűségére vonatkozik. A szabályszerű gazdálkodás biztosítása alapvetően a polgármesteri hivatal és a jegyző feladata. E tekintetben a legfőbb követelmény az, hogy szakértői gárda irányítsa az önkormányzat gazdálkodását.
2.2.4.6.Az önkormányzatok költségvetése Lényegében az 1991-es gazdálkodás során, de még 1992 elején is az Ötv. mellett az államháztartással kapcsolatos sarkalatos kérdéseket az éves költségvetési törvények tartalmazták. Ezt a hiányt, váltotta ki az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény. A törvényen belül önálló fejezet foglalkozik a helyi önkormányzatok költségvetésével. A költségvetési rendeletnek tartalmaznia kell egymástól elkülönítetten a működési és felhalmozási célú bevételi és kiadási előirányzatokat, ezen belül költségvetési szervenként: - a személyi jellegű kiadásokat, 1
A 2002-2006. évi kormányzati ciklus programjának vonatkozó részeit a Függelék tartalmazza.
40
-
a munkaadókat terhelő járulékokat, a dologi jellegű kiadásokat, az ellátottak pénzbeli juttatásait, a speciális célú támogatásokat, a költségvetési létszámkeretet, a helyi önkormányzat által kijelölt felhalmozások előirányzatait.
Ha év közben a körülmények oly módon változnak meg, hogy ezek a helyi önkormányzat költségvetésének teljesítését jelentősen veszélyeztetik, akkor a polgármester pótköltségvetési rendelet-tervezetet terjeszt a képviselő-testület elé.
2.2.4.7. A helyi önkormányzatok gazdálkodásának pénzügyi-gazdasági ellenőrzése Az önkormányzati törvény a helyi önkormányzatok pénzügyi-gazdasági ellenőrzését új alapokra helyezte. Mindez a kialakuló önkormányzati gazdálkodásban és az erre irányuló ellenőrzési munkában is megváltozott szemléletet és új szervezeti megoldásokat igényelt. A helyi önkormányzatok gazdálkodásához - az Ötv. előírásainak megfelelően - három fajta ellenőrzés kapcsolódik: - belső ellenőrzés - felügyeleti - intézményi – ellenőrzés - külső ellenőrzés. Az ellenőrzési feladatok megoldásában még nem terjedt el a külső szakértők, könyvvizsgáló szervezetek alkalmazása. Ennek alapvető oka, hogy ezen szervezetek az önkormányzatok anyagi helyzetéhez mérten igen magas díjazás ellenében dolgoznak. Az önkormányzatok megalakulása óta a számvevőszéki ellenőrzések többnyire az önkormányzatoknak folyósított különféle állami támogatások témavizsgálatára korlátozódtak. Ilyenek elsősorban a mutatószámhoz kötött normatív állami hozzájárulások, a cél- és kiegészítő állami támogatások, továbbá a minisztériumok önkormányzatokkal összefüggő költségvetési tervező munkája. Az átfogó, úgynevezett pénzügyi-gazdasági ellenőrzésnek - a szabályszerűségi vizsgálatnak velejárója a rendszeresség, a kötelező gyakoriság - minden önkormányzatnál 2-3 évenként meg kellene történnie az esetleges visszaélések elkerülése érdekében, továbbá azért, hogy minden választási ciklusban az intézkedéseket hozó testület és az önkormányzati vezetők szembesüljenek az ellenőrzés megállapításaival. Az ellenőrzés gyakoriságának csökkentése azzal járna, hogy a hiányosságok feltárásakor már más testület és vezetés működik a településen. Ennek következtében a felelősségre vonás is gyakorlatilag lehetetlen. A külső ellenőrzési feladat meghatározása két részből áll. Jelenleg az Állami Számvevőszék a vizsgálatait reprezentatív módon teljesíti. Teljeskörű pénzügyi-gazdasági ellenőrzést a mintegy 3200 önkormányzatnál nem végez. Az Állami Számvevőszék éves gazdálkodásáról szóló beszámolója tehát reprezentatív ellenőrzéseken nyugszik, aminek az alapján az Országgyűlés nem kaphat teljesen megnyugtató képet a támogatások igénylésének és felhasználásának szabályszerűségéről. Az állami támogatások igénylésének törvényességét évente kell ellenőrizni. Az igénybevétel jogosságának éves ellenőrzését leggyorsabban olyan szervezet képes ellátni, amelynek szakmai ismerete és kapcsolat-rendszere ehhez közel áll. Ez a Területi Államháztartási Hivatal. 41
2.2.4.8. Az önkormányzatok vagyona Az önkormányzati tulajdont, mint új jogi kategóriát az 1989. október 23-án hatályba lépett Alkotmánymódosítás teremtette meg, de valódi tartalmat az Ötv. megalkotásával kapott. Az alapvető cél az volt, hogy a korábbi alanytalan állami tulajdonos helyett valós, érdemi tulajdonos jöjjön létre. Emellett cél volt az is, hogy minden olyan vagyon az önkormányzatoké legyen, amely a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásának feltételéül szolgál. Az önkormányzatok tulajdonának alanyai maguk a települések, pontosabban e közösségek választójoggal rendelkező polgárai. A tulajdonosi jogokat vagy közvetlenül: népszavazással, vagy a képviselő-testület útján gyakorolják. A lényeg: az önkormányzatok ugyanolyan tulajdonosok, mint a gazdasági élet bármelyik szereplője. (Egy alapvető különbséget azonban hangsúlyoznunk kell: csak úgy és addig vállalkozhatnak, amíg nem veszélyeztetik a kötelező feladataik ellátását.) Az Ötv. 79. §-ának (1) és (2) bekezdése hívta életre az un. törzsvagyon kategóriát. E szerint „törzsvagyonnak az az önkormányzati tulajdon nyilvánítható, amely közvetlenül a kötelező önkormányzati feladat- és hatáskör ellátását vagy a közhatalom gyakorlását szolgálja. A törzsvagyon körébe tartozó tulajdon vagy forgalomképtelen, vagy korlátozottan forgalomképes.” Az önkormányzatok vagyona, - mint közösségi vagyon vagy közvagyon – és vagyoni jellegű jogaik egyaránt az önkormányzati célok megvalósítását szolgálják. Azonban, mint láttuk törvény korlátozza a vagyonnal való gazdálkodást oly módon is, hogy meghatározza a törzsvagyon körébe tartozó forgalomképtelen és korlátozottan forgalomképes vagyontárgyak körét. Forgalomképtelen vagyontárgyak a helyi közutak, a közutak műtárgyai, (hidak, aluljárók, felüljárók, stb.), a közterek, a parkok, és minden más ingó és ingatlan dolog, amelyet törvény vagy az önkormányzat ilyennek nyilvánít. (Előbbire egyértelmű példa az önkormányzati vagyontörvény alapján önkormányzati tulajdonba kerülő vizek és közcélú vízi létesítmények.) A felsorolt vagyoni kör nem képezheti a vállalkozói vagyon alapját, nem idegeníthető el és meg sem terhelhető. A korlátozottan forgalomképes vagyontárgyak (közművek, intézményi- és középületek) meghatározott törvényi vagy önkormányzati rendeletben megfogalmazott feltételek esetén forgalomképessé tehetők. A vagyongazdálkodás széles körű, átfogó feladata lényegében a gazdálkodás valamennyi elemét magában foglalja. Az önkormányzatnak a vagyon használata célirányosan, a legjobb minőségben szolgálja a közszolgáltatások ellátását. A feladat ellátása a vagyonállapot folyamatos elemezését, vizsgálatát, az állapotváltozás figyelemmel kísérését igényli. A vagyongazdálkodásról szóló beszámoló az éves beszámoló rendelet keretében történhet. Erre vonatkozóan az Ötv. is tartalmaz előírást, mely szerint a vagyonállapotot az éves zárszámadáshoz csatolt leltárban kell kimutatni. (78. § (3) bek.) A leltár mellett természetesen szükséges a vagyongazdálkodás értékelése, a tervben foglalt célkitűzésekről való beszámolás is. Az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzati tulajdonba adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény 42. §-a előírja: „az önkormányzat a vagyonát jogszabályban
42
meghatározott módon köteles nyilvántartani, értékelni és teljesíteni az előírt adatszolgáltatást.” Az ingatlanok az önkormányzati vagyon döntő részét képviselik és egyedileg is nagy értékűek. A hasznosításukra vonatkozó döntés is jellemzően egyedileg történik. Mivel az ingatlanok általában az önkormányzat intézményeinél, vagy üzemeltetésre, kezelésre átadottként a gazdasági társaságainál jelennek meg, a számviteli nyilvántartásban így az önkormányzatnál közvetlenül nem, vagy később áll rendelkezésre információ többek között az ingatlan természetbeni állapotával vagy más, tulajdonjogot, vagy rendelkezési jogot érintő változások bekövetkezéséről. Ez az önkormányzati döntéseket késleltetheti. Erre figyelemmel született meg 1992-ben a kormány döntése a kataszter létrehozására, majd 2001. ében a módosítására. Ennek alapvető fontosságú rendelkezése, hogy kötelező lett az ingatlanok értékelése. A kataszter becsült érték sorában minden ingatlant kötelező értékelni 2003. január 1-jére. Az EU csatlakozás egyik előfeltétele, hogy Magyarország a teljes állóeszköz állományának értékelése a csatlakozás időpontjáig megtörténjék, és arról statisztikai adatszolgáltatást adjon. A követelményrendszer főbb pontjai a vagyonkataszter hitelességét és következetes felépítését szolgálják.
43
3. A gazdaságirányítás legfontosabb feladatai, és eszközei 3.1. A gazdaságpolitikai célképzés és tervezés A gazdaságfejlesztési stratégiák alapvető céljai mindig is egyet kell hogy jelentsenek az egyének, a közösségek, az egész társadalom sokirányú és állandóan növekvő anyagi és kulturális szükségleteinek a lehető legjobb kielégítésével. Ezért e célokat és felfogásokat elérni, illetve érvényesíteni hivatott fejlesztéspolitikák mindenek előtti alapvető eleme, illetve feladata a mindenkori szükségletek helyes felismerése, meghatározása és csoportosítása. A szükségletek minden időben általánosan és egyedien jelentkeznek, az általános fejlődés során mind mennyiségileg, mind minőségileg változnak, különböző struktúrákban rendeződnek, de minden gazdálkodási rendben a céltudatos tevékenységek húzóerejét jelentik. A gazdaságpolitika a szükségletek helyes felmérésén túlmenően nagy súlyt helyez a szükségletek csoportosítására is. Az össztársadalmi (politikai, védelmi, kulturális, azaz az oszthatatlan), a személyi anyagi és nem anyagi, azaz az osztható és ezek kielégítését szolgáló fejlesztési (beruházási, stb.) szükségleteink kielégítését, a gazdaságfejlesztési stratégiai a rendelkezésre álló, illetve beszerezhető javak, illetve termelési tényezők felhasználásával és a lehetőségek pontos felmérésével, körültekintően kimunkált gazdasági célrendszerekben közelíti meg. A gazdaságpolitika szoros összefüggésben áll a mikroökonómiai szervezetek törekvéseivel, azokat segíti, támogatja de adott esetekben – az össztársadalmi érdekek érvényesülése érdekében – korlátozza, illetve befolyásolja őket. A gazdaságpolitika lényege, egyben nehézsége pedig éppen abban áll, hogy a gazdálkodó szervezetekkel való együttműködésben mindig a fejlődést biztosító érdekazonosságok létrehozására, illetve az érdekellentétek kiszűrésére törekedjen, szem előtt tartva, hogy az általánosan elfogadott és megkövetelt globális társadalmi célok érvényesülése ne sérüljön. A gazdaságpolitika tehát az állam, a kormányok elhatározásait, döntéseit, cselekedeteit jelenti, amelyeket adott időszakban a társadalom szükségletei mind jobb kielégítésére alkalmas cél- és eszközrendszerekben határoz meg, illetve hajt végre. A gazdaságpolitikai célok képzése terén különbséget kell tennünk a tekintetben, hogy egyrészt milyen időtávra kerülnek kitűzésre, másrészt a hatalom milyen szintjén kerül sor kidolgozásukra. Eszerint a gazdaságpolitika tükrözhet távlati, stratégiai és taktikai célokat. A távlati célok azt mutatják, hogy egy ország hosszabb idő után hova kíván eljutni, népességének az anyagi, kulturális javakkal és szolgáltatásokkal való ellátása területén milyen eredményeket kíván elérni. A gazdaságpolitika távlati céljai a társadalmi-gazdasági helyzetet jellemző ismérvek széles körére terjedhetnek ki. A gazdaságpolitika távlati céljai közé tartozhat például olyan mutatószám meghatározása is, mint a GDP növekedési ütemének hosszabb időszakon át történő stabilitása, vagy az egyensúlyhelyzet megvalósítása is. A gazdaságpolitika stratégiai céljai vagy részstratégiái olyan hosszabb időtávon belül kibontakozó tényezők létrehozását vagy megfelelő mértékű és irányú működését tűzik ki feladatul, amelyek közvetlenül hatnak a távlati célok megvalósulására, hatásukkal létrehozzák a kívánatos végső eredményt. Ilyen részstratégiák irányulhatnak közvetlenül a gazdaság egyes ágazataira (külgazdasági stratégia, ipari fejlesztési stratégia, turizmusfejlesztés straté44
gia), régióira (regionális fejlesztési stratégia), vagy egyes kiemelt társadalmi-szociális célok elérésére (lakásépítés-fejlesztési stratégia). A gazdaságpolitika taktikai céljai közé sorolhatjuk mindazon feladatokat, amelyek valamilyen stratégiai cél megvalósítását szolgálják, és rövid időtávon merülnek fel. A gazdasági célok meghatározása tehát, a gazdaságfejlődési szakasz és a mindenkori konjunkturális helyzet széleskörű elemzése alapján, az államhatalom tudatos előrelátását tükrözi. A célok megvalósítását pedig az alkalmazott gazdaságpolitikai eszközök szolgálják. A XX. század utolsó évtizedében eredményesen végigvitt magyarországi gazdasági átalakulást, a piacgazdaság tulajdoni, szabályozási és intézményi rendszere megteremtését követően az új évezred első éveiben a gazdaságstratégia céljaként a hazai gazdaság modernizációjának felgyorsítása, a tartós és fenntartható gazdasági növekedés feltételeinek folyamatos biztosítása került a gazdaságpolitika homlokterébe. Ez feltételezi a makro- és mikroszintű versenyképesség javítását, a növekedés tárgyi, technikai és szellemi alapjainak bővítését és megerősítését, valamint a társadalom és a gazdaság kohéziójának fokozását, a korábbi gazdaságfejlődési szakaszból visszamaradt, illetve az átalakulási szakasz során felszínre került – regionális, strukturális, tőketényezőkbeli – fejlődési aránytalanságok csökkentését. E stratégiai cél megvalósításának egyik leglényegesebb, aktív eszköze a külföldi és hazai befektetéseket ösztönző és orientáló feltételek biztosítása és fejlesztése, amelyre a kormányzat indikatív jellegű, átfogó igényű, nyitott gazdaságfejlesztési stratégiát dolgozott ki. Az ösztönző rendszer a hazai gazdaságfejlesztés stratégiáját meghatározó Széchenyi Terv filozófiáján - a kormányzati, helyi önkormányzati és a vállalkozói szféra összefogásán és közös hozzájárulásán – alapuló és a Széchenyi Terv részeként, annak fő irányaiként megjelenő gazdaságfejlesztési és vállalkozásösztönzési támogatási formákban, központi költségvetési célelőirányzatként ölt testet. A befektetés-ösztönzés, vállalkozásfejlesztés általános és külgazdasági szektorhoz kapcsolható programjai különösen a Széchenyi Terv következő programjaiban és ezek megvalósítását célzó pályázati csomagokban jelennek meg: vállalkozáserősítő program, turizmusfejlesztési program, regionális gazdaságépítési program, kutatás-fejlesztési program és információs társadalom- és gazdaságfejlesztési program. A gazdaságfejlesztési fő irányokat támogató költségvetési célelőirányzatok nagyobbik része (Gazdaságfejlesztési Célelőirányzat; Turisztikai Célelőirányzat; Regionális Gazdaságépítési Célelőirányzat; valamint a Kis- és Középvállalkozói Célelőirányzat) a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium kezelésében van, ezek szabályozását a Gazdasági Minisztérium vállalkozási célelőirányzatainak szabályozásáról szóló 1/2001. (I.5.) GM rendelet tartalmazza. A gazdasági vállalkozási célelőirányzatok szabályozásáról szóló ezen miniszteri rendelet egyrészt a fenti célelőirányzatok támogatási jogcímeit hozzáigazítja a Széchenyi Terv célkitűzéseinek megvalósításához, másrészt a korábbi célelőirányzatonként széttagolt szabályozás egységes szerkezetbe foglalásával növelte a szabályozás és a támogatások odaítélésének átláthatóságát, továbbá egységesítette és egyszerűsítette a célelőirányzatok felhasználására, kezelésére, működtetésére és ellenőrzésére vonatkozó eljárási rendet. A Széchenyi Terv további programjait más tárcák szervezik. Így a kutatás-fejlesztési és innovációs programot az Oktatási Minisztérium, az információs társadalom- és gazdaságfejlesztési programot a Miniszterelnöki Hivatal szervezi, és ők kezelik a vonatkozó költségvetési célelőirányzotakat is. (A támogatáspolitika bemutatását e fejezet 3.3 pontja taglalja.)
45
A gazdaságpolitika kialakítása, az ennek hatékony végrehajtásához szükséges társadalmi párbeszéd elősegítése, a gazdaságpolitika meghatározásának és megvalósításának irányítása a Kormány elsődleges felelőssége, egyszersmind összkormányzati, benne igazgatási feladat. A Kormány gazdaságpolitikája a kormányprogram/ok/ban ölt testet, amelyek stratégiai és taktikai célkitűzései az éves költségvetésekben, törvényekben és más jogszabályokban jogi megerősítést kapnak. Az állami költségvetésben és más jogszabályokban előirányzott stratégiai és taktikai célok ezen túlmenően az állam, a gazdasági igazgatás és esetenként a gazdasági élet más szereplői számára feladatot – kötelező cselekvési irányt – jelentenek, amelyekhez az állam a költségvetésben biztosítja a megfelelő forrásokat. A Kormány gazdaságpolitikájának kimunkálásában meghatározó szerepe van a gazdasági és közlekedési miniszternek a pénzügyminiszternek, és a külügyminiszternek azzal, hogy a 2002-től érvényes kormányzati munkamegosztás szerint a gazdaságpolitika kialakításával összefüggő feladatok és ezzel együtt a kormányzati felelősség átkerült a pénzügyminiszterhez. A gazdasági és közlekedési miniszter – a pénzügyminiszterrel egyetértésben és az érdekelt miniszterek bevonásával – kidolgozza és előterjeszti a Kormány gazdaságpolitikai stratégiáját. Ennek keretében kidolgozza a gazdasági stratégia cél-, eszköz- és intézményrendszerét, kialakítja a horizontális támogatási programokat (különös tekintettel a befektetés-ösztönzés, az aktív foglalkoztatáspolitika, a piacszabályozás elveire), javaslatokat dolgoz ki a gazdaságfejlesztésre fordítható pénzügyi források céljaira és felhasználására; valamint a gazdaságstratégia megalapozása érdekében folyamatosan figyelemmel kíséri a gazdasági folyamatok feltételeinek alakulását és előrejelzéseket készít a várható tendenciákról. A gazdaságpolitika formálásában, a stratégia előkészítésében a pénzügyminiszter elsődleges felelőssége az, hogy gondoskodjon a gazdasági stratégia pénzügy-politikai keretei meghatározásáról. A magyar gazdaság nyitottságából és a külgazdaság (a külföldi befektetések, a kivitel gazdasági növekedésben játszott meghatározó szerepe okán játszott) fontosságából fakadóan a külügyminiszter külgazdasági stratégiát meghatározó feladatköre kiemelkedő a gazdaságstratégia és a stratégiai gazdaságpolitikai célkitűzések meghatározása terén. A Kormány gazdaságstratégiájával összhangban a gazdaság egyes részterületeiért felelős miniszterek feladat és felelőssége, hogy – az érdekelt miniszterekkel együttműködve - kialakítsák és meghatározzák a részstratégiákat, ágazati fejlesztési koncepciókat, terveket. (E vonatkozásban utalni kell arra is, hogy a gazdasági és a pénzügyminiszterek összkormányzati stratégiaformáló feladatukon túlmenően, más miniszterekhez hasonlóan felelősek az irányításuk alá tartozó ágazati célok meghatározásáért. Így például az ipar, kereskedelem, turizmus, energetika terén a gazdasági miniszter feladata az ágazati stratégiák kialakítása és meghatározása.) A megalapozott, valósághű gazdasági helyzetértékelés és célképzés előfeltétele a hatékony statisztikai rendszer működése is, amelynek feladata az, hogy tárgyilagos képet adjon a társadalom, a gazdaság, a tulajdonviszonyok, a környezet állapotáról, változásairól az állami, közöttük a gazdasági igazgatási szervek, valamint a társadalom számára. A statisztikáról szóló 1993. évi XLVI. törvény szerint Magyarországon a statisztikai tevékenység ellátása a hivatalos statisztikai szolgálat feladata, amelynek központi szakmai szervezete a Kormány felügyelete alatt működő Központi Statisztikai Hivatal, és amelyben más minisztériumok és országos hatáskörű állami és kormányzati szervek is részt vesznek. A hivatalos statisztikai szolgálat tevékenysége összehangolásának elősegítésére, a társadalmi érdekek képviseletének és az adatfelhasználók igényeinek érvényre juttatására, az országos statisztikai adatgyűjtési
46
program (OSAP) tervezetének véleményezésére, a KSH elnökének szakmai tanácsadó, véleményező szerveként Országos Statisztikai Tanács (OST) működik. E Tanácsban képviseltetik magukat a hivatalos statisztikai szolgálathoz tartozó szervek, a munkáltatói és munkavállalói érdekképviseletek, az önkormányzatok és a tudományos körök. A KSH legfontosabb feladatai a törvény szerint: a statisztikai tevékenység összehangolása, a szakmai irányítási tevékenység ellátása; a népesség adatainak összeírása, egyéb országos öszszeírások szervezése és végrehajtása; a hivatalos statisztikai szolgálat országos statisztikai adatgyűjtési programja tervezetének összeállítása, jóváhagyásra történő előterjesztése, a program végrehajtásának figyelemmel kísérése a hivatalos statisztikai szolgálat szerveinél; az OST bevonásával a statisztikai módszerek, fogalmak, osztályozások kialakítása, a számjelek meghatározása, készítése, nyilvánosságra hozatala, valamint használatuk kötelezővé tétele, statisztikai regiszter működtetése és ennek alapján névjegyzék készítése; az Országgyűlés és a Kormány évenkénti tájékoztatása az ország társadalmi, gazdasági népesedési adatairól; statisztikai adatok szolgáltatása az államhatalom és a közigazgatás szervei, a társadalmi szervezetek, az érdekképviseletek, a lakosság és a hírközlő szervek, valamint a nemzetközi szervezetek részére;
3.2. A fiskális és monetáris politika és eszközei A gazdasági közigazgatás eszköztárában kiemelt szerepet játszanak a fiskális és a monetáris politika megvalósítására irányuló eszközök, amelyek a gazdasági szabályozók elsődleges fontosságú és mással nem helyettesíthető csoportját alkotják. A gazdasági folyamatok közgazdasági, közigazgatási befolyásolására szolgáló eszközöket sokféle szempont szerint lehet csoportosítani, amelyek közül a makroökonómia kettőt használ rendszeresen: az egyik szempont az eszközöket a szerint osztja meg, hogy az állami beavatkozás a jövedelmekre és az árupiacra, avagy a pénzpiacra gyakorol hatást közvetlenül. Ettől függően megkülönböztethetjük a költségvetési politikát és a monetáris politikát. A másik szempont az eszközök alkalmazásának jellegére vonatkozik: eszerint az automatikusan és a diszkrecionálisan (esetileg) alkalmazott eszközöket különböztetik meg. A költségvetési politika az állami bevételekre és kiadásokra, valamint ezek egyenlegére vonatkozó döntések összessége, amely az állami költségvetésben és a költségvetési (fiskális) szabályokban ölt testet. A költségvetési politika közvetlenül és döntően a nemzetgazdaság összkeresletére tud hatást gyakorolni: egyrészt a jövedelmek változtatásával, másrészt a közvetlen vásárlásokkal. A gazdasági szereplőktől származó befizetések mindegyikét jogszabályi előírás teszi kötelezővé, vagyis az állam kényszer útján jut bevételekhez, amelyeket a kötelezettek saját jövedelmükből tudják csak teljesíteni. Ezáltal az állam egy oldalról csökkenti az összkeresletet és eszközöket centralizál a gazdaságpolitika céljainak megvalósításához. A költségvetés kiadási oldalán közgazdaságilag két csoportot különböztethetünk meg: az egyik csoportba azokat a tételeket soroljuk, amelyek csak a magánszektor jövedelmét változtatják meg, de nem hatnak az árupiacokra: ezek a költségvetési kiadások az állami transzferek. A másik csoportba mindazok a kiadások tartoznak, amelyeket az állam közvetlenül vásárlásra fordít. Az állami bevételek és kiadások szabályozása és végrehajtása által a költségvetés-politika az állam gazdasági funkciói közül különösen három típusút gyakorol:
47
- a gazdasági stabilitás, egyenletes növekedés, belső és külső pénzügyi egyensúly fenntartására irányuló stabilizációs funkciót; - a gazdaságpolitikai prioritások érvényesítésére irányuló jövedelem újraelosztási funkciót; és - a nemzetgazdaság egy-egy belső piaci szegmensének befolyásolására irányuló allokációs funkciót, amelynek révén az adott termék- vagy szolgáltatás-piac spontán működéséből fakadó hiányosságot vagy torzulást korrigálhat. A költségvetés-politika megvalósítására szolgáló eszközrendszer az állami bevételek és a kiadások szabályozásában és az e szabályokat végrehajtó, alkalmazó intézményekben ölt testet. A költségvetés bevételi oldalán közgazdasági szempontból ezek lehetnek: adójellegű bevételek, nem adójellegű bevételek, állami vagyonhoz kapcsolódó bevételek, egyéb bevételek. Az állami bevételek zömét alkotó adójellegű bevételek közé tartoznak az adók, az állami monopóliumok (pl. jövedéki adók), a vámok és a társadalombiztosítási járulékok. A nem adójellegű bevételek sorában az illetékeket, díjakat és bírságokat említhetjük. Az állam további bevételeit képezik az állami vagyon értékesítéséből vagy tartós működtetéséből származó bevételek. Végül a bevételi oldal egyéb csoportjában említhetők még a különféle külső támogatások, adományok. Az állami bevételek túlnyomó részét reprezentáló adójellegű bevételek rendszere alkalmazkodik a gazdaságpolitika stratégiai célkitűzéseinek megvalósításához, de egyben alkalmas rövidebb távú célok megvalósításának elősegítésére is. Az adórendszerrel szemben támasztott követelmények között eszerint fontos helyet foglal el a stabilitás és az ésszerű rugalmasság ismérve, emellett további követelményként utalni kell az igazságosság (méltányosság), a haszonelvűség, a közteherviselés, a hatékonyság, az egyszerűség és a lehető legkisebb adminisztrációs költségigény követelményeire. A költségvetés kiadási oldalán - az állam, a közigazgatás működésével és fejlesztésével kapcsolatos kiadásokon túlmenően - mint előzőekben jeleztük a gazdasági szervezeteknek nyújtott támogatások eszközével a strukturális és regionális fejlesztés célok, a szociális, oktatási juttatások széleskörű rendszerével pedig a társadalomfejlesztési és ehhez kapcsolódó gazdaságpolitikai célok megvalósítását segíti elő. A költségvetés-politika megvalósítását szolgáló politikák, szabályozók és intézmények egészét az államháztartás intézménye foglalja magában. Más szóval: az államháztartás tehát a nemzetgazdaságban és a társadalomfejlesztésben való állami szerepvállalás gazdálkodási, pénzügyi oldalát jeleníti meg. A monetáris politika a gazdaságpolitika azon célkitűzéseinek, eszközeinek és intézményi rendszerének összessége, amellyel a pénzpiacot szabályozza, különös tekintettel a forgalomban lévő pénz mennyiségének szabályozására. A monetáris politika alakításának központi szereplője a központi bank vagy jegybank, Magyarországon a Magyar Nemzeti Bank. A központi bank jogállását, feladatait, működésének feltételeit magasszintű jogszabályok, mindenek előtt a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001.évi LVIII. törvény szabják meg. E törvény szerint az MNB elsődleges célja az árstabilitás elérése és fenntartása. Alapvető feladatai: a nemzeti fizetőeszköz értékállóságának védelme érdekében meghatározza és megvalósítja a monetáris politikát; kizárólagosan jogosult bankjegy- és érmekibocsátásra; hivatalos deviza- és aranytartalékot képez és kezeli azt; a devizatartalék kezelésével és az árfolyampolitika végrehajtásával kapcsolatban devizaművele-
48
teket végez; kialakítja és szabályozza a belföldi fizetési és elszámolási rendszereket, támogatja azok biztonságos és hatékony működését; a feladatai ellátásához szükséges statisztikai információkat gyűjt és tesz közzé; támogatja a pénzügyi rendszer stabilitását, valamint a pénzügyi rendszer prudenciális felügyeletére vonatkozó politika kialakítását és hatékony vitelét. Az MNB egyéb tevékenységet – jogszabályban meghatározott felhatalmazás alapján – csak elsődleges célja és alapvető feladatai teljesítésének veszélyeztetése nélkül folytathat. A monetáris politika instrumentumai közé tehát mindazok az eszközök beletartoznak, amelyekkel a központi bank képes befolyásolni a pénzpiac működését. Ezek sorában mindenek előtt ki kell emelni az árfolyam-politika alakítását, a refinanszírozási kamatláb (általában a kamatpolitika) alakítását, a kereskedelmi bankok kötelező tartalékrátájának meghatározását és a tartalékkötelezés szabályozását, a központi bank által folytatott nyílt pénzpiaci intervenciókat. A monetáris politika eszközeivel a központi bank hivatott és képes a pénzpiac (és az értékpapír-piac) közvetlen befolyásolására és ezen keresztül az árupiac befolyásolására is. Ez egyben azt is jelenti, hogy a központi bank e szerepkörében a gazdaságpolitika célrendszerében hatást tud gyakorolni az összkereslet alakulására is. A monetáris politika mindezek révén megkülönböztetett szerepet játszik az árstabilitás biztosításában, az antiinflációs politika alakításában, de szélesebb értelemben közvetve hatást tud gyakorolni a makrogazdasági folyamatok mindegyikére. A monetáris politika megvalósításának eszközei közül: - Az árfolyam-politika megfelelő alakításával a központi bank elő kell segítse a gazdasági stabilitás fenntartását, az infláció féken tartását, a külkereskedelemben versenyző magyar termékek versenyképességének biztosítását, és ezzel egyidejűleg megfelelő hatékonyságnövekedési külső kényszer fenntartását a külpiac-orientált termelőszektorok számára, a külső fizetési egyensúly vagy a gazdaságfejlesztési célú külső forrásbevonást lehetővé tevő kezelhető fizetési mérleg biztosítását. - A kamatpolitika alakítása lehetőséget ad a központi bank számára, hogy a kereskedelmi bankok egyik forrásaként szereplő refinanszírozási hitelek kamatait szabályozza, a forrás megdrágítsa vagy olcsóbbá tegye, és ezáltal a bankok hitelnyújtási képességének alakításával bővítse vagy csökkentse a gazdaságban rendelkezésre álló hitel és ezáltal a pénzmennyiség összegét. - A kereskedelmi bankok kötelezően képzendő tartalékának szabályozásával a központi bank ugyancsak e bankok által meghitelezhető pénzmennyiséget szabályozza, amely visszahat a kamatláb alakulására. A központi bank – egyes kritikus esetekben – jogosult emellett a kereskedelmi bankok tartalékképzéséhez nyújtható hitelek korlátozására is. - A központi bank értékpapír kereskedelemmel (állampapírok eladásával) is képes hatni a forgalomban lévő pénzmennyiség szabályozására, és nyílt piaci devizaműveletei során a magyar nemzeti valuta árfolyama szükséges védelmét is ellátja. - A központi bank a forgalomban lévő készpénz kibocsátás (emisszió) kizárólag jogosultja, amelyet a gazdaság készpénz-szükségletének növekedésével összhangban gyakorol (és természetesen gondoskodik az elhasználódott készpénzek/fizetőeszközök cseréjéről). A monetáris politikának a Kormány gazdaságpolitikájával, különösen pénzügypolitikájával való összehangolásában fontos szerepet játszik a pénzügyminiszter, aki egyben a költségvetési politika első számú felelőse.
49
A pénzügyminiszter – az érdekelt miniszterek közreműködésével – előkészíti és kidolgozza a Kormány pénzügypolitikájára (költségvetési, jövedelemi, ár-, árfolyam- és devizapolitikájára) vonatkozó javaslatokat, összehangolja a pénzügypolitikát a monetáris politikával, továbbá gondoskodik az elfogadott pénzügypolitika végrehajtása során a kormányzati intézkedések megvalósításáról. A Kormány gazdasági stratégiájára vonatkozó javaslat kidolgozása, illetve a gazdaságpolitika végrehajtása során a kormányzati intézkedések összhangját a pénzügyminiszter a gazdasági miniszterrel együtt teremti meg, ezen belül a pénzügyminiszter elsősorban a gazdasági stratégia pénzügy-politikai kereteinek meghatározásáról gondoskodik. A hosszú távú pénzügyi és a gördülő államháztartási tervezés kialakításához előrejelzéseket készít a makrofolyamatok alakulásáról, javaslatokat tesz a Kormány pénzügypolitikájának céljaira és az ezekhez megvalósításához szükséges eszközökre. A pénzügyminiszter közreműködik a gazdaságpolitikai programra vonatkozó javaslatok előkészítésében. A monetáris politika és a pénzintézeti tevékenység gazdasági igazgatási rendszerében fontos szerepet játszik a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete a Kormány irányítása alatt működő országos hatáskörű közigazgatási szerv, felügyeletét a pénzügyminiszter látja el. A Felügyelet tevékenységének célja a pénz- és tőkepiac zavartalan, illetve eredményes működésének, a pénzügyi szervezetek ügyfelei érdekei védelmének, a piaci viszonyok átláthatóságának, továbbá a tisztességes és szabályozott piaci verseny fenntartásának elősegítése, a pénzügyi szolgáltatási, a kiegészítő pénzügyi szolgáltatási, befektetési szolgáltatási, a kiegészítő befektetési szolgáltatási, az elszámolóházi, a befektetési alapkezelési, árutőzsdei, a biztosítási, a biztosításközvetítői, a biztosítási szaktanácsadói tevékenységet végző szervezet, illetve személy, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárak, a magánnyugdíjpéntárak, közraktárak, kockázati tőketársaságok, kockázati tőkealapok, kockázati tőkealap kezelők, valamint a tőzsdék és tagjaik (együtt: pénzügyi szervezetek) prudens működésének, tulajdonosaik gondos joggyakorlásának folyamatos felügyelete útján. A monetáris politika akkor lehet hatékony és sikeres, ha összhangban van a költségvetési politikával. Az állam, a Kormány gazdaságpolitikája együttesen és kombinálva alkalmazza a gazdasági igazgatás e két kardinális eszközrendszerét a makrogazdasági folyamatok alakításában, amelyek sematikus hatásmechanizmusát az alábbi ábra szemlélteti.2
2
A 2002-2006. évi kormányzati ciklus programjának vonatkozó részeit a Függelék tartalmazza.
50
1.sz. ábra: A monetáris politika és a költségvetési politika szerepe a makrogazdasági folyamatok alakításában Állami gazdaságpolitika Mire irányul? Kereslet
Kínálat Milyen eszközökkel szabályoz az állam?
Bevétel
Költségvetés Kiadás
Monetáris
Költségvetés
Mit kíván az állam szabályozni? Adókat
Vásárlásokat
pénzmennyiséget
adókon keresztül a kínálatot
3.3. Az állami támogatáspolitika és fő eszközei 3.3.1. Mit értünk állami támogatás alatt? A köznyelvben állami támogatás alatt olyan állami transzfereket értünk, melyek természetes személyek jövedelempótlását szolgálják, vagy olyan szervezeteknek a működéséhez, fejlesztéséhez járulnak hozzá, amelyek közvetlenül nem címzettjei az állami költségvetésnek. Ez utóbbi körben a támogatások haszonélvezői tehát a magánszféra vállalkozásai, az önkormányzatok, illetve az egyházak, és a civil szféra szervezetei. Azoknak a támogatásoknak, melyeket az állam közvetlenül nem gazdasági szervezeteknek juttat csak közvetett módon van a gazdasági folyamatokat, illetve gazdasági struktúrát befolyásoló hatása. Az egyéni jövedelempótló támogatások hatnak a fogyasztói kereslet szerkezetére. Az önkormányzatok fellépnek a piacon, mint megrendelők, és saját eszközrendszerükkel - pl. a helyi adókban érvényesített kedvezményekkel, vagy vállalati telephelyek, ipari parkok létesítésével - önmaguk is támogathatják a településen letelepedő vállalkozásokat. Az egyházak, illetve a civil szféra szervezetei is lehetnek megrendelők, vagy bizonyos közszolgáltatások biztosításával, mint pl. oktatás befolyásolják a piaci szereplőket. Az állam gazdaságpolitikai eszközrendszeréhez direkt módon azonban csak azok a támogatások tartoznak, melyeket az állam közvetlenül a gazdasági szféra vállalkozásainak nyújt. Ebben a szűk gazdaságpolitikai értelemben állami támogatás minden olyan eszköz, mellyel az állam kedvezőbb pozícióba hoz egyes vállalkozásokat, mintha csupán a piac törvényei alapján működnének. Sokkal szélesebb eszköztár áll az állam rendelkezésére a piaci szereplők kedvező irányú befolyásolására, mint a köztudatban támogatásnak értelmezett közvetlen költségvetési transzferek. Ugyanilyen hatással vannak az adórendszerben érvényesített kedvezmények, vagy más pénzügyi szabályozó eszközök (pl. gyorsított amortizációs kulcs engedélyezése), a konszolidációs programok, a kedvezményes hitelkonstrukciók, vagy az állami garanciavállalások.
51
Közvetett módon pedig az állami gazdaságpolitika más eszközei is lehetnek "támogató" hatással. Az állam saját tulajdonú vállalatainak tőkeemelésével is befolyásolja a piacot. Az állam, mint nagy megrendelő kedvező helyzetbe hozhatja a preferált ágazatok vállalkozásait, a nagy állami infrastruktúra fejlesztések, vagy az államilag finanszírozott képzés pedig gyakorlatilag az érintett területen működő vállalkozások költségeit csökkentik. (egy autópálya kiépítése csökkenti a környezetében lévő vállalkozások szállítási költségeit, bizonyos szakmák magas színvonalú állami szintű oktatása a munkaerő képzésének, továbbképzésének költségeit stb.)
3.3.2. Az állami támogatáspolitika Egységesen és önállóan értelmezhető állami támogatáspolitika nem létezik. A nem gazdasági szférának nyújtott támogatásokat alapvetően más - nem közvetlenül gazdaságfejlesztést célzó - szakpolitikák határozzák meg (önkormányzati politika, szociálpolitika, stb.), bár bizonyos esetekben gazdaságfejlesztési célokat is szolgálhatnak (pl. lakástámogatás). Ebben az összefüggésben tehát az állami támogatáspolitika a támogatási szakpolitikák összessége. Ha az állami támogatásokat leszűkítjük a gazdasági szereplőknek közvetlenül nyújtott támogatásokra, akkor sem értelmezhetjük önmagában az állami támogatáspolitikát, az nyilvánvalóan csak az állami struktúrapolitika egy eleme. Az állam a gazdasági szerkezet átalakítására vonatkozó céljainak függvényében hathat a tulajdonosi struktúrára, befolyásolhat egyes ágazatokat, (pl. mezőgazdaság, idegenforgalom), azon belül egyes alágazatokat (pl. gépkocsigyártás, vagy mikroelektronika), egyes tevékenységeket (pl. kutatás-fejlesztés, export), vagy egyes földrajzi területegységeket. (fejlődésben elmaradott megyék, régiók, határmenti térségek stb.). A befolyásolás célja lehet egyes fejlődési folyamatok gyorsítása, vagy egyes problematikus folyamatok fékezése. A gazdaság szerkezetének átalakítása egyben a gazdasági növekedést is szolgálhatja, ha az intézkedések nemzetgazdasági szinten javítják a gazdaság jövedelemtermelő képességét. (pl. azt eredményezik, hogy a korszerű, hatékonyabb, nagyobb jövedelemtermelő-képességű ágazatok kerülnek túlsúlyba, a kutatás-fejlesztés eredményeképp nő egy-egy iparág hatékonysága). A beavatkozás célja lehet a gazdasági egyensúly javítása (pl. exportösztönzés), vagy bizonyos gazdasági-társadalmi feszültségek mérséklése (pl. területi egyenlőtlenségek csökkentése), vagy a fenntartható fejlődés feltételeinek biztosítása (pl. környezetvédelem). Struktúrapolitikai céljainak eléréséhez az állam élhet egyedi intézkedésekkel (pl. államosítás, vagy privatizáció), szabályozó eszközökkel (pl. környezetvédelmi előírások, energia, és a közlekedési és hírközlési szektor szabályozása stb.), direkt eszközökkel (pl. mennyiségi kontingensek, beruházások engedélyezése, árszabályozás), de közvetett eszközökkel is (közösségi kiadások, adópolitika, infrastruktúrafejlesztés, beruházások támogatása stb.). Gyakorlatilag az állami struktúrapolitikának ezen utóbbi - közvetett - eszközei jelentik a támogatáspolitika eszköztárát. Önmagában az is gazdaságpolitikai döntés függvénye, hogy a rendelkezésre álló eszközök közül az állam melyeket és milyen struktúrában választ. Az aktív állami szerepvállalás piackonform rendszerében a közvetett eszközök, azaz a támogatáspolitikai eszközök súlya egyértelműen növekvő. Az Európai Unió versenyszabályozása az állami támogatások bizonyos formáit általában kifejezetten tiltja (direkt ágazati, vagy egyedi támogatások, adókedvezmények stb.), de bizonyos közösségi célok érdekében (területi egyenlőtlenségek csökkentése, környezetvédelem, kis és középvállalkozások támogatása stb.), a támogatásokat engedélyezi, sőt maga az EU is intenzív támogatási politikát folytat. 52
A támogatáspolitika az állam azon döntéseinek összessége, melyben meghatározza a támogatáspolitikai célokat, kijelöli a célokon belül azokat a prioritásokat, melyekre az adott időszakban koncentrálni kíván, és kiválasztja a célok elérését szolgáló eszközöket. A támogatáspolitika csak akkor lehet sikeres, ha az általános gazdaságpolitikai célokhoz és prioritásokhoz illeszkedik, ha figyelembe veszi az általános gazdasági szabályozás hatásait, ha a támogatáspolitikai eszközöket összehangolja, illetve ha a támogatások eredményességét és hatékonyságát folyamatosan figyelemmel kíséri, a tapasztalatokat pedig visszacsatolja. A támogatáspolitikai eszközök így értelemszerűen szoros összefüggésben vannak a gazdaságpolitika által meghatározott egyéb eszközökkel, a tervezéssel, az áru, szolgáltatás és munkaerőpiac szabályozásával, a versenyszabályozással, az egyes ágazati politikákkal, és mivel a támogatáspolitika eszközei elsősorban fiskális eszközök - az állami költségvetési politikával.
3.3.3. A támogatáspolitika céljai A támogatáspolitikai célok meghatározásakor alapvetően az átfogó gazdaságpolitikai célokból, azon belül pedig elsősorban a gazdasági szerkezet átalakítására vonatkozó célokból kell kiindulni. Ennek természetesen feltétele, hogy létezzen egy - jobb esetben az országgyűlés által elfogadott - átfogó gazdaságstratégia. A gyakorlatban azonban gyakran megtörténik, hogy egyes kormányoknak nincs egységes rendszerbe foglalt, meghirdetett gazdaságstratégiája, vagy ha van is deklarált stratégia, nem igazán érvényesülnek az összkormányzati szempontok, így az egyes ágazatok, tárcák, vagy esetleg más érdekcsoportok saját részcéljaikat hatékonyan érvényesítik a támogatási célok kialakításában. A gazdaságpolitikai célok között - az adott ország gazdasági helyzetének, illetve az adott kormány politikai irányvonalának függvényében - különböző mértékben kaphatnak prioritást a gazdasági növekedés, a gazdaság egyensúlyi helyzetének javítása, a gazdaságban létező feszültségek csökkentése (esetleg válsághelyzetek kezelése), illetve a gazdaságra csak hosszabb távon visszaható feltételek javítása. (pl. környezeti állapot, humán infrastruktúra fejlettsége). A támogatáspolitika céljai lényegében e prioritásokhoz illeszkednek. A támogatáspolitikai célokat azonban csak főbb vonalakban határozzák meg az általános gazdaságpolitikai célok. Nemzeti szinten ugyanis csak igen ritkán létezik olyan dokumentum, mely átfogóan összefoglalja és rendszerezi a támogatási célokat és kijelöli azokon belül a prioritásokat. Sokkal inkább jellemző, hogy a gazdasági stratégia egyes elemei részstratégiákban öltenek testet. Elkészülnek ágazati (pl. agrárstratégia), vagy horizontálisan megjelenő (K+F stratégia, kis és középvállalkozások fejlesztésének stratégiája), vagy területi részstratégiák, a támogatáspolitika konkrét céljai és részcéljai pedig ezek függvényében alakulnak ki. Önmagában az a tény, hogy a gazdaság egy szegmensére kidolgozásra kerül valamilyen stratégia (és minél magasabb szinten az országgyűlés, vagy a kormány által elfogadásra kerül) elősegíti, hogy az abban foglalt célok megjelenjenek a támogatási célok között. Miután a támogatáspolitika céljai viszonylag átlátható módon fordítódnak le az állami költségvetésben is megjelenő támogatási keretekre, sokkal jobban ki vannak téve az egyes érdekérvényesítő törekvéseknek Az Európai Unió országaiban - egyes közös európai célok esetében a nemzeti politikákhoz európai támogatást is felhasználva - általában a következő célok jelennek meg a nemzeti támogatáspolitikákban. − Humán erőforrások fejlesztése (K+F, oktatás-szakképzés) − A foglalkoztatási színvonal emelése aktív foglalkoztatási eszközökkel, egyes speciális munkavállalói rétegek foglalkoztatásának támogatása
53
− Belső gazdasági-társadalmi kapcsolatrendszer erősítése (informatika, közlekedési infrastruktúra, vállalkozások közötti kapcsolati háló, gazdasági szolgáltatások, humán infrastruktúra hálózata stb.) − Hátrányos helyzetű térségek esélyegyenlőtlenségeinek mérséklése − Kis és középvállalati szektor megerősítése − A gazdaság ágazati és termékszerkezetének modernizálása, csúcstechnológia fejlesztése − Válságágazatok védelme, vagy stratégiai ágazatok fejlesztése − Az európai nagyrendszerekbe való bekapcsolódás − Környezetvédelem Természetesen itt nem soroltuk fel a legtöbb közforrást felemésztő támogatási célt az agrárszektor piaci helyzetének, versenyképességének javítását, az agrártermelők jövedelmének szinten tartását, mivel ez a közös európai politikák egyike, melyben nemzeti támogatási rendszerek nem működnek.
3.3.4. A támogatáspolitika eszközei A köznyelv a támogatáspolitika eszközrendszerén kizárólag a pénzügyi eszközrendszert érti. A támogatáspolitikának azonban, mint minden más közpolitikának vannak nem pénzügyi eszközei. Az állam ezen a területen is él jogi szabályozó eszközökkel, illetve más eszközökkel, mint pl. a támogatási rendszer működtetését szolgáló intézményi keretek kialakítása és működtetése, valamint bizonyos szervezési és "szolgáltató" feladatok ellátása. (pl. információnyújtás, tanácsadás, konferenciák, kiállítások szervezése, külföldi kereskedelmi képviseletek működtetése stb.). A jogi szabályozás eszközei a támogatások céljait, kereteit, feltételeit meghatározó jogszabályok, illetve egyéb jogforrások. Az állami támogatáspolitika általános kereteit törvények határozzák meg. A legkézenfekvőbb példa erre az állami költségvetésről szóló törvény, az államháztartási törvény, a kis és középvállalkozások támogatásáról szóló törvény, az agrárgazdaság fejlesztésről szóló törvény, vagy a területfejlesztési törvény. Elkülönített állami pénzalapot is csak törvénnyel lehet létrehozni. A támogatáspolitika fő célkitűzéseit, irányait gyakran rögzítik országgyűlési határozatok. Erre jó példa az Országos Területfejlesztési Koncepció, az országgyűlés által elfogadott ágazati fejlesztési koncepciók, tervek, vagy pl. a területfejlesztési támogatások és a decentralizáció elveinek, valamint a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszeréről hozott határozatok. A pénzügyi eszközök felhasználásának szabályozása, ha ágazatokon átívelő általános szabályokról, vagy valamilyen kiemelt terület szabályozásáról van szó, kormányrendeletekkel történik. Erre példák az államháztartási törvény végrehajtási rendeletei, illetve az agrártámogatások igénybevételének feltételeit, vagy a területfejlesztést szolgáló pénzügyi eszközöket és az igénybe vehető kedvezmények felhasználását szabályozó rendeletek. A támogatáspolitika bizonyos kormányzati céljait, illetve az esetleges egyedi támogatási döntéseket gyakran kormányhatározatok rögzítik. Ugyanez érvényes a kormány támogatáspolitikai rendszer átalakítására vonatkozó törekvéseire. Erre a legkézenfekvőbb példák a támogatási rendszer EU konform átalakítását célzó határozatok. Az egyes célelőirányzatok, vagy alapok felhasználásának részletes szabályait pedig leggyakrabban miniszteri rendeletek határozzák meg. A támogatáspolitika pénzügyi eszközrendszerét több szempontból lehet csoportosítani.
54
Az első és leggyakrabban alkalmazott csoportosítás a támogatás formája, pontosabban közgazdasági tartalma alapján történik. Ebből a szempontból megkülönböztethetünk: − adópolitikai intézkedéseket (pl. adókedvezmények, kedvezményes amortizációs kulcs, meghatározott költségek levonása az adóalapból, adómentes alapok, pl. beruházási alap akceptálása) − működési támogatásokat − ártámogatást (pl. a közlekedésben a jegyek árának támogatása) − piacra jutási támogatást (pl. exporttámogatás, agrárpiaci rendtartásban foglalt piacra jutási támogatások) − bevételt növelő, illetve költségeket csökkentő támogatásokat (pl. bérköltségeket csökkentő támogatások, az agrárszférában a földhasználathoz kapcsolódó támogatások) − kockázatot csökkentő, illetve a károk felszámolásához nyújtott támogatásokat (melyek leggyakoribb formája szintén az agrárszférában pl. az árvíz-, belvízkárok kompenzálása) − fejlesztési célú támogatásokat: o vissza nem térítendő dotáció o speciális adópolitikai intézkedés − kedvezményes feltételekkel nyújtott hitelkonstrukciókat − kamattámogatást (piaci hitelfelvétel kamattörlesztését, vagy annak egy részét átvállalja a költségvetés) − állami garanciavállalást. A támogatásokat abból a szempontból is megkülönböztethetjük, hogy milyen módon lehet hozzájutni a támogatásokhoz. Ebből a szempontból a támogatás lehet: − egyedi döntéseken alapuló (kormányzati döntés alapján egy konkrét vállalkozás, vállalkozáscsoport támogatása) − normatív (a jogszabályokban lefektetett feltételeknek megfelelő minden vállalkozás jogosult a támogatásra) − pályázati alapon megítélt (a jogszabályok, illetve a pályázati kiírás csak az általános feltételeket rögzítik, a feltételeknek megfelelő pályázatot benyújtó vállalkozások közül egy bizottság választja ki a támogatásra jogosultakat) A harmadik - elsősorban az európai unióban - gyakran alkalmazott csoportosítás annak alapján történik, hogy a gazdasági struktúra mely szegmensének befolyásolását célozza az adott támogatás: Ebből a szempontból beszélhetünk: − ágazati (egy-egy ágazat fejlesztési prioritásait tükröző) − horizontális (az egész ország területén és minden ágazatban működő speciális vállalkozás-csoportokat pl. (kis és középvállalkozások), vagy tevékenységeket (pl. kutatás-fejlesztés) támogató − területi (a területfejlesztés szempontjait tükröző, területi logikát követő) támogatásokról. Támogatáspolitikai döntés függvénye, hogy a fent ismertetett formák közül az állam melyeket és milyen kombinációban preferál. Szakmai és politikai érvek sokasága hozható fel egyegy támogatási forma mellett, vagy ellen. Az egyik tipikus dilemma, hogy a költségvetés bevételi, vagy kiadási oldalát terhelje-e a támogatás.
55
A bevételi oldalt érintik az adópolitikai intézkedések, melyek ellen gyakran hangoztatott érv, hogy nem igazán átláthatóak, nem alkalmasak kellő differenciálásra, számbavételük, hatásuk mérése nehézségbe ütközik. Mellettük felhozott érv, hogy a támogatás ilyen formában csak normatív módon történhet, így kizárt, hogy a támogatáspolitikai céloktól független szempontok alapján "osztogassák" őket. A kiadási oldalt terhelő támogatások sokkal inkább átláthatóak, hiszen minden évben szavaznak róluk a költségvetésben, könnyebb őket differenciálni, valamint közvetlenebb számbavételt, ellenőrzést és hatékonyságmérést tesznek lehetővé. Egyetlen hátrányuk, hogy az az ideális helyzet, mely szerint a demokratikus jogállam bölcs képviselői hosszú, minden körülményt mérlegelő szakmai vita után, a nyilvánosság számára is elérhető módon döntenek a támogatási célokról és a melléjük rendelt keretekről a gyakorlatban nem mindig igaz. A célok és keretek meghatározása a különböző - az adott támogatásban érdekelt - csoportok lobbiharcának eredménye. Ráadásul a támogatások konkrét megítélése számtalan lehetőséget adhat az egyedi mérlegelésre, a személyes érdekérvényesítésre, sőt kiélezett formában a korrupcióra. A magyar gyakorlat ezen a téren egyre inkább az EU gyakorlatot követi, mely a kiadási oldalt preferálja, azonban a támogatások folyósítását és felhasználását szigorú szabályozáshoz és ellenőrzéshez köti. A másik gyakori vitát kiváltó kérdés, hogy a beruházási támogatásokat vissza nem térítendő támogatás, vagy valamilyen kedvezményes hitelkonstrukció formájában érdemes nyújtani. Hosszú ideig a szakmai közvélemény éppen a beruházás megtérülésének biztonságára, illetve újabb forrásképződésre hivatkozva a visszatérítendő formákat részesítette előnyben. A legújabb álláspontok azonban - elsősorban az EU mintáját követve- egyszerűbbnek, könnyebben átláthatónak minősítik a dotációt, melyet azonban szigorú feltételekhez, pl. egy központi program céljaihoz való illeszkedéshez, saját források meglétéhez, előzetes gazdaságossági számításokhoz, a felhasználás folyamatos monitoringjához, és pénzügyi ellenőrzéshez stb. kötnek. A magyar támogatási gyakorlat differenciáltan alkalmazza a különböző támogatási formákat. Az egyedi, normatív, illetve pályázati rendszeren alapuló támogatási formák közül szintén az EU gyakorlatát követve egyre inkább előtérbe kerülnek a pályázati rendszeren alapuló formák, melyek egyesítik a normatív és egyedi rendszer előnyeit. Alkalmasak arra, hogy pontosabban megcélozzák a támogatni kívánt vállalkozásokat (mint az egyedi döntéseken alapuló támogatások), jogszabályok által lefektetett, átlátható keretek között működnek (mint a normatív támogatások) és biztosítékot adnak arra is, hogy a támogatott vállalkozás valóban a strukturált céloknak megfelelően hasznosítja a támogatást. Szintén az Európai Unióhoz való csatlakozás vetette fel annak igényét, hogy a magyar gyakorlatban is megkülönböztessük az ágazati, a horizontális és a területi támogatásokat. A korábbi támogatási rendszerben, az igazgatási rendszer tagoltságának köszönhetően túlsúlyban voltak a kifejezetten ágazati, vagy pusztán pénzügyi logikájú támogatások. Jelenleg egy lassú átalakulásnak vagyunk szemtanúi, mely folyamatban egyre inkább tért nyernek a horizontális és a területi támogatások. A gazdaságfejlesztést szolgáló állami támogatások nagyságrendje – bizonyos átfedések és a közvetett támogatások miatt - nehezen becsülhető. Az Európában jellemző értéket kb. a költségvetési kiadások 3-5 %-ra becsülik, de ez az országok fejlettsége és gazdaságpolitikai gyakorlata miatt - erősen differenciálódik. Hazánkban jelenleg megközelítően a költségvetés 44,5 %-át fordítjuk a gazdálkodó szervezetek közvetlen támogatására, kb. 3-4 %-át beruházási
56
támogatásokra, és 2,5-3 %-át közvetlen állami beruházásokra. Ez az arány nem tekinthető magasnak, ha figyelembe vesszük, hogy a kevésbé fejlett európai országokban sem ritka a kb. 7 %-os érték, illetve a közös európai források további mintegy 2-3%os támogatási szint növekedést jelentenek Az állami támogatások forrása általában az állami költségvetés. (A bevételi oldalt érintő adókedvezmények esetében persze ez csak közvetett módon igaz, hiszen ez esetben az állam lemond költségvetési bevételeinek egy bizonyos hányadáról.) Régóta visszatérő vita, hogy egy átlátható, hatékony, jól működő, és ellenőrizhető támogatási rendszert az állami költségvetés részeként működő (így a költségvetési pénzeszköz felhasználás általános szabályai szerint átcsoportosítható, elvonható) egy-egy tárca által kezelt célelőirányzatok, vagy bizonyos célokhoz rendelt elkülönült (garantált, csak erre a célra elkülönített bevételekkel rendelkező, elkülönülten tervezhető), állami pénzalapok szolgálják hatékonyan. A magyar gyakorlatban korábban nagyon sok elkülönült alap működött, melyek felhasználásával, ellenőrizhetőségével kapcsolatban igen rossz tapasztalatok alakultak ki. Ennek következménye volt az alapok összevonása, majd megszüntetése és a támogatási források célelőirányzat formájú tervezése. Mára már csak két elkülönült alap maradt a támogatási rendszerben. (Munkaerőpiaci Alap, Központi Nukláris Pénzügyi Alap) Vannak azonban olyan szakértői vélemények, melyek szerint bizonyos jól körülhatárolható (esetleg ágazatokon átívelő) célok esetében van jogosultsága és értelme az alapszerű kezelésnek. Az átfogó gazdaságpolitikai céloknak megfelelő támogatási rendszer kialakítása a költségvetési tervezés gyökeres megújítását igényli, mert csak így biztosítható, hogy a pénzügyi eszközrendszer harmonizáljon a deklarált célokkal. Olyan új tervezési módszerekre van szükség, melyet a hagyományos költségvetési szerkezet és tervezési módszerek nem tettek lehetővé. Ma már a magyar költségvetésben is megjelennek azok a technikák, melyekkel a célokhoz rendelt, kiszámítható, de mégis rugalmas, és az összefüggéseket is figyelembevevő költségvetés kialakítható. Ilyenek a nem bázis alapú tervezés technikák, a gördülő tervezés, a programfinanszírozás. A nem bázis alapú tervezés szakít azzal a technikával, mely az állami költségvetés fejezetek és címek és sorok közötti elosztását elsősorban az előző év bázis számaihoz köti. A gördülő tervezés lehetővé teszi, hogy a több évre átnyúló programok és beruházások tervezhetőek és finanszírozhatóak legyenek, egyben világosan megmutassák, hogy a következő év forrásai közül melyek azok, melyek már "lekötöttek". A programfinanszírozási technikák lehetővé teszik egy-egy - esetleg ágazatokon és célelőirányzatokon átívelő - fejlesztési program finanszírozásának tervezését. A támogatáspolitika eszközrendszeréhez differenciált intézményrendszer kapcsolódik. Az intézményeket két csoportba lehet osztani. Az első csoportba azok a szervek tartoznak, amelyek a támogatási döntéseket előkészítik, illetve a döntéseket meghozzák. Ebbe a körbe tartoznak pl. a megyei területfejlesztési tanácsok, a regionális fejlesztési tanácsok, a vállalkozásfejlesztést lebonyolító szervezetek, a földművelésügyi hivatalok, stb. A másik csoportba pedig azok a szervek tartoznak, amelyek a támogatás pénzügyi folyósítását végzik. Ebbe a körbe első sorban az APEH, az Államháztartási Hivatal és területi szervei, valamint a Magyar Államkincstár Rt. tartoznak.
3.3.5. A magyar támogatási rendszer A magyar támogatáspolitika és támogatási rendszer hosszú ideig magán hordozta mind a szocialista tervgazdálkodás idején kialakult gyakorlat, mind a rendszerváltozás utáni nagyfokú liberalizáció által újonnan keletkező ellentmondások terhét. Miközben ugyanis a költségvetés 57
szerkezete és a tervezési módszerek alapvetően a régi gyakorlatot követték (bázis alapú tervezés, ágazati széttagoltság), divatos szlogenné vált az állam "kivonulása" a gazdaságból és szinte ki sem ejthette senki a száján azt a szót, hogy tervezés. A végeredmény az lett, hogy nem volt átfogó gazdasági stratégia, melynek céljaihoz és prioritásaihoz lehetett volna rendelni a támogatáspolitikát, a támogatási rendszer elemei pedig véletlenszerűen, egyes erősebb (ágazati, vagy politikai) lobbi csoportok érdekei szerint alakultak. Az ágazati minisztériumok, mint az adott támogatást nyújtó alapot, vagy célelőirányzatot kezelő szervek saját ágazati logikájuk alapján működtették saját rendszerüket. A források megszerzésének legbiztosabb módjának az látszott, ha sikerült elérni, hogy egy-egy támogatott célra elkülönült állami pénzalapot hozzanak létre. A kilencvenes évek közepére gazdaságfejlesztést, infrastruktúrafejlesztést, területfejlesztést szolgáló eszközrendszer rendkívül bonyolult, szinte áttekinthetetlen, sokszor hatásait tekintve is ellentmondásos lett. Sem a költségvetési tervezési, sem az elszámolási rendszer nem tette lehetővé, hogy világos képet kapjunk a támogatási rendszer működéséről. Nem volt összehangolt a támogatások igénylésének, döntésének lebonyolítási rendje, a pénzügyi eszközöket pedig rendkívüli széttagoltság, szétforgácsoltság, jelentős átfedések, és párhuzamosságok terhelték. Világos, áttekinthető eszköz és intézményrendszer nélkül pedig még remény sem volt arra, hogy a struktúrapolitikai céloknak megfelelően alakítsuk a támogatásokat. A területfejlesztési célok vonatkozásában, pl. jól érzékelteti a helyzetet az a tény, hogy egy 1996-os vizsgálat során, a különböző támogatási eszközök területi megoszlására vonatkozóan a legtöbb minisztérium nem tudott adatokkal szolgálni. A hazai rossz tapasztalatokra és az európai uniós várakozásokra tekintettel egyre inkább felmerült a támogatási rendszer összehangoltságának és átláthatóságának, valamint a EU konform átalakításának igénye. Ezt a törekvést kormányhatározatok rögzítették, melyek eredményeképpen a hazai támogatási rendszer több vonatkozásban is egyre inkább közelít az európai gyakorlathoz. A társulási szerződés, illetve más nemzetközi egyezményekhez való csatlakozás (pl. GATT) szükségessé tette bizonyos támogatási formák fokozatos megszüntetését. (pl. exporttámogatások bizonyos formái, bizonyos adókedvezmények stb.) Az uniós csatlakozásig fenntartható támogatási rendszerünk önállósága (pl. önállóan működtetjük agrártámogatási rendszerünket), és nem kell betartanunk az EU versenyszabályozásában rögzített, a támogatásokra vonatkozó szabályokat. Támogatáspolitikánkban addig feltétlenül kettős követelménynek kell eleget tennünk. Egyrészt úgy kell meghatároznunk a támogatási célokat, és olyan támogatásirendszert kell működtetnünk, mely segíti a magyar vállalkozások felkészülését az európai versenyre, másrészt viszont olyan irányban kell átalakítani támogatási politikánkat, mely alapelveiben, céljaiban, az alkalmazott eszközökben, a támogatások folyósításának mechanizmusaiban minél jobban hasonul az európai gyakorlathoz. E törekvések kézzel foghatóan jelen vannak a mai magyar támogatási politikában. A támogatási célok között prioritást kap a dinamikus és fenntartható gazdasági növekedés, a növekedési bázis kiszélesítése, hazai vállalkozások versenyképességének javítása, a gazdaság kitörési pontjainak, a húzó ágazatoknak fejlesztése, a strukturális és területi feszültségek enyhítése. E célok közvetett módon a foglalkoztatáspolitikát is szolgálják. A hazai támogatási célok ezzel párhuzamosan egyre jobban hasonulnak az EU-ban alkalmazott a fejlesztési célok és prioritások rendszeréhez. E folyamat elsődleges mozgatórugója, hogy érdemes hazai céljainak az EU támogatási rendszer céljaihoz illesztenünk, mivel ezekhez a célokhoz - jelenleg még szerény - de a későbbiekben egyre bővülő EU forrásokat is rendelhetünk.
58
Támogatáspolitikánk - bár bizonyos esetekben ellentmondásos, vagy lassú folyamat eredményeképp - egyre jobban követi az európai unióban érvényesülő támogatáspolitikai alapelveket. A koncentráció elvének érvénysülését szolgálta az elmúlt években az alapok, célelőirányzatok összevonása, összehangolása, bizonyos esetekben közös tervezése és kezelése. A kormány, illetve a minisztériumok egyre inkább szem előtt tartják a partnerség elvét, és intézményesített formában vonják be a kormányzati, és önkormányzati szerveket, a vállalkozói és a civil szférát a tervezésbe, és a tervek végrehajtásába. Egyre gyakoribb, hogy az állami támogatások nem elkülönülten működnek, hanem azokat kidolgozott programokhoz rendelik, azaz érvényesül a programozás elve. Az addicionalitás elve szinte minden esetben érvényesül a szabályozásban, illetve a pályázati kiírásokban, melyek általában saját erő meglétéhez kötik a támogatások folyósítását. Az EU-ban is csak a legutóbbi években került előtérbe a nyilvánosság követelménye, melyet hazai gyakorlat is egyre inkább követ. Elsősorban az informatika fejlődése tette lehetővé, hogy a támogatási célok, a programok, a támogatási előirányzatok, a pályázati feltételek, a megítélt támogatások és esetleg a támogatások eredményességére, hatékonyságára vonatkozó információk minél szélesebb körben nyilvánosságot kapjanak. Az alapelvek közül a szubszidiaritás érvényesülésének folyamata talán a leginkább ellentmondásos. Ez elsősorban annak köszönhető, hogy a szubszidiaritás alapvető feltétele az igazgatási struktúra bizonyos fokú decentralizációja, mely egyben együtt jár azzal, hogy a területi szinteken megfelelő források álljanak rendelkezésre az adott szinten kezelhető támogatási célok megvalósításához. A magyar közigazgatásban azonban egyelőre hiányzik a valós középszint, a régió kontra megye vita elhúzódása pedig hátráltatja e szint megerősödését. Az első lépések azonban - elsősorban a területfejlesztési intézményrendszer megerősítése kapcsán - e területen is megtörténtek. Az EU-ban alkalmazott technikákhoz hasonulnak hazánkban a pénzügyi eszközök felhasználásának mechanizmusai is. Amint azt már a támogatáspolitikai eszközök leírásánál kifejtettük, hasonul a támogatások struktúrája, azok elérhető formái, a támogatások megítélésénél alkalmazott kritériumrendszer, az igénybevétel feltételei. Kialakulnak a támogatási rendszer intézményei, hasonulnak a tervezés, a koordináció és egyeztetés, a pályáztatás, a döntés, a finanszírozás, a monitoring, a számbavétel, és az ellenőrzés mechanizmusai.
3.3.6. Egyes, közvetlenül gazdaságpolitikai célokat szolgáló támogatási rendszerek 3.3.6.1. Agrártámogatások A agrártámogatások bizonyos értelemben kivételt képeznek a magyar támogatási rendszeren belül. Maga az EU is kiemelten kezeli az agrárszférát, közös agrárpolitikát egyben agrártámogatási politikát folytat, és kiemelt forrásokkal támogatja a mezőgazdasági termelőket. A magyar támogatáspolitikában is különös figyelmet kell kapnia az agrárszektornak, mivel ezen a területen fokozottan felmerül a magyar vállalkozók, vállalkozások felkészítésének igénye. A támogatási rendszer általános kereteit az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló 1997. évi CXIV. törvény határozza meg, az igénybevétel általános feltételeit kormányrendeletek szabályozzák, míg az egyes előirányzatok terhére történő támogatás mértékének meghatározásáról, illetve az igénybevétel feltételeiről általában az FVM miniszter rendelete rendelkezik. (Bizonyos kivételek pl exporttámogatások esetén a külügy- és a pénzügyminiszterrel közösen) A támogatások forrásai általában az FVM fejezetében tervezett agrárcélú előirányzatok, bár bevonásra kerülnek más források (pl. privatizációs bevételek), illetve más tárcáknál működő előirányzatok is. Agrártámogatásokra fordítjuk az állami költségvetés kb. 4 % - át. 59
Jelenlegi támogatási rendszerünkben szinte az agrárszféra az egyetlen, ahol jelentős mértékben működnek a vállalkozásokat segítő folyó támogatások. Ilyenek a piacra jutási támogatások: mint pl. a minőség termelést ösztönző támogatások, az agrárpiaci rendtartás alapján működő - piaci zavar megelőzését, vagy megszüntetését szolgáló piacra jutási támogatások, egyéb minőségjavítást ösztönző és piaci költségeket csökkentő (pl. agrármarketing, élelmiszerbiztonsági rendszer kiépítése, egészségügyi és élelmiszerbiztonsági vizsgálatok) támogatások, az exporttámogatás. Az agrártermelési bevételt növelő, a költségeket csökkentő támogatások körében a legfontosabbak: a földalapú növénytermelés támogatása, a biológiai alapok megőrzésének és fenntartásának támogatása (pl. bizonyos állattenyésztési támogatások, növénynemesítés támogatása stb.), az agrárfinanszírozás támogatása (pl. forgóeszközhitel kamattámogatása, kezességvállalás, a reorganizációs program keretében nyújtott támogatások), a gazdálkodás kockázatát csökkentő támogatások, szaktanácsadás támogatása, a Nemzeti Agrárkörnyezetvédelmi program megvalósításának támogatása, értékesítést, beszerzést végző szövetkezetek támogatása stb. A folyó támogatások 2001-ben és 2002-ben az összes agrártámogatás majd 60%-át fedik le. (105, illetve 107 milliárd Ft.) A támogatások másik jelentős körét az agrárgazdasági beruházások támogatása alkotja. Ilyenek a mezőgazdasági alaptevékenység beruházásainak támogatása (új épületek építése, meglévők korszerűsítése, ültetvénytelepítés, új mezőgazdasági gépek, technológiai berendezések vásárlásához nyújtott támogatás, fiatal agrárvállalkozók támogatása, a családi gazdálkodók termőföld és telephelyvásárlásának külön támogatása, stb. Beruházási támogatások másik csoportjai az öntözésfejlesztés és meliorizációs beruházások támogatása, a vízkárelhárítási program megvalósításának támogatásai. (A beruházási támogatások nagyságrendje 2001-, 2002-ben 67, illetve 64 milliárd Ft.) A támogatási rendszer külön kezeli az erdővédelemhez és erdőgazdálkodási tevékenységhez nyújtott támogatásokat, a termőföld minőségi védelméhez kapcsolódó támogatásokat, a halgazdasági tevékenységekhez, a vadgazdasági tevékenységekhez, az állattenyésztési és tenyésztésszervezési feladatokhoz nyújtott támogatásokat. E támogatások egy része beruházási célú (pl. erdőtelepítés, vagy a termőföld rendeltetésszerű használatához nyújtott támogatások) más része működési célú (jóléti és parkerdőfenntartás, erdei vasutak működésének támogatása. A támogatások e köre csak igen kis súlyt képvisel az agrártámogatások között. (kb. 4 %), összesen kb. 8 milliárd Ft. Említést érdemel, hogy a hazai agrártermelést érintő támogatások körében 2000.-től megjelent egy új elem a Vidékfejlesztési Célelőirányzat. (2001-2002-ben 4,5 illetve 5,5 milliárd Ft). Ez első jele annak, hogy hazánkban is – igazodva az EU támogatási rendszerének átalakításához – megjelent egy a komplex vidékfejlesztést célzó támogatási elem, mely nem csupán az agrártermelésre koncentrál, hanem a vidék felemelkedését szolgáló más tevékenységekre is. A komplex vidékfejlesztés a SAPARD program keretében már ma is élvezi az EU által nyújtott előcsatlakozási támogatási forrásokat
60
3.3.6.2. A "Széchenyi Terv" - hez kapcsolódó támogatások A "Széchenyi Terv" több szempontból mérföldkő a magyar gazdaságpolitika és támogatáspolitika történetében. A rendszerváltozás óta először történt meg, hogy a kormány gazdaságstratégiájára épülően egy tervdokumentum átfogóan fogalmazza meg a gazdaság-fejlesztés céljait és prioritásait, azokat "lefordítja" fejlesztési programokra, majd hozzárendeli a megvalósítást szolgáló pénzügyi forrásokat. A terv készítése és megvalósítása során arra törekszik, hogy érvényesítse az európai uniós alapelveket. Az állam és az üzleti szektor együttműködésére, korlátozott állami társfinanszírozásra, valamint programfinanszírozásra, az állami támogatási források összehangolt felhasználására épít. Újszerű a terv abban az értelemben is, hogy átlépi a "bűvös" ágazati tárca határokat és több célelőirányzat forrásait vonja be a terv megvalósításába. Ez lehetővé teszi a támogatások koncentrált és hatékony felhasználását, Az egyes programok finanszírozása is az európai uniós gyakorlatot követi. A program végrehajtásáért a "programgazda" minisztérium, - illetve annak támogatásokat kezelő egysége - felel. E szervezet felelős a program végrehajtásának megszervezéséért, a pályázati feltételek meghatározásáért, a pályázatok összeállításáért, megjelentetéséért, a döntés-előkészítés megszervezésért, a döntéshozó testületek működtetéséért, a végrehajtás általános feltételeinek biztosításáért, a végrehajtást ellenőrző monitoring-rendszer működtetéséért, valamint a program nyilvánosságának biztosításáért. A Széchenyi terv arra törekszik, hogy a pályázatok átláthatóak, ellenőrizhetőek és követhetőek legyenek. A pályázatok általában nyitottak, a feltételek megléte esetén bárki pályázhat. Csak bizonyos - elsősorban infrastrukturális projektek esetén - alkalmaz a terv a pályázati módszertől eltérő, un. diszkrecionális eszközöket, és jelöli ki a végrehajtással megbízott szervezeteket. A Széchenyi terv programjai között egyaránt szerepelnek funkcionális, szektoriális és területi programok. A tervhez - az állami költségvetésben - biztosított állami társfinanszírozás 2001ben 295, 9 milliárd, 2002-ben 330 milliárd Ft. (A költségvetés kiadásainak kb. 6 % -a) A Széchenyi Terv keretében az alábbi kiemelt programokhoz vehető igénybe támogatás: − vállalkozáserősítő program (célja a már működő vállalkozások megerősítése). A társfinanszírozás forrása a Kis és Középvállalkozási Célelőirányzat és a Gazdaságfejlesztési Célelőirányzat − lakásprogram (célja elsősorban a lakásállomány mennyiségi növelése). A társfinanszírozást PM által támogatott hitelkonstrukciók biztosítják. − turizmusfejlesztési program (célja a minőségi turizmus fejlesztése). A társfinanszírozás forrása a Turisztikai Célelőirányzat − kutatási-fejlesztési és innovációs program (célja a K+F és a vállalkozások összekapcsolása). A társfinanszírozás OM, illetve más tárcák K+F előirányzataiból történik. − információs társadalom és gazdaságfejlesztési program. A társfinanszírozás a MEH IKB előirányzataiból történik. − autópálya-építési program. Közvetlen finanszírozás a Nemzeti Autópálya Rt.-én keresztül. − regionális gazdaságépítési program (célja a térségi gazdasági hálózatok fejlesztése). A társfinanszírozást a Regionális Gazdaságépítési Célelőirányzatból biztosítják. − aktív foglalkoztatási célok támogatása (célja: új munkahelyek létrehozásának támogatása, forrása az Aktív Foglalkoztatási Célok Célelőirányzat. ).
61
− energiatakarékossági program (célja az energiafelhasználás mérséklése és az energiaellátás fejlesztése, a társfinanszírozás forrása a Gazdaságfejlesztési Célelőirányzat.) A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium kezelésében lévő célelőirányzatok felhasználásának szabályozása egységesen - egy miniszteri rendeletben - történt meg. A minisztérium kezelésében lévő előirányzatok nagyságrendje 2001-2002 évi költségvetés szerint 60-70 milliárd Ft. Amint az a felsorolásból kiderül a Széchenyi terv tágan értelmezi a gazdaságfejlesztési támogatások rendszerét. Ide sorolja pl. a magánszemélyeknek nyújtott lakáshitelek támogatását, illetve közvetlen állami infrastrukturális beruházásokat is, illetve valós tartalmuknak megfelelően támogatásként értelmezi az állami gazdaságfejlesztési intézmények, pénzintézetek támogatását is. Ezt a jelleget erősítik a Széchenyi Plusz gazdaságélénkítési programjai. (előrehozott közútfejlesztési beruházások, állami pénzügyi intézmények garanciakeretének jobb kihasználása, a lakástámogatási rendszer bővítése, EU előcsatlakozási alapok bevonása, adókönnyítések).
3.3.6.3. Területfejlesztési támogatások A hazai területfejlesztési politika és ahhoz kapcsolódó támogatási rendszer elsősorban azért tanulságos, mivel ez az európai uniós csatlakozásra való felkészülés egyik legfontosabb területe. Az általános versenyszabályozáson belül a számunkra az egyik legfontosabb elem, hogy az Unió a területfejlesztés célterületein széles körben lehetővé teszi támogatási eszközök alkalmazását, sőt saját eszközeivel segíti is a felzárkóztatás, struktúraátalakítás folyamatát. A területfejlesztési célokat szolgáló strukturális és kohéziós támogatásokra való jogosultsággal magyar támogatáspolitika forrásai kiegészülhetnek európai forrásokkal. Fogadásukra való felkészülés a csatlakozásig terjedő időszak egyik legfontosabb feladata. Nem véletlen tehát, hogy ezen a területen jelentek meg először az a törekvés, hogy támogatási rendszerünk illeszkedjen az EU normákhoz, a szabályozás, az intézményrendszer, a tervezés, programozás, finanszírozás, ellenőrzés mechanizmusai közeledjenek az európai gyakorlathoz A hazai területfejlesztési politika alapvetően kettős területfejlesztési célt tűzött ki. Egyrészt az ország európai felzárkózását szolgálóan - az ország valamennyi térségében meg kell teremteni a hatékony, de egyben fenntartható fejlődés, valamint a harmonikus térstruktúra kialakulásának lehetőségét, másrészt mérsékelni kell az országon belül kialakult területi egyenlőtlenségeket. (Főváros-vidék, város-falu, fejlett és elmaradott térségek és települések.) Európai kontextusban hazánk egész területe célterület, így hazai területfejlesztési eszközeink – bár elsősorban azokra koncentrálnak - nem korlátozódnak csupán a hazai viszonylatban elmaradott, vagy strukturális problémákkal küzdő térségekre, településekre. Az EU konform területfejlesztés alapjait teremtette meg az 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és területrendezésről. Ez a törvény - hiányosságai ellenére – egyértelműen az európai normákhoz illeszkedően állapította meg a területfejlesztés, területrendezés fő feladatait, szabályait, valamint intézményrendszerét, és új alapokra helyezte a területfejlesztés finanszírozásának rendszerét, elsőként Közép és Kelet-Európa csatlakozni kívánó országai közül. A törvény által létrehozott területfejlesztési intézményrendszer elemei (megyei és regionális területfejlesztési tanácsok, kistérségi területfejlesztési társulások) olyan a partnerség elvén alapuló szervezetek, melyek alkalmasak arra, hogy a területi tervezés, programozás térségi intézményei, egyben a területfejlesztési támogatások decentralizációjának alanyai lehes62
senek. A decentralizáció első lépései a területfejlesztés területén meg is történtek. A megyei és regionális jogosultak arra, hogy döntsenek a hatáskörükbe utalt pénzeszközökről, lehetőségük van arra, hogy fejlesztési programjaik finanszírozása érdekében megállapodást kössenek az érintett tárcákkal. A decentralizáció elveiről szóló 2001-ben elfogadott kormányhatározat szerint a Területfejlesztési Célelőirányzat 35 %-át regionális, 30 %-át megyei szintre kell decentralizálni. (Megyei szinten e forrásokat egészítik ki az önkormányzatoknak nyújtott területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatások.) A területfejlesztési célú pénzeszközök első csoportját a direkt módon a területfejlesztést szolgáló eszközök alkotják. A Területfejlesztési, illetve a Vidékfejlesztési célelőirányzat, melyek nagyságrendje 2001-2002. évre szóló költségvetésben 17 és 4,5 milliárd Ft, illetve 19 és 5,5 milliárd Ft. (az állami költségvetés kiadásainak kb. 0,5 százaléka). A területfejlesztési célelőirányzat egyre inkább a gazdaságfejlesztést, munkahelyteremtést szolgálja. A területi szintű (regionális, megyei) területfejlesztési programok elkészültével a meghirdetett pályázatok és a támogatások folyósítása pedig már programokhoz kötődik. A területfejlesztési szabályozásba direkt módon nem bevont, de közvetlen területfejlesztési hatású eszköz a Regionális Gazdaságépítési Célelőirányzata (5 és 6 milliárd Ft), illetve azok a vállalkozásoknak nyújtott pénzügyi kedvezmények, melyeket csak a területfejlesztési szempontból kiemelt céltérségben lehet igénybe venni. (gyakorlatilag a vállalkozási övezetekben nyújtott kedvezményeket lehet ide sorolni.). A területfejlesztést szolgáló pénzügyi eszközök második csoportját a "közvetett" területfejlesztési hatású pénzeszközök alkotják. Ezek a gazdaság, a foglalkoztatás és az infrastruktúra fejlesztését szolgáló egyéb pénzalapok, költségvetési előirányzatok, az éves központi költségvetésben meghatározott minisztériumok költségvetési forrásainak területfejlesztési keretei (ezek gyakorlatilag az egyes hátrányos helyzetű megyék kormányzati területfejlesztési programjaira biztosított ágazati források), valamint az önkormányzati címzett és céltámogatások. Országgyűlési Határozat rendelkezik arról, hogy e különböző alapokat és célelőirányzatokat, illetve egyéb állami pénzeszközöket, pénzügyi kedvezményeket a területfejlesztési célok figyelembevételével, összehangoltan kell működtetni. A kormányzati támogatások térségenkénti és fejlesztési célonkénti halmozódását, illetve a nem kívánatos párhuzamosságok kiszűrését szolgálja az államháztartás működési rendjéről hozott 217/1998. (XII.30.) Korm. rendelet, mely átemelte egy korábbi területfejlesztéshez kapcsolódó rendelet passzusait. E rendelet alapján egységesebbé váltak a különböző támogatási formák rendszerében a pályázatok követelményei és a támogatások folyósításának feltételei. A területfejlesztési célok megvalósítását és a strukturális és kohéziós alapok fogadására való felkészülést már ma is segítik EU források. Az előcsatlakozási alapok közül a PHARE programra szánt források a strukturális alapok fogadására való felkészülést szolgálják, míg az ISPA program a Kohéziós Alap előfutára. A 2002-től érvényes kormányzati munkamegosztás szerint a területfejlesztéssel kapcsolatos kormányzati feladatok a Miniszterelnöki Hivatalba kerültek át, míg a vidékfejlesztéssel összefüggő kormányzati feladatokat továbbra is a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter látja el.
63
3.4. Az áru szolgáltatás-, és munkaerőpiac szabályozása A gazdasági igazgatás feladat- és eszközrendszerében kitüntetett szerepet játszik a nemzetgazdaság belső piaci mozgásainak és külgazdasággal való érintésének szabályozása. Az igazgatási tevékenység ezen fő irányának biztosítania kell a termelési tényezők - az áruk, szolgáltatások, a munkaerő és a tőke - a nemzetgazdasági érdekek és a gazdasági szereplők érdekei minél racionálisabb összhangján alapuló szabad mozgását, az élet-, vagyon- és környezeti, valamint az üzleti és fogyasztói biztonság érvényesülését, külgazdasági érdekeinek nemzetközi kötelezettségek betartásával összhangban történő védelmét. A kül- és belpiaci szabályozással foglalkozó e fejezetben ennek kapcsán elsősorban a külkereskedelmi, belkereskedelmi szabályozás lényeges elemeire térünk ki, majd - fontosságánál fogva – külön fejezetben taglaljuk a fogyasztóvédelemmel kapcsolatos kérdéseket. (E szakvizsga tansegédlet azonban – a meghatározott tematikus felosztás és a terjedelmi korlátok miatt – nem tekinti céljának a tőkepiac szabályozásának, illetve a - humán és anyagi - közszolgáltatások piaca sajátos szabályozásának, valamint a kül- és belpiaci folyamatokra ható pénzügyi jellegű - adó, vám, stb. szabályozásoknak bemutatását, mivel ezekkel a kérdésekkel más tansegédletek foglalkoznak.) Az áru és szolgáltatás piac szabályozásával kapcsolatban elöljáróban utalni kell a nemzetközi szerződéseinkből adódó külső determinációkra, vagyis arra, hogy a gazdasági irányítás külés belpiaci szabályozás terén meglévő mozgásterét nagymértékben befolyásolják a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) szerződésrendszerében, az Európai Megállapodásban és az Európai Unióhoz történő csatlakozásra való felkészülés során tett vállalásaink. Ezek közül a Kereskedelmi Világszervezet keretében létrejött egyezmények – amelyek döntő többségének hazánk is részese – elsődlegesen a hazai külgazdasági szabályozás számára jelentenek kikerülhetetlen determinációkat, míg az Európai Megállapodásban vállalt kötelezettségek és az uniós tagságra való felkészülés keretében vállalt szabályozási (jogharmonizációs) és intézményfejlesztési feladatok kiterjednek a kül- és belpiaci szabályozás minden fő elemére.
3.4.1. A külkereskedelmi szabályozás hatósági eszközrendszere A magyar gazdasági igazgatás rendelkezésre álló piacszabályozási eszközrendszer ismertetését a külkereskedelmi szabályozás és hatósági eszközrendszer bemutatásával kezdjük. A kiviteli vagy behozatali tilalmak, mennyiségi korlátozások, szakhatósági előírások, valamint az ezek alkalmazását biztosító adminisztratív eljárások alapvető módszere a külkereskedelmi engedélyezés. A külkereskedelmi engedélyezés az állam külkereskedelem- illetve külgazdaság-politikája megvalósításának adminisztratív eszköze, amellyel közvetlenül fejtheti ki forgalomszabályozó: forgalomterelő, korlátozó, esetleg gátló, vagy forgalom-előjelző, monitoring funkcióját. Az export-import forgalom külkereskedelmi engedélyezésében 1990. évtől folyamatosan végrehajtott liberalizációs intézkedések hatására napjainkra a magyar gazdaság nemzetközi öszszehasonlításban is nyitottá vált: az import mintegy 97 %-a engedélymentesen érkezik be az országba, az exportban pedig a kivitel mindössze 5 %-ára maradt fenn az engedélyezési kötelezettség.
64
A külkereskedelemről szóló 1974. évi III. törvény 29. §-ában adott felhatalmazás alapján a Kormány határozza meg az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok behozatalára, kivitelére vonatkozó szabályozás kereteit. A külkereskedelmi engedélyezés általános szabályait kormány- és miniszteri szintű rendeletek tartalmazzák: ezek az áruk és szolgáltatások, valamint anyagi értéket képviselő jogok kiviteléről és behozataláról szóló többször módosított 112/1990. (XII. 23.) kormányrendelet, továbbá az ennek végrehajtásáról szóló, többször módosított 6/1990. (XII. 29.) NGKM rendelet, valamint a külön (tevékenységi) engedélyezés rendjéről szóló 41/1999. (VII. 16.) GM rendelet. A jelenlegi hatályos magyar engedélyezési rendszer megkülönböztet a külkereskedelmi tevékenységgel, illetve az áruk és szolgáltatások forgalmával (behozatalával és kivitelével) öszszefüggő szabályozó rendelkezéseket. Az általános szabályozáson belül egyes termékcsoportok (pl. haditechnikai termékek), vagy felhasználási célok szerinti specifikus szabályozást külön kormány- és/vagy miniszteri rendeletek rögzítik. A külkereskedelmi engedélyezés hatósági feladatait a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Engedélyezési és Közigazgatási Hivatala látja el, amelyet a Kormány országos illetőségű, önálló központi hivatalként alapított. Azon termékek körét, amelyekkel a külkereskedelmi tevékenység folytatásához (a Gazdasági és közlekedési Minisztérium Engedélyezési és Közigazgatási Hivatala által kiadott) engedély szükséges, a többször módosított 112/1990. (XII. 23.) kormányrendelet (2. számú melléklete) határozza meg. A külön (tevékenységi) engedélyezés rendjét a 41/1999. (VII. 16.) GM rendelet részletesen szabályozza. Külön engedély olyan termékek körében folytatott külkereskedelmi tevékenység megkezdéséhez kell, amelynél meghatározott szempontból (egészségügyi, környezetvédelmi stb.) a külkereskedelmi tevékenység folytatása feltételekhez kötött. A külön engedélyezés nem jelenti az alanyi jogú külkereskedelem érvényesülésének korlátozását, mivel feladatát úgy látja el, hogy a kiemelt termékkörre vonatkozóan a jelzett rendeletben előírt (közegészségügyi, környezetvédelmi, szakképzettségi, pénzügyi megbízhatósági stb.) jogszabályi feltételek meglétét és azoknak betartását vizsgálja. A külön engedély megszerzése nem mentesíti a céget az egyes áruk vonatkozásában előírt egyéb, külkereskedelmi forgalmi engedélyek megszerzése alól, amennyiben az adott termék külkereskedelmi (kiviteli vagy behozatali) engedélykötelezettség alá esik. A külön engedély iránti kérelmeket a tevékenység megkezdése, illetve az ezzel összefüggő külkereskedelmi szerződések megkötése előtt kell beszerezni. A külkereskedelmi tevékenység mint alanyi jogosultság elvével összhangban áruk kivitelére és behozatalára forgalmi engedélykérelmet jogi személy, jogi személyiség nélküli gazdasági társaság, szakcsoport és egyéni vállalkozó jogosult benyújtani. Az engedélyköteles termékek és tevékenységek vámtarifaszám szerinti és termékenkénti felsorolását a többször módosított 112/1990. (XII. 23.) kormányrendelet 1/a-b-c melléklete tartalmazza. A mezőgazdasági termékek exportengedély-kötelezettségét is a 112/1990. (XII. 23.) kormányrendelet aktuális módosításának 1/a számú melléklete tartalmazza, de eltérően az egyéb termékektől 1998. óta a kiviteli engedélyhez kötött néhány termék engedélyezését a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium végzi. Engedélymentesek a termék besorolásától függetlenül: a kiállítási áruk, a bemutatásra és ellenőrző vizsgálat céljára történő kivitel és behozatal (az árut visszaszállítási kötelezettség ter-
65
heli); az árunak külföldi által végzendő fuvaroztatása, valamint a biztosítási szerződések; az ajándék és áruminta kivitele és behozatala. A speciális külkereskedelmi szabályozások körében a haditechnikai eszközök külkereskedelmének szabályozását és engedélyezési rendjét többszörösen módosított 112/1990. (XII. 23.) kormányrendelet általános elveinek és egyes konkrét előírásainak figyelembevételével a 48/1991. (III. 27.) kormányrendelet tartalmazza. E rendeletek mellékletei tartalmazzák a szabályozás alá vont termékkört, amely lényegében azonos a haditechnikai és kettős rendeltetésű termékek nemzetközi ellenőrzésére hivatott Wassenaari Megállapodás haditechnikai terméklistájával, illetve annál annyival szélesebb, mivel például magában foglalja a titkosszolgálati és kényszerítő eszközök körét is. Az engedélyezési rend a haditechnikai termékek, illetve kereskedelmük sajátosságai (a termék fokozott biztonsági kockázata, nemzetközi szabályok betartása, stb.) miatt – a polgári engedélyezéstől eltérően – egymásra épülő háromfokozatú, különböző funkciójú engedélyezési eljárást ölel fel. Ezek: a tevékenységi engedély (vagy a 112/1990. (XII. 23.) kormányrendelet terminológiája szerinti különengedély); a tárgyalási engedély és a szerződéskötési (vagy forgalmi) engedély. Ezen engedélyeket (államigazgatási határozatokat) az érintett tárcák képviselőiből álló Haditechnikai Operatív Bizottság (HOB) konszenzuson alapuló döntésének megfelelően a GKM Engedélyezési és Közigazgatási Hivatala adja ki. A Magyar Köztársaság Kormánya a nemzetközileg ellenőrzött termékek és technológiák külkereskedelmének szabályait, engedélyezési rendjét a 61/1990. (X. 1.) kormányrendeletben határozta meg. Ezen rendelet szerint a Magyar Köztársaság területéről nemzetközileg ellenőrzött terméket és technológiát kivinni csak a GKM Engedélyezési és Közigazgatási Hivatalának Exportellenőrzési, Vegyi és Biológiai Fegyvertilalmi Irodája - mint magyar nemzeti hatóság - által kiadott exportengedély birtokában szabad. A nemzetközileg ellenőrzött termékek jegyzékét a 28/2001. (X. 12.) IKIM rendelet tartalmazza. A magyar exportellenőrzési hatóság az exportengedélyek kiadását ahhoz köti, hogy vagy a nemzetközi export ellenőrzési megállapodásokban résztvevő állam nemzeti hatósága Nemzetközi Importigazolást adjon ki, vagy más állam esetén a termék/technológia végfelhasználója írásban kötelezettséget vállaljon annak békés célú felhasználásáért. A 61/1990. (X. 1.) kormányrendelet hatálya alá eső termékek behozatala esetében is a magyarországi importőr előzetes bejelentési kötelezettséggel tartozik a nemzeti hatóság felé, illetve ha a külföldi exportőr országa igényli, a magyar nemzeti hatóságtól Nemzetközi Importigazolást kell kérnie. A munkaerőexportot és -importot magában foglaló vállalkozási szerződések külkereskedelmi engedélyezését a 112/1990. (XII. 23.) kormányrendelet 1/c melléklete és a 6/1990 (XII. 23.) NGKM rendelet 11. §-a szabályozza. Utóbbi szerint a vállalkozási import akkor engedélyezhető, ha a szerződő, illetve származási ország adminisztratív intézkedésekkel nem diszkriminálja a magyar cégek vállalkozási szerződés alapján végezhető tevékenységét (viszonosság), valamint a külföldiek magyarországi munkavégzésével kapcsolatos vállalkozási tevékenység nem veszélyezteti az adott hazai ágazat belföldi gazdálkodó szervezeteinek tisztességes versenyfeltételeken alapuló működését. E feltételek teljesítését a GKM Engedélyezési és Közigazgatási Hivatala az illetékes társszervekkel (elsődlegesen a GKM és Külügyminisztérium) továbbá az országos gazdasági kamarákkal egyeztetve vizsgálja és adja ki az engedélyt. A jogszabály szerint tehát a külkereskedelmi engedélyező hatóság a viszonosság fennállását és a tisztességes versenyfeltételek meglétét vagy hiányát vizsgálja, és nem foglalkozik a 66
munkaerő-piaci, foglalkoztatáspolitikai összefüggésekkel. Ez utóbbi vizsgálata és ennek alapján a külföldiek csoportos és egyéni munkavállalási engedélyének kiadása egy párhuzamos hatósági eljárás keretében a 8/1999. (XI. 10.) SzCsM rendelet alapján a foglalkoztatás helye szerinti munkaügyi központok hatáskörébe tartozik. A vállalkozási export speciális esete a kontingentált vállalkozási export, amely esetében nemzetközi megállapodás alapján behatárolt (kontingentált) a magyar vállalkozások exportjának, munkaerő alkalmazásának mértéke az adott külországban. Ilyen kétoldalú megállapodásunk egyelőre Németországgal működik, ahol a németországi munkaerőhelyzet figyelembevételével a magyar vállalkozási exportkontingens megállapítása évenkénti felülvizsgálat alapján történik, míg a kontingensből a magyar vállalkozások részesedésének engedélyezését hazai jogszabály, az 53/1999. (IX. 24) GM rendelet szabályozza. A veszélyes anyagok engedélyezésének külön szabályai közül a kábítószerek és pszichotrop anyagok tiltott gyártásához is felhasználható vegyi anyagokkal, a kábítószer prekurzorokkal kapcsolatos egyes tevékenységekre vonatkozó átfogó, a belföldi és az export-, import-, reexport- és tranzittevékenységekre is kiterjedő részletes szabályokat a 272/2001. (XII. 21.) kormányrendelet állapítja meg, melynek előírásai döntő részben harmonizálnak az Európai Unió vonatkozó rendeleteivel. A kormányrendelet hatálya kiterjed: a leggyakrabban használt ellenőrzött vegyi anyagoknak a Magyar Köztársaság területén történő gyártására, felhasználására, feldolgozására, tárolására, forgalmazására, valamint az ellenőrzött anyagok exportjára, importjára és tranzitjára; a természetes és jogi személyekre, valamint jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokra, akik saját nevükben, vagy más megbízásából a rendelet 1. számú mellékletében felsorolt ellenőrzött anyagokkal gazdasági tevékenységet folytatnak, továbbá a vámfizetésre kötelezettekre vagy árunyilatkozat adására, illetve kitöltésére jogosultakra. A kémiai biztonságról szóló 2000. évi XXV. törvény alapján egyes veszélyes vegyületek külkereskedelmére vonatkozó az eljárást a 46/2000. (XII.29.) EüM-FVM-KöM-GM együttes rendelet szabályozza. A rendelet hatálya kiterjed a rendelet 1. és 3. sz. mellékletében felsorolt, külön jogszabály szerint egészség- vagy környezetkárosító hatásuk miatt betiltott vagy szigorúan korlátozott veszélyes anyagok, illetőleg ezen anyagokat tartalmazó veszélyes készítmények exportjával, illetve importjával kapcsolatos bejelentési és előzetes tájékoztatáson alapuló jóváhagyási (Prior Informed Consent - PIC) eljárásra. A PIC eljárás lényege, hogy a szóban forgó anyagok kiviteléhez az importáló ország előzetes értesítése és egyetértése szükséges. A hulladékok külkereskedelmének szabályozása terén az újrahasznosítható hulladékok behozatalánál az engedélykérelem kizárólag a Környezetvédelmi Felügyelőség szakhatósági engedélyének megléte (kérelemhez csatolása) esetén nyújtható be. A veszélyes hulladékok külkereskedelme mind exportban, mind importban engedélyköteles. Az engedélyezés a veszélyes hulladékok országhatárokat átlépő szállításának ellenőrzéséről és ártalmatlanításáról szóló Bázelben 1989. március 22. napján aláírt egyezmény kihirdetéséről készült 101/1996. (VII. 12.) kormányrendeletben foglaltak és a veszélyes hulladékokról szóló 102/1996. (VII. 12.) kormányrendelet alapelveinek figyelembe vételével történik. A külkereskedelem szabályozási körében fontos eszközt jelentenek a hazai piac védelmére kialakított jogszabályok. A magyar szabályozás jogszabályi alapja: a piacvédelmi intézkedésekről szóló 113/1990. (XII. 23.) Korm. rendelet; a dömpingellenes és értékkiegyenlítő vá67
mokról szóló 69/1994. (V.4.) Korm. rendelet; a behozatali és kiviteli megfigyelési rendszerről szóló 17/1998. (III. 27.) IKIM-FM együttes miniszteri rendelet. Piacvédelmi intézkedést igénylő helyzet kialakulásáról a 113/1990. kormányrendelet szerint akkor beszélhetünk, ha adott termékből a behozatal oly mértékben megnövekedik vagy olyan körülmények között valósul meg, amely kárt okoz, vagy bizonyíthatóan károkozással fenyegeti a belső piacon meghatározott termelőket (esetleg felhasználókat). A GKM által lefolytatott piacvédelmi eljárás eredményeként indokolt esetben a jogszabály a következő piacvédelmi intézkedések bevezetését teszi lehetővé: behozatali kontingens/kvóta/ megállapítása; vámpótlék kivetése; a behozatalra kerülő áru árára és/vagy mennyiségére vonatkozó kötelezettségvállalás kezdeményezése az exportőrnél; egyéb, kárt megelőző intézkedés (engedélyezési kötelezettség bevezetése, érvényes importengedély módosítása, visszavonása, stb.). A dömpingellenes és értékkiegyenlítő vámokra vonatkozó szabályozás (a 69/1994. (V. 4.) Korm. rendelet) szerint dömpingellenes vám állapítható meg a dömpingelt importra, ha az kárt okoz, vagy azzal fenyeget. Az importált termék akkor tekinthető dömpingeltnek, ha az exportár alacsonyabb „a rendes érték”-nél, azaz annál, amelyet az exportáló, vagy a származási ország piacán a rendes belkereskedelmi forgalomban a hasonló termékért ténylegesen fizetnek. Értékkiegyenlítő vám állapítható meg, ha az importált terméket gyártása, exportja vagy fuvarozása során az exportőr, vagy a származási országban közvetve, vagy közvetlenül bármilyen állami támogatásban, prémiumban részesítik, és ezzel a magyar iparnak kárt okoznak vagy azzal fenyegetnek. A 17/1998. (III.27.) IKIM-FM együttes rendelet szerint a külön jogszabályban vagy államigazgatási határozatban megjelölt országokból származó, vagy oda továbbítandó, ott meghatározott áruk tekintetében import vagy export kiviteli megfigyelési (monitoring) rendszert kell működtetni. A monitoring önmagában nem piacvédelmi intézkedés, nem korlátozza a behozatalt, illetve a kivitelt. Ennek funkciója behozatali és kiviteli szándékok vámstatisztikai adatoknál gyorsabb megfigyelése, regisztrációja abból a célból, hogy a nem kívánatos export/import folyamatok befolyásolására kellő időben lehessen szabályozásbeli vagy egyedi államigazgatási (pl. korlátozó vagy más piacvédelmi) intézkedéseket hozni. A piacvédelem gazdája a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium és a Külügyminisztérium, az eljárásokba bevonja az érintett, államigazgatási, szakmai érdekképviseleti és fogyasztói érdekképviseleti szervezeteket és a külső piaci szereplőket is. A GKM az eljárás eredményéről államigazgatási határozattal dönt, amelyről a GKM hivatalos közlönyében, a Gazdasági és Foglalkoztatási Közlönyben jelentet meg hivatalos tájékoztatást. A Magyar Köztársaság nemzetközi kereskedelempolitikai megállapodásaiban (WTO mezőgazdasági megállapodás, EU Társulási Megállapodás, EFTA, CEFTA és más kétoldalú szabadkereskedelmi megállapodások) megállapított kölcsönös, kedvezményes beviteli lehetőségek hazai biztosítására, valamint a vámtarifáról szóló 1995. évi CI. törvény 22. § d) pontjában kapott felhatalmazás alapján, egyfelől nemzetközi megállapodásokon nyugvó, másfelől saját gazdaságpolitikai érdekeinken és önálló döntéseinken alapuló, úgynevezett autonóm kedvezményes behozatali vámkontingensek kialakítására van lehetőség. A nemzetközi megállapodásokon alapuló kedvezményes vámkontingensek elsődlegesen egyes mező- és élelmiszergazdasági termékek, az autonóm vámkontingensek zömében ipari, kisebb részt agrárgazdasági cikkek kedvezményes behozatalára kínálnak lehetőséget meghatározott mennyiségi vagy értékbeni keretek (mennyiségi vagy értékkontingens) mértékig.
68
A hatályos kedvezményes behozatali vámkontingenseket és az azokhoz tartozó vámkedvezményeket a külügyminiszter és a pénzügyminiszter által hozott, együttes miniszteri rendeletekben hirdetik ki. A WTO vagy szabadkereskedelmi megállapodásokon alapuló kedvezményes mezőgazdasági behozatali vámkontingensek igénylésére és elbírálására vonatkozó szabályozást a 24/2001. (IX.19.) IKM rendelet állapítja meg, amely alapján az igénylés konkrét feltételeiről az adott időszakra vonatkozó kontingensek megnyitása előtt legalább 10 nappal a GKM Engedélyezési és Közigazgatási Hivatala tájékoztatót jelentet meg.
3.4.2. Áruk és szolgáltatások belpiaci forgalmának szabályozása Az áruk és szolgáltatások belpiaci forgalmát, forgalmazását, az ezzel foglalkozó vállalkozások piacra kerülésének feltételeit és működésük keretszabályait a belkereskedelmi szabályozás által kezeli a gazdasági igazgatás. A belkereskedelmi szabályozás a vállalkozás szabadsága alapelvének bázisán alanyi jogon biztosítja a kereskedelmi tevékenység gyakorlásának lehetőségét minden vállalkozó számára, ugyanakkor előírja azokat a feltételeket és követelményeket, amelyeket minden piacra lépő vállalkozásnak teljesítenie kell. A belkereskedelem szabályozására vonatkozó joganyag bázisát a belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény jelenti, amely meghatározza a belkereskedelem feladatait, a tevékenység gyakorlásának fő feltételeit, az egyes tevékenységek (kis- és nagykereskedelem, vendéglátás, idegenforgalom, kereskedelmi szolgáltatás) fogalmát és megadja a Kormány és az illetékes miniszter számára azokat a felhatalmazásokat, amelyek a részletes szabályozások megalkotásához elengedhetetlenek. A belkereskedelmi törvény megalkotása óta annak számos rendelkezését hatályon kívül helyezték, illetve a belkereskedelmet szabályozó új törvények születtek (pl. a fogyasztóvédelmi, a termékfelelősségről szóló, vagy a reklám törvény) ennek ellenére a törvény előzőekben jelzett kérdéseket tartalmazó rendelkezései, ma is korszerű és lényegét tekintve EU-konform szabályozást jelentenek. A belkereskedelmi tevékenység szempontjából alapvető jelentősséggel bír az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásáról szóló – többször módosított – 4/1997. (I.22.) számú kormányrendelet. A rendelet meghatározza a kereskedelmi tevékenység folytatásának megkezdéséhez, a piacra lépéshez szükséges részletes feltételeket, a tevékenység folytatásához – néhány kivételtől eltekintve szükséges – üzlet működési engedélyezéseinek feltételeit és eljárását, a szakhatósági külön engedélyekre vonatkozó követelményeket. A jogszabály definiálja a különböző kereskedelmi tevékenységeket, üzlettípusokat és megjelöli ezek működésének folytatásával kapcsolatos speciális követelményeket, rendelkezik a tevékenység ellenőrzésével, a vásárlók panaszainak kezelésével kapcsolatos alapvető szabályokról. E jogszabály rendezi az üzleten kívüli kereskedelmi, árusítási formák többségének (közterületi árusítás, alkalmi árusítás, csomagküldő kereskedelem) alapvető szabályait is, míg az úgynevezett házaló kereskedelem szabályozását a 44/1998. (III.11.) kormányrendelet tartalmazza. Egyes külön szakértelmet, tárgyi biztonsági feltételeket, vagy külön hatósági kontrollt igénylő kereskedelmi tevékenységek szabályozását az egyes kereskedelmi tevékenységek gyakorlásáról szóló 15/1989. (IX.7.) KeM rendelet tartalmazza. A rendelet meghatározza azokat a termékeket (hulladék-kereskedelem, tenyészállat, vetőmag, növényvédő-szer, fűszerpaprikaőrlemény, személygépkocsi és motorkerékpár, nemesfémből készült áruk), amelyekkel folyta69
tandó kereskedelmi tevékenység, illetve a csomagküldő tevékenység megkezdése előtt a piacra lépő vállalkozásoknak a fenti speciális feltételeknek meg kell felelniük és ennek megléte igazolása alapján hatósági nyilvántartásba vételt követően kezdhetik meg tevékenységüket. A rendelet részletezi a nyilvántartásba vétel általános és termékspecifikus feltételeit. A kereskedelmi joganyag további fontos eleme a vásári és piaci árusítás szabályozásáról szóló 35/1995. (IV.5.) kormányrendelet. A jogszabály a kereskedelmi tevékenység e speciális szegmensében szabályozza a vásárokat rendezők, piacokat fenntartók, valamint a vásárokon és piacokon értékesítő tevékenységet folytatók kötelezettségeit, a forgalmazható termékek, illetve folytatható tevékenységek körét, e kereskedelmi piacok nyilvántartásba vételi szabályait és ellenőrzésük rendjét. A belkereskedelem ágazati irányítása szintén a gazdasági és közlekedési miniszter feladatés hatáskörébe tartozik. A vonatkozó - 156/1998. (IX.30.) - kormányrendelet szerint a gazdasági miniszter kialakítja a piacszabályozás elveit, a kereskedelempolitika koncepcióját, figyelemmel kíséri és elemzi a forgalmi folyamatokat, elősegíti a piac koordinációját, a forgalmi folyamatok zavartalanságát, megállapítja az egyes tevékenységek gyakorlásának feltételeit, előkészíti a kormányrendelet szintű, illetve elfogadja a miniszteri szintű szabályozásokat. A belkereskedelmi tevékenység gazdasági igazgatásában a gazdasági miniszter feladat- és hatáskörébe tartozó ügyek előkészítésében, végrehajtásában központi szerepet játszik a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium illetékes főosztálya. Az egyes kereskedelmi tevékenységek nyilvántartásba vételével kapcsolatos hatósági feladatokat a GKM Engedélyezési és Közigazgatási Hivatala végzi. Az üzletek működésének engedélyezése, a vásárok és piacok nyilvántartásba vétele, egyéb speciális árusítási formák engedélyezése és ezen kereskedelmi tevékenységek ellenőrzése terén a helyi önkormányzatok jegyzői gyakorolják a hatósági jogköröket. A belkereskedelemre vonatkozó hatályos magyar szabályozás alapvetően harmonizált az EU vonatkozó joganyagaival, és biztosítja az áruk és szolgáltatások szabad áramlásának lehetőségét uniós csatlakozásunkat követően. A hazai belkereskedelmi, szolgáltatási piac viszonylagosan különálló, egyre nagyobb nemzetgazdasági jelentősséggel bíró, dinamikusan fejlődő része az idegenforgalom, a turizmus. A széles értelemben vett belkereskedelmi-szolgáltatás piac eme alágazatával kapcsolatos gazdasági igazgatási tevékenység a belkereskedelmi törvény bázisán kifejlődött specifikus jogszabályok alapján a gazdasági és közlekedési miniszter irányítása és az irányítása alá tartozó igazgatási struktúra révén szerveződik. A belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény szerint az idegenforgalmi szolgáltatások nyújtása belkereskedelmi tevékenységnek minősül az ezzel kapcsolatos feladatok ellátásáról a Kormány a gazdasági és közlekedési miniszter útján gondoskodik. A belkereskedelmi tevékenység - törvényben és más jogszabályokban rögzített - általános, idegenforgalomra is vonatkozó szabályain túl a turizmusra vonatkozó különös jogi szabályozás az idegenforgalmi tevékenységet folytató vállalkozások létesítésének és működésének specifikus feltételeit fogja át beleértve a piacra lépés, az üzletalapítás, a szakképesítés feltételeit, a fogyasztó-, illetve utasvédelemre vonatkozó követelmények és biztosítékok rendszerét. Ezen jogi szabályozás legfontosabb elemei a következők: Az utazásszervező és közvetítő tevékenységről szóló – többször módosított – 213/1996. (XII.23.) kormányrendelet meghatározza az utazásszervezés, az utazásszervező (és közvetítő)
70
vállalkozások (irodák) fogalmát, ez irányú tevékenységük megkezdésének, hatósági nyilvántartásba vételüknek a tárgyi, személyi szakmai, anyagi feltételeit, a tevékenység folytatásával kapcsolatos, - közöttük az utasok tájékoztatását, biztonságát szolgáló - fontosabb előírásokat, a külföldi utaztatással foglalkozó vállalkozások számára kötelezően előírt vagyoni biztosítékra vonatkozó részleges garanciális szabályozást, az utazási vállalkozások ellenőrzését és a nem jogszerű tevékenységet folytatók ellen foganatosítható szankciókat. Az utazási szolgáltatások szabályozásának másik – az előző szabályozással tartalmilag szerves egységet alkotó – fontos eleme az utazási és utazást közvetítő szerződésekről szóló 214/1996. (XII.23.) kormányrendelet. E jogszabály az utazási (utazást közvetítő) szerződések tartalmi és egyes formai követelményeit, az utazási szolgáltatás nyújtásával kapcsolatos szakmai, tájékoztatási, stb. követelményeket, a fogyasztó-utas egyes jogszabályilag rögzített jogosítványait, az utazási vállalkozó kártérítési és egyéb kötelezettségeit rögzíti. A bel- és külföldre irányuló turizmus szolgáltatás szabályozásának részeleme az idegenvezetésről szóló 41/1995. (VIII.31.) IKM rendelet, amely az idegenvezetési szolgáltatás tartalmának meghatározása mellett szabályozza az idegenvezetőkre vonatkozó szakmai, erkölcsi követelményeket, nyilvántartásba vételükre vonatkozó eljárást. A belföldi idegenforgalom vendéglátási szolgáltatási alágazatára vonatkozó specifikus szabályozást képvisel a vendéglátó üzletek kategóriába sorolásáról és ártájékoztatásáról szóló 43/1998. (VI.24.) IKM rendelet. Ez definiálja az egyes vendéglátó vállalkozások típusait, a piacra lépésük előfeltételét jelentő hatósági nyilvántartásba vételt megelőző (saját maguk által végzett) kategóriába sorolás részletes feltételeit, a szolgáltatásokról és azok áráról a vendégek számára kötelezően nyújtandó tájékoztatásra vonatkozó, valamint e jogszabályi előírások betartásának ellenőrzéséről szóló szabályozást. Előbbiekhez hasonló jogi szabályozást képvisel a belkereskedelmi és fizetővendéglátó szálláshelyek osztályba sorolásáról szóló 45/1998. (VI.24.) IKIM rendelet, amely a jogszabály által definiált e szálláshelyek kategóriába sorolásának tárgyi, szakmai feltételeit részletezi és hatósági nyilvántartásba vételhez köti működésük megkezdését. Az idegenforgalommal kapcsolatos tevékenységek szabályozása EU csatlakozásunk után nemzeti hatáskörben marad, szabályozásunk már jelenleg is a vonatkozó EU joganyaggal öszszeegyeztethető megoldásokat alkalmaz. Az idegenforgalmi tevékenység gazdasági igazgatásának irányítása a gazdasági és közlekedési miniszter feladat- és hatáskörébe tartozik. A minisztert e feladata ellátásában a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Turizmus Államtitkársága segíti jogszabály- és intézkedéseket előkészítő, központi koordináló, gazdaságszervező és ellenőrző tevékenységével. A fenti jogszabályokban rögzített hatósági nyilvántartásba vétellel kapcsolatos és egyes ellenőrzési feladatokat az GKM Engedélyezési és Közigazgatási Hivatala végzi. Más ellenőrzési jogosítványokat a fogyasztóvédelmi felügyelőségek és a helyi önkormányzati jegyzők gyakorolnak.
71
3.4.3. Műszaki szabályozás, termékbiztonság A gazdasági igazgatás szabályozó és eszközrendszerének fontos összetevője a termékek gyártásától felhasználásukig terjedő folyamatára ható műszaki szabályozás, a termékbiztonság megteremtése. A műszaki szabályozás keretében az állam az egyes termékekre vonatkozó kötelezően betartandó technikai követelményeket és ezek betartását biztosító magatartási formákat ír elő, ezáltal a felhasználók, fogyasztók élet-, egészség-, vagyoni és környezeti biztonságát szándékozik elősegíteni, szavatolni. Ebből kiindulva a jogalkotó általános követelményeket szab meg, és általában csak abban az esetben alkot kötelező magatartásformát előíró jogszabályt, ahol a termék esetleges hibája kockázatot jelenthet az élet-, egészség-, vagyon- és környezeti biztonság szempontjából. A magyar szabályozás célmodelljeként tekintett EU szabályozás e követelményeket ún. (régi típusú: termékspecifikus, vagy új típusú: adott szélesebb termékkörre vonatkozó) irányelvekben, direktívákban határozza meg, amelyek érvényesítése, biztosítása fő elvként a gyártó (az importőr) kötelezettsége a termék forgalomba hozatala előtt. A gyártó a műszaki előírásoknak való megfelelőséget köteles igazolni, tanúsítani, vagy erre felhatalmazott minőségügyi ellenőrző szerv által tanúsíttatni. A megfelelőséget igazoló tanúsítvány, valamint a régi megközelítésű irányelvek speciális jelölései és az új irányelvek szerinti „CE” (Conformité Européenne) jelölés az EU egységes belső piacán történő szabad forgalmazás feltétele, amelyet a kialakított piacfelügyeleti ellenőrzési rendszer jogosult ellenőrizni, és hibás termék esetén végső soron annak forgalmazását a piacon felfüggeszteni. Az EU új típusú irányelveire vonatkozó műszaki szabályozási és termékbiztonsági rendszer egységes alkalmazását a globális megközelítés irányelve tartalmazza. A magyar szabályozás, a hazai tanúsítási rendszer teljes körűen még nem harmonizálta az uniós szabályozást: a hatályos előírásokat az egységes megfelelőségi jelölés használatáról szóló 208/1999. (XII.26.) kormányrendelet rögzíti. Eszerint a gyártónak az áruk biztonságosságával kapcsolatos külön jogszabályok előírásainak való megfelelés igazolására az árut megfelelőségi jelölésekkel kell ellátnia forgalomba hozatal előtt. Ha a termékre vonatkozó külön jogszabály szerint a forgalomba hozatalhoz elégséges a gyártó nyilatkozata a megfelelőségről, akkor "CE" jelölést, ha viszont a megfelelőség értékeléséhez kijelölt tanúsító szervezetet kell igénybe venni, akkor „H” megfelelőségi jelölést kell alkalmazni. Az uniós jogrenddel teljes mértékben összhangban áll azonban ma már szabályozásunk az ipari termékek igen széles körében, amelyet a Kormány 84/2001. (V.30.) rendeletével kihirdetett magyar-EU, úgynevezett PECA-jegyzőkönyv szabályoz. Ez egységesen - a belföldi piacon, az Európai Unióba irányuló export területén, valamint importunkban - a tanúsított termékek vonatkozásában biztosítja a szabad forgalomba hozatalt 2001. július 1-jétől. A megállapodás egyben biztosítja a magyar, illetve az egyes EU-országok akkreditált minőségtanúsító szervezetei által kiállított dokumentumok megfelelőségi (tanúsítványok) kölcsönös elismerését.
3.4.4. A munkaerőpiac szabályozása 3.4.4.1. Áttekintés Az aktív foglalkoztatáspolitika és az ehhez kapcsolódó munkaerő-piaci szabályozás a kiegyensúlyozott gazdasági növekedéshez elengedhetetlen számú és minőségű humánerőforrás biztosítására, a munkanélküliség mérséklésére irányul, és a gazdaságpolitika célkitűzései megvalósításának egyik legfontosabb eszköze. Ennek megfelelően a foglalkoztatáspolitika és a munkaerőpiac-szabályozás céljai, megoldásai szoros összhangban kell legyenek a gazdaság fejlettségi szintjével, adott konjunkturális helyzetével, a kitűzött gazdaságpolitikai, 72
benne társadalompolitikai célokkal. A magyar gazdaság jelenlegi fejlődési szakaszában, a fenntartható fejlődés körülményei között és annak megvalósítása érdekében a foglalkoztatáspolitika és munkaerő-piaci szabályozás céljai közül a következők emelhetők ki: - a munkaerő versenyképességének növelése, a tudásalapú gazdaság humánerőforrás szükségleteinek biztosítása; - a munkaerő rugalmasságának, mobilitásának növelése; - a foglalkoztatási ráta növelése, a munkanélküliek - különösen a fiatal munkanélküliek - számának csökkentése, a területi foglalkoztatási különbségek magasabb színvonalon történő közelítése; - összességében a teljes foglalkoztatás biztosíthatóságának megközelítése. A Kormány, a gazdasági igazgatás e célok elérése érdekében széles körű eszközrendszerrel rendelkezik, amelybe beletartoznak a jogi, közgazdasági szabályozók, a vállalkozás- és a beruházás-ösztönzési támogatási programok, az állami infrastruktúra-fejlesztési programok, az oktatási, képzési és átképzési programok, a közvetlen munkahely-teremtési és közmunka programok is. A foglalkoztatáspolitikával, valamint a munkaerőpiac szabályozásával összefüggő kérdések kormányzati felelőssége az új kormány megalakulásával a Gazdasági és Közlekedési minisztériumtól átkerült az újonnan felállított Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium feladatkörébe. A foglalkoztatási és munkaerő-piaci szabályozás alapját a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló – többször módosított – 1991. évi IV. törvény és az ahhoz kapcsolódó jogszabályok alkotják. A törvény célja a minden állampolgárt megillető szabad munkavállalási jog gyakorlásának elősegítése, a foglalkoztatási feszültségek feloldása, a munkanélküliek ellátásának biztosítása. A törvény részletesen taglalja: − a munkaerő-piaci szolgáltatások és foglalkoztatást elősegítő támogatások, valamint a munkanélküliek ellátásának eszközrendszerét; − a foglalkoztatáspolitika, továbbá a munkaerő-piaci szabályozás és igazgatás intézményrendszerét; − az ellátások és támogatások biztosításának, odaítélésének döntési mechanizmusát, a munka világát érintő érdekegyeztetés alapvető kérdéseit. (Utóbbi témákra, azaz a döntési, igazgatási struktúrákra a 3.10. pontban térünk vissza részletesen, míg az eszközrendszer legfontosabb elemeit az alábbiakban ismertetjük.) Az Flt. alanyi jogként rögzíti, hogy minden munkavállalásra jogosultnak és munkaadónak joga van a munkaerő-piaci szolgáltatást nyújtó állami szervezet, továbbiakban Állami Foglalkoztatási Szolgálat (vagy ÁFSZ) meghatározott munkaerő-piaci szolgáltatásainak igénybevételéhez. Az ÁFSZ által kínált (végzett) munkaerő-piaci szolgáltatások a következők: - munka-, pálya, álláskeresési, rehabilitációs, vagy helyi foglalkoztatási tanácsadás; - munkaerő-piaci és foglalkoztatási információ ingyenes nyújtása; - ingyenes munkaközvetítés; A munkaerő-piaci szolgáltatásokról és az azokhoz kapcsolódóan nyújtható támogatásokról szóló részletes szabályokat a 30/2000. (IX.15.) GM rendelet tartalmazza. Ez szabályozza a szolgáltatások körét, időtartamát, az ezek nyújtásával kapcsolatos szakmai követelményeket, az ilyen szolgáltatásokat nyújtó, ÁFSZ-en kívüli (non-profit vagy más) szervezetek támogatásának feltételeit. A rendelet meghatározza a megyei munkaügyi központok kirendeltségei állásközvetítéssel kapcsolatos feladatait, a munkáltatók üres álláshelyei bejelentésére 73
vonatkozó kötelezettségét. A megyei munkaügyi központokon kívül munkaközvetítést, magán-munkaközvetítés vállalkozás is folytathat, amennyiben a jogszabályban – a munkaerő kölcsönzési és magán-munkaközvetítői tevékenységről szóló 118/2001. (VI.30.) kormányrendeletben - előírt feltételekkel rendelkezik és a területileg illetékes megyei munkaügyi központ nyilvántartásba vette. Az Flt. 5. § szerint a foglalkoztatási feszültségek megszüntetésére, kezelésére, feloldására, valamint a munkanélküliség megelőzésére, csökkentésére és hátrányos következményeinek enyhítésére egyrészt a fenti munkaerő-piaci szolgáltatásokat, másrészt az Flt. III. fejezetében előirányzott foglalkoztatást elősegítő támogatásokat – aktív eszközök, valamint az Flt. IV-V. fejezetében rögzített munkanélküliek ellátására szolgáló juttatásokat – passzív eszközöket – kell alkalmazni. (Természetesen a Kormány, a gazdasági igazgatás e célok elérését a nem speciálisan a foglalkoztatáspolitika körébe tartozó más eszközökkel – úgy mint: adókedvezmények biztosításával, területfejlesztést vagy munkahelyteremtést támogató pénzalapok felhasználásával – is elősegíti.)
3.4.4.2. A foglalkoztatáspolitika eszközrendszere Az aktív foglalkoztatáspolitikai eszközrendszer avagy a foglalkoztatást (annak bővülését, hatékonyabbá válását) elősegítő támogatások fontosabb elemeit vagy formáit az Flt. és a 6/1996. (VII.16.) MüM rendelet alapján a következőkben részletezzük: A munkaerő-piaci képzés támogatása olyan foglalkoztatást elősegítő aktív eszköz amellyel a munkanélküli, vagy a munkaviszonyban álló, de a munkanélküliséggel reálisan veszélyeztetett rétegek átképzésével növelhető az elhelyezkedési esélyük, illetve munkahelyük megtartása. Az Flt. rendkívül szűkszavúan, valójában csak a képzésbe bevonható személyek körét és az adható támogatásokat határozza meg. Az eljárás során a munkaügyi központok és kirendeltségeik mérlegelik, hogy az adott személy számára mely támogatási forma a leghatékonyabb. Amennyiben az átképzést ajánlják, további mérlegelés tárgya, hogy milyen fajta képzésben való részvétel segítheti elő az elhelyezkedést. A következő személyek képzése támogatható: - munkanélküli; - pályakezdő; - gyermek gondozása, illetve hozzátartozó ápolása miatt ellátásban részesülő személy; - olyan munkavállaló, akinek munkaviszonya várhatóan egy éven belül megszűnik, vagy aki közhasznú munkát végez, vagy aki munkaviszonyban áll és rendszeres foglalkoztatása képzés nélkül nem biztosítható. Az intenzív álláskeresés támogatása, mint a foglalkoztatást elősegítő aktív eszköz annak ösztönzésére szolgál, hogy – a már legalább három hónapja – munkanélküli maga is mindent megtegyen elhelyezkedése érdekében. A mérlegelési jogkörben adható támogatás keretében megtéríthetők a munkahely kereséssel, utazással, illetve a munkába állást elősegítő szolgáltatás, szaktanácsadás, tréning igénybevételével kapcsolatos költségek. A munkanélküliek vállalkozóvá válását elősegítő támogatások célja a járadékban részesülő munkanélküliek vállalkozóvá válásának elősegítése abban az esetben, ha a munkaügyi központ nem tud részükre megfelelő munkahelyet felajánlani.
74
Ez a támogatási lehetőség a bejelentési kötelezettséggel járó egyéni vállalkozás létrehozása, illetve mezőgazdasági őstermelői tevékenység esetén is igénybe vehető. A támogatás formái lehetnek: - vállalkozói tevékenység hatósági igazolásával a munkanélküli járadék összegének megfelelő támogatás folyósítása, legfeljebb további 6 hónapig; - a munkaügyi központ által ajánlott szaktanácsadás költségei legfeljebb 50 %-ának megtérítése; - vállalkozói tevékenységhez szükséges tanfolyami költség legfeljebb 50 %-os megtérítése; - hitelfelvételkor a hitelfedezeti biztosítási költség legfeljebb 50 %-os megtérítése, maximum egy évre. Az önfoglalkoztatás támogatása keretében pályázati eljárás alapján annak a munkanélkülinek nyújtható támogatás, aki munkaviszonyon kívüli tevékenységgel gondoskodik önmaga foglalkoztatásáról (pl. vállalkozást indít, ahhoz csatlakozik, őstermelőként tevékenykedik). A támogatás elnyeréséhez saját forrással és anyagi biztosítékkal is rendelkeznie kell a pályázónak. Támogatásként 1 millió Ft-ig terjedő visszatérítendő kamatmentes tőkejuttatás adható, valamint a tevékenység megkezdéséhez és folytatásához szükséges szaktanácsadás költsége téríthető meg. A foglalkoztatáshoz kapcsolódó járulékok – úgymint az egészség- és nyugdíjbiztosítási, valamint munkaadói járuléknak, továbbá a munkaadót terhelő egészségügyi hozzájárulásnak részben, vagy egészben, legfeljebb egy évi időtartamra történő – átvállalása jelentős mértékben csökkenti a munkáltató foglalkoztatással kapcsolatos költségeit. E támogatásban azok a munkáltatók részesülhetnek, akik munkanélküli foglalkoztatását vállalják, azaz a kérelmet a foglalkoztatás megkezdése előtt kell benyújtani. A támogatás legfeljebb 200 napra folyósítható. A foglalkoztatás bővítését szolgáló ún. bértámogatási forma a munkaadóknak adható. E konstrukció azzal kívánja ösztönözni a munkáltatókat munkanélküliek, pályakezdők alkalmazására, hogy foglalkoztatásukhoz bértámogatást ad, azaz a munkabér 50-100 %-át, maximum egy évig megtéríti. A támogatás csak a munkanélküli, munkaviszonyban történő foglalkoztatása esetén adható. Ezzel az eszközzel a tartósan munka nélkül lévők elhelyezkedését preferáltan támogatja a munkaügyi szervezet, hiszen csak a hat, illetve három hónapja munkanélküli, pályakezdő személyek után vehető igénybe. A közhasznú munkavégzés támogatása a munkáltatók egy speciális részének biztosít támogatást, akkor ha közhasznú munkát szerveznek és e tevékenység ellátására munkanélkülieket alkalmaz. A közfeladat fogalmát az Flt. határozza meg (e szerint közfeladatnak minősül azaz állami, vagy helyi önkormányzati feladat, amelynek ellátásról – jogszabály alapján – az államnak, vagy az önkormányzatnak kell gondoskodnia). A támogatás mértéke: - általánosságban a foglalkoztatásból eredő közvetlen költségek 70 %-a; - megyei decentralizált forrás esetén a megyei munkaügyi tanács meghatározhatja azokat a feltételeket és településeket, ahol a közvetlen költség 90 %-a téríthető meg; - központi forrás esetén a MAT a támogatás mértékét 90 %-ra emelheti, és a támogatás időtartamát is 2 évre növelheti. A pályakezdő munkanélküliek elhelyezkedésének elősegítéséről a 68/1996. (V.16.) kormányrendelet szól. A munkaügyi központok kirendeltségei a pályakezdők egyéni adottságainak megfelelő, azt teljes mértékben figyelembe vevő szolgáltatásokat nyújtanak, ideértve a
75
munkaközvetítést, az álláskeresési felkészítésen pályaválasztási, pályamódosítási programban való részvételt. A pályakezdő munkanélküli a munkaügyi központtal köteles együttműködni. A pályakezdő részére az alábbi támogatási formák ajánlhatók fel: - munkatapasztalat szerzés támogatása (melynek során a munkaadó számára megtéríthető a pályakezdő részére kifizetett munkabér 50-100 %; - foglalkoztatást elősegítő képzés; - foglalkoztatási támogatás, amely a munkaadónak adható támogatás. A Munkaerő-piaci Alapból (rehabilitációs alaprészéből) visszatérítendő vagy vissza nem térítendő támogatás nyújtható megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatását elősegítő beruházásokhoz, valamint külön rendeletben meghatározott, beruházásnak nem minősülő bővítéshez, egyéb fejlesztési célú kifizetésekhez. Kizárólag a megváltozott munkaképességű személyek meghatározott idejű foglalkoztatásának elősegítéséhez adható támogatás, feltéve, ha a támogatás alanya kötelezettséget vállal arra, hogy a beruházáshoz, fejlesztéshez tárgyi eszközbeszerzéshez saját erővel is hozzájárul és a megváltozott munkaképességű személy munkaviszonyban történő foglalkoztatását saját maga valósítja meg. A munkaerő-piaci programok támogatása, a foglalkoztatást elősegítő támogatások és munkaerő-piaci szolgáltatások komplex kezelését jelenti, amely a munkanélküliség csökkentése érdekében így biztosíthatja a leghatékonyabb segítséget. Lényeges eleme, hogy a különböző támogatások helyett, egységes támogatás is adható. Az egységes támogatás feltételeit meghatározó miniszteri rendelet kiadására a gazdasági miniszter kapott felhatalmazást azzal, hogy a rehabilitációs alaprész és a megváltozott munkaképességű személyek célcsoportja tekintetében a szociális és családügyi miniszter egyetértése szükséges. A foglalkoztatáspolitika megvalósítását szolgáló munkaerő-piaci szabályozás passzív eszközei a munkanélküliek ellátásával, a munkanélküliség hátrányos következményeinek enyhítésével összefüggő feladatok megvalósítására irányulnak. Ennek keretében az Flt. (a Munka Törvénykönyve kapcsolódó rendelkezéseivel összhangban) részletesen szabályozza a munkanélküli részére megállapítható ellátásokat, – így a munkanélküli járadékot, a nyugdíj előtti munkanélküli segélyt, valamint a munkahelykereséssel kapcsolatos egyes költségek megtérítését - azok mértékére, a jogosultság megszerzésére, a folyósítás időtartamára és más, eljárási kérdésekre vonatkozó feltételeket.
3.4.4.3. A külföldi munkaerő alkalmazásának szabályozása A külföldi munkaerő magyarországi alkalmazásának szabályozása a munkaerő-piaci eszközrendszer fontos része, amelynek leglényegesebb elemeit az Flt. (7. §) és a külföldiek magyarországi foglalkoztatásának engedélyezéséről szóló 8/1999. (XI.10.) SzCsM rendelet tartalmazzák. Az Flt. szerint külföldi Magyarországon csak – a megyei munkaügyi központok által kiadott – engedély alapján végezhet munkát, a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítéséhez szükséges szerződés csak ezen engedély beszerzését követően köthető meg. Nincs szükség engedélyre az állandó tartózkodásra jogosító személyi igazolvánnyal rendelkező menekült, az ideiglenes tartózkodási engedéllyel rendelkező menedékes, valamint a bevándorolt magyarországi munkavégzéséhez; továbbá a 8/1999. (XI.10.) SzCsM rendelet 7. §-ban normatívan megállapított esetekben. Az érdekelt miniszterekkel egyetértésben a gazdasági miniszter meghatározhatja: - a Magyarországon egyidejűleg összesen, valamint a megyékben, továbbá az egyes foglalkozásokban alkalmazható külföldiek legmagasabb számát;
76
- azokat a foglalkozásokat, amelyekben – a hazai munkanélküliség alakulására és öszszetételére tekintettel – külföldi nem foglalkoztatható. A miniszteri rendelet szerint a Magyarországon egyidejűleg összesen, engedéllyel foglalkoztatható külföldiek legmagasabb száma nem haladhatja meg a tárgyévet megelőző év egy átlagos hónapjában bejelentett munkaerőigények számát, amibe be kell számítani a nemzetközi szerződések alapján kiadott engedély alapján foglalkoztatható külföldiek számát is. Az engedéllyel foglalkoztatható külföldiek legmagasabb számára vonatkozó, létszámadatot tartalmazó közleményt a gazdasági miniszter a tárgyév február 1-jén a Magyar Közlönyben teszi közzé. A megyei munkaügyi központok által kiadható munkavállalási engedély mindig konkrét munkáltatónál, konkrét munkakörben, konkrét személy meghatározott ideig történő munkavégzésének engedélyezését tartalmazza. Az engedélyt annak kell beszereznie, aki a külföldit foglalkoztatni kívánja. Az engedély mindig egy jövőbeni munka megkezdésének engedélyezését tartalmazhatja, ezért azt a külföldi tényleges foglalkoztatásának megkezdése előtt kell beszerezni. A munkaügyi központ által kiadható engedélyek típusai; - az egyéni engedély, - a csoportos keretengedély, továbbá - a csoportos keretengedélyen alapuló egyéni engedély. Az egyéni engedély mindig egy adott külföldi állampolgár foglalkoztatásának engedélyezését tartalmazza, míg a csoportos keretengedély több külföldi foglalkoztatására vonatkozó „elvi” engedély. A keretengedély alapján, annak létszám- és időkorlátain belül a munka tényleges megkezdése előtt meg kell kérni az egyéni engedélyt. A munkaügyi központ az egyéni engedélyt köteles kiadni, ha a foglalkoztató a jogszabályban előírt kötelező három feltételnek egyidejűleg megfelel: - a foglalkoztató a kérelem benyújtását megelőzően, a külföldi által ellátandó tevékenységre vonatkozóan érvényes munkaerő-igénnyel rendelkezett; - a munkaerőigény benyújtásától kezdődően nem közvetítettek ki részére olyan kiközvetíthető magyar munkaerőt, aki rendelkezik a jogszabályban előírt, illetve a foglalkoztató munkaerőigényében megjelölt alkalmazási feltételekkel; - a külföldi megfelel a b) pontban meghatározott alkalmazási feltételeknek. Ha a külföldi foglalkoztatásának helye több különböző megye területén található, a meghatározott feltételnek a foglalkoztató székhelye szerinti megyében kell fennállnia. Az engedély kiadásának az is feltétele, hogy a munkavégzéssel érintett többi megye területén ne álljon rendelkezésre olyan kiközvetíthető magyar munkaerő, aki a tevékenység ellátására rendelkezik a jogszabályban előírt, illetve a foglalkoztató munkaerőigényében megjelölt alkalmazási feltételekkel. Az egyéni engedély legfeljebb egy évre adható, és meghosszabbítható. A jogszabály tételesen meghatározza azokat az eseteket, amikor az engedélykérelmet el kell utasítani, illetve azokat a foglalkoztatási szempontokat, amelyek esetében a munkaügyi központ mérlegelheti az elutasítást. Csoportos keretengedély iránti kérelem nyújtható be, ha a foglalkoztató által külföldi vállalkozással kötött magánjogi szerződés teljesítése érdekében több külföldi foglalkoztatása szükséges. A keretengedély a magánjogi szerződés teljesítésének időtartamára adható. Ebben meg kell határozni a tevékenység, képzettség szerint a foglalkoztatható személyek számát. A keretengedély kiadását megelőzően a munkaügyi központ beszerzi a Foglalkoztatási Hivatal véleményét, amelyet a Hivatal az érintett minisztériumok bevonásával alakít ki. A keretengedély alapján a külföldi foglalkoztatásához egyéni engedély szükséges. A keretengedély érvé-
77
nyességének ideje alatt az abban megjelölt tevékenység, képzettség és létszám szerinti engedélyeket ki kell adni. A csoportos keretengedély megadásáról a munkaügyi központ értesíti a GKM Engedélyezési és Közigazgatási Hivatalát, amely – a külkereskedelmi szabályozás keretében – a vállalkozási importügylet engedélyezésében illetékes. A szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény speciális szabályokat tartalmaz a határon túli magyarok foglalkoztatásával kapcsolatban. Ennek értelmében ha a Horvát Köztársaságban, a Jugoszláv Szövetségi Köztársaságban, a Romániában, a Szlovén Köztársaságban, a Szlovák Köztársaságban vagy Ukrajnában lakóhellyel rendelkező nem magyar állampolgárságú, magát magyar nemzetiségűnek valló személyek a részükre kiállított igazolvány alapján kérnek munkavállalási engedélyt, akkor e személyek esetében az engedélyezési eljárás során a külföldiek magyarországi foglalkoztatásának engedélyezésére vonatkozó általános szabályokat azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy az engedély naptári évenként összesen három hónap időtartamra a munkaerő-piaci helyzet vizsgálata nélkül adható ki. Külön jogszabály hosszabb időtartamra szóló engedély kiadását is lehetővé teheti ugyanilyen módon. A külföldiek magyarországi foglalkoztatására irányuló szabályok betartását az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség területi szervei ellenőrzik. Amennyiben a felügyelő megállapítja az engedély nélküli foglalkoztatás tényét, a kifizetett munkabér kétszeresének megfelelő összeget (de legalább a minimálbér ötszörösét) kell a munkáltatónak a Munkaerő-piaci Alapba befizetni. Az engedély nélküli foglalkoztatásnak három éven belüli újabb esetében a munkaadó befizetési kötelezettségének mértéke a (megelőző bírságolás óta) kifizetett munkabér ötszöröse, (de legalább a minimálbér tízszerese). A rendbírságról szóló rendelet alapján, továbbá, ha a munkáltató nem jelenti be a munkavállalási engedély szerint foglalkoztatás engedély lejárta előtti megszüntetését, a munkaügyi központ ellenőrei 50.000 Ft-ig terjedő rendbírságot szabhatnak ki, illetve a 8/1999. (XI.10.) SzCsM rendelet alapján az engedélytől eltérő munkakörben, vagy munkahelyen való foglalkozatás miatt az engedélyt visszavonják. A munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996.évi LXXV. törvény a szabálytalanul foglalkoztató munkáltatóval szemben munkaügyi bírság kiszabására is feljogosítja a felügyelőket, eljárásuk során azonban ugyanazon szabálytalanságért több szankciót nem szabhatnak ki.
3.4.4.4. A bérpolitika A munkaerő-piaci politikához szorosabban kapcsolódó, azonban a gazdaságpolitika megvalósításához és a társadalmi érdekegyeztetéshez is szervesen kötődő gazdaságigazgatási funkció a bérpolitika. A hazai piacgazdasági viszonyok között ennek célja a gazdasági növekedésből, mindenekelőtt a termelékenység-növekedésből adódó jövedelemforrások elosztásának olyan befolyásolása, amely a keresetek növelésével érezhető reálbér-növekedést biztosít az alkalmazásban állók részére, ugyanakkor ezzel erősíti érdekeltségüket a teljesítmények fokozásában. A bérpolitika célrendszerében előbbivel összhangban megjelenhetnek időleges vagy rész célkitűzések is, egyes szakmai csoportok, rétegek, vagy régiókban munkát vállalók speciális kereseti kezelésére, vagy egyes átfogóbb gazdaságpolitikai célok (foglalkoztatás bővítése; EU bérszínvonalához történő bérfelzárkózás elősegítése) megvalósítása érdekében. A nemzetgazdasági keresetalakulás a versenyszféra és a költségvetési szféra területén zajló bér- és keresetfolyamatok eredőjeként formálódik. Piacgazdasági viszonyaink között a versenyszférában a kereseti viszonyokat alapvetően a munkaerő-piaci szereplők, a munkáltatók
78
döntései, illetve az érdekegyeztetés keretében a munkáltatók és munkavállalók megállapodásai alakítják; míg a költségvetési szférában a mindenkori kormányzat az államháztartás finanszírozási rendszerében – törvényileg szabályozott módon, de – közvetlenül tud ráhatást gyakorolni a keresetek alakulására. A kormányzat, a gazdasági igazgatás bérpolitikai céljai érvényesítésének, a munkaerő-piaci szereplőkkel történő egyeztetésének fórumai a társadalmi érdekegyeztetés különböző testületei (lásd részletesen e fejezet 3.10. pontjánál), amelyekben született megállapodások kormányzati döntések, jogszabályok útján érvényesülnek, illetve a versenyszférában emellett a munkaadók önkéntesen vállalt bérpolitikáján alapulnak. Az országos szintű érdekegyeztetés kiemelkedő fontosságú állásfoglalásai a mindenkori minimálbérre, vagy más bérnövekedési irányelvekre (irányszámokra) vonatkozó megegyezései, valamint mindazok az állásfoglalások, amelyek a foglalkoztatáspolitika, a bérszabályozás elvi kérdéseivel foglalkoznak. A költségvetési szféra bér- és keresetalakulásának kereteit és rendszerét a különböző közszolgálati alkalmazotti csoportokra (köztisztviselők, közalkalmazottak, stb.) kialakított, törvényekben rögzített illetmény-előmeneteli rendszerek határozzák meg, így a kormányzati bérpolitikai célkitűzések ezen rendszerek által, keretei között vagy módosításuk útján valósíthatók meg.
3.5. A fogyasztóvédelem A fogyasztóvédelem - az erre irányuló állami politika, ezt megvalósítani hivatott jogi szabályozás és gazdasági igazgatási intézményrendszer - a gazdaságirányítási feladat- és eszköztár viszonylag új, növekvő fontosságú eleme. A fogyasztóvédelem elsődlegesen a belkereskedelmi igazgatás egyre fontosabbá váló eleme, de a szolgáltatási szektor gyors bővülésével és differenciálódásával más politikákban és igazgatási ágakban is növekvő a szerepe. Szélesebb kitekintésben a fogyasztóvédelem a gazdasági irányítás és igazgatás olyan specifikus feladata, – különösen a modern piacgazdaság feltételei között - amely a gazdasági élet különböző súlyú fő szereplői között az állam támogatását hivatott biztosítani jogállami keretek között a fogyasztók (háztartások) számára a nagyobb gazdasági erőt képviselő vállalkozásokkal fennálló kapcsolatrendszerükben, a vállalkozások egymás közötti, fogyasztókért folytatott versenyében. A fogyasztók élet-, egészség-, vagyon biztonsága, általában életminőségének emelése ugyanis feltétele a piacgazdaság harmonikus működésének, a gazdasági teljesítmény növekedésének, a racionális fogyasztási struktúra kialakulásának. A fogyasztók elkülönült érdekeit védő fogyasztóvédelmi politika megvalósítása közvetlenül érzékelhető előnyöket biztosít a fogyasztók számára.
3.5.1. A fogyasztóvédelmi politika céljai A magyar fogyasztóvédelmi politika támaszkodik a fogyasztóvédelem terén kialakult külföldi tapasztalatokra és nemzetközi irányelvekre, így különösen a vonatkozó ENSZ, OECD és EU szabályozásokra. Ezek sorában kiemelhetők az öt fogyasztói alapjogra (az áru- és szolgáltatás biztonsághoz, a fogyasztók gazdasági érdekeinek védelméhez, a megfelelő fogyasztói tájékoztatáshoz és képzéshez, a jogorvoslathoz és a fogyasztói érdekképviselethez való jogra) vonatkozó ENSZ határozat és az EU vonatkozó direktívái. A hazai fogyasztóvédelmi politika kialakítása során figyelembe kell venni a fogyasztói piac mindenkori helyzetét, a piacgazdasági intézményrendszer és az áru és szolgáltatási piac gyorsütemű fejlődéséből adódó új feladatokat.
79
A fogyasztók ENSZ által is megfogalmazott alapjogait, a társadalom jelenlegi helyzetét a fogyasztók előtt álló kihívásokat figyelembe véve a fogyasztóvédelmi politika céljait hazai szakirodalom a következőkben szokta összefoglalni: − a termékek és szolgáltatások biztonságosságának elérése, a fogyasztók egészségének és biztonságának érdekében; − harmonikus együttműködés kialakítása a fogyasztók és az üzleti élet képviselői között a fogyasztók gazdasági érdekeinek érvényesítése érdekében; − hatékony állami fogyasztóvédelmi intézményrendszer kiépítése; − a fogyasztóvédelmi civil szervezetek létrejöttének támogatása, az információhoz jutás biztosítása; − a fogyasztóvédelmi képzés elősegítése; − gyors és hatékony jogorvoslati rendszer kiépítése. A Kormány legutóbb 1999-ben foglalkozott átfogóan a fogyasztóvédelmi politika időszerű kérdéseivel és középtávú céljait a következőkben jelölte meg: − az állam által fenntartott erős, hatékony fogyasztóvédelmi intézményrendszer működtetése, a piacfelügyeleti tevékenység korszerűsítésével a fogyasztók élet-, egészség-, vagyon- és környezeti biztonsága védelmének elérése; − a fogyasztóvédelmi civil szerveződések tevékenységének előmozdítása, ideértve a fogyasztók tájékoztatását, érdekeik képviseletét, e tevékenység fejlesztését szolgáló állami források biztosítása; − a fogyasztók gyors és hatékony jogorvoslati lehetőségét biztosító szabályozás és az ezzel összefüggő intézményrendszer bővítése; − a fogyasztóvédelmi képzés széles körűvé tétele, beleértve kiterjesztését az alsó- és középfokú oktatásban, valamint a felsőoktatásban.
3.5.2. A fogyasztóvédelem szabályozási rendje A fogyasztóvédelmi jogszabályrendszer bázisát az európai uniós szabályozásokkal nagymértékben összhangban álló törvények, kormányrendeletek és az ezeken alapuló mintegy száz, e tárgyban megjelent jogszabály jelentik. E jogszabályok közül a fogyasztóvédelmi politika és gazdasági igazgatás szempontjából a következőket kell feltétlenül kiemelni: − a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény, − a gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény, − a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség szervezetéről, feladat- és hatásköréről, valamint a fogyasztóvédelmi bírság felhasználásáról szóló 89/1988. (V.8.) kormányrendelet, − az áruk és szolgáltatások biztonságosságáról és az ezzel kapcsolatos piacfelügyeleti eljárásról szóló 79/1998. (IV.29.) kormányrendelet. A fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelmi politika prioritásait szem előtt tartva szabályozza a fogyasztók életének, egészségének és biztonságának védelmére irányuló követelményeket. Ennek középpontjában áru (szolgáltatás) biztonságosságát, a gyártó (szolgáltató) ezért viselt elődleges felelősséget helyezi, rendelkezik az ezzel összefüggő ellenőrzési kötelezettségekről. A szabályozás fontos elemei a fogyasztók vagyoni érdekei védelmében előírt jogosítványok és kötelezettségek. A törvény tételesen szabályozza a fogyasztók megfelelő tájékoztatásával kapcsolatos kötelezettségeket: a címkézéssel, az ár feltüntetésével, a csomagolással, a használati útmutatóval, a minőségtanúsítással összefüggő előírásokat. A fogyasztóvédelmi oktatást fontos állami feladatként jelöli meg a teljes oktatási folyamatban és emellett a fogyasztóvédelmi szervezetek felé. A törvény új intézményként
80
létrehozta a gazdasági kamarák mellett működő, fogyasztói jogok széles körű érvényesíthetőségére hivatott békéltető testületek rendszerét. A törvény meghatározza a fogyasztóvédelmi intézményrendszer struktúráját, legfontosabb feladatait, különös tekintettel a speciálisan létrehozott gazdaságirányítási szervezet a fogyasztóvédelmi felügyelőségek jogkörére, az általuk folytatott eljárásokra. A gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény a fogyasztók tájékoztatásának egyik kulcsfontosságú eszköze, a reklám (tevékenység) szabályozására összpontosít. A jogszabály definiálja a reklámtevékenységgel kapcsolatos fontosabb fogalmakat, ideértve az összehasonlító és a megtévesztő reklámot; meghatároz általános tilalmakat valamennyi termékre vonatkozóan és specifikus termékekre vonatkozó tiltásokat. A törvény szerint tilos közzétenni: a személyhez fűződő, kegyeleti, vagy a személyes adatok védelméhez való jogot sértő reklámokat, valamint a gyermekeknek és fiatalkorúaknak szóló és szellemi vagy fizikai fejlődésüket károsító, az erőszakot, a szexualitást nyíltan ábrázoló reklámokat, továbbá a burkolt vagy tudatosan nem észlelhető reklámot és megtévesztő reklámot. A törvény specifikusan egyes áruk reklámozását külön megtiltja, ezek között teljes körűen a fegyverek, robbanóanyagok, szexuális szolgáltatások, vényre kapható gyógyszerek, valamint korlátozottan az alkohol tartalmú italok és dohánytermékek reklámozását. A reklámtörvény a reklám tartalmáért és kivitelezéséért - az ezek során elkövetett jogszabálysértésért - viselt felelősséget egyetemlegesen, a reklámozóra, a reklámszolgáltatóra és a reklám közzétevőjére hárítja. A reklámfelügyeleti eljárások lefolytatását pedig az állami fogyasztóvédelmi szervezetre ruházza, kivéve az összehasonlító és a megtévesztő reklámmal szembenieket, ahol a Gazdasági Versenyhivatalt jelöli meg, míg más jogszabályok alapján a szexuális reklámok alapján folytatandó eljárás a rendőrség hatáskörébe tartozik.
3.5.3. A fogyasztóvédelem intézményrendszere A fogyasztóvédelemmel kapcsolatos további két kulcsfontosságú jogszabály már átvezet a fogyasztóvédelem intézményrendszere ismertetéséhez, vagyis azokhoz a specifikus állami intézményekhez, amelyek elsődleges feladata a fogyasztóvédelmi politika gyakorlati érvényesülésének figyelemmel kisérése, elősegítése, ellenőrzése és szankcionálása. A fogyasztóvédelem gazdasági igazgatási szervezetrendszerében meghatározó szerepet játszanak az általános jogszabályi felhatalmazással, feladat- és hatáskörrel bíró fogyasztóvédelmi felügyelőségek. A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség és a megyei (területi) felügyelőségek feladat- és hatáskörét a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény részletesen szabályozza, ennek keretein belül a szervezet jogállását és további feladatait a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség szervezetéről, feladat- és hatásköréről, valamint a fogyasztóvédelmi bírság felhasználásáról rendelkező 89/1998. (V.8.) kormányrendelet szabja meg. Jogállását tekintve a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség a gazdasági miniszter irányításával működő, önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező központi hivatal; a megyei (területi) felügyelőségek a megyei közigazgatási hivatalok szervezeti kereteiben működő, de a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség szakmai irányítása alatt álló fogyasztóvédelem igazgatási egységek, amelyek fogyasztóvédelmi, reklámfelügyeleti és szabálysértési elsőfokú hatóságként járnak el.
81
A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség és a megyei felügyelőségek – a jogszabályi felhatalmazás szerint: - figyelemmel kísérik, elemzik a fogyasztóvédelmi politika érvényesülését, közreműködnek annak kidolgozásában; - felügyelik a fogyasztóvédelmet érintő jogszabályok megtartását, és részt vesznek a fogyasztókat érintő jogszabálytervezetek előkészítésében; - piacfelügyeleti tevékenységük keretében ellenőrzik az áruk forgalmazására és a szolgáltatások nyújtására vonatkozó jogszabályok megtartását, vizsgálatokat folytathatnak fogyasztókat érintő ügyekben; bírságot szabhatnak ki; - irányítják a termékbiztonság ellenőrzésével kapcsolatos piacfelügyeleti feladatokat és működtetik a Központi Piacfelügyeleti Információs Rendszert; - intézik a fogyasztók minőségi kifogásokkal és panaszaikkal kapcsolatos ügyeket, ebben és szélesebb vonatkozásban együttműködnek más állami fogyasztóvédelmi feladatokat ellátó szervezetekkel; - szakmai segítséget nyújtanak a fogyasztóvédelmi civil szervezeteknek a tanácsadásban oktatásban; elősegítik a helyi önkormányzatok fogyasztóvédelmi tevékenységét, támogatják az önkormányzati tanácsadó irodák működését. A fogyasztóvédelmi feladatok ellátása során a megyei felügyelőségek elsőfokú, míg a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség másodfokú hatóságként járnak el. A tevékenységük során tapasztalt jogsértések, egyéb hiányosságok megszüntetését széleskörű intézkedési jogosítványokkal segíthetik elő, illetve szankcionálhatják. A fogyasztóvédelmi hatóságot a jogszabályok felhatalmazzák a hibás termék (szolgáltatás) forgalmazásának megtiltására, elkobzására, megsemmisítésére, és eljárásuk eredményeként a felügyeletek meghatározott típusú bírságokat (szabálysértési, élelmiszerek esetében minőségvédelmi, súlyosabb esetekben fogyasztóvédelmi, továbbá reklámfelügyeleti bírságot) szabhatnak ki. Az állami fogyasztóvédelmi szervezetnek (a felügyelőségeknek) fontos szerepük van a hazai piacfelügyelet ellátásában. Ezzel kapcsolatos feladat- és hatásköröket az áruk és szolgáltatások biztonságosságáról és az ezzel kapcsolatos piacfelügyeleti eljárásról szóló 79/1998. (IV.29.) kormányrendelet szabályozza. Mint az áru és szolgáltatáspiac szabályozása fejezetben kifejtettük a szabályozás egyik fő rendeltetése, hogy a fogyasztók megfelelően biztonságos árukból és szolgáltatásokból választhassanak, ezek biztonságának előírásait, paramétereit megfelelő jogszabályok határozzák meg. A piacfelügyeleti ellenőrzés keretében mindezen előírások érvényesülését általános felhatalmazással a fogyasztóvédelmi felügyelőségek ellenőrzik (egyes áruk és szolgáltatások tekintetében a jogszabályok más szakintézményeket hatalmaznak fel erre). A fogyasztóvédelmi szervek piacfelügyeleti eljárásuk során azt ellenőrzik, hogy a belföldi forgalomba kerülő - különösen az élet-, egészség- és vagyonbiztonság szempontjából fokozott figyelmet érdemlő – termékek rendelkeznek-e megfelelőségi tanúsítvánnyal és az abban foglaltak valósak-e. Az ellenőrzések keretében a hatóság jogosult a termék gyártójánál vagy forgalmazójánál is vizsgálatokat folytatni, a megfelelő dokumentációkba betekintetni, és célirányos laboratóriumi kontroll vizsgálatokat végezni (saját vagy független laboratóriumokban). A vizsgálatok eredményeként hibás termék esetében a hatóság jogosult – a fentiekben ismertetett – szankciók kiszabására, és fontos kötelessége a vizsgálatok eredményeiről a fogyasztók széleskörű tájékoztatása. A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőségnek (más piacfelügyeleti hatóságokkal együttműködve) Központi Piacfelügyeleti Információs Rendszert kell működtetnie, amely a fogyasztók, felhasználók széleskörű tájékozódása, a preventív
82
intézkedések meghozatalának elősegítése érdekében nyilvántartja a nem biztonságosnak bizonyul termékeket (ezek gyártóit és forgalmazóit). Az Európai Unióban működő rendszerrel (RAPEX) kompatíbilis módon működő magyar piacfelügyeleti információs rendszer uniós csatlakozásunkkal egy időben részévé válik az EU ezen rendszerének. A fogyasztóvédelmi politika és ennek megvalósítására irányuló gazdasági igazgatási tevékenység hatékony érvényesülése nem nélkülözheti a fogyasztók, de a vállalkozások érdekképviseleteivel történő célirányos párbeszédet és együttműködést. Az e téren kialakuló és fejlődő kapcsolat elősegíti a fogyasztóvédelmi jogszabályok meglapozottabb, társadalmi konszenzust közelítő alapokon történő előkészítését, a fogyasztóvédelmi állami szervezet széleskörű és sokoldalú tájékozódását, a jogszabályok betartásának erőteljesebb társadalmi kontrollját, a jogalkalmazói tudat erősítését. A fogyasztóvédelmi társadalmi szervezetek és ezek szövetségei tevékenységükben egyre nagyobb szerepet vállalnak az egyedi és általános fogyasztói panaszok feltárásában, a fogyasztói jogok érvényesülésének elemzésében, a fogyasztók érdekeinek képviseletében. Ennek alapján véleményt nyilvánítanak a fogyasztóvédelmi politika alakításában, közreműködnek jogi szabályozások megalkotásában, egyre markánsabb szerepvállalásuk a fogyasztók célirányos, közérdekű tájékoztatásában, a fogyasztóvédelmi oktatásban és mindennapi tanácsadásban. Az EU-országokban folytatott gyakorlatot követve az állam – szakmailag és költségvetési forrásokkal – hazánkban is támogatja a civilszféra fogyasztóvédelmi szervezeteinek megerősítését, a gazdasági igazgatással széleskörű együttműködésüket. A fogyasztóvédelmi politika másfelől számít és épít a vállalkozások általános érdekképviseletét ellátó köztestületekre, a gazdasági kamarákra is. E köztestületek a fogyasztóvédelem igazgatásában hatósági jogosítványokkal nem rendelkeznek, de a fogyasztóvédelmi törvény és a kamarai törvény néhány fontos feladatot és jogosítványt biztosít számukra. A fogyasztóvédelmi törvény által életre hívott békéltető testületek sajátos helyet foglalnak el a fogyasztóvédelmi intézményrendszerben. A békéltető testületek hatásköre a termékek biztonságával, minőségével és a szerződéskötésekkel kapcsolatos jogviták rendezését szolgálja abban az esetben, ha a panaszos-fogyasztó a gyártóval, vagy a forgalmazóval való tárgyalásos megegyezésre irányuló kísérlete nem vezetett eredményre. Az eljárás célja, hogy a panaszos és a gyártó (forgalmazó) közötti vitát megegyezés útján rendezzék – ezáltal elkerülhető legyen a ma még hosszadalmas bírósági eljárás -, és a fogyasztói jogok érvényesítése egyszerűbb, gyorsabb lehessen. A békéltető testületek a gazdasági kamarák mellett működő független vitarendezést elősegítő fórumok, amelyek tagjait a kamara és a fogyasztóvédelmi civil szervezetek által – egyenlő számban – delegált jelöltek alkotják. A testület eljárásának eredményeként ajánlást vagy kötelezést tartalmazó határozatot hozhat. Ennek végrehajtását a kamara és a fogyasztóvédelmi felügyelőség ellenőrzik; amennyiben a kötelezést tartalmazó határozatot a gazdálkodó nem hajtja végre, a végrehajtást a felügyelőség a bíróságtól kérheti. A gazdasági kamarák emellett – a kamarai törvény szerint- további jogosítványokkal rendelkeznek, amelyek elsődlegesen az üzleti élet biztonságosságára és tisztaságának elősegítésére irányulnak. Fontos jogosítvány, hogy a kamarák a fogyasztók érdekeivel ellentétes gazdasági tevékenységet folytató gazdálkodót figyelmeztetik, ezt nyilvánosságra hozhatják, sőt az illetékes hatóságnál kezdeményezhetik az érintett gazdasági tevékenység felfüggesztését; továbbá a fogyasztók széles körét érintő, vagy azoknak jelentős hátrányt okozó gazdasági tevékenységet folytatók ellen pert indíthatnak. A kamarák az általuk működtetett minősítő és minőségellenőrző rendszereket is felhasználják a fogyasztóvédelemmel kapcsolatos tevékenységük érdekében.
83
A hatékony fogyasztóvédelmi szabályozás és intézményi rendszer meglétét, fejlesztését az EU a Maastrichti Szerződésben önálló fejezetként a közösségi politikák szintjére emelte, az Amszterdami Szerződés pedig kiterjesztette azzal, hogy a fogyasztóvédelmi szempontok figyelembevételét más politikákban is követelménnyé tette. Csatlakozási tárgyalásainkkal párhuzamosan az időközben hozott szabályozásoknak és intézkedéseknek köszönhetően fogyasztóvédelmi rendszerünk lényegében EU-konformmá vált, amely a csatlakozásig hátralévő időszakban még elvégzendő jogalkotás eredményeként a többi tagországéhoz hasonló hatékonyságú, korszerű fogyasztóvédelmet fog biztosítani.
3.6. A verseny szabályozása és felügyelete 3.6.1. Áttekintés A verseny a piacgazdaság alapvető intézménye. A verseny a biztosítéka a piaci szereplők hatékonysága kikényszerítésének, ily módon közvetlen összefüggésben van a gazdasági jólét növekedésével. Ez általánosságban igaz akkor is, ha ismerjük az állam gazdaságba való beavatkozása szükségessége sajátos eseteit és magának a piaci versenynek az esetenkénti működési problémáit. A verseny fennmaradása, szabadsága és tisztasága éppen a gazdasági jólétre gyakorolt hatása miatt közérdek, s ennek a védelmét célozzák meg a nemzeti versenyjogok, s azok érvényre juttatását szolgáló intézményrendszer. Sokéves előkészítő munka, a nemzetközi tapasztalatok feldolgozása után a magyar parlament 1990. novemberében fogadta el a versenytörvényt, amely egy 1996-os és egy 2000. évi módosítás után jelenleg hatályos, „1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozások tilalmáról” néven. Ez a törvény hozta létre az érvényesülését szolgáló intézményt, a Gazdasági Versenyhivatalt (GVH) 1991. január elsejétől és szabályozta a működését. A jogalkalmazási tapasztalatok feldolgozásával, a versenyjog fejlődése nemzetközi trendjeinek követésével és nem utolsósorban az EU versenyjogával történő harmonizációval hazai versenytörvényünk olyan, mint a nemzeti versenytörvények a világban általában és ennek a hasonlóságnak értéke van a globalizáció körülményei között mind a magyar vállalatok nemzetközi tranzakciói, mind a nemzetközi vállalatok hazai jelenléte szempontjából is. A hazai versenyjogi szabályozás hatálya a vállalkozások Magyar Köztársaság területén tanúsított piaci magatartásra vonatkoznak, s a vállalkozásoknak olyan széles értelmezést ad, amibe a természetes személytől kezdve a vállalkozások jogi személyként létrehozott egyesülései is beletartoznak, köznapian fogalmazva: bárki, aki képes a piacon tranzakciót végezni. Az antitröszt szabályokat (kartell, erőfölény fúzió) illetően kimond a törvény egy különleges hatáselvet, amely szerint a vállalkozás (tehát akár magyar, akár nem) külföldön tanúsított magatartása is a versenytörvény hatálya alá tartozik, ha annak hatása a Magyar Köztársaság területén érvényesül. (Eszerint járt el a GVH olyan fúziós ügyekben is, amelyben mindkét fél külföldön honos vállalkozás.) A vállalkozások piaci magatartását illetően törvény eltérően rendelkezhet. Ezzel válik lehetségessé, hogy szakmai okokból speciális piaci magatartási szabályok is szabhatók, de csak törvény által. Erre jó példa az egységes hírközlési törvényben a jelentős piaci hatalommal
84
rendelkezőkre vonatkozó különleges szabályok, amelyek mást és részben többet követelnek, mint az erőfölénnyel való visszaélés tilalmi szabályai.
3.6.2. A tisztességtelen verseny tilalma A piacon tisztességes üzleti tevékenységgel kialakított értékek nem rombolhatók le a versenytársak által azért, hogy ezzel maguknak előnyt szerezzenek: ilyen szabályok a hírnévrontás tilalma, az üzleti titok megszerzése és felhasználásának a tilalma. Az utánzás tilalma a mások értékteremtő munkáján való potyázást tiltja, s egyszersmind védi a jellegzetes külsők, megjelölések, elnevezések piaci értékét. Van szabály a bojkott tilalmára és van a versenyeztetés tisztaságának bármilyen megsértésére is. Közgazdaságilag ezek védett értékek, a veszélyeztetésükre vonatkozó tilalmak a tisztességes üzletvitelre vonatkozó törekvéseket erősítik azért, hogy a piacon szükségképpen létező bizonytalanság szintje csökkenjen, a piaci működés olcsóbb legyen össztársadalmi szinten. A tisztességtelen versenyre vonatkozó tilalmak megsértése esetén csakis a bíróság járhat el, a szokásos polgári peres eljárási rendben. A versenytörvény szerint „tilos gazdasági tevékenységet tisztességtelenül — különösen a versenytársak, a fogyasztók törvényes érdekeit sértő vagy veszélyeztető módon vagy az üzleti tisztesség követelményeibe ütközően — folytatni.” Ez a szabály arra szolgál, hogy a bíróság elé lehessen vinni az olyan tisztességtelen magatartásokat is, amelyeket a jogalkotó önálló tényállásként még nem kodifikált, de a bíróság — és csakis a bíróság — ezúton szinte jogot is fejleszthet az egyes esetek megítélésekor.
3.6.3. A fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolásának tilalma A versenytörvény a fogyasztók megtévesztését tiltja általánosan, s a teljesség igénye nélkül kiemeli a leggyakoribb jelenségeket: az árut illetően valótlan tényt vagy valós tényt megtévesztésre alkalmasan állítani, elhallgatni, a fogyasztói döntést befolyásoló körülményekről megtévesztő tájékoztatást adni, különösen előnyös vásárlás hamis látszatát kelteni. A versenytörvény 10. § tiltja a fogyasztó választási szabadságát indokolatlanul korlátozó üzleti módszerek alkalmazását, köznapiasan az agresszív eladási módszereket. Sok nemzeti versenytörvény nem tartalmaz ilyen, látszólag közvetlenül a fogyasztóvédelemre vonatkozó szabályokat. Ennek fő oka az, hogy ebben a tényálláskörben többnyire a fogyasztó lép fel sérelmei orvoslását keresve, s így másféle eljárást kíván valamelyest, mint a klasszikus antitröszt eljárások. Ezt a különbséget a magyar versenytörvény is megjeleníti, rövidebb határidőket szabva és fogyasztóbarát eljárási rendet működtetve (ügyfélszolgálat, eljárási segítség). Meg kell azonban jegyezni, hogy a fogyasztó-megtévesztéses ügyeket viszonylag nagy arányban nem a fogyasztók, hanem a versenytársak vagy a fogyasztóvédelmi hatóságok kezdeményezik a GVH-nál. A törvényalkotó szándéka az volt az együttszabályozással, hogy a verseny normáinak kialakulása a piacgazdaságra történő átállásnál erősen összpontosítva történjék meg. A versenytörvényi szabályozás szigorúan versenyvédelmi tartalmú, s ez bizonyos harmóniát megalapoz az összes fejezet között. Nem tartozik tehát a versenytörvény alá olyan fogyasztói sérelem, amely nincs hatással magára a versenyre, mindazokat más jogszabályok rendezik (főként a fogyasztóvédelmi törvény, de sok más is, például az élelmiszertörvény, de akár a Ptk.). A versenytörvényi logika lényege ebben a tekintetben az, hogy a hatékony ver85
seny társadalmi jólétre gyakorolt hatása torzul, csökken, ha a fogyasztó döntési szabadsága korlátozódik, vagy ha hamis információk alapján hoz a fogyasztó az optimálistól eltérő döntéseket. A fogyasztóvédelem teljeskörűségét illetően szabályozási szempontból csak egy kis szelet a versenytörvényi szabályozás, s egyike csak az ebben működő intézményeknek a GVH, szakmai hatóságok, civilszervezetek, önszabályozó testületek és nem utolsósorban szakmai és vállalati etikai kódexek is működnek, mint arról a tananyag más fejezetei szólnak is. A Gazdasági Versenyhivatal eljárásaiban nagy arányt képviselnek ezek az úgynevezett fogyasztós ügyek (bár hangsúlyozni kell, hogy közvetetten, de néha közvetlenül az antitröszt ügyeknek is van fogyasztóvédelmi tartalma), a GVH működése első 11 évében közel 600 versenytanácsi határozatot hozott a témában, közel 300 esetben jogsértést állapított meg.
3.6.4. A gazdasági versenyt korlátozó megállapodás tilalma A piacon a gazdasági versenyben folyamatosan helytállni, a versenytársakhoz mérhető vagy jobb teljesítményt nyújtani olyan erőfeszítést kívánó körülmény, amely amióta piac létezik, kiváltja esetenként a szereplők olyan összefogását ami versenykorlátozó megállapodásokkal tenné kényelmesebbé az életüket, természetesen a többi piaci szereplő és a társadalmi jólét kárára. A versenytörvény IV. fejezete ezt a versenykorlátozó magatartást tiltja, akár versenytársak — azaz a piac azonos szintjén, horizontálisan — között, akár vertikálisan, a piac különböző szintjén elhelyezkedő szereplők között jön létre (pl. termelők és kereskedők között). Ezt az általános tilalmat tovább bontja a törvény akként, hogy példálódzóan a versenykorlátozások legáltalánosabb eseteit kiemeli: ármegkötés, termelési vagy beszerzési menynyiségekre vagy területre vonatkozó piacfelosztás, versenyeztetéskor történő összejátszás, a piacra lépés akadályozása, diszkrimináció, ügyletek indokolatlan összekapcsolása. Azon az összefüggésen alapulva, hogy bár a kartellek versenykorlátozó hatása negatív következményeket mindig hordoz, de esetenként vagy kicsi, a piac egésze szempontjából jelentéktelen ez a hatás, vagy esetleg más, kedvező hatások ezt ellensúlyozzák, az említett általános kartelltilalom alól bizonyos körülmények között kivesz a törvény sajátos versenykorlátozásokat. Némi leegyszerűsítéssel ezek a kivételek a következőképp foglalhatók össze: - nem esik tilalom alá a megállapodás, ha csekély jelentőségű (az érintett piac 10 %ánál kisebb az együttes részesedés), de az ármegkötés és a piacfelosztás még jelentéktelen méretben is tilos; - egymástól nem független (pl. anya-leány viszonyban levő, vagy azonos tulajdonos által irányított) vállalkozások közös üzletpolitikája megengedett; - megállapodások meghatározott csoportjait a Kormány rendeletben mentesítheti a versenykorlátozás tilalma alól, abból kiindulva, hogy bizonyos, a kormányrendeletben megfogalmazható feltételek mellett ezekre külön egyedi eljárás nélkül is belátható, hogy több az előnyük, mint a hátrányuk. Ilyen csoportmentességi rendeleteket a joganyagban felsorolt témákban a magyar versenyjog is működtet. Ezek többnyire vertikális versenykorlátozásokra vonatkoznak — ilyen a kizárólagos beszerzés vagy értékesítés, a franchise megállapodások — mert ezek egyfelől versenyélénkítők is, ha azt tekintjük, hogy egy-egy piacon ezek a vertikális láncolatok egymással hatékonyan versenyeznek, másfelől a termelés és forgalmazás ésszerű, hatékony megszervezését biztosítják, speciális előnyöket nyújtva a fogyasztónak. Némely horizontális megállapodás is hordozhatja ez utóbb említett előnyt, ezért született meg a biztosítási vállalkozások bizonyos tevékenységeiben az összehangolást megengedő csoportmentességi rendelet, de ilyen a szakosítási megállapodások csoportmentessége is. 86
- az előnyök és hátrányok mérlegelése alapján a GVH is adhat egyedi mentességet versenykorlátozó megállapodásoknak, ha bizonyítható, hogy az hozzájárul a termelés vagy a forgalmazás ésszerűbb megszervezéséhez, az előnyök méltányos része a fogyasztókhoz eljut, a versenykorlátozó hatás csak a szükséges legkisebb és nem zárja ki a versenyt. A versenykorlátozó megállapodások miatti eljárások a tilos kartelleknél (vagy a mentesítés elmulasztása esetén) hivatalból, míg a mentesítési vagy nemleges megállapítási eljárás pedig a felek kérelmére indulnak. A tilos kartell ügyek az egyik legnehezebb eljárásfajta, felderítésüket a legújabb versenytörvényi módosítások azzal segítik, hogy szélesebb nyomozati jogkört kapott a GVH és lehetőség nyílik a sok országban működő un. engedékenységi politika kidolgozására, amelyek keretében a feltárásban együttműködő kartelltagok a szankciók tekintetében kedvezőbb elbírálást kaphatnak. A GVH az első 11 évben 78 kartelleljárást folytatott le, részben mentesítések, részben tilos kartellek ügyében, ez utóbbiban 24 marasztaló határozatot hozott.
3.6.5. A gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalma A versenytörvénynek a gazdasági erőfölénnyel foglalkozó rendelkezései azt a különleges piaci helyzetet kezelik, amikor egy vagy több vállalat közösen olyan piaci helyzetben van — akár természetes piaci fejlődés vagy körülmény folytán, akár valamilyen jogszabályi eredetű monopolhelyzetet élvezve —, hogy gazdasági tevékenységét a piac többi résztvevőjétől függetlenül folytathatja. Köznapiasan szólva a piac többi szereplőjének nemigen van más reális választása, mint kényszerűen elfogadja az erőfölényben levő által szabott feltételeket. A törvény erre az esetre kimondja, hogy tilos az erőfölénnyel visszaélni, és példálódzóan meg is határozza a visszaélés tipikus eseteit. A visszaéléstípusok többsége a vevőkkel kapcsolatos, de néhány a versenytársakra vonatkozik. A jogalkalmazási tapasztalatot is figyelembe véve a leggyakoribb tényállások a tisztességtelen vételi vagy eladási árak érvényesítése (itt a versenyjog a hipotetikus versenyár és a monopolista ár közötti különbséget keresi, ami nagyon nehéz); a piacralépés akadályozása; a diszkrimináció, ami lényegében majd egy másik versenypiacon hoz torzulást; a piacról való kiszorításra irányuló árazás vagy más magatartás. A GVH az áttekinthető első 11 évben közel 400 esetben folytatott erőfölénnyel való visszaélés megállapítására eljárást, az esetek egy részében maga az erőfölény sem volt megállapítható, a másik részében a visszaélés nem igazolódott be és jogsértés megállapítása történt 78 esetben.
3.6.6. A vállalkozások összefonódásának ellenőrzése A versenytörvény vállalkozások összefonódásával foglalkozó rendelkezései a piaci koncentráció eseményeinek ellenőrzését célozzák annak érdekében, hogy a jövőbeli versenyt megakadályozó vállalat-összefonódások ne mehessenek végbe. A törvény ennek érdekében bizonyos méretek feletti koncentrációk megvalósulását a GVH engedélyétől teszi függővé és megengedi a versenyt veszélyeztető ilyen tranzakciók megtiltását vagy olyan feltételekhez kötelezettségvállaláshoz kötését, amellyel a versenyre gyakorolt kedvezőtlen hatás csökkenthető. A törvény meghatározza az összefonódások fajtáit (a beolvadás, az irányításszerzés és a tevékenységegyesítő közös vállalat létrehozása) meghatározza az engedélykötelezettség alsó határát (jelenleg alapesetben előző évi együttes 10 mdFt nettó árbevétel) a résztvevők értelmezését. Abból kiindulva, hogy az összefonódásoknak nem csupán a versenyre gyakorolt hát87
rányai, hanem működési hatékonyságbeli előnyei is vannak, az engedélyezés feltételéül a GVH-nak az előnyök és hátrányok összevetését kell elvégeznie. A GVH nem tagadhatja meg az engedélyt, ha az összefonódás nem hoz létre, vagy nem valósít meg olyan gazdasági erőfölényt, amely akadályozza a hatékony verseny kialakulását, fennmaradását vagy fejlődését az érintett piacon, vagy annak jelentős részén. A GVH az első 11 évben 345 fúziót bírált el, ezek egy része (57) a vizsgálat alapján nem is bizonyult engedélykötelesnek, nagyrészük engedélyezhető volt (4 csak versenyjavító feltételszabással) és mindössze háromnál tagadta meg az engedélyt.
3.6.7. A Gazdasági Versenyhivatal A Gazdasági Versenyhivatal állami költségvetési szerv, önálló költségvetési fejezet, amely a versenytörvényben és az ártörvényben meghatározott versenyfelügyeleti feladatokat látja el, feladatot csak törvényben kaphat, azaz például kormányhatározatban nem, a függetlenség egyik zálogaként. Vezetőit — elnök, elnökhelyettesek — a köztársasági elnök nevezi ki hat évre, úgyszintén a versenyfelügyeleti eljárásokban döntést hozó Versenytanács tagjait is. A törvény kötelezi a GVH elnökét, hogy évente beszámoljon az Országgyűlésnek a GVH tevékenységéről és a törvény alkalmazása során szerzett tapasztalatai alapján arról hogy a gazdasági verseny tisztasága és szabadsága miként érvényesül. A beszámoló parlamenti megvitatás nyomán az Országgyűlés esetenként határozatokban ad feladatokat a kormányzatnak a verseny feltételei javításában. A törvény kötelezi a jogszabályalkotókat, hogy minden olyan intézkedés és jogszabálytervezetet egyeztessenek a GVH elnökével, amely a versenyt — valamely tevékenység gyakorlását vagy a piacra lépést — korlátozza, kizárólagos jogokat biztosít, továbbá az árakra vagy az értékesítési feltételekre vonatkozó előírásokat tartalmaz. Döntően ezen a jogszabályegyeztetésen keresztül valósul meg a GVH versenypártolási tevékenysége, évi átlag 3-400 jogszabályelőkészítés munkálatai során. A törvény szabályozza a versenyt érintő adatgyűjtés lehetőségét, s 2001-től ágazati vizsgálat elrendelését is lehetővé teszi, ha a GVH aggályos jelenségeket tapasztal a verseny alakulásában. A GVH függetlenségét az is biztosítja, hogy köztisztviselőinek előmenetelét és juttatásait is a versenytörvény külön is szabályozza, szigorú összeférhetetlenségi szabályokat állítva fel, felsőfokú szakirányú végezettséget előírva a vizsgálókra és vezetőikre.
3.6.8. Eljárási szabályok A GVH-hoz bárki — természetes vagy jogi személy — illetékmentesen bejelentést tehet, aki a versenytörvénybe ütköző tevékenység miatt sérelmet szenvedett. A GVH minden (évente 6800) bejelentést 60 napon belül megvizsgál és dönt arról, hogy hivatalból versenyfelügyeleti eljárást indít-e. Nemleges döntése esetén a bejelentőnek előbb a Versenytanács, azután a bíróság előtt jogorvoslati joga van. Hivatalból versenyfelügyeleti eljárások a GVH bármilyen előzetes információ alapján is indulhatnak. Az előbb említettek és a kartellmentesítés és fúzióengedélyezési kérelmek alapján évi 200-300 versenyfelügyeleti eljárás indul. Az eljárások határideje különböző: fogyasztómegtévesztéses ügyekben és versenykorlátozó megállapodások mentesítési kérelmeinél 90 nap, egyszerű fúziós ügyekben 45 nap, versenyszempontból aggályos fúziós ügyekben 120 nap és 180 nap a versenykorlátozó megállapodások és az erőfölénnyel való visszaélés miatt hivatalból indított eljárásokban; ezek az eljárási 88
határidők indokolt esetben hosszabbíthatók. A versenyfelügyeleti eljárás két szakasza: a vizsgálat és a versenytanácsi döntés. A Versenytanács határozatban dönt a kérelmekről (mentesítik vagy nem a versenykorlátozó megállapodásokat, engedélyezik vagy megtiltják az összefonódásokat), jogsértés megállapítása esetén megtilthatják a jogsértő magatartás folytatását vagy elrendelhetik a jogsértő állapot megszüntetését és bírságot szabhatnak ki. A bírság összege mérlegelés tárgya, maximuma az előző évi árbevétel 10 %-a. A 11 év folyamán a GVH a fogyasztómegtévesztéses ügyekben 1255 mFt, az antitröszt ügyekben 606 mFt bírságot szabott ki. A GVH érdemi határozatai a bíróság előtt megtámadhatók. A bírósági felülvizsgálati kérelem gyakori, többnyire az eljárás alá vont, de nem ritkán a sérelmet szenvedett fél támadja meg a GVH határozatát. Meglehetősen nagy a jogalkalmazási harmónia a bíróságok és a GVH között, a határozatok lényegét illetően ritka az eltérés, a bírságösszegeket gyakrabban csökkenti a bíróság. Természetesen bár sajnálatosan a bírósági döntés lassúbb, mint a korlátozott GVH határidők, de a bíróságok működése nagyon fontos a jogértelmezés tisztázásához.
3.6.9. Az Európai Közösségek versenyjogáról Versenytörvényünk ismertetése után tartalmilag csak annyit rögzítünk az EK versenyjogáról, hogy annak a vállalati magatartásokra vonatkozó részei és a fúzió szabályozása logikájában ugyanaz, mint amit a hazai versenyjog antitröszt szabályainál ismertettünk. Vannak azonban az EK versenyjogának más fontos részterületei is, például az állami támogatásokra vonatkozóan, hiszen azok a közösség tagállamai vállaltait illetően torzítják a versenyt. A csatlakozási tárgyalások jelenlegi állásában a vállalati magatartásokra vonatkozó versenyjog harmonizált, derogációt nem kértünk; az állami támogatások tekintetében még vannak lezáratlan kérdések. Most itt mégis a vállalati magatartásokra vonatkozó versenyjogot illetően teszünk három megjegyzést. − Az EK versenyjoga is folyamatosan változik, ezt lehetőleg követi a magyar versenyjog is. Jelenleg a csoportmentességi rendeletek európai változásai hazai adaptációja van napirenden. − A társulás pillanatától az európai versenyjog teljes egésze a közös vívmányok részeként közvetlenül hatályos lesz Magyarországon is, mint minden tagországban. Ehhez a jogalkalmazás rendjét illetően kell majd néhány szabály a magyar versenytörvényben is. Az 1991-ben kötött Társulási Megállapodás fontos különlegessége, hogy annak 62. Cikkelye és az ahhoz kapcsolódó, 1996-ban elfogadott végrehajtási szabályok az olyan ügyekben, amelyek az EK és Magyarország közötti kereskedelmet érinthetik, az EK versenyjogát rendelik alkalmazni. Mivel az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette, hogy olyan jog legyen kötelező magyar jogalanyokra, ami itthon nincs kihirdetve, szükségessé vált e sajátos jogalkalmazáshoz az EK versenyjoga kihirdetése. Ezt tette meg a Parlament a 2002. évi X. törvénnyel, és a hozzákapcsolódó Kormányrendelettel.
89
3.7. A koncesszió 3.7.1. Áttekintés A gazdasági rendszerváltozás szerves következményeként került sor a korábbi állami monopóliumok lebontására valamint annak a rendszernek a kialakítására, amelynek keretében a vállalkozói tőke jogilag rendezett körülmények között tud részt venni bizonyos fejlesztésekben, illetve korábbi állami monopóliumok működtetésében. E szempontok figyelembe vétele mellett fogadta el az Országgyűlés a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvényt. A törvény alapján lehetőség nyílt arra, hogy az állam, illetőleg az önkormányzat (önkormányzati társulás) a törvényben tételesen meghatározott tevékenységek gyakorlásának jogát visszterhes szerződéssel, időlegesen úgy engedje át, hogy a jogosultnak részleges piaci monopóliumot biztosít. A koncessziós törvény abból az elvi alapállásból indul ki, hogy ahol az állami (önkormányzati) gazdasági monopóliumok fenntartása továbbra is szükséges, ott e körülmény érdemi, valóságos rendelkezési jogot kell hogy biztosítson az állam (önkormányzat) számára. Ha az állam (önkormányzat) a tevékenységet nem a saját vállalkozásában valósítja meg, úgy törvényi szinten szabályozott, nyilvános eljárás keretei között választhatja ki a számára – és az általa képviselt közösség számára – legkedvezőbb ajánlatot tevő személyt, illetőleg szervezetet. A koncessziós törvényt olyan keret törvény, mely a koncesszió-köteles tevékenységek folytatására vonatkozó alapvető, valamennyi ágazatra irányadó közös, kötelező szabályokat tartalmazza. A törvény rugalmas alkalmazását teszi lehetővé az az előírás, miszerint az egymástól sok vonatkozásban eltérő tevékenységek sajátosságait a koncessziós szerződésekben érvényesíteni lehessen. A koncesszióba adással kapcsolatos a speciális részletszabályokat az ágazati törvények (bányatörvény, távközlési törvény, frekvenciagazdálkodásról szóló törvény, szerencsejátékok szervezéséről szóló törvény, út törvény stb.) állapítják meg. Ez a rendelkezés összhangban van az Alkotmány 10.§ (2) bekezdésében foglalt előírással, miszerint az állam kizárólagos tulajdonának, és kizárólagos tevékenységének a körét csak törvényben lehet megállapítani.
3.7.2. A koncesszióköteles tevékenységek A koncessziós törvény értelmében a koncesszióköteles tevékenységek köre az alábbi: - az országos közutak és műtárgyaik, a kizárólagos állami tulajdonba tartozó országos közforgalmú vasúti pályák, a helyi közforgalmú vasúti pályák, a csatornák, a nemzetközi kereskedelmi repülőtér (Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülőtér), valamint a regionális közműrendszerek, - az önkormányzati törzsvagyon részét képező helyi közutak és műtárgyaik, továbbá a helyi közművek működtetése, - a bányászati kutatás és kitermelés, valamint az ezzel összefüggő bányászati melléktevékenységek, - a csővezetékes termékszállítás és tárolás, - a hasadó és sugárzó anyagok előállítása és forgalmazása, - a szerencsejátékok szervezésére és működtetésére irányuló tevékenység, - az országos és körzeti rádió- és televízió-műsor szétosztása, valamint szórása, a szakosított műsorszolgáltatás kivételével, - a közforgalmú vasúti személyszállítás, 90
- a menetrend alapján végzett közúti személyszállítás, - az elektronikus közbeszerzési rendszer kialakítása és működtetése. A koncesszió köteles tevékenységeket kétféle formában lehet gyakorolni. Az egyik esetben az állam vagy az önkormányzat, illetve az önkormányzati társulás a tevékenységet folytató gazdálkodó szervezetben többségi tulajdoni részesedést szerez, vagy szavazati joggal illetve tartós kisebbségi állami tulajdoni részesedés esetén szavazatelsőbbségi részvénnyel rendelkezik, vagy e célra költségvetési, illetőleg önkormányzati intézményt alapít. A másik esetben arra is lehetőség van, hogy az állam, illetőleg az önkormányzat a tevékenység gyakorlásának időleges jogát koncessziós szerződésben másnak átengedje. Amennyiben a koncesszióköteles tevékenység gyakorlását koncessziós szerződésben engedik át, akkor e szerződést az állam, illetőleg az önkormányzat belföldi és külföldi természetes, és jogi személyekkel, valamint ezek jogi személyiség nélküli társaságaival kötheti meg. Ezt követően a koncesszió-köteles tevékenység folytatására a koncessziós szerződést aláírónak az aláírástól számított kilencven napon belül saját részvételével belföldi székhelyű gazdasági társaságot (koncessziós társaságot) kell alapítania. Hazánknak az Európai Unióval kötött Társulási Megállapodása rögzíti a nemzeti elbánás elvét. Ennek lényege az, hogy a hazai illetve a külföldi természetes és jogi személyek között – azonos feltételek esetén – nem tesznek különbséget. Ugyanezt az alapelvet követik a nemzetközi beruházás védelmi megállapodások is. Erre figyelemmel mondja ki a koncessziós törvény, hogy a devizajogszabályok szerint külföldinek minősülő természetes és jogi személyek, valamint ezek jogi személyiséggel nem rendelkező társaságai a belföldiekkel azonos feltételekkel és eséllyel köthetnek koncessziós szerződést. Az egyes tevékenységek folytatásának módját, részletes feltételeit meghatározó ágazati törvények tartalmazhatnak ugyan speciális rendelkezéseket, azonban azok nem lehetnek ellentétben a koncessziós törvény előírásaival. Arra is lehetőség van, hogy az ágazati törvények a felsorolt tevékenységi körök, mint gyűjtőfogalmak keretein belül egyes tevékenységtípusok folytatását koncessziós pályázat kiírása, illetőleg koncessziós szerződés megkötése nélkül is lehetővé tegyék. Ezek az un. liberalizált tevékenységek. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény értelmében az országos közutak állami tulajdonban, míg a helyi közutak önkormányzati tulajdonban vannak. Erre figyelemmel országos közút esetében a közlekedési és vízügyi miniszter, míg helyi közút esetében az önkormányzat jogosult dönteni a koncesszióba adásról. A koncessziós szerződés ebben az esetben arról szólhat, hogy az út megépítésének ellentételeként a koncesszió jogosultja megkapja az út üzemeltetésének a jogát. A koncessziós törvény különbséget tesz a személyszállítás és az áruszállítás között. Ebből következően a koncesszió is kétféle lehet. Ezen túlmenően a vasúttörvény (1993. évi XCV. tv.) a közforgalmú vasutakon belül megkülönböztet országos, illetve helyi vasutat. Ez utóbbi körbe tartozhat pl. a HÉV, a metro, a földalatti, a villamos, a fogaskerekű. Az előző esetben a közlekedési miniszter, az utóbbi esetben pedig az önkormányzat jogosult a koncesszióba adásról dönteni. A felsorolásban nem szereplő közforgalmú – saját használatú - vasút üzemel-
91
tetése, illetve azon személy-, illetőleg áruszállítási tevékenység végzése nem koncesszió köteles, hanem liberalizált tevékenység. A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény értelmében állami feladatnak minősül az állami tulajdonban lévő közcélú vízilétesítmények működtetése, a koncessziós pályázat kiírása, elbírálása és a koncessziós szerződés megkötése. A települési önkormányzat feladata pedig a helyi víziközművek működtetése, a koncessziós pályázat kiírása, elbírálása és a koncessziós szerződés megkötése; Az állam a kizárólagos tulajdonában lévő regionális víziközművek és csatornák vagy az önkormányzat, illetve az önkormányzati társulás a törzsvagyonába tartozó víziközművek létesítésére, felújítására, karbantartására és üzemeltetésére (működtetésére) - saját többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezetet hoz létre, vagy költségvetési, illetőleg önkormányzati intézményt alapít, vagy - a működtetés időleges jogát koncessziós szerződésben a pályázat nyertesének engedi át. Nem minősül koncesszióköteles tevékenységnek: - a vízgazdálkodásról szóló törvényben tételesen megjelölt csatornák közül azoknak a működtetése, amelyek nem alkalmasak egyidejűleg mezőgazdasági, ipari és ivóvízellátási, továbbá hajózási célra; - a víziközmű-társulatok által végzett közműlétesítés vagy -fejlesztés; - az üzemi vízilétesítmények működtetése abban az esetben sem, ha külön hatósági engedély alapján közműves vízszolgáltatást is végeznek; - az állam kizárólagos tulajdonába vagy a helyi önkormányzat törzsvagyonába tartozó vízilétesítmények közül a víziközművek működtetése, ha a szerződésre vonatkozó általános előírások alapján állam vagy helyi önkormányzat többségi részesedésével e célra alapított gazdálkodó szervezetnek — illetőleg az e gazdálkodó szervezetek által a saját többségi részesedésükkel ugyancsak e célra alapított gazdálkodó szervezetnek — engedik át a tevékenység gyakorlását. A koncessziós pályázatot: - az állami tulajdon működtetésére a közlekedési és vízügyi miniszter; - a helyi önkormányzati tulajdon működtetésére a képviselő-testület írja ki. A koncessziós pályázatot akkor lehet kiírni, ha a koncessziós szerződés alapján végzendő tevékenység összhangban van a jóváhagyott terület- és településfejlesztési, -rendezési tervekkel, a környezet és a természet védelmével, valamint a vízbázisvédelmi előírásokkal. A koncesszió időtartama alatt a koncessziós társaság jogosult a koncesszióba adott vízilétesítmények területén halászati, üdülési, sportcélú, idegenforgalmi, fürdő- és kereskedelmi szolgáltatások végzésére, az ezeket szolgáló létesítmények megvalósítására, illetve működtetésére, a csatornán létesített hajózási célú infrastruktúra működtetésére. A víziközlekedésről szóló 2000. évi XLII. törvény értelmében állami feladat az állami tulajdonban lévő felszíni vizeken és vízilétesítményeken (mesterséges víziút) a víziút – nemzetközi kötelezettségekre is tekintettel történő – fenntartása, fejlesztése, továbbá az állami tulajdonú hajózható vizeken szükségkikötők létesítése, működtetése. E tevékenységekkel kapcsolatos koncessziós pályázat kiírására a közlekedési és vízügyi miniszter jogosult.
92
A légiközlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény részletesen szabályozza a légiközlekedéssel kapcsolatos koncessziós szabályokat. Ezek értelmében az állam a Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülőtér fejlesztésére, felújítására, karbantartására, a leszállási, repülőtér-használati díjak beszedésére, az utasforgalmat szolgáló létesítmények, valamint a poggyász, az üzem- és kenőanyag, az áruk és postai küldemények kezelésére szolgáló létesítmények üzemeltetésére: - az állam többségi részesedésével vagy kisebbségi részesedése esetén szavazatelsőbbségi részvényével működő gazdálkodó szervezetet [Ptk. 685. § c) pontja] vagy költségvetési szervet alapít; vagy - a működtetés gyakorlásának időleges jogát koncessziós szerződésben engedi át. A koncessziós pályázat kiírására, elbírálására és a koncessziós szerződés megkötésére a közlekedési és vízügyi miniszter jogosult. A pályázat nyertesének a koncessziós társaságot részvénytársaságként kell megalapítania, amely jogosult kereskedelmi, vendéglátó létesítmények építésére és üzemeltetésére is. A koncessziós társaság a működtetés körébe tartozó tevékenységek gyakorlását a működtető harmadik személy részére nem engedheti át. A repülőtér üzemeltetésével összefüggő egyéb tevékenységek (pl. földi kiszolgálás) – amennyiben nem járnak együtt a létesítmények fejlesztésével, felújításával, karbantartásával – azok nem minősülnek koncesszióköteles tevékenységnek. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény értelmében az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerültek a lakossági szükségleteket kielégítő közművek építményei, vonalas létesítményei, berendezései a település belterületi határán belül, az állam kizárólagos tulajdonába tartozó létesítmények kivételével. A koncessziós pályázat e vagyon bővítésére írható ki. A távközlésről szóló 1992. évi LXXII. törvény értelmében a távközlési szolgáltatások közül - közcélú távbeszélő szolgáltatást; - közcélú mobil rádió telefon szolgáltatást; - országos közcélú személyhívó szolgáltatást; - országos és körzeti rádió- és televízió-műsor szétosztását, valamint szórását, a szakosított műsorszolgáltatás kivételével távközlés céljára alapított koncessziós társaság, valamint az állam által, külön jogszabályban meghatározott feltételekkel e célra alapított — a távközlési célra alapított koncessziós társaságok részére megállapított koncessziós feltételekkel megegyezően működő — gazdálkodó szervezet (távközlési szervezet) végezheti. Távközlési szolgáltatásra vonatkozó koncessziós pályázatot a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter írhat ki. Közcélú távbeszélő szolgáltatásra vonatkozó koncessziós pályázat kiírását — ha a távközlő hálózat fejlesztése vagy az ellátás színvonalának javítása indokolja — a települési önkormányzat is kezdeményezheti arra a primer körzetre, amely — akár részben — illetékességi területéhez tartozik. A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény jelentősen bővítette a liberalizált tevékenységek körét (nyílt területen ásványi vagyon kutatása, meddőhányó kitermelése). A törvény értelmében koncesszió köteles tevékenység az ásványi nyersanyag kutatása, feltárása, kitermelése, valamint a szénhidrogénnel kapcsolatos tevékenység. A koncessziós pályázat kiírására a gazdasági miniszter jogosult.
93
A szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény értelmében a koncesszió hatály alá tartozó szerencsejátékok szervezésére irányuló tevékenységnek minősül - sorsolásos játék szervezése, - pénznyerő automaták üzemeltetése, - szerencsejátékok lebonyolítására szervezet (játékkaszinó) alapítása, működtetése, - a lóversenyfogadás és az előző pontok alá nem tartozó, egyéb, szerencsejáték szervezésére irányuló tevékenység (a továbbiakban együtt: szerencsejáték szervező tevékenység). A nem liberalizált szerencsejátékok szervezését - a 100%-ban állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezet (állami játékszervező) kizárólagos tulajdonában lévő gazdasági társaság, illetve az állam többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezet végezheti, illetőleg - e tevékenység gyakorlásának jogát az állam koncessziós szerződésben időlegesen másnak átengedheti. A koncessziós szerződés megkötésére a nyilvános pályázatot a pénzügyminiszter írja ki. Játékkaszinó, játékterem és egyéb szerencsejáték szervező tevékenység folytatásához, valamint a bingóterem működtetésére vonatkozó pályázat kiírásához az érintett helyi önkormányzat egyetértése szükséges. A koncessziós szerződést aláírónak olyan gazdasági társaságot kell alapítania, amelyben a társaság megalakulásakor és tevékenysége alatt is a részvények, üzletrészek, illetőleg a szavazatok többségével rendelkezik, továbbá kötelezettséget kell vállalnia arra, hogy a koncessziós szerződésben meghatározott követelményeket a gazdasági társaság az alapító okiratában érvényesíteni fogja. A postáról szóló 1992. évi XLV. törvény értelmében a levélpostai küldemény továbbítása kizárólagosan állami feladat, míg a postacsomag és az értéknyilvánítással feladott postacsomag továbbítása koncessziós szerződés vagy engedély alapján is végezhetők. Postai küldeményeket nemzetközi forgalomba átadni, átvenni és közvetíteni csak a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter által létrehozott állami postai szolgáltató jogosult. Postai alapszolgáltatást (levélpostai küldemény, valamint a postautalvány felvétele, továbbítása, kézbesítése) az állam nevében a miniszter - az e célra alapított, az állam többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezet (állami postai szolgáltató), illetőleg - a tevékenységgyakorlás jogának koncessziós pályázat elnyerése után kötött szerződés alapján létrejött koncessziós társaság (koncessziós postai szolgáltató) útján látja el.
3.7.3. A koncessziós pályázat A koncessziós szerződés megkötésének előfeltétele, hogy az állam, vagy az önkormányzat előzetesen koncessziós pályázatot írjon ki. Annak eldöntése, miszerint az állam, vagy az önkormányzat jogosult-e a pályázat kiírására, annak függvénye, hogy az a tulajdonnal, vagy a tulajdonhoz nem kapcsolódó tevékenységgel van-e összefüggésben. Az első esetben a pályázatot a tulajdonos, a második esetben pedig az ágazati törvényekben megjelölt szervezet jogosult a pályázat kiírására.
94
Fő szabályként a pályázatok — kivéve ha a honvédelmi, illetőleg a nemzetbiztonsági érdekek a pályázat zártkörű kiírását teszik szükségessé — nyilvánosak. Ennek során a versenytárgyalásról szóló 1987. évi 19. törvényerejű rendeletet nem kell alkalmazni. Zártkörű pályázat esetén a pályázati kiírásról előzetesen véleményt nyilvánítanak az Országgyűlés illetékes bizottságai. Az állam nevében a pályázat kiírására, elbírálására és a koncessziós szerződés megkötésére a tevékenység tárgya szerint illetékes ágazati miniszter jogosult, aki e jogát csak bizonyos keretek között gyakorolhatja. Abban az esetben ugyanis, ha a pályázati kiírás olyan tevékenység gyakorlására vonatkozó jogosultság átengedésére irányul, mely az önkormányzat törvényben előírt kötelezettségének teljesítésére közvetlenül hatással van, a pályázat kiírásához az érintett önkormányzat egyetértése szükséges. Ha a pályázat kiírása az önkormányzatot egyébként megillető jogok gyakorlását, illetve egyéb feladat teljesítését érinti, a pályázati kiírás közzététele előtt az érdekelt önkormányzat véleményét ki kell kérni. Ezen túlmenően egyes koncesszióköteles tevékenységek esetében a koncessziós pályázat kiírása előtt ki kell kérni az illetékes gazdasági kamara véleményét is. Az előzetes véleményezés a miniszter számára kötelezettség, annak figyelembe vétele viszont a miniszter szabad döntésétől függ. Az önkormányzat nevében a pályázat kiírására és annak elbírálására a képviselőtestület jogosult, amely e hatáskörét az önkormányzat más szervére nem ruházhatja át. A koncessziós szerződés aláírására az önkormányzat nevében a polgármester jogosult. A koncessziós pályázat meghirdetése előtt a kiírónak előzetesen egyeztetnie kell azokkal a szervekkel, amelyek a koncesszióba adott tevékenység gyakorlásával összefüggésben hatósági jogosítványokkal rendelkeznek. Erre azért van szükség, hogy előzetesen ki lehessen szűrni az esetleges jogszabálysértéseket. A nyilvános pályázati felhívást legalább két országos napilapban, illetőleg az önkormányzati pályázatot a helyi napilapban is meg kell hirdetni a pályázatok benyújtására nyitva álló időtartam kezdő napját legalább harminc nappal megelőzően. Zártkörű pályázat esetén az érdekelteket egyidejűleg, közvetlenül kell a pályázatra felhívni. A pályázati kiírás részletes tartalmi követelményeit a koncessziós törvény tartalmazza. A koncessziós pályázat meghirdetése esetén a pályázatok benyújtására nyitva álló időtartam nem lehet kevesebb hatvan napnál. Az állam, illetőleg az önkormányzat nevében eljáró személy, illetve szerv a beérkezett pályázatokat a pályázatok benyújtására előírt időtartam lejártát követő kilencven napon belül köteles elbírálni.
3.7.4. A koncessziós szerződés Az állam, illetőleg az önkormányzat nevében eljáró személy, illetve szerv csak azzal a pályázóval köthet szerződést, aki a pályázatot megnyerte. A pályázat nyertese az, aki összességében az állam, illetőleg az önkormányzat számára a kiírásnak megfelelő legkedvezőbb ajánlatot tette. A pályázatot ugyanis nem szükségképp az a pályázó nyeri meg, aki a legmagasabb összegű koncessziós díj fizetését vállalja, illetőleg aki a beruházás finanszírozása kapcsán a legmagasabb összegű pénzfedezet előteremtésére vállal kötelezettséget. Az állam, illetőleg az önkormányzat nevében eljáró személy (szerv) a pályázatok elbírálása során jogosult egyidejűleg mérlegelni a pl. a foglalkoztatáspolitikai szempontok teljesülését, vagy a közszolgáltatások szakmai színvonalát is. E bírálati szempontokat, valamint azok súlyozási arányát azonban a pályázati kiírásban előzetesen közzé kell tenni. 95
A koncessziós szerződés határozott időtartamra köthető, melynek leghosszabb ideje általában harmincöt év. Az ágazati törvény megengedheti külön pályázat kiírása nélkül a konceszsziós szerződés egy alkalommal — eredeti időtartamának legfeljebb felével — történő meghosszabbítását. Ez a lehetőség azt jelenti, hogy az eredeti időtartam meghosszabbítására külön pályázat kiírása nélkül is mód van. Ilyen jogi lehetőség adott pl. a közutak, kikötők működtetésénél, vagy a távközlési szolgáltatásoknál. A koncessziós szerződést, mint sajátos szerződéstípust a kikötött időpont előtt - az általános szerződési szabályoktól eltérően - csak koncessziós törvényben tételesen meghatározott esetekben, valamint a szerződésben előre rögzített feltételek bekövetkezésekor lehet felmondani. E korlátozások bevezetését az indokolja, hogy a nagy tőkeigényű beruházásoknál a tőke megtérüléséhez szükséges feltételek teljesülését kellő körültekintéssel és biztonsággal lehessen tervezni. Ilyen, törvényben meghatározott azonnali hatályú felmondási ok lehet pl. ha nem tesznek eleget a koncessziós pályázatban vállalt kötelezettségnek, ha a meghatározott időn belül nem alapítanak saját részvétellel koncessziós társaságot, vagy ha a szükséges hatósági engedélyeket nem szerzik be. A koncessziós szerződés visszterhes szerződés, amelynek egyik oldalán vagyoni értékű jogként a koncessziós tevékenység átengedésének joga, a másik oldalon pedig az ellenszolgáltatás a vagyontárgy létesítési kötelezettsége, vagy a koncessziós díj. A koncessziós díj fizetésére általában akkor kerül sor, ha a koncesszió eredménye kizárólagos piaci pozíció, vagy extra profit szerzési lehetőség (pl. szerencsejáték) A koncessziós díj megfizetésének módjáról és mértékéről a koncessziós szerződésben kell rendelkezni. Az állam, illetőleg az önkormányzat a jogosultnak a koncessziós díjjal vagy más módon ellentételezett vagyoni értékű pozícióját (kizárólagosság), annak beleegyezése nélkül a koncessziós szerződés időtartama alatt a szerződésben meghatározott földrajzi-közigazgatási egységen belül számára hátrányos módon csak abban az esetben változtathatja meg, ha erre vonatkozóan a felek a koncessziós szerződésben megállapodtak. Ez a rendelkezés a koncesszió jogosultjának vagyoni értékű pozícióját védi, ami szintén a nagy összegű befektetések megtérülésének biztonságát védi. Ha a koncesszió-köteles tevékenység kizárólagos állami tulajdonhoz vagy az önkormányzati törzsvagyonhoz tartozó vagyontárgyhoz kapcsolódik, a koncessziós szerződés megkötése e vagyontárgy tulajdonjogában változást nem eredményez. Ez azt jelenti, hogy a beruházás megvalósítása a koncesszió jogosultjánál nem jelent automatikus tulajdoni igényt. E rendelkezéstől eltér az a szabály, miszerint a bányászati koncessziós szerződés alapján kitermelt természeti kincs a koncesszió jogosultjának tulajdonába kerül. További tulajdoni rendelkezés, miszerint a koncesszió-köteles tevékenységgel összefüggésben létrejött kizárólagos állami tulajdonnak vagy önkormányzati törzsvagyonnak minősülő vagyontárgy a koncessziós szerződésben rögzített feltételek szerint az üzembe helyezés időpontjával kerül az állam, illetőleg az önkormányzat tulajdonába. Az ágazati törvény az állam által kötendő egyes koncessziós szerződések létrejöttéhez az Országgyűlés jóváhagyását írhatja elő. Az Országgyűlés jóváhagyásáig a szerződés nem jön létre, a felek viszont jognyilatkozataikhoz kötve vannak. Amennyiben a koncessziós szerződés aláírásától számított, kilencven napon belül azt az Országgyűlés nem hagyja jóvá, úgy a jogosult nyilatkozati kötöttségétől szabadul, így a koncessziós szerződés sem jön létre.
96
A koncessziós szerződés azon tartalmi elemei, amelyek a nyilvános koncessziós pályázat kiírásának részét képezték, közérdekű adatnak minősülnek. Ennek annyiban van jelentősége, hogy azok nyilvánosságra hozhatók, így mások által megismerhetők.
3.7.5. A koncessziós társaság Az eredményes koncessziós pályázatot követően a koncesszió jogosultjával megkötik a koncessziós szerződést, melyben kötelezettséget kell vállalnia arra vonatkozólag, hogy a pályázati kiírás alapján a koncessziós szerződésben rögzített követelményeket az általa alapított gazdasági társaság alapító okiratában érvényesíteni fogja. E kötelezettség elmulasztása esetén a koncessziós szerződés azonnali hatályú felmondásának van helye. A koncesszió-köteles tevékenység folytatására — ha ágazati törvény eltérően nem rendelkezik — a koncessziós szerződést aláírónak az aláírástól számított kilencven napon belül saját részvételével belföldi székhelyű gazdasági társaságot (koncessziós társaság) kell alapítania. A határidő elmulasztása esetén az állam, illetve az önkormányzat a koncessziós szerződést felmondhatja. Ha ágazati törvény a koncessziós szerződés létrejöttéhez az Országgyűlés jóváhagyását írja elő, úgy a határidő a jóváhagyás napján kezdődik. A koncessziós társaság alapítására azért van szükség, hogy biztosítható legyen a koncesszióköteles tevékenység biztonságos folytatásához szükséges tőkemennyiség, valamint hogy korlátozza az induló tőkének és a felhalmozott vagyonnak más tevékenységekhez — adott esetben a koncessziós szerződés alapján nyújtott közszolgáltatás folyamatosságát vagy szakmai színvonalát veszélyeztető módon — történő átcsoportosítását. A koncessziós társaságot a magyar jog alapján kell megalapítani, így a koncessziós tevékenységet végző koncessziós társaság működése felett a magyar állam rendelkezik joghatósággal még abban az esetben is, ha a koncessziós társaság kizárólagosan vagy többségi külföldi tulajdonban van. A koncessziós társaság megalakulását követően megkezdődhet azoknak a hatósági engedélyeknek a beszerzése, amelyek a koncessziós tevékenység folytatásához szükségesek. Ha a koncesszió-köteles tevékenység folytatását külön jogszabály hatósági engedélyhez köti, a koncessziós társaság tevékenységét csak ennek birtokában folytathatja. Semmis viszont a koncessziós szerződésben foglalt azon kikötés, mely szerint az állam, illetőleg az önkormányzat nevében aláíró személy, illetve szerv a hatósági engedély kiadására előzetesen kötelezettséget vállal. Ez az előírás külön is kihangsúlyozza, hogy az állam (önkormányzat) tulajdonosi és közhatalmi jogosítványait egymástól elválasztva kell kezelni még abban az esetben is, ha egyébként szervezetileg egészben, vagy részben egybe esnének. A hatósági engedély visszavonása, illetőleg az illetékes államigazgatási szervnek a jogellenes állapot megszüntetéséig a koncesszió-köteles tevékenység folytatását megtiltó határozata a koncessziós szerződést nem teszi érvénytelenné. Ha a koncessziós társaság a koncessziós szerződés megkötésétől, illetőleg a hatósági engedély visszavonásáról rendelkező, valamint a tevékenység gyakorlását megtiltó határozat közlésétől számított hat hónapon belül nem válik a tevékenység gyakorlására jogosulttá, az állam, illetőleg az önkormányzat nevében eljáró személy, illetve szerv a koncessziós szerződést felmondhatja. Annak érdekében, hogy a koncessziós társaság a részére biztosított monopóliumot csak a koncessziós szerződésben foglaltak megvalósítására fordíthassa, a koncessziós társaság a koncesszió-köteles tevékenységen kívül kizárólag azzal szervesen összefüggő — az ágazati törvényben, illetőleg az önkormányzat döntésében meghatározott — tevékenységek gyakorlására jogosult. 97
A koncessziós társaság a koncessziós tevékenységének eredményeként adott esetben kizárólagos állami tulajdon, vagy önkormányzati törzsvagyon létrehozásában működik közre. A beruházás megvalósítása során viszont a beruházást finanszírozó koncessziós társaság számára biztosítani kell a vagyontárgy birtoklásának, használatának, hasznosításának jogát a műtárgy üzembe helyezését követően is időlegesen megszerezze. A kizárólagos állami tulajdon, valamint önkormányzati törzsvagyon védelmét biztosító rendelkezéseket el kell választani attól az esettől, amikor a koncesszió-köteles tevékenységgel összefüggésben létrejött kizárólagos állami tulajdonnak, illetőleg önkormányzati törzsvagyonnak minősülő vagyontárgy rendeltetésszerű használatát elősegítő vagyontárgyakat (létesítményeket) hoznak létre (pl. autópálya működtetésével összefüggésben épített benzinkút, vendéglő stb.). Ezek ugyanis elkészültük (üzembe helyezésük) után — ha a koncessziós szerződés eltérően nem rendelkezett — a koncessziós társaság tulajdonába kerülnek. A koncessziós társaság működésére a koncessziós szerződésben kikötött és a társasági szerződésben (alapító okiratban) érvényesített speciális feltételeken kívül a gazdasági társaságokra irányadó általános szabályok vonatkoznak. A társasági működés törvényi korlátját csak a koncesszió-köteles tevékenység gyakorlását lehetővé tevő vagyoni értékű jog átruházásának feltételhez kötése jelenti. Az állam, illetve az önkormányzat ugyanis maga kívánja megválasztani a tevékenység gyakorlására jogosultat, azaz a tevékenységet végző koncessziós társaság felett meghatározó tulajdonosi jogokkal rendelkezők személyét. E követelmény biztosítása érdekében a koncessziós törvény úgy rendelkezik, hogy a koncessziós társaság a koncesszióköteles tevékenység gyakorlásának jogát az állam, illetőleg az önkormányzat hozzájárulása nélkül másra nem ruházhatja át, valamint azt más gazdasági társaságba nem pénzbeni hozzájárulásként nem viheti be.
3.8. Közbeszerzés 3.8.1. Áttekintés Magyarországon a közbeszerzéseket az 1995. évi XL. törvény szabályozza. Az első közbeszerzési törvény 1995. november 1-jén lépett hatályba. Az azóta eltelt időszak tapasztalatai, valamint a jogszabályi változások következtében a Kbt-t (közbeszerzési törvényt) az Országgyűlés több alkalommal módosította. 1999-ben sor került a törvény szélesebb körű módosítására az Országgyűlés által megalkotott 1999. évi LX. törvénnyel. Ez a módosított törvény 1999. szeptember 1-jén lépett hatályba. Több, kisebb módosítás után az Országgyűlés november 12-én fogadta el a pénzügyeket szabályozó egyes jogszabályok módosításáról szóló 2001. évi LXXIV. törvényt, amely módosítja a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvényt is. Ez a módosítás 2002. január 1-jén lépett hatályba. A Közbeszerzések Tanácsa hivatalos lapja, a Közbeszerzési Értesítő 2002. február 6-i számában egységes szerkezetben megjelentette a jelenleg hatályos törvény szövegét. A közbeszerzések szabályozásának célja az államháztartás kiadásainak ésszerűsítése, a közpénzek felhasználása átláthatóságának és széles körű ellenőrizhetőségének megteremtése, továbbá a közbeszerzések során a verseny tisztaságának biztosítása. A közbeszerzési törvény a belföldi áruellátás és munkaerő foglalkoztatás elősegítésére is figyelemmel előírásokat tartalmaz nemzeti preferenciák vonatkozásában. Ezek az előírások 98
összhangban vannak nemzetközi szerződéseinkkel. Ezek alkalmazását mindenek előtt az Európai Unióval 1991-ben kötött társulási megállapodás tartalmazza, amelynek érvénye 2004. február 15-ig szól. A magyar közbeszerzési törvény megalkotásánál a törvényalkotók messzemenően figyelembe vették a Római Szerződés és az Európai Közösségek irányelveinek szabályait, valamint az egyes nemzetközi szerződésekben (pl. GATT/WTO Közbeszerzési Kódexe) foglaltakat. A Kbt. rendelkezései az EU értékelése szerint is jogharmonizációs szempontból megfelelő az ajánlatkérők köre, a beszerzési tárgyak, a közbeszerzési eljárás fajtái, illetve az eljárás menete, valamint a jogorvoslat szabályozása tekintetében. Ugyanakkor a jelenleg hatályos magyar közbeszerzési törvény még nem tekinthető teljes egészében harmonizáltnak pl. nemzeti preferenciák, a kivételek és az értékhatárok tekintetében. Az EU-val folytatott csatlakozási tárgyalások során a közbeszerzések területén átmeneti mentességet nem igényeltünk, ami azt jelenti, hogy legkésőbb a csatlakozás időpontjáig új, az EU előírásaival harmonizált törvényt kell megalkotni.
3.8.2. A közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó beszerzések A közbeszerzési törvény I. fejezete tételesen felsorolja a törvény hatálya alá alanyi jogon tartozó szervezeteket. Ennek értelmében a közbeszerzések hatálya alá tartoznak mindenek előtt: - a központi költségvetési szervek, - a minisztériumok, - az országos hatáskörű szervek, valamint ezek által alapított költségvetési szervezetek, - a helyi önkormányzati szervezetek, - az elkülönített állami pénzalapok kezelői, - a társadalombiztosítás igazgatási szervezete, - a köztestületek és köztestületi költségvetési szervek, valamint közalapítványok, - a közszolgálati tevékenységet folytató szervezetek, továbbá a törvény által tételesen felsorolt egyéb szervezetek. (Pl. ÁPV Rt., MTI, Közszolgálati műsorszolgáltatók) A törvény hatálya alá tartoznak az állami támogatásban részesülő olyan szervezetek, amelyek a törvény által meghatározott feltételeknek megfelelnek. A közbeszerzés visszterhes szerződés alapján megvalósuló tevékenység, amely kiterjed az árubeszerzésre, az építési beruházásokra és a szolgáltatásokra a törvényben külön meghatározott kivételek alkalmazásával. A Kbt. alkalmazása a törvény szerint meghatározott értékhatárok felett kötelező az érintett szervezeteknek. Ezeket az értékhatárokat a mindenkori érvényes költségvetési törvény határozza meg. A jelenlegi értékhatárok: szolgáltatás esetében nettó 9 millió Ft, árubeszerzésnél 18 millió Ft, beruházás esetében 36 millió Ft. A törvény meghatározza azt is, hogy bizonyos értékhatár feletti beruházások esetében előminősítési eljárást kötelező lefolytatni. Ez az értékhatár jelenleg 240 millió Ft. A törvény lehetőséget biztosít arra is, hogy értékhatár alatti beszerzésekre is lehet közbeszerzési eljárásokat lefolytatni önkéntes alapon.
3.8.3. A közbeszerzési eljárás szabályai A közbeszerzési eljárás lefolytatására az ajánlatkérésre feljogosított szervezetek jogosultak. Ezek a szervezetek ajánlati felhívást kell közzétegyenek. Az ajánlati felhívást hirdetmény formájában a Közbeszerzések Tanácsa hivatalos lapjában a Közbeszerzési Értesítőben kell 99
közzétenni. A közbeszerzési eljárás lehet nyílt eljárás, meghívásos eljárás, tárgyalásos eljárás. Meghívásos, vagy tárgyalásos eljárásra csak akkor kerülhet sor, ha azt a törvény megengedi. A nyílt és meghívásos eljárásban az ajánlatkérő az ajánlati felhívásban meghatározza az ajánlattételi határidőt, az ajánlat elbírálásának szempontjait és időpontját. A nyílt eljárás során valamennyi érdekelt ajánlatot tehet, a meghívásos eljárásban az ajánlatkérő által meghívottak tehetnek ajánlatot. A tárgyalásos eljárásnak két formája van: a hirdetménnyel induló tárgyalásos eljárás és a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás. Ez utóbbit azonban az ajánlatkérő csak akkor alkalmazhatja, ha ajánlati felhívását bemutatta Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottsága elnökének. A tárgyalásos eljárást a törvény 70 §-a csak kivételes esetben teszi lehetővé. Ebben az eljárási formában az ajánlatkérő az általa kiválasztottakkal szabadon tárgyal a szerződés feltételeiről. Az ajánlati felhívásban a részletes szerződési feltételeket a dokumentáció tartalmazza. Az ajánlatkérő köteles az ajánlati felhívásban vagy a dokumentációban a közbeszerzés tárgyára vonatkozó részletes műszaki leírást megadni. Az ajánlatkérő meghatározott feltételek esetén előminősítési eljárás lebonyolítására jogosult annak érdekében, hogy a közbeszerzési eljárás további szakaszában már csak a közbeszerzés teljesítésére pénzügyi, gazdasági és műszaki szempontból alkalmas ajánlattevők vegyenek részt. A Kbt. részletesen tartalmazza az ajánlat kidolgozásának kötelező feltételeit. Az ajánlattevők által benyújtott ajánlatot az ajánlatkérő nyilvánosan köteles elbírálni. Az ajánlatok elbírálására legalább 3 tagú bizottságot kell létrehozni, amely javaslatot tesz az ajánlatkérőnek az ajánlatok értékelésére. Az ajánlati felhívásban előre közzé kell tenni, hogy az ajánlatkérő az ajánlatokat a legkedvezőbb ár, vagy összességében legkedvezőbb ajánlat alapján bírálja el. Ajánlattevőnek a törvény által meghatározott feltételek szerint meg kell jelölnie bizonyos értékhatár felett az általa alkalmazott alvállalkozókat. A közbeszerzési eljárás eredményét az ajánlatkérő meghatározott paraméterek szerint köteles közzétenni a Közbeszerzési Értesítőben.
3.8.4. A közbeszerzési eljárások speciális fajtái A magyar közbeszerzési törvény a nemzetközi gyakorlatnak megfelelően alkalmazza a központosított közbeszerzés formáját. A központosított közbeszerzés kidolgozására a törvény a kormányt hatalmazza fel, amelynek részletes szabályait kormányrendeletben szabályozzák. A központosított közbeszerzés alkalmazása meghatározott termékcsoportokra, a kormány felügyelete alá tartozó költségvetési szervezetekre kötelező előírásokat tartalmaz. A központosított közbeszerzési eljáráshoz azonban csatlakozhatnak egyéb költségvetési szervezetek is. A központosított közbeszerzés különböző termékcsoportokban jelentős pénzügyi megtakarításokat biztosíthat az ajánlatkérők számára. A központosított közbeszerzést lebonyolító szervezete a Miniszterelnöki Hivatal felügyelete alatt működő Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatóság. A Kbt. ugyancsak felhatalmazást adott a kormány számára a haditechnikai termékek beszerzésének külön szabályozására. 100
A Kbt. 1999. évi módosítása során a kormány felhatalmazást kapott az elektronikus közbeszerzés rendszerének kidolgozására. A kormány határozata szerint ennek alkalmazására 2002. évtől kerül majd sor.
3.8.5. Jogorvoslati eljárások A magyar közbeszerzési törvény az EU gyakorlatának megfelelően jogorvoslati eljárást biztosít az ajánlati felhívás, illetve az ajánlat értékelésével kapcsolatban, vagy a Kbt. mellőzése esetén. Jogorvoslati eljárást kérhetnek közbeszerzési eljárásban érintett szervezetek, valamint jogorvoslati eljárást hivatalból kezdeményezhetnek a törvény 79. §-ában meghatározott szervezetek és személyek. A jogorvoslati eljárást a Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottsága folytatja le. A Közbeszerzési Döntőbizottság határozatában jogsértés megállapítása esetén szankciókat alkalmazhat: megsemmisítheti a pályázati felhívást, a közbeszerzési eljárás eredményét, új eljárásra kötelezheti az ajánlatkérőt, vagy bírságot szabhat ki felelős jogi természetes személyek ellen. A Döntőbizottság határozatát államigazgatási úton megtámadni nem lehet, fellebbezést lehet beadni a Fővárosi Bírósághoz, a Fővárosi Bíróság határozata ellen pedig a Legfelsőbb Bírósághoz.
3.8.6. A Közbeszerzések Tanácsa A közbeszerzési törvényben meghatározott célok érvényesítése érdekében az 1995. évi XL sz. törvény létrehozta a Közbeszerzések Tanácsát, amely csak az Országgyűlésnek van alárendelve. A Tanács az Országgyűlés felügyelete alatt álló önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, amely a törvényben meghatározott feladatkörében általános hatáskörrel rendelkezik. A Tanács 19 tagból áll. A Tanácsba az egyes közérdekű célokat, az ajánlatkérőket és az ajánlattevőket azonos számú tag, 6-6 fő képviseli. A törvény meghatározza a Tanácsba jelölő szervezeteket, ezek képviselői lesznek a Tanács tagjai. A törvény meghatározza a tanácstagok törvényi feltételeit és összeférhetetlenségi szabályait. A Tanács 5 évre főállású elnököt választ tagjai közül. E mellett a Tanács két évre alelnököt választ. A Tanács többek között kezdeményezheti az arra jogosultaknál a közbeszerzési jogszabályok módosítását, figyelemmel kíséri a törvény szabályainak érvényesülését. A közbeszerzésekkel kapcsolatos jogszabályok keretei között azok végrehajtását segítő ajánlásokat készít. Elősegíti a közbeszerzési eljárásban résztvevők oktatását és továbbképzését. Kapcsolatot tart más államok közbeszerzési szervezeteivel és nemzetközi szervezetekkel. A Tanács évente beszámolót készít az Országgyűlés számára a közbeszerzések tisztaságával, átláthatóságával kapcsolatos tapasztalatairól, valamint saját tevékenységéről. Az Országgyűlés bizottsági ülésein és plenáris ülésein a Beszámolót megvitatják és elfogadják. Legutóbb a Tanács 1998, 1999, 2000. évi beszámolóját 2001. novemberében fogadta el az Országgyűlés.
101
A Tanács tevékenységével kapcsolatos koordinációt, döntéseinek előkészítését és végrehajtását a Közbeszerzések Tanácsának Titkársága végzi. A Titkárságot a főtitkár vezeti. A Közbeszerzések Tanácsa mellett működik a Közbeszerzési Döntőbizottság, amelynek feladata a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogsértő, vagy vitás ügyek jogorvoslati eljárásainak intézése. A Döntőbizottság a Tanács által meghatározott számú és a Tanácsban közszolgálati viszonyban álló közbeszerzési biztosból áll, akit a Tanács nevez ki és ment fel. A Döntőbizottság elnökét és elnökhelyettesét a közbeszerzési biztosok közül a Tanács választja meg 5 évre. A közbeszerzési biztosokra a köztisztviselői törvényben meghatározott feltételek a Kbtben meghatározott eltérésekkel vonatkoznak (Pl. szigorú összeférhetetlenségi szabályok).
3.8.7. A közbeszerzési eljárások ellenőrzése Közbeszerzési eljárások ellenőrzése az általános ellenőrzési rendben történik. Kiemelkedően fontos szerepe van az Állami Számvevőszék ellenőrzéseinek. Fontos ellenőrzési feladatot lát el a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal, valamint a felügyeleti szervek és a belső ellenőrzés. Az eddigi ellenőrzések tapasztalata szerint a közbeszerzési törvény alkalmazása során a legtöbb hiányosságot a Kbt. alkalmazásának mellőzése, az ajánlati felhívások nem kellően objektív megfogalmazása, és különösen az ajánlatok értékelésének szubjektivitása területén állapították meg. Az ellenőrzési tapasztalatok realizálására az általános ellenőrzési szabályoknak megfelelően kerül sor.
3.9. Államháztartási ellenőrzés 3.9.1. Az államháztartási ellenőrzés rendje Az államháztartási ellenőrzés két fő területre tagolható a számvevőszéki ellenőrzésre és a költségvetési ellenőrzésre. Ezt az alábbi ábrával lehet szemléltetni. 2. sz. ábra: Az államháztartás ellenőrzési rendje Államháztartási ellenőrzés
Számvevőszéki
Költségvetési
Önkormányzati
Kormányzati Államháztartási Hivatal, Kincstár Felügyeleti
Belső Vezetői
Munkafolyamatba épített
Függetlenített
102
3.9.2. A számvevőszéki ellenőrzés A számvevőszéki ellenőrzés feladata kiterjed: - az államháztartás gazdálkodásának, - az állami költségvetési javaslat megalapozottságának, - a bevételi előirányzatok teljesíthetőségének, - a felhasználások törvényességének, szükségességének és célszerűségének, - a költségvetés hitelfelvételeinek, azok felhasználásának és törlesztésének ellenőrzésére, - a helyi önkormányzatok gazdálkodásának, valamint - a költségvetési támogatások felhasználásának vizsgálatára o a helyi önkormányzatoknál, o az alapítványoknál és o a társadalmi és egyéb szervezeteknél. Az önkormányzatok felelősek a saját és intézményeik pénzügyi-gazdálkodási ellenőrzési feladatainak ellátásáért, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 92. és 92/A. §-ai alapján. A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény 140. §-a a jegyző feladatává teszi az önkormányzat által alapított és fenntartott költségvetési szervek pénzügyi-gazdasági ellenőrzését. Az önkormányzatok által végzett ellenőrzés részletes szabályait jogszabályok nem határozzák meg, ezért az önkormányzatoknak kell a megfelelő módszereket, eljárási rendeket kialakítani.
3.9.3. A költségvetési ellenőrzés 3.9.3.1. A költségvetési ellenőrzés rendje A Költségvetési ellenőrzés kiterjed: - az előirányzatok tervezésének, gazdaságos, takarékos és szabályszerű felhasználásának, - a vagyonkezelés rendeltetésszerűségének és hatékonyságának, - a központi és az intézményi bevételek tervezésnek, felhasználásának, valamint - a számviteli és bizonylati rend betartásának ellenőrzésére. A költségvetési ellenőrzés kormányzati területen kialakított rendszere magában foglalja az előzetes (ex-ante), az egyidejűleg végzett és az utólagos (ex-post) ellenőrzéseket. A kormányzat területén a költségvetési ellenőrzést végző szervezetek: − Kormányzati Ellenőrzési Hivatal − Fejezeti Ellenőrzési szervezetek − Belső Ellenőrzés − Államháztartási Hivatal, és a Kincstár. Az ellenőrzési szervek feladatai különbözőek, de az ellenőrzési feladata célja minden esetben azonos, ezeket döntő részben azonos módszerrel lehet megvalósítani. Az alapszabályokat a központi, a társadalombiztosítási és a köztestületi költségvetési szervek kormányzati,
103
felügyeleti, valamint belső költségvetési ellenőrzéséről szóló 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet írja elő. Az Államháztartási törvény előírása szerint a kormánynak felelős állami szervet kell kijelölnie a központi költségvetés, az alapok és a központi költségvetési szervek költségvetési ellenőrzéséért, valamint a gazdálkodó szerveknek, a (köz)alapítványoknak, a megyei és regionális területi tanácsoknak, a társadalmi szervezeteknek – kivéve pártok – a központi költségvetésből és az alapokból juttatott pénzeszközök ellenőrzésére. A kormányzati költségvetési ellenőrzést a 61/1999. (IV. 21.) Korm. rendeletben kapott kijelölés alapján a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal végzi. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal ellenőrzési feladatai közül a fenti feladatokon túl kiemelendő a kormánydöntések hatályosulásának ellenőrzése, a Kormány irányítási és felügyeleti jogkörébe tartozó központi költségvetési szervek és az állami felügyeletek ellenőrzési szervezeteinek ellenőrzési rendszerének vizsgálata és a hazai és nemzetközi forrásokból finanszírozott programokat figyelemmel kísérő monitoring rendszer fejlesztésére és módszereinek kidolgozása. Az Államháztartási Hivatal, és a Kincstár a kifizetés előtti tartalmi ellenőrzést végzi. A felügyeleti költségvetési ellenőrzést a fejezet felügyeletét ellátó szerveknél kialakított felügyeleti ellenőrzést végző főosztály, önálló osztály, hivatal végzi. A fejezet felügyeletét ellátó szerv felügyeleti költségvetési ellenőrzést köteles végezni a felügyelete alá tartozó költségvetési szerveknél és a hatáskörébe utalt elkülönített állami pénzalapoknál (a továbbiakban: alapok). Felügyeleti ellenőrzés keretében legalább háromévenként átfogó ellenőrzést kell tartani. Az ellenőrzési szervezet függetlenségét biztosítani kell a befolyástól mentes feladatellátás érdekében, ezért felügyeletét a miniszternek (vagy átruházott jogkörben a közigazgatási államtitkárnak) kell ellátnia. A felügyeleti ellenőrzést országos hatáskörű szervvel is el lehet végeztetni, ha erre miniszteri rendeletet adnak ki. (Ilyet eddig a honvédelmi miniszter és az igazságügy-miniszter adott ki.) A belső ellenőrzési rendszert alkotó elemek a vezetői, a munkafolyamatba épített és a független szervezettel (személlyel) végzett ellenőrzés. A vezetői ellenőrzést a vezetés minden szintjén ki kell alakítani és működtetni kell. A vezetői ellenőrzés eszközei: - a kötelezettségvállalási, utalványozási, ellenjegyzési, aláírási jog gyakorlása, - a jogszabályok, a kormányzati, felügyeleti szervi és vezetői döntések végrehajtásával kapcsolatos szakmai, pénzügyi-gazdasági és más információk, a rendszeres vagy eseti statisztikai és egyéb adatok elemzése, értékelése, - a beosztott vezetők és dolgozók rendszeres és eseti beszámoltatása a feladatok meghatározásáról és teljesítéséről, az intézkedések végrehajtásáról, - közvetlen tapasztalatok szerzése céljából a munkahelyeken végzett helyszíni ellenőrzés, - indokolt esetben munkaterven kívüli belső ellenőrzések, vizsgálatok elrendelése, - a belső ellenőrzési rendszer folyamatos vizsgálata és fejlesztése. A munkafolyamatba épített ellenőrzésnek a munkafolyamatok valamennyi szakaszára ki kell terjednie. A költségvetési szerv vezetőjének rendelkeznie kell: - az adott munkafolyamatban az ellenőrzendő munkafázisok (ellenőrzési pontok) kijelöléséről, - az ellenőrzés módjának meghatározásáról,
104
- arról, hogy a következő munkafázis az ellenőrzés teljesítése nélkül nem kezdhető meg, továbbá - hiányosság észlelése esetén a teendőkről. A 15/1999. (II.5.) Korm. rendelet előírja, hogy a hatálya alá tartozó minden költségvetési szervnél függetlenített belső ellenőrzést kell működtetni. A függetlenített belső ellenőrzés függetlensége elsősorban azt jelenti, hogy a szerv első számú vezetőjének irányítása alá tartozik, független a többi vezetőtől és szervezeti egységtől. Az ellenőrzéseket különböző szempontok alapján lehet osztályozni. Az ellenőrzés irányultsága szerint megkülönböztetünk: - szabályszerűségi ellenőrzést, amely a jogszabályok és belső szabályzatok, vezetői rendelkezések megtartásának, a pénzügyi elszámolások, számviteli nyilvántartások vizsgálatát jelenti, valamint - hatékonysági ellenőrzést, amely a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség vizsgálatára irányul. Célja annak megítélése, hogy a vizsgált rendszer működése alkalmas-e a lehető legkisebb ráfordítással a lehető legnagyobb eredményt elérni, rámutatva azokra a tervezési, szabályozási, szervezési, fejlesztési, ösztönzési intézkedésekre, amelyekkel e követelmény elérhető Gyakran átfedés van a szabályszerűségi és a teljesítmény ellenőrzés között, ebben az esetben az ellenőrzés elsődleges célja határozza meg az ellenőrzés besorolását. A költségvetési ellenőrzések típusai: - átfogó ellenőrzés keretében kell a vizsgált szervnél meghatározott időszak alatt végzett szakmai feladatok és a költségvetési gazdálkodást jellemző feladatok együttes, egymással összefüggésben történő ellenőrzését elvégezni - téma ellenőrzés, ha adott feladatot egy időben több költségvetési szervnél (szervezeti egységnél) indokolt ellenőrizni abból a célból, hogy a vizsgálat eredményeként általánosítható következtetéseket lehessen levonni, és ennek megfelelő intézkedéseket lehessen tenni - célellenőrzés, ha a költségvetési szervnél (szervezeti egységnél) egyedi téma, feladat kivizsgálása válik szükségessé - utóellenőrzés a valamely előzőleg végrehajtott ellenőrzés megállapításai és javaslatai alapján megtett intézkedések teljesítésének és azok hatásának vizsgálata. Az ellenőrzés végzésének időpontja szerint megkülönböztetünk: - előzetes ellenőrzés, melynek része az Államháztartási Hivatal által végzett ellenőrzés, a munkafolyamatba épített, döntéshozatal elősegítése érdekében folytatott ellenőrzés, amelyet gazdasági pénzügyi eseményt megelőzően végeznek; - egyidejű ellenőrzés, amely a gazdasági eseménnyel párhuzamosan történik. - utólagos ellenőrzés, amely a gazdasági pénzügyi eseményt követően elrendelt vizsgálatot jelenti. Az ellenőrzés egymástól elkülöníthető munkaszakaszokra bontható. Ezek egymásra épülve alapozzák meg az ellenőrzési cél és az ellenőrzési feladat sikeres ellátását. Az ellenőrzési szervezeteknek a feladataikat munkatervben kell meghatározniuk. A szervezetek általában éves, vagy féléves munkatervet készítenek.
105
Az ellenőrzéseket ellenőrzési program alapján kell végrehajtani, amelyet az ellenőrzést végző(k)nek belső használatra készült utasításként kell kezelnie. A programot megfelelő felkészülés után kell készíteni. A tervezés során a jogszabályokban meghatározott előírásokból és az egyéb prioritásokból adódó feladatokat ki kell jelölni. Az ellenőrzés során a vizsgált szervről megbízható, valós kép kialakítása érdekében szükséges megfelelő kockázatfelmérést végezni, és ez alapján kiválasztani a vizsgálandó területeket, témákat. (Ellenőrzési kockázatnak nevezik, ha a számviteli és a belső ellenőrzési rendszer egy hibás állítást megfelelő időben nem tud megelőzni, illetve feltárni.) Meg kell határozni az ellenőrzés terjedelmét, milyen információk, adatok (bizonyítékok) összegyűjtésére van szükség, azokat honnan és mikor kell megszerezni. Meg kell határozni az ellenőrzés erőforrásait és az ellenőrzés ütemezését. Az ellenőrzési program tartalmi elemeit a 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet határozza meg. A költségvetési ellenőrzés során összetett feladatokat kell elvégezni. Vizsgálni kell az ellátott feladatok és az ellenőrzött szerv jogi, gazdálkodási formájának, kapacitásainak összhangját. Értékelni kell a feladat ellátás színvonalát, a feladatok ellátásának szükségszerűségét, a működés feltételeit, és a külső környezet hatásait. Ellenőrizni kell az alap- és a vállalkozási tevékenység ellátását és annak módját, elkülönült nyilvántartásuk megfelelőségét; az előirányzatok, a rendelkezésre álló pénzeszközök felhasználását; a tervezés megalapozottságát, az évközi módosítások szükségszerűségét, a terv és a végrehajtás összhangját. Értékelni kell a létszám- és illetménygazdálkodást. Ennek keretében azt, hogy a feladatokhoz megfelelő létszám áll-e rendelkezésre, a képzettség és a továbbképzés megfelelőségét. Vizsgálni kell a tárgyi eszközök kihasználását, fenntartását és fejlesztését, az egyéb erőforrások felhasználását. Be kell mutatni a saját bevételek alakulását, azok feltárására, növelésükre tett intézkedések hatását, a bevételi tervek megalapozottságát, a követelések nyilvántartásának szabályszerűségét és beszedését, a kötelezettségvállalások megalapozottságát, azok előirányzattal való összhangját, nyilvántartását. Ellenőrizni kell az intézmény alapító okiratának meglétét, az intézményi működés szabályozottságát, a bizonylati rend- és okmányfegyelem helyzetét, a vagyon védelmét, ésszerű hasznosítását, a nyilvántartások meglétét, vezetését. Vizsgálni kell a költségvetési beszámoló, valamint az előirányzat-maradványok és az eredmény kimunkálásának valódiságát, szabályszerűségét, a befizetési kötelezettségek teljesítését. Értékelni kell a belső ellenőrzés rendszerét, szervezettségét és hatékonyságát, a vizsgálatok megállapításainak hasznosulását. Ellenőrizni kell a költségvetésből és az alapokból államháztartáson kívüli szerveknek és magánszemélyeknek céljelleggel juttatott támogatások rendeltetésszerű felhasználását, valamint az alapok kölcsönnyújtását és annak megtérülését, az odaítélés szabályozottságát és célszerűségét. A támogatásokkal megvalósítani szándékozott célok elérését is értékelni kell. Vizsgálni kell a Magyar Államkincstárnak és az Államháztartási Hivatalnak megküldött bizonylatok, pénzügyi jelentések adatait, a visszaérkező bizonylatok feldolgozásának teljes körűségét, valamint a kapcsolódó intézményi belső bizonylatok, nyilvántartások szabályszerűségét, összhangját, a programok és céljellegű előirányzatok felhasználását, azok megvalósítását, hatékonyságát. Ellenőrizni kell a nemzetközi segélyek, támogatások, adományok felhasználását, nyilvántartását. Ezeken belül az Európai Uniótól érkező támogatások esetében külön ellenőrzési kötelezettségek az Európai Uniós előcsatlakozási eszközök támogatásai felhasználásának pénzügyi tervezési, lebonyolítási és ellenőrzési rendjéről szóló 255/2000. (XII. 25.) Korm. rendelet alapján kell végezni. Különösen fontos az ellenőrzési nyomvonal felállítása. Ellen-
106
őrzési nyomvonal: az Európai Unió által az előcsatlakozási eszközök támogatásai felhasználásának rendszervizsgálati eszköze, melynek eredményeképp elkészül a program lebonyolítási és működési leírása szövegesen, táblázatba foglalva, illetve folyamatábrával szemléltetve, amely tartalmazza különösen a felelősségi és információs szinteket és kapcsolatokat, továbbá irányítási és ellenőrzési folyamatokat, lehetővé téve azok nyomon követését és ellenőrzését. Vizsgálni kell továbbá a közbeszerzési előírások betartásának szabályszerűségét, valamint a számviteli előírások betartását.
3.9.3.2. A költségvetési ellenőrzés végrehajtása Az ellenőrzést a helyszínen vagy adatbekérés útján, a teljesítéshez szükséges dokumentációk értékelésével és megfelelő ellenőrzési módszerek alkalmazásával kell végrehajtani. A helyszíni vizsgálatot annak megkezdése előtt legalább három munkanappal korábban, szóban vagy írásban be kell jelenteni az ellenőrzendő szerv vezetőjének vagy az általa kijelölt személynek. Ennek keretében az ellenőrzési szervezet vezetője tájékoztatást ad az ellenőrzés céljáról és formájáról, az ellenőrzésre vonatkozó jogszabályi felhatalmazásról, az ellenőrzés várható időtartamáról. Az előzetes bejelentést nem kell megtenni, ha az - a rendelkezésre álló adatok alapján - meghiúsítaná az ellenőrzés eredményes lefolytatását. A helyszíni ellenőrzés megkezdésekor az ellenőr köteles bemutatni a megbízólevelét az ellenőrzendő szerv vezetőjének. Az ellenőrzési célnak és feladatoknak megfelelően kell megválasztani a vizsgálati eljárásokat és módszereket, amelyek különösen a következők lehetnek: - számviteli és statisztikai adatok, költségvetés, beszámoló, szerződések, programok elemzése és értékelése, - a folyamatok és rendszerek szabályzatainak elemzése és értékelése, - a folyamatok és rendszerek működésének tesztelése, - az okmányok és nyilvántartások vizsgálata, - a közvetlen megfigyelésen alapuló ellenőrzés (rovancsolás, szemle, kísérlet, mintavételes vizsgálat), - számítástechnikai és információs teszt. Az ellenőrzés során meg kell győződni, hogy a feltételezett összefüggések valósak-e. A vizsgált esemény több hatásnak van kitéve, ezek összességét figyelembe kell venni. A különböző időszakok összehasonlítása során külön figyelmet kell fordítani a jelentős változások hatásaira. Több forrásból származó információt kell lehetőség szerint felhasználni. A használt információk megbízhatóságáról meg kell győződni (igazolta-e az információt az ellenőrzési eljárás, a több helyről beszerzett azonos tartalmú adatok egyeznek-e). Az elemzések elkészítéséhez mindig elegendő megbízható információt és bizonyítékot kell gyűjteni. A vizsgálat során támaszkodni kell a dokumentumokra (éves jelentések, beszámolók, tervezési adatok, tervezett feladatok), be kell mutatnia az elszámolási időszakon túlmutató eseményeket és azok hatásait. Amennyiben a vizsgálat során a felelősség név szerinti felvetésére kerül sor, az ellenőrzött szerv vezetőjétől minden esetben teljességi nyilatkozatot kell kérni, amelyben igazolja, hogy az ellenőrzött feladattal összefüggő valamennyi okmányt, illetve információt hiánytalanul az ellenőr rendelkezésére bocsátotta. A teljességi nyilatkozat egyéb indokolt esetben is kérhető.
107
Ha a vizsgálat olyan cselekményt, hiányosságot vagy mulasztást állapít meg, amelynek alapján várhatóan büntető-, szabálysértési-, kártérítési-, illetőleg fegyelmi eljárást kell lefolytatni, a cselekmény, hiányosság, illetve mulasztás miatt felelős személy nevét és beosztását (munkakörét) is meg kell jelölni. A tényállást, a felelősség megállapítását, valamint az eljárás lefolytatására vonatkozó javaslatot jegyzőkönyvbe kell foglalni. Az ellenőrzési jegyzőkönyvhöz csatolni kell a megállapításokat alátámasztó okmányokat. A jegyzőkönyvre a felelősként megjelölt személynek hét napon belül válaszolnia kell. A válasz elfogadásáról, vagy elutasításáról az érintettet és munkahelyi vezetőjét is tájékoztatni kell. Az ellenőrzés megállapításainak alátámasztása lehet: - az eredeti okmány, amely a gazdasági esemény elsődleges okirata (bizonylata), - a másolat, amely az eredeti okmány szöveghű, hitelesített másolata. Hitelesítésnél a "másolat" szó feltüntetése mellett utalni kell arra, hogy a másolat az eredeti okmánynyal mindenben megegyezik, - a kivonat, amely az eredeti okmány meghatározott részének, részeinek szöveghű, hitelesített másolata. Hitelesítésnél a "kivonat" szó feltüntetése mellett meg kell jelölni, hogy a kivonat mely eredeti okmány, melyik oldalának, mely szövegrészét tartalmazza, - a tanúsítvány, amely több eredeti okmánynak vagy másolatnak az ellenőr által meghatározott szövegrészét és számszaki adatait tartalmazza. Hitelesítésnél a "tanúsítvány" szó feltüntetése mellett meg kell jelölni, hogy mely okmányok alapján készült, - a közös jegyzőkönyv, amely olyan tényállás igazolására szolgál, amelyről nincs egyéb okmány, de amelynek valódiságát az ellenőr és az ellenőrzött szerv illetékes vezetője (dolgozója) közösen megállapítja, és e tényt aláírásával igazolja, - a fénykép, videofelvétel vagy más kép- és hangrögzítő eszköz, amely alkalmazható az ellenőr által szemrevételezett helyzet, állapot hiteles igazolására. A fényképet és az egyéb módon rögzített információkat az ellenőrzött szervnek a felvételnél jelen lévő dolgozója jegyzőkönyvben hitelesíti a felvétel időpontjának, helyének és tárgyának megjelölésével, - a szakértői vélemény, amely a speciális ismereteket igénylő szakkérdésekben felkért szakértő által adott értékelés, - a nyilatkozat, amely az ellenőrzött szerv dolgozójának olyan írásbeli vagy szóbeli kijelentése, amely okmány hiányában vagy meglévő okmánnyal ellentétesen valamilyen tényállást közöl, - a többes nyilatkozat, amely több személynek külön-külön vagy együttesen tett nyilatkozata ugyanazon tényállásról. Az eredeti okmányt a vizsgálati anyaghoz akkor kell csatolni, ha az ellenőr megítélése szerint a felelősként megnevezett személlyel szemben büntető- vagy szabálysértési eljárást kell kezdeményezni, továbbá, ha az okmányról feltételezhető, hogy az hamis vagy fiktív. Eredeti okmányt átvenni másolat hátrahagyása mellett, elismervény ellenében lehet. A másolatot, a kivonatot és a tanúsítványt az ellenőrzött szerv vezetője vagy az általa megbízott személy hitelesíti. A hitelesítő az okmányban foglaltak valódiságát a hitelesítés időpontjának feltüntetése mellett aláírásával igazolja. Az ellenőr általánosságban jogosult - a titokvédelmi szabályok betartása mellett - az ellenőrzött szervnél (szervezeti egységnél) kérdéseket feltenni, arra a tájékoztatást megkapni, korlátozás nélkül mozogni. Jogában áll különösen:
108
- az ellenőrzött szerv bármely helyiségébe belépni, figyelemmel az ellenőrzött szerv biztonsági előírásaira, - az ellenőrzött szerv bármely dolgozójától írásban vagy szóban nyilatkozatot kérni, valamennyi dokumentumba betekinteni, - a dokumentumokat átvételi elismervény ellenében átvenni, azokról másolatot, kivonatot, illetve tanúsítványt készíteni, - a dokumentumokat - ha súlyos szabálytalanság történt, és az irat meghamisítása vagy eltüntetése a tények bizonyítását megakadályozná - másolat hátrahagyásával jogosult a vizsgálati anyaghoz csatolni, - az ellenőrzött szerv működésével és gazdálkodásával összefüggő kérdésekben felvilágosítást kérni más szervektől. Az ellenőrzött szervnek joga az ellenőr igazolványának, illetve megbízólevelének bemutatását kérni, ennek hiányában az ellenőrzést megtagadhatja. A titoktartási kötelezettség esetén - amennyiben ennek feloldását az ellenőr nem szerezte meg - a titoktartási kötelezettség alá vont témában az információ szolgáltatását, a dokumentum bemutatását vagy átadását meg kell tagadni. Egy személy által végzett vizsgálat esetén az ellenőr ellenőrzési jelentést, többszemélyes elkülönített részfeladatú - vizsgálatnál az ellenőröknek részjelentést, a vizsgálat egészéről öszszefoglaló ellenőrzési jelentést kell készíteni. A jelentésben lényegre törő, az eredményeket és a hiányosságokat összefoglaló, rövid, tömör értékelést is kell adni. Az ellenőrzési jelentés akkor megalapozott, ha a megállapításokat, következtetéseket – az ellenőrzés során készült és egyéb összegyűjtött - dokumentumok támasztják alá. A jelentésnek tartalmaznia kell az ellenőrzési szervezet megnevezését, az ellenőrzött téma, illetve szerv megnevezését, az ellenőrzésre vonatkozó felhatalmazás megjelölését, az ellenőrzött időszakot, az ellenőrzés kezdetét és végét, az ellenőrzést végző megnevezését, a vizsgálat célját, feladatait, az ellenőrzési megállapításokat az ellenőrzési program pontjainak megfelelő sorrendben, a következtetéseket és javaslatokat, az ellenőrzött időszakban hivatalban volt és lévő vezetők (költségvetési szerv vezetője, gazdasági vezető) nevét, beosztását, a jelentés dátumát és az ellenőr aláírását. A jelentésnek leírtaknak a feltárt tényeket, megállapításokat bizonyítékokkal alátámasztva kell tartalmaznia. A levont következtetéseknek összhangban kell lenniük a vizsgálat céljával a vizsgált szerv munkájával, a javaslatoknak a további működés javítását eredményesebbé tételét kell szolgálniuk, és megfelelő iránymutatást kell tartalmazniuk a feltárt hiányosságok felszámolására. A jelentést a vizsgált szerv vezetőivel ismertetni kell, akik arra észrevételt tehetnek. Az észrevételben az ellenőr által leírt megállapítások ténybeli pontatlanságát, a levont következtetések tévedéseit dokumentumokkal ellátva lehet vitatni. Az észrevételre az ellenőrzési szervezet vezetője köteles írásban reagálni. Az ellenőrzést az ellenőrző szervezet vezetője (ez fejezetek esetén a miniszter vagy átruházott hatáskörben a közigazgatási államtitkár) hagyja jóvá. Az ellenőrzési megállapítások hasznosítását, amennyiben a feltárt hiányosságok kisebb súlyúak voltak, és a megállapításokat az ellenőrzött szerv nem vitatta az ellenőrző szerv vezetője realizáló levélben rendeli el. A realizáló levél kézhezvételétől számított 30 napon belül a vizsgált szerv vezetőjének tájékoztatást kell adnia a megtett intézkedésekről. Amennyiben a megállapítások jelentősek voltak, vagy vitatott megállapítás van, akkor realizáló megbeszélést kell lefolytatni. A megbeszélésről emlékeztetőt kell felvenni, amelyben meg kell határozni az ellenőrzött szerv által megteendő intézkedéseket, különös tekintettel a személyi felelősség érvényesítésére, az intézkedések felelőseit és határidejét, továbbá a megtett intézkedésekről
109
szóló tájékoztatás megadásának határidejét. A realizáló intézkedéseket az ellenőrzést végzőknek figyelemmel kell kísérniük. Az ellenőrzést követő különleges intézkedések keretében, ha a vizsgálat a költségvetési előirányzataiból, az alapból, illetve fejezeti kezelésű előirányzatból juttatott céljellegű támogatásoknak jogszabályellenes, illetve céltól eltérő felhasználását, a központi költségvetést illető egyéb befizetési kötelezettségek jogszabályi előírásnál alacsonyabb teljesítését, ideértve az eredmény téves kimutatását is - állapítja meg, akkor a vizsgált költségvetési szervet ellenőrzési pótlék fizetési kötelezettség terheli, amelynek mértéke a jogszabályellenesen felhasznált előirányzat vagy befizetési elmaradás 20%-kal növelt összege. Mulasztási bírság szabható ki az ellenőrzés akadályozása esetén a vizsgált költségvetési szerv vezetőjével és a felelőssé tett személlyel szemben.
110
3.10.Kapcsolat és párbeszéd a gazdasági élet szereplőivel 3.10.1. Áttekintés A gazdasági stratégia megvalósítása, a gazdaságpolitika hosszabb vagy rövidebb távú célkitűzéseinek elérése érdekében – mint az eddigiekben körvonalaztuk – a kormányzat, gazdasági igazgatás széleskörű eszközrendszerrel rendelkezik a célképzés, a szabályozás, a hatósági jogalkalmazás és intézményrendszere révén. A társadalmi, gazdasági célok elérése a modern nemzetgazdaságokban – még ha a gazdasági élet legerősebb szereplője az állam –nem valósítható meg hatékonyan a nemzetgazdaság többi szereplőjének tudatos, aktív és célirányos részvétele nélkül. Ellenkezőleg: a vállalkozások, a munkavállalók, ezek különböző szakmai, társadalmi érdekképviseletei, köztestületei bevonása a gazdaságpolitikai koncepciók kimunkálásába, a gazdasági tevékenységet - különösen a vállalkozásokat vagy a munkavállalókat közvetlenül - érintő jogszabályok egyeztetésébe, a széles értelemben vett gazdaságszervező tevékenységbe, egyes gazdasági közigazgatási feladatok ellátásába a nemzetközi és hazai tapasztalatok alapján növelheti a gazdaságpolitika, a gazdasági igazgatás iránti bizalmat, a fő cselekvési irányokkal történő azonosulást, erősítheti a jogkövető magatartást, az öntevékenységet, az alkotó energiák felszabadítását, összességében a nemzetgazdaság anyagi és szellemi javainak hatékonyabb, bővített újratermelését. Az állam, a kormányzat és a gazdaság más fő szereplői közötti párbeszéd az elmúlt tíz esztendőben a közép-kelet-európai térségben leginkább Magyarországon haladt előre követve a fejlett európai piacgazdaságokban kialakult mintákat, egyben gazdagítva azok formáit. Ez a társadalmi párbeszéd és érdekegyeztetés a magyar piacgazdaság elmúlt évtizedbeli fejlődése során nagymértékben hozzájárult fontos össztársadalmi értékek megőrzéséhez, az éles társadalmi konfliktusok elkerüléséhez, a gyorsütemű piacgazdasági átalakuláshoz alapvető kérdésekben elengedhetetlen szakmai, társadalmi konszenzus kialakításához, a piacgazdasági intézményrendszer megerősödéséhez, a gazdasági stabilizáció, majd a növekedési pályára való áttérés eredményes megvalósulásához. Az elmúlt évtized végére a társadalmi párbeszéd és érdekegyeztetés intézményeinek széleskörű rendszere alakult ki Magyarországon. Ez egyfelől a munkahelyi szinttől az országos szintig azokat a fórumokat, intézményeket fogja át, amelyek keretében folyó egyeztetések és az azok eredményeként születő megállapodások alkalmasak a munka világában felmerülő kérdések kezelésére; másfelől azokat az intézményeket foglalja magában, amelyek országos és ágazati szinten teremtik meg a gazdasági és szociális kérdésekben a szakmai konzultációk fórumait. Az intézményrendszer fejlesztésénél alapvető szempont az is, hogy az európai integrációhoz történő csatlakozás során zökkenőmentesen bekapcsolódhassunk az európai szintű szociális dialógus gyakorlásába. A társadalmi párbeszéd jelenleg működő rendszere a gazdasági-szociális egyeztetés intézményeit és a munkaügyi egyeztetés fórum- és intézményrendszerét foglalja magában. A Kormány 1094/2002. (VI. 8.) Korm. határozatában elsők között foglalkozott az érdekegyeztetés újraindításáról. A határozat értelmében a Kormány kiemelt feladatának tekinti, hogy szorosan együttműködjön a szakszervezetekkel és a munkáltatói érdekképviseletekkel. A Kormány felfogása szerint az érdekegyeztetés nem csupán a szociális partnerek tájékoztatása a Kormány elképzeléseiről, nem elegendő, ha a Kormány csak a szociális partnerek véleményének megismerésére törekszik. Ennél többre van szükség. A Kormány olyan tárgyaláso111
kat kíván folytatni, amelyek során épít a szociális partnerek elképzeléseire, nagy gondot fordít közös álláspont kialakítására, azaz a megállapodás igényével tárgyal. A jóléti rendszerváltás célja, az európai életkörülmények kialakítása csak a szociális partnerek aktív közreműködésével valósítható meg.
3.10.2. Gazdasági és szociális kérdések egyeztetése A gazdasági és szociális kérdések egyeztetésének országos és tárcaszintű alrendszere a következő intézmények együttesét fogja át: A Gazdasági Tanács célja a gazdaság egészét érintő gazdaságpolitikai, stratégiai kérdések megvitatása. A Gazdasági Tanács évente legalább kétszer ülésezik: tavasszal az előző év tapasztalatait, ősszel pedig a következő évre javasolt gazdaságpolitikai, stratégiai kérdéseket tekinti át. A Gazdasági Tanácsban a gazdasági élet legfontosabb szereplői képviseltetik magukat: mindazok a szervezetek, amelyek önmagukban is befolyásolni képesek a gazdaság folyamatait, így a Kormány és a hagyományos (az Országos Munkaügyi Tanácsban résztvevő), szociális partnerek mellett tagja a Magyar Nemzeti Bank, a Bankszövetség, a Tőzsdetanács, a külföldi befektetők érdekképviseletei és a gazdasági kamarák képviselői. (A fórumot a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium működteti.) Az Európai Integrációs Tanács a különféle európai struktúrákkal intenzív kapcsolatot tartó hazai érdekképviseletek és a Kormány közötti folyamatos szakmai párbeszéd fóruma az integrációra való felkészülés feladatairól, értékeléséről. Az Európai Integrációs Tanács életre hívásának célja egyrészt felhasználni az érdekképviseletek nemzetközi kapcsolatait integrálódásunk elősegítésére, másrészt az érdekképviseleteken keresztül a hazai támogatás folyamatos biztosítása. A Tanács működése segíti a különböző szakmai munkacsoportokban folyó tevékenység integrálását az általános gazdasági érdekek mentén és hozzájárul a megvalósítást elősegítő szakmai-társadalmi konszenzusok megteremtéséhez. Az Európai Integrációs Tanácsban a Kormány mellett az Országos Munkaügyi Tanács munkaadói és munkavállalói oldalának képviselői, valamint a gazdasági kamarák vesznek részt. A témától függően meghívják az érintett szakmai érdekképviseleti szervezeteket. (A fórumot a Külügyminisztérium működteti.) A Szociális Tanácsban elsősorban a hátrányos helyzetű rétegeket érintő döntések előkészítéséről folyik konzultáció. A Szociális Tanács résztvevői egyrészt a szociális ellátó rendszert finanszírozó és működtető központi és területi államigazgatási intézmények képviselői, másrészt az érintett jelentős rétegek, csoportok, valamint az őket segítő civil szervezetek képviselői. A Szociális Tanács munkájában a civil szervezetek a rétegtanácsok (pl. idősügyi, fogyatékosok stb.) képviselőiként vesznek részt. (A fórumot az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium működteti.) A gazdasági és szociális kérdésekről folytatandó szakmai párbeszéd intézményrendszerének másik szintjét a tárca- vagy ágazati szintű érdekegyeztető fórumok képviselik. E tárcaszintű testületek lehetőséget adnak az adott minisztérium feladat- és hatáskörébe tartozó szakmai, ágazati, szociális témák sokoldalú megvitatására az érintett és érdekelt szakmai, munkaadói, munkavállalói érdekképviseletekkel, különféle társadalmi és civil szervezetekkel, kamarákkal. Az e keretekben folytatott konzultáció és egyeztetés egyik feladata a gazdaságirányítási, gazdasági igazgatási intézkedések körültekintő szakmai megalapozása és a lehetséges érdekegyeztetés lefolytatása. A tárcaszintű fórumok másik fontos feladata a jogszabály előkészítés során – a jogalkotásról szóló törvényben és más jogszabályokban –előírt előzetes 112
egyeztetési kötelezettségek megvalósítása az érdekelt társadalmi szervezetekkel és érdekképviseletekkel. A tárcaszintű érdekegyeztetés e szakmai fórumai a minisztériumok többségében – különböző elnevezéssel, a szakterületeknek megfelelő ágazati vagy alágazati fórumok keretében – működnek. Ezek eljárási rendjét, az egyeztetés rendszerét a minisztériumok alakítják ki azzal, hogy a jogszabály-előkészítésbe kötelezően bevonandók körére a jogalkotásról szóló törvény és más jogszabályok is tartalmaznak előírásokat.
3.10.3. A munkaügyi érdekegyeztetés intézményrendszere A munkaügyi érdekegyeztetés intézményrendszere országos, közép- és munkahelyi-szintű egyeztető fórumokra épül. Az Országos Munkaügyi Tanács (a továbbiakban: OMT) a foglalkoztatáspolitikai és a munkaügyi egyeztetés makroszintű intézménye. A munkaügyi témákhoz kapcsolódó hatáskörének megfelelően az OMT tárgyalja meg a gazdaság egészére vonatkozó munkaügyi jogszabályokat (Munka Törvénykönyve, szakképzési törvény, munkavédelmi törvény, munkaügyi ellenőrzésről szóló törvény, foglalkoztatásról és munkanélküli ellátásról szóló törvény stb.). Itt kerül sor az országos minimális bérről, illetve a versenyszféra ajánlott átlagkereset emeléséről, továbbá a munkanapok áthelyezéséről és a kollektív szerződések nyilvántartási rendszeréről szóló megállapodásra (tehát azokban a kérdésekben, amelyekben törvény egyetértési jogot biztosít a fórumnak). Az OMT illetékes a szociális partnerek jogkörét, működését érintő szabályok megvitatására. Az OMT tripartit felépítésű, az országos munkavállalói (6 szervezet) és munkaadói (9 szervezet) érdekképviseletek, valamint a kormány képviselőinek a részvételével működő intézmény; jelenleg ideiglenes alapszabályban foglaltak alapján működik. A Tanácshoz hasonlóan, tripartit rendszerben működnek a szakbizottságai az egyes szakmai kérdések tisztázása, a döntés-előkészítés érdekében. (A fórumot a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium működteti.) A Nemzeti ILO Tanács feladata a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (az ILO) tripartit tanácskozásokról (a nemzetközi munkaügyi normák érvényesülésének elősegítéséről) szóló egyezményében meghatározott egyeztetések lebonyolítása, a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet tevékenységéhez kapcsolódó nemzeti intézkedések elősegítése, egyéb, a Tanács Alapszabályában meghatározott feladatok ellátása, továbbá a munka világát érintő nemzetközi kérdésekkel kapcsolatos tájékoztatás, a nemzetközi együttműködés fejlesztése, a kormány és a szociális partnerek nemzetközi együttműködési törekvéseinek, eredményeinek ismertetése és elősegítése. A Tanács tripartit jellegű, munkájában a kormány képviselői mellett az OMT munkaadói és munkavállalói oldalának delegáltjai azonos létszámmal (6-6 fő) vesznek részt. (A fórumot a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium működteti.) A társadalmi párbeszéd makroszintű fórumainak átalakítása nem érintette a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló törvény, valamint a szakképzésről szóló törvény hatályos rendelkezései alapján működő egyeztető fórumokat (Munkaerőpiaci Alap Irányító Testülete, Országos Szakképzési Tanács, megyei (fővárosi) munkaügyi tanácsok). Az Országos Szakképzési Tanács munkájában a szociális partnereken kívül részt vesznek a gazdasági kamarák, az iskolafenntartók és a szakképesítésért felelős minisztériumok képviselői. A kollektív munkaügyi viták és munkaügyi jogviták kezelésének intézménye a Munkaügyi Közvetítő és Döntőbírói Szolgálat. Tevékenységi köre 2000-ben kibővült: a Szolgálat a kollektív szerződésekkel kapcsolatos konfliktusok kezelésében is fontos szerepet kapott. 113
A költségvetési szféra területén a központi közigazgatási szerveknek (minisztériumoknak, országos hatáskörű szerveknek) a felügyeletük alá tartozó területeken (költségvetési fejezetükbe tartozó intézmények körében) munkaügyi és foglalkoztatási témákban biztosítaniuk kell az érdekképviseleti szervek számára a véleményezési, javaslattételi jogosultságaik érvényesítését. A közszolgálati, illetve közalkalmazotti jogviszonyban foglalkoztatott munkavállalók vonatkozásában a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény, a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény és a fegyveres szervek hívatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló törvény érdekegyeztetésre vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. A közigazgatási szervek köztisztviselői érdekeinek egyeztetése, a vitás kérdések tárgyalásos rendezése, megfelelő megállapodások kidolgozása céljából a Kormány, valamint a köztisztviselők országos munkavállalói érdekképviseleti szervezeteinek tárgyalócsoportja részvételével Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács működik. A KÉT hatáskörébe az államigazgatásban foglalkoztatott köztisztviselők élet- és munkakörülményeire, a foglalkoztatási feltételeire vonatkozó kérdések tartoznak. A köztisztviselői érdekegyeztetés rendszerében munkahelyi szinten a munkahelyi köztisztviselői érdekegyeztetés működik. A köztisztviselői törvény előírása szerint ebben a közigazgatási szerv vezetője és a szervezetnél ténykedő munkavállalói érdekképviseleti szerv választott képviselője vesz részt. A törvény szerint a közigazgatási szerv vezetője köteles kikérni a helyi munkavállalói érdekképviselet véleményét a köztisztviselők munkavégzésére, munka- és pihenőidejére, juttatásaira vonatkozó, hatáskörébe utalt szabályozásról. Az érdekképviselet emellett más javaslattételi és tájékoztatás kérési jogosítványokkal is rendelkezik. A közalkalmazottak érdekegyeztetési rendszerének sajátos vonása, hogy a munkáltató és a reprezentatív szakszervezetek közötti (és elsődlegesen a kollektív szerződés megkötésére, majd végrehajtására irányuló) közvetlen érdekegyeztetés mellett a közalkalmazottak, az általuk közvetlenül választott közalkalmazotti tanács útján is részt vesznek a szervezet működtetésében. A közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény szerint a munkahelyi szintű érdekegyeztetés ezen keretét, a közalkalmazotti tanácsot együttműködési jog illeti meg a kollektív szerződésben meghatározott jóléti célú pénzeszközök felhasználása, illetve az ilyen célú intézmények hasznosítása tekintetében. Emellett a munkáltató e tanáccsal együtt alkotja meg a közalkalmazotti szabályzatot és köteles kikérni a közalkalmazotti tanács véleményét, egyebek között, a közalkalmazottak nagyobb csoportját érintő munkáltatói intézkedésekről, az őket érintő belső más szabályzatokról, képzési tervekről, a munkarend szabályozásáról. A törvény felhatalmazza az érintett minisztereket, hogy a közalkalmazotti tanácsok részére további részvételi jogokat is biztosítsanak. A közalkalmazottak országos szintű érdekegyeztetési fóruma a Közalkalmazottak Munkaügyi Tanácsa. A közép- és munkahelyi szintű érdekegyeztetés a versenyszférában a kollektív szerződések megállapodásos rendszerére épül. A hatályos törvényi szintű szabályozás szerint kollektív szerződéseket közép (szakmai, ágazati) szinten és munkahelyi szinten köthetnek erre irányuló megegyezés alapján a munkavállalók és munkaadók, illetve érdekképviseletek. A kollektív szerződések tartalma a törvényi szabályozás keretein belül a felek megegyezésétől függően a munkavállalók munkavégzésére, munkakörülményeire, munka és pihenőidejére, juttatásaira vonatkozó megállapodásaira, valamint a munkavállalói érdekképviseletek és tisztségviselőik jogaira, eljárási kérdésekre terjed ki. A közép- és munkahelyi szintű érdekegyeztetésben a kollektív szerződések által a versenyszférában foglalkoztatottak mintegy 50 százaléka tud - közvetlenül vagy közvetve - részt venni.
114
3.10.4. A gazdasági kamarák részvétele az érdekegyeztetésben A gazdasági igazgatás és a gazdaság szereplőinek párbeszéde és együttműködése terén a gazdasági kamarák különleges szerepet játszanak, amelyről külön törvény rendelkezik. A gazdasági kamarák feladata, hogy a magyar jogrendnek és alapszabályuknak megfelelően önkormányzaton alapuló működésükkel előmozdítsák a gazdaság fejlődését és szerveződését, a piaci magatartás tisztességét, a gazdasági tevékenységet folytatók általános, együttes érdekeinek érvényesülését. A gazdasági kamarák köztestületek, amelyek a gazdasági igazgatással összefüggő egyes közfeladatokat is ellátnak. A gazdasági kamarák (kereskedelmi és iparkamarák, valamint agrárkamarák) széleskörű feladatokat látnak el és jogosultságokkal rendelkeznek, amelyeket országos és területi (megyei) szervezeteik útján gyakorolnak. Az állam e köztestületek feladatait és jogosítványát törvényi szinten, a kamarai törvényben biztosítja, ezek kiterjednek a gazdaság fejlesztésével kapcsolatos feladatokra, az üzleti élet biztonságával kapcsolatos teendőkre és jogokra és a gazdasági szereplők általános érdekeinek érvényesítésével kapcsolatos jogosítványokra (ez utóbbiak csak a köztestületi kamarákat illetik meg). A gazdasági kamarák a gazdaság fejlesztésével összefüggésben: - előmozdítják a gazdasági tevékenység infrastruktúrájának fejlődését; - közreműködnek a területfejlesztési koncepciók és programok gazdaságfejlesztési részeinek kidolgozásában és végrehajtásában; - közreműködnek az országos gazdasági érdek-képviseleti szervezetekkel együttműködve a szakképzésben, illetve végzik a mesterképzést és a mestervizsgáztatást; - részt vesznek a kereskedelemfejlesztéssel, a külföldre irányuló, továbbá a külföldiek számára belföldön végzett gazdasági tájékoztató és propagandamunkában; - előmozdítják a gazdasági szféra szereplői együttműködéseinek fejlődését, továbbá részt vesznek e feladataikkal összefüggő célokat szolgáló elkülönített állami források felhasználására vonatkozó döntések előkészítésében. A gazdasági kamarák az üzleti forgalom biztonságának és a piaci magatartás tisztességének megteremtése, megőrzése, illetve fokozása érdekében: - árukra vonatkozó származási igazolásokat, bizonyítványokat és kereskedelmi forgalomban szükséges más okmányokat állítanak ki, illetve hitelesítenek; - összeállítják és közreadják a kereskedelmi szokványokat; - a gazdasági érdek-képviseleti szervezetek bevonásával kidolgozzák a tisztességes piaci magatartásra vonatkozó etikai szabályokat, szankcionálhatják azok megsértését és intézkedéseket kezdeményezhetnek a versenyfelügyeleti szerveknél a versenyjog megsértőivel szemben; - figyelmeztetik a fogyasztók érdekeivel ellentétes gazdasági tevékenységet folytató és ezzel a gazdálkodó szervezetek széles körének jó hírnevét sértő vagy veszélyeztető gazdálkodó szervezeteket; - minősítő és ellenőrzési rendszereket működtetnek; - a cégnyilvántartásról szóló törvény alapján törvényességi felügyeleti eljárást kezdeményezhetnek. A gazdasági kamarák a gazdasági tevékenységet folytatók általános, együttes érdekeinek érvényesítése céljából javaslataikkal előmozdítják a gazdálkodó szervezetekre vonatkozó 115
jogszabályok, intézkedések kidolgozását, a vállalkozás jogának és a gazdasági verseny szabadságának érvényesülését, a piacgazdaság működését akadályozó vagy korlátozó jogszabályok, intézkedések módosítását. A törvény az országos gazdasági kamarák feladataként rögzíti azt is, hogy véleményezzék a gazdasági tárgyú előterjesztések és jogszabályok tervezeteit, dolgozzák ki a tisztességes piaci magatartásra vonatkozó etikai szabályokat tartalmazó etikai szabályzatot. Az országos kamarák külön törvények rendelkezései szerint részt vesznek az országosan működtetett tanácsok és testületek munkájában; a gazdasági kamarák – ideértve az országos kamarákat is – közfeladataikat minden gazdálkodó szervezet vonatkozásában ellátják. A gazdasági kamarák ugyanakkor szakmai, munkáltatói és munkavállaló érdekképviseletet nem láthatnak el.
116
4. A gazdasági igazgatás egyes szakmai területei és szervezetrendszere 4.1. A gazdasági igazgatás és szervezetrendszere 4.1.1. Áttekintés A gazdasági közigazgatás működésében rendkívül fontos szerep hárul a gazdasági tárcákat vezető miniszterekre, valamint a Kormány és a miniszterek felügyelete és irányítása alá tartozó országos hatáskörű vagy illetőségű szervezetekre. Ők készítik elő és vesznek részt a Kormány gazdaságpolitikai stratégiájának, programjának kidolgozásában, az egyes gazdaságpolitikai, vagy konkrét intézkedések kialakításában és koordinálják, szervezik, ellenőrzik ezek végrehajtását. A gazdasági közigazgatás ezen központi szintű szakmai szervezeteinek – az összkormányzati feladatot és felelősséget jelentő gazdaságpolitikai koncepcióalkotásban és irányítási funkció gyakorlásában való tevékeny részvétele mellett – elsődleges vagy saját feladata a gazdaság egyes részterületeinek központi gazdasági igazgatása a szakmai terület sajátosságainak átfogó és legmagasabb szakmai igényű érvényesítése figyelembevételével és a Kormány gazdaságpolitikája célkitűzése egyidejű megvalósításával. A központi gazdasági igazgatás szakmai szerveinek feladat- és hatásköre egyfelől kiterjedhet a nemzetgazdaság egy vagy több szegmensének, ágazatának irányítására, másfelől feladatuk összpontosulhat a nemzetgazdasági szintű irányítás egyik vagy több funkciójának ellátására. A szakirodalom e szerint megkülönböztet ágazati, vagy funkcionális központ szakmai gazdasági igazgatási szerveket. Ezek közül egyes szervezetek (elsősorban néhány minisztérium) profilja az ágazati és a funkcionális irányítás feladatait is átfogja, mások esetében ez kisebb mértékben mutatható ki, további szerveknél vagy az ágazati vagy a funkcionális feladatok dominálnak. Az ágazati igazgatás fő feladatai az alábbiak: - ágazatfejlesztési stratégiák, koncepciók és programok kidolgozása; - részvétel az ágazatra vonatkozó kormányzati döntések előkészítésében, a meghozott döntések végrehajtásának irányítása, szervezése; - az ágazatot érintő jogi szabályozás kidolgozása és elfogadása; - a hatósági jogalkalmazás; - ágazati szakmai követelmények meghatározása, az ágazat hazai kormányzati és azon kívüli, valamint nemzetközi kapcsolatrendszerének szervezése; - az ágazat gazdasági igazgatási szervezeteinek kialakítása és irányítása. A nemzetgazdaság irányítása egy vagy több funkcióját gyakorló funkcionális központi szakmai igazgatási szervezetek az ágazatiaknál szorosabban kötődnek a központi kormányzati irányítási szerepkörhöz, hatókörük kiterjed a gazdaság több vagy mindegyik szegmensére és rendeltetésük a nemzetgazdasági folyamatok adott területen (pl. pénzügyek, versenyszabályozás, külkapcsolatok) integrált szakmai irányítása. E feladataik között általában kiemelhető a kormányzati döntés-előkészítés, az átfogó gazdasági szabályozás, az ágazatközi koordináció és az ellenőrzési funkciók. A központi gazdasági igazgatás differenciált feladat- és szervezeti rendszerével a közigazgatási szakvizsga tananyaga több helyen foglalkozik. Így az általános közigazgatási ismeretek,
117
az államháztartástan, a pénzügyi és költségvetési igazgatás, a közszolgáltatások igazgatása tárgykörében külön kurzusok keretében. Ezért e tansegédlet – mint az anyag korábbi fejezeteiből ez világossá vált – a gazdasági igazgatás, mint igazgatási alrendszer általános kérdései mellett a más tananyagok által nem taglalt egyes részterületek bemutatására törekszik. E tansegédlet megelőző részeiben ennek alapján kifejtésre került (a II. fejezetben) a gazdasági irányítás központi, politikaformáló, irányító szerveinek jogállása, szerepe és a gazdasági irányítás legfontosabb feladatai és eszközei kapcsán (a III. fejezetben) egyes fontos funkcionális szervek jogállása, feladatai, a vonatkozó szabályozás tartalma. Fentiek figyelembevételével e fejezetben a nemzetgazdaság egyes fontos részterületei, mint a külgazdaság, az ipar és a kereskedelem eddigiekben nem taglalt, valamint az agrárium legfontosabb szervezeteivel, igazgatási struktúrájával foglalkozunk.
4.1.2. A külgazdasági igazgatás és szervezetei A külgazdasági tevékenység irányításában a kormányzati munkamegosztás a külügyminiszter számára biztosítja a fő szerepet, e tevékenységben azonban fontos feladatokkal és jogokkal ruházza fel a gazdasági és közlekedési minisztert is. A gazdasági és közlekedési miniszter, illetve a külügyminiszter feladat – és hatáskörét szabályozó rendeletek egyértelműsítették azt a kormányzati törekvést, amely a külpolitika és külgazdaság szerves egységben történő kezelését célozta. A külügyminiszter feladat- és hatásköréről szóló módosított 152/1994. (XI.17.) kormányrendelet szerint a miniszter: - összehangolja a Magyar Köztársaság külpolitikai és külgazdasági érdekeinek érvényesítését, koordinálja a Kormány tagjainak az ország külpolitikai és külgazdasági érdekeit érintő tevékenységét; - képviseli a Magyar Köztársaságot, illetve a Kormányt más államokkal, az ENSZszel, az Európai Tanáccsal, valamint más nemzetközi politikai, biztonsági és gazdasági kormányközi szervezetekkel fenntartott kapcsolatokban. Együttműködik más miniszterekkel a szakmai jellegű nemzetközi szervezetekkel való kapcsolattartásban; - irányítja a Magyar Köztársaság külképviseleteit, szervezi és irányítja a gazdaságdiplomáciai tevékenységet; - az érdekelt miniszterekkel együttműködve kialakítja a Kormány külgazdaságpolitikáját, beleértve a vámpolitikát, elemzi és értékeli a külgazdasági folyamatokat, valamint részt vesz a monetáris, árfolyam-, adó-, pénzügyi és hitelpolitika kialakításában; - a gazdasági miniszterrel együttesen kialakítja a kereskedelemfejlesztés szabályozási és támogatási rendszerét, valamint kidolgozza az állami eszközökkel támogatott kereskedelemfejlesztési programokat. - a gazdasági miniszter elsőhelyi felelőssége mellett közreműködik a befektetésösztönzés szabályozási és támogatási rendszerének, valamint az állami eszközökkel támogatott befektetés-ösztönzési programoknak a kidolgozásában. - a gazdasági miniszterrel együttesen felügyeli a kereskedelemfejlesztést és a befektetés-ösztönzést szolgáló hazai intézményrendszert, a gazdasági miniszterrel együttműködve irányítja az e célokat elősegítő külpiaci tevékenységet; - a gazdasági miniszter elsőhelyi felelőssége mellett megállapítja az áruk, szolgáltatások és az anyagi értéket képviselő jogok behozatalának és kivitelének rendjét, és közreműködik az engedélyezési tevékenység ellátásában; 118
- együttműködik a gazdasági miniszterrel a piacvédelem nemzetközileg elfogadott eszközeinek működtetésében; - az érdekelt miniszterekkel együttműködve kidolgozza a nemzetközi politikai, biztonsági, kulturális, tudományos, gazdasági és pénzügyi szervezetekben való részvétel alapelveit, ellenőrzi azok megvalósulását. Kezdeményezi a két- és többoldalú együttműködést. A gazdasági és közlekedési miniszter feladat- és hatásköréről szóló módosított 156/1998. (IX.30.) kormányrendelet szerint a miniszter: - a pénzügyminiszterrel együttműködve, és az érdekelt miniszterek bevonásával kidolgozza a Kormány gazdaságpolitikai stratégiáját, melynek keretében kialakítja a horizontális támogató programokat, a befektetés-ösztönzés elveit, közreműködik a kereskedelemfejlesztés elveinek kidolgozásában; - a gazdaságstratégiai célok meghatározása és megvalósítása érdekében az érdekelt miniszterekkel együttműködve kidolgozza a külföldi működő tőkebevonási és külföldre irányuló tőkebefektetési politikát, részt vesz a befektetés-ösztönzés szabályozó rendszerének kialakításában; - a külügyminiszterrel együttesen felügyeli a befektetés-ösztönzést és a kereskedelemfejlesztést szolgáló hazai intézményeket, továbbá közreműködik az e célokat szolgáló külpiaci tevékenység irányításában; - a külügyminiszterrel együtt megállapítja az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok behozatalának, kivitelének rendjét, a miniszter külön jogszabályokban meghatározott termékkörben ellátja a hatósági engedélyezési feladatokat; - a külügyminiszterrel egyetértésben működteti a piacvédelem nemzetközileg is elfogadott eszközeit. Mint látható, a Külügyminisztérium nem egyedüli letéteményese a külgazdaság-politikai feladatok ellátásának. A kereskedelemfejlesztés és a befektetés-ösztönzés területén a KÜM és a GKM közösen jár el, a kereskedelemfejlesztést illetően a KÜM, a befektetés-ösztönzés tekintetében a GKM rendelkezik első helyi felelősséggel. Az árukereskedelemre vonatkozó szabályozások adminisztrációs, engedélyezési, nyilvántartási és egyes ellenőrzési feladatait a GKM Engedélyezési és Közigazgatási Hivatala végzi, az agrárexport engedélyezési és támogatási funkciókat az FVM, illetve az FVM Agrárintervenciós Központ (AIK) látja el (a KÜM, PM bevonásával). A Magyar Köztársaság külképviseletei - más diplomáciai feladataik mellett - fontos részt vállalnak az államközi gazdasági kapcsolatok fejlesztését, gondozását szolgáló gazdaságdiplomáciai tevékenységben. Ennek keretében részt vesznek az adott országgal kötött gazdasági-kereskedelmi megállapodások végrehajtásában, illetve nemzetközi egyezmények kialakításában; a piacra jutási feltételek feltárásában, azok javításában; a kereskedelmet akadályozó adminisztratív vagy egyéb korlátok jelzésében és azok felszámolásában; a piaci helyzet elemzésében; az üzleti és kereskedelempolitikai tárgyalások szervezésében, elősegítésében; a magyar érdekek képviseletében a helyi hatóságoknál; a külföldi tőkebevonás elősegítésében; az országpropagandát szolgáló tevékenységben. A Magyarország külgazdasági kapcsolataiban fontos szerepet játszó partner országokban működő magyar diplomáciai képviseleteken a fenti feladatokat külgazdasági szak-attasék látják el. Az állami külpiaci hálózat fontos szereplője az állami tulajdonú, GKM és KÜM által felügyelt Magyar Befektetési és Kereskedelemfejlesztési Kht. (ITDH) által működtetett Kereskedelmi Szolgálat. A világ 32 országában működő kereskedelmi szolgálati irodák elsősorban a
119
gazdálkodókat segítik az üzleti lehetőségek feltárásában, a partner keresésben. Ezzel együtt az irodák ellátnak a gazdaságdiplomácia hatókörébe tartozó feladatokat is, mind a kereskedelemfejlesztés, mind a befektetés-ösztönzés területén. különösen a központi akciók lebonyolításában való részvétel (pl. Magyar Napok) vagy kapcsolódó rendezvények (pl. befektetési konferenciák) szervezésével.
4.1.3. Az ipar, kereskedelem és energetikai igazgatás és szervezetrendszere 4.1.3.1. Áttekintés A gazdasági igazgatás központi kormányzati irányítási struktúrájában igen szerteágazó és komplex feladat- és hatáskörrel rendelkezik a gazdasági és közlekedési miniszter, valamint a felügyelete, irányítása alatt működő központi közigazgatási szervek (országos hatáskörű szervek és országos illetőségű központi hivatalok) köre. A gazdasági miniszter feladat- és hatásköréről szóló 156/1998. (IX.30.) kormányrendelet (GKM statútum) a miniszter számára ágazati és funkcionális feladatokat is meghatároz, azaz a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (GKM) átfogó, vegyes profilú központi gazdasági igazgatási szervezet. A GKM legfontosabb ágazati és funkcionális feladatait az alábbi táblázat foglalja össze: 2. sz. táblázat: A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium ágazati ás funkcionális feladatés hatásköre Ágazati feladatok és hatáskörök − − − −
belkereskedelmi és fogyasztóvédelmi politika kidolgozása és igazgatása; idegenforgalmi politika kidolgozása és igazgatása; ipari politika kidolgozása és igazgatása; energiapolitika kidolgozása és igazgatása;
Funkcionális feladatok és hatáskörök − gazdaságstratégia és annak cél- és eszközrendszerének kidolgozása; − horizontális támogatóprogramok, befektetés-ösztönzési politika, valamint a külföldre irányuló befektetési politika és eszközrendszerének kidolgozása és irányítása − foglalkoztatás és bérpolitika kidolgozása és irányítása, az érdekegyeztetés koordinációja; − műszaki szabályozási és termékbiztonsági politika, szellemi tulajdon védelmére irányuló szabályozás irányítása
120
3. sz. táblázat: A gazdasági és közlekedési miniszter felügyelete vagy irányítása alá tartozó gazdasági igazgatási szakmai szervezetek Elsődlegesen ágazati irányítási feladatokat ellátó intézmények − Országos Atomenergia Hivatal − Magyar Energia Hivatal − Magyar Bányászati Hivatal − Magyar Geológiai Szolgálat − Engedélyezési és Közigazgatási Hivatal − Szénbányászati Szerkezetátalakítási Központ − Nemesfémvizsgáló és Hitelesítő Intézet
Elsődlegesen funkcionális irányítási feladatokat ellátó intézmények - Foglalkoztatási Hivatal (megyei (fővárosi) munkaügyi központok) − Műszaki Biztonsági Főfelügyelet − Országos Mérésügyi Hivatal − Magyar Szabadalmi Hivatal − Kisvállalkozás Fejlesztési Intézet
4.1.3.2. A gazdasági igazgatás ágazati feladatokat ellátó szervei A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (továbbiakban: GKM) statútuma a miniszter irányítási körébe tartozó szakágazatok mindegyike tekintetében általános feladatként rögzíti a következőket: kidolgozza az adott ágazat fejlesztési stratégiáját és az ezzel kapcsolatos döntési javaslatokat; megállapítja, szabályozza az egyes tevékenységek gyakorlásának szabályozási feltételeit, az azok végzéséhez szükséges szakmai feltételeket; az engedélyhez kötött tevékenységek körét és az engedélyezés rendjét; ellátja az áruk és szolgáltatások biztonságára vonatkozó szabályozási feladatokat, közreműködik a nemzeti szabványosítással és akkreditálással kapcsolatos jogalkotásban; koordinálja a lakosság ellátásával összefüggő rendkívüli helyzetekből adódó feladatokat, érvényesíti a védelmi és biztonsági közleményeket; kidolgozza a mikro-, kis- és középvállalkozások fejlesztésére vonatkozó koncepciókat és eszközrendszert és irányítja e tevékenységüket. A gazdasági miniszter külgazdasági, belkereskedelmi (fogyasztóvédelmi) és idegenforgalmi feladatait, az ezek megvalósításával foglalkozó, minisztériumon belüli és országos illetékességű szervezeteket az adott tárgykörbe tartozó szabályozás (III. fejezetbeli) taglalása alkalmával lényegében bemutattuk. Ennek kapcsán és a korábbiak kiegészítéseként röviden szót kell ejteni azon hatósági feladatokat ellátó vegyes profilú intézményről, amely – a többi intézménynél szorosabban kapcsolódva a GKM-hoz - a felsorolt ágazatokba tartozó hatósági jogköröket gyakorolja. A 12/1999. (II.1.) kormányrendelettel létrehozott GKM Engedélyezési és Közigazgatási Hivatala (GKM EKH) a kormányrendelet szerint ellátja a külkereskedelmi engedélyezéssel, a belkereskedelemmel, a közraktározással, az idegenforgalommal és egyes ipari tevékenységek engedélyezésével kapcsolatos, a GKM szakmai ágazati irányítási körébe tartozó hatósági (engedélyezési, nyilvántartásba vételi, nyilvántartási és ellenőrzési) feladatokat. A külgazdasági hatósági feladatok vonatkozásában a GKM EKH ellátja a külön jogszabályokban, vagy nemzetközi megállapodásokban meghatározott termékkörben az áruk, szolgáltatá-
121
sok és anyagi értéket képviselő jogok kivitelével, illetve behozatalával összefüggő hatósági engedélyezési feladatokat; gondoskodik a haditechnikai külkereskedelmi jogszabályok végrehajtásáról; az egyes nemzetközileg ellenőrzött termékek és technológiák forgalmazása nemzetközileg vállalt feltételeinek betartásáról; a kábítószerek tiltott gyártásához is felhasználható vegyi anyagokkal végezhető legális tevékenységek felügyeletére vállalat nemzetközi kötelezettségek teljesítéséről; működteti a kiviteli és behozatali megfigyelési rendszert; ellátja a vámkontingensek kezelésével kapcsolatos engedélyezési feladatokat; részt vesz a piacvédelmi eljárásokban és gondoskodik a piacvédelmi határozatok végrehajtásáról. Belkereskedelmi hatósági feladatai körében: ellátja a közraktárak engedélyezésével, nyilvántartásba vételével, ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat; az egyes kereskedelmi tevékenységek gyakorlásával (kivéve a Nemesfémvizsgáló és Hitelesítő Intézet hatósági feladatkörébe tartozó nemesfémből készült áruk kereskedelmével) kapcsolatos nyilvántartásba vételi, nyilvántartási, monitoring és egyéb feladatokat; az ingatlanok időben megosztott használati jogának megszerzésére irányuló szerződésekkel kapcsolatos engedélyezési feladatokat: ellátja a gázszerelőkkel kapcsolatos nyilvántartásba vételi, nyilvántartási feladatokat; ellátja egyedi ügyekben az ipari hatósági engedélyezési, ideértve az építési importtal összefüggő engedélyezési feladatokat. Idegenforgalmi hatósági feladatai körében ellátja az utazásszervező és –közvetítői tevékenységgel, a vendéglátó üzletek kategóriába sorolásával, a kereskedelmi és fizetővendéglátó szálláshelyek osztályba sorolásával, valamint az idegenvezetőkkel kapcsolatos nyilvántartásba vételi, nyilvántartási, igazolvány kiadási, monitoring és az azokkal összefüggő egyeztetési és egyéb közigazgatási feladatokat. Mindezen ágazatok körében ellátja a szakértői engedélyezéssel összefüggő hatósági feladatokat. A GKM EKH jogállását tekintve a gazdasági miniszter irányítása alatt álló, önálló országos illetékességű központi hivatal. Az ágazatilag igen tagolt és számos eltérő sajátossággal bíró alágazatot magában foglaló ipar igazgatása, szabályozóit és intézményi struktúráját illetően, igen eltérő mélységű és jellegű. Az ipari alágazatok többségét a szabályozás funkcionálisan, azaz a termelési folyamat meghatározott pontjait befolyásoló eszközökkel ragadja meg, míg más alágazatokban – mindenek előtt a bányászatban, az energia iparban – részletes, specifikus eszköztárat alkalmaz. A gazdasági miniszter feladat- és hatásköréről szóló kormányrendelet a külön magas szintű (törvényi, illetőleg kormányrendeleti) jogi szabályozásra tekintettel és azt figyelembe véve – a szakágazatokkal kapcsolatos általános feladatokon túlmenően – viszonylag szűkszavúan foglalkozik az ipari vonatkozású feladatokkal. E statútum rendelet kiemeli, hogy a miniszter kidolgozza az ipari, az energia szektor fejlesztési politikát; elemzi a termelési és forgalmi folyamatokat; elősegíti a korszerű műszaki megoldások elterjesztését, közreműködik a K+F fejlesztésében; összehangolja az energiaellátást, az energiagazdálkodás feladatait, hosszú távú szerkezetátalakítási programok kidolgozásában vesz részt; kidolgozza a lakáspolitikát és irányítja végrehajtását. A minisztérium feladat- és hatáskörének lényegesebb elemeit az iparigazgatás tekintetében összességében az alábbiakban lehetne összegezni: ellátja a jogszabályokban meghatározott ipari tevékenységek felügyeletét és irányítását, ennek keretében az érdekeltekkel együttműködve: kidolgozza a fejlesztési célokat, döntési javaslatokat, szervezi ezek végrehajtását, ellátja az iparpolitikával kapcsolatos állami feladatokat; vizsgálja és elemzi az ágazatba tartozó gazdasági tevékenységet, a termelési és forgalmi folyamatokat; közreműködik az állami
122
tulajdonlás szervezeti formái korszerűsítésére irányuló kormányzati tevékenységben; a műszaki fejlesztés fő irányainak kidolgozásában és meghatározásában; gondoskodik az ipari ágazatok statisztikai rendszerének működtetéséről; kidolgozza és végrehajtja az energiapolitikát, irányítja az energiarendszer működtetését, összehangolja az energiahordozók termelésének fejlesztését, valamint az energiagazdálkodás hazai és nemzetközi feladatait; irányítja az ásvány- és nyersanyag feltárására és komplex hasznosítására irányuló tevékenységet. A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium szakmai egységei, (így elsősorban: az ipari, az energiaügyi, a lakáspolitikai, a műszaki szabályozási főosztályok) a GKM statútuma és más jogszabályok alapján jogszabály-előkészítő, koordináló, gazdaságszervező munkájukkal közvetlenül, vagy a miniszter felügyelete és irányítása alá tartozó más közigazgatási szervek útján végzik iparigazgatási tevékenységüket. Az ipari, bányászati és energiaigazgatás legfontosabb gazdasági igazgatási szervezetei a következők: A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény és a végrehajtásáról szóló 203/1998. (XII.19.) kormányrendelet a bányászat állami felügyeletét, szakmai igazgatási feladatait a bányafelügyeletekre ruházza. Ennek feladata, hogy a felügyeletük alá tartozó tevékenységek végzése során védje a dolgozók életét, testi épségét és egészségét, ellenőrizze az ásványvagyon gazdálkodásra, a környezet-, a táj- és a természetvédelemre, valamint a műszaki biztonságra és a tűzvédelemre vonatkozó szabályok megtartását; műszaki-biztonsági, munkavédelmi, építéshatósági és ásványvagyon gazdálkodási hatásköröket gyakorol; tűzvédelmi hatósági jogköre a bányák föld alatti, valamint külszíni részére terjed ki. A hatáskörébe tartozó hatósági ügyekben első fokon a területileg illetékes bányakapitányságok, másodfokon a Magyar Bányászati Hivatal (MBH) jár el. Az MBH önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező központi hivatal, irányítását a gazdasági miniszter látja el. A területi bányakapitányságok székhelyét és illetékességi területét a Magyar Bányászati Hivatal elnöke javaslatára a miniszter állapítja meg. Az MBH készíti elő a miniszter ásványvagyon gazdálkodással, valamint a koncessziós szerződésekkel kapcsolatos döntéseit, továbbá előkészíti a bányabiztonsági szabályzatokat, és ellenőrzi azok végrehajtását. A bányafelügyelet műszaki-biztonsági, munkavédelmi, építésügyi hatósági és építés felügyeleti hatáskörébe tartozik egyebek mellett: az ásványi nyersanyagok bányászata, a megszűnt föld alatti bányák nyitva maradó térségeinek fenntartása és felhagyása; a geotermikus energia hasznosítása; a szénhidrogén szállítóvezetékek létesítése és üzembe tartása, a tárolásra alkalmas földtani szerkezetek kiképzése és hasznosítása; továbbá az ipari robbantóanyag raktárak üzemeltetése, az ipari robbantási tevékenység, a bányamentő szolgálatok, a bányaüzemben végzett bányabiztonsági kutató tevékenység. A bányászati szakigazgatás – ugyancsak a bányatörvényben feljogosított – speciális szervezete a Magyar Geológiai Szolgálat. A Szolgálat ellátja az állam földtani, földtani-kutatási feladatait, közreműködik azok végrehajtásában, vezeti az állami ásványi nyersanyag és geotermikus energiavagyon nyilvántartását, amelyből a jogosultak kérelmére, külön jogszabályban meghatározott díjszabásért igazolást ad ki, ellátja továbbá az ásványvagyon-gazdálkodással összefüggő, törvényben meghatározott szakvéleményezési és szakhatósági feladatokat. A földtani szakhatósági jogköröket elsőfokon az MGSZ területi hivatalai, másodfokon az MGSZ központi hivatala végzik. A Szolgálat önálló, központi hivatal, felügyeletét a gazdasági miniszter látja el. Az MGSZ keretében működik a Magyar Állami Földtani Intézet és a Magyar Állami Eötvös Lóránd Geofizikai Intézet.
123
A bányászat szabályozásához hasonlóan az energetika esetében is ezen ágazatok sajátosságaihoz igazodó részletes közigazgatási eszköztárral ismerkedhetünk meg. Ezt egyrészt ezen ágazatok közgazdasági sajátosságai, – nagyfokú koncentrációja - másrészt e tevékenységek veszélyességével összefüggő műszaki, termelési biztonsági, valamint fogyasztóvédelmi okok indokolják. Az energiaipar központi gazdasági igazgatásának legfontosabb intézményeit törvények és a hozzájuk kapcsolódó jogszabályok igen részletesen szabályozzák. Az energiaágazat kulcsfontosságú központi igazgatási szakmai szervezete a Magyar Energia Hivatal (MEH), jogállását, az energia ágazatban ellátandó alapvető feladatait a villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény (Vet.) és a gázszolgáltatásról szóló 1994. évi XLI. törvény (Gszt.) szabja meg. A villamos energiáról szóló törvény részletesen meghatározza a Kormány e tárgyú általános szabályozási és az energiaágazatért felelős kormánytag (a gazdasági miniszter) részletes (műszaki, biztonsági, képesítési, ármegállapítási, forgalmazási, együttműködési) szakmai eljárási, adatvédelmi szabályozási feladatait és hatásköreit és ezzel összefüggésben állapítja meg a MEH jogállását és feladatait. A Vet. szerint a MEH a villamosenergia-ellátással kapcsolatos feladatai körében: kiadja a törvény szerint engedélyköteles tevékenységek gyakorlásához szükséges engedélyeket; jóváhagyja az engedélyesek által kidolgozott üzletszabályzatokat, ellenőrzi azok betartását, megszegésük esetén bírságot szabhat ki; ellenőrzi a törvényben a Hivatal hatáskörébe utalt előírások megtartását; jóváhagyja a villamosenergia-rendszer minden résztvevőjére kötelező villamosenergia-ellátási szabályzatokat; meghatározza a feljogosított fogyasztók közcélú hálózathoz való hozzáférésének általános szabályait; a miniszter döntéséhez előkészíti a villamosenergia-ellátásban alkalmazott hatósági árakat; a rendszerirányító javaslata alapján dönt a vezetékek minősítéséről; erőmű létesítési pályázatokat írhat ki; meghatározhatja az engedélyesek tevékenysége folytatásának minimális minőségi követelményeit; három napra felfüggesztheti a villamos energia szervezett piacán az ügyletkötést, amennyiben a biztonságos és átlátható kereskedés a piaci folyamatok kedvezőtlen alakulása miatt nem biztosítható; a folyamatos és biztonságos villamosenergia-ellátás fenntartása érdekében kivizsgálja az erőművek teljesítményében, illetve teljesítőképességében beálló jelentősebb változások indokoltságát. A MEH a fogyasztók érdekeinek érvényesítése érdekében – a fogyasztóvédelmi felügyelőségekkel együttműködve a villamosenergia-ellátás területén ellátja az áramszolgáltatáshoz kapcsolódó sajátos és általános fogyasztóvédelmi feladatokat. A gázszolgáltatásról szóló törvény szerint a MEH kiadja a gáz szolgáltatására és értékesítésére vonatkozó működési, valamint a települések és egyes fogyasztók gázellátására szolgáló engedélyeket; jóváhagyja az engedélyes által kidolgozott üzletszabályzatot; meghatározza azoknak a gazdálkodási adatoknak a körét, amelyeket a gázszolgáltató, gázértékesítő köteles nyilvánosságra hozni; megállapítja az egyes fogyasztók korlátozási sorrendjét; a miniszter döntéséhez előkészíti az árakat és az áralkalmazási feltételeket, a gázhálózat-fejlesztési hozzájárulás számításának szabályait; ellenőrzi a Gszt.-ben a MEH hatáskörébe utalt és az engedélyben foglalt előírások megtartását; érvényesíti a gázszolgáltatóval és gázértékesítővel szemben a legkisebb költség elvét. A Gszt. szerint a fogyasztóvédelem terén a gázszolgáltatás és értékesítés tekintetében a MEH: kidolgozza a fogyasztóvédelemre vonatkozó részletes szabályokat; kivizsgálja a fogyasztói panaszokat; együttműködik a fogyasztók érdekképviseleti szervezeteivel; egyezséget hoz létre, ennek hiányában dönt a fogyasztóvédelmi érdekképvise-
124
leti szervezetek, a szolgáltató és az értékesítő között lefolytatott érdekegyeztetés után fennmaradt, a fogyasztókat érintő vitás ügyekben. A MEH önálló feladattal és hatáskörrel rendelkező országos hatáskörű államigazgatási szerv, amelynek irányítását a Kormány, felügyeletét a Kormány által kijelölt miniszter (a gazdasági miniszter) látja el. A Hivatal főigazgatója évente beszámol az Országgyűlésnek a MEH tevékenységéről. Az Országos Atomenergia Bizottság (OAB) az atomenergia békés célú alkalmazása területén az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény és a 87/1997. (V.28.) kormányrendelet alapján működő testület, amely e jogszabályok által meghatározott feladatkörében a Kormány tanácsadó, véleményező szerveként elemzéseket, állásfoglalásokat készít, koordináló tevékenységet lát el, ellenőrzéseket végez. Az OAB tagjai az atomenergia alkalmazása területén a törvény alapján hatósági feladatokat ellátó minisztériumok és központi közigazgatási szervek vezető tisztségviselői; elnökét a Kormány tagjai közül a miniszterelnök nevezi ki, a tagokat az érintett miniszterek és központi közigazgatási szervek vezetői az OAB elnökének egyetértésével jelölik ki. Az Országos Atomenergia Hivatal (OAH) a Kormány irányításával működő, önálló feladattal és hatósági jogkörrel rendelkező központi közigazgatási szerv. Az OAH alapvető feladata az atomenergia békés célú alkalmazása, különösen a nukleáris anyagok és létesítmények biztonságával kapcsolatos hatósági feladatok, valamint az ezekkel összefüggő tájékoztatási tevékenység összehangolása, illetve ellátása. Ez egyebek mellett magába foglalja: a nukleáris létesítmény létesítéséhez, üzemeltetéséhez átalakításához, üzemen kívül helyezéséhez szükséges nukleáris biztonsági engedélyezést, a létesítmények üzemközbeni ellenőrzését; a nukleáris berendezések tekintetében a tervezéssel, gyártással, üzemeltetéssel, külföldről való behozatallal, üzemen kívül helyezéssel kapcsolatos tevékenységek engedélyezését és ellenőrzését; a minőségbiztosítási rendszerek ellenőrzését; a nukleáris és radioaktív anyagok központi nyilvántartását és ellenőrzését; a nukleáris export és import előzetes engedélyezését; a radioaktív anyagok szállításának engedélyezését. Az OAH az atomenergia biztonságos alkalmazása érdekében összehangolja a nukleáris anyagok és létesítmények biztonságával kapcsolatos hatósági, ellenőrzési és ezekkel összefüggő tájékoztatási feladatokat.
4.1.3.3. A gazdasági igazgatás funkcionális irányítási szervezetei A gazdasági igazgatás funkcionális irányítási szervezetei a GKM feladatkörébe tartozó és azon túlterjeszkedő hatókörrel látnak el nélkülözhetetlen feladatokat a műszaki szabályozás, termékbiztonság, a mérésügy, a szabványosítás, a szellemi tulajdon védelme területén. Ezek közül az ipari és energetikai a műszaki-biztonsági felügyeletét ellátó szervezet a gazdasági miniszter irányítása alatt álló, önálló központi hivatalként működő Műszaki Biztonsági Főfelügyelet, amelynek helyi szervei a kerületi műszaki-biztonsági felügyeletek. E felügyelet jogállását, feladat- és hatáskörét a 166/1995. (XII.27.) kormányrendelet szabályozza emellett ellátják mindazokat a hatósági feladatokat, amelyeket – eltérő jogszabály hiányában – a miniszter rendeletben meghatározott. A műszaki-biztonsági követelményeket a miniszter állapítja meg és rendeli el azok kötelező alkalmazását. A felügyeletek hatásköre nem terjed ki a külön jogszabályokban meghatározott munkavédelmi felügyelet, nukleáris felügyelet és tűzvédelmi hatóság hatáskörébe tartozó tevékenységekre. A felügyeletek illetékességi területükön: hatósági jogkörben első fokon járnak el a műszaki-biztonsággal kapcsolatos jogszabályokban meghatározott ügyekben; gondoskodnak a műszaki-biztonsággal kapcsolatos panaszok, kérelmek, közérdekű bejelentések kivizsgálásáról és elintézéséről. A Főfelügyelet szakmailag
125
irányítja és ellenőrzi az első fokú hatósági tevékenységet; ezek körében másodfokú, meghatározott esetekben első fokú hatóságként jár el; évente elkészíti a műszaki-biztonság nemzetgazdasági helyzetének alakulásáról szóló értékelést, kezdeményezi, illetőleg közreműködik a műszaki-biztonsággal kapcsolatos jogszabályok, szabályzatok, szabványok kidolgozásában. A gazdasági igazgatás tradicionálisan fontos része a mérésügy, amelyet a mérések hazai és nemzeti egységességének és pontosságának biztosítása céljából az állam a jog eszközeivel nyomatékosít, szabályoz és ellátásáról külön szakmai szervezet útján is gondoskodik. A mérésügyről szóló 1991. évi XLV. törvény és a 68/2000. (V.19.) kormányrendelet szerint az Országos Mérésügyi Hivatal (OMH) önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező központi hivatal, amelynek irányítását a gazdasági miniszter látja el. A mérésügy központi irányító, felügyeleti és ellenőrző szerve az OMH, területi szervei (a mértékhitelesítő hivatalok) tevékenységük során a törvényben meghatározott állami feladatokat látják el. A törvény szerint az OMH a következő feladatokat látja el: gondoskodik a törvényes mértékegységek használatára vonatkozó szabályozás előkészítéséről, az országos etalonokról, azok nemzetközi összehasonlításáról és hazai továbbszármaztatásáról, valamint az e feladatok ellátásához szükséges mérésügyi kutatásról és fejlesztésről; meghatározza az egyes mérőeszközök mérésügyi követelményeit, kibocsátja a hitelesítési előírásokat, előkészíti a mérésügyi szabványokat és kidolgozza a műszaki irányelveket, ellátja a mérésügyi engedélyezési feladatokat, elvégzi a típusvizsgálatokat, a használati mérőeszközök hitelesítését, akkreditálja a kalibráló laboratóriumokat, gondoskodik a törvény és a végrehajtására kiadott mérésügyi jogszabályok megtartásának ellenőrzéséről. A mérésügyi szervezet a rendeltetésszerű működésével összeférő egyéb mérésügyi feladatokat is ellát: különleges nagypontosságú mérések végzését; használati etalonok, hiteles anyagminták készítését; nem kötelező hitelesítésű mérőeszközök típusvizsgálatát, hitelesítését és kalibrálását; szakvélemény adást, mérésügyi oktatást, mérésügyi kutatást és fejlesztést. A szabványosításra irányuló szabályozás célja, – az erre vonatkozó 1995. évi XXVIII. törvény szerint – hogy elősegítse az eljárások, műszaki megoldások közrebocsátásával a termelés korszerűsítését, a kereskedelem műszaki akadályainak elhárítását, az élet, az egészség, a környezet, a vagyon, a fogyasztói érdekek védelmét és a biztonságot, a megfelelőség-tanúsítás követelményrendszerének kialakítását, a hazai termékek és szolgáltatások nemzetközi elismerését. A törvény meghatározza a nemzeti szabványosítás szervezeti kereteit, működésének főbb elveit, követelményeit, kapcsolatrendszerét. A szabvány az erre felhatalmazott szervezet által jóváhagyott műszaki (technikai) dokumentum, amely tevékenységre vagy azok eredményére vonatkozik, és olyan szabályokat, vagy jellemzőket tartalmaz, amelyek alkalmazásával a rendező hatás az adott feltételek között a legkedvezőbb. A nemzeti szabvány olyan szabály, amelyet a nemzeti szabványügyi szervezet fogadott el és tett közzé. A nemzetközi és az európai szabványokat szabványként közzétenni a Magyar Köztársaságban csak nemzeti szabványként lehet, a nemzeti szabvány alkalmazása önkéntes. A Magyar Köztársaság nemzeti szabványügyi szervezete a Magyar Szabványügyi Testület (MSZT), köztestület, amely a törvénynek és az alapszabályának megfelelően működik és a nemzeti szabványosítással összefüggő közfeladatokat kizárólagos jogkörrel látja el. Az MSZT legfontosabb feladatai: a nemzeti szabványok kidolgozása, jóváhagyása (módosítása), és mindezek, valamint az európai és nemzetközi szabványok nemzeti szabványként való közzététele; a nemzeti szabványosítás módszertanának kidolgozása; részvétel és képviselet a nemzetközi szabványügyi szervezetek munkájában; szaktanácsadás és szakvélemény készítése nemzeti szabványügyi kérdésekben; a nemzeti szabványjel és a nemzeti szabványosítással összefüggő nemzetközi és európai jelek használati rendjének honosítása és kiadása; a termé-
126
kek, szolgáltatások és minőségbiztosítási rendszerek megfelelőség tanúsítási rendszerének létrehozása és működtetése; közreműködés a jogszabálynak vagy egyéb előírásnak való megfelelőség tanúsításában. Az MSZT közreműködik a nemzeti szabványosítással összefüggő ismeretek oktatásában, meghatározza a nemzeti szabványügyi szakértőkre vonatkozó feltételeket, és kiadja a szakértői igazolványokat. Az MSZT nyilvántartást vezet: a nemzeti szabványtervezetekről és szabványokról, a nemzetközi és az európai szabványtervezetekről és szabványokról, a nemzeti szabványügyi szakértőkről, amelybe bárki, térítésmentesen betekinthet. Az MSZT tagja lehet bármely jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező gazdálkodó szervezet, amely az alapszabályt magára nézve kötelezőnek elfogadja, és a nemzeti szabályosítás célkitűzéseit támogatni kívánja. Az MSZT szervei: a közgyűlés, a Szabványügyi Tanács, a nemzeti szabványosító műszaki bizottságok, az ügyintéző szervezet. Az ügyintéző szervezet feladata az MSZT működéséhez szükséges igazgatási és szervezési tevékenység ellátása. Az MSZT feletti törvényességi felügyeletet a Kormány által rendeletben kijelölt miniszter gyakorolja. A szellemi tulajdon védelmének önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező országos hatáskörű szerve a Magyar Szabadalmi Hivatal (MSZH). Az MSZH feladat- és hatáskörébe tartozik: az iparjogvédelmi hatósági vizsgálatok és eljárások lefolytatása; az állami dokumentációs és információs tevékenység a szellemi tulajdon területén; a szellemi tulajdon védelmét szabályozó jogszabályok előkészítésében való részvétel; a szellemi tulajdon védelmére irányuló kormányzati stratégia kidolgozása és érvényesítése; az ehhez szükséges állami intézkedések kezdeményezése, illetve végrehajtása; a szellemi tulajdon területén folyó nemzetközi, illetve európai együttműködés szakmai feladatainak ellátása. Az MSZH iparvédelmi hatósági feladatokat is ellát, amelyek a következők: szabadalmi, (ipari) mintaoltalmi, védjegy- és földrajzi árujelző-oltalmi bejelentések vizsgálata, az oltalom megadása és nyilvántartása, a megadott jogokkal összefüggő eljárások lefolytatása; nemzetközi szabadalmi, (ipari) mintaoltalmi, védjegy- és eredetmegjelölési bejelentések vizsgálata és továbbítása, valamint a nemzetközi szerződésen alapuló regionális iparjogvédelmi együttműködésből a nemzeti iparjogvédelmi hatóságra tartozó kutatási, vizsgálati továbbítási és eljárási cselekmények elvégzése; a szellemi tulajdon védelmével kapcsolatos dokumentációs és tájékoztató szolgáltatások nyújtása, a szabadalmi és mintaoltalmak megjelentetése. Az MSZH ellátja a Szabadalmi Ügyvivői Kamara törvényességi felügyeletét; az iparjogvédelmi szakértők nyilvántartását; gondoskodik a Találmányi Szakértői Testület és a Szerzői Jogi Szakértő Testület működtetéséről. Az MSZH – összhangban a nemzetközi kötelezettségekkel, valamint a Kormány gazdaságstratégiai, kutatás-fejlesztési, innováció- és technológiapolitikai célkitűzéseivel - kezdeményezi új iparjogvédelmi és szerzői jogi jogszabályok megalkotását, illetve a szabályozás módosítását, és részt vesz e jogszabályok előkészítésében és végrehajtásában. Ennek során egyebek mellett közreműködik a szellemi tulajdonjog hatékony érvényesítéséhez szükséges feltételrendszer kialakításában és továbbfejlesztésében; szakmailag felügyeli a szellemi tulajdonnal kapcsolatos képzést, működteti annak rendszerét, gondoskodik az iparjogvédelmi szakvizsgák és a szabadalmi ügyvivői vizsgák megszervezéséről. Az MSZH irányítását a Kormány nevében a gazdasági miniszter gyakorolja.
127
4.1.4. A foglalkoztatáspolitika igazgatásának szervezetrendszere A gazdasági igazgatás összkormányzati funkciói közül a gazdaságpolitika megvalósításának rendkívül fontos területe a foglalkoztatáspolitika, amely – tipikusan funkcionális feladatként – a gazdasági és közlekedési miniszter feladat- és hatáskörébe tartozik. A 156/1998. (IX.30.) kormányrendelet szerint a gazdasági miniszter kidolgozza és előkészíti a Kormány foglalkoztatási stratégiáját, megvalósításának cél-, eszköz-, szabályozási és intézményrendszerét, valamint irányítja, szervezi azok végrehajtását. A kormányrendelet egyebek mellett a miniszter feladatává teszi, hogy elősegítse az emberi erőforrásokkal való gazdálkodás hatékony feltételeinek megteremtését, a foglalkoztatási feszültségek csökkentését, valamint koordinálja a Kormány, a munkaadók és a munkavállalók közötti érdekegyeztetést. A miniszter a foglalkozáspolitikával kapcsolatos feladatai körében: kidolgozza a Kormány foglalkoztatáspolitikai koncepcióját, irányelveit; foglalkoztatási előrejelzéseket és hatásvizsgálatokat végez; a munkahelyteremtéshez kapcsolódó programokat, intézkedéseket, támogatási rendszereket dolgoz ki, gondoskodik azok végrehajtásáról; ellátja a munkaügyi központok, valamint a Foglalkoztatási Hivatal irányítását, meghatározza azok szakmai felügyeleti rendszerét és a jogszabályok keretei között rendelkezik a foglalkoztatáspolitikához kapcsolódó állami pénzalapok, így különösen a Munkaerőpiaci Alap felett; megalkotja a foglalkoztatáspolitika eszközrendszerére és annak működtetésére, a munkaerő-piaci szervezetre, a munkaviszonyra, a közalkalmazotti jogviszonyra, a munkaügyi kapcsolatokra, a munkaügyi ellenőrzésre, a kollektív szerződések regisztrálására vonatkozó jogszabályokat; meghatározza a munkaerő-piaci szolgáltatások szabályait és elvégzi a munka-, pálya-, álláskeresési foglalkoztatási tanácsadással kapcsolatos feladatokat; figyelemmel kíséri a munkaerő-piaci folyamatokat, és gondoskodik a munkaerő-piaci információk összegyűjtéséről, kezeléséről és rendszeres nyilvánosságra hozataláról. A foglalkoztatáspolitika megvalósításában a gazdasági minisztert az irányítása alatt álló gazdasági igazgatási szakmai szervezetek egész országot átfogó hálózata segíti, amely szabályozásának bázisát a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló – többször módosított – 1991. évi IV. törvény (Flt.) és az ehhez kapcsolódó jogszabályok jelentik. A foglalkoztatási, munkaügyi kérdések gazdasági igazgatásának szakmai szervezeteként az Flt. az Állami Foglalkoztatási Szolgálatot jelöli meg, amely magába foglalja a Foglalkoztatási Hivatalt, - mint a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter irányítása alá tartozó középirányító szervet – valamint a megyei (fővárosi) munkaügyi központokat és munkaerő-fejlesztő és –képző központokat. A Foglalkoztatási Hivatal a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium irányítása alatt álló önálló központi hivatal, amely a foglalkoztatáspolitikával kapcsolatos feladatai keretében ellátja: a megyei (fővárosi) munkaügyi központok szakmai, ideértve jogalkalmazói tevékenységének irányítását; a Munkaerőpiaci Alap működtetésének egyes feladatait; az egységes foglalkoztatási nyilvántartás fejlesztését és működtetését; a munkaerő-fejlesztő és – képző központok kivételével, az állami foglalkoztatási szolgálat humánerőforrás fejlesztési és vagyon gazdálkodási feladatait; a munkanélküli ellátások, a foglalkoztatást elősegítő támogatások, valamint a munkaerő-piaci szolgáltatások nyújtásával kapcsolatos módszertani feladatokat, valamint az ezeket támogató informatikai rendszerek fejlesztését és működtetését; az állami foglalkoztatási szolgálat nyilvántartásain alapuló statisztikai feldolgozási, elemzési, benne munkaerő-piaci elemzési és tájékoztatási feladatokat, valamint az ezeken alapuló közhasznú tájékoztatás nyújtását; a megyei (fővárosi) munkaügyi központok hatósági ellenőrzési 128
feladatainak szakmai koordinálását; a több megyét érintő munkaerő-piaci programok koordinálását. A Hivatal – a 9/1996. MüM rendelet szerint emellett – ellátja a munkabérek alakulására vonatkozó adatgyűjtést, ezek nyomon követését, elemzését és végzi a bérmegállapodások regisztrációját; továbbá: fejleszti a munkaerő-piaci szolgáltatásokat, így különösen a munkaközvetítést, a munkatanácsadást, pályaalkalmassági és pályairányítási tevékenységet, munkahelykeresést, álláskereső klubok működtetését, foglalkoztatási információs tanácsadást. A Hivatal a megváltozott munkaképességű munkanélküliek és a foglalkozási rehabilitáció vonatkozásában feladatait az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium szakmai közreműködésével látja el. Az Állami Foglalkoztatási Szolgálat legfontosabb helyi szintű szervei a megyei (fővárosi) munkaügyi központok, amelyek a helyi államigazgatási szervektől függetlenül, de velük együttműködve, a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium alárendeltségében és a Foglalkoztatási Hivatal szakmai irányításával látják el az Flt.-ben meghatározott feladataikat. A megyei munkaügyi központ működteti a megyei decentralizált pénzügyi kereteket, biztosítja az illetékességi körébe tartozó munkanélküliek számára az ellátások kifizetését, ellátja a munkaügyi tanács titkársági teendőit, koordinálja a térségi foglalkoztatáspolitikát, irányítja a kirendeltségeit, ellátja a külföldiek magyarországi munkavállalásának engedélyezésével kapcsolatos feladatokat, elősegíti a megváltozott munkaképességűek foglalkoztatási rehabilitációját; a csoportos létszámleépítések által okozott foglalkoztatáspolitikai problémák megoldását; ellátja a folyósított támogatások felhasználásának, valamint a munkanélküli ellátásokra való jogosultság hatósági ellenőrzését. A munkaügyi központ ellenőrzési tapasztalatai alapján jogosult egyebek között javaslatot tenni a munkanélküli ellátás, a foglalkoztatást elősegítő támogatás folyósításának szüneteltetésére, illetőleg megszüntetésére, szabálysértési, illetőleg bírósági eljárást kezdeményezi, rendbírságot kiszabni. 2000. január 1-jétől a munkaügyi központok két szervezeti egységből állnak, a központi szervezeti egységből, amely összefogja a megyei szintű foglalkoztatáspolitikai feladatokat, irányítja a kirendeltségeit, ellátja a Munkaerőpiaci Alap megyei szintű működtetésével kapcsolatos feladatokat, néhány ügyben elsőfokú hatóságként jár el, a kirendeltségek elsőfokú határozatai ellen benyújtott fellebbezéseket elbírálja; valamint a kirendeltségekből, ahova döntően a munkanélküliek nyilvántartásba vételével, a munkanélküli ellátásokkal, az egyes foglalkoztatást elősegítő támogatásokkal, a munkaközvetítéssel kapcsolatos tevékenységek tartoznak. Az Állami Foglalkoztatási Szolgálat Flt.-ben szabályozott elkülönült része a munkaerőfejlesztő és –képző központok, amelyeket az oktatási miniszter hozhat létre, tevékenységüket a Munkaerőpiaci Alapból finanszírozzák. A képző központok alapfeladatként ellátják a központi képzési programokban meghatározott rétegek képzéseit és közreműködnek az Állami Foglalkoztatási Szolgálat belső képzési feladataiban. Ezen túlmenően munkaerő-piaci szolgáltatásokat nyújtanak, a képzési lehetőségekről tájékoztatják a munkanélkülieket, pályakezdőket. A foglalkoztatási, munkaügyi igazgatás ellenőrző intézményei a megyei munkabiztonsági és munkaügyi felügyelőségek, amelyek az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség (OMMF) területi szerveiként általános, átfogó és konkrét célú munkavédelmi és munkaügyi ellenőrzéseket folytatnak, ellenőrzik a külföldi személyek magyarországi foglalkoztatását, a munkanélküli ellátások melletti munkavégzés szabályszerűségét. Az OMMF elnökét a egészségügyi, szociális és családügyi miniszter nevezi ki és határozza meg szakmai irányítási feladatait. A felügyelőségek – a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény
129
alapján egyebek mellett – elsőfokú hatóságként jogosultak: illetékességi területükön valamennyi munkahelyen ellenőrzést tartani; a munkabaleseteket - a munkáltató ez irányú felelősségét nem érintve – kivizsgálni; a munkáltatót felhívni a biztonságos munkavégzés követelményeinek teljesítésére; a munkáltatót a feltárt hiányosságok megszüntetésére kötelezni; a munkavállaló egészségét, közvetlenül fenyegető veszély esetén annak elhárításáig, a veszélyes tevékenység felfüggesztését elrendelni; a munkaeszköz és egyéni védőeszköz működését, használatát felfüggeszteni; a szabálysértésre vonatkozó külön jogszabályok szerint eljárni. A foglalkoztatáspolitika intézmény rendszerének a gazdaságpolitika és a politika területével átfedő intézményei az Országos Munkaügyi Tanács (OMT) és a Munkaerőpiaci Alap Irányító Testület (MAT). Az OMT szerepére a társadalmi párbeszéddel foglalkozó téma kapcsán (a 3.10. pontban) már kitértünk. E helyen arra utalunk, hogy az Flt. szerint az OMT feladata, hogy véleményezze a foglalkoztatást közvetlenül érintő törvényeket, évenként számoltassa be a MAT-ot és az OMT munkájában résztvevő országos munkaadói és munkavállalói szövetségek útján kijelölje (visszahívja) a MAT munkaadói és munkavállalói képviselőit. Az OMT az Flt. alapján a foglalkoztatáspolitikai, a Munka Törvénykönyve alapján pedig a munkaügyi kapcsolatokat és a munkaviszonyt érintő országos jelentőségű kérdésekben folytat egyeztetést. A Munkaerőpiaci Alap Irányító Testülete a Munkaerőpiaci Alappal (MA) kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket gyakorolja. A foglalkoztatási és képzési, valamint a megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatási rehabilitációját elősegítő támogatások nyújtásával kapcsolatos érdekegyeztetés helyi szintű szerve a Megyei (fővárosi) Munkaügyi Tanács, amelynek tagjai a munkaadók, a munkavállalók és az önkormányzatok képviselői, a munkaügyi központ pedig e tanács titkársági teendőit látja el. A Munkaügyi Tanács feladatai a következőkben összegezhetők: dönt a MA foglalkoztatási alaprészének a megyében rendelkezésre álló eszközei felhasználásának elveiről és az egyes támogatások arányáról; figyelemmel kíséri az Alap decentralizált pénzeszközeinek megyei szintű felhasználását; kezdeményezi és véleményei a megye foglalkoztatási helyzetével kapcsolatos rövid és hosszú távú programokat és figyelemmel kíséri azok végrehajtását; véleményezi a megyei munkaerő-piaci szervezet működését; beszámoltatja a munkaügyi központ vezetőjét, és előzetes véleményezési jogot gyakorol a munkaügyi központ vezetőjének kinevezésénél. A Munkaerőpiaci Alap célja a foglalkoztatáshoz, a munkanélküliség csökkentéséhez, a képzési rendszer fejlesztéséhez kapcsolódó pénzeszközök egységes kezelésével a munkanélküliek ellátása biztosítása, a munkaerő alkalmazkodásának, a munkanélküliek munkához jutásának támogatása; a felszámolás alatt álló gazdálkodó szervezetek munkavállalói szociális biztonságának elősegítése; a képzési rendszer fejlesztésének támogatása; a megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatásának elősegítése; a támogatások működtetésével kapcsolatos kiadások fedezetének biztosítása, valamint hozzájárulás az Állami Foglalkoztatási Szolgálat működési és fejlesztési kiadásainak finanszírozásához. A Munkaerőpiaci Alappal a gazdasági miniszter rendelkezik azzal a megkötéssel, hogy rendelkezési jogát a MAT-tal, az Alap fejlesztési és képzési alaprésze tekintetében az oktatási miniszterrel, az Alap rehabilitációs része tekintetében pedig a szociális és családügyi miniszterrel együttműködve és megosztva gyakorolja. Az Flt. részletesen szabályozza a MAT feladatait, döntési kompetenciáját.
130
4.2. Az agrárigazgatás és szervezetrendszere 4.2.1. Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium A földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter feladatairól és hatásköréről a 155/1998. (IX. 30.) kormányrendelet rendelkezik. Ennek értelmében a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter gazdaságirányítási feladatkörében ellátja a mezőgazdaság, vadgazdálkodás és halászat, az élelmiszeripar, az erdőgazdálkodás és az erdővagyon védelme, az elsődleges faipari termelés, az ezekhez kapcsolódó szolgáltatás, kutatás és fejlesztés, a mezőgazdasági termékforgalom, az agrárkörnyezet-gazdálkodás, a növényvédelem, a növényegészségügy, az állategészségügy, a termőföld minőségének védelme, a térképészet és a földügy, továbbá a mezőgazdasági célú vízgazdálkodás központi irányítását. A miniszter irányítási feladatait, valamint az ahhoz kapcsolódó jogosítványokat nagyban befolyásolja az a körülmény, hogy a mezőgazdaság szoros kapcsolatban áll a természettel, a biológiai életközösséggel. A termelés eredményességét számos olyan körülmény is befolyásolja, amelyre az embernek gyakorlatilag nincs közvetlen ráhatása (természeti körülmények). A mezőgazdaság legfőbb termelőeszköze a föld, amelynek egyik legfőbb jellemzője, hogy nem bővíthető, területe fogy, így mennyiségi-, illetve minőségi védelme kiemelt figyelmet érdemel. A mezőgazdasági termelés megítélésénél figyelemmel kell lenni annak multifunkcionális jellegére is. Ez azt jelenti, hogy együttesen kell mérlegelni egy döntésnél a gazdasági (verseny)-, a szociális, valamint a természet illetőleg környezetvédelmi szempontokat. E követelmények mind a támogatási, mind pedig a szabályozási rendszernél érvényesülnek. Figyelemmel arra, hogy a külpiacokon értékesített agrártermékek döntő hányada az Európai Unió piacán talál vevőre, ezért a szakigazgatási intézményrendszernek, az ellenőrzési és minőségtanúsítási mechanizmusoknak összhangban kell lenniük a nemzetközi, és különösen az EU előírásokkal. A miniszter az agrárpiaci rendtartás működésével összefüggésben ellátja annak szervezését továbbá részt vesz a Kormány gazdasági programalkotó tevékenységében, a gazdasági szabályozórendszer kialakításában; a gazdaságpolitikai döntések megalapozása érdekében ágazati javaslatokat dolgoz ki. A miniszternek a gazdasági szabályozó tevékenysége keretében kiemelkedő feladata az, hogy az érdekelt miniszterek bevonásával kidolgozza az ágazat támogatási rendszerére vonatkozó javaslatokat, továbbá közreműködjön az ágazat adó- és pénzügy-politikai rendszerének kialakításában. A hazai mezőgazdasági struktúra átalakítása megköveteli, hogy a miniszter aktívan vegyen részt a nemzetgazdaság európai integrációjának elősegítésével összefüggő feladatok ellátásában. Ennek keretében a miniszter - az Európai Unió alapelveire építve és az általános integrációs stratégiával összhangban - kidolgozza a mezőgazdaság és a vidékfejlesztés integrációs stratégiáját, gondoskodik annak a magyar mezőgazdasági és vidékfejlesztési politikával összhangban történő megvalósításáról, illetve érvényre juttatásáról. A miniszter gazdaságirányítási feladatait hatékony információs rendszer segíti. Ennek keretében a miniszter gondoskodik az ágazati és területi információs rendszer - ideértve az agrárpiaci információs rendszert is - szervezéséről és működtetéséről, valamint szervezőszolgáltató tevékenységgel, a szaktanácsadási rendszer működtetésével és fejlesztésével segíti 131
az ágazathoz tartozó tevékenységeket, melynek keretében folyamatos tájékoztatást ad a gazdasági folyamatokról, a műszaki fejlődésről és a kutatási eredményekről; a statisztikáról szóló törvényben meghatározottak szerint gondoskodik a feladat- és hatáskörével kapcsolatos statisztikai információrendszer kialakításáról, működtetéséről és fejlesztéséről. Az információs rendszer működtetésénél alapelv, hogy a támogatás igénybevétele gazdálkodási adatszolgáltatáshoz kötött. A miniszter gazdaságirányítási feladatait többek között az alábbi információs bázisok segítik: - a nemzetközi, illetve a hazai statisztikai adatbázisok, ide értve az általános mezőgazdasági összeírás során szerzett adatokat is; - az agrárszakigazgatási intézmények által biztosított speciális szakmai adatok (állattenyésztés, növénytermesztés, állategészségügy, növényegészségügy, földvédelem, talajvédelem stb); - a földhasználattal és a gazdanyilvántartással kapcsolatos adatbázisok; - a földművelésügyi hivatalok, valamint a falugazdász hálózat útján szerzett termelési, piaci és egyéb információk; - az adóhatóság, illetve a vámhatóság által a támogatások igénybevételével összefüggésben nyújtott, valamint az Országos Támogatási Monitoring keretében szerzett információk. Hazánk EU csatlakozásával összefüggésben fontos feladatként jelentkezik az információs rendszernek az EU statisztikai és információs rendjével való összehangolása. Ennek része az Integrált Mezőgazdasági Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer (IMIER) kialakítása, majd későbbiekben a működtetése. Az IIER az egyes támogatások igénybevételének ellenőrzési rendjét jelenti, és legfontosabb működési mechanizmusa az, hogy a különböző, a támogatások igénybevételével összefüggő adatbázisokat összekapcsolják, ami többek között azt is lehetővé teszi, hogy az egyes adatok helyességét a keresztellenőrzésekkel is igazolni lehessen. (Lásd: az Integrált Mezőgazdasági Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer megvalósításáról és a szükséges forrás megteremtéséről szóló 2018/2002. (I. 31.) Korm. határozatot). A miniszter a kormányrendeletben, valamint más jogszabályokban foglalt gazdaságirányítási és mezőgazdasági szakigazgatási feladatait a központi közigazgatási szervként működő Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumon keresztül látja el. A miniszter a minisztérium szervezeti működési szabályzatában meghatározottak szerint minisztériumi részlegeket ( főosztályok) irányít, mely munkájában Miniszteri Kabinet segíti. A minisztérium politikai irányítását a miniszter látja el, munkájában a politikai-, valamint a közigazgatási államtitkár segíti. Az általánosan elfogadott gyakorlat szerint a politikai államtitkárnak nem elsődleges feladata, hogy a minisztérium szakmai részlegeit közvetlenül irányítsa. A politikai államtitkár a minisztert helyettesítő jogkörében a miniszter távollétében önálló intézkedési hatáskörrel rendelkezik (pl. miniszteri rendeletet kiadmányozhat, helyettesíti a minisztert az Országgyűlés valamint a Kormány ülésén. A minisztérium hivatali szervezetének irányítását a miniszter irányításának megfelelően a közigazgatási államtitkár látja el. A közigazgatási államtitkár közvetlenül irányítja a helyettes államtitkárokat, valamint a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatározott szakmai részlegeket (pl. ellenőrzés, humánpolitika). A helyettes államtitkárok egy-egy szakterület irányításáért tartoznak felelősséggel. Az irányítási területek csoportosítása a minisztérium mindenkori feladataihoz igazodik. Ilyen ellátandó, helyettes államtitkár által irányított szakterület a minisztériumban az igazgatási ügyek, a
132
pénzügyek, az intézményi ügyek, a termelési ügyek, valamint a vidékfejlesztési ügyek. A helyettes államtitkárok az egyes szakterületek irányításáért felelős főosztályok munkáját felügyelik. A miniszter, illetve a minisztérium szakmai döntéseinek meghozatalát tanácsadó-, illetve szakértői testületek, valamint szakértői intézmények segítik. Az Agrárgazdasági Tanács – mint a miniszter tanácsadó testülete - az agrárszabályozással összefüggő kérdésekben lát el véleményező és javaslattevő feladatokat. Az agrárgazdasági Tanács kiemelt feladata annak a kormányjelentésnek az előzetes véleményezése, amelyről a Kormány a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter útján évente beszámol az agrárgazdaság helyzetéről. Az Agrárpiaci Rendtartás Tárcaközi Bizottság munkájában részben kormányzati szervek, (Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, Pénzügyminisztérium, Külügyminisztérium), részben pedig nem kormányzati szervek képviselői vesznek részt, és az agrárpiac szabályozásával összefüggő kérdésekben rendelkeznek véleményező-, illetve javaslattevő jogkörrel. A szakértői testületek elsődleges feladata a közigazgatási hatóságok döntéseinek szakmai megalapozása. A szakértői testületek munkájában általában az adott szakterület elméleti, illetve gyakorlati szakemberei, illetve az érdekképviseleti szervek képviselői vesznek részt. Ilyen szakértői testületként működik: - az Országos Állategészségügyi Tanács - az Országos Mezőgazdasági Fajtaminősítő Tanács - az Országos Vadgazdálkodási Tanács - az Országos Erdészeti Tanács - az Országos Borszakértő Bizottság - az Állatvédelmi Tanácsadó Testület - a Szőlőfajta Használati Bizottság. A felsorolt szakértői testületeket külön jogszabály hozta létre és állapítja meg részletesen az általuk ellátandó feladatokat.
4.2.2. Az FVM területi és helyi szervei, háttérintézményei 4.2.2.1. Áttekintés Az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló 1997. évi CXIV. törvény külön is nyomatékot ad az agrár szakigazgatási rendszer fejlesztése fontosságának, hogy az képes legyen az EU csatlakozással összefüggő alapvető, többletfeladatok ellátására. Mind az előkészítés, mind az EU csatlakozás, ezen intézmények határozott fejlődését követeli meg, amellyel a csatlakozási stratégia elkészítésénél szembe kell nézni. Ezek szerint a Kormánynak a meglevő bázison ki kell alakítania az európai követelményeknek megfelelő agrárszakigazgatás, valamint – a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvénnyel összhangban – a vidékfejlesztés területi feladatait ellátó intézményrendszert.
133
A földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter irányítása alá tartozó szervek közül megkülönböztethetünk: - területi-, illetőleg helyi államigazgatási szerveket, valamint - háttérintézményeket A területi-, illetőleg helyi államigazgatási szervek közé tartoznak: - a megyei (fővárosi) földművelésügyi hivatalok, - az Állami Erdészeti Szolgálat, - az Országos Mezőgazdasági Minősítő Intézet - az Országos Borminősítő Intézet, - a növény és talajvédelmi szolgálat - az állategészségügyi szolgálat, valamint - a földhivatalok Háttérintézménynek lehet tekinteni: - az Agrárintervenciós Központot, - a SAPARD Hivatalt, valamint - a szakértői intézeteket.
4.2.2.2. Államigazgatási szervek A külön jogszabályokban meghatározott földművelésügyi ágazati szakigazgatási feladatokat a (44/1991. (III.14.) Korm. rendelet) értelmében a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium megyei (fővárosi) földművelésügyi hivatalai látják el. A hivatal első fokú hatósági jogkörrel rendelkezik, a hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben (vadászat, halászat) felettes szerve pedig a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium. A hatósági ügyeken túl a hivatal további feladata még hogy ellássa az agrártámogatási rendszer működtetésével összefüggő szervező, irányító, tájékoztató, elbíráló, igazoló, valamint ellenőrző tevékenységet is. Az említetteken túl hivatal külön döntés alapján részt vesz egyes kormányzati programok végrehajtásában is (pl. szövetkezeti külső üzletrészek felvásárlásának szervezése, termőföld államnak (Nemzeti Földalapnak) történő vételre felajánlás szervezése. A hivatal tevékenységét az agrárigazgatás más területi szakintézményeivel és az önkormányzati szervekkel együttműködve végzi. A földművelésügyi hivatal keretében működő falugazdász-hálózat a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter külön jogszabályban meghatározott feladatkörében: - folyamatos tájékoztatást ad a gazdálkodók részére a kormányzati döntésekről, támogatási lehetőségekről; - ellátja az egyes mezőgazdasági tevékenységekhez kapcsolódó támogatások igazolását, elszámolását és ellenőrzését; - folyamatosan gyűjti és elemzi a területi tapasztalatokat; - közreműködik az agrárpiac szabályozásával összefüggő feladatok végzésében, a termelői, értékesítő szervezetek megalakításában, segíti azok működését; - ellátja a mezőgazdasági termelők nyilvántartásba vételét, illetve kezeli a termelői adatbázist; - folyamatosan figyelemmel kíséri a mezőgazdasági termelők által igénybe vett agrártámogatásokat; - részt vesz a térségfejlesztési, vízgazdálkodási és környezetvédelmi feladatok ellátásában;
134
- a települési önkormányzat illetékes szerveivel együttműködve tájékozódik az önkormányzat területén lévő mezőgazdasági utak állapotáról, a termőföld külön jogszabály szerinti hasznosítási, illetve termőképesség-fenntartási kötelezettség betartásáról, tapasztalatairól a települési önkormányzat jegyzőjét folyamatosan tájékoztatja; - ellátja a termésbecsléssel, állapotminősítéssel, az elemi károk felmérésével, valamint az ezekhez kapcsolódó nyilvántartások vezetésével összefüggő feladatokat. A földművelésügyi miniszter az erdőgazdálkodás, az erdővagyon-védelem, valamint az elsődleges fafeldolgozás – erdőtörvényben és külön jogszabályokban – meghatározott igazgatási és egyéb állami szakfeladatainak ellátására a 37/1996. (XII. 29.) FM rendelettel hozta létre az Állami Erdészeti Szolgálatot (Szolgálat). A Szolgálat feladatait központja és összesen tíz regionális jelleggel működő Igazgatóság útján látja el. Az igazgatóságok első fokú hatósági jogkörrel rendelkeznek. A 49/1997. (VII. 4.) FM rendelet értelmében a növénytermesztéssel és az állattenyésztéssel, valamint a takarmányozással kapcsolatos – külön jogszabályokban meghatározott – irányítási, szervezési és hatósági feladatokat – az Országos Mezőgazdasági Minősítő Intézet (Intézet) látja el. E feladatokon túlmenően az Intézet közreműködik – külön jogszabály alapján – a mezőgazdasági támogatásokra kötött szerződések szakmai ellenőrzésében is. Az Intézet feladatát központja, valamint részjogkörű területi szervei (szervezeti egységei) útján látja el. Az Intézet – a külön jogszabályokban meghatározottak szerint – első fokú hatósági jogkörben jár el. A hatósági ügyek intézése során az Intézet által hozott első fokú határozat ellen benyújtott fellebbezést felettes szervként a minisztérium bírálja el. A 65/1994. (XII. 24.) FM rendelet értelmében – a külön jogszabályban meghatározott körben és módon - a must, bor, borpárlat és egyéb borgazdasági termékek előállításával, kezelésével és forgalomba hozatalával kapcsolatos állami, hatósági és egyéb szakfeladatokat az Országos Borminősítő Intézet látja el. Az Intézet hatósági feladatait első fokon a felügyelők és főfelügyelők látják el, felettes szervként pedig az Intézet igazgatója jár el. Amennyiben első fokon az Intézet jár el, a felettes szerv a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium. A növényvédelmi szakigazgatás háromszintű intézményrendszerre alapul. Az első szint a Növényegészségügyi és Talajvédelmi Szolgálat, amely a megyei (fővárosi) növény- és talajvédelmi szolgálatok (összesen 19 intézmény, valamint az általuk működtetett növényegészségügyi határkirendeltségek) együttese. A második szint a Növény- és Talajvédelmi Központi Szolgálat. A harmadik szint: a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium. A Központi Szolgálat a miniszter által a 21/2001. (III.9.) FVM rendelettel alapított, önálló jogi személyiségű, és részben önálló gazdálkodási jogkörű központi költségvetési szerv szakigazgatási intézmény. A Központi Szolgálat országos illetékességgel rendelkező központi hivatal. A Szolgálat a miniszter által a 21/2001. (III.9.) FVM rendelettel alapított, önálló jogi személyiségű, részben önálló gazdálkodási jogkörű központi költségvetési szerv, szakigazgatási intézmény, amely növényvédelmi és jogszabályban meghatározott egyéb feladatokat lát el. A Szolgálat korábbi elnevezése megyei (fővárosi) növényegészségügyi és talajvédelmi állomás
135
volt. A Szolgálat illetékességi területe a nevében megjelölt közigazgatási területre (megyére) terjed ki. A növényvédelmi felügyelő a Szolgálat igazgatója által feljogosított személy, aki illetékességi területén (körzetében) vagy helyén (növényegészségügyi határkirendeltség) hatósági személyként jár el. A talajvédelmi felügyelő szintén hatósági személynek minősül. A növényvédelemmel összefüggő hatósági fórumrendszer az alábbiak szerint alakul: Ha elsőfokon a növényvédelmi felügyelő, vagy talajvédelmi felügyelő jár el, úgy egyes intézkedései tekintetében a határozatai ellen benyújtott fellebbezést felettes szervként a Szolgálat igazgatója, illetve a Központi Szolgálat igazgatója bírálja el.. Ha elsőfokon a Szolgálat jár el, akkor másodfokon a Központi Szolgálat az eljáró hatóság. Ha elsőfokon a Központi Szolgálat jár el, akkor másodfokon a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium az eljáró hatóság. A 23/1995. (VII. 12.) FM rendelet értelmében az állategészségügy, az élelmiszer-, a dohány-, valamint a takarmány-ellenőrzés külön jogszabályokban meghatározott hatósági és egyéb állami szakfeladatait a centrális szervezésű közigazgatási szervezet, az Állategészségügyi Szolgálat látja el, melynek területi szerve a megyei (fővárosi) állategészségügyi és élelmiszer-ellenőrző állomás, a jogszabályban megállapított önálló hatáskörrel és külön megállapított illetékességgel rendelkező helyi szervei pedig: - hatósági állatorvos - kerületi főállatorvos - területi felügyelő - élelmiszer-higiéniai kirendeltség hatósági feladatok ellátásával megbízott dolgozója - zöldség-gyümölcs minőségellenőr - takarmány-ellenőrzési felügyelő - állategészségügyi határállomáson dolgozó hatósági állatorvos. Az előbbi pontok szerinti önálló közigazgatási hatáskörrel rendelkező hatósági személyek határozatai ellen benyújtott fellebbezést felettes szervként az állomás igazgatója bírálja el. A 62/1999. (VII. 21.) FVM rendelet értelmében a földtulajdon, a földhasználat, a földvédelem, az ingatlan-nyilvántartás, földértékelés, a földmérés és térképészet külön jogszabályokban meghatározott földügyi szakigazgatási feladatait - ha jogszabály kivételt nem tesz a körzeti földhivatalok (a fővárosban: fővárosi kerületek földhivatala), valamint a megyei földhivatalok (a fővárosban: fővárosi földhivatal) látják el. A megyei földhivatal illetékessége a megyére, a fővárosi földhivatal illetékessége pedig a főváros, míg a körzeti földhivatal illetékessége a külön jogszabályban (lásd a 62/1999. VII.21.) FVM rendeletet) meghatározott körzetekben lévő településekre terjed ki. Az ingatlan-nyilvántartás vezetése a körzeti földhivatal hatáskörébe tartozik. A körzet lényegében a korábbi járásnak megfelelő közigazgatási egység. Az ingatlan-nyilvántartás vezetése, valamint az ingatlan-nyilvántartási ügyek intézése az ingatlan fekvése szerint illetékes körzeti földhivatal és Budapesten a Fővárosi Kerületek Földhivatala (körzeti földhivatal) hatáskörébe tartozik. A körzeti földhivatalnak az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) szerinti felettes szerve a megyei földhivatal, illetőleg Budapesten a Fővárosi Földhivatal (megyei földhivatal).
136
4.2.2.3. Háttérintézmények A 108/1997. (XII. 29.) FM rendelet értelmében az Agrárintervenciós Központ országos illetékességű közigazgatási szerv, amely részt vesz az agrárpiaci rendtartási rendszer működtetésével összefüggő végrehajtási jellegű feladatok (szervezés, ügyvitel, nyilvántartás, ellenőrzés, igazolások kiadása, szerződéskötés, felvásárlás lebonyolítása, stb.) ellátásában. A Központ alapításakor figyelemmel voltak az Európai Unió intézményrendszereihez való kapcsolódás szervezetfejlesztési igényeire (kifizető ügynökség). A Központ feladatainak ellátása során a szervezeti és működési szabályzatában foglaltak szerint együttműködik a megyei (fővárosi) földművelésügyi hivatalokkal és más szakigazgatási intézményekkel (így különösen az állategészségügyi, illetve a növényegészségügyi hatóságokkal, valamint az Országos Mezőgazdasági Minősítő Intézettel. A 12/2001. (II. 15.) FVM rendelet értelmében a SAPARD előcsatlakozási program teljesítésének szervezésével és szabályozásával, valamint a SAPARD támogatási rendszer működtetésével és végrehajtásával összefüggő végrehajtó és kifizető feladatok ellátására a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (a továbbiakban: FVM) szervezeti keretein belül létrehozott SAPARD Hivatal látja el. A SAPARD program végrehajtásával összefüggő egyes feladatait (tanácsadás, pályázatok befogadása, dokumentumok ellenőrzése) összesen hét régióban felállítandó irodák látják el. A szakértői intézetek elsődlegesen a közigazgatási döntések laboratóriumi vizsgálattal, műszeres vizsgálatokkal, szakvélemények elkészítésével való segítése. E szakértői intézetek szolgáltatási, illetve kutatási feladatokat is ellátnak Ilyen szakértői intézetnek minősül pl. az Országos Élelmiszer-vizsgáló Intézet, az Állatgyógyászati Oltóanyag-, Gyógyszer és Takarmány-ellenőrző Intézet, Országos Állategészségügyi Intézet, Agrárszakoktatási Intézet, Mezőgazdasági Biotechnológiai Kutatóközpont, Agrárgazdasági Kutató és Informatikai Intézet.
4.2.3. Nem kormányzati szervek agrárigazgatási feladatai 4.2.3.1.Áttekintés A nem kormányzati szervezetek állami irányítási jogosítványokkal való felruházása az adott irányítási tevékenység demokratizálódásával hozható összefüggésbe. Az un. civil szervezetek olyan speciális önigazgatási jogosítványok ellátására tehetők alkalmassá, amely az általuk ellátott igazgatási feladatok hatékonyságát növelni tudja. A nem kormányzati szervek részére átadandó igazgatási feladatok tekintetében az agrárjogi szabályozás úttörő szerepet vállalt. Az agrárigazgatási feladatokat ellátó nem kormányzati szervek közül megkülönböztethetünk: - külön törvénnyel létrehozott köztestületeket, - az egyesülési jogról szóló törvény alapján működő, de a közfeladat ellátására jogosító külön engedéllyel rendelkező szervezeteket, valamint - területfejlesztési tanácsok. Az agrár-érdekképviseletek az agrárkormányzattal való kapcsolattartás, valamint egyes döntéselőkészítési feladatok ellátásában való részvételük miatt érdemelnek külön említést. Az agrárirányítás területén a köztestületként működő nem kormányzati szervezetek közül különbséget kell tenni: 137
- a gazdasági kamarák - a szakmai ( hivatásrendi) kamarák, valamint a - hegyközségi szervezetrendszer között. A gazdasági kamarák esetében a korábbi szabályozási rend szerint kötelező volt az érintettek esetében a tagsági viszony létesítése, mely szabályozás 2000. novemberétől megszűnt. A szakmai (hivatásrendi) kamarák esetében továbbra is fennmaradt a kötelező kamarai tagság, illetve az a követelmény, miszerint egyes szakmai tevékenységek gyakorlására csak az illetékes köztestületi szerv által kiállított igazolás alapján van mód, mely igazolás kiállításának előfeltétele a kamarai tagság. A kamarai tagsági viszony kötelezővé tétele alkotmányos állampolgári jogokat nem sért, nem sorolható a vállalkozás jogát, a gazdasági verseny szabadságát sértő rendelkezések közé. Az Alkotmánybíróság a 22/1994. (IV. 16.) AB számú határozatában ugyanis megállapította hogy: “törvény közjogi feladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületet, szakmai kamarát és írhatja elő a kötelező köztestületi tagságot. A köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet, a kötelező szakmai kamarai tagság pedig nem sérti az egyesülési szabadságból folyó önkéntes csatlakozás jogát.” A hegyközségi szervezetrendszer speciális köztestületnek minősül. Ötvözi a gazdasági és a szakmai (hivatásrendi) kamarára vonatkozó szabályokat, azzal a különbséggel, hogy a hegyközségi tagság – szemben a gazdasági kamarai tagsággal - kötelező. A specialitások pedig abban is megmutatkoznak, hogy a hegyközségi szervezet – sajátos feladataira tekintettel – nem minősíthető teljesen szakmai (hivatásrendi) kamarának sem, mivel tagsági köre nem csak a természetes személyekre terjed ki. E specialitások a szőlőtermeléssel, borgazdálkodással összefüggő feladatok hatékony ellátásával vannak összefüggésben. Az egyesülési jog alapján működő, szervezetek (terméktanácsok, elismert tenyésztő szervezetek) esetében a köztestületi jelleget az általuk ellátott szakmai feladat jellege nem teszi szükségessé. E szervezetek közös vonása az, hogy az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény alapján alakulnak meg, alakítják ki önkéntesen belső szervezeti rendjüket. A többlet jogosítványokat, amelyek az egyes állami feladatok átvállalásával vannak összefüggésben azáltal szerzik meg, hogy külön jogszabályokban rögzített eljárás keretében kérik terméktanácsként, illetve tenyésztő szervezetként való elismerésüket. Az elismerés megadása egyidejűleg annak az illetékes állami szerv általi elismerését is jelenti, hogy az adott szakmai kérdés vonatkozásában e szervezetet alkalmasnak látja arra, hogy állami feladatokat is ellásson, illetve azok végrehajtásában közreműködjön. Arra is lehetőség van, hogy az elismerést visszavonják, amelynek joghatálya csak arra terjed ki, hogy a visszavonásról szóló döntés hatályba lépését követően állami feladatot már nem láthatnak el, azonban ez nem jelenti egyben azt, hogy az érintett szervezet automatikusan meg is szűnne, hiszen egyesületként történő további működését semmi sem akadályozza. Ez is lényeges különbség a köztestülettel szemben. Utóbbi esetben ugyanis a köztestületet létrehozó törvény hatályon kívül helyezése egyben a szervezet megszűnését is jelenti. A nem kormányzati szervek esetében kiemelkedő feladatként jelentkezik az agrártámogatási rendszer működtetésében való aktív részvétel.
138
E szervezetek az egyes támogatási célokról rendelkező jogszabályokban meghatározottak szerint: - közreműködhetnek az egyes támogatási összegek felhasználásával összefüggő részletes feltételek kialakításában, - igazolhatják a támogatás igénybevételéhez kapcsolódó egyes feltételek meglétét, - külön megállapodás esetén közreműködhetnek a támogatás felhasználásának ellenőrzésével kapcsolatos egyes feladatok ellátásában, - véleményt nyilváníthatnak a támogatási kérelemről. A nem kormányzati szervek között speciális szerepet játszanak az agrár-érdekképviseletek. Az általuk ellátandó gazdasági érdekképviseleti jogosítványokat a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI törvényben foglaltak alapján gyakorolhatják. E jogok egyben egyeztetési kötelezettséget is jelentenek a kormányzat számára. A vonatkozó törvényi előírások értelmében a gazdálkodó szervezetekre, az általuk folytatott gazdasági tevékenységre vonatkozó – jogszabály alkotására, program elfogadására, átfogó intézkedés meghozatalára irányuló vagy egyéb jelentős – előterjesztésnek a Kormányhoz történő beterjesztése előtt meg kell kérni az országos gazdasági kamarák és az érdekelt országos gazdasági érdekképviseleti szervezetek véleményét. E rendelkezés végrehajtásáról a Kormánynak az előterjesztést benyújtó tagja, illetve ha az előterjesztést más erre jogosult szerv vagy személy nyújtja be, ez utóbbi gondoskodik. Az agrárgazdaság területén működő legnagyobb érdekképviseleti szervek: A Mezőgazdasági Termelők és Szövetkezők Országos Szövetsége, a Magyarországi Gazdakörök és Gazdaszövetkezetek Országos Szövetsége, a Magyar Parasztszövetség. Ezen érdekképviseletek e tevékenységük során igyekeznek az egyéni-, illetőleg a társas vállalkozások sajátos érdekviszonyait markánsan megjeleníteni. Az említetteken túlmenően a mező, illetve erdőgazdasági termelés, élelmiszer feldolgozás, a vadászat, valamint a halászat területén működnek még érdekképviseleti feladatokat ellátó szervezetek, amelyek szükség szerint részt vesznek az érdekegyeztetési mechanizmusban is.
4.2.3.2.Köztestületek A gazdasági kamarák szervezetére, működésére, valamint egyes feladataira vonatkozó szabályokat újra fogalmazta a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény. Ennek értelmében 2000. novemberétől eddigi három gazdaági kamara helyett csak kettő, a kereskedelmi és iparkamara, valamint az agrárkamara működik. A Magyar Agrárkamara elsődleges feladata az egyes agrártermékek piacszervezésével összefüggő feladatok ellátása. Ezen túlmenően a Magyar Agrárkamara folyamatosan kapcsolatot tart a központi kormányzati szervekkel együttműködik azokkal az egyes állami feladatok megvalósításában. A szakmai (hivatásrendi) kamarák körébe az alábbi szervek tartoznak: - Magyar Állatorvosi Kamara - Országos Magyar Vadászkamara - Magyar Növényvédő Mérnöki és Növényorvosi Kamarára A Magyar Állatorvosi Kamara létrehozásának célja az volt, hogy az állatorvosok önkormányzati elveken alapuló és köztestületi formában működő szakmai szervezete bekapcsolódjon az állategészségügyi feladatok ellátásába, szervezze és intézze az állatorvosi tevékenység gyakorlásával összefüggő egyes közfeladatokat, valamint, hogy szakmai támogatást nyújtson az állatorvosok számára. A Kamara a Magyar Állatorvosi Kamaráról, valamint a magánállatorvosi tevékenység gyakorlásáról szóló 1995. évi XCIV. törvény alapján működik.
139
Az Országos Magyar Vadászkamara megalakításáról rendelkező1997.évi XLVI. évi törvény esetében az önkormányzatiság alapját a több mint negyvenezer sportvadász, és a közel háromezer hivatásos vadász biztosítja. Az Országos Magyar Vadászkamara a hivatásos, valamint a sportvadászok önkormányzattal rendelkező, közfeladatokat, továbbá általános szakmai érdekképviseleti feladatokat is ellátó köztestülete. Magyar Növényvédő Mérnöki és Növényorvosi Kamaráról szóló 2000. évi LXXXIV. törvény megalkotását az tette szükségessé, hogy a növényvédelemre vonatkozó új jogi szabályozással összhangban a növényvédő mérnökök és növényorvosok – az önkormányzati elveken alapuló, köztestületi formában működő szakmai szervezete – minél hatékonyabban bekapcsolódhasson a növényvédelmi feladatok ellátásába, szervezze és intézze a növényvédő mérnöki és növényorvosi tevékenység gyakorlásával összefüggő egyes közfeladatokat, támogatást nyújtson a szakmai kar részére, hogy társadalmi szerepüknek és súlyuknak megfelelően hozzájáruljanak a mezőgazdasági termelés szakszerű folytatásához. A szőlőtermeléssel és a borgazdálkodással kapcsolatos egyes közigazgatási feladatokat az 1994. évi CII. törvény alapján a borvidéki illetőleg bor termőhelyi településen köztestületként működő hegyközségek látják el. A hegyközség elsődleges feladata a szőlőtermelők minőség és eredetvédelemmel összefüggő érdekeinek védelme. A hegyközség a hegyközségi rendtartás (hegyszabályok) keretében meghatározza a célszerű telepítés és művelés, az ültetvények rendje, a szőlőkárosító elleni egységes növényvédelem, a szüretelés, a feldolgozás, valamint a bor helyes kezelése szabályait, továbbá más, a minőségvédelem szempontjából fontosnak ítélt szakmai követelményeket. A hegyközségi rendtartásban foglaltak a szőlőtelepítéssel összefüggő állami támogatás igénybevételének szakmai feltételrendszerét jelentik. A hegyközség ellenőrzi a hegyszabályok betartását. A hegyközség közigazgatási feladatait a hegybíró látja el. A borvidékenként működő hegyközségi tanács egyik legfontosabb feladata, hogy összehangolja a borvidék hegyközségeinek tevékenységét, továbbá intézze a borvidéki származás- és minőségvédelem ügyeit. A Hegyközségek Nemzeti Tanácsa a hegyközségek országos szervezete. E minőségében elsődleges feladata hogy segítse a hegyközségek és a hegyközségi tanácsok tevékenységét, továbbá együttműködjön a szőlő- és bortermeléssel kapcsolatban feladatokat ellátó hatóságokkal és intézményekkel.
4.2.3.3. Közfeladat ellátására jogosító külön engedéllyel rendelkező szervezetek Az agrárpiaci rendtartásról szóló 1993. évi VI. törvény alapján terméktanácsok működnek. Feladatuk első sorban az állami piacszabályozásban való közreműködés. A terméktanácsok az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény alapján működő társadalmi szervezetek, amelyek külön miniszteri elismeréssel (földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter) szerzik meg a terméktanácsi jogosultságot. A törvényi felhatalmazás arra is kiterjed, hogy egyes állami támogatásokat csak a terméktanácsi tagok vehessenek igénybe. Ez az előírás első sorban akkor kerül alkalmazásra, ha egy adott területen speciális szakmai, illetve piaci feltételeket kell megkövetelni. A terméktanácsok abban különböznek a gazdasági kamaráktól, hogy míg a terméktanácsok az állami piacszabályozással összefüggő feladatokat látnak el, addig a gazdasági kamarák első sorban a piacszervezés területén fejtenek ki szervező tevékenységet. Jelenleg összesen huszonhat terméktanács működik. Az állattenyésztésről szóló 1993. évi CXIV. törvény értelmében az állattenyésztéssel kapcsolatos egyes igazolási, ellenőrzési feladatokat tenyésztő szervezetek látnak el. Az elismert tenyésztő szervezet az állattenyésztés szervezési feladatainak keretében - tenyésztési programot hajt végre;
140
- törzskönyvezést végez; - megbízás alapján teljesítményt vizsgál vagy vizsgáltat. A tenyésztéssel foglalkozó egyesület, szövetség, illetve vállalkozás tenyésztő szervezetkénti elismerésére és az elismerés visszavonására a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztérium jogosult. Az elismerési eljárás a fajtaelismerés keretében, illetve egyesület vagy szövetség esetében külön eljárásban történik. Az elismerés megadása vagy megtagadása nem érinti az egyesület, szövetség külön törvény szerinti jogszerű működését. Az elismerés a tenyésztési célra, a tenyésztési programra, valamint a szakmai és térbeni tevékenységi területre, a törzskönyvi, illetve a tenyésztési főkönyvi szabályzatra, fajtafenntartásra vonatkozik és ezek végrehajtására jogosít. Az elismert tenyésztő egyesületek, szövetségek kötelesek törzskönyvezni, a teljesítményvizsgálatokat elvégeztetni, valamint származási igazolással ellátni mindazoknak a tenyésztőknek az állatait, akik azt kérik, ha az állatok a tenyésztő szervezet jogosítványában szereplő fajták, és a törzskönyvezésnek szakmai akadálya nincs.
4.2.3.4.Területfejlesztési tanácsok Magyarországon a megye, amely a közigazgatás számára is fontos területi szint, a területfejlesztésben is kulcsszerepet tölt be. A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi CII. törvény alapján a területfejlesztéssel összefüggő támogatási rendszer működtetésében az alábbi területfejlesztési tanácsok vesznek részt: - a megyei területfejlesztési tanácsok - a térségi fejlesztési tanácsok - a regionális fejlesztési tanácsok - a kistérségek. A megyében a területfejlesztési feladatok összehangolására megyei területfejlesztési tanács működik. A megyei területfejlesztési tanács jogi személy, székhelye a megyeszékhely város. A megyei területfejlesztési tanács feladatainak ellátásában együttműködik a települési önkormányzatokkal, a megye fejlesztésében közvetlenül és közvetve közreműködő területi államigazgatási szervekkel, az érdekelt társadalmi és szakmai szervezetekkel, valamint a megyei munkaügyi tanáccsal. A megyei területfejlesztési tanács a megye területén összehangolja a kormányzat, a helyi önkormányzatok, azok területfejlesztési társulásai és a gazdasági szervezetek fejlesztési elképzeléseit, továbbá a megyei területfejlesztési koncepció és program figyelembevételével dönt a hatáskörébe utalt pénzeszközök pályázati rendszer keretében történő felhasználásáról és a fejlesztések megvalósításáról. A régió, illetve a megyehatárokon túlterjedő, továbbá egyes kiemelt területfejlesztési feladatok ellátására a regionális fejlesztési tanácsok, illetve a megyei területfejlesztési tanácsok térségi fejlesztési tanácsot hozhatnak létre. A térségi fejlesztési tanács megállapodhat a regionális fejlesztési és a megyei területfejlesztési tanácsokkal és más, a térségi fejlesztési programokban közreműködőkkel a programok és fejlesztések finanszírozásáról. A régió területfejlesztési koncepciója és programja kidolgozását, továbbá más közös fejlesztési feladatokat az Országos Területfejlesztési Koncepcióban meghatározott tervezési-statisztikai régiókban működő regionális fejlesztési tanácsok látják el. A regionális fejlesztési tanács feladatainak ellátásában együttműködik a területfejlesztési önkormányzati társulásokkal, a megyei területfejlesztési tanácsokkal, a térségi fejlesztési tanáccsal, a régió fej-
141
lesztésében közvetlenül és közvetve közreműködő területi államigazgatási szervekkel, továbbá a területi gazdasági kamarákkal. A regionális fejlesztési tanács a régió területfejlesztési koncepciója, illetve programja figyelembevételével dönt a hatáskörébe utalt pénzeszközök felhasználásáról, a fejlesztések megvalósításáról. A területfejlesztési törvény által említett, illetve szabályozott legkisebb térkategória a kistérség, amelynek gyakorlatilag nincs közigazgatási megfelelője, bár léptékében hasonlít a korábbi járásokhoz, illetve városkörnyékekhez. A kistérségek elsősorban a települési önkormányzatok összefogására épülő, döntően a települési és kistérségi gazdaság- és infrastruktúrafejlesztést szolgáló fejlesztési aktivitás intézményi keretei. A kistérségi társulás önkéntes, formája: a területfejlesztési társulás. A kistérségi társulások közös érdekeik alapján együttműködhetnek egymással, közösen pályázhatnak, közösen is megvalósíthatnak fejlesztési programokat. A területfejlesztéssel összefüggő kormányzati feladatok a Kormány megalakulásával a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumból átkerültek a Miniszterelnöki Hivatalba.
142
5. A magyar gazdaságirányítás európai integrációval összefüggő feladatai 5.1. Az Európai Unió hatáskörei és politikái a gazdaság területén 5.1.1. Az európai integrációról általában A Maastrichti Szerződéssel 1993 novemberében létrejött Európai Unió a benne részes tagállamok intézményesített integrációjának és integrációs célú együttműködési kapcsolatainak egységes kerete. Az Unió három pilléren nyugszik. Az első pillér az Európai Közösségeket hordozó, az 1950-es években létrejött alapszerződéseket (Európai Szén- és Acélközösség, Párizs, 1951. április 18.; Európai Gazdasági Közösség, Róma, 1957. március 25.; Európai Atomenergia Közösség, Róma, 1957. március 25.) tartalmazza. Az Európai Közösségek központi eleme az Európai Gazdasági Közösség (a maastrichti szerződésmódosítás után: Európai Közösség), amelynek keretében 1958-tól napjainkig végbement a tagállamok gazdaságának átfogó integrációja. A második pillér a közös kül- és biztonságpolitika kialakítására irányul. A harmadik pillér pedig kezdetben a bel- és igazságügyi együttműködés, az uniós alapszerződés 1999. évi módosítása óta pedig a büntetőügyekben való rendőri és igazságügyi együttműködés kérdéseit rendezi. Az Európai Közösség keretein belül fokozatosan megvalósult integráció nemcsak közel ötvenéves élettartamában, hanem az együttműködés mélységében és ezzel együtt az uniós intézmények által használt eszközök jogi természetét illetően is alapvetően különbözik a tagállamoknak a második és harmadik pillérben kifejtett együttműködésétől. Utóbbiak ugyanis nem érintik a tagállamok formális szuverenitását, és eddig nem eredményezték a tagállamokétól teljesen független, önálló uniós hatáskörök kialakulását. Ezzel szemben az Európai Közösség a nemzetközi kapcsolatok és a nemzetközi jog sajátos, helyenként nemzetek feletti hatáskörrel is ellátott alanya. Az alapító szerződésekben meghatározott keretek között ugyanis a Közösség – az önálló intézmények útján - a tagállamokra nézve kötelező döntések meghozatalára, ezen belül kötelező erejű jogszabályok megalkotására és saját nevében nemzetközi szerződések megkötésére jogosult. A valamennyi gazdasági területre kiterjedő európai építkezés a Római Szerződés konkrét célkitűzésével, a közös piac létrehozásának szándékával indult. A tizenkét éves átmeneti időszak alatt megalkotni kívánt közös piac alapjaiként a szerződés alkotói a tagállamok vámunióját és közös külkereskedelem-politikáját; az áruk, a személyek (a munkaerő és a vállalkozások), a szolgáltatások és a tőke áramlása tagállamok közti akadályainak fokozatos felszámolását; valamint a közös mezőgazdasági politikát, illetőleg a közös közlekedési politikát jelölték meg és irányozták elő. A közös piac célkitűzését volt hivatott segíteni a Római Szerződés alapján a közösségi versenypolitika és versenyjog; a nemzeti gazdaságpolitikák közösségi szintű koordinálása; a tagállamok nemzeti jogának
143
harmonizálása; az adóharmonizáció, továbbá – a közösségi költségvetésből finanszírozandó – Európai Szociális Alap, illetőleg az Európai Beruházási Bank létrehozása. Az átmeneti időszak és az azt követő másfél évtized sikereire alapozva, az Egységes Európai Okmánnyal történő alapszerződés-módosítás 1986-ban kitűzhetővé tette az egységes belső piac 1992. végéig történő befejezésének célját. Az egységes belső piac olyan, határok nélküli gazdasági térség, ahol már nemcsak elvben valósul meg akadálytalanul az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke mozgásának teljes szabadsága, azaz a negatív integráció, hanem azt a közösségi jog által harmonizált nemzeti szabályok is biztosítják. Az egységes belső piac megvalósulása egy újabb, a tagállamok integrációját a gazdaság terén lényegében befejező, végső szakaszhatár meghatározását eredményezte. A Maastrichti Szerződéssel módosított Római Szerződés célként jelölte meg a Gazdasági és Monetáris Unió létrehozását, benne a közös pénz bevezetését. A konvergencia kritériumok teljesítésével az Unió tizenöt tagállamából tizenkettő 1999. január 1-jével létre is hozta azt az euróövezetet, amelyen belül a részt vevő felek a közös pénzt, az eurót használják. Az egységes "árupiac" után tehát az ezredfordulóra létrejött az egységes "pénzpiac". A tagállamok gazdasági integrációját az egységes (jelenleg az Unió mindhárom pillérére kiterjedő) intézményrendszer egyrészt a részére az alapszerződésekben juttatott hatáskörök gyakorlásával és bővítésével, másrészt a közösségi eszközrendszer használatával valósította meg. Az intézmények tekintetében kiemelendő, hogy a Közösséget megillető hatáskörök gyakorlásában a tagállamok miniszteri szintű képviselőiből álló Tanácsé a főszerep. Döntéshozatalra főszabályként ugyanis a Tanács jogosult, minősített többséggel vagy – ritkábban – egyhangúan. A képviseleti szerv, a Parlament különböző eljárási formákban (pl. konzultációs, kooperációs, együttdöntési stb.) szintén részt vesz a döntéshozatali eljárásban, és egyre növekvő mértékben megilleti a Tanáccsal együtt döntés lehetősége. Az önálló és tagállamoktól független Bizottság valójában az európai integráció „kormánya”. Funkciója a kezdeményezéstől és javaslattételtől a végrehajtáson át az ellenőrzésig terjed, sőt – az alapszerződés, ill. a Tanács felhatalmazása alapján – jogalkotásra és adminisztratív jellegű döntések meghozatalára is jogosult. A Bíróság természetesen sem döntéshozatali, sem irányítási feladatkört nem tölt be, jogfejlesztő ítélkezésével ugyanakkor jelentős szerepet játszott a Közösséget megillető hatáskörök bővítésében. A Közösséget megillető hatáskörök tartalmát és terjedelmét mindenkor az integráció célkitűzései határozták meg. A Római Szerződés számos közös politikát irányzott elő (pl. külkereskedelem, mezőgazdaság, közlekedés), az ún. kiegészítő politikák száma, ahol a Közösség hatáskörhöz jutott, de a tagállamok hatásköre is fennmaradhatott, eredetileg viszonylag csekély volt. A későbbi szerződésmódosítások már inkább a rendelkezésre álló eszköztár kihasználásával (a jogharmonizáció útján vagy a koordinációs eszközök alkalmazásával), mintsem a tagállamok formális szuverenitásának korlátozásával kívánták szolgálni az integráció elmélyülését, jóllehet a Közösségnek részben átadott (tehát a tagállamokkal párhuzamosan gyakorolt) hatáskörök száma folyamatosan növekedett.
144
A gazdasági integrációt szolgáló eszközrendszer egyaránt tartalmaz jogi és nem jogi elemeket. A jogszabályok és az egyéb közösségi vívmányok között meghatározó szerepük van az általános érvényű másodlagos közösségi jogforrásoknak, a rendeleteknek és az irányelveknek. A tagállamokban közvetlenül alkalmazandó rendelet megalkotására elsősorban abban az esetben kerül sor, ha a Közösség ún. kizárólagos hatáskörökkel rendelkezik. Az irányelvek a jogharmonizáció eszközéül szolgálnak, és a tagállamok jogrendjében eredményeznek a közösségi célkitűzéseknek megfelelő változásokat. A harmadik kötelező jellegű jogforrást, a határozatot elsősorban a közösségi hatósági eljárásokban (pl. versenyjogi eljárásokban) alkalmazza a Bizottság. A nem jogi eszközök tekintetében a Közösség költségvetéséből táplálkozó pénzügyi eszközöket indokolt elsősorban megemlíteni. Idetartoznak egyfelől a felzárkóztatást, ill. az esélyegyenlőséget biztosító strukturális és regionális alapok, valamint a mezőgazdasági támogatás alapjai, másfelől az ún. közösségi programok.
5.1.2. Az Európai Közösség gazdasági politikái Az előző pontban foglaltakból kitűnően az európai nemzetek gazdasági integrációja - alapvetően a Római Szerződésben meghatározott keretek között - több évtized alatt valósult meg, és a közös piac, ill. a belső piac létrehozását követően napjainkra a Gazdasági és Monetáris Unióban teljesedett ki. A fentiekből kiindulva, indokolt az Európai Közösség politikáit - azzal az elnevezéssel, amellyel az amszterdami szerződésmódosítás után az alapszerződés tartalmazza - alapvetően a gazdasági integráció legfőbb lezárt szakaszai szerint csoportosítani. Az integráció célkitűzéseit közvetlenül szolgáló politikák után pedig célszerű röviden említést tenni az ún. kiegészítő politikákról. Az eredeti célként kitűzött közös piac, majd a továbbfejlesztéseként meghatározott belső piac megvalósulásával egy határok nélküli, egységes gazdasági térség jött létre a Közösséget alkotó tagállamok között. Ez az egységes gazdasági térség valójában az Európai Közösségek központi eleme, kemény magja, amely az Európai Unió valamennyi résztvevője számára ma is a működő gazdasági integráció legmagasabb fokát jelenti, mivel a teljes folyamatot lezáró euróövezetnek jelenleg nem részese Dánia, Nagy-Britannia és Svédország. A közös piac, ill. a belső piac alapjaihoz a következő politikák tartoznak:
5.1.2.1. Az áruk szabad mozgása A kereskedelmi akadályok felszámolása a gazdasági integráció bármely fokát célul kitűző nemzetközi együttműködésnek első és kihagyhatatlan lépcsőfoka. A Közösség esetében a szabadkereskedelmi övezet létrehozása már 1968 közepére megvalósult, és ugyancsak a kitűzött határidőn belül létrejött a tagállamok közös vámtarifája, és erre alapítva vámuniója, ami a közös külső fellépésnek, a közös kereskedelempolitikának is az alapja. A tagállamok vámjainak és mennyiségi korlátozásainak, ill. az ezekkel azonos hatású intézkedéseiknek az átmeneti időszakon belüli megszüntetését alapvetően az tette lehetővé, hogy az egyes nemzetgazdaságok egységesen a verseny elvén működtek, ahol a piac a meghatározó, 145
és a Közösség alapításakor ezek a piacgazdaságok többé-kevésbé azonos gazdasági fejlettségi színvonalon álltak. A szabadkereskedelmi övezet és a vámunió létrehozását követően fokozatosan sor került a technikai akadályok felszámolására is, részben a kölcsönös elismerés elvének alkalmazásával, részben a közösségi jogharmonizáció eszközeivel. Mindezek eredményeképpen az egységes belső piac létrejötte már a valóságban is azt jelentette, hogy a tagállamok területén a termékek előállítására és forgalomba hozatalára a lényegüket tekintve azonos, közösségi eredetű szabályok érvényesülnek.
5.1.2.2. Mezőgazdaság A Közösséget megalapító államok agrárágazatában nem érvényesült a verseny elve, a mezőgazdaság valamennyi országban támogatásra szorult. Ez az alapvető adottság határozta meg a Római Szerződés megalkotásakor a közös mezőgazdasági politika (KAP) létrehozásának célkitűzését. A termelés és a forgalmazás, valamint az agrárágazat támogatási szabályait egyaránt integráló KAP nélkül a közös piac sem születhetett volna meg. A Római Szerződés célkitűzéseinek megfelelően az átmeneti időszakon belül létre is jöttek azok a közösségi jogba foglalt mechanizmusok és az egyes termékekre vonatkozó rendtartások, amelyek révén a közös mezőgazdasági politika a Közösség legerőteljesebben integrált politikájává vált, és a tagállamok nemzeti hatásköre teljesen háttérbe szorult. Jóllehet a KAP-ot számtalan alkalommal megreformálták, az egyes piaci rendtartások pedig szüntelenül módosulnak, a már a kiindulásnál jelenlévő alapvető adottság nem változott. Kétségtelen ugyanakkor, hogy a közös rendszer fenntartásának indokai között a legutóbbi időkben egyre inkább hangsúlyossá vált a vidékfejlesztés igénye.
5.1.2.3. A személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása A gazdasági integráció minél magasabb szintje elérése érdekében már az induláskor fontos volt az árumozgáson kívüli egyéb termelési tényezők fokozatos liberalizációja. A munkaerő, ill. a gazdasági vállalkozások letelepedése, a határon átnyúló szolgáltatások és az ezekhez, ill. az árumozgásokhoz kapcsolódó fizetések esetében meghatározó volt tehát a nemzeti elbánás érvényesítése, amely az itt tárgyalt területeken negatív integrációt, az akadályok felszámolását jelentette az eredeti tizenkét éves átmeneti időszakon belül. A tőkemozgásokat illetően ez a célkitűzés nem volt feltétel nélküli, és nem is valósult meg ezen időszak alatt. A diszkriminatív akadályok felszámolásától az egységes belső piac létrehozásáig eltelt időszakban az integrációs erőfeszítések a tagállamok nemzeti szabályainak közelítésére irányultak. Ennek eredményeképpen e három gazdasági szabadság területén is olyan pozitív integráció jött létre, amely nemcsak az egymás közötti együttműködésben küszöbölte ki a korlátozásokat, hanem - a munkaerőmozgást kivéve - a liberalizációt jobbára a tagállamok harmadik országokkal való kapcsolataira is kiterjesztette. (A tőkemozgások teljes körű liberalizálása a kívülállók irányában csak 1994-ben történt meg.)
146
5.1.2.4. Közlekedés A közlekedés mint gazdasági ágazat kiemelt szerepet játszik az áruk szabad mozgásának biztosításában. Ugyanakkor a fuvarozásra mint szolgáltatásra a Római Szerződés létrejöttekor nem érvényesült maradéktalanul a verseny a tagállamokban, és az állam tulajdonosi szerepe is jelentős volt. Ez a szerep egyébként nagymértékben keveredett az állam szabályozási funkciójával. Mindezek az adottságok különleges, csak a Közösségre vonatkozó versenyjogi szabályozáshoz, ill. a közös közlekedési politika fokozatos kialakításához vezettek. Mára a Közösségen belüli fuvarozás a vasút kivételével teljes mértékben a verseny szabadságán alapul, a közös közlekedési politika pedig szerteágazó szabályrendszert alkotott az egyes ágazatok irányítására.
5.1.2.5. Versenyszabályok Annak érdekében, hogy a közös piac, majd a belső piac célkitűzését ne lehessen meghiúsítani vállalati és állami versenykorlátozó magatartásokkal, - a tagállamok versenyjogának fennmaradása (és egyre inkább a helyi ügyekre korlátozása) mellett - közösségi szintű versenypolitika kialakítására és érvényesítésére volt szükség. Ezért már a Római Szerződésben is szabályozták a közösségi versenyjog legfontosabb intézményeit (a kartellek, a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalma, ill. a versenykorlátozó állami támogatások). A másodlagos jog elsősorban közösségi rendeletek útján, valamint a bírósági gyakorlat eseti döntésekkel továbbfejlesztette és gazdagította az elsődleges közösségi versenyjog szabályait (pl. vállalatok egyesülésének ellenőrzése, egyes gazdasági tevékenységek és ágazatok mentesítése az általános tilalom alól). Kiemelendő továbbá, hogy az Európai Bizottság mint versenyhatóság egyedi ügyekben jár el, ideértve a tagállamok egyes állami támogatási formáinak a jóváhagyását is.
5.1.2.6. Kereskedelempolitika Az eredeti célkitűzéseknek megfelelően a vámunió létrejöttével, azt közvetlenül követően a Közösség hatáskörébe került a tagállamok külkereskedelem-politikája. Ennek alapján 1970 óta kizárólag a Közösség jogosult harmadik országok irányában vámokat alkalmazni, export-import rendszereket fenntartani, dömping-, ill. szubvencióellenes kereskedelmi védelmi intézkedéseket hozni, és csak a Közösség köthet velük kereskedelmi tárgyú nemzetközi szerződéseket. A Közösséget megillető kizárólagos kereskedelempolitikai hatáskör az áruk (termékek) kereskedelmére vonatkozik. Az amszterdami szerződésmódosítás alapján azonban a tagállamok felhatalmazhatják a Közösséget a szolgáltatáskereskedelmi és a kereskedelmi vonatkozású szellemi tulajdonjogokkal kapcsolatos nemzetközi szerződések saját nevében való megkötésére. A Maastrichti Szerződés rendelkezései alapján 1999-ben létrejött Gazdasági és Monetáris Unió az euróövezetben részt vevő tagállamok számára a gazdasági integrációs folyamat teljes körű megvalósulását eredményezte. Ez a folyamat a Római Szerződésnek a tagállami gazdaságpolitikák (konjunktúrapolitika, fizetésimérleg-politika) koordinációját előíró rendelkezéseivel indult. A folyamat végső szakaszában, az egységes belső piac befejezése után három fázisban valósult meg az egységes pénz, az euró bevezetése. 147
A gazdasági unió korlátozásmentes, egységes piacot, közös versenypolitikát és a piaci mechanizmusokat erősítő egyéb eszközöket, a strukturális átalakulás és a regionális fejlesztés ösztönzésére szolgáló közösségi politikákat feltételez. Jelent továbbá egy makrogazdasági koordinációt, amely a költségvetési politikák átalakítására vonatkozóan is kötelező előírásokat foglal magában. Az európai integrációban létrejött gazdasági unió a nemzeti gazdaságpolitika hagyományos eszközei közül csak a közvetlen adók alkalmazását hagyta meg teljes mértékben a tagállamoknak. A monetáris unió a szuverenitás még erősebb korlátozásával jár, mivel olyan valutauniót jelent, amelyet a tagországok közösen irányítanak a közösen meghatározott makrogazdasági célkitűzések alapján. Létrehozásához három alapvető feltétel szükséges: - a nemzeti valuták teljes és visszafordíthatatlan konvertibilitásának biztosítása; - a tőkemozgások teljes liberalizálása és a bankrendszerek, valamint a pénzpiacok teljes integrációja; - végül pedig a nemzeti valuták árfolyam-ingadozásának megszüntetése és visszavonhatatlan rögzítése. A közös valuta elvileg nem feltétlenül szükséges előfeltétel, praktikus okokból azonban célszerű a létrehozása. Az euró bevezetésével a Közösség egységes monetáris politikáját kidolgozó intézmény az Európai Központi Bankok Rendszere, az egységes pénz kibocsátásáért és működéséért felelős önálló szerv pedig az Európai Központi Bank.
5.1.2.7. Kiegészítő politikák Az európai integráció célkitűzéseinek elérését elősegítő ún. kiegészítő politikák fokozatosan alakultak ki és jelentek meg formálisan is az alapszerződés módosításai alkalmával. Különösen a belső piac létrehozása igényelte a kiegészítő közösségi politikák létrehozását olyan területeken is, amelyek elsődlegesen nem gazdasági jellegűek (pl. kutatás-fejlesztés, környezetvédelem). A Maastrichti Szerződéssel ezek a kiegészítő politikák már az oktatás, a kultúra és a közegészségügy területén is megjelentek. Ennek eredményeként az Európai Gazdasági Közösség neve Európai Közösséggé változott. A kiegészítő politikák tartalmukat tekintve jogharmonizációra illetőleg koordinációra jogosítják fel a közösségi szerveket. Utóbbi minden esetben az Európai Bizottság útján valósul meg. Az egyes politikák érvényesülését közösségi költségvetésből támogatott közösségi programok segítik. A gazdasági és gazdaságfejlesztő kiegészítő politikák területén elsősorban jogharmonizációra került sor a fogyasztóvédelem és az energia területén. Jellemzően a koordináció érvényesül a kutatás-fejlesztés, az ipar, a transzeurópai hálózatok fejlesztése és a foglalkoztatás terén. A gazdasági és szociális összefogás politikájának érvényesülését a Közösség strukturális és regionális alapjaiból támogatják.
148
5.2.Az európai integráció kihatása Magyarország gazdaságának szabályozására és irányítására 5.2.1. Integrációs törekvések a rendszerváltozástól az Európai Megállapodásig A Római Szerződéssel létrehozott Európai Gazdasági Közösség léte és működése már a hetvenes évek kezdetétől befolyással volt Magyarország gazdaságának szabályozására és irányítására. A közös piacnak a tagállamok integrációjára kialakított szabályai egyre inkább érvényesültek a külkereskedelmi és az egyéb gazdasági együttműködési kapcsolatainkban, sőt a gazdaságirányításra is egyre növekvő hatást gyakoroltak. A nyolcvanas évek második felében, az EK belső piacára vonatkozó Fehér Könyv megjelenését követően a közös piac játékszabályaihoz és mechanizmusához való adaptáció szervezetté és tudatossá vált. Természetesen, a rendszerváltozásig eltelt időszakban ezt a befolyást nem szabad túlhangsúlyozni, hiszen az eltérő politikai és gazdasági rendszerek folytán a két fél kapcsolataiban magyar integrálódásról nem lehet beszélni. Helytállóbb ezt az időszakot úgy tekinteni, mint a magyar gazdaság, illetőleg a magyar gazdaságirányítás fokozatos alkalmazkodásának periódusát az Európai Közösségek valóságához. Áttörést, azaz magyar részről integrálódást jelentő kormányzati cselekvést csak a rendszerváltozás hozhatott. Az 1990 tavaszán megalakult első szabadon választott kormány egyik legfontosabb - a külkapcsolati orientációt is meghatározó, a korábbiakhoz képest ezen a téren 180 fokos fordulatot jelentő - célkitűzése az Európai Közösségekhez való azonnali társulás, majd még az ezredfordulót megelőző csatlakozás volt. A társulást létrehozó Európai Megállapodást a felek 1991. december 16-án írták alá, és az 1994. február 1-jével vált hatályossá. A rendelkezéseiből alkotott és a kereskedelmi kapcsolatokat, valamint az azokkal összefüggő kérdéseket szabályozó ún. Ideiglenes Megállapodás 1992. március 1-jétől az Európai Megállapodás hatálybalépéséig volt érvényben azért, hogy a szabadkereskedelmi övezet létrejöttére irányadó szabályok a társulási szerződés elhúzódó ratifikációjának időtartama alatt is folyamatosan érvényesülhessenek. Az Európai Megállapodás fő célja a gazdaság területén Magyarország piacgazdasággá alakulásának elősegítése és egyúttal az Európai Gazdasági Közösség befejezés előtt álló egységes belső piacának szabályaihoz, az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad áramlását biztosító gazdasági térséghez való fokozatos közelítés. Minthogy a gazdasági integráció befejezésének időtartama nem volt előrelátható, a szerződő felek ún. keretmegállapodást alkottak e cél elérése érdekében, és részletesen csak az áruk szabad mozgásához vezető utat szabályozták. A társulási szerződés Magyarország stratégiai célját, az európai integrációban való tagságot még csak hazánk kívánságaként tartalmazta a preambulumban, az Európai Közösségek és tagállamai azonban ugyanott elismerték, hogy az Európai Megállapodás segíti e cél elérését. Az időközben Európai Unióvá váló integráció 1993 tavaszán, a koppenhágai csúcsértekezleten elismerte a közép- és kelet-európai társult országoknak az Európai Megállapodásokba foglalt csatlakozási célkitűzései jogosságát, egyúttal meghatározta ennek politikai,
149
gazdasági és jogi feltételeit. Ezek ismeretében és az egyes feltételekre vonatkozó megfelelését, illetőleg felkészülési tervét külön memorandumban bemutatva, a magyar kormány - a parlament teljes egyetértésével, hatpárti konszenzus alapján - 1994. március 31-én benyújtotta csatlakozási kérelmét az Európai Unióhoz. A társulás és a tagság nyilvánvalóan eltérő követelményeket jelent az európai integrációhoz társult, illetőleg az ahhoz csatlakozott ország számára. Az előbbi nemzetközi szerződés, így a kívülálló ország jogait és kötelezettségeit csak ez az adott szerződés, a jelen esetben az Európai Megállapodás tartalmazza. Tagság esetén azonban az európai integrációban részt vevő államra az integrációt létrehozó, illetőleg módosító nemzetközi szerződések szabályain túlmenően azok a jogok és kötelezettségek is hárulnak, amelyeket az integráció erre feljogosított szervei a közösségi jogszabályokban és az egyéb közösségi vívmányokban hoznak létre. Mindezek következtében formai jogi szempontból is markáns különbség van az Európai Közösségek, illetőleg az Európai Unió által a magyar gazdaságra és annak irányítására gyakorolt hatás szempontjából aszerint, hogy ez a befolyásolás integrálódásunk melyik időszakában és milyen jogi alapon érvényesül. Mindezekre való tekintettel, az európai integrációnkkal összefüggő feladatokat és hatásokat történetileg ismertetjük, és három szakaszra osztjuk őket. (Irányát és célját tekintve a társulás, illetőleg az előcsatlakozási szakasz egyirányú cselekvést igényel. Szétválasztásuk - e jegyzet céljainak megfelelően - elsősorban arra utal, hogy melyik az az időpont, amikor az árukereskedelem liberalizációján túlmenő magyar integrációs erőfeszítések ütemét és módját sokkal inkább a mielőbbi taggá válás szándéka, mintsem az Európai Megállapodásban lefektetett általános jogharmonizációs kötelezettség határozta meg.)
5.2.2. Az Európai Megállapodás létrehozásától a csatlakozási kérelem benyújtásáig terjedő időszak feladatai A bevezetőben már volt szó arról, hogy az Európai Megállapodás a magyar gazdaság fokozatos integrációját a Római Szerződésben meghatározott négy gazdasági szabadság szabályozásához igazodó módon, keretjelleggel rendezte, kivéve a kereskedelemmel kapcsolatos szabályokat. Ez utóbbiak részletesen rendezték a felek áruforgalmi kapcsolatait, és előirányozták a kereskedelmi korlátozások fokozatos - az ipari termékek tekintetében 2001-ig megvalósuló - felszámolását. (A mezőgazdasági termékekre nézve ilyen konkrét határidőt nem határoztak meg, de az első öt évre - ugyancsak aszimmetrikus módon, a magyar gazdaságnak több lehetőséget biztosítva - szabályozták az árucsere-forgalom feltételeit, a későbbi időszakra a liberalizáció célkitűzésével rögzítették a főbb szabályozási elveket.) A szerződés magába foglalt általános és különös (a versenyre vonatkozó) jogközelítési szabályokat is. Az általános jogharmonizáció főszabálya szerint az Európai Közösségekhez fokozatosan integrálódó (ahhoz a preambulum szerint csatlakozni kívánó) Magyarországnak olyan mértékben kell közelítenie jogszabályait a Közösség jogszabályaihoz, amennyire lehetséges. A szerződés meghatározta azokat a területeket is, amelyeken a jogszabályok közelítésének különösen meg kell történnie. Ezek: vámjog, társasági jog, bankjog, vállalati számvitel és adózás, szellemi tulajdonjog, a dolgozóknak a munkahelyen történő védelme, pénzügyi szolgáltatások, versenyszabályok, emberek, állatok és növények életének és egészségének védelme, élelmiszer-jogszabályok, a fogyasztói érdekvédelem, ideértve a termékfelelősséget, közvetett adózás, műszaki szabályok és szabványok, fuvarozás és környezetvédelem.
150
A felsorolásból kitűnően tehát a szerződés nevesítette azokat a területeket és jogágazatokat, amelyeken a közös, illetőleg belső piaci integráció által kialakított közösségi jogrendszer mintául szolgálhatott a tervgazdaságból piacgazdasággá váló Magyarország számára az e célból megalkotandó új szabályai létrehozásakor. Nyilvánvaló, hogy az Európai Közösséghez történő gazdasági integrálódásunkat meghatározó, a fentiekben vázlatosan ismertetett főbb kötelezettségek alapjaiban határozták meg a magyar gazdaság működésére vonatkozó kormányzati döntéseket, azok mikéntjét. Mindenekelőtt azt indokolt kiemelni, hogy az Európai Megállapodást kihirdető 1994. évi I. törvény a létező európai gazdasági integráció szabályainak követését általános paranccsá tette. A 3. §-a szerint ugyanis nemzetközi szerződéseink, valamint jogszabályaink előkészítése és megkötése során biztosítani kell azoknak az Európai Megállapodással való összhangját, és a jogharmonizációra vonatkozóan a szerződésben előírt követelményeket érvényesíteni kell. Az 5. § szerint: "Ha a törvényjavaslat a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben 1991. december 16-án aláírt Európai megállapodás tárgykörét érinti, az indokolásban tájékoztatást kell adni arról is, hogy a javasolt szabályozás milyen mértékben tesz eleget az Európai Közösségek jogszabályaihoz való közelítés követelményeinek, illetőleg az összeegyeztethetőe az Európai Közösségek jogszabályaival." Hasonló kötelezettséget írt elő a kormány miniszterei számára a törvénynél alacsonyabb szintű jogszabályok előkészítésére nézve. A gazdaságpolitikai irányítási eszközök alkalmazásakor ugyancsak korán megfigyelhető volt a tagság iránti célkitűzésünk korai érvényesülése. Ezt bizonyítja, hogy már az első kormányzati ciklusban törekvés volt az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződésben a Gazdasági és Pénzügyi Unió létrehozására irányuló folyamatszabályozás ún. konvergenciakritériumainak lehetséges mértékű követése, jóllehet a magyar gazdaság ebben az időszakban az átállásnak még olyan jelentős problémáival küszködött (nagy tömegű magánosítás, a külpiacok teljes átállítása, növekvő munkanélküliség, recesszió), amelyek az ez irányú erőfeszítések sikerét jórészt meghiúsították. Már 1990-től kezdve önálló feladatot jelentett a magyar kormányzat és közigazgatás számára az ún. PHARE-akció kezelése. Ezt a programot 1989 őszén hozták létre az OECD tagállamai, és koordinátorává az Európai Bizottságot jelölték ki. A Lengyelország és Magyarország gazdasági helyreállítását szolgáló program kezdetben, az Európai Megállapodásra irányuló tárgyalások 1990. szeptemberi megkezdéséig szélesebb tárgykört foglalt magában, ettől az időponttól fogva segélyakcióvá vált. Végrehajtását számos gazdasági ágazatban kellett a kormányzatnak - külön erre a célra létrehozott tárcaközi bizottság segítségével - egységes szempontok szerint irányítania. A segélyakció ebben az időszakban kifejezetten a piacgazdaság létrehozását, illetőleg megerősítését szolgálta, konkrét projektekhez nyújtott vissza nem térítendő kiegészítő pénzügyi támogatást. Összességében megállapítható, hogy a magyar gazdaság irányításában már 1992-93-tól megjelentek az Európai Megállapodás kereskedelmi részének végrehajtásán túlmutató, a fokozott integrálódást hordozó és a majdani tagsági követelmények teljesítésére irányuló tartalmi elemek. Ezt a tudatos alkalmazkodási kísérletet jól tükrözi az 1994 augusztusában elfogadott első magyar integrációs kormányzati stratégia is, amely a társulási kötelezettségek teljesítésére irányuló rövid távú munkaterv mellett közép- és hosszú távú integrációs feladattervet foglalt magában (közöttük olyan, folyamatos alkalmazkodást előíró tennivalókkal, mint pl. a fenntartható növekedés feltételeinek biztosítása, az Európai Pénzügyi Rendszer második
151
szakaszához (EMS II.) való autonóm kapcsolódás lehetőségeinek vizsgálata és megvalósítása). Az európai integráció szabályaihoz való tudatos alkalmazkodás, illetőleg a megnövekedett kétoldalú gazdasági kapcsolatok szükségessé tették külön kormányzati szervezeti rendszer létrehozását is. Mindez egyfelől egy önálló tárcaközi bizottság létrehozását eredményezte a tárgyalt időszakban, másfelől elsősorban a külgazdasági kapcsolatokat ez idő tájt irányító tárcánál idézett elő változást, amely az európai ügyekkel kapcsolatos kormányzati feladatok operatív koordinátorává vált. A kormány mint testület és az egyes miniszterek felelősségének érvényesülése mellett az EKintegrációval kapcsolatos feladatok koordinálására az 1023/1992. (IV. 23.) Korm. határozat alapján létrejött Európai Integráció Tárcaközi Bizottság (EITB) négy - részben egymást átfedő - téma koordinálására kapott megbízást: a társulási megállapodás végrehajtása, az Európai Közösségek egységes piacára való felkészülés, általában az európai integrációs folyamathoz való kapcsolódásunk, illetőleg a tagságra való felkészülés. A Bizottság társelnöke az Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériumán belül létrehozott Európai Ügyek Hivatalának főtitkára és a KüM helyettes államtitkára volt. Az EITB számos albizottságot hozott létre, ezek egy része az Európai Megállapodásból eredő feladatok végrehajtásából következett, de már ekkor voltak köztük olyanok (pl. jogharmonizációs albizottság, makrogazdasági kérdések konzultációs csoportja), amelyeket a hosszabb távú feladatok ellátásának igénye hívott életre. A csatlakozási kérelem beadásához kapcsolódó memorandum a magyar csatlakozási célkitűzés megvalósíthatóságát a 2000. évben jelölte meg. 1994 decemberében az esseni csúcsértekezleten az Európai Unió elfogadta a társult közép- és kelet-európai országok irányában követendő előcsatlakozási stratégiáját, majd 1995 júliusában, Cannes-ban jóváhagyta az ennek központi elemét képező, a belső piaci szabályok átvételét és annak ütemezését szolgáló ún. Fehér Könyvet. Ezzel valójában megkezdődött az előcsatlakozás időszaka. Az eredetileg a társulási kötelezettségeken alapuló, 1995 februárjában létrejött első átfogó magyar jogharmonizációs program ettől kezdve a belső piaci feladatterv gyorsabb integrálódást megkövetelő, a 2000. évre előirányzott csatlakozáshoz ütemezett intézkedési célkitűzéseire épült. Ebben az időszakban úgy tűnt ugyanis, hogy az Európai Unió egységes belső piacára vonatkozó szabályok mielőbbi harmonizációja szükséges ahhoz, hogy Magyarország a megfelelő időben csatlakozásérettnek minősüljön, és ezáltal megvalósíthassa az évezredforduló körüli taggá válási szándékát. A gazdasági stabilizációs intézkedések meghozatala után ez az időközben a belső piaci feladattervvel egyesített jogharmonizációs program vált az egyedi kormányzati tervek számonkérési alapjává is, és ehhez igazodott a középtávú gazdasági stratégia. Az Európai Unió luxembourgi csúcsértekezlete 1997 decemberében döntést hozott az integráció kibővítéséről. Ennek alapján 1998 márciusában megkezdődtek Magyarország csatlakozási tárgyalásai, hazánk részéről a 2002. január 1-jei taggá válás szándékával, mivel időközben az Unió ezt jelölte meg a csatlakozás legkorábbi lehetséges időpontjaként. Az előcsatlakozási szakasz ezen új fázisa minőségi és mennyiségi változást egyaránt hozott az Európai Unió követelményrendszeréhez való fokozatos igazodásban. A minőségi változást
152
elsősorban az jelentette, hogy a csatlakozási tárgyalások kezdetétől az Európai Bizottság már folyamatosan ellenőrizte is a csatlakozási tárgyalások során, illetőleg a csatlakozási felkészülés keretében vállalt kötelezettségek, illetőleg feladatok teljesítését, amelyek természetesen mennyiségileg is jelentősen megnövekedtek. Az előcsatlakozási időszak magyar integrációs célú erőfeszítéseinek, a közösségi szabályok átvételének eredményeképpen a magyar gazdaság meghatározó mértékben liberalizálódott a nemzetközi gazdasági együttműködési kapcsolatokban. Ennek látványos eredménye volt 2001 nyarán a devizakorlátozások teljes körű eltörlése. Ugyanakkor e harmonizált szabályok alapján az európai integráció alapját képező négy gazdasági szabadság ténylegesen egyre inkább érvényesült az Európai Közösség és Magyarország kapcsolataiban, kivéve a munkaerő mozgását. A kifejezetten a csatlakozást célzó, illetőleg azt szem előtt tartó intézkedések mellett, meg kell említeni azokat a fejleményeket is, amelyek az Európai Megállapodás alapján hoztak létre a tagságot lényegében megelőlegező jogi helyzetet a két fél gazdasági együttműködésében. Az ipari termékek kereskedelmét illetően 2000. december 31-ével létrejött a szabad kereskedelem az Európai Közösségek és Magyarország között, a gazdasági célú letelepedés körében pedig a társulás második szakaszának kezdetétől, 2000. június 1-jétől a nemzeti elbánás érvényesül. Ugyancsak a társulási szerződés keretei között vált kereskedelmi akadályoktól mentessé a mezőgazdasági áruforgalom 70%-a. Összességében az ütemében is jelentősen felgyorsult jogi és – az ún. „közösségi vívmányok átvételének nemzeti programja” keretébe foglalt - intézményépítési harmonizációs erőfeszítések eredményeképpen Magyarország már a közeljövőben lényegében készen állhat a tagsági követelmények teljesítésére, és képes lesz eleget tenni az Unió vívmányainak, bennük a Közösség gazdasági integrációjára vonatkozó közösségi jogi szabályoknak. Kivételt ez alól azok a rendelkezések képeznek, amelyeket illetően átmeneti megoldásban állapodtak meg a felek, továbbá azok, amelyek a tagság tényéhez fűződnek. Szervezeti téren a tárgyalt időszakban a legnagyobb változást az jelentette, hogy – a korábbi integrációs erőfeszítéseket koordináló egységek egyesítésével – 1996 áprilisában a Külügyminisztériumban létrejött az Integrációs Államtitkárság. A csatlakozási folyamat egységes irányítójává - módosított statútuma szerint - 1998-ban a külügyminiszter vált, aki egyúttal a miniszteri szintű csatlakozási tárgyalásoknak is folytatója. (Az e tárgyalásokat előkészítő helyettesi tárgyalói feladatokat a brüsszeli EU-misszió vezetője látja el.) Az államtitkár által vezetett Integrációs Államtitkárság a felelős a csatlakozási tárgyalások előkészítéséért és a csatlakozási felkészülés koordinálásáért, beleértve a társulási kötelezettségek teljesítésének összehangolását is. Ez a koordináció elsősorban az EITB keretében az uniós vívmányok fejezetei szerint felállított önálló munkacsoportokban valósul meg. Az adott munkacsoport vezetését ellátó tárca felelős azért, hogy a harmonizációs és adaptációs intézkedések az egyes területeken megtörténjenek. Az általános koordinációs hatáskör alól kivételt jelent az időközben a kizárólag a csatlakozási felkészülést szolgáló pénzügyi eszközök, a PHARE- programok koordinációja, amely 1997-től a Miniszterelnöki Hivatalhoz került, 1998-tól tárca nélküli miniszter irányításával. Ugyancsak a tárca nélküli miniszter gyakorolja a 2000-ben a közlekedés és a környezetvédelem területén a csatlakozásra történő felkészülés támogatására létrehozott pénzügyi alap projektjeinek (ISPA-program) koordinációját, míg az FVM szervezeti keretein belül alakítják ki a
153
hasonló célokból létrehozott mezőgazdasági és vidékfejlesztési előcsatlakozási alap (SAPARD) magyarországi ügynöksége. A csatlakozási felkészülés fontos állomása lesz továbbá a Nemzeti Fejlesztési terv összeállítása, amelynek kidolgozásáról a Kormány a támogatási rendszerünk EU konform átalakításáról szóló 2307/1998. (XII. 30.) Korm. határozatában rendelkezett. Ennek értelmében a fejlesztési támogatások koncepciója alapján, a gazdaságpolitikai stratégiába és az elfogadott makrogazdasági sarokszámokhoz illeszkedve Átfogó Fejlesztési Tervet (ÁFT) kell kidolgozni, amely figyelembe veszi az EU csatlakozási felkészülés stratégiai szempontjait, alapját képezi a Nemzeti Fejlesztési Tervnek (NFT), és felöleli azokat a támogatásokat is, amelyek a csatlakozást követően sem válnak az EU által társfinanszírozható rendszer részévé. Az ÁFT elfogadását követően tárgyalásokat kell kezdeményezni az NFT kialakításának, az EU Bizottságának Közösségi Támogatási Kerettervével való összhang megteremtése érdekében, és véglegesíteni kell a pénzügyi finanszírozási előirányzatokat, programokat annak figyelembevételével, hogy minél több program legyen EU társfinanszírozásra alkalmas.
5.2.3. A csatlakozással bekövetkező változások Az Európai Unió Tanácsának nizzai csúcsértekezletén politikai szinten vállalt és a göteborgi csúcsértekezleten megerősített kötelezettsége alapján Magyarország várhatóan 2004-ben az európai integráció tagjává válik. A csatlakozási szerződésben meghatározandó egyes kivételektől eltekintve, a taggá válás időpontjától Magyarországra érvényesek lesznek az uniós vívmányok mindazon szabályai, amelyek a csatlakozás tényéhez kötődnek. Azokról a jogokról és kötelezettségekről van tehát szó, amelyek kizárólag a tagsággal jönnek létre. Az Európai Közösség gazdasági jellegű politikáinak az ismertetéséből kitűnően alapvetően azok a területek jelentenek a magyar gazdaságirányítás számára – tevékenységi oldalon és szervezetileg nézve egyaránt - változást, amelyekben a Közösséget a tagállamok ún. kizárólagos hatáskörrel ruházták fel. A Közösség vámuniójánál és közös külkereskedelem-politikájánál fogva a csatlakozás napjától nem érvényesül többé Magyarország külkereskedelmi rendszere, így elsősorban az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok nemzetközi forgalmára irányuló kereskedelmi szabályozás. Hasonlóképpen hatálytalanná, illetőleg alkalmazhatatlanná válnak Magyarország kereskedelmi tárgyú nemzetközi szerződései. A vállalati versenykorlátozó magatartásokra, továbbá az állami támogatásokra ugyanettől az időponttól kezdve elsősorban a közösségi versenyjog szabályai lesznek irányadóak. A tisztességtelen gazdasági tevékenység tilalmáról szóló törvényi szabályozásunk, illetőleg a hazai gazdaságfejlesztési támogatások csak azokkal összhangban, a belső piac működését nem korlátozó módon, lényegében tehát a helyi jelentőségű ügyekben érvényesülhetnek. Ezek megítélése összességében az Európai Bizottságra mint a Közösség versenyhatóságára tartozik majd. A közös mezőgazdasági politika szabályozási sajátosságainál fogva a magyar agrárgazdaság irányításának lehetőségei taggá válásunk időpontjától döntő részben megszűnnek, illetőleg a helyi ügyekre korlátozódnak. A csatlakozástól kezdve ugyanis a termelésre és a belső, ill. külpiaci forgalmazásra a közösségi agrárrendtartások vonatkoznak, és a mező-
154
gazdasági és vidékfejlesztési támogatásokat az erre szolgáló közösségi alapból folyósítják. A csatlakozás napjától eredményeznek változást a gazdaságirányítás szervezetében azok a tagságból fakadó jogok és kötelezettségek is, amelyek a közösségi döntéshozatali mechanizmusban való magyar részvétellel kapcsolatosak. Döntően a gazdaságtervezés számára jelent majd feladatot a taggá váláskor a közösségi strukturális és regionális alapokból finanszírozott támogatások hazai fogadása és felhasználása. A Gazdasági és Monetáris Unió szabályrendszere tekintetében külön is ki kell emelni azt, hogy a taggá válással Magyarországra irányadó lesz a Közösség általános makroszintű gazdaságpolitikai és monetáris fegyelme. Következésképpen követni tartozunk az ún. konvergencia-kritériumokban előírt megfelelőségi mutatókat. A csatlakozás napján azonban nem válunk tagjává az euróövezetnek, így átmenetileg fennmarad a forint árfolyamának szabályozására való jogosultságunk, jóllehet a hivatkozott monetáris fegyelem folytán ez a szabadság egyre szűkebb. Az euróövezethez történő csatlakozás napjától véget ér a magyar valuta önállósága, a közös pénz, az euró hazánkban is törvényes fizetőeszköz lesz, és a Magyar Nemzeti Bank az Európai Központi Bankok rendszerének tagjává válik.
155
Függelék A Kormányprogram az önkormányzatok gazdálkodásával kapcsolatosan az alábbiakat tartalmazza: „5. Decentralizált és depolitizált modern kormányzás és önkormányzatok 5.1. Az autonóm gazdaság, ezen belül az autonóm nonprofit szféra, abból az európai polgári igényből adódik, hogy az állam erős, hatékony, de ugyanakkor a szükségesnél nem nagyobb és nem költségesebb. A cél a decentralizált, technikailag jól felszerelt, jól képzett és megfizetett közszolgálati alkalmazottakkal tevékenykedő, egyértelműen szabályozott és ezért az informális politikai törekvéseket tudatosan háttérbe szorító állam, amelyen belül arányosan kiépített, hatalmi ágak szerint fölállított ellensúlyok működnek. 5.2. A Kormány egyik alapvető feladata a decentralizáció, a túlzottan központosított kormányzati hatalom ésszerű lebontása. Ebből a szempontból alapvető feladat a települési önkormányzatok hatásköreinek bővítése és hatáskörök pénzügyi alátámasztása önkormányzati finanszírozási reform útján. Az Európai Uniós csatlakozás határozottan megköveteli - az egyébként is szükséges, de politikai okokból rendre elhalasztott - önkormányzati reform végrehajtását. A Kormány elképzelése szerint a reform három részből áll. Az alap a községi és városi, azaz a lakossághoz legközelebb álló önkormányzatok autonómiájának megerősítése, ezt követi az un. "kis térségek" - alapvetően az önkormányzatok társulásával való - kialakítása, végül pedig a regionális közigazgatás létrehozása. Így a kormányzati periódus végére a jelenlegi megyei önkormányzatok helyett kiépíthető a választott regionális önkormányzatok rendszere. A Kormány ezzel összhangban álló önkormányzati finanszírozási reformot dolgoz ki. 5.3. Az önkormányzatok megerősítésével párhuzamosan a központi kormányzat dekoncentrált szervei radikálisan csökkenthetők. A regionális önkormányzatok létrejötte után a megyei hivatalok regionális közigazgatási hivatalokká alakulnak át. 5.4. Az állami szabályozás egyfajta közérdekű szolgáltatás, amely csak akkor éri el célját, ha nem lépi túl a feltétlenül szükséges mértéket. Ezért kíván a Kormány új lendületet adni a deregulációnak, a felesleges szabályok, a bürokrácia visszaszorításának. Most szigorú lesz a Kormány: nem csak megrostálja a zömmel alacsony szintű jogszabályi rendelkezéseket, hanem eleve a túlszabályozás megakadályozása, tehát az ésszerűség jegyében építkezik. Egyszerűsödik a hatósági tevékenység, javul az állami közszolgáltatások minősége. Kiterjed az ún. elektronikus kormányzás hatóköre, az informatika beépül a mindennapi életbe, általánossá válik a digitális, illetve az Internet alapú ügyintézés. 5.5. A Kormány folytatni kívánja a köztisztviselői életpályák és illetmények rendezésére irányuló lépéseket, kiiktatva azonban a politikai befolyásolás lehetőségét, az e téren tapasztalható túlhajtásokat. A közszolgálat személyi állománya az elmúlt években sajnálatos módon jelentősen leromlott. Az ok egyértelmű: ahogyan nőtt a köztisztviselőkre nehezedő politikai személyi nyomás, úgy csökkent a szakma presztízse. E torzulásokat a Kormány megszünteti.”
A Kormányprogram a gazdaságpolitikával összefüggésben az alábbiakat tartalmazza:
156
„VII.fejezet Gazdaságpolitika 1. A gazdaság állapota A magyar gazdaság a 90-es évek közepén - óriási társadalmi erőfeszítéssel - túljutott a piacgazdasági átmenet válságán, gyorsuló ütemben növekedni és igazodni kezdett az egyre keményebb verseny követelményeihez. Létrejöttek a sikeres gazdasági felzárkózás alapvető feltételei. A most záruló kormányzati periódusban - bár a növekedés fennmaradt és az infláció mérséklődött - a gazdaság teljesítménye lényegesen elmaradt attól, amit a külső és belső feltételek lehetővé tettek és kedvezőtlen jelenségek mutatkoznak. Így különösen 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
A gazdasági növekedés üteme immár két esztendeje csökken, Az ipari termelés növekedése lelassult, lényegében stagnál, A beruházások nem növekednek, a felhalmozási ráta alacsony, Az export növekedési üteme drámaian visszaesett, A foglalkoztatottság növekedése megállt, sőt némileg ismét csökkent, A magyar gazdaság tőkevonzó képessége lényegesen mérséklődött, Az államháztartás hiánya, korrekt számbavétel mellett, lényegesen meghaladja a korábban jelzett, illetve a 2002-re tervezett mértéket, 8. Az idei évre vonatkozó költségvetés (a két éves költségvetés részeként) a reál és pénzügyi folyamatokban végbement változások és az áttekinthetetlen kormányzati döntések miatt már nem ad eligazítást sem az állam, sem pedig a gazdaság szereplői számára, 9. Az államadósság GDP-hez viszonyított aránya ismét növekedni kezdett.
A világgazdasági feltételek 2001-es romlása természetesen közrehatott e jelenségek kialakulásában, de a kedvezőtlen tendenciák már korábban megkezdődtek és a külső körülmények által indokolnál erőteljesebben mutatkoztak. 2. A sikeres Magyarország gazdasági programja 2.1. A Kormány alapvető gazdaságpolitikai célja, hogy az ország fejlődését - a kedvezőtlen jelenségek ellenére tartósan gyors ütemű, az export és beruházok által vezérelt, kiegyensúlyozott növekedési pályára terelje és ezzel megteremtse a jóléti rendszerváltás megvalósításának feltételeit. Így -
szűkíthető a fejlettségi rés Magyarország és Európa fejlett országai között; lehetővé válik, hogy a gazdasági teljesítményekkel összhangban érzékelhetően emelkedjen az emberek életszínvonala, erősödjön a létbiztonság és javuljanak a lakosság életkörülményei; elérhető, hogy csökkenjen a szegénység, és az átalakulás eddig veszteseinek életlehetőségei is számottevően javuljanak; megvalósulhat a vidék, a hátrányos helyzetű térségek fokozott fejlesztése.
2.2. A Kormány a gazdaságpolitikát vezérlő kiemelkedően fontos célnak tekinti az Európai Unióhoz való csatlakozást (a tervek szerint 2004-ben), majd pedig a monetáris uniós tagságra való felkészülést. Az ezt megvalósító program hatékonyan támogathatja az ország teljesítőképességének (növekedési potenciáljának) erősítését és felemelkedését. A Kormány az Európai Unióhoz való csatlakozási stratégia legfontosabb elemeinek tekinti: -
a csatlakozási tárgyalások lezárását még az idén; a Nemzeti Fejlesztési Program véglegesítését és a szükséges intézmények kialakítását; a monetáris unióhoz való csatlakozás (maastrichti) kritériumainak teljesítésére vonatkozó stratégia kialakítását (az euró bevezetése és a monetáris unióba való belépés ütemezése az Európai Unióhoz való csatlakozás függvényében alakul, várhatóan);
157
-
az uniós pénzügyi források legszélesebb körű felhasználását lehetővé tevő pénzügyi és intézményi feltételek megteremtését.
2.3. A Kormány gazdaságpolitikája kialakításakor a következő alapelveket tartja szem előtt. 2.3.1. Az átláthatóság növelése a döntéshozatal minden területén a gazdaságpolitika iránti bizalom megteremtésének a kulcsa. A Kormány ennek érdekében áttekinthetővé és ellenőrizhetővé teszi a közpénzekről való döntéseket, s általában a kormányzati munkát. 2.3.2. A Kormány a gazdaság teljesítményének növelését a stabilitás megőrzésével és a kiszámíthatóság növelésével kívánja ösztönözni. A stabilitás fenntartása alacsony inflációs környezetet és összhangban lévő belső és külső egyensúlyt igényel. Ennek érdekében a Kormány együttműködik a gazdasági szereplők különböző csoportjainak érdekeit képviselő szervezetekkel a gazdaság-politikai programok kialakításában és a gazdaságpolitikai döntések előkészítésében. 2.3.3. A Kormány kiemelt feladatának tekinti, hogy a rendelkezésére álló eszközökkel elősegítse az ország versenyképességének javítását: -
az oktatás, szakképzés, továbbképzés fejlesztésével célja a tudásalapú társadalom kialakítása és a munkaerő-források bővítése és minőségének javítása; a beruházás- és befektető-barát politika megvalósításával célja, hogy a modernizáció és innováció a gazdaság minél szélesebb körére kiterjedjen, megteremtve a magas termelékenységnövekedés alapjait; az adórendszer átalakításakor kiemelten kezeli a versenyképesség javításának szempontját; védi a tulajdonosok és befektetők érdekeit; a belföldi megtakarításokat ösztönző és a külföldi forrásokat vonzó feltételekkel biztosítja a magas növekedési pálya finanszírozási hátterét.
2.3.4. A Kormány fontosnak tartja, hogy a piaci verseny tiszteletben tartásával építse tekintélyét. Ennek érdekében az állami tevékenységek során is teret enged a versenynek, pártolja az állam hatékony működését szolgáló érdekeltségi és finanszírozási konstrukciók kialakítását, az állammal való partnerségre épülő feladatellátást. 2.4. A Kormány hatékony, esélyegyenlőséget növelő állami szerepvállalást valósít meg. Ezért: -
arra törekszik, hogy gazdaságpolitikájával stabil, kiszámítható környezetet teremtsen a magyar gazdaság minden szereplője - gazdálkodók, munkavállalók, megtakarítók, fogyasztók és befektetők - számára; csökkenti az állami újraelosztás mértékét és nagyobb szerepet kíván adni az állampolgári döntéseknek, így a választási lehetőségeket kínáló biztosítási rendszereknek; fontosnak tartja, hogy a kormányzati beavatkozások köre a minimálisra csökkenjen, a döntések egyre inkább helyi és regionális szintre kerüljenek és ezzel együtt a pénzügyi források decentralizálása megvalósuljon; az esélyegyenlőséget növelő intézkedésekkel, programokkal fellép a társadalmi egyenlőtlenségek további éleződése és újratermelődése ellen.
2.5. A Kormány egyik legfontosabb célja az esélyteremtő állam megteremtése. Ennek eszközei: -
magas szintű foglalkoztatottság a kiszámítható és hiteles gazdaságpolitika révén; a leszakadó régiók felzárkóztatása fejlesztések és az innováció feltételeinek javítása útján; az infrastruktúra fejlesztése az állam fogyasztási célú kiadásainak rovására; a humántőke bővítése és olyan programok bevezetése, amelyek növelik az alacsonyabb jövedelmű rétegekből származók továbbtanulási esélyeit; a szegénység elleni fellépés munkalehetőséget teremtő, illetve képzést-átképzést segítő programokkal és jövedelempolitikai eszközökkel; a biztosítási elv érvényességi körének kiterjesztése; a szociálpolitikai és gazdasági indítékú lépések egyértelmű szétválasztása.
2.6. A gazdaságpolitika érvényesülését segítő lépések fő irányai:
158
-
a közterhek csökkentése és ezzel a gazdaság jövedelemtermelő képességének erősítése, az infrastruktúra gyorsított fejlesztése érdekében a közlekedés, a környezetvédelem beruházásainak növelése, az EU programok beindítása, a közszolgáltatások színvonalának növelése, így különösen az oktatás és az egészségügy fejlesztése, és az ügyfélbarát eljárások bevezetése, olyan jövedelempolitika kidolgozása és a gazdaság szereplőivel egyeztetett végrehajtása, amely megalapozza a jólét gyarapodását, a jóléti rendszerek megújítása az aktív eszközök, az átképzést és foglalkoztatást eredményező formák előtérbe kerülésével, a foglalkoztatás jelentős bővítésével, a válságterületeken (mezőgazdaság, egészségügy) a változások elindítása, az államháztartás fenti gazdaságpolitikai célokhoz igazodó alakítása, a gazdasági növekedésből származó többletbevételek ennek megfelelő elosztása. 3. A vállalkozások feltételeinek javítása
3.1. A Kormány a vállalkozások feltételeinek javítását elsődleges fontosságúnak tartja a gazdasági növekedés, a beruházások és az export ütemének növeléséhez. Ezt szolgálja a gazdasági stabilitás, a kiszámítható és az átlátható gazdaságpolitika. 3.2. A Kormány a kis- és középvállalkozások fejlődését támogatva és a vállalkozók biztonságérzetének növelésére átfogó programot hirdet meg. Ennek fő elemei a közterhek csökkentése, az adókedvezmények kiterjesztése, az adminisztrációs terhek mérséklése, a különböző pályázatok normatívvá tétele, illetve a nagyobb beruházási pályázatoknál a beszállítói hányad előírása, a fejlesztéseket ösztönző intézmények erősítése. 3.2.1. 2003-tól a Széchenyi-tervben teljes körűen szerepeltetjük a közösségi forrásokból várhatóan támogatásra kerülő célokat. Felülvizsgáljuk az eddigi programokat, és a tervet összehangoljuk az EU támogatáspolitikai irányelveivel. 3.2.2. A Kormány célja a kockázati tőke bekapcsolása a kis- és középvállalkozások és az innováció finanszírozásába. 3.3. A Kormány célja a vállalkozások modernizációját és környezetének fejlődését szolgáló fejlesztési politika (út, vasút, környezetvédelmi beruházások, informatika, kutatás és fejlesztés) megvalósítása. 3.4. A Kormány ösztönzi a működőtőke-beáramlását. Ennek érdekében a gazdaságdiplomáciai lépések mellett a fő vonzerőt a versenyképesség megőrzésével biztosított jó jövedelmezőségi viszonyok jelenthetik, továbbá a jó vállalkozási feltételek és a szabályozás átláthatósága, valamint az állami szerepének világos és hiteles tisztázása. 3.5. A tőzsde fejlesztésére intézkedés-csomag összeállítása: - az árfolyamnyereség-adó eltörlése; - tőkepiaci módszerek alkalmazása a privatizációban; - a vállalatok tőzsdére vitelének ösztönzése a Széchenyi-tervben. 3.6. A Kormány folytatja a privatizációt annak érdekében, hogy az ÁPV Rt.-ben átlátható, tiszta profilú - nemzeti szempontból stratégiai fontosságú vállalatokra korlátozott - állami vagyonkezelés váljon lehetővé. 3.7. A Kormány célja az állami bürokrácia csökkentése az adórendszer átalakításával, a számviteli és adatszolgáltatási kötelezettségek egyszerűsítésével.
159
4. A költségvetés-politika átláthatóságának és hatékonyságának a növelése 4.1. A Kormány módszertani, költségvetés- és adópolitikai, valamint intézményi fejlesztéseket vezet be. Ezzel megteremti az Európai monetáris uniós tagság fiskális kritériumainak teljesítését. Ennek elemei: 4.1.1. Az Európai Uniós államháztartási számbavételi rendszer - ESA95 - szerinti tervezés, nyilvántartás és elszámolásra való átállás bevezetése 2003-tól. 2002-tõl fokozatosan a költségvetés részeként kezeljük az ÁPV Rt. (illetve jogutódjai) gazdálkodását, az autó-pályaépítés teljes finanszírozását, illetve az MFB államot helyettesítő valamennyi korábbi döntésű kiadását. 4.1.2. 2003-tól helyreállítjuk az éves költségvetések gyakorlatát. A középtávú fiskális politikát - a kormányprogramot konkretizáló, négy évre szóló - középtávú költségvetési kerettörvény-javaslatban kívánjuk megszabni. Ebben a bevételek - és ehhez igazodóan az adócsökkentések - meghatározása alapján, a fő kiadási területekre vonatkozóan a Parlament előzetesen rögzítené a keret-előirányzatokat. A részletes és végleges előirányzatok eldöntése - ennek során az esetleges elmozdulások figyelembevétele, a kerettörvényben szereplő számok korrigálása az éves költségvetési törvényekben történik meg. 4.1.3. 2003-ban elkészítjük a következő középtávú gazdasági tervünket, igazodva az EU következő tervezési ciklusához. Ennek keretében megvizsgáljuk az olimpiai pályázat ügyét, figyelembe véve a közeljövőben elkészülő megvalósíthatósági tanulmánymegállapításait. A Kormány fontosnak tartja az olimpia eszméjét és a gazdasági lehetőségek függvényében mindent megtesz az olimpia megrendezése jogának megszerzéséért. 4.2. A Kormány célja az állami újraelosztás mértékének évi átlagos 1 százalékpontos csökkentése, valamint az államadósság GDP-hez mért arányának további mérséklése. 4.3. A Kormány célja az államháztartás hiányának csökkentése, 2006-ra a GDP 2,5%-ra. Ezt puritán, takarékos költségvetési kiadáspolitikával valósítja meg, amely kiemelt prioritásként kezeli a magas növekedési pálya költségvetési megalapozását, s ezen belül különösen a vállalkozások gazdálkodási feltételeit, valamint a társadalmi szolidaritás szempontjait. 4.4. Elérjük az EU felvételünk után megnyíló közösségi források maradéktalan igénybevételét, s felkészülünk a pénzeszközök fogadására, az államháztartáson belül a hazai társfinanszírozás forrásainak biztosítására a felhalmozási kiadások prioritást kapnak. 4.5. A 2003-2006-os államháztartási kiadásnövekedésen belül: -
Döntően hazai forrásokból finanszírozzuk az egészségügy, az oktatás, a közigazgatás és a rendvédelem megerősítését, ezen belül a bérek felzárkóztatását; Hazai és EU-forrásokból fedezve emeljük az államháztartás beruházási kiadásait, s ennek során koncentrált beruházásokra kerül sor a közlekedésben, a környezetvédelemben, az informatikában. EU-s és hazai forrásokból megakadályozzuk a vidék, illetve falufejlesztés, az agrárium válságának mélyülését és segítjük a pozitív szerkezeti átalakítását.
4.6. Átalakítjuk az adópolitikát a versenyképesség és a foglalkoztatottság növelése és a gazdasági aktivitás kibővítése érdekében. A 2003-2004-re szóló, 2002. őszén elfogadásra kerülő adótörvény módosítások keretében módosítjuk a személyi jövedelemadózás és a társadalombiztosítási járulékok rendszerét. A személyi jövedelemadó terhelés csökken és a minimálbért kereső alkalmazottak adómentességet kapnak. -
Fokozatosan megszűnik a munkáltatókat terhelő fix összegű egészségügyi hozzájárulás. Felülvizsgáljuk és csökkentjük az adónemek számát, az adózók befizetései szempontjából összevonjuk az azonos adóalap utáni terheket. Bevezetjük az Egyszerűsített Vállalkozói Adót (EVA). Az EU jogharmonizációra tekintettel mérsékeljük a forgalmi adózásban fennálló túlzott különbségeket. Korszerűsítjük a helyi adózás törvényi keretszabályozását.
160
4.7. A Kormány intézkedéseket hoz annak érdekében, hogy a jövőben az adóellenőrzést ne lehessen politikai célokra felhasználni. 4.7.1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a jövőben adóügyekben is eljár. 4.7.2. Új törvényi szabályozást kezdeményezünk és helyreállítjuk az APEH szigorúan szakmai működését. A szabályozással rögzítjük az ellenőrzésre való kiválasztás mechanizmusát, az eljárások tárgyszerűségét szavatoló megoldásokat vezetünk be. Az APEH vezetők szakmai kinevezési feltételeit rögzítjük, az elnöki, alelnöki kinevezés kellően hosszú időtartamára törvényi garanciákat javasolunk. Az új szabályozással az adóhatóságot függetlenné tesszük a politikától. 4.7.3. Az adórendőrséget az APEH keretein belül megszüntetjük és az adócsalásokat üldöző szervezetet más nyomozó hatóság keretében, szigorúan törvényes szabályozás és feltételek mellett működtetjük tovább. 4.8. A Kormány egyik fontos törekvése a közszolgáltatások színvonalának jelentős javítása, ügyfélbarát rendszerek kiépítése. 4.9. A Kormány a minél teljesebb átláthatóság megvalósítására bevezeti az "Üvegzseb-programot". Ennek keretében: 4.9.1. Egyértelműen szabályozza a közbeszerzést és ellenőrzi a szabályok betartását; 4.9.2. A nyilvánosság ellenőrzése mellett, világosan megfogalmazott pályázatokkal szavatolja a privatizációs eljárások átláthatóságát; 4.9.3. Nyilvánosságra hozza az állami szerződéseket; 4.9.4. Visszaállítja a választások előtti közigazgatási államtitkári és jegyzői jelentések rendszerét, amelyben egy adott terület felelős vezetője beszámol az elmúlt négy év munkájáról. 4.10. A Kormány felülvizsgálja és az Európai Uniós normáknak megfelelően átalakítja a Kincstári rendszert, új törvényben szabályozza az államháztartás működését. 4.11. A Kormány célja a közigazgatás átfogó reformjának és fejlesztési programjának kidolgozása. Ennek keretében érvényesítjük a regionalitás, teljesítményelv és a szakmai követelmények szempontjait és az Európai Unióhoz való csatlakozásra való felkészülés követelményeit. 4.12. A Kormány kiemelt fontosságúnak tartja az állami vagyon kezelésének átláthatóságát és hatékonyságát, valamint a privatizáció folytatását. 4.12.1. A nemzetgazdaság stratégiai érdekeinek érvényesítésével a privatizációt befejezzük. A magánosítás során nyílt versenyeztetést alkalmazunk. 4.12.2. Befejezzük a kárpótlási jegyek beváltását részvényekre, illetve azokat - az eredeti jogosultak számára életjáradékra váltjuk át. 4.12.3. Kezdeményezzük a Magyar Fejlesztési Bankra vonatkozó törvényi előírások átalakítását. Az MFB tevékenységét a költségvetési kockázatok szempontjából átláthatóvá tesszük és működési feltételeit az általános piaci követelményekhez igazítjuk. Az MFB letisztított funkciókkal mindenekelőtt az EU által támogatott programok finanszírozásában kap szerepet.
161
5. Jövedelempolitika 5.1. A kormányzati jövedelempolitika legfontosabb alapelve, hogy a lakossági jövedelmek a gazdasági teljesítménnyel és a versenyképesség megőrzésének céljával összhangban alakuljanak. 5.2. A jövedelempolitika hatékonyságának növelése érdekében visszaállítjuk az Érdekegyeztető Tanács és a közszolgálati érdekegyeztetés intézményeit. Az itt folyó bértárgyalások mellett napirendre tűzzük a gazdasági, költségvetési tervekkel, az adózási feltételekkel kapcsolatos kormányzati elképzelések megtárgyalását is. 5.3. A közszférában úgynevezett felzárkóztató program indul, melynek keretében - 2002. közepétől 2004. január 1-ig - egyszeri, jelentős bér-kiigazítás valósul meg a közalkalmazottak körében. Ezt követően folyamatos felzárkóztatásra kerül majd sor, melynek során a közszféra keresetei minden évben a GDP-t meghaladó mértékben emelkednek. 5.4. A kormányzati jövedelempolitika az érdekegyeztetés során azt célozza, hogy a versenyszektorban a reálkeresetek folyamatosan a termelékenység és a jövedelmezőség arányában növekedjenek, s ez álljon összhangban a magyar gazdaság fejlődésének versenyképességi és egyensúlyi követelményeivel. 5.5. Elősegítjük a lakossági megtakarítások növekedését a tartós megtakarítási formák adózási kedvezményeinek megőrzésével, a kamatadó 0%-os mértékével és az adószámlán keletkező árfolyamnyereség adómentességének visszaállításával. 6. Foglalkoztatáspolitika 6.1. A munkaadókkal és a munkavállalókkal megállapodunk a törvényes munkaidő csökkentéséről és ezzel is elősegítjük a részmunkaidős foglalkoztatás terjedését. 6.2. Kezdeményezzük a Munka Törvénykönyve módosítását. Ennek keretében szavatoljuk a heti két teljes pihenőnapot úgy, hogy ezek egyike vasárnap legyen és a pihenőnapon végzett munkáért járjon kiemelt díjazás. 6.3. A szervezett munkaerőpiacon megerősítjük és szélesítjük a nem hagyományos munkavégzési formákat: 6.3.1. Célunk új jogi keretek kialakítása a nem hagyományos munkavégzési formák számára. 6.3.2. A civil szervezetekkel és az önkormányzatokkal együttműködve a szociális ellátásban, a háztartási szolgáltatásokban, a kisegítő munkákban új foglalkoztatási formákat teremtünk. 6.3.3. A távmunka feltételeit fejlesztjük, így az otthoni internet költségeit a vállalkozásoknál teljes egészében elszámolhatóvá tesszük. 6.4. A munkaerőpiacon hátrányos helyzetben lévő csoportokat célzott programokkal segítjük. 6.4.1. A megváltozott munkaképességűek rehabilitációját szolgáló érdekeltségi és támogatási rendszert korszerűsítjük. 6.4.2. A gyermekükről gondoskodó nők, s kivált a férj nélkül élő asszonyok munkavállalását megkönnyítjük. 6.4.2.1. A munkaügyi intézményrendszer legfontosabb feladata a pályakezdők mielőbbi foglalkoztatásának elérése. 6.4.2.2. A romák foglalkoztatását segítve nagyszabású és átfogó programot indítunk. 6.4.2.3. A munkanélküli ellátás rendszerét átalakítjuk. A munkanélküli járadék mellett fix összegű munkanélküli segélyt is bevezetünk.
162
6.5. Felülvizsgáljuk a közszolgálati törvényeket és újraszabályozzuk a köztisztviselők, a közalkalmazottak és a szolgálati törvény hatálya alá tartozók helyzetét, kereseti rendszerét és kedvezményeit. 6.6. Létrehozzuk az egységes foglalkoztatási nyilvántartást. Hatásosabbá tesszük a munkaügyi ellenőrzés rendszerét. 6.7. Rendezett munkaügyi kapcsolatokat kívánunk elérni, s ennek érdekében az érdekeltekkel szociális párbeszédet folytatunk. 6.8. A civil szervezetek között a munkaadói és munkavállalói érdekképviseletek számára is felajánlható lesz az SZJA 1%-a és e szervezetek is indulhatnak a különböző hazai illetve EU pályázatokon. 7. Monetáris politika 7.1. A Kormány tiszteletben tartja az infláció mérsékléséért és az árstabilitás megvalósításáért felelős Magyar Nemzeti Bank (MNB) függetlenségét. 7.2. A Kormány tudatában van annak, hogy a monetáris politika csak reális inflációs cél megjelölése esetén alkalmazhatja sikerrel az inflációs célt követő jegybanki politikát. A kamatpolitika segíti az infláció csökkentését, ami egyben a legjobb ösztönzője a megtakarításoknak. 7.3. A kormányzat a gazdaságpolitika rendelkezésére álló eszközök összehangolt alkalmazásával támogatja az infláció folyamatos mérséklődését és ezzel a kormányzati ciklus végére előkészíti Magyarország monetáris uniós tagságát. Az infláció mérséklését segíti a várakozások csillapodása, mivel reális, megvalósítható célokat tűzünk ki és ezek elérését közgazdasági eszközökkel biztonságosan segítjük. 7.4. Az árfolyampolitika jelenlegi kereteit fenntartjuk, az Európai Árfolyam-mechanizmussal (ERM II) konform ± 15%-széles sávos árfolyamrendszert megőrizzük. A gazdaságpolitika a monetáris politikával együttműködve törekszik arra, hogy a forint árfolyama kiszámítható, alapvetően a gazdasági folyamatok alakulásától vezérelt, a versenyképességet támogató pályán mozogjon. Miközben az ország gyors felzárkózásának kulcstényezője, hogy sikerüljön megőrizni vonzerejét a külföldi működőtőke befektetések számára a gazdaság- és monetáris politika fontos célja az is, hogy összehangolt lépésekkel kivédje a rövidebb, hosszabb távú spekulatív tőkeáramlások esetleges romboló hatását. 7.5. A Kormány a monetáris unióhoz való csatlakozás feltételeinek mielőbbi teljesítése érdekében jó együttműködésre törekszik a jegybankkal. Az euró bevezetésének és a monetáris unióhoz való csatlakozás időpontjáról a Kormány az Európai Unióba való belépéskor hoz döntést. 7.6. A sikeres monetáris politika viteléhez alapvető fontosságú a jegybank független, de szakmai alapokon megvalósuló működése, amelyhez a szükséges feltételeket megteremtjük. A Monetáris Tanács tagjai függetlenségének megerősítésére módosítjuk a jegybanktörvényt. 8. Önkormányzati finanszírozás 8.1. A Kormány célja, hogy a létrejövő regionális önkormányzatok működésének megkezdésekor a finanszírozási rendszer átalakítása is befejeződjön. Az átalakításnak olyannak kell lennie, amely a jelenlegi két fő problémát kiküszöböli: − −
biztosítani kell a feladatok végrehajtásához szükséges forrásokat, kiszámíthatóvá kell tenni a rendszert.
8.2. A jövőben új vagy többlet feladat előírásakor a teljes fedezetet biztosítani fogjuk az önkormányzatok részére. 8.3. Az SZJA-n belül duplájára növeljük a szabad rendelkezésű, un. helyben maradó részt. A szabad források növekedése természetesen növeli a települések közötti jövedelem különbségeket, ezért nagyobb figyelmet fordí-
163
tunk ezek mérséklésére. A mérséklés azonban nem jelenthet teljes kiegyenlítést és nem csökkentheti a magasabb jövedelemmel rendelkezők érdekeltségét a helyi források feltárásban és realizálásában. 8.4. Az egyedi döntést igénylő központi támogatások felhasználásáról való döntést a régiókhoz rendeljük. A regionális önkormányzatok létrejöttéig e decentralizált jogokat (pl. a fejlesztési támogatások esetén) a regionális fejlesztési tanácsok gyakorolják. 8.5. A feladat és hatáskörök átrendezéséhez illesztjük az önkormányzatok egymás közötti forrásmegosztását, jelentősen csökkentjük a normatívák számát, ezek belső tartalmát korszerűsítjük. 8.6. A Kormány megvalósítja az anyagilag független önkormányzati rendszert, mely az autonóm önkormányzat feltétele. 8.7. Az önkormányzati szférában is kialakítjuk az érdemi érdekegyeztetés kereteit. 8.8. A Kormány kezdeményezi az önkormányzatok pénzügyi és törvényességi ellenőrzésének hatékony, az önkormányzati alapjogokkal összehangolt megoldását. 9. A közlekedés feltételeinek fejlesztése 9.1. A közúti közlekedési infrastruktúra fejlesztésében stratégiai cél az MO, M3, M5, M7 autópályák és a kapcsolódó gyorsforgalmi utak építésének befejezése, illetve folytatása, továbbá a 4-es, 6-os és 8-as fő közlekedési utak gyorsforgalmi úttá fejlesztése. Ezzel egyidejűleg növekvő források szolgálják a települések közötti, illetve a településeket elkerülő úthálózat fejlesztését és karbantartását. Különös súlyt fektetünk a nehezen megközelíthető kistelepülések feltáró útjainak kiépítésére, illetve korszerűsítésére. 9.2. A tömegközlekedés minőségének javítása érdekében fejlesztjük a közúti és a vasúti járműparkot. Részben regionális állami közlekedési vállalatokkal végeztetjük el a személy- és áruszállítást. Elérjük a köztulajdonú közlekedési vállalatok szoros együttműködését azért, hogy egységes elveken nyugvó tarifa rendszer alapján öszszehangolt, összekapcsolható szolgáltatást nyújtsanak az utazók számára. Növeljük a nagyvárosokon kívüli, a tömegközlekedéssel elérhető "P+R" parkolók számát. Folytatjuk a korábban megkezdett metróépítési programot. 9.3. A helyi tömegközlekedés színvonalas működése érdekében normatív költségvetési támogatást vezetünk be. 9.4. Korszerűsítjük az elavult járműparkot. A környezetvédő megoldásokat ebben az esetben is adókedvezményekkel ösztönözzük. 9.5. Végrehajtjuk a pályavasút és a vállalkozó vasút gazdálkodásának szétválasztását, valamint a MÁV irányításának reformját. Megvalósítjuk a nemzetközi gyorsvasúti hálózathoz történő harmonikus csatlakozást, a tranzitvonalak és a kocsipark modernizációját, támogatva a kombinált fuvarozás és a logisztikai központok fejlesztését. 9.6. Kezdeményezzük 2003-ban egységes közlekedési törvény megalkotását és a közlekedésfejlesztésről hosszú távú feladatairól szóló országgyűlési határozat elfogadását. 10. A környezetvédelemben fordulatot érünk el 10.1. Az 1997-ben elfogadott Nemzeti Környezetvédelmi Programot továbbfejlesztve nagyobb hangsúlyt helyezünk a környezetvédelmi vizsgálatok elvégzésére, a működő rendszereknél a környezetet védő szabályok betartására és a "szennyező fizet" elv érvényesítésére. 10.2. A környezetvédelmi beruházásokat jelentősen gyorsítjuk, összhangban az EU felvételi tárgyalásokon született megállapodással. 10.2.1. Mindenekelőtt fejlesztjük, bővítjük a csatornázást és a szennyvíztisztítást, ami hozzájárul a lakosság életminőségének javulásához. Célunk, hogy a kormányzati időszak végére a lakosság kétharmada csatornahálózatra kötött lakásban éljen.
164
10.2.2. Jelentős forrásokat kap a hulladékkezelés is. Elkerüljük a lakossági igénybevételi díjak túlzott emelkedését, ezért a fejlesztések finanszírozásában az államháztartás és az EU forrásait tekintjük alapvetőnek. 10.2.3. Mind szélesebb körben alkalmazzuk a biológiai szennyvíztisztítást, ami műtárgyépítéses megoldásnál jóval olcsóbb. 10.2.4. Komplex intézkedésekkel elérjük, hogy az erőművek és a hulladékégetők légszennyezése sehol ne haladja meg az európai uniós előírásokat. 10.3. Kedvezményekkel segítjük a hulladék feldolgozó háttéripar fejlődését. Országos programot indítunk annak érdekében, hogy a lakosság közreműködjön a szelektív hulladékgyűjtésben. Támogatjuk a másként nem hasznosítható hulladék megsemmisítését szolgáló önkormányzati fejlesztéseket. Segítjük a településeket, hogy 2003-ig megvalósítsák a szervezett hulladék szállítást. 10.4. A gazdasági életre vonatkozó szabályrendszerben fokozottan érvényesítjük a környezetvédelmi szempontokat. Ennek hatására a vállalkozói szféra környezetvédelmi kiadásai emelkedni fognak. 10.5. A Tisza-völgy és mellékfolyóinak árvízvédelme érdekében új és működőképes védelmi programot valósíthatunk meg, ami elsősorban a víz elvezetésére és lehetséges mértékű hasznosítására szolgál, s nem a gátak magasságának emelését tekintjük egyedül hatásosnak. 10.6. "Százmillió fa" program keretében százmillió fát ültetünk az évtized végéig. Ebből egymilliót a települések belterületén, tízmilliót pedig a települések körüli zöld gyűrűként. 10.7. Végrehajtjuk a nemzetközi környezet-egészségügyi akcióprogramot, amelyben kiemelt szerep jut az allergiát előidéző tényezők visszaszorításának. 10.8. A környezet állapotát mérő megfigyelő rendszerek fejlesztésére jelentős eszközöket fordítunk annak érdekében, hogy a környezet megóvására irányuló döntések megalapozottabbá váljanak. 10.9. Igényeljük és bátorítjuk a helyi közösségek és a környezetvédő mozgalmak részvételét a környezetvédelmet érintő állami, önkormányzati döntési folyamatokban. 11. Energiapolitika 11.1. A Kormány energiapolitikája tudomásul veszi, hogy a magyar energiaigények kielégítésében (miként számos EU-országban is) döntő az import szerepe. 11.2. A kormányzat alapvetően piaci eszközökkel befolyásolja az energetikában is a fogyasztói-termelői magatartást, végrehajtja a liberalizációt és segíti a piaci keretek EU-konform kialakítását. Ugyanakkor a szférában az állami tulajdonú társaságok hatékony és biztonságos működésére is szükség van. 11.3. A gazdaságilag szükséges, de a lakosság számára túlzott terhet jelentő hazai áremelkedések elkerülését az energiatermelők nem finanszírozzák, itt csakis állami szerepvállalás lehetséges. A fogyasztói árváltozások esetén a szükséges kompenzációról - a rászorultak körében szociális alapon - költségvetési és egyéb külső források bevonásával, illetőleg szociális tarifa alkalmazásával az állam gondoskodik. 11.4. Költségvetési eszközökkel támogatunk energia-takarékosságot eredményező programokat. 12. Információs társadalom 12.1. Magyarország útja az elektronikus Európa útja; nincs más modell, mint a tudás alapú, információs társadalom. Az információ társadalma sem létezhet a kor követelményeinek megfelelő, a gazdaság és kereskedelem szereplői számára kiszámítható, biztonságos jogi kereteket adó, az egyén számára az információközlés szabadságát és a magánszféra védelmét biztosító, mindenek előtt a tudáshoz, információhoz való jog alapjogként való elismerését tükröző, demokratikus társadalmi rendszer nélkül. Az információs társadalommá alakulás elősegítése ezért kiemelt állami feladat.
165
Európa megfogalmazta az E-Europe programot. Magyarország rendelkezik nemzeti információs stratégiával, ám a társadalom túlnyomó többsége még nem jut hozzá az informatika biztosította előnyökhöz, és ezért egy újabb, most digitális szakadék kialakulása fenyeget. Az állampolgárok közösségét szolgáló állam feladata tehát, hogy a kor színvonalának megfelelő tájékoztatással és eszközök, lehetőségek biztosításával felkészítse a társadalmat az új eszközök és módszerek alkalmazására a mindennapokban, a gazdaságban, az információhozjutásban és a közigazgatásban. Az információs társadalom kialakulása kormányzati info-kommunikációs program kidolgozását és megvalósítását igényli. Ennek fő irányai: 12.1.1. A demokrácia érvényesítése. Az információs társadalom kiépítése párhuzamos a demokrácia intézményeinek megerősítésével és a szolgáltató jellegű államigazgatás kialakításával. Ennek elengedhetetlen feltétele, hogy a közhatalmi szervek, a közpénzből működő rendszerek és állami szolgáltatások tevékenysége és gazdálkodása a nyilvánosság előtt történjék. Az adófizetőknek jogukban áll megtudniuk, hogy adóforintjukkal és politikai felhatalmazásukkal hogyan gazdálkodik a hatalom. Ezért az Internet eszközrendszerével fokozatosan nyilvánossá tesszük a hatalomgyakorlás, a közigazgatás tevékenységét, költségeit, dokumentumait. Ezek megismerését az állampolgárok jogává kell tenni, s ehhez biztosítani kell a szükséges eszközöket is. 12.1.2. A gyorsan változó fogyasztói igények kielégítése. Ennek érdekében következetesen megvalósítjuk a piaci liberalizációt. Jelentős árcsökkenést érünk el a szolgáltatásoknál úgy, hogy innovatív árformák is keletkezzenek (amelyek nem gátolják az elterjedést). Az informatikai eszközök elterjedését segítő - a nemzetközi egyezményekkel összhangban álló - adópolitikai eszközöket (pl. gyorsított amortizáció, kedvezményes forgalmi adókulcs időszakos érvényesítése) fogunk alkalmazni. Új, egyetemes szolgáltatási programot alakítunk ki, amely versenyre épül és fokozatosan alanyi joggá teszi az Internet elérését. Elsősorban az oktatás és az egészségügy területén teremtjük meg a közösségi szolgáltatások hátterét. 12.1.3. Kedvező gazdasági feltételeket nyújtunk az info-kommunikációs szektor gyors kiépülése és hatékony működése számára. Ösztönző árszabályozást vezetünk be, a távközlő hálózatok korrekt összekapcsolását kívánva elérni. 12.1.4. Az állam info-kommunikációs tevékenységét kiteljesítjük és hatékonnyá tesszük. Ennek fontos eleme az önkormányzati és a központi közigazgatás - különösen az ügyfélkapcsolatok - internetesítése, a kormányzati tevékenységgel összefüggő nyilvánosság megvalósítása. 12.1.5. Az iskolai és a felnőttoktatásban kiemelkedő szerepet kap a számítógépes ismeretek elsajátítása. 12.1.6. Azoknak a családoknak a számára, akik legalább egy 14-25 év közötti gyermeket nevelnek, lehetővé teszszük a számítógéphez és internet eléréséhez szükséges eszközök költségvetési támogatással történő megvásárlását. Valamennyi 14 és 25. életév közötti fiatal számára támogatást adunk ahhoz, hogy önálló internet hozzáféréssel rendelkezzenek és naponta meghatározott ideig támogatott áron használhassák a világhálót. 13. Tudomány- és technológiapolitikai feladatok 13.1. A tudomány- és technológiapolitika a társadalom felemelkedését, a gazdaság növekedését egyre jobban meghatározó kormányzati eszköz. A fejlett országokban e szférába tartozó tevékenységek és intézmények működése adja a gazdasági növekedés motorját. A 2003-2006. négyéves költségvetési időszakban a Kormány közvetlen költségvetési támogatással, az európai kutatási programokbeli eredményesség fokozásának elősegítésével és közvetett gazdaság- és tudománypolitikai ösztönzőkkel biztosítja a magyarországi felhasználású K+F ráfordítások egyenletes növekedését. 13.2 A kormányzati munkában a termelési innovációt támogató politika elsőbbséget kap. Kiemelt célunk, hogy a fejlett technológiát alkalmazó, tudásintenzív munkaerőt és helyi fejlesztést is igénylő működő tőke az országban fokozza befektetéseit, fejlessze kapacitásait. Annak érdekében, hogy az innovációt segítő intézmények és az innonatív tevékenységek fejlődjenek Magyarországon, a Kormány a kiemelt feladatának tekinti: − −
az innováció-barát szabályozási környezet megteremtését, Magyarország, mint K+F helyszín vonzóvá tételét,
166
− −
a szellemi tulajdon védelmének erősítését a kis- és középvállalatok innovációs forrásainak lehetséges bővítését.
13.3. Nélkülözhetetlen, hogy eredményessé tegyük az innovációt segítő eszközrendszert. E területen is erősödnie kell a regionális koordinációnak, hogy jelentősen több K+F célú nemzetközi (EU), és hazai forrás jusson az egyes régiók központjaiba is. 13.4. Az alapkutatásokat, a tudományágak önálló művelését biztosító tudományos intézményrendszer két nagy bázisa a Magyar Tudományos Akadémia intézethálózata és az egyetemek. Az egészségügyi-, az agrár-kutatások és tudományos megalapozású fejlesztések stratégiájának meghatározásában és megvalósításában döntő szerepe van az egészségügyi országos intézeteknek, klinikáknak és tankórházaknak, valamint az agrárkutatási intézményeknek. Létrehozzuk a környezetvédelmi (ökológiai) kutatások új működési és szervezési szemléletet megvalósító országos hatósugarú centrumát. A felsőoktatásban, az MTA kutatóintézeti hálózatában, az agrárkutatás intézményeiben, az egészségügyi országos intézetekben és tankórházakban, valamint a közgyűjteményekben jelentősen növeljük a kutatási minőség fenntartásához kapcsolódó dologi forrásokat és a programtámogatási formában célzottan felhasználható forrásokat is. A K+F ráfordítások növelésének rendszerében elérjük, hogy a felsőoktatási intézmények költségvetésének átlagában a kutatási-fejlesztési felhasználás a kormányzati ciklus végére meghaladja a 15%-ot. Biztosítjuk az állami kutatóhálózat más intézményeinek biztonságos működését is. A Kormány az MTA köztestülete által összehangolt kutatásokra 2002. végéig hároméves szerződést kíván kötni az MTA vezetésével az együttesen kiválasztott, stratégiai fontosságú kutatási területek hatékony művelése érdekében. 13.5. A Kormány elkötelezetten támogatja a magyar nyelv, irodalom, történelem és kultúra nemzetközileg is korszerű kutatását, a hungarikumok gyűjtését és mentését, függetlenül attól, hogy azt határainkon innen vagy túl, magyar vagy más anyanyelvű tudósok, intézmények művelik. 13.6. Ösztönözzük az egész társadalmat érintő és foglalkoztató problémák sokoldalú, magas színvonalú, nemzetközi horizontú, nyilvános megvitatását, támogatjuk e viták fórumainak működését. A Kormány igényli és védi a különböző világnézeti, szakmai, erkölcsi és politikai kiindulópontokból, az eltérő vallási és kulturális alapállásból megfogalmazott történeti és kritikai elemzések, alternatívák egyenrangú, egymást tisztelő, demokratikus megfogalmazását. A Kormány elvi és jogi kereteket biztosít a nem-állami tulajdonú non-profit kutatóhelyeknek a társadalom mai helyzetének feltárását, a magyarság kulturális és történelmi önmegismerését, a hazai nemzetiségi és más kisebbségek önszerveződését elősegítő, államilag is finanszírozott kutatási programokba való bekapcsolódásához. 13.7. A tudománypolitika eredményességének fontos feltétele a tudományos közélet tisztasága, a tudományosság értékrendjének mind teljesebb érvényre juttatása. A kutatás etikai követelményeinek elfogadására és a tudomány iránti bizalmat fokozó alkalmazására a Kormány kezdeményezi a kiemelt közfigyelmet felkeltő orvosetikai, élelmiszer-biztonsági és környezetvédelmi kérdésekben a tudományos és a szakmai társaságok minél aktívabb, folyamatos párbeszédét a társadalommal. A Kormány minden tudományos kutatási program költségvetésének 5%át az eredményeknek és azok alkalmazási kockázatainak széles társadalmi megismertetésére és az élethosszig tartó oktatás megfelelő szakaszában való megjelenítésére javasolja fordítani. 13.8. A tudományok művelését meghatározó akadémiai szférában - az egyetemeken, a főiskolákon, az MTA intézethálózatában - gondoskodunk az autonómia követelményeinek maradéktalan tiszteletéről, a politikai befolyástól mentes működés feltételeiről. A kormányzat nem avatkozik be hatalmi eszközökkel a tudomány, a tudományos intézményrendszer működésének napi kérdéseibe, ideértve a hivatali, intézeti vezetők nyilvános pályázati és szakmai elbírálásra alapozott kinevezését, valamint a törvényes előírásokat követő, a szakmai fórumok véleményét is figyelembevevő felmentését is. 13.9. A Kormány határozott lépéseket tesz a kutatói-fejlesztői szféra fiatalítására, a fiatal kutatók támogatására. Ennek érdekében -
jelentősen bővíti a posztdoktori foglalkoztatás lehetőségét, növeli a Bolyai és az OTKA ösztöndíjak rendszerszerű támogatását, továbbfejleszti a Békésy ösztöndíjat, ösztönzi a vállalkozási és alapítványi kutatástámogatás kezdeményezéseit posztdoktori állások és ösztöndíjak létrehozására; lényegesen egyszerűsíti a külföldi állampolgárok kutatási-fejlesztési célú magyarországi munkavállalásának adminisztratív eljárását, erőfeszítéseket tesz a hazánkba érkező európai Marie-Curieösztöndíjasok számának növelésére, ösztöndíjakat alapít a Kárpát-medence fiatal, magyar és nemmagyar nemzetiségű kutatóinak a hazai kutatási programokba való bekapcsolódására;
167
-
továbbfejleszti a Szent-Györgyi Albert ösztöndíjat annak érdekében, hogy a kormányzati ciklusban lehetőség nyíljék 5-10 új, önálló költségvetésű, a tudomány legperspektívikusabb irányzatainak világszínvonalú művelését lehetővé tevő egyetemi intézet alapítására, amelyek vezetésére a magyar tudomány világszerte dolgozó képviselői közül a legígéretesebb teljesítményű, feltörekvő, fiatal személyiségeket kívánja megnyerni. 14. Vidék- és agrárfejlesztés
14.1. A Kormány munkahelyteremtő, a környezetet megóvó vidékfejlesztési programot valósít meg. 14.2. A vidékfejlesztés stratégiai céljai: 14.2.1. A gazdaság teljesítőképességének növelése, amely alapul szolgál a munkahelyteremtéshez. 14.2.2. A gazdaság térszerkezetének befolyásolása annak érdekében, hogy a fejlődés területileg kiegyenlítettebb legyen. 14.2.3. A természeti és az épített környezet ápolása, megóvása a jövendő generációk számára. A tájkörzeti gazdálkodás szempontjainak fokozott figyelembevétele. 14.2.4. A vidéken élők mostanra kialakult hátrányainak csökkentése és az emberek társadalmi esélyegyenlőségének javítása. 14.2.5. A falvak életképességének megerősítése. 14.3. A Kormány versenyképes, az európai integrációba beépülő magyar mezőgazdaságot teremt. Ezért az agrárpolitika céljai: 14.3.1. A mezőgazdaságból élők méltányos jövedelmének megteremtése. 14.3.2. A versenyképes mezőgazdaság korszerű gazdasági szervezeti és műszaki alapjainak kialakítása és az új követelményeknek megfelelő termelés növekedésének elindítása. 14.3.3. Az EU-ba való zökkenőmentes betagolódás előkészítése és az onnan származó előnyök maximálása. 14.4. Az agrárfejlesztést szolgáló lépések: 14.4.1 Még 2002-ben - a piaci zavarok elhárítására - új agrárrendtartási törvényt terjesztünk elő és fokozatosan, az EU előírásait érvényesítve intervenciós rendszert vezetünk be. Ennek során a gabonaszektorban már 2002ben hatályba lép az új intervenciós módszer. 14.4.2. A pénzügyi válság enyhítésére 2002-ben a termelés hitelterheket mérsékeljük. A kedvezőtlen adottságú térségekben három éves adósságcsökkentő programot hirdetünk meg. 14.4.3. Egyszerűbb, átláthatóbb és korrupció mentes támogatási rendszert vezetünk be. Növeljük a normatív támogatások arányát és csökkentjük az adminisztrációt. 14.4.4. A mezőgazdasági kistermelők helyzetének javítására emeljük az őstermelők adómentes jövedelmének határát, növeljük az adókedvezményeket és támogatásokkal segítjük a nyugdíjjogosultság megszerzését, illetve azt, hogy õk is részt vegyenek az egészségbiztosítási rendszerben. 14.4.5. Kialakítjuk a mezőgazdasággal foglalkozók számára modern ismereteket nyújtó, ingyenes tanfolyamok rendszerét.
168
14.4.6. Az agrártámogatáson belül a fejlesztési támogatások arányát jelentősen növeljük. Ilyen módon azt is ösztönözzük, hogy a termelők kapcsolódjanak az egészséges élelmiszereket előállítók mind szélesebb köréhez, mert ezek az igények megnőttek bel- és külföldön. 14.4.7. Az állami források elosztásában biztosítani fogjuk a civil szervezetek és köztestületek ellenőrző szerepét. Azonos versenyesélyeket adunk minden agrárvállalkozási formának. Visszaállítjuk az agrárirányítás szakmai hitelét és rendezzük az agrárkamarák gazdaság szervező feladatait. 14.4.8. Felgyorsítjuk az EU csatlakozásra való felkészülést. -
A gazdasági és helyi önkormányzatokra támaszkodva valamennyi támogatási, fejlesztési és ösztönzési rendszerben érvényesítjük az EU nyilvántartási és szakmai követelményeit. Megteremtjük a SAPARD program működésének feltételeit, egyidejűleg a programot felülvizsgáljuk. A közösségi forrásokat a vidék gazdasági felkészülését segítő, tervekre összpontosítjuk. Az EU-val folyó tárgyalások során olyan bázisszámokat, ország-kvótát és támogatási kifizetési lehetőségeket kívánunk elérni, amely számunkra kedvezőek és lehetővé teszik, hogy hazánkat az Unió többi tagállamával egyenlő módon bírálják el.
14.4.9. A magántulajdont sértő földtörvény csomagot 2002-ben módosítjuk. Az EU csatlakozási tárgyalásokon, a külföldiek földszerzésével kapcsolatban, a magyar gazdálkodók számára az eddig elértnél kedvezőbb kompromisszumra törekszünk. A földtulajdonszerzést és használatot a mezőgazdaságban élő gazdálkodók érdekei szerint szabályozzuk. Megteremtjük a tartós földbérlet kedvező feltételeit. A bérlet időtartamának növelését adókedvezménnyel ösztönözzük. 14.4.10. Kialakítjuk a birtokpolitika elveit és meghatározzuk végrehajtásának jogi, intézményi hátterét. Az átalakított Nemzeti Földalapot társadalmi ellenőrzés mellett működtetjük. 14.4.11. A szövetkezeti üzletrészek felvásárlását befejezzük. Az alanyi jogú szövetkezeti üzletrészekre megkülönböztetés nélkül vételi ajánlatokat teszünk, a felszámolt szövetkezetek üzletrész tulajdonosait kárpótoljuk. Az üzletrészeket - hosszú távú kedvezményes hitelek nyújtása mellett - a szövetkezetek, tagjaik alkalmazottaik és az integrációban résztvevők részére vételre ajánljuk fel. 14.4.12. Biztosítjuk a szövetkezés szabadságát, ezért módosítjuk a szövetkezeti törvényt, javítjuk a szövetkezeti gazdálkodás jogi feltételeit. 14.4.13. A családi gazdaságok megerősödése és az idős földtulajdonosok helyzetének javítása érdekében kidolgozzuk a "földért-járadékot" program jogi kereteit és garantáljuk e programban résztvevők biztonságát. 14.4.14. Egyszerűsítjük a szőlő- és bortermelőket sújtó jövedéki szabályokat. 14.4.15. Olyan intézményrendszert alakítunk ki, amely csak a szükséges mértékben vesz részt a gazdasági folyamatok befolyásolásában. 14.5. A vidékfejlesztést segítő lépések 14.5.1. A területfejlesztési intézményrendszer átalakításával, demokratikus, alulról építkező jellegének helyreállításával és a rendelkezésre álló források növelésével mérsékeljük a területi különbségeket és alkalmassá teszszük az EU támogatás fogadására. 14.5.2. Előmozdítjuk a vidéki munkahelyteremtést és segítjük a meglévők megtartását. Ehhez hazai és EUforrásokat, támogatásokat ugyancsak felhasználunk. 14.5.3. A törvényekben kormányzati hatáskörbe utalt adókedvezmények elbírálásakor a fő szempontunk a térség fejlődésének segítése lesz.
169
14.5.4. Az állami infrastruktúrafejlesztés - az EU ilyen célú támogatásainak felhasználásával - segítse elő a hátrányos helyzetű térségek gyorsuló fejlődését. Az ezt szolgáló EU-programok megvalósításához szükséges társfinanszírozás forrásait az államháztartásban biztosítjuk. 15. Külgazdasági politika 15.1. A magyar gazdaság fejlődése a továbbiakban is a külkereskedelmi forgalom dinamikus növekedését feltételezi. A magyar kivitel elősegítése a gazdaságdiplomácia legfontosabb törekvése lesz. Az EU-ban szokásos módszereket kívánjuk alkalmazni az export ösztönzésére. 15.2. Az EU-csatlakozástól a vámszabadterületi termelés jelentős része megszűnik, az átmenetet egyszeri adózási kedvezményekkel támogatni fogjuk. 15.3. A fizetési mérleg hiánya nem haladhatja meg a GDP 4-5%-át. kodhatunk az EU növekvő forrásaira.
Ennek elérése során egyre inkább támasz-
16. Turizmus 16.1. A turizmus állami irányítási rendszerében visszaállítjuk az Országos Idegenforgalmi Bizottság meghatározó szerepét. A turizmus regionális és helyi irányító területeibe újra meghívjuk a szakmai szervezeteket. 16.2. A fejlett turizmus előnyeit élvező országok gazdasági szabályrendszerét követjük. 16.2.1. Az állami költségvetésből normatív módon juttatunk forrásokat a kiemelt idegenforgalmi területek fejlesztéséhez. 16.2.2. Csökkentjük az idegenforgalmi vállalkozások terheit, megszüntetjük a túladóztatást. Különféle adó-, befektetési- és hitelgarancia kedvezményekkel segítjük a kis- és középvállalkozások turisztikai fejlesztéseit, versenyképességük megőrzését, növelését. 16.2.3. A vállalkozók egyedi támogatása helyett visszaállítjuk a szakmailag megalapozott és nyilvánosan elbírált pályázatok rendszerét. 16.2.4. A központi költségvetési forrásokat elsősorban a turisztikát támogató infrastrukturális fejlesztésekre és a látványos helyszínek vonzerejének növelésére fordítjuk. Különös figyelmet szentelünk a még kellően ki nem használt vidékek bevonására e programba. 16.3. Növeljük az üdülési csekkek adómentes értékhatárát, a kibocsátható csekkek mennyiségét és az elfogadóhelyek számát. Kialakítjuk az ifjúsági és a szenior turizmus támogatásának normatív rendszerét. 16.4. A turizmus szakembereinek képzésén belül bevezetjük a vendéglátói alaptudást nyújtó tömegoktatási formákat. 16.5. Egységes nemzeti regionális marketingpolitikát folytatunk, amely a külképviseletek hálózatára is építve, jelentősen növeli az ország és az országrészek ismertségét, bemutatja a tájak szépségeit, idegenforgalmi kínálatát.”
170
Ajánlott irodalom és jogszabályok Azoknak, akik a tantárgyból vagy a tantárgyhoz tartozó egyes témakörökből a vizsgakövetelményeken túlmenő ismereteket akarnak szerezni, a következő publikációkat és jogszabályokat ajánljuk a figyelmébe: Ficzere Lajos (szerk.) Magyar közigazgatási jog, Szerkesztette OSIRIS 2001. Kende Tamás- Szűcs Tamás (szerk.) Az Európai Unió politikái, Szerkesztette: OSIRIS 2001. Lomniczi Zoltán: Európai intézmények és a jogharmonizáció HVG ORAC 1998. Lőrincz Lajos (szerk.) Közigazgatás és gazdaság, Szerkesztette: UNIO 2001. Mikó Zoltán: Agrárjog, Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Jog- és Államtudományi Kar 2001. Sárközy Tamás (szerk.) Versenyjog, Szerkesztette: HVG ORAC 2001. Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon OSIRIS 2001.
1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelemről 1997. évi CXIV. törvény az agrárgazdaság fejlesztéséről 1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről 1995. évi XL. törvény a közbeszerzésekről 1993. évi VI. törvény az agrárpiaci rendtartásról 1991. évi XVI. törvény a koncesszióról 1991. évi IV. törvény a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról 1978. évi I. törvény a belkereskedelemről 1974. évi III. törvény a külkereskedelemről 156/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet a gazdasági miniszter feladat- és hatásköréről 155/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter feladatairól és hatásköréről 50/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet a pénzügyminiszter feladat- és hatásköréről
171
