KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA

Nemzeti Közszolgálati Egyetem

KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA Önkormányzati igazgatás Jegyzet

NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM Önkormányzati igazgatás A tananyagot megalapozó tanulmány megalkotásában közreműkött: DR. BARABÁS ZOLTÁN, DR. BEKÉNYI JÓZSEF, DR. SZABÓ LAJOS, DR. FÜRCHT PÁL, DR. KARA PÁL, SZABÓ HAJNALKA A tananyag hatályosításában közreműködött: DR. SZABÓ LAJOS, DR. KEREKES EDIT, DR. FÜRCHT PÁL, DR. MAIYALECHNÉ DR. GREGÓCZKI ETELKA, DR. NYIKOS GYÖRGYI, DR. GYURITA RITA, DR. ZONGOR GÁBOR, SZÁMADÓ RÓZA, DR. ZÖLD-NAGY VIKTÓRIA Budapest, 2014. javított kiadás kézirat lezárva: 2014. augusztus 15. ISBN 978-615-5344-00-8 Kiadja: FÁMA Zrt. – Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt. Felelős kiadó: Szentkirályi-Szász Krisztina

© Nemzeti Közszolgálati Egyetem Kiadja: Nemzeti Közszolgálati Egyetem www.uni-nke.hu Budapest, 2013 A kiadásért felel: Prof. Dr. Patyi András Layout, tördelés: ElektroPress

TARTALOMJEGYZÉK

1. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER

7

1.1. A magyar polgári önkormányzati rendszer vázlatos története

7

1.2. A tanácsrendszer kialakulása és jellemzői

8

1.3. Az európai önkormányzati rendszerek fejlődésének fő irányai

10

1.4. A helyi önkormányzatok Európai Chartája

11

1.5. A helyi önkormányzás Alaptörvénybe foglalt alapjai

13

1.6. A helyi önkormányzás gyakorlásának közvetlen módjai

15

1.7. A közigazgatási reform és az Mötv. hatása az önkormányzati rendszerre

17

2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK RENDSZERE ÉS EGYMÁSHOZ VALÓ VISZONYUK, FELADAT- ÉS HATÁSKÖREIK

21

2.1. A települési önkormányzatok jogállása 2.1.1. Község 2.1.2. Nagyközség 2.1.3. Város 2.1.4. Járásszékhely város 2.1.5. Megyei jogú város

21 21 22 23 23 23

2.2. A megyei önkormányzat

24

2.3. A főváros és kerületei

25

2.4. A nemzetiségi önkormányzatok

26

2.5. Az önkormányzatok együttműködése 2.5.1. Társulások Magyarországon 2.5.2. Együttműködések és társulások az Európai Unió tagállamaiban

28 28 30

3. AZ ÖNKORMÁNYZATOK FELADATRENDSZERE

33

3.1. A feladat- és hatáskörök csoportosítása 3.1.1. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök 3.1.2. Az államigazgatási feladat- és hatáskörök 3.1.3. Az önkormányzati hatósági ügy 3.1.4. Kötelező és önként vállalt (fakultatív) önkormányzati feladat- és hatáskörök

33 33 37 37 38

3.2. A feladat- és hatáskörök differenciált telepítése

39

3.3. A feladat- és hatáskörök önkormányzatok közötti átadása, átvétele 3.3.1. Feladatvállalás települési önkormányzatok között 3.3.2. A főváros önkormányzati rendszerén belüli feladat- és hatásköri „mozgás” 3.3.3. Feladat-végrehajtás átvállalása az állam részéről az önkormányzattól

39 39 40 41

3

TARTALOMJEGYZÉK

4. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK SZERVEZETE ÉS MŰKÖDÉSE

43

4.1. A helyi önkormányzati képviselő

43

4.2. A képviselő-testület működése

47

4.3. A szervezeti és működési szabályzat

47

4.4. A képviselő-testület ülései

48

4.5. A helyi jogalkotás

52

4.6. Bizottságok, részönkormányzatok

55

4.7. Polgármester, alpolgármester, tanácsnok

57

4.8. A jegyző

63

5. AZ ÖNKORMÁNYZATOKKAL KAPCSOLATOS ÁLLAMI FELADATOK

67

5.1. Az önkormányzati autonómia

67

5.2. Az Országgyűlés törvényalkotó tevékenysége, az önkormányzati jogok és kötelezettségek meghatározása

68

5.3. Az Országgyűlés döntéshozatali jogkörei a helyi önkormányzatokat érintő ügyekben

69

5.4. A köztársasági elnök és a helyi önkormányzatok

70

5.5. A Kormány és a helyi önkormányzatok

70

5.6. A miniszterek és a helyi önkormányzatok

71

5.7. Az ágazati minisztériumok és az önkormányzatok

72

5.8. Az Állami Számvevőszék és az önkormányzatok, valamint a külső ellenőrzési feladatok

73

5.9. Az önkormányzati jogok védelme

74

5.10. Az önkormányzatok működése törvényességi ellenőrzésének és felügyeletének elvei

75

5.11. Az önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzése

76

5.12. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete 5.12.1. A fővárosi és megyei kormányhivatal szervezete, fő feladatai 5.12.2. A fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi felügyeleti feladatés hatásköre 5.12.3. Törvényességi ellenőrzés és felügyelet az Európai Unió egyes országaiban

76 76

79 84

6. AZ ÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSI RENDSZERE

87

6.1. Előzmények 6.1.1. Az önkormányzatok gazdálkodási rendjének megalapozása 6.1.2. Az önkormányzati közszolgáltatás tartalma 6.1.3. A helyi önkormányzatok államháztartáson belüli helye és kapcsolata az állami költségvetéssel 6.1.4. A helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozásának áttekintése

87 87 87

4

88 89

TARTALOMJEGYZÉK

6.2. Az önkormányzatok saját bevételei 6.2.1. A helyi adók 6.2.2. Saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hasznosításából származó bevétel, nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj 6.2.3. Vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel 6.2.4. Egyéb bevételek 6.3. Az önkormányzatoknak átengedett központi adók EGYÉB BEVÉTELEK 6.3.1. Gépjárműadó 6.3.2. Termőföld bérbeadása 6.3.3. Környezetvédelmi és szabálysértési bírság 6.4. A helyi önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszere 6.4.1. Gazdálkodási felelősség 6.4.2. A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárása 6.4.3. Az önkormányzatok költségvetése 6.4.4. Információ 6.4.5. Ellenőrzés 6.4.6. A helyi önkormányzatok gazdálkodásának külső ellenőrzése (számvevőszéki ellenőrzés) 6.4.7. Könyvvizsgálók az önkormányzati rendszerben

90 90

92 92 92 93 93 93 93 94 94 95 97 105 105

106 107

6.5. Az önkormányzatok vagyona 6.5.1. Önkormányzati ingatlanvagyon-kataszter

109 111

7. AZ EURÓPAI UNIÓHOZ TÖRTÉNŐ CSATLAKOZÁS ÖNKORMÁNYZATI VONATKOZÁSAI MAGYARORSZÁGON

113

7.1. A helyi jogalkotás törvényi keretei 7.1.1. Közösségi joggal való harmonizációs kötelezettség helyi szinten

113 114

7.2. Az önkormányzatok csatlakozással összefüggő feladatainak teljesítése és kikényszeríthetősége

114

7.3. A szolgáltatások szabad áramlása a belső piaci irányelv tükrében

115

7.4. Az európai közösségi szabályozás helyi önkormányzatokat érintő legfontosabb területei 7.4.1. Hulladékgazdálkodás 7.4.2. A vízvédelemmel és vízgazdálkodással kapcsolatos feladatok

118 118 120

5

1.1. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER

A jogállamokban az önkormányzattal rendelkező (autonóm) szervezetek is biztosítják a civil társadalom létét és működését, a szakmai, kulturális stb. tevékenység önálló szerveződését. Az önkormányzatok közül is kiemelkednek azok, amelyeknek a tevékenységét a jogszabályok közérdekűnek minősítik, és ennek alapján sajátos jogi (alkotmányjogi) státust biztosítanak számukra. Az egyesületi, egyházi és az érdekképviseleti (szakmai) önkormányzatok mellett az állam garantálja az olyan intézmények önállóságát is, amelyek közhatalmi eszközökkel nem igazgathatók (pl. Tudományos Akadémia, egyetemek). Az önkormányzatok között az államélet fontos elemei a helyi önkormányzatok, amelyek a helyi közügyek demokratikus intézését biztosítják. A helyi önkormányzati rendszer része az állami szervezetrendszernek, és fontos eleme a hatalmi tagozódásnak.

1.1. A MAGYAR POLGÁRI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER VÁZLATOS TÖRTÉNETE A XIX. században alakult ki Magyarországon a modern polgári államnak megfelelő önkormányzati típusú helyi közigazgatási rendszer. A helyi önkormányzatok feladatait egyrészt a vármegye mint területi önkormányzat, másrészt a törvényhatósági jogú város látta el. E két szervet közösen törvényhatóságnak nevezték, amelynek élén a főispán állt. A vármegyék hatáskörét három csoportra lehet osztani: a) saját belügyeikben önállóan intézkedtek; b) ellátták az állami (közigazgatási) feladatokat, és c) politikai ügyekkel is foglalkozhattak, azaz országos kérdésekben véleményt nyilváníthattak, és azt a kormán�nyal közölhették. A vármegye ügyeit testületi és egyedi szervek látták el. A vármegye testületi szerve a törvényhatósági bizottság volt, amely felerészben a legtöbb adót fizető virilis, illetve választott tagokból állt. A törvényhatósági bizottság döntött költségvetési kérdésekben és a fontosabb személyi ügyekben is. A XIX. század végére egyre inkább kiépülő önkormányzati és állami szervek közötti összhang biztosítását látta el a közigazgatási bizottság. Feladata a másodfokú hatósági ügyek intézése volt, amelyet különböző bizottságai (választmány) láttak el. Az alispán volt a törvényhatóság első számú tisztségviselője, és ellátta a testületek hatáskörébe nem utalt ügyeket. Vezette a közigazgatást, és főnöke volt a főtisztviselői karnak is. Helyettese a vármegyei főjegyző volt. A Kormány érdekeit mindkét törvényhatóság élén a főispán látta el. A főispánt a tagság nevezte ki és mentette fel, de megbízatása a kormányhoz kötődött. A főispán egyben elnöke volt az önkormányzati bizottságoknak, döntésüket egyet nem értése esetén felfüggesztették. Felügyelte az önkormányzatok tevékenységét, közvetlenül intézkedhetett állami döntések végrehajtása érdekében. A területi önkormányzatok legkisebb egységei a községek (kisközségek, nagyközségek és rendezett tanácsú város) voltak. A kis- és nagyközségek a járási igazgatás keretébe tartoztak, felügyeletüket a főszolgabíró látta el, aki egyben első fokú jogkört is gyakorolt. A község legfőbb szerve a községi képviselő-testület, a városokban a tanács volt. A rendezett tanácsú városokban az önkormányzat első számú tisztségviselője a polgármester, a többi községben a községi bíró volt. Az adminisztratív

7

KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA – ÖNKORMÁNYZATI IGAZGATÁS

hivatali szervezet, községi elöljáróság vezetője a jegyző (körjegyző). Az elöljáróság csekély állami feladatot látott el, csak egyes ügyekben (pl. kisajátítás, gyámügy) jártak el elsőfokú szervként. Az egyesített Székesfőváros, Budapest közigazgatási rendszeréről külön törvények rendelkeztek, a fővárost érintő jogalkotás alapvetően megegyezett a törvényhatósági jogú városokra vonatkozó rendelkezésekkel, de emellett figyelembe vette a főváros sajátos helyzetét is. A főpolgármester a kormány képviselője volt, akit a közgyűlés választott a kormány által javasolt három személy közül. A közgyűlés választotta az önkormányzat elsőszámú tisztségviselőjét, a polgármestert. A fővárosi közgyűlés széles feladatkört kapott, és határozott a fővárost érintő ügyekben. A város területi kiterjedése indokolta, hogy az igazgatási feladatok ellátása a fővárosban decentralizáltan történjen. Ennek érdekében állították fel a fővárosi kerületi igazgatási szerveket, a kerületi választmányokat. A kerületi önkormányzati szervek azonban korlátozott jogkörrel rendelkeztek: általában csak javaslattételi, véleményezési jogkörrel. A korabeli magyar közigazgatási rendszer összhangot biztosított az önkormányzati és az állami igazgatási feladatok között. A „laikus részvételt” igénylő önkormányzati igazgatás az alsó fokú települési szintre volt jellemző, míg az állami közigazgatás középfokon, területi szinten került előtérbe. A dualizmus idején kialakult közigazgatási, önkormányzati rendszer a hazai hagyományoktól vezérelt, nem másolta az akkori osztrák rendszer igazgatási megoldásait sem. Az intézmények a tanácsrendszer bevezetéséig fennmaradtak, a két világháború között lényegesen nőtt a főispán felügyeleti szerepe. Az önkormányzatok felett megvalósuló törvényességi felügyelet kiszélesítését jelentette a két világháború között kiteljesedő feloszlatási jog, amely abban az esetben is megillette a kormányt, ha az önkormányzat nemcsak törvényellenes, hanem az állam érdekeit veszélyeztető magatartást tanúsított. A XIX. század utolsó éveiben felállították a Közigazgatási Bíróságot, amely tételesen meghatározott ügyekben döntött. Az államigazgatási feladatok is fokozatosan kerültek át a kormányzattól függő szakigazgatási (dekoncentrált) szervezethez. E szervek többnyire csak járási szintig épültek ki, azonban koordinációjuk egyre kevésbé volt biztosított a Közigazgatási Bizottság által. A XX. század első harmadában már külön jogállással rendelkeztek, vezetőik nem tartoztak a közigazgatási bizottságba.

1.2. A TANÁCSRENDSZER KIALAKULÁSA ÉS JELLEMZŐI A második világháború utolsó évében és az ezt követő időszakban fokozatosan alakult ki a helyi hatalomgyakorlás szocialista típusú formája. A második világháborút követő gazdasági és politikai rendszerváltoztatás némi reményt adhatott az önkormányzati rendszer, a demokratikusan működő helyi hatalomgyakorlás kiépítésére. Az 1949ben elfogadott Alkotmány azonban az államhatalom egységét vallotta, és felszámolta a korábbi polgári államban kialakult önkormányzati rendszert. Helyébe a szovjet típusú igazgatási rendszer, a tanácsrendszer lépett. Ennek nem felelhetett meg a korábbi önkormányzati rendszer, amely összes hibáival együtt a hatalommegosztás elvét követte. A tanácsrendszer kialakításakor már nem beszélhettünk politikai pluralizmusról, a tanácsok a pártállami struktúrának megfelelően az államigazgatási feladatok megvalósítását szolgáló, helyi végrehajtó igazgatási szervek voltak. Az 1949-ben elfogadott Alkotmány szerint valamennyi igazgatási területen (megye, járás, város, község és városi kerület) tanácsok működtek. Fő feladatuk a gazdasági feladatok szervezése és

8

1. A helyi önkormányzati rendszer

igazgatása volt, és biztosították a központi jogszabályok végrehajtását. Működésük elve a demokratikus centralizmus volt, amely biztosította a felsőbb szinten elhelyezkedő szervek felügyeleti jogát, amely a döntések megváltoztatását, megsemmisítését is jelentette. Ezt a tanácsok csak jogszerűségi okokból, míg a Kormány célszerűségi szempontból is gyakorolhatta. A tanácsok végrehajtó és igazgatási szervei a végrehajtó bizottságok voltak, amelyek kettős alárendeltségben, egyrészt saját tanácsuknak, másrészt a felettes végrehajtó bizottságnak alárendelten működtek. A végrehajtó bizottság irányította az azonos vagy alacsonyabb szintű szakigazgatási szervek (kereskedelem, föld-, építés-, vízügy stb.) tevékenységeit is. A tanácsi szakigazgatási szervek – az általános hatáskörű végrehajtási bizottságokkal ellentétben – különös hatáskörű szervként ellátták az államigazgatási (hatósági) feladatokat, másrészt irányították a tanácsi intézményeket (óvodákat, iskolákat stb.) és a tanács által alapított vállalatokat is. Hatósági jogkörükben ellenőrző tevékenységet láttak el pl. a szövetkezetek vagy a kiskereskedelem egyes területei felett. A hatósági másodfokú tevékenységét a felettes szakigazgatási szervek, míg a működésük törvényességi felügyeletét a végrehajtó bizottság látta el. Sajátos szervként működtek a szakigazgatási intézmények, feladatkörükben államigazgatási és szolgáltató jellegű feladatok végrehajtásáról gondoskodtak. E szervek között példaképp említhetők a földhivatalok és a közegészségügyi szervek. Míg az első két tanácstörvény (1950. évi I. és 1954. X. tv.) a tanácsok tömegszervezeti jellegét hangsúlyozva a tanácsokat államhatalmi szervnek tekintette, az 1971. évi I. tv. államigazgatási szervként határozta meg a tanácsokat, és azok népképviseleti önkormányzati jellegét is hangsúlyozta. A törvényi szinten megfogalmazott önkormányzati jelleg az adott társadalmi–gazdasági folyamatok miatt csak formális lehetett. A tanácsok közötti alárendeltségi viszony ugyan megszűnt, azonban a végrehajtó bizottságok továbbra is kettős alárendeltségben működtek. Az igazgatási feladatokat ellátó szakigazgatási szervek kettős irányítási viszonya is változatlan maradt, amely a központi befolyást biztosította. A megyei tanácsok szerepe elsődlegesen a központi feladatok végrehajtására, illetve az alsóbb szintű tanácsok érdekképviseletének ellátására szorítkozott. Meghatározó volt a megye pénzügyi elosztó mechanizmusában, a fejlesztésekben való részvétel is. A tanácsi rendszer demokratizálását jelentette 1971-ben a járási tanácsok, majd később a járási hivatalok megszüntetése. Ezzel az addigi három fokozatú tanácsi és igazgatási rendszer két fokozatúvá vált. Az 1980-as években a tanácsrendszer szervezete, átalakítása felgyorsult. 1983. december 31-ével megszűntek a járási hivatalok, ami egyben a járásnak mint állami területi beosztási egységnek a megszűnését is jelentette. A volt járások szerepét a városok vették át, az úgynevezett városkörnyéki igazgatási rendszer kialakításával egy időben. 1988-tól 4 megyében kísérleti jelleggel megszüntették a városkörnyéki igazgatást, és kialakultak a kétszintű igazgatási struktúrák; 1990-re ez vált általánossá. A tanácsi igazgatási rendszer sajátossága volt, hogy a kisebb lakosú települések nem rendelkeztek önálló tanácstestülettel, magas volt az úgynevezett községi közös tanácsok száma. Ezeken a nem székhely településeken elöljáróságok működtek, amelyek korlátozott és szűk hatáskörrel rendelkeztek. Bár a tanácsrendszer ugyanúgy rendelkezett választott testületekkel (tanács) és tisztségviselőkkel, azonban feladat- és hatáskörük meghatározásában jelentős volt a miniszteri szintű szabályozás,

9


amely akár határozati formában is történhetett. Önállóságuk gazdasági értelemben is korlátozott volt, hiszen tulajdonosi jogokkal csak korlátozottan rendelkezhettek, csak kezelői jog illette meg őket. A magyar tanácsrendszer – a rendszer adta lehetőségek keretei között – a többi népi demokratikus országhoz viszonyítva a legdemokratikusabb volt. A választási és a képviseleti rendszer 1980-as években lezajló, fokozatos reformja sem hozhatott azonban alapvető változásokat.

1.3. AZ EURÓPAI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZEREK FEJLŐDÉSÉNEK FŐ IRÁNYAI Az európai önkormányzati rendszerek töretlenebb fejlődési folyamatot mutatnak, mint a magyar vagy a volt népi demokratikus országok helyi szerveinek fejlődése. Ez azonban nem jelenti azt, hogy valamely önkormányzati rendszer mintaként tekinthető, hiszen a konkrét közigazgatási rendszerek működését az adott ország sajátosságai, társadalmi–gazdasági körülményei, történeti hagyományai stb. határozzák meg. Minden ország közigazgatási rendszere tehát más és más, azonban a közös jellemzők alapján a közigazgatás-tudomány több rendszertípust különböztet meg. A leggyakrabban használt felosztás megkülönbözteti az angolszász (amerikai) és az európai (kontinentális) rendszereket. Az európai rendszer tovább osztható a skandináv, a francia és a vegyes típusú önkormányzati rendszerekre. Az angol típusú önkormányzati rendszer jellemzője, hogy a helyi ügyek terjedelme viszonylag szűk, a helyi igazgatás erősen megosztott. A szélesebb felelősségű önkormányzati szervek mellett a helyi közszolgáltatásokat speciális körzeti hatóságok biztosítják. Ezek a köztestületek testületi irányítás alatt állnak, amelyek tagjai a szolgáltatást igénybe vevők, az önkormányzatok képviselői és a miniszter által delegáltak. E rendszer sajátossága, hogy a nagyvárosi térségeket leszámítva a falusi tanácsok (parish council, meeting) csekély önkormányzati hatáskörrel rendelkeznek, funkciójuk a körzeti és a megyei önkormányzatok felé való érdekközvetítés. A városi szint széles felelősségi körrel rendelkezik, azokban az önkormányzati feladatokat elsősorban a területi (megyei) szintű önkormányzatok látják el. A megye által ellátott feladatokat az igazgatóságok biztosítják a megyén belül kialakított szolgáltatási körzetekben. A skandináv modell sajátossága a helyi önkormányzatok széles felelősségi köre. Az önkormányzati rendszer egymással alá-fölérendeltségi viszonyban nem álló települési és megyei önkormányzatokból áll. A települési szint jellemzője a nagyfokú integráltság, amelyet az is bizonyít, hogy a települési önkormányzatok száma nem éri el a háromszázat, viszont az átlagos népsűrűség meghaladja a harmincezer fős átlagot. A megye – hasonlóan a településekhez – elsősorban az egészségügyi feladatok ellátását biztosítja, azonban jelentős feladatai vannak a közoktatás és a tömegközlekedés területén is. Svédországban például különleges státusa van két városnak (Göteborg, Malmö), amely területén ellátja a települési feladatok mellett a megyei feladatokat is. Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a megyékben működő kormányhivatalok látják el, amelyek biztosítják az önkormányzatok bevonásával a területfejlesztési feladatokat. Az elmúlt években a hatáskörök további decentralizációja érdekében regionális önkormányzatok alakultak kísérleti jelleggel, amelyek több feladatot vettek át a kormányhivataloktól (pl. területfejlesztés, közoktatás). 10


A francia típusú önkormányzati rendszer arra az alapelvre épül, hogy a helyi önkormányzatok a helyi közügyek széles körét fogják át. Az átfogó felelősségű (comprehensive) önkormányzati rendszer további jellemzője, hogy kivételesen láthatnak el önkormányzati feladatot állami vagy speciális hatóságok. A községi, a települési szintű önkormányzatok száma magas, általában minden település rendelkezik önkormányzati jogokkal. Ennek viszont általában az a következménye, hogy a községi szint nem rendelkezik átfogó felelősségi körrel, a hatáskörök nagyobb részét a nagyobb teljesítőképességű önkormányzatok (városok), illetve a megye látják el. Jellemzője ennek az önkormányzati rendszernek, hogy kialakultak a regionális (tartományi) szintek. Az önkormányzati feladatellátást a társulási rendszer is segíti, amely lehet egycélú vagy többcélú társulás. Speciális önkormányzati rendszerrel bír Párizs és emellett az ún. nagyvárosok (pl. Lyon és Marseille) is, amelyek előbb csak igazgatási, majd később önkormányzati feladatokat is elláttak. A megyei (területi) önkormányzatok feladata kettős: egyrészt ellátják a hatáskörükbe utalt közszolgáltatások szervezését, másrészt felügyelik az alsóbb szintű önkormányzatok tevékenységeit. Az önkormányzatok felett erős állami kontroll érvényesül, amelyet a prefektusi rendszer biztosít. A prefektus egyidejűleg látta el az állami (dekoncentrált) igazgatási és az önkormányzati igazgatási apparátus felügyeletét. Az 1980-as években végrehajtott közigazgatási reform következtében szerepe átalakult, bizonyos feladatkörök ellátása az önkormányzatokhoz került. A prefektus által korábban gyakorolt előzetes normakontroll helyett az utólagos törvényességi ellenőrzés rendszere alakult ki, és az önkormányzati döntések felülvizsgálatát a közigazgatási hatóságok látják el.

1.4. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK EURÓPAI CHARTÁJA Az Európa Tanács célkitűzései közé tartozik a közös nyugat-európai országok demokratikus értékeinek megőrzése, fejlesztése és terjesztése. Az Európa Tanács 1957-ben létrehozott szerve, a Helyi és Regionális Önkormányzatok Állandó Konferenciája a tagországok önkormányzatainak érdekvédelmi és közvetítő szerve. Az Állandó Konferencia 1994-től új elnevezést kapott, a Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa néven folytatja tevékenységét. A Kongresszus különböző ajánlásokat terjeszt az Európa Tanács, illetve a tagországok felé annak érdekében, hogy összefoglalja az egyes intézmények közös vonásait is követendő értékeit. Ezen ajánlások alapján a tagországok saját elhatározásukból vállalják a Chartában megfogalmazott kötelezettségeket, illetve azok meghatározott részét. A Charta tehát olyan ismérvek „minimumgyűjteménye”, amely alapján eldönthető, hogy egy adott ország helyi önkormányzati rendszere megfelel-e a szabad és demokratikus, plurális alapon működő önkormányzati rendszer követelményének. Az Egyezményt aláíró ország, a Charta első részéből magára nézve legalább húsz szakaszt kötelezőnek ismer el, amelyek közül tízet a Charta által megjelölt szakaszokból kell kiválasztani. Magyarország a kelet-európai országok közül elsőként vállalta a Chartában megfogalmazott elveket, beépítette a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény rendelkezései közé, és az 1997. évi XV. törvénnyel emelte törvényeink sorába.

11


A Charta preambuluma rögzíti, hogy a helyi önkormányzatok minden demokratikus rendszer egyik alapintézményét képezik, melyek révén az állampolgárok gyakorolhatják a közügyekben való részvételükhöz való jogukat, amely legközvetlenebbül helyi szinten történik. A hatékony és az állampolgárokhoz közelálló igazgatási struktúra csak a tényleges hatáskörrel rendelkező önkormányzatok működése során biztosítható. A Charta alapján a helyi önkormányzás jogát olyan testületek gyakorolhatják, amelyek tagjait szabad, titkos szavazással választják. Csak az ily módon, demokratikusan létrejövő döntéshozó szervek rendelkezhetnek széles körű autonómiával. Az így megválasztott képviselő-testület jogosult önkormányzati ügyekben dönteni, meghatározni a feladatok ellátásának módját és eszközeit is. A Charta tartalmazza, hogy az önkormányzás elveit a belső jogban rögzíteni kell, mégpedig a lehető legmagasabb szinten, ha lehetséges, az Alkotmányban. A helyi önkormányzás olyan jog és egyben képesség is, hogy a közügyek lényegi részét érintően a lakosság érdekében saját hatáskörökben igazgassák és szabályozzák. A 3. cikkely rögzíti, hogy a helyi önkormányzáshoz való jogot csak demokratikus elvek alapján választott testületek, illetve a választópolgárok közvetlenül gyakorolhatják. A testületeknek biztosítani kell azt a lehetőséget, hogy nekik felelős végrehajtó szervekkel rendelkezzenek. A helyi önkormányzás terjedelme határozza meg azokat a kereteket, amelyek között a helyi szervek gyakorolják feladataikat, meghatározva azok korlátait is. A feladatok megállapítását elsődlegesen az Alkotmányban vagy törvényben kell rendezni, azonban ez nem zárja ki, hogy az önkormányzatok kivételesen speciális feladat- és hatáskört lássanak el. Garanciát kell adniuk az aláíró államoknak arra is, hogy biztosítják a helyi közügyek vállalását, azt, hogy a helyi önkormányzat teljes döntési jogosultsággal rendelkezzen olyan ügyekben, amelyek nem tartoznak más szerv hatáskörébe. Az önkormányzat hatásköre általában teljes és kizárólagos, ami biztosítja, hogy azt az állami (központi) szervek nem vonhatják el, és nem korlátozhatják. A demokratikusan működő jogállam ismérveiből kiindulva az önkormányzatok véleményét ki kell kérni olyan ügyekben, amelyek azokat közvetlenül érintik. Szintén garantált az önkormányzatok működési területének, közigazgatási határainak megváltoztatásához véleményük kikérése vagy a helyi népszavazás lehetősége. A Charta biztosítja az önkormányzatok szabad egyesülésének jogát, valamint meghatározza az önkormányzatok állami felügyeletének korlátait. Garanciális szabály, hogy a felügyelet terjedelmét és módját lehetőleg törvényben, illetve az Alkotmányban kell rögzíteni, és az csak törvényességi célokra terjedhet ki, célszerűségi vizsgálat kivételes esetekben tartozhat a felügyelet körébe. A Charta rögzíti továbbá a helyi önkormányzatok feladatainak megfelelő igazgatási szervek és források biztosítását, a helyi feladatok gyakorlásának feltételeit. Kimondja azt az elvet is, mely szerint az önkormányzatok hatáskörük szabad gyakorlása, érdekük védelme érdekében bírósághoz fordulhatnak.

12


1.5. A HELYI ÖNKORMÁNYZÁS ALAPTÖRVÉNYBE FOGLALT ALAPJAI Az Országgyűlés 2011. április 18-i ülésén alkotta meg Magyarország Alaptörvényét, amely 2012. január 1. napján lépett hatályba. Az Alaptörvény rendelkezésének megfelelően az Országgyűlés sarkalatos törvényként fogadta el a 2011. évi CLXXXIX. törvényt Magyarország helyi önkormányzatairól. A törvény hatályba lépése fokozatos, egyes rendelkezései 2012. január 1. napján, majd 2012. április 15-én léptek hatályba. Az Mötv. meghatározott részei pedig (döntően a járások, járási hivatalokról szóló külön törvénnyel összefüggésben) 2013. január 1. napján léptek hatályba, a további részek a 2014. évi általános önkormányzati választások napján lépnek hatályba. Ezen időpontig részben továbbra is hatályos marad a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), amely ekkor veszti hatályát. Ez a tankönyv a 2014. augusztus 15-én hatályos rendelkezéseknek megfelelően aktualizált anyagot tartalmazza. Az Országgyűlés a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény preambulumában elismeri és védi a helyi választópolgárok közösségének önkormányzáshoz való jogát. Hangsúlyozza, hogy a helyi önkormányzatok az egységes állami szervezet részeként hozzájárulnak az Alaptörvényben foglalt államcélok megvalósításához, elősegítik a jogszabályi kötelezettségek teljesítését. Az Országgyűlés tisztelettel adózva hazánk haladó önkormányzati hagyományai előtt, az Alap törvényben meghatározott jogok teljesítése, a helyi önkormányzáshoz szükséges feltételek megteremtése, a nemzeti együttműködés erősítése, a települések önfenntartási képességének elősegítése, valamint a helyi közösség öngondoskodásra való képességének erősítése érdekében – figyelembe véve a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában foglalt alapelveket – az Alaptörvény végrehajtására, az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdése, az 51. § (2) és (3) bekezdése tekintetében az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése alapján alkotta meg a törvényt Magyarország helyi önkormányzatairól. Az Alaptörvény határozza meg a helyi önkormányzatok alkotmányos alapjait. Az állam területi tagozódásáról úgy rendelkezik, hogy Magyarország fővárosa Budapest, Magyarország területe megyékre, városokra és községekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók. Az Alaptörvény fontos alapelve szerint a közhatalom forrása a nép, a nép hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. Az Alaptörvény 21. cikke szerint Magyarországon a helyi közügyek intézésére és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. Az önkormányzati rendszer stabilitását szolgálja az, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg. A helyi önkormányzati képviselőket és a polgármestereket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkaltos törvényben meghatározott módon, öt évre választják. A helyi önkormányzati képviselőknek és a polgármestereknek az Alaptörvény hatálybalépését követő első általános választására 2014 októberében kerül sor, az ezt követő általános önkormányzati

13


választást a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek előző általános választását követő ötödik év október hónapjában kell megtartani. A képviselő-testület megbízatása a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választásának napjáig tart. Jelöltek hiányában elmaradt választás esetén a képviselő-testület megbízatása meghosszabbodik az időközi választás napjáig. A polgármester megbízatása az új polgármester megválasztásáig tart. A képviselő-testület – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – kimondhatja a feloszlását. Az Országgyűlés a Kormány – az Alkotmánybíróság véleményének kikérést követően előterjesztett – indítványára feloszlatja az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testületet. A feloszlás és feloszlatás a polgármester megbízatását is megszünteti. Az Alaptörvény meghatározza a helyi önkormányzatok alapvető feladat- és hatásköri csoportjait. A helyi önkormányzati feladatokat és hatásköröket a képviselő-testület gyakorolja. A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között: • rendeletet alkot; • határozatot hoz; • önállóan igazgat; • meghatározza szervezeti és működési rendjét; • gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, figyelemmel arra, hogy a helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja; • meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik. Törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti. • e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat; • dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről; • önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat; • a feladat-és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat; • szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdekképviseleti szövetséget hozhat létre, feladat és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek; • törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol. A helyi önkormányzat részére kötelező feladat-és hatáskört törvény állapíthat meg. A helyi önkormányzat kötelező feladat-és hatáskör ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult. Törvény elrendelheti a helyi önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását. A helyi képviselő-testületet a polgármester vezeti. A megyei képviselő-testület elnökét a megyei képviselő-testület a saját tagjai közül választja megbízatásának időtartamára. A polgármester és

14


a megyei képviselő-testület elnöke önkormányzati feladatain kívül törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet alapján kivételesen államigazgatási feladat- és hatáskört is elláthat. A képviselő-testület sarkalatos törvényben meghatározottak szerint bizottságot választhat és hivatalt hozhat létre. Az Alaptörvény határozza meg a helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörét is, a helyi jogalkotás alkotmányos követelményeit. Ennek értelmében: feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. Az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. A helyi önkormányzat és az állami szervek a közösségi célok elérése érdekében együttműködnek. A Kormány a fővárosi és a megyei kormányhivatalok útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét.

1.6. A HELYI ÖNKORMÁNYZÁS GYAKORLÁSÁNAK KÖZVETLEN MÓDJAI Az Alaptörvény 31. cikke alapján a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani. A helyi önkormányzáshoz való jogot a választópolgárok közössége vagy az általa választott képviselő-testület útján közvetve vagy közvetlenül, a helyi népszavazás és népi kezdeményezés útján gyakorolják (gyakorolhatják). A helyi önkormányzás folyamatos gyakorlását a képviselő-testület és a polgármester látja el. Ehhez képest kivételes, ritkábban előforduló forma a népszavazás intézménye. A népszavazáson és a népi kezdeményezésen ugyanazon személyi kör vehet részt, mint az önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, azaz a helyi választópolgárok. A Parlament 2013. december 17-i ülésnapján fogadta el a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvényt, amely meghatározza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés kezdeményezésének, tárgyköreinek, elrendelésére, eljárására vonatkozó szabályokat. Alkotmányos alapelv, hogy a hatalom birtokosa a nép. Hatalmát az Alaptörvény keretei között, elsősorban választott képviselői útján gyakorolja. A demokratikus hatalomgyakorlás része, hogy az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében a polgárok közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessenek. Ugyanezen jogok a helyi közhatalom gyakorlása keretében a helyi önkormányzat közösségét is megilletik. Törvényi szabályozás alapján vannak kötelező népszavazási tárgykörök, mégpedig alapvetően azok az ügyek, amelyek a helyi önkormányzás alapjait, kereteit érintik. Így az Mötv. rögzíti, hogy ilyen pl. a községegyesítés megszüntetése, új község alakítása, társult képviselő-testület alakításának vagy abból történő kiválásnak a kezdeményezése.

15


A népszavazási eljárásról szóló törvény alapján ugyanakkor nem lehet helyi népszavazást tartani: • a költségvetésről és a zárszámadásról, • a helyi adókról, • a képviselő-testület hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről, • a képviselő-testület feloszlásának a kimondásáról. Helyi népszavazást kezdeményezésére jogosultak: • a képviselő-testület tagjainak legalább egynegyede, • a képviselő-testület bizottsága, • az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál. A képviselő-testület helyi népszavazás elrendeléséről szóló határozata tartalmazza a helyi népszavazásra bocsátott kérdést, továbbá rendelkezik a helyi népszavazás költségvetéséről. A kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell helyi népszavazásra bocsátani. A helyi népszavazás elrendeléséről szóló határozatot az önkormányzat hivatalos lapjában, illetve a helyben szokásos módon közzé kell tenni. A polgármester a helyi népszavazás elrendeléséről tájékoztatja a helyi választási bizottság elnökét. A helyi népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint fele érvényesen szavazott, és eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. A képviselő-testület – ha a helyi népszavazás döntési kötelezettséget keletkeztet – köteles a helyi népszavazás napjától számított száznyolcvan napon belül az érvényes és eredményes helyi népszavazás döntésének megfelelő rendeletet megalkotni vagy határozatot hozni. Az érvényes és eredményes helyi népszavazással hozott döntés a képviselő-testületre a helyi népszavazás napjától – ha a helyi népszavazás rendeletalkotási kötelezettséget keletkeztet, a rendelet kihirdetésétől – számított egy évig kötelező. A választópolgároknak a fenti formákon túl egyéb lehetőségeik is vannak a közvetlen módon való hatalomgyakorlásban történő részvételre. A képviselő-testület 500 lakoson aluli községben a falugyűlés hatáskörébe utaltathatja a népszavazást, ha azon a választópolgárok több mint a fele jelen van. Ebben az esetben a népszavazás csak akkor tekinthető eredményesnek, ha az érvényesen szavazók több mint a fele igennel, a megfogalmazott kérdésre azonos válas�szal szavazott. Sajátos részvételi formának tekinthető a képviselő-testület által tartott közmeghallgatás. Az Mötv. rendelkezései szerint is minden képviselő-testületnek évente egy alkalommal, előre meghirdetett időpontban közmeghallgatást kell tartania. Ez az intézmény biztosítja, hogy a helyi választópolgárok közvetlenül tehessenek javaslatokat, fogalmazzanak meg kérdéseket a képviselő-testület tagjai és köztisztviselői felé.

16


A feltett kérdésekre, javaslatokra a közmeghallgatáson vagy legkésőbb tizenöt napon belül válaszolni kell. A közmeghallgatás tartásának részletes szabályait a Szervezeti és Működési Szabályzat tartalmazhatja. A közmeghallgatáson a képviselő-testület tagjainak meg kell jelenniük. A helyi közügyekre összpontosító önkormányzati közmeghallgatás nem azonosítható a hatósági ügyekben, a nyilvánosság véleményének megismerése érdekében összehívott, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 63. §-án alapuló hatósági közmeghallgatással.

1.7. A KÖZIGAZGATÁSI REFORM ÉS AZ MÖTV. HATÁSA AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDSZERRE A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (MP 12.0) tömören összefoglalja azt a nézőpontváltást, amit az új önkormányzati törvény megcéloz: „Mind a hatékonyabb állami működés, mind az önkormányzatok gazdasági szükséghelyzete indokolttá tette, hogy az Mötv. – immár újragondolt alaptörvényi keretben határozza meg: 1) az önkormányzatok köz- és államigazgatási feladatellátását; 2) az állami felelősségi köröket; 3) az önkormányzatok intézményi feladatellátását, amit részleteiben az egyes ágazati törvények (oktatás, egészségügy etc.) bontanak ki. A Mötv. a helyi önkormányzati rendszert több új elem beillesztésével újította meg, megőrizve a demokratikus jogállam alapelveinek a helyi hatalomgyakorlásban is érvényesülő szabályait. Így költségtakarékos, feladatorientált önkormányzati rendszert épített ki, amely lehetőséget biztosít a demokratikus és hatékony működésre. A közjogi rendszer egészére kiható jelentőséggel bír a jóhiszemű, rendeltetésszerű joggyakorlás elvének és a kölcsönös együttműködés kötelezettségének a rögzítése. Elvi jelentőségű újdonság, hogy a helyi választópolgárok önkormányzáshoz való jogának deklarálása mellett kötelezettségeket – öngondoskodást, a közösségi feladatokhoz való hozzájárulást – is előír, meghatározva elmulasztásuk jogkövetkezményeit is. Új elem továbbá a település önfenntartó képességének erősítésére, a helyi erőforrások feltárására, kiaknázására, az öngondoskodás elvének érvényesítésére vonatkozó előírás.” Az önkormányzati igazgatás és az államigazgatási feladatok egy szervezetben való megjelenése jelentősen átalakult, az önkormányzati szervek által ellátott államigazgatási feladatoknak jelentős részét a járási hivatalok vették át 2013-tól. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök jellegét tekintve az új szabályozásban is megmaradt a kötelező és az önként vállalt megkülönböztetés. Az önként vállalt feladat tekintetében fennmaradt a korlátozás, amely szerint ellátása nem veszélyeztetheti a kötelező feladatellátást. Az Mötv. a korábbi szabályozáshoz képest egyértelműbben elkötelezte magát a differenciált hatáskörtelepítés mellett. A községeknek, a városoknak, a járásszékhely városoknak, a megyei jogú városoknak, a fővárosnak és a kerületeinek, valamint a megyei önkormányzatoknak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek. Az eltérő hatáskör telepítésnél a jogalkotó köteles figyelembe venni a helyi önkormányzatok eltérő adottságait, különösen a gazdasági teljesítőképességet, a lakosság számát, valamint a közigazgatási terület nagyságát. Ugyancsak helyénvaló az a törvényi kötelem, mely szerint a jogszabály a hatáskör telepítésével egyidejűleg meghatározza a

17


feladat- és hatáskörellátáshoz szükséges minimális szakmai, személyi, tárgyi és gazdasági feltételeket. Az önkormányzatok által nyújtott közszolgáltatások minimum feltételeinek szabályozása jelentős előrelépést jelenthet a rendszer működőképességének fenntarthatósága szempontjából is. Az új önkormányzati szabályozással kapcsolatban a leggyakrabban hangoztatott kritika, hogy kiüríti az önkormányzatokat, vagyis az állam elviszi az eddigi önkormányzati helyi közügyeket. Valóban lényeges hatáskör-átcsoportosítás történt, illetve történik 2013-ban. A legnagyobb változást az jelenti, hogy az óvodai ellátást kivéve a köznevelés ügye – így az általános és középiskolák fenntartása – nem kötelező önkormányzati feladat. Már részben állami fenntartásba kerültek a kórházak, és sor került a járó-beteg ellátó intézmények állami irányítás alá kerülésére is. Így jelenleg két nagy közszolgáltatási területen meglehetősen nagymértékben zsugorodik az önkormányzati közügyek köre. (Már 2012-ben az önkormányzati tűzoltóságok állami szervezetbe kerültek, ami viszont csak az önkormányzatok meglehetősen szűk körét érintette.) Az állami szerepvállalás részeként egyes, még önkormányzati fenntartásban lévő speciális szociális és gyermekvédelmi intézmények is állami fenntartásba kerültek 2013. január elsejével. A helyi közügyek köre a köznevelési és az egészségügyi feladatok részleges állami szervekhez kerülésén túl nem csökkent, sőt a korábbiakhoz képest újabb feladatok (hajléktalan-ellátás, közfoglalkoztatás, helyi „piac” feltételeinek biztosítása) kerültek a helyi közügyek körébe. Így arról egyáltalán nem lehet beszélni, hogy kiürül az önkormányzatok közszolgáltatási feladatköre, viszont nem látni még egyértelműen, hogy a differenciált feladat- és hatáskör-telepítés következtében mi marad a helyi közügyek köréből a községeknél, mennyiben lesz eltérő feladat- és hatásköre a járásszékhely és a közigazgatási körzetközponti szerepkörrel nem felruházott városnak. A feladatok- és hatáskörök között külön hangsúllyal jelennek meg, ugyancsak új elemként a helyi közbiztonsággal kapcsolatos önkormányzati feladatok. Az elmúlt évek helyi kezdeményezéseinek ad teret ez a szabályozás, viszont a megvalósításhoz szükséges külön törvény még nem került elfogadásra, így ebben a kérdésben is csak később várható érdemi változás. Ugyancsak kiemelten foglalkozik a törvény az államigazgatási feladat- és hatáskörök gyakorlásának speciális kérdésével. A törvényalkotás folyamatában nagy vita volt arról, hogy a választott tisztségviselőkön kívül a jegyző is kaphasson-e államigazgatási hatáskört. A választott önkormányzati vezetők katasztrófa esetén, veszélyhelyzetben értelemszerűen a védelem élén különleges jogosítványokkal rendelkeznek, ezekben az esetekben megszűnik a képviselő-testületi kontrol. A jegyző szerepe más, ugyanis az önkormányzati rendszer átalakításával párhuzamosan megtörtént a járási közigazgatás kialakítása is. Az eredeti kormányzati szándék szerint valamennyi, jelenleg jegyzőhöz telepített államigazgatási ügy átkerült volna a járási hivatal kompetenciájába. Időközben kiderült, hogy az állami és önkormányzati igazgatás teljes körű elválasztására nem kerül sor, így a jegyzőnek a jövőben is lesznek államigazgatási feladatai. A jegyző és a járási hivatalok közötti feladatmegosztás alapja, hogy az országosan egységes, standardizálható eljárások, feladatok a járási hivatalokhoz kerültek, míg azon államigazgatási feladatok, amelyek helyi szabályozáshoz kapcsolódnak, a helyi viszonyok alapján mérlegelési lehetőségre van szükség, a jegyzőnél maradtak. Összességében 2013-tól az állami szerepvállalás és befolyás az elmúlt két évtizedhez képest jelentős mértékben növekszik, míg a települési önkormányzatok tevékenységének fő hangsúlya a településüzemeltetésre, a helyi társadalom bevonására, a helyi közösség önszerveződésére irányul. Ennek

18

megfelelően változnak a szerepek is, a helyi hatósági jelleg háttérbe szorul, míg az élhető és fenntartható lakóhely biztosítása, fejlesztése kerül az önkormányzás központjába, ennek következtében a hivatalnok típusú jegyzői attitűdöt fokozatosan a településmenedzseri szerep fogja felváltani. A polgármester esetében pedig növekedni fog a települési és lakossági érdekvédő szerep, mivel a nem önkormányzat által biztosított közszolgáltatás minőségével kapcsolatos lakossági kritikákat az elsőszámú településvezető fogja közvetíteni. A megyei önkormányzatok, mint térségfejlesztő szerveződések szerepe még kialakulóban van. A térségi szemlélet erősödése, az önkormányzati társulások át- és kialakulása 2013 második felében megtörtént, így 2014 a nagy közigazgatási és önkormányzati reform első kísérleti esztendeje, amikor már egész évben az átalakított társulási rendszer működik.

19

2.2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK RENDSZERE ÉS EGYMÁSHOZ VALÓ VISZONYUK, FELADAT- ÉS HATÁSKÖREIK

Magyarország területe a fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. A főváros kerületekre és a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott Margitszigetre tagozódik, a városokban pedig kerületek alakíthatók. Önkormányzati rendszerünkben az önkormányzatok jogai egyenlőek, a különböző típusú önkormányzatoknak azonban egymástól eltérő kötelezettségei lehetnek. Az állam területi tagozódásához képest az önkormányzatok típusai két szinten – települési és területi szinten – helyezkednek el. Települési önkormányzat a községi, a városi, a járásszékhely városi, a megyei jogú városi és a fővárosi kerületi önkormányzat, míg területi önkormányzat a megyei önkormányzat. Az ország fővárosa a települési önkormányzatokhoz képest sajátos törvényi szabályozást mutat, különleges helyzeténél fogva többletfunkciókat lát el. A főváros esetében egy településen (Budapest) több (23) önálló, egymással együttműködő települési típusú kerületi önkormányzat működik a fővárosi közgyűlés mellett. A fővárosi önkormányzat települési és területi önkormányzat. Az állami területi tagozódás 2013. január 1-jétől működő, új államigazgatási egysége a járás. A járások kialakításáról, valamint egyes, ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló 2012. évi XCIII. törvény meghatározta a járási hivatalok alapvető szervezeti felépítését és hatáskörét. A járási hivatalokról, területi beosztásukról és a járásszékhely városokról a 218/2012. (VIII. 13.) kormányrendelet döntött. A 19 megyében 175 járási, míg Budapesten mind a 23 kerületben, fővárosi kerületi hivatal működik. A járási/kerületi hivatalok – a fővárosi, megyei kormányhivatalok kirendeltségeiként – gyakorolják az egyes speciális államigazgatási ügyekben az első fokú hatásköröket, amelyek egy részét korábban a jegyzők gyakorolták. A járás területi lehatárolása befolyásolja a közös önkormányzati hivatalok összetételét, ugyanis csak azonos járáshoz tartozó települések alkothatnak közös hivatalt. Ugyancsak jelentősége van annak, hogy melyik település a járás központja, ugyanis a járásszékhely város többlet jogosítványokkal rendelkezhet.

2.1. A TELEPÜLÉSI ÖNKORMÁNYZATOK JOGÁLLÁSA

2.1.1. Község A helyi önkormányzati rendszerben a község olyan település, amelyet közjogi eljárás keretében a köztársasági elnök községgé nyilvánít, s amelyet ennek alapján megillet a helyi önkormányzás joga. A községgé nyilvánítás feltételeit, eljárási rendjét az Mötv. szabályozza. A területszervezési eljárásról

21


korábban az Országgyűlés külön törvényt alkotott, amely 2013. január 1-jétől hatályát vesztette, és a területszervezésre vonatkozó szabályokat az Mötv. V. fejezete tartalmazza. Új község alakulhat olyan településrészből, amely még nem volt község, de új község alakulhat úgy is, hogy a köztársasági elnök megszünteti a korábbi – 1950. január 1-jén vagy azt követően hatályba lépett – községegyesítést. A választópolgárok kezdeményezésére, helyi népszavazás alapján új község alakítható az olyan – földrajzilag és építészetileg – elkülönült, lakott településrészből, amely képes a helyi önkormányzás jogának önálló gyakorlására. Az új község alakításának együttes feltételei tehát: • Az elkülönült településrész legyen önálló, rendelkezzen saját arculattal. • Az elkülönült településrész lakosságszáma a kezdeményezést megelőző tíz évben folyamatosan növekedjen, és infrastrukturális ellátottsága meghaladja az országos átlagot, valamint a községi önkormányzat számára meghatározott feladatokat az országos átlagot meg nem haladó költségráfordítással látja el. • Az új önkormányzat legyen képes feladatainak, a helyi közügyeknek az ellátására önállóan vagy társulás útján, úgy, hogy a szolgáltatások színvonala ne csökkenjen. • Ugyanakkor ezeknek a feltételeknek az a település is megfeleljen, amelyből az új község meg alakult. Az Mötv. szerint az új község alakításának kezdeményezése esetén a falugyűlés, város esetében a községalakítással érintett településrész lakossági fóruma (a továbbiakban együtt: falugyűlés) legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészen lakó települési képviselőkből, esetleg más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz a területszervezési eljárásról szóló kormányrendeletben meghatározott egyéb feltételek teljesítésére. Új község alakítása esetén a köztársasági elnöki döntést követően az érintett önkormányzatoknak meg kell állapodniuk az új község területében, vagyonában stb. Új község a köztársasági elnök döntését követően az önkormányzati általános választás napján jön létre. Az önkormányzatiság sine qua non-ja (ami nélkül nem létezik önkormányzatiság) a kötelező feladatokról való gondoskodás képességét jelenti. A községi önkormányzat köteles ellátni mindazokat a törvényben meghatározott feladatokat, amelyek a helyi lakosság alapvető létfeltételeit, az ehhez szükséges közszolgáltatások közvetlen igénybevételének lehetőségeit biztosítják.

2.1.2. Nagyközség A község és a nagyközség között az önkormányzati funkciókat illetően nincs alapvető különbség. A nagyközségi címet használhatják azon községi önkormányzatok, amelyek a Mötv. hatálybalépésekor nagyközségi címmel rendelkeztek, továbbá, amelyek területén legalább háromezer lakos él.

22

2. A helyi önkormányzatok rendszere és egymáshoz való viszonyuk, feladat- és hatásköreik

2.1.3. Város Az Mötv. szabályozása szerint városi cím adható annak a községi önkormányzatnak, amely térségi szerepet tölt be, és fejlettsége eléri az átlagos városi szintet. Ha a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter a várossá nyilvánítási kezdeményezést nem támogatja, erről tájékoztatja az érintett önkormányzat képviselő-testületét azzal, hogy milyen fejlesztések szükségesek az előterjesztéshez. Ha a képviselő-testület fenntartja a kezdeményezését, az eredmények elérését követő év január 31-ig – az önkormányzati választás évének kivételével – korábbi felterjesztésének kiegészítésével ismételheti meg a kezdeményezését. A városi közigazgatásnak van olyan funkciója is, amely nemcsak a városon belüli, hanem a vonzáskörzet viszonyainak a szervezésére is irányul. A köztársasági elnök – az országgyűlési képviselői és az önkormányzati általános választás évének kivételével – évente egy alkalommal, július 31-ig dönt a várossá nyilvánításról, és döntését a Magyar Közlönyben közzéteszi. A városi cím adományozásának részletes feltételeiről és a felterjesztés rendjéről a 321/2012. (XI. 16.) számú kormányrendelet rendelkezik.

2.1.4. Járásszékhely város Az Mötv. megkülönbözteti a várost és a járásszékhely várost. A törvényi szabályozás szerint a járásszékhely városi, valamint a városi önkormányzat – törvényben meghatározottak szerint – olyan közszolgáltatásokat lát el, melyeket saját területén és vonzáskörzetében vagy a járás egész területén gazdaságosan, hatékonyan és a szakmai szabályok előírásainak megfelelően képes biztosítani. A kétféle város eltérő feladat- és hatásköre az egyes ágazati törvényi szabályozásokban jelenik meg. A járásszékhely városban található a járási hivatal székhelye, míg az egyéb városban járási hivatali kirendeltség, kormányablak működhet.

2.1.5. Megyei jogú város A megyei jogú város települési – városi – önkormányzat, amely – törvényben meghatározottak szerint, az abban foglalt feltételekkel – azokat a közszolgáltatásokat is biztosítja, melyek a saját területén túl a megye egészére vagy nagy részére kiterjednek. Megyei jogú város a megyeszékhely város és az Országgyűlés által az Mötv. hatályba lépése előtt megyei jogú várossá nyilvánított város. A megyei jogú város képviselő-testülete a közgyűlés. A jelenlegi szabályozás alapján a megyei jogú városok köre – 18 megyeszékhely és 5, korábban az 50 ezres lakosságszáma alapján azzá nyilvánított város – belátható időn belül nem fog változni.

23


2.2. A MEGYEI ÖNKORMÁNYZAT A megyei önkormányzat területi önkormányzat, amely törvényben meghatározottak szerint területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat lát el. A megyei önkormányzat képviselő-testülete a közgyűlés. A megyei önkormányzat feladata a megye területére vagy térségére – az Országgyűlés által az ország, a Budapesti Agglomeráció, a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet területrendezési tervével összhangban – területrendezési terv készítése. A megyei önkormányzat rendeletben határozza meg a területi fejlesztési koncepciót és programot. Dönt a hatáskörbe utalt források felhasználásáról. A megyei önkormányzat összehangolja fejlesztéspolitikai, a területi szerepéből, továbbá a nemzetközi és határon átnyúló együttműködésből adódó feladatait, biztosítja azok összhangját a megyei gazdaságfejlesztési és foglalkoztatás-politikai koncepciókkal. A megyei önkormányzat együttműködik a megyei jogú város önkormányzatával és az érintett települések önkormányzataival a településrendezési tervek összehangolása érdekében. A megyei önkormányzat részt vesz a Központi Statisztikai Hivatallal és más területi adatgyűjtő szervezetekkel együttműködve a területi információs rendszer kialakításában és működtetésében, információkat biztosít a területi tervek készítéséhez. A megyei önkormányzat feladatainak ellátásában együttműködik a települési önkormányzatokkal, a megye fejlesztésében közvetlenül és közvetve közreműködő területi államigazgatási szervekkel, az érdekelt civil és szakmai szervezetekkel. A megyei önkormányzat a megye területén összehangolja a kormányzat, az önkormányzatok és a gazdasági szervezetek fejlesztési elképzeléseit. Feladataival összefüggésben évente beszámol a miniszternek. A megyei közgyűlés és a – megye területén működő – megyei jogú város(ok) közgyűlései területfejlesztési konzultációs fórumot működtetnek. Az egy régióban működő megyei közgyűlések elnökei pedig regionális területfejlesztési konzultációs fórumot működtetnek. A megszűnt regionális fejlesztési tanács, valamint a megszűnt megyei területfejlesztési tanács jogutódja a területileg érintett megyei önkormányzat. A megyei közgyűlés tisztségviselői: az elnök, egy vagy több alelnök. A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés a saját tagjai közül titkos szavazással, minősített többséggel választja a megbízatásának időtartamára. A megyei közgyűlésnek egy vagy több alelnöke lehet a közgyűlés elnökének javaslatára. A közgyűlésnek legalább egy alelnököt a tagjai közül kell választani. A megyei közgyűlés alelnökének megbízatása megszűnik, ha a megyei közgyűlés az elnök javaslatára titkos szavazással, minősített többséggel megbízását visszavonja.

24


Azon megyei közgyűlési alelnök, akit nem a megyei közgyűlés tagjai közül választottak, nem tagja a megyei közgyűlésnek, a megyei közgyűlés elnökét mint a testület elnökét nem helyettesítheti, a megyei közgyűlés ülésein tanácskozási joggal vesz részt, jogállására egyebekben a megyei közgyűlés tagjai közül választott alelnökre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A megyei testületek és tisztségviselők munkáját hivatal segíti. A hivatalt a jegyző vezeti, akit a megyei közgyűlés elnöke határozatlan időre nevez ki. A megyei közgyűlés elnöke több aljegyzőt is kinevezhet. A megyei önkormányzat szervezetére és működésére a megyei önkormányzatokról szóló fejezetben nem szabályozott kérdésekben a települési önkormányzatokra előírtakat kell megfelelően alkalmazni.

2.3. A FŐVÁROS ÉS KERÜLETEI Az önkormányzati törvény alapján a főváros kétszintű önkormányzata a főváros és kerületei önkormányzataiból áll. A főváros önkormányzati rendszerének sajátossága, hogy a helyi önkormányzati feladatokat meg kell osztani a fővárosi közgyűlés és a kerületi önkormányzatok képviselő-testületei között. A fővárosi, valamint a fővárosi kerületi önkormányzatok önkormányzati alapjogaikat tekintve egyenlőek, feladat- és hatásköreik egymástól eltérnek. A Budapest főváros közigazgatási területével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2013. évi CXXVIII. törvény a fővárosi önkormányzat közvetlen igazgatása alá vonta a Margitszigetet. Így a Margitszigeten 2013. júliustól kerületi önkormányzat nem működik, és a fővárosi önkormányzat látja el a kerületi önkormányzati feladatokat is. A fővárosi közgyűlés feladatait két nagy csoportra lehet osztani: • Ellátja azokat a terület- és településfejlesztési, valamint területrendezési, településrendezési és településüzemeltetési feladatokat, amelyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik. • Ellátja azokat a feladatokat, amelyek a fővárosnak az ország életében betöltött különleges szerepéhez kapcsolódnak. A kerületi önkormányzat a saját működési területén köteles biztosítani az óvodai ellátást, gondoskodik az egészségügyi és szociális, valamint gyermekjóléti alapellátásról. A kerület biztosítja a kistermelők, őstermelők számára az értékesítés, a hétvégi árusítás lehetőségét. A kerület ellát olyan kötelező feladatokat is, amelyek megoszlanak a két önkormányzati szint között. Feladatkörében többek között gondoskodik a közutak fenntartásáról, közúti járművel történő várakozás (parkolás) biztosításáról, a turizmussal kapcsolatos feladatokról, a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosításáról, a saját tulajdonú lakás- és helyiséggazdálkodásról. A kerületi önkormányzat segíti – a fővárossal együtt – a nemzetiségek jogainak érvényesülését, gondoskodik a nemzetiségi önkormányzatok működéséhez szükséges feltételek biztosításáról. A fővárosi önkormányzat olyan önkormányzat, amely a települési és a területi önkormányzat feladat- és hatásköreit is elláthatja. A főváros gondoskodik a kiemelt forgalmú vagy országos közúti közlekedésben fontos szerepet játszó főútvonalak, sugár- és gyűrűirányú közutak, kiemelt

25


tömegközlekedési csomópontok, kiemelt közparkok és közterek kezeléséről, fejlesztéséről, üzemeltetéséről, valamint ezeken a területeken a közterület-felügyelet működtetéséről, illetve a főváros teljes területén a forgalomtechnikai kezelői és üzemeltetői feladatok ellátásáról, forgalomszervezésről. Az önkormányzati törvény határozza meg azokat a közszolgáltatásokat, amelyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik (pl. a közvilágítás, köztemetők fenntartása, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a gáz- és távhőszolgáltatás, ivóvíz-ellátás, szennyvízelvezetés, -kezelés és -ártalmanítás (csatornaszolgáltatás), környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás, a hulladékgazdálkodás). Az országban betöltött különleges szerephez kapcsolódik pl. a főváros tömegközlekedésének biztosítása, idegenforgalmi koncepciójának meghatározása, valamint a világörökség részévé nyilvánított épületek és területek védelme. A fővárosi önkormányzat megállapodhat a kerületi önkormányzattal, hogy a fővárosi önkormányzat feladat- és hatáskörét a kerületi önkormányzat vagy azok társulása látja el. A fővárosi önkormányzat az átadott feladat- és hatáskörök arányában az ellátásukhoz szükséges anyagi eszközöket köteles a kerületi önkormányzatnak, illetve azok társulásának átadni. Az Mötv., továbbá az adott önkormányzati feladat meghatározásáról szóló törvény határozza meg, hogy rendelkezései végrehajtására a fővárosi közgyűlés vagy a fővárosi kerületi képviselő-testület alkothat rendeletet. Ugyancsak megosztott a hatáskör a főváros és a kerületek között a helyi adókivetés, bevezetés és működtetés tekintetében.

2.4. A NEMZETISÉGI ÖNKORMÁNYZATOK A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény kiemeli, hogy minden valamely nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárnak joga van önazonossága szabad megvallásához és megőrzéséhez, a nemzetiségek a magyar politikai közösség részei, a nemzetiségek sajátos egyéni és közösségi jogai alapvető szabadságjogok. E törvény értelmében nemzetiség minden olyan – Magyarország területén legalább egy évszázada honos – népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, a lakosság többi részétől saját nyelve, kultúrája és hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul. Nemzetiségi közügy az e törvényben biztosított egyéni és közösségi jogok érvényesülése, a nemzetiséghez tartozás kifejezésre juttatása – különösen az anyanyelv ápolása, őrzése és gyarapítása, továbbá a nemzetiségek kulturális autonómiájának, a nemzetiségi önkormányzatok által történő megvalósítása és megőrzése – érdekében a nemzetiséghez tartozók meghatározott közszolgáltatásokkal való ellátásával, ezen ügyek vitelével és az ehhez szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek megteremtésével összefüggő ügy, valamint a közhatalmat gyakorló állami és helyi önkormányzati szervekben való nemzetiségi képviselethez kapcsolódó ügy.

26


A nemzetiségi önkormányzat törvényben meghatározott nemzetiségi közszolgáltatási feladatokat ellátó, testületi formában működő, jogi személyiséggel rendelkező, demokratikus választások útján e törvény alapján létrehozott szervezet, amely a nemzetiségi közösséget megillető jogosultságok érvényesítésére, a nemzetiségek érdekeinek képviseletére, a feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetiségi közügyek települési, területi vagy országos szinten történő önálló intézésére jön létre. A nemzetiségi önkormányzatokat választással alakítják meg. A nemzetiségi választáson az választó és választható, aki a nemzetiségi névjegyzékben szerepel. A választáson nemzetiségi szervezet állíthat jelöltet. Az egyes nemzetiségek közvetlen választással a községben, a városban, a főváros kerületeiben, a fővárosban és a megyében (együtt: helyi), valamint országos nemzetiségi önkormányzatot hozhatnak létre. A nemzetiségi önkormányzatnak képviselő-testülete, illetve közgyűlése van. A helyi önkormányzat a helyi nemzetiségi önkormányzat részére – annak székhelyén – biztosítja az önkormányzati működés személyi és tárgyi feltételeit, továbbá gondoskodik a működéssel kapcsolatos feladatok ellátásáról. A helyi önkormányzat szervezeti és működési szabályzata részletesen szabályozza a helyi önkormányzat képviselő-testülete feladatait a településen, megyében működő települési, területi és országos nemzetiségi önkormányzattal, valamint a nemzetiségi egyesülettel történő együttműködés során, ide értve a javaslatok, kezdeményezések kezelését, a véleményezési és egyetértési jog gyakorlásának részletes rendjét. A nemzetiségi önkormányzat véleményezési, meghatározott ügyekben egyetértési joggal bír a helyi önkormányzat döntése tekintetében. A nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete alakuló ülésén tagjai közül megválasztja elnökét, elnökhelyettesét, bizottsága tagjait, megalkotja szervezeti és működési szabályzatát, dönt a tiszteletdíjakról, illetményekről. Az országos nemzetiségi önkormányzat egy-négy elnökhelyettest választ. A nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete, közgyűlése bizottságot hozhat létre. Az országos nemzetiségi önkormányzat köteles pénzügyi bizottságot választani. A helyi nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete minősített többséggel határozza meg: • szervezete és működése részletes szabályait az alakuló ülést követő három hónapon belül, továbbá módosítja azt a szükségessé válást követő harminc napon belül, • a nemzetiségi önkormányzat elnevezését, jelképeit, az általa képviselt nemzetiség ünnepeit, • vagyonleltárát, törzsvagyona körét és a tulajdonát képező vagyon használatának szabályait, • a használatába adott, egyéb módon rendelkezésére bocsátott állami vagy helyi önkormányzati vagyon használatára, működtetésére vonatkozó szabályokat, továbbá e körben megköti a szükséges megállapodásokat, • gazdálkodó és más szervezet alapítását vagy az ezekben való részvételt, • önkormányzati társulás létrehozását vagy társuláshoz való csatlakozást, • feladat- és hatáskör átvételét más önkormányzattól, • amit törvény vagy a szervezeti és működési szabályzat ilyenként határoz meg.

27


A nemzetiségi közösségeknek joguk van: • törvényi keretek között intézmények létrehozásához és működtetéséhez, más szervtől történő átvételhez; • nemzetiséghez tartozók óvodai neveléséhez, általános iskolai neveléséhez, oktatásához, nemzetiségi kollégiumi ellátáshoz, szakközépiskolai, szakiskolai neveléshez-oktatáshoz, felsőfokú képzéshez; • az országos önkormányzat útján a kiegészítő nemzetiségi nevelés-oktatás feltételeinek megteremtését kezdeményezni. A nemzetiségi önkormányzat költségvetést fogad el, és annak keretei között gazdálkodik. A nemzetiségi önkormányzati bevételek forrásai különösen: • az állam költségvetési támogatása; • egyéb támogatások; • saját bevételek, vállalkozói bevételek; • vagyonának hozadéka; • az anyaországi és egyéb adományok, • átvett pénzeszközök. A nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete határozatot hoz, normatív határozatban szabályozhatja a saját és az általa irányított szervek szervezetét, működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját. A nemzetiségi önkormányzatok működésének törvényességi felügyeletét a kormányhivatal látja el.

2.5. AZ ÖNKORMÁNYZATOK EGYÜTTMŰKÖDÉSE

2.5.1. Társulások Magyarországon Magyarországon több mint 3000 önkormányzat működik. Kezdettől tudható volt, hogy elengedhetetlen az együttműködés az önkormányzatok között, hogy jobb minőségű és olcsóbb közszolgáltatásokat tudjanak biztosítani, hogy az igazgatási feladatellátásuk szakszerűbb legyen. A hatékonyabb területfejlesztés, a források eredményes lehívása is szükségessé teszi az együttműködést. Az Alaptörvény 32. cikk k) pontja rögzíti, hogy a helyi önkormányzat szabadon társulhat más önkormányzattal. A 34. cikk alapján törvény elrendelheti a helyi önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását. Az Mötv. külön fejezetben foglalkozik a helyi önkormányzatok társulásaival és a korábbi szabályozással ellentétben nem nevesíti az egyes társulási formákat. Ugyanakkor 2013. január 1-jével hatályon kívül helyezte a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló, 1997. évi CXXXV. törvényt, valamint a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvényt. A korábban kötött önkormányzati társulási megállapodásokat a képviselő-testületeknek felül kellett vizsgálniuk, és az új törvényi rendelkezéseknek megfelelően legkésőbb 2013. június 30-ig módosítaniuk kellett. A helyi önkormányzatok képviselő-testületei megállapodhatnak abban, hogy egy vagy több önkormányzati feladat- és hatáskör, valamint a polgármester és a jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörének hatékonyabb, célszerűbb ellátására jogi személyiséggel rendelkező társulást hoznak létre.

28


A társulást a helyi önkormányzatok képviselő-testületei írásbeli megállapodással hozzák létre. A megállapodást a polgármester írja alá. A társulásban részt vevő képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel hozott döntése szükséges a társulási megállapodás jóváhagyásához, módosításához vagy a társulás megszüntetéséhez. A társulás a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására – jogszabályban meghatározottak szerint – költségvetési szervet, gazdálkodó szervezetet, nonprofit szervezetet és egyéb szervezetet alapíthat, kinevezi vezetőiket. A társulás olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét. A társulás működési költségeihez – a társulási megállapodás eltérő rendelkezése hiányában – a társulás tagjai az általuk képviselt települések lakosságszámának arányában hozzájárulnak. A társulás saját vagyonnal rendelkezhet. A társulás megszűnik, ha a megállapodásban meghatározott időtartam eltelt, vagy a törvényben szabályozott megszűnési feltétel megvalósult; vagy ha a társulás tagjai minősített többséggel azt elhatározzák; továbbá a törvény erejénél fogva; illetve a bíróság jogerős döntése alapján. A helyi önkormányzatok képviselő-testületei között a társulások működése során felmerülő vitás kérdésekben a közigazgatási és munkaügyi bíróság dönt. A társult önkormányzatok képviselő-testületei megállapodhatnak abban, hogy a vitás kérdésben bármelyik képviselő-testület kérheti a megállapodásban megjelölt önkormányzati érdekszövetség által felkért tagokból álló egyeztető bizottság állásfoglalását, továbbá abban, hogy a kereset benyújtása előtt a képviselő-testület kéri az egyeztető bizottság állásfoglalását. Az önkormányzati törvény részletesen felsorolja a társulási megállapodás alapvető tartalmi és formai feltételeit. Az önkormányzati társulás döntéshozó szerve a társulási tanács. A társulási tanácsot a társult önkormányzatok képviselő-testületei által delegált tagok alkotják, akik a megállapodásban meghatározott számú szavazattal rendelkeznek. A társulási tanács döntését határozattal hozza. A társulási tanács akkor határozatképes, ha ülésén a megállapodásban meghatározott számú, de legalább a szavazatok felével rendelkező képviselő jelen van. A javaslat elfogadásához a megállapodásban meghatározott számú, de legalább annyi képviselő igen szavazata szükséges, amely meghaladja a jelen lévő képviselők szavazatainak több mint a felét. A tíznél több tagból álló önkormányzati társulás társulási tanácsának érvényes döntéséhez a megállapodásban meghatározott számú, de legalább annyi tag igen szavazata szükséges, amely meghaladja a jelen lévő tagok szavazatainak a felét és az általuk képviselt települések lakosságszámának egyharmadát. A megállapodásban meghatározott döntéshez minősített többség szükséges. A minősített többséghez a megállapodásban meghatározott számú, de legalább annyi tag igen szavazata szükséges, amely eléri a társulásban részt vevő tagok szavazatának több mint felét és az általuk képviselt települések lakosságszámának a felét. A döntéshozatali eljárás egyéb szabályairól – beleértve a szavazatarányok és a költségek viselésének kérdését is – a társulás tagjai a társulási megállapodás keretében szabadon döntenek. Törvény vagy a társulási megállapodás eltérő rendelkezésének hiányában a társulás minden tagját egy szavazat illeti meg. A társulási tanács tagjai közül elnököt választ, alelnököt választhat. Együttes akadályoztatásuk esetén a tanács ülését a korelnök hívja össze és vezeti. A társulási tanács munkaszervezeti

29

feladatait (döntések előkészítése, végrehajtás szervezése) eltérő megállapodás hiányában a társulás székhelyének polgármesteri hivatala látja el. Annak ellenére, hogy az Mötv. nem nevesíti, a törvényben szerepel két speciális társulási forma. Egyrészt a társult képviselő-testület, amely alakítása esetén a képviselő-testületek részben vagy egészben egyesítik a költségvetésüket, közös önkormányzati hivatalt tartanak fenn, és intézményeiket közösen működtetik. Azokban az ügyekben, amelyek kizárólag az adott települést érintik, az egyes települések képviselő-testülete önállóan dönt. A társult képviselő-testület alakuló ülésén határozatba foglalja a megalakulását, a székhelyét, a hozzá tartozó települések felsorolását. A társult képviselő-testület dönt a szervezetéről, működési rendjéről. A társult képviselő-testület ülését össze kell hívni bármely részt vevő település polgármesterének a kezdeményezésére. Társult képviselő-testület alakítható úgy is, hogy az érdekelt települési képviselő-testületek a települések lakosságszámának arányában választják meg tagjait a települési képviselők közül. Másrészt a közös önkormányzati hivatal, amelyet azok a járáson belüli községi önkormányzatok hoznak létre, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól, és a községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. (Erről a speciális társulási formáról még később lesz szó.)

2.5.2. Együttműködések és társulások az Európai Unió tagállamaiban Az Európai Unió tagországainak nagy önállóságot ad a települések együttműködése terén is, így az együttműködések rendkívül sokszínűek. A tagállamok többségében az önkéntes együttműködés mellett jogszabály kötelező együttműködések létrehozását is előírhatja. Megállapítható, hogy ott hangsúlyosabb az állami ösztönzés vagy kötelezés az együttműködésre, ahol elaprózódott az önkormányzati rendszer, illetve ahol nagy távolság van a területi és helyi szint között, s bár a társulások önálló közigazgatási szintnek nem tekinthetők, de „beékelődnek” a helyi és területi szint közé. Franciaországban az együttműködések három főbb csoportja írható körül. A községi társulásokban az érintett önkormányzatok együtt látják el kötelező feladataikat. Egybehangzó akarattal hozzák létre ezt a társulást, de ha ez nincs meg, a többség kérelmére határozattal a prefektus is létrehozhatja. Kötelező a társulásnak ellátni a területfejlesztést, a gazdaságfejlesztést, továbbá egy választott feladatot (oktatás, úthálózat-fejlesztés, kultúra stb.). Speciális többlettámogatásra jogosultak. A nagyvárosok körzetében összehangolt működésre ad lehetőséget a városi társulás. A nagyvárosokat körülvevő kisebb városok szinte egybeépülnek, a nagyváros és a környező települések közösségét alkotó társulás gyakorolja az „önkormányzás jogát”. Feladata a térségfejlesztés, a településrendezés, a kommunális szolgáltatások üzemeltetése, a tömegközlekedés megszervezése, a temetőüzemeltetés, a környezetvédelem stb. A városi társulás adókat vethet ki, és közvetlenül jogosult állami támogatásra. Az állam szerződéseket köthet a társulásokkal a városok fejlesztése céljából.

A harmadik forma a kistérségi társulás. Ez az önkormányzatok által létrehozott szervezet, amely ellátja a társult önkormányzatok gazdaságfejlesztési, területrendezési és lakásügyi feladatait. Az érdekelt települések képviselő-testületei meghatározzák a szervezet tanácsbeli képviselői helyek számát, a tagönkormányzatok közötti megosztását. A tanács rendelkezik a társulás ügyeiben döntési jogkörrel. A létrehozott szervezet (intézmény) pénzügyi önállósággal is rendelkezik. Beszedi az általa nyújtott szolgáltatásokért a díjat, a részt vevő önkormányzatok döntésével adók jogosultjává válhat, és önállóan külön állami támogatásban részesülhet. Hollandiában a helyi közigazgatás rendszere kétszintű: települési és megyei. A települések és a központi szint között szintén középszintű szervezetnek tekinthető a településközi együttműködési terület. A közjogi együttműködés formáit törvény határozza meg, amely a tartományokat arra kötelezte, hogy a saját területüket együttműködési övezetre osszák. Ha egy önkormányzat az övezeten kívül lévő másik önkormányzattal kíván együttműködni közjogi forma szerint, akkor ahhoz a tartományi önkormányzat jóváhagyása szükséges. Az együttműködés közjogi formájában (egyszerű megállapodás, centrum konstrukció, közjogi testület) polgári jog szerint bejegyzett jogi személy is részt vehet, ha erre a kormánytól engedélyt kap. Az együttműködés keretében létrehozott szervezetekre hatáskörök ruházhatók. Önkéntes együttműködésen kívül a holland jogszabály alapján az önkormányzatok háromféleképpen kötelezhetők együttműködésre. A rendőrségről, tűzoltóságról és mentőszolgálatról szóló ágazati jogszabályok kötelező együttműködést írnak elő. A kormány és a tartományok is jogosultak ilyen kötelezésre, ha a közérdek megkívánja, és javaslatuk ellenére az önkormányzatok önként nem hozzák létre az együttműködést. Hollandia hét nagyvárosa körzetében törvény írja elő, hogy a tömegközlekedés, a területfejlesztés, a lakásügyi feladatok és a gazdaságfejlesztés területén kötelező az együttműködés. A kötelezésen túl ösztönző rendszer is segíti az önkormányzatok közös feladatellátását vagy közöttük a feladatmegosztást. A pénzügyi támogatáson túl ösztönző, hogy a feladatok átadása is lehetséges a tartományoktól az önkormányzatok felé, ha a feladatellátásra társulást hoznak létre. Finnországban a helyi önkormányzatok száma viszonylag kevés, ugyanakkor igen széles feladatkörrel rendelkeznek. A finn önkormányzati törvény alapján az együttműködés legjellemzőbb formája a közös képviselő-testület létrehozása. Ennek legfőbb szerve a közgyűlés, amelynek tagjait a tagönkormányzatok választják. A közös testület finanszírozásáért a tagönkormányzatok felelősek. Az önkormányzatok döntik el, mely feladataik ellátását oldják meg ilyen módon (pl. hulladékkezelés, közlekedés, környezetvédelem stb.). Ugyanakkor kötelező közös önkormányzati tanács létrehozása a szakellátást biztosító kórházak fenntartására, a területfejlesztési és a tervezési feladatok ellátására.

31


Finnországban is jellemzőek a célszövetségek, amelyekben való részvételről minden önkormányzat önállóan dönt (pl. közös beruházás lebonyolítása), illetve lazább kapcsolatokat is létesíthetnek együttműködési megállapodás formájában. Azokban az országokban, amelyekben elaprózódott az önkormányzati struktúra, az állam ösztönző rendszereket épített ki vagy kötelező szabályokat alkotott az önkormányzatok közötti együttműködések kialakítására annak érdekében, hogy a közfeladatok ellátása magasabb szakmai színvonalon, hatékonyabban, olcsóbban biztosítható legyen. A legtöbb európai államban az önkéntes társulások mellett működnek jogszabály vagy valamely állami szerv kötelezése folytán létrejött társulások is.

32

3.3. AZ ÖNKORMÁNYZATOK FELADATRENDSZERE

A magyar önkormányzatok széles feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. Az 1990-ben létrejött helyi önkormányzatok általános felelősséggel biztosítják az alapvető helyi közszolgáltatásokat. A decentralizáció magas foka azonban arra is ráirányította a figyelmet, hogy az alacsony lélekszámú települések gazdasági teljesítőképessége korlátozott, így ezek nem képesek valamennyi közszolgáltatás megfelelő színvonalú, gazdaságilag és szakmailag is hatékony biztosítására.

3.1. A FELADAT- ÉS HATÁSKÖRÖK CSOPORTOSÍTÁSA A feladat- és hatáskör fogalmát gyakran igen helytelenül szinonimaként használják. A feladatkör tágabb fogalom, az államigazgatási és önkormányzati szerv feladatkörébe beletartozik minden olyan célkitűzés, amelynek a megvalósítására az adott szervnek törekednie kell. A feladatkör tehát az adott államigazgatási vagy önkormányzati szerv rendszeresen ellátandó feladatainak összessége, tevékenységének irányát, célkitűzéseit foglalja össze. A feladatkörbe beletartozik minden, amiért az adott államigazgatási vagy önkormányzati szervet létrehozták, és minden olyan eszköz is, amelyet a feladatainak végrehajtásához használ. A hatáskör ezzel szemben jogi fogalom. A hatáskör a feladatok ellátására az adott szervnek a rendelkezésére bocsátott jogi eszközök, vagyis a jogszabályban biztosított jogosítványok és kötelezettségek összessége. A hatáskör arra a kérdésre ad választ, hogy az adott államigazgatási és önkormányzati szerv mit tehet meg a feladatkörébe utalt feladatok végrehajtása érdekében. A hatáskör tehát az államigazgatási szerv döntési jogosultságait adja meg. A hatáskör az államigazgatási és önkormányzati működés központi kategóriája. A hatáskört minden esetben jogszabálynak kell megállapítania, és a jogalkotónak rendelkeznie kell arról, hogy mely szerv bír az adott ügyben hatáskörrel. A helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörei két nagy csoportra oszthatók: önkormányzati, illetve államigazgatási feladat- és hatáskörökre. Az önkormányzati ügyek sajátos csoportját jelentik az önkormányzati hatósági ügyek. Az önkormányzati feladat- és hatásköröket tovább bonthatjuk: • kötelező, illetve • önként vállalt (fakultatív) feladat- és hatáskörökre.

3.1.1. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök Az önkormányzatok feladat- és hatáskörébe tartozik: 1) a helyi közügyek intézése és 2) a törvény által megállapított kötelező feladat- és hatáskörök.

33


1. Helyi közügyek: • a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához; • a közhatalom önkormányzati típusú gyakorlásához; • továbbá az ezekhez szükséges szervezeti, személyi, anyagi feltételek megteremtéséhez kapcsolódnak. Helyi közügy csak kivételesen utalható más szerv feladat- és hatáskörébe. Azt, hogy mely feladat- és hatáskörök sorolhatók a helyi közügyek közé a jogalkotó határozza meg. Így például helyi közügy a közösségi közlekedés biztosítása, a lakás- és helyiséggazdálkodás, a településfejlesztés stb. 2. Az Országgyűlés a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. Ennek két feltétele, hogy • kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskör csak törvényben határozható meg; • az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatáskörének ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult. A fentiekkel összefüggésben két alaptételt indokolt külön megvizsgálni. Az egyik szerint a jogszabályok közül kizárólag a törvényi szint elegendő a hatáskör-telepítésre. Már maga az Mötv. is rögzíti, hogy a települési önkormányzat köteles gondoskodni különösen: • a településfejlesztésről, a településrendezésről; • a településüzemeltetésről (köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása); • a közterületek, valamint az önkormányzat tulajdonában álló közintézmény elnevezéséről; • az egészségügyi alapellátásról, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatásokról; • a környezet-egészségügyről (köztisztaság, települési környezet tisztasága, rovar- és rágcsálóirtás); • az óvodai ellátásról; • a kulturális szolgáltatásról, különösen a nyilvános könyvtári ellátás biztosításáról; a filmszínházról, az előadó-művészeti szervezet támogatásáról, a kulturális örökség helyi védelméről; a helyi közművelődési tevékenység támogatásáról; • a szociális és a gyermekjóléti szolgáltatásokról és ellátásokról; • a lakás- és helyiséggazdálkodásról; • a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosításáról; • a helyi környezet- és természetvédelemről, a vízgazdálkodásról, a vízkárelhárításról • a víziközmű-szolgáltatás, amennyiben a víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény rendelkezései szerint a helyi önkormányzat ellátásért felelősnek minősül; • a honvédelemről a polgári védelemről, a katasztrófavédelemről, a helyi közfoglalkoztatásról; • a helyi adóval, a gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatokról; • a kistermelők, őstermelők számára – jogszabályban meghatározott termékeik – értékesítési lehetőségeinek biztosításáról, ideértve a hétvégi árusítás lehetőségét is; • a sportról, az ifjúsági ügyekről; • a nemzetiségi ügyekről; • a település közbiztonságának biztosításában való közreműködésről; • a helyi közösségi közlekedés biztosításáról;

34

3. Az önkormányzatok feladatrendszere

• a hulladékgazdálkodásról; • a távhőszolgáltatásról. Az Mötv. a főbb helyi önkormányzati feladok felsorolásán túl kiemeli a helyi közbiztonsággal kapcsolatos önkormányzati feladatokat. A szabályozás értelmében a települési és a fővárosi önkormányzat a helyi közbiztonságról, vagyonának, más értékének védelméről kényszerítő eszköz alkalmazására törvény alapján jogosult szervezet létrehozásával is gondoskodhat. Ez az önkormányzati közbiztonsági szervezet alaptevékenységét a települési és a fővárosi önkormányzat területe szerint illetékes megyei (fővárosi) rendőr-főkapitánysággal kötött írásbeli együttműködési megállapodás alapján, a rendőrség szakmai felügyeletével végzi. A szervezet által végezhető feladatokat, az alkalmazható kényszerítő eszközöket, az együttműködési megállapodásra, valamint a szervezet működésére vonatkozó szabályokat, továbbá az e feladatokat ellátókkal szemben támasztott személyi feltételeket törvény határozza meg. Az Mötv. mellett bármely törvény meghatározhat helyi önkormányzat számára kötelező feladatot; e tekintetben a törvények között nincs különbség. A kötelező hatáskör-telepítéssel összefüggésben másik oldalról indokolt vizsgálni az anyagi feltételek biztosításának kötelezettségét. A helyi önkormányzat – az Alaptörvény rendelkezései alapján – kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult. Az Mötv. megfogalmazása szerint a helyi önkormányzatok által kötelezően ellátandó, törvényben meghatározott feladatok ellátása működési kiadásainak fedezetét az Országgyűlés a feladatfinanszírozás rendszerén keresztül, feladatalapú támogatással biztosítja. A feladatfinanszírozási rendszerben az Országgyűlés a helyi önkormányzat kötelezően ellátandó feladataihoz jogszabályokban meghatározott közszolgáltatási szintnek megfelelő támogatást biztosít. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a feladatok ellátását szolgálja az önkormányzatok teljes bevételi rendszere, annak valamennyi eleme. Az Országgyűlés alapvető feladata, hogy olyan bevételi rendszert határozzon meg a helyi önkormányzatok számára, amely biztosítja a kötelező feladatok ellátásához szükséges feltételeket, nem kell minden esetben közvetlen állami normatívát rendelni az adott hatáskörhöz. Az Alaptörvényből következő másik követelmény az arányosság – a feladatokkal arányban álló állami támogatás – kérdése. Az önkormányzatok számos esetben rótták fel az „államnak”, hogy megszegi az arányosság követelményét. E területen is többször nyilvánította ki véleményét az Alkotmánybíróság, rögzítve azt, hogy alkotmányellenes helyzet abban az esetben áll elő, ha a feladatokhoz biztosított források alacsony szintje az önkormányzat ellehetetlenüléséhez, működésképtelenségéhez vezet. A leírtakból következik, hogy az Országgyűlésnek viszonylag széles mozgástere van a források biztosításában.

3.1.1.1. Önkormányzati feladat- és hatáskörök gyakorlása és átruházása A hatásköri szabályokhoz kapcsolódik a döntési jogosultság meghatározása. Önkormányzati döntést „saját jogán” (a törvény felhatalmazása alapján közvetlenül) hozhat: • helyi népszavazás; • a képviselő-testület;

35


• a képviselő-testület felhatalmazása alapján a képviselő-testület bizottsága, a részönkormányzat testülete, a társulása, a polgármester, a főpolgármester, a közgyűlés elnöke, a jegyző. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök címzettje a képviselő-testület. Ez korántsem jelenti azt, hogy a testület maga oldana meg közvetlenül minden feladatot, gyakorolna valamennyi hatáskört, pusztán annyit, hogy a választott testületé a meghatározó szerep, a döntés. Kisebb településeken a hatáskörök zömét közvetlenül gyakorolja a testület, de meghatározott méret felett ez már lehetetlen és szükségtelen, a széles feladat- és hatásköri rendszerből következően megfelelő munkamegosztás szükséges. A képviselő-testület egyes hatásköreit átruházhatja: • a polgármesterre (főpolgármesterre, közgyűlés elnökére); • a bizottságaira; • a részönkormányzat testületére; • a jegyzőre; • a társulására. A képviselő-testület a hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható. E szabályok biztosítják a hatáskör „eredeti” címzettjének meghatározó szerepét, amely magában foglalja azt a jogot, hogy a testület meghatározza a hatáskör gyakorlásának feltételeit és módját. A hatáskörök átruházásáról – tekintettel arra, hogy alapvető, az állampolgárokat is érintő kérdésekről van szó – indokolt önkormányzati rendeletben (célszerű a szervezeti és működési szabályzatban) dönteni. A testület ez irányú döntése nem teljesen korlátok nélküli, hiszen a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át: • a rendeletalkotás; • szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, továbbá a törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, megbízás; • a helyi népszavazás elrendelése, kitüntetések és elismerő címek alapítása, a gazdasági program, a hitelfelvétel, a kötvénykibocsátás, a kölcsönfelvétel vagy más adósságot keletkeztető kötelezettségvállalás; alapítványi forrás átvétele és átadása; önkormányzati társulás létrehozása, megszüntetése, abból történő kiválás, a társulási megállapodás módosítása, társuláshoz, érdekképviseleti szervezethez való csatlakozás, abból történő kiválás; megállapodás külföldi önkormányzattal való együttműködésről, nemzetközi önkormányzati szervezethez való csatlakozás, abból történő kiválás; • intézmény alapítása, átszervezése, megszüntetése; • közterület elnevezése, köztéri szobor, műalkotás állítása; • eljárás kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál; • a bíróságok ülnökeinek megválasztása; • állásfoglalás intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellátási, szolgáltatási körzetéről, ha a szolgáltatás a települést is érinti; • a települési képviselő, polgármester méltatlansági és a vagyonnyilatkozati eljárással kapcsolatos, továbbá összeférhetetlenségi ügyében való döntés; • az önkormányzati képviselői megbízatás megszűnéséről való döntés, ha a képviselő egy éven át nem vesz részt a képviselő-testület ülésén; • a településfejlesztési eszközök és a településszerkezeti terv jóváhagyása; • területszervezési kezdeményezés; • amit törvény a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe utal.

36


A fenti törvényi keretek között a képviselő-testület maga dönt arról, hogy mely hatásköröket tartja fenn magának, és melyeket ruházza szerveire. E döntésénél feltétlenül szem előtt kell tartania, hogy a stratégiai jelentőségű kérdésekben megtartsa magának a döntési jogot, de az operatív, gyors döntést igénylő kérdésekben (pl. élethelyzetekhez kötődő segélyezés) olyan szervet hatalmazzon fel, amely állandóan működik (pl. polgármester), tevékenysége nem ülésekhez kötött.

3.1.2. Az államigazgatási feladat- és hatáskörök Az államigazgatási feladat- és hatáskörök nem tekinthetők eleve az önkormányzat sajátjának, az állam „bízza meg” az önkormányzat tisztségviselőit, szerveit a hatáskör ellátásával. 2013. január 1-jétől az eddigi jegyzői hatáskörben lévő államigazgatási ügyek jelentős része – az okmányirodák, gyámügyek, építésfelügyelet, alanyi jogon járó segélyezés stb. – a járási hivatalok feladata lett, így a továbbiakban azok az államigazgatási ügyek maradtak jegyzői hatáskörben, amelyeknél az ügyfélkapcsolatok különösen fontosak, illetve amely eljárásokban helyi speciális szabályozás, mérlegelési lehetőség van, azaz országosan nem egységesen intézhető.

3.1.2.1. Államigazgatási feladat- és hatáskörök címzettje Törvény, illetve törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet a polgármestert, főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét, a jegyzőt, valamint a polgármesteri hivatal és a közös önkormányzati hivatal ügyintézőjét felruházhatja államigazgatási feladat- és hatáskörrel. A választott tisztségviselők jellemzően a honvédelem, polgári védelem, katasztrófa-elhárítás területén kapnak feladatot az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában. A jegyző – a korábbiakhoz képest szűkebb körben – továbbra is egyes hatósági hatáskörök gyakorlásának a címzettje. Tekintettel arra, hogy ezekben az államigazgatási ügyekben az önkormányzati tisztségviselők az állam megbízásából járnak el, így a feladat ellátásához szükséges költségvetési támogatást a központi költségvetés biztosítja. Lényeges, hogy az államigazgatási feladat- és hatáskörök esetén a hatáskör címzettje, az „ügy ura” önállóan jár el, a képviselő-testület nem utasíthatja, döntését nem bírálhatja felül.

3.1.3. Az önkormányzati hatósági ügy Az önkormányzati ügyek sajátos csoportját alkotják az önkormányzati hatósági ügyek. E körbe azon hatáskörök sorolhatók, melyeket a képviselő-testület vagy annak felhatalmazása alapján a bizottság, a polgármester, a jegyző, illetve a társulás lát el. Önkormányzati hatósági hatáskört telepíthet: • az Országgyűlés – kizárólag törvényben – közvetlenül a helyi önkormányzat képviselő-testületére vagy a polgármesterre, illetőleg • a képviselő-testület rendeletében határozhat meg (pl. helyi adók körében, a szociális törvény végrehajtására alkotott rendeletben) a maga számára önkormányzati hatósági ügyeket.

37


Ezen ügyek elbírálásánál – az Mötv.-ben meghatározott eltérésekkel – a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni. Ha az adott ügyben átruházott hatáskörben (pl. bizottság vagy polgármester) született döntés, a képviselő-testülethez lehet a fellebbezést benyújtani. Ha a testület járt el első fokon, fellebbezésnek nincs helye, de a képviselő-testület döntése ellen (akár első-, akár másodfokon járt el) jogszabálysértésre hivatkozással a bírósághoz lehet fordulni.

3.1.4. Kötelező és önként vállalt (fakultatív) önkormányzati feladat- és hatáskörök A feladat- és hatáskörök önkormányzati és államigazgatási feladatra való felosztásán túl az önkormányzati ügyek tovább bonthatók kötelező és önként vállalt feladatokra. A települési önkormányzati feladatokról korábban már volt szó. Az önkormányzati törvény alapján a települési önkormányzat köteles gondoskodni különösen a 3.1.1. pontban részletezett feladatokról. A települési önkormányzatok felelősségi köre 2013. január 1-jével ugyan szűkült, mivel már nem kötelező önkormányzati közügy a köznevelés, azaz az általános és középszintű oktatási intézmények fenntartása, valamint a fekvőbeteg intézmények (kórházak) működtetése, de még így is széles körű felelősségi körrel rendelkeznek a településfejlesztés, üzemeltetés és a lakossági közszolgáltatások terén. Szükséges kiemelni, hogy a kötelező önkormányzati feladatellátás tartalmának meghatározása az állam feladata, ezért a jogszabály a hatáskör telepítésével egyidejűleg meghatározza a feladat- és hatáskörellátáshoz szükséges minimális szakmai, személyi, tárgyi és gazdasági feltételeket. A helyi önkormányzat – törvényben meghatározott esetekben – az állammal kötött külön megállapodás alapján elláthat állami feladatokat. A megállapodásban rendelkezni kell a feladatellátás finanszírozásáról. Ennek az új szabályozási lehetőségnek a gyakorlatáról még nem beszélhetünk. Az önkormányzati önállóság egyik lényegi eleme a fakultatív feladatvállalás lehetősége. Ennek jelentősége kiemelt, mert a helyi viszonyok figyelembevételével az adott közösség döntheti el, hogy a polgárok sajátos igényeit a jogszabályban meghatározott kötelezettségek teljesítésén túl mely területeken, milyen módon és mértékben elégíti ki. Az önkéntes feladatvállalásra a képviselő-testület vagy helyi népszavazás jogosult. Ez utóbbi kiemelése jelzi, hogy e kérdésben is a választópolgárok akarata a domináns, a döntés előkészítésénél széles körben indokolt felmérni a helyi szükségleteket. A fakultatív feladat-vállalásnak két feltétele van: 1) Az önkormányzat kizárólag olyan helyi közügy megoldására vállalkozhat, melyet jogszabály nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe. Nem lehet tehát az állami szervek feladat- és hatáskörét átvállalni (pl. rendőrségi ügyek). 2) A fakultatív feladatvállalás nem veszélyeztetheti a kötelező feladat- és hatáskörök ellátását, akkor vállalható, ha finanszírozása a saját bevételek vagy az erre a célra biztosított külön források terhére lehetséges.

38


3.2. A FELADAT- ÉS HATÁSKÖRÖK DIFFERENCIÁLT TELEPÍTÉSE Az önkormányzati rendszer egyik alapelve, hogy a helyi önkormányzatok jogai egyenlők, azonban eltérő feladatokkal és hatáskörökkel rendelkeznek, azaz a községnek, a városnak, a járásszékhely városnak, a megyei jogú városnak, a fővárosnak és a kerületeinek, valamint a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek. • A helyi önkormányzatok a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően egymástól eltérő önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak. • A törvény a kötelező feladat- és hatáskör megállapításánál differenciálni köteles, figyelembe véve a feladat- és hatáskör jellegét, a helyi önkormányzatok eltérő adottságait, így különösen a gazdasági teljesítőképességet, a lakosságszámot, valamint a közigazgatási terület nagyságát. Külön indokolt foglalkozni a fővárosban érvényesülő hatáskör-telepítési megoldásokkal. A főváros egy település, amelyben kétszintű az önkormányzati rendszer. Az egyik szint a fővárosi kerületi önkormányzat, amely a törvény keretei között önállóan gyakorolja a települési önkormányzatokat megillető feladat- és hatásköröket. A másik szint a fővárosi önkormányzat, amely azokat a feladatés hatásköröket gyakorolja, melyek • a főváros egészét vagy több kerületet érint, valamint • a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak. A konkrét feladat- és hatáskörök meghatározásakor a jogalkotó kötelezettsége megjelölni, hogy az adott közszolgáltatást a főváros vagy annak kerülete biztosítja.

3.3. A FELADAT- ÉS HATÁSKÖRÖK ÖNKORMÁNYZATOK KÖZÖTTI ÁTADÁSA, ÁTVÉTELE

3.3.1. Feladatvállalás települési önkormányzatok között Az Mötv. szabályozásának megfelelően a törvény a kötelező feladat- és hatáskör telepítésekor köteles differenciálni a helyi önkormányzat adottságai figyelembevételével. A nagyobb gazdasági teljesítőképességű, lakosságszámú települési önkormányzat számára előírt kötelező feladat- és hatáskör ellátását – annak egyetértésével – más települési önkormányzat vagy társulása önként akkor vállalhatja, ha azt a lakossági igények indokolják, valamint gazdaságosabban és legalább változatlan szakmai színvonalon, továbbá többlet állami támogatás igénybevétele nélkül képes ellátni. A feladat- és hatáskör vállalásáról a települési önkormányzat képviselő-testülete – a feladat- és hatáskör eredeti címzettjének előzetes egyetértése esetén – rendeletben, a társulás határozatban dönt a feladat- és hatáskör vállalás tervezett időpontját megelőzően legalább három hónappal korábban. A feladat- és hatáskör átvállalására vonatkozó feltételek meglétét a kormányhivatal – indokolt esetben más állami szervek bevonásával – törvényességi felügyeleti eljárás keretében vizsgálja. Törvény vagy megállapodás eltérő rendelkezésének hiányában az ellátás megkezdésének időpontja a döntést követő év január 1. napja. A feladat- és hatáskör átvállalása esetében a települési önkormányzat a központi költségvetésből költségvetése számára igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását.

39

Ez a megoldás lehetővé teszi, hogy a települési önkormányzat vagy társulása – figyelembe véve a lakosság szükségleteit – olyan feladatról gondoskodjon, amely számára nem kötelező, de polgárai azt igénylik, és ezzel magasabb életminőséget tud biztosítani az adott településen. Összhangban a fakultatív feladatvállalás követelményével, az önkormányzat döntésével nem veszélyeztetheti a kötelező feladatok ellátását, és a feladatellátás fenntarthatósága biztosított. A feladatellátás átvállalásának szabályozott lehetősége megfelel a szubszidiaritás elvének, és gyakorlati alkalmazása a decentralizációt erősítheti.

3.3.2. A főváros önkormányzati rendszerén belüli feladat- és hatásköri „mozgás” A főváros sajátosan kétszintű önkormányzati rendszerében a feladattelepítés alapelve, hogy az egységes városi működéshez szükséges feladat- és hatásköröket a fővárosi önkormányzat látja el, míg a kerületek az alapvető lakossági szolgáltatásokat biztosítják. A főváros sajátosságaiból adódóan a feladatmozgás sem egyirányú és nem feltételek nélküli. Alaphelyzetben a kerületi képviselő-testület saját működési területére átvállalhatja a fővárosi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó közszolgáltatás megszervezését. Ehhez szükség van a fővárosi közgyűlés egyetértésére, illetve a két testület közötti megállapodásra, melyben célszerű rögzíteni legalább: • a feladat átadás-átvétel időpontját, időtartamát (lehet határozatlan időtartam is); • a kerület által vállalt szolgáltatás tartalmát, az átadás–átvétel feltételeit; • a felek jogait, kötelezettségeit; • a feladatok megoldásához szükséges anyagi eszközök átadásának részleteit. Másik esetkör, amikor valamely kerületi képviselő-testület vagy a testületek által létrehozott társulás több kerületre kiterjedően biztosítja – az egyébként a fővárosi önkormányzat által nyújtott – szolgáltatást. E forma esetén először az érintett kerületi képviselő-testületeknek kell egymással megállapodniuk, majd a fővárossal is egyezséget szükséges kötni. A főváros önkormányzati rendszerében lehetőség van arra is, hogy a feladat- és hatáskör címzettje kezdeményezze annak átadását. A fővárosi közgyűlés: • saját feladat- és hatásköréből; • megállapodás alapján; • kerületi önkormányzatnak, illetve azok társulásának feladat- és hatásköröket adhat át. A közgyűlés indítványozhatja az ésszerűbb munkamegosztás érdekében a feladat átadását, amely az érintett kerület(ek) szándéka, beleegyezése nélkül azonban nem lehetséges. Lényeges feltétel, hogy a fővárosi közgyűlés az átadott feladat- és hatáskörök arányában az ellátáshoz szükséges anyagi eszközöket köteles a kerületi önkormányzatnak, illetve azok társulásainak biztosítani. A szabályozásból következően az érintettek „alkupozícióban” vannak a feladathoz átadandó források meghatározásánál.

3.3.3. Feladat-végrehajtás átvállalása az állam részéről az önkormányzattól Ugyancsak a szubszidiaritás elve érvényesül sajátosan abban az esetben, amikor az Európai Unió vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettség határideje eredménytelenül telt el, vagy a határidőben történő teljesítés elmaradásának reális veszélye fennáll, a Kormány a kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósításáról saját hatáskörben gondoskodhat. Állami, egyben önkormányzati érdek, hogy az uniós forrásból történő fejlesztés megfelelő módon megvalósuljon, így az állami beavatkozás kivételes esetben garanciája lehet az európai és a hozzá kapcsolódó hazai közpénz felhasználásának. A kisegítő jellegű kormányzati döntés ellen értelemszerűen az érintett önkormányzat képviselő-testülete a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz fordulhat. A fejlesztés jellegéből adódóan a helyi önkormányzat köteles a beruházás megvalósításához szükséges, tulajdonát érintő intézkedések tűrésére.

41

4.4. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK SZERVEZETE ÉS MŰKÖDÉSE

4.1. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI KÉPVISELŐ A választópolgárok közössége az önkormányzáshoz való jog gyakorlására önkormányzati képviselőket, képviselő-testületet választ. A választás napját a köztársasági elnök tűzi ki. A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény határozza meg a település lakosságszámától függően az adott önkormányzat képviselő-testületébe választható önkormányzati képviselők számát. Egyéni listás, illetve egyéni választókerület képviselőjelöltje az lesz, akit az adott választókerület választópolgárainak legalább 1%-a jelöltnek ajánlott. A tízezernél kevesebb lakosú településeken nem alakítanak ki választási körzeteket, minden jelölt egyetlen listára kerül fel (ez az egyéni listás választási rendszer). A választópolgárok ebben a listában megjelölik – a településen megválasztható képviselők számának megfelelően (2–8) – kit szeretnének képviselővé választani. Képviselők azok a jelöltek lesznek, akik a legtöbb szavazatot kapták. Ennek az az előnye, hogy valamely képviselő mandátumának megszűnése esetén nincs szükség időközi választásra, mert a listáról a következő kerül be a képviselő-testületbe. A tízezernél több lakosú településen, a fővárosi kerületekben vegyes választási rendszer működik. A választópolgárok egyéni választókerületi jelöltekre szavazhatnak, és egyidejűleg kompenzációs listáról is mandátum szerezhető. A tízezernél több lakosú településen kompenzációs listát az a jelölő szervezet indíthat, amely az egyéni választókerületek több mint felében jelöltet állított. Egyéni képviselő az lesz, aki a jelöltek közül a legtöbb szavazatot kapta, a listára leadott szavazatok alapján speciális számítási mód segítségével osztják ki a mandátumokat. A kompenzációs lista az egyéni választókerületek összesített töredékszavazatai alapján kap mandátumot. A fővárosi közgyűlés tagjainak számát a főváros lakosságszáma alapján kell meghatározni oly módon, hogy minden 50 000 lakos után egy képviselő választható. A 2010. évi L. törvény 2014. július 27-én hatályba lépett módosítása értelmében a korábbi rendszerrel ellentétben a fővárosi közgyűlés 1 tagja a főpolgármester-választás eredményeképpen, 23 tagja a fővárosi kerületi polgármester-választás eredményeképpen, 9 tagja pedig a fővárosi kompenzációs listáról jut mandátumhoz. A fővárosi közgyűlés tagjainak választásánál Budapesten fővárosi kompenzációs listát az a jelölő szervezet állíthat, amely a fővárosi kerületek több mint felében polgármester-jelöltet állított. A fővárosi kompenzációs listán a fővárosi kompenzációs listát állító jelölő szervezet a fővárosi kerületi polgármester-jelöltjeit és a főpolgármester-jelöltjét állítja jelöltként. A fővárosi kompenzációs lista a fővárosi kerületekben a polgármester-jelöltekre leadott, fővárosi szinten összesített töredékszavazatok arányában kap mandátumot. Töredékszavazatnak minősül a fővárosi kerületekben a jelölő szervezet (közös) polgármester-jelöltjére

43


leadott minden olyan szavazat, amellyel nem szereztek polgármesteri mandátumot. A töredékszavazatok a jelölő szervezet fővárosi (közös) kompenzációs listájára kerülnek. A megyei önkormányzati képviselőket a választópolgárok megyei listán választják. A választás tekintetében minden megye egy választókerületet alkot, melynek nem része a megyei jogú város, valamint a főváros. A megyei közgyűlés tagjainak számát a megye lakosságszáma alapján – a törvényben meghatározott lakosságszám figyelembevételével – kell meghatározni. 2010-ben legkisebb (15 fő) létszámmal hat megyében, míg a legnagyobb létszámmal (43 fő) Pest megyében jött létre a megyei közgyűlés. A megyei választókerületben listát állíthat az a jelölő szervezet, amely a választókerületben lévő települések választópolgárai legalább 0,5%-ának ajánlását összegyűjtötte. Az önkormányzati választásoknál a törvény nem szab meg érvényességi küszöböt. A helyhatósági választásokon függetlenül attól, hogy a jogosultak közül hányan éltek jogukkal, a választás érvényes lesz. Eredményességi küszöb sincs. A törvény a relatív többség elvét követi, azaz aki több szavazatot kap, az nyer mandátumot, nem szükséges a szavazatok több mint felét megszereznie. Az, hogy se érvényességi, se eredményességi küszöb nincs, azt jelenti, hogy a helyhatósági választás mindig egy fordulóban befejeződik. A választás lebonyolítását a választópolgárok független, csak a törvénynek alárendelt választási szervei végzik: szavazatszámláló bizottságok, választási bizottságok (települési és területi), országos választási bizottság. Elsődleges feladatuk a választások tisztaságának és törvényességének a biztosítása. A választások előkészítésével, lebonyolításával kapcsolatos szervezési intézkedéseket pedig a választási irodák végzik. A rendszer új eleme, hogy 2013. május 3-tól létrejött a Nemzeti Választási Iroda, mint autonóm államigazgatási szerv. A választások törvényességét szolgálja, hogy a választási szervek döntései ellen jogorvoslatnak van helye. Az Mötv. fokozatos hatálybalépésének megfelelően a helyi önkormányzati képviselőkre vonatkozó új szabályozás csak a 2014. évi általános önkormányzati választások napján lép hatályba, addig az Ötv. vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. A települési képviselő a választók érdekeit képviseli a település egészéért érzett felelősséggel. Az önkormányzati képviselő az alakuló ülésen, illetve a megbízólevelének átvételét követő ülésen esküt tesz a képviselő-testület előtt. A képviselő részt vehet a képviselő-testület döntéseinek az előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A képviselő: • a képviselő-testület ülésén a polgármestertől (alpolgármestertől), a jegyzőtől, a bizottság elnökétől önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az ülésen – vagy legkésőbb tizenöt napon belül írásban – érdemi választ kell adni; • kérésére az írásban benyújtott hozzászólását a jegyzőkönyvhöz kell mellékelni, illetőleg a véleményét rögzíteni kell a jegyzőkönyvben;

44

4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése

• tanácskozási joggal vehet részt bármely bizottság ülésén. Javasolhatja a bizottság elnökének a bizottság feladatkörébe tartozó ügy megtárgyalását, melyet a bizottság legközelebbi ülése elé kell terjeszteni, és tárgyalására a képviselőt meg kell hívni. Kezdeményezheti, hogy a képviselő- testület vizsgálja felül bizottságának, a polgármesternek, a részönkormányzat testületének, a helyi nemzetiségi önkormányzat testületének – a képviselő-testület által átruházott – önkormányzati ügyben hozott döntését; • megbízás alapján képviselheti a képviselő-testületet; • a képviselő-testület hivatalától igényelheti a képviselői munkájához szükséges tájékoztatást, ügyviteli közreműködést. Közérdekű ügyben kezdeményezheti a képviselő-testület hivatalának intézkedését, amelyre a hivatal tizenöt napon belül érdemi választ köteles adni; • köteles részt venni a képviselő-testület munkájában. A törvény külön nem említi a testületi működésből következő, minden testületre jellemző, ezért természetes jogokat (pl. azt, hogy a testület tagja a testület ülésén hozzászólhat, javaslatot tehet, kezdeményezhet). Ezek és az ezekhez hasonló kérdések rendezhetők a szervezeti és működési szabályzatban. Az Ötv. szabályozza a képviselő általános kérdezési jogát, nem használja viszont az interpelláció fogalmát Az interpelláció főbb szabályait is rendezheti a szervezeti és működési szabályzat. Az interpelláció ugyanis nem egyszerűen kérdés, amelyre válaszolni kell, hanem több annál. A kérdés akkor és attól válik interpellációvá, ha az arra adott válasz elfogadásáról (vagy el nem fogadásáról) nemcsak a kérdező, hanem a képviselő-testület is külön dönt. Az interpelláció körében szabályozható annak előterjesztési és tárgyalási rendje (írásban vagy szóban terjeszthető elő, kinél, mikor, tárgyalása hogyan történik). Az önkormányzati képviselők feladataikat társadalmi megbízatásban látják el. A testületi ülések gyakran a képviselő munkaidejére esnek. Ezért a törvény előírja, hogy az önkormányzati képviselőt a testületi munkában való részvételhez szükséges időtartamra a munkahelyén fel kell menteni a munkavégzés alól. Az emiatt kiesett jövedelmét a képviselő-testület téríti meg, amelynek alapján a képviselő társadalombiztosítási ellátásra is jogosult. A képviselő-testület a képviselőnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának, a tanácsnoknak – törvény keretei között – rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg. A képviselőnek a képviselői tevékenységgel összefüggő, általa előlegezett, számlával igazolt, szükséges költségét meg kell téríteni. Az önkormányzati képviselők tekintetében külön törvény összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg. Az önkormányzati képviselő nem lehet: • központi államigazgatási szerv kormánytisztviselője; • a fővárosi, megyei kormányhivatal vezetője, kormánytisztviselője, továbbá annak a területi, helyi államigazgatási szervnek a kormánytisztviselője, amelynek feladatkörébe az adott önkormányzatot érintő ügyek tartoznak, és illetékessége az önkormányzatra kiterjed; • jegyző (főjegyző, körjegyző), aljegyző, továbbá ugyanannál az önkormányzatnál a képviselő- testület hivatalának köztisztviselője; • a területileg illetékes területfejlesztési tanács munkaszervezetének munkavállalója;

45


• kuratóriumi tagság kivételével a képviselő-testület által létrehozott közalapítvány kezelő szervének tisztségviselője; • a képviselő-testület által alapított önkormányzati vállalat vezérigazgatója, vezérigazgató-helyettese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazgatótanácsának, vezető testületének tagja; • az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság vezető tisztségviselője, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének, valamint a társasággal munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló más jogviszonyban álló vezetője (vezérigazgatója); • az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság által alapított gazdasági társaság vezérigazgatója, vezérigazgató-helyettese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének tagja; • helyi és körzeti médiaszolgáltató, lapkiadó, lapterjesztő vezetője, vezető testületének tagja, ügyvezetője, ezek vezető állású alkalmazottja; • a Magyar Nemzeti Bank elnöke, alelnöke, a Pénzügyi Békéltető Testület elnöke és a pénzügyi békéltető testületi tag, továbbá a Magyar Nemzeti Bank fizetési, elszámolási és értékpapír-elszámolási rendszerek felvigyázásával, a makroprudenciális politika kialakításával, a szanálási hatósági feladatok ellátásával és a pénzügyi közvetítő rendszer felügyeletével kapcsolatos feladatköréhez kapcsolódó feladatot ellátó alkalmazottja. Az önkormányzati képviselő tiszteletdíjat, más járandóságot – a költségtérítés kivételével – nem vehet fel az önkormányzat által létrehozott közalapítványban, nonprofit gazdasági társaságban végzett tevékenységéért. Az önkormányzati képviselő, a képviselő-testület bizottságának nem képviselő tagja jogi képviselőként nem járhat el, és perbeli képviseletet – a törvényes képviselet kivételével – nem láthat el az önkormányzattal, annak intézményével, illetve a képviselő-testület hivatalával szemben. Az önkormányzati képviselő szakmai vagy üzleti ügyben önkormányzati képviselői minőségére nem hivatkozhat, önkormányzati képviselői megbízatásának felhasználásával jogosulatlanul bizalmas információkat nem szerezhet és nem használhat fel. Az önkormányzati képviselő megbízatása megszűnik: • a megválasztását követő helyi önkormányzati általános választás napján; • a választójogának elvesztésével; • az összeférhetetlenség kimondásával; • lemondással; • ha az önkormányzati képviselő egy éven át nem vesz részt a képviselő-testület ülésén; • a képviselő-testület feloszlatásával; • a képviselő-testület feloszlása esetén; • az önkormányzati képviselő halálával; • ha szándékos bűncselekmény miatt jogerősen szabadságvesztésre ítélték. Az önkormányzati képviselő a képviselő-testület ülésén jelentheti be lemondását, vagy írásbeli nyilatkozattal mondhat le e tisztségéről. A lemondás nem vonható vissza. Az önkormányzati képviselő a megbízólevelének az átvételétől, majd ezt követően minden év január 1-jétől számított 30 napon belül a törvény melléklete szerinti vagyonnyilatkozatot köteles tenni.

46


A vagyonnyilatkozat tételének elmulasztása esetén – annak benyújtásáig – az önkormányzati képviselő a képviselői jogait nem gyakorolhatja, és az önkormányzat által megállapított juttatásokban nem részesülhet.

4.2. A KÉPVISELŐ-TESTÜLET MŰKÖDÉSE A képviselőtestület működésével kapcsolatban 2013. január 1-jével hatályba lépett a Mötv. szabályozása. Az önkormányzati feladatokat főszabályként maga a képviselő-testület látja el. A feladatok ellátásában részt vesznek a képviselő-testület szervei: a polgármester, (a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke), a bizottság, a részönkormányzat testülete, a polgármesteri hivatal (a megyei önkormányzati hivatal, a közös önkormányzati hivatal), a jegyző, továbbá a társulás. A képviselő-testület határozza meg részben normatív módon a szervezeti és működési szabályzatában (mellékleteiben), más rendeleteiben, normatív határozataiban, eseti döntéseiben, hogy egyes szervei milyen feladatokat végezzenek el, és azokat hogyan végezzék. Az önkormányzat szerveinek előkészítő, szervező, végrehajtó, összehangoló és ellenőrző szerepük van az önkormányzati feladatokban. Az egyes önkormányzatoknál a munkamegosztás kialakítása jórészt azzal valósul meg, hogy a képviselő-testület egyes hatásköreit átruházhatja. A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a jegyzőre, a társulására ruházhatja át. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható. Vannak azonban átruházási tilalmak is, amelyekről már szóltunk.

4.3. A SZERVEZETI ÉS MŰKÖDÉSI SZABÁLYZAT A Mötv. 53. §-a tartalmazza a szervezeti és működési szabályzatra vonatkozó tartalmi követelményeket. Ennek értelmében a képviselő-testület működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletben rendelkezik: • az önkormányzat hivatalos megnevezéséről, székhelyéről; • a képviselő-testület átruházott hatásköreinek felsorolásáról; • a képviselő-testület üléseinek összehívásáról, vezetéséről, tanácskozási rendjéről; • az önkormányzati képviselőkre vonatkozó magatartási szabályokról, az ülés rendjének fenntartásáról és az annak érdekében hozható intézkedésekről; • a nyilvánosság biztosításáról; • a döntéshozatali eljárásról, a szavazás módjáról; • a rendeletalkotásról és határozathozatalról; • a képviselő-testület ülésének jegyzőkönyvéről; • a közmeghallgatásról; • az önkormányzat szerveiről, azok jogállásáról, feladatairól; • a jegyzőnek a jogszabálysértő döntések, működés jelzésére irányuló kötelezettségéről; • a képviselő-testület bizottságairól. A képviselő-testület érdemi tevékenységének elősegítése érdekében meghatározhatja az egyes napirendek tárgyalására fordítható időkeretet, a hozzászólások maximális időtartamát, korlátozhatja az ismételt hozzászólás, indítványozás lehetőségét.

47


A szervezeti és működési szabályzatot a képviselő-testület önkormányzati rendeletbe foglalja. A rendeleti forma a szervezeti és működési szabályzatban rendezendő kérdések tartalmából következik. A helyi önkormányzat helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve fejezi ki és valósítja meg a helyi közakaratot. A demokratikus működés, a széles körű nyilvánosság fontosabb garanciáit teremtik meg a szervezeti és működési szabályzatok, s ezek közvetlenül is érintik a választópolgárokat. A képviselő-testület szervezeti és működési szabályzatában határozza meg, mely önszerveződő közösségek képviselőit illeti meg tevékenységi körükben tanácskozási jog a képviselő-testület és bizottsága ülésein, továbbá azoknak a fórumoknak a rendjét (község-, várospolitikai fórum, városrész tanácskozás, falugyűlés stb.), amelyek a lakosság, az egyesületek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. Ezek állásfoglalásáról és az ott felmerült kisebbségi véleményekről tájékoztatni kell a képviselő-testületet. Így például a képviselő-testület tervezett üléseinek kellő időben és módon történő közzétételét, illetőleg a testület ülésének nyilvánosságához kapcsolódó azon rendelkezéseket, amelyek szabályozzák a nyilvános ülésen megjelent állampolgárok hozzászólási lehetőségét vagy a közmeghallgatás intézményét. Az önkormányzati rendeletet a helyben szokásos módon ki kell hirdetni. A helyben szokásos módot a szervezeti és működési szabályzat határozza meg, és ez a mód közvetlen összefüggésben van az állampolgárok jogaival, kötelezettségeivel. E példák is igazolják, hogy a szervezeti és működési szabályzat nem a képviselő-testület „belső ügye”, hanem a helyi közhatalom demokratikus gyakorlásának alapvető dokumentuma, arra is tekintettel, hogy a helyi önkormányzás joga a választópolgárok közösségét illeti. Célszerű, ha a szervezeti és működési szabályzat követi az önkormányzati törvény szerkezetét, fejezeteit. Egyes önkormányzatoknál értelemszerűen eltér a szabályzat fejezeti rendje a törvényétől (például a megyei önkormányzatnál). Vannak olyan témakörök, amelyek vagy a szervezeti és működési szabályzatban, vagy önálló, külön rendeletben szabályozhatók (például a helyi népszavazás és népi kezdeményezés). A képviselő-testület mérlegelésétől függően egyes témákban az alapvető rendelkezések épülhetnek be a szabályzatba, s a részletes szabályokat külön önkormányzati rendelet állapítja meg. (Az önkormányzat címerét, zászlaját tartalmazza a szabályzat, a használat rendjét pedig külön rendelet foglalja magába.)

4.4. A KÉPVISELŐ-TESTÜLET ÜLÉSEI A képviselő-testület szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú, de évente legalább hat ülést tart. A választást követő tizenöt napon belül a képviselő-testület megtartja alakuló ülését. Az alakuló ülést a polgármester hívja össze és vezeti, kivéve a megyei közgyűlést, amelyet a korelnök hívja össze és vezeti az új közgyűlési elnök megválasztásának időpontjáig. A levezető elnök az alakuló ülés ünnepélyes megnyitása után felkéri a választási bizottság elnökét a választás végeredményének az ismertetésére, s – ha eddig nem történt meg – az elnök átadja a megbízóleveleket. Ezt követően a megválasztott képviselők, a polgármester leteszik az esküt az alakuló ülésen. A képviselő-testület az alakuló vagy az azt követő ülésen megalkotja vagy felülvizsgálja szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendeletét, a polgármester előterjesztése alapján megválasztja a bizottság vagy bizottságok

48


tagjait, az alpolgármestert, alpolgármestereket, dönt illetményükről, tiszteletdíjukról. Legalább egy alpolgármestert minden önkormányzatnál választani kell. Az alakuló ülés dönthet további ügyekben is. A szervezeti és működési szabályzat előírásait az alakuló ülésen is meg kell tartani. Ha attól el akarnak térni, mert például más bizottságokat akarnak választani, mint az előző ciklusban, akkor előbb módosítani szükséges a szervezeti és működési szabályzatot. A képviselő-testület ülését a polgármester hívja össze, és annak elnökeként vezeti az ülést. A képviselő-testület ülését tizenöt napon belüli időpontra össze kell hívni a képviselők egynegyedének, a képviselő-testület bizottságának, valamint a kormányhivatal vezetőjének a testületi ülés összehívásának indokát tartalmazó indítványára. Az ülések összehívásának részletszabályait a szervezeti és működési szabályzat tartalmazza. (Az ülés összehívása meghívóval történik, annak tartalma, mikor kell megkapniuk a képviselőknek, mit kell mellékelni a meghívóhoz stb.) A meghívóhoz minden esetben csatolni kell a rendelet tervezetét, általában pedig az írásos előterjesztéseket, de legalább is a határozati javaslatot. A demokratikus működés követelményéből fakad, hogy a képviselő-testület ülése nyilvános. Ez a főszabály. Az ülés nyilvánossága lehetőséget teremt arra, hogy a választópolgárok közvetlenül vagy a médián keresztül is ellenőrizhessék az általuk választott testület tevékenységét. A nyilvánosság feltételeit meg kell teremteni. Kivételesen és csak a törvényben tételesen felsorolt esetekben tarthat a képviselő-testület zárt ülést. A képviselő-testület: • zárt ülést tart önkormányzati hatósági, összeférhetetlenségi, méltatlansági, kitüntetési ügy tárgya lásakor, fegyelmi büntetés kiszabása, valamint vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás esetén; • zárt ülést tart az érintett kérésére választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízás adása, annak visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor; • zárt ülést rendelhet el a vagyonával való rendelkezés esetén, továbbá az általa kiírt pályázat feltételeinek meghatározásakor, a pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás az önkormányzat vagy más érintett üzleti érdekét sértené. A zárt ülésen a képviselő-testület tagjai, a nem a képviselő-testület tagjai közül választott alpolgármester és a jegyző, aljegyző, aljegyzők, továbbá meghívása esetén a polgármesteri hivatal vagy a közös önkormányzati hivatal ügyintézője, az érintett és a szakértő vesz részt. A nemzetiségi önkormányzat elnöke kizárólag az általa képviselt nemzetiséget érintő ügy napirendi tárgyalásakor vehet részt a zárt ülésen. Törvény vagy önkormányzati rendelet előírhatja, mely esetben kötelező az érintett meghívása. A szavazás is főszabályként nyilvános. Titkos szavazást azokban az ügyekben lehet tartani, amelyekben lehet vagy kötelező a zárt ülés. A titkos szavazásról a képviselő-testület mindig esetenként dönt. A képviselő-testület név szerint szavaz az önkormányzati képviselők egynegyedének indítványára, továbbá név szerinti szavazást rendelhet el a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott esetekben. Ugyanazon döntési javaslat esetében egy alkalommal lehet név szerinti szavazást javasolni. Nem lehet név szerinti szavazást tartani a bizottság létszáma és összetétele tekintetében, valamint a tanácskozások lefolytatásával összefüggő (ügyrendi javaslatot tartalmazó) kérdésekben. A név szerinti szavazás módjának meghatározásáról a szervezeti és működési szabályzat rendelkezik.

49


Az ülés vezetésének, a tanácskozás rendjének legfontosabb előírásait a szervezeti és működési szabályzat rögzíti. Különösen a következők érdemelnek figyelmet. A polgármesternek számszerűen meg kell állapítani a határozatképességet (jelen van-e a képviselők több mint fele). Ezt célszerűen szolgálja a jelenléti ív, de a határozatképességet folyamatosan figyelemmel kell kísérni. A polgármester javaslatot tesz az ülés napirendjére, ami többnyire azonos azzal, ami a meghívóban szerepel. Bármelyik képviselő is javaslatot tehet a napirendhez. Az általános gyakorlat szerint a napirendről a képviselő-testület vita nélkül határoz. A polgármester napirendi pontonként megnyitja, vezeti és lezárja a vitát. A polgármester ülésvezetési feladatai közé tartozik a tanácskozás rendjének a megtartása. A polgármester összefoglalja a vitát és teszi fel szavazásra a javaslatokat. A szavazás eredményét pontosan, számszerűen kell megállapítani, gondosan ügyelve arra, hogy egyes ügyek eldöntéséhez minősített többségre van szükség. Az érvényes képviselő-testületi döntésnek (határozat vagy önkormányzati rendelet) több együttes törvényi feltétele van. Elsőként az, hogy a testületnek határozatképesnek kell lennie. A testület akkor határozatképes, ha a képviselők több mint fele jelen van. A képviselő-testület létszámát a szervezeti és működési szabályzatban kell rögzíteni. A testület létszámát több tényező határozza meg. Az önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásáról szóló törvény – a lakosságszámtól függően – pontosan meghatározza, hogy hány képviselőt választanak. A polgármestert közvetlenül választják meg polgármesternek, a polgármester ebben az esetben az Mötv. 66. §-a alapján tagja a testületnek, ezért eggyel nő az előbbi létszám. Akkor nem nő a létszám, ha a polgármestert egyéni választókerületben megválasztották képviselőnek is. Ez kivételesen fordul elő. Mindezek miatt fontos, hogy a szervezeti és működési szabályzat pontosan rögzítse az adott önkormányzat képviselő-testületének a létszámát, ehhez a létszámhoz kell mindig viszonyítani mind a határozatképességet, mind a minősített többséget. A határozatképes testületi ülésen az egyszerű többséget igénylő javaslat elfogadásához a jelen levő képviselők több mint a felének az igen szavazata szükséges. A képviselő-testület döntéshozatalából kizárható az, akit vagy akinek a közeli hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. A képviselő köteles bejelenteni a személyes érintettséget. A kizárásról az érintett képviselő kezdeményezésére vagy bármely képviselő javaslatára a képviselő- testület dönt. A kizárt képviselőt a határozatképesség szempontjából jelenlevőnek kell tekinteni. Az Mötv.-ben meghatározott ügyekben a döntéshez nem egyszerű, hanem minősített többség szükséges. A minősített többség esetén nem a jelen levő, hanem a testületi összlétszám több mint a felének az igen szavazata szükséges a javaslat elfogadásához Minősített többségszükséges az Mötv. 42. § 1., 2., 5., 6., 7. pontjában foglalt ügyek (rendeletalkotás, szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, megbízás, társulás létrehozása, külföldi önkormányzattal együttműködési megállapodás, intézményalapítás), továbbá

50


a törvényben és a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyek eldöntéséhez, a képviselő kizárásához a döntéshozatalból, az összeférhetetlenség, valamint a méltatlanság megállapításához, a képviselői megbízatás megszűnéséről való döntéshez, valamint a 46. § (2) bekezdés c) pontja szerinti zárt ülés elrendeléséhez. A képviselő-testület üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni, amely tartalmazza: • a testületi ülés helyét; • időpontját; • a megjelent önkormányzati képviselők nevét; • a meghívottak nevét, megjelenésük tényét; • a javasolt, elfogadott, és tárgyalt napirendi pontokat; • az előterjesztéseket; • az egyes napirendi pontokhoz hozzászóló nevét, részvételük jogcímét, a hozzászólások, továbbá az ülésen elhangzottak lényegét; • a szavazásra feltett döntési javaslat pontos tartalmát; • a döntéshozatalban résztvevők számát; • a döntésből kizárt önkormányzati képviselő nevét és a kizárás indokát; • a jegyző jogszabálysértésre vonatkozó jelzését; • a szavazás számszerű eredményét; • a hozott döntéseket és • a szervezeti és működési szabályzatban meghatározottakat. A jegyzőkönyv közokirat, amelynek elkészítéséről a jegyző gondoskodik. A képviselő-testület ülésének a jegyzőkönyvét a polgármester és a jegyző írja alá. A jegyzőkönyvet az ülést követő tizenöt napon belül a jegyző köteles megküldeni a fővárosi és megyei kormányhivatalnak. A szervezeti és működési szabályzat további részletszabályokat is megállapíthat. A jegyzőkönyv az ülés menete szerint tartalmazza a tanácskozás lényegét. A határozatokat évente, folyamatos sorszámozással január 1-jétől december 31-ig számozzák, zárójelben feltüntetve az ülés napját (pl. 21/2002. (V. 12.). A választópolgárok – a zárt ülés kivételével – betekinthetnek a képviselő-testület előterjesztésébe és ülésének a jegyzőkönyvébe. A zárt ülésről ezért is külön jegyzőkönyvet kell készíteni. A közérdekű adat és közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét zárt ülés tartása esetén is biztosítani kell. A zárt ülésen hozott képviselő-testületi döntés is nyilvános. A képviselő-testület sajátos ülése a közmeghallgatás. A képviselő-testület évente legalább egyszer, előre meghirdetett közmeghallgatást tart, amelyen a választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői a helyi közügyeket érintő kérdéseket és javaslatot tehetnek. Az elhangzott javaslatra, kérdésre a közmeghallgatáson vagy legkésőbb tizenöt napon belül választ kell adni. A közmeghallgatást az különbözteti meg más fórumoktól, hogy határozatképesen jelen van a képviselő-testület. A közmeghallgatás a valóban közérdekű kérdések, közérdekű javaslatok fóruma, a képviselő-testület általában valamilyen közérdekű témában hívja össze. Ezen túl a képviselő-testület meghatározza azoknak a fórumoknak a rendjét (község-, várospolitikai fórum, városrész-tanácskozás, falugyűlés stb.), amelyek a lakosság, a társadalmi szervek közvetlen

51


tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. Ezek állásfoglalásáról és az ott felmerült kisebbségi véleményekről tájékoztatni kell a képviselő-testületet. E fórumok megszervezése a polgármester feladata. Gyakorlati tapasztalatok mutatják, hogy a cikluson belül egyes önkormányzatoknál a képviselő- testületben feszültségek alakulnak ki, ezek elmélyülhetnek oly módon, hogy a képviselő-testület tagjai, a képviselő-testület és a polgármester nem tud érdemben együttműködni. Ha az eredményes önkormányzáshoz szükséges együttműködés nem állítható helyre, akkor a képviselő-testület a megbízatásának a lejárta előtt név szerinti szavazással, minősített többséggel kimondhatja a feloszlását. A képviselő-testület az új képviselőtestület alakuló üléséig, a polgármester az új polgármester megválasztásáig ellátja a feladatát, gyakorolja hatáskörét. Tehát a feloszlás ellenére a helyi önkormányzás folyamatos. A képviselő-testület feloszlása nem mondható ki a választást követő hat hónapon belül, valamint az általános választást megelőző év november 30. napját követően. A határidő megállapításkor a feloszlásra irányuló kezdeményezés időpontját kell figyelembe venni. Ennek az időközi választásnak a költségét az önkormányzat viseli.

4.5. A HELYI JOGALKOTÁS Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja alapján a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot. A (2) bekezdés szerint: feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. A helyi önkormányzatok a rendeletalkotáson túl normatív aktusokat is hoznak: • A képviselő-testület normatív határozatban szabályozhatja a saját és az általa irányított szervek tevékenységét, és cselekvési programját, valamint az általa irányított szervek szervezetét és működését. • A polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke és a jegyző normatív utasításban szabályozhatja a vezetése, irányítása vagy a felügyelete alá tartozó szervek szervezetét, működését, valamint tevékenységét. Az önkormányzatok a helyi közhatalom gyakorlói. E közhatalom gyakorlásának normatív formája az önkormányzati rendeletalkotás. Az önkormányzati rendelet jogszabály, az önkormányzat illetékességi területén bír kötelező erővel. Az Mötv. szabályozása 2012. április 15. napját követően lehetővé tette, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben meghatározhat tiltott, kirívóan közösségellenes magatartásokat. E magatartás elkövetőjével szemben önkormányzati rendeletben ötvenezer forintig terjedő pénzbírság (igazgatási bírság) kiszabását rendelheti el. Az Alkotmánybíróság 38/2012. (XI. 14.) AB határozatával alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette a hivatkozott rendelkezést. Az Mötv. 2013. január 1-jén hatályba lépett rendelkezései ugyanakkor újra lehetőséget adnak az önkormányzati rendeletalkotásra. Az önkormányzatok ugyanis rendeletben határozhatják meg a közösségi együttélés szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit az Mötv. 8. § (2) bekezdése és az Mötv. 143. § (4) bekezdés d) pontja alapján. Ezt erősítette meg az Alaptörvény negyedik módosításának hatályba lépése, amely alapján – az új tartalmú XXII. cikk szerint – törvény vagy önkormányzati rendelet jogellenessé minősítheti az utcán élést. A közterületen lakást a közrend, a közbiztonság, a közegészség és a kulturális értékek védelme érdekében tilthatja meg jogszabály.

52


A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Mötv. az önkormányzati rendeletalkotás két típusát különbözteti meg. Önkormányzati rendelet alkotható egyfelől a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, másfelől törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására. A helyi társadalmi viszonyok rendezése az Mötv. 4. §-ával szoros tartalmi összefüggésben az önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekre vonatkozik. Ha azonban más jogszabály már szabályozási körébe vonta az adott társadalmi viszonyt, akkor – felhatalmazás hiányában – helyi rendelet nem adható ki, kivéve, ha a rendeletalkotás joga az Alaptörvényből közvetlenül levezethető. Az Mötv. felhatalmazást ad a helyi önkormányzat képviselő-testületének, hogy rendeletben határozza meg: az öngondoskodás és a közösségi feladatok ellátásához való hozzájárulás, továbbá a közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit; a 2014. évi helyhatósági választásokat követő naptól az önkormányzati képviselőnek, a bizottsági elnöknek és tagnak, továbbá a tanácsnoknak járó tiszteletdíjat és természetbeni juttatást; a nagyobb gazdasági teljesítőképességű, lakosságszámú települési önkormányzat számára előírt kötelező feladat- és hatáskör vállalását; a polgármester általi forrásfelhasználás mértékét; azon vagyonelemeket, amelyekre a helyi önkormányzat vagyonkezelői jogot létesíthet, továbbá a vagyonkezelői jog megszerzésének, gyakorlásának, valamint a vagyonkezelés ellenőrzésének szabályait. Az Mötv. hatályba lépésekor a jogalkotó ezen szabályok között, azaz a törvény felhatalmazása alapján megalkotandó rendeletalkotási tárgykörként jelölte meg a jogalkotó a szervezeti és működési szabályzatról szóló, a költségvetési, valamint a zárszámadási rendeletet is. A helyi önkormányzat gazdálkodása ugyanakkor (ennek keretében a költségvetése és a zárszámadása megalkotása) a helyi önkormányzat sui generis tevékenysége, amelyet bár törvény keretei között, de az Alaptörvényből fakadóan gyakorol. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés f) pontja alapján a helyi önkormányzat a saját maga által meghatározott költségvetés alapján gazdálkodik. Ha a helyi önkormányzat csak származékos jogalkotói hatáskörben alkothatna költségvetési rendeletet, akkor a felhatalmazó rendelkezés hiánya esetén a helyi önkormányzat gazdálkodási autonómiája sérülne, mivel költségvetési rendeletalkotásra sem lenne jogosult. A helyi önkormányzat önálló gazdálkodásának joga tehát nem a törvényhozó akaratából fakad, hanem az alkotmányozó hatalom által a helyi önkormányzat számára biztosított jogi keretekből. Ebből kifolyólag a törvényhozó a költségvetési rendeletalkotást alapjaiban érintő rendelkezés (ilyennek tekintve az ahhoz szükséges jogalkotási tevékenységet kizáró vagy azt felhatalmazás útján biztosító rendelkezést) megalkotására sem jogosult. Ugyanilyen alkotmányjogi érvelés alapján a helyi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatának megalkotása is eredeti jogalkotói hatáskörben történik. Mindezekre figyelemmel a hivatkozott törvényi rendelkezések 2014. január 1-jén hatályon kívül helyezésre kerültek. A helyi jogalkotás menetének a szabályozása a testület feladata a szervezeti és működési szabályzatban. Indokolt szabályozni a rendeletalkotás kezdeményezésének módját, a rendelet előkészítését, átfogó rendezésnél a kétfordulós tárgyalást, közmeghallgatás elé terjesztést. Az önkormányzati rendelettel szemben érvényesítendők azok a követelmények, amelyek általában a jogszabályokkal szemben megkövetelhetők, és amelyeket a szakvizsga általános részében tekintettünk át (lásd a Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek c. tananyagrészt). A következők kiemelése fontos. Az önkormányzati

53


rendeletnek mint jogszabálynak a területi hatálya az önkormányzat illetékességi területére terjed ki. Önkormányzati rendeletben csak akkor szabályozható a területi hatály, ha az eltér az illetékességi területtől. Az önkormányzati rendelet személyi hatálya az illetékességi területén a magánszemélyekre, természetes személyekre és a jogi személyekre, valamint jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre terjed ki. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni a hatályba lépésének a napját, úgy, hogy kellő idő maradjon az önkormányzati rendelet megismerésére, az alkalmazására való felkészülésre. Az önkormányzati rendelet a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenesnek. Az önkormányzati rendelet hatályát veszti, ha meghatározott időre vonatkozott, és ez az idő eltelt (pl.: egy adott évre szóló költségvetési rendelet). Hatályon kívül helyezheti egy később alkotott rendelet, ilyenkor mindig kifejezetten rendelkezni kell a hatályon kívül helyezésről, továbbá hatályát veszti, ha az Alkotmánybíróság vagy a bíróság megsemmisíti. Az önkormányzati rendeletet a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan, közérthetően kell megfogalmazni, hogy az alkalmazása ne eredményezzen jogbizonytalanságot. Az önkormányzati rendelet szerkesztésénél különösen a következőkre indokolt figyelemmel lenni: • Az önkormányzati rendelet megjelölése foglalja magában a képviselő-testület megnevezését, a rendelet kihirdetésének idejét, számát, megnevezését és címét. • Az önkormányzati rendelet számát arab számmal kell jelölni. Önkormányzati rendeletnél a kihirdetés időpontja a saját közlönyben, lapban, illetőleg a helyben szokásos módon való kihirdetés napjára utal. • Amikor az önkormányzati rendeletet törvény felhatalmazása alapján alkotja a testület, a felhatalmazást adó törvényt, a felhatalmazást tartalmazó rendelkezést (a §, bekezdés, pont megjelölésével) a rendelet bevezető részében fel kell tüntetni. • Az önkormányzati rendeletben a záró rendelkezések között minden esetben szabályozni kell a rendelet hatályba lépését. Az egységes értelmezést segíti a rendeletben használt fogalmak meghatározása, ami viszont nem térhet el a felhatalmazást adó törvény fogalmaitól. Az önkormányzati rendelet hatálybalépésének az idejét a hatálybalépés évének, hónapjának megjelölésével kell megállapítani. Kivételesen mondható ki, hogy a rendelet a kihirdetése napján lép hatályba. A hatályát vesztő rendeletet vagy hatályát vesztő rendelkezéseket a záró rendelkezésekben kifejezetten fel kell sorolni. A módosított rendelet hatályon kívül helyezése esetén a módosító rendelkezéseket is hatályon kívül kell helyezni. • Önkormányzati rendelet módosításakor egységes szerkezetbe foglalhatók a szabályok. Átfogó módosítás esetén, az egységes szerkezetbe foglalást el kell végezni. A rendeletalkotás a képviselő-testület át nem ruházható hatásköre. Az önkormányzati rendelet megalkotásához minősített többség szükséges. Garanciális szabály, hogy az önkormányzati rendeletet a helyben szokásos módon ki kell hirdetni. Hogy mi a helyben szokásos mód, azt a szervezeti és működési szabályzat állapítja meg. A saját honlappal rendelkező önkormányzat rendeletét a honlapján is közzéteszi. Kihirdetéséről a jegyző gondoskodik. A helyi önkormányzat az önkormányzati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a kormányhivatalnak, és a kormányhivatal továbbítja azt a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek. Ezáltal a helyi önkormányzati rendeletek országosan elektronikusan elérhetőkké válnak, amelynek szintén garanciális jelentősége van, gondoljunk csak az

54


üdülővel rendelkező, nem helyben lakókra, akik ezáltal a rájuk is vonatkozó helyi szabályokat ily módon is megismerhetik. Az önkormányzati rendelet hitelességét szolgálja, hogy azt a polgármester és a jegyző írja alá. A képviselő-testület normatív határozatát is közzé kell tenni.

4.6. BIZOTTSÁGOK, RÉSZÖNKORMÁNYZATOK Az önkormányzás alapelveiből – főként a szervezetalakítás szabadságából – következik, hogy a képviselő-testület határozza meg bizottsági szervezetét és választja meg bizottságait. A bizottságok részt vesznek a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében (egyes ügyekben előterjesztők, más ügyekben véleményezik az előterjesztést), részt vesznek önkormányzati döntések végrehajtásának összehangolásában és ellenőrzésében, a képviselő-testület döntésétől függően – átruházott hatáskörben – önkormányzati döntéseket hoznak. A száz főt meg nem haladó lakosú településen a bizottsági feladatokat a képviselő-testület látja el. Az ezer főt meg nem haladó lakosú településen a kötelező bizottsági feladat- és hatásköröket egy bizottság is elláthatja. A képviselő-testület a kétezernél több lakosú önkormányzatnál pénzügyi bizottságot választ. Törvény más bizottság megalakítását is elrendelheti, amelynek feladat- és hatáskört állapíthat meg. A képviselő-testület a kisebbségi jelöltként mandátumot nyert tagjai kezdeményezésére a kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottságot hoz létre. A vagyonnyilatkozatok vizsgálatát a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott bizottság végzi, amely gondoskodik azok nyilvántartásáról, kezeléséről és őrzéséről. A képviselő-testület egyes önkormányzati feladatok ellátásának időtartamára ideiglenes bizottságot hozhat létre. A bizottság – feladatkörében – kezdeményezi, előkészíti a képviselő-testület döntéseit, a képviselő- testület által átruházott hatáskörben döntést hoz. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatban meghatározhatja, hogy mely ügyekben legyen előterjesztő a napirend szerinti bizottság. A képviselő-testület elrendelheti azt is, hogy mely előterjesztések legyenek azok, amelyek csak a bizottság állásfoglalásával együtt nyújthatók be. A bizottságok a helyi önkormányzásban akkor töltik be a legerősebb szerepkört, ha a képviselőtestület döntési jogokat ad nekik. Ez a döntési jog lényegében háromtípusú: 1) A képviselő-testület egyes hatásköreit átruházhatja bizottságaira. 2) A képviselő-testület önkormányzati rendeletében önkormányzati hatósági hatáskört állapíthat meg a bizottságnak. 3) A bizottság a képviselő-testülettől anyagi eszközöket kaphat, amelyek felhasználásáról dönthet. A képviselő-testület a döntési jogot bármikor visszavonhatja. A bizottság elnökét és – az elnökkel együtt számított – tagjainak több mint a felét a képviselők közül kell választani. A bizottság tagjává nem önkormányzati képviselő tag is választható. Az ilyen bizottsági tag jogai és kötelezettségei a bizottság ülésein megegyeznek az önkormányzati képviselő

55


bizottsági tag jogaival és kötelezettségeivel. A polgármester, az alpolgármester, a nemzetiségi önkormányzat elnöke, a jegyző, a képviselő-testület hivatalának dolgozója nem lehet a bizottság elnöke vagy tagja. Ugyanakkor a bizottságba indokolt beválasztani a feladatköre szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgárt. A bizottság elnökének és tagjának megbízatása a képviselő-testület által történő megválasztással jön létre, a képviselő-testület megbízatásának időtartamára. A képviselő-testület a bizottság személyi összetételét, létszámát a polgármester előterjesztésére bármikor megváltoztathatja, a kötelezően létrehozandó bizottság kivételével a bizottságot megszüntetheti. A bizottság elnöke, tagja e megbízatásáról írásban lemondhat. A lemondásról szóló nyilatkozatot a polgármester részére kell benyújtani. A megbízatás a lemondásban meghatározott, a lemondást követő egy hónapon belüli időpontban, ennek hiányában az írásbeli nyilatkozat átvételének napján szűnik meg. A lemondás nem vonható vissza, továbbá érvényességéhez nem szükséges a képviselő-testület elfogadó nyilatkozata. A polgármester jelentős jogosítványokat kapott a bizottságok tekintetében. A bizottságot a polgármester indítványára össze kell hívni az indítvány kézhezvételétől számított nyolc napon belül. A bizottságok önállósága járhat olyan veszéllyel, hogy más célokat fogalmaznak meg, más tartalmú döntéseket hoznak, mint a képviselő-testület. Ennek megakadályozása érdekében a polgármester felfüggesztheti a bizottság, a részönkormányzat döntésének a végrehajtását, ha véleménye szerint a döntés ellentétes a képviselő-testület határozatával, vagy sérti az önkormányzat érdekeit. A végső döntés a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, a felfüggesztett döntésről a képviselő-testület a következő ülésén határoz. A bizottságok működésének ügyviteli feladatait a polgármesteri hivatal, a megyei önkormányzati hivatal, a közös önkormányzati hivatal látja el. Az önkormányzati rendszerben a képviselő-testület bizottságai egyedi ügyekben, önkormányzati hatósági ügyekben is dönthetnek. Erre tekintettel rendelkezik úgy a törvény, hogy a bizottsági döntéshozatalból kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját személyesen érinti az ügy. A bizottság ülésének összehívására, működésére, határozatképességére és határozathozatalára, döntésének végrehajtására, a bizottság tagjainak kizárására, a bizottság üléséről készített jegyzőkönyv tartalmára a képviselő-testületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy a kizárásról a bizottság dönt, továbbá a jegyzőkönyvet a bizottság elnöke és egy tagja írja alá. A jegyző tizenöt napon belül köteles a jegyzőkönyvet megküldeni a kormányhivatalnak. A képviselő-testület szervezeti és működési szabályzatában településrészi önkormányzatot hozhat létre települési képviselőkből, az adott településrészen élő más választópolgárokból.

56


A városok és községek településszerkezete számos sajátosságot mutat. Vannak olyan településrészek, amelyek az egészen belül viszonylagos önállóságot, önálló közösséget alkotnak. Ez indokolja, hogy a lakóhelyi közösség kezdeményezésére ilyen településrészen részönkormányzat alakítható. A részönkormányzatot a településrészről indokolt elnevezni. A részönkormányzást is testület gyakorolja. Ez a testület a bizottságokkal alapvetően azonos vonásokat mutat, összetételében részben eltér a bizottságoktól. Ezt a testületet is a képviselő-testület választja, ez ugyanis fontos feltétele annak, hogy önkormányzati hatásköröket kapjon. A részönkormányzat testületére viszont önkormányzati hatósági hatáskör nem ruházható át. A bizottságok összetételére vonatkozó elvek viszont csak részben érvényesülhetnek részönkormányzat esetén. Ennek a testületnek az elnöke is csak települési képviselő lehet. Célszerű, ha az elnököt megválasztják tanácsnoknak. A részönkormányzat testülete tagjainak a számát a szervezeti és működési szabályzat állapítja meg. A részönkormányzat testületi tagjainak kiválasztása többféle módon történhet: • kiválaszthatják e testület tagjait az önkormányzati képviselő választásáról szóló törvény megfelelő alkalmazásával (ez a megoldás a több ezer lakosú településrésznél indokolt); • néhány száz lakosú településrészen falugyűlésen választhatók ki a testület tagjai; • üdülőterületen az üdülőhelyi egyesület delegálhatja a testület tagjait, vagy itt is „választást” tartanak. A testület tagjait végül a képviselő-testület választja meg.

4.7. POLGÁRMESTER, ALPOLGÁRMESTER, TANÁCSNOK A helyi önkormányzásban fontos szerepet töltenek be az önkormányzat választott tisztségviselői, továbbá a szervezeti és működési szabályzatok rendelkezéseitől függően a tanácsnokok is. A polgármester a háromezernél több lakosú önkormányzatnál főállású, háromezernél kevesebb lakosú önkormányzatnál főállású vagy társadalmi megbízatású. (Ez a lakosságszámhoz kötött szabályozás a 2014-es választásokat követően megszűnik.) Ez utóbbi településeken a jelöltek nyilatkoznak arról, hogy megválasztásuk esetén főállásban vagy társadalmi megbízatásban töltik be e tisztséget, főállású a polgármester, ha főállásúként választották meg. A polgármesteri tisztség betöltésének módját a képviselő-testület a megbízatás időtartamán belül egy esetben a polgármesterrel egyetértésben megváltoztathatja. A települési önkormányzatok polgármestereit a választópolgárok közvetlenül választják meg. A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés választja meg a saját tagjai közül, titkos szavazással, a megyei közgyűlés megbízatásának időtartamára. A megyei közgyűlés tisztségviselője még az alelnök. Több alelnököt is lehet választani. A választáson polgármesterjelölt az, akit: • a 10 000 vagy annál kevesebb lakosú település választópolgárainak legalább 3%-a; • a 10 000 lakost meghaladó, de 100 000 vagy annál kevesebb lakosú település esetén legalább 300 választópolgár; • a 100 000-nél több lakosú település esetén legalább 500 választópolgár jelöltnek ajánlott.

57


Budapesten főpolgármester-jelölt az, akit legalább 5000 fővárosi választópolgár ajánlott jelöltnek. Polgármester az lesz, aki a jelöltek közül a legtöbb szavazatot kapta. Ha nincs jelölt vagy szavazategyenlőség alakul ki, akkor időközi választást kell tartani. A polgármester megválasztását követően esküt tesz a képviselő-testület előtt, és erről okmányt ír alá. Az eskü szövegét az Mötv. 1. számú melléklete tartalmazza. A polgármester jogai és kötelezettségei a megválasztásával keletkeznek, a megbízatás megszűnésével szűnnek meg. A polgármester megválasztásakor, majd azt követően évente vagyonnyilatkozatot köteles tenni. A vagyonnyilatkozatokat az SZMSZ-ben meghatározott bizottság tekinti át. A polgármester az önkormányzat első számú vezetője. Közvetlen választása erős legitimációt ad a polgármesternek, erősebb vagy gyengébb szerepe a helyi önkormányzásban azon is múlik, hogy a képviselő-testület több vagy kevesebb hatáskört ruház a polgármesterre. A törvény számos összeférhetetlenségi szabályt állapít meg a polgármesterrel szemben. A polgármesteri tisztséggel összeegyeztethetetlen tisztségek, tevékenységek részben a hatalmi ágak elválasztásának elvéből, részben a politikusi, illetőleg a közszolgálati tevékenységek szétválasztásának a követelményéből, az egyes önkormányzatok közötti ütközések elkerülésének az igényéből, továbbá az önkormányzati vezetés és egyes gazdasági, más tevékenységek elhatárolásából következnek. Az összeférhetetlenségi szabályoknak az a céljuk, hogy a polgármester a választópolgárok közösségének, az önkormányzatnak az érdekeit szolgálja, és más tisztségek betöltése, más tevékenységek ne befolyásolják munkáját. A polgármesteri tisztségre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok – 2002. évi általános önkormányzati választások napjától a 2014-es általános önkormányzati választások napjáig – a következők. A polgármester nem lehet: • köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagja, országgyűlési biztos; • az Állami Számvevőszék elnöke, elnökhelyettese és számvevője; • a Kormány tagja, államtitkár, helyettes államtitkár, közigazgatási államtitkár, központi államigazgatási szerv kormánytisztviselője; • az Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. igazgatóságának és felügyelő bizottságának elnöke és tagja, vezető alkalmazottja és munkavállalója; • bíró, ügyész, közjegyző, bírósági végrehajtó; • a Magyar Honvédség, a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja; valamint a Nemzeti Adóés Vámhivatal hivatásos állományú tagja; • más önkormányzatnál polgármester, alpolgármester; • más települési önkormányzat képviselő-testületének tagja; • a fővárosi, megyei kormányhivatal vezetője, kormánytisztviselője; annak a területi, helyi államigazgatási szervnek a kormánytisztviselője, amelynek feladatkörébe az adott önkormányzatot érintő ügyek tartoznak, és illetékessége az önkormányzatra kiterjed; • jegyző (főjegyző, körjegyző), aljegyző, a képviselő-testület hivatalának köztisztviselője; • a területileg illetékes területfejlesztési tanács hivatali szervezetének munkavállalója;

58


• a képviselő-testület által alapított költségvetési szerv vezetője, vezető-helyettese, gazdasági vezetője, továbbá olyan közalkalmazott, aki kinevezését, megbízását a képviselő-testülettől kapja; • aki, illetve akinek a személyes közreműködésével működő gazdasági társaság önkormányzati feladatot a képviselő-testülettel vagy a képviselő-testület szervével kötött vállalkozási, megbízási szerződés vagy munkaszerződés alapján lát el; • kuratóriumi tagság kivételével a képviselő-testület által létrehozott közalapítvány kezelő szervének tisztségviselője; • a képviselő-testület által alapított önkormányzati vállalat vezérigazgatója, vezérigazgató-helyettese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazgatótanácsának, vezető testületének tagja; • az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság vezető-tisztségviselője, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének, valamint a társasággal munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló más jogviszonyban álló vezetője (vezérigazgatója); • az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság által alapított gazdasági társaság vezérigazgatója, vezérigazgató-helyettese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének tagja; • helyi és körzeti műsorszolgáltató, lapkiadó, lapterjesztő vezetője, vezető testületének tagja, ügyvezetője, ezek vezető állású alkalmazottja; • a Magyar Nemzeti Bank elnöke, alelnöke, a Pénzügyi Békéltető Testület elnöke és a pénzügyi békéltető testületi tag, továbbá a Magyar Nemzeti Bank fizetési, elszámolási és értékpapír-elszámolási rendszerek felvigyázásával, a makroprudenciális politika kialakításával, a szanálási hatósági feladatok ellátásával és a pénzügyi közvetítő rendszer felügyeletével kapcsolatos feladatköréhez kapcsolódó feladatot ellátó alkalmazottja. • A főállású polgármester: • tudományos, oktatói, lektori, szerkesztői, művészeti és jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével egyéb, munkavégzésre irányuló jogviszonyt – az országgyűlési képviselői megbízatás kivételével – nem létesíthet; • a képviselő-testület hozzájárulása nélkül nem lehet: - vállalatnak vezérigazgatója, vezérigazgató-helyettese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazgatótanácsának, vezető testületének és felügyelő bizottságának tagja; - gazdasági társaság vezető-tisztségviselője, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének, felügyelő bizottságnak tagja, valamint a társasággal munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló más jogviszonyban álló vezetője (vezérigazgatója); - szövetkezet tisztségviselője; - alapítvány kezelő-szervezetének tagja, tisztségviselője. A 2014. évi önkormányzati választásokat követően a polgármesterre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokat az Mötv. 72. §-a tartalmazza majd, amely alapvetően a képviselőkre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokra utal vissza. A polgármester az összeférhetetlenségi okot a megválasztásától, illetve az összeférhetetlenségi ok felmerülésétől számított 30 napon belül köteles megszüntetni. Ha a polgármester e kötelezettségének nem tett eleget, bármely képviselő indítványára – a száznál kevesebb lakosú község kivételével a képviselők közül választott háromtagú bizottság javaslata alapján – a képviselő-testület a következő ülésén, legkésőbb az összeférhetetlenség megállapításának kezdeményezését követő 30 napon belül határozattal megállapítja az összeférhetetlenség alapjául szolgáló körülmények fennállását, és kimondja az

59


összeférhetetlenséget, illetőleg dönthet a hozzájárulás megadásáról, ha a törvény ezt lehetővé teszi. A képviselő-testület határozatát az ülést követő munkanapon a polgármesternek kézbesíteni kell. A polgármester az összeférhetetlenségét, illetőleg a megbízatás megszűnését megállapító képviselő-testületi határozat felülvizsgálatát kérheti – jogszabálysértésre hivatkozással – a határozat kézhezvételétől számított 8 napon belül a közigazgatási és munkaügyi bíróságtól. Az eredményes helyi önkormányzás egyik feltétele az, hogy a polgármestert a testület tagjainak több mint a fele támogassa. A polgármesternek kell megnyerni a képviselők több mint a felének a támogatását. Ugyanakkor a polgármester szerepe kiemelkedik a képviselő-testületi tagok közül, éppen magas legitimációjának, valamint első számú településvezetői szerepének következtében. Az Mötv. növelte a polgármesteri szerepkör súlyát. Ennek következtében a polgármester: • amennyiben a képviselő-testület – határozatképtelenség vagy határozathozatal hiánya miatt – két egymást követő alkalommal ugyanazon ügyben nem hozott döntést, a polgármester a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyben – a képviselő-testület hatásköréből át nem ruházható ügyek kivételével – döntést hozhat. A polgármester a döntésről a képviselő-testületet a következő ülésen tájékoztatja; • a képviselő-testület hatásköréből át nem ruházható ügyek kivételével dönthet a két ülés közötti időszakban felmerülő, halaszthatatlan – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott – a képviselő-testület hatáskörébe tartozó önkormányzati ügyekben; • önkormányzati rendeletben meghatározott értékhatárig dönt a forrásfelhasználásról, döntéséről tájékoztatja a képviselő-testületet. A gyakorlatban előfordul az, hogy adott ügy megítélésében jelentős véleménykülönbség alakul ki a polgármester és a képviselő-testület között. Ennek feloldására is ad megoldást az Mötv. Amennyiben a polgármester, ha a képviselő-testület döntését az önkormányzat érdekeit sértőnek tartja, ugyanazon ügyben egy alkalommal kezdeményezheti a döntés ismételt megtárgyalását, kivéve a képviselő- testület önfeloszlatásáról szóló döntést. A kezdeményezést az ülést követő három napon belül nyújthatja be, a képviselő-testület a benyújtás napjától számított tizenöt napon belül minősített többséggel dönt. A döntést addig végrehajtani nem lehet, amíg arról a képviselő-testület a megismételt tárgyalás alapján nem dönt. Ezt a döntést a polgármester már nem vitathatja, köteles végrehajtani. Súlyosabb helyzet az, amikor a polgármester visszaél a helyzetével, törvénysértést, törvénysértéseket követ el. A polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatt, továbbá vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettsége szándékos elmulasztása vagy a valóságnak nem megfelelő teljesítése esetén a képviselő-testület – minősített többséggel hozott határozata alapján – keresetet nyújthat be a polgármester ellen a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes közigazgatási és munkaügyi bírósághoz a polgármester tisztségének megszüntetése érdekében. Egyidejűleg kérheti a polgármesternek e tisztségéből történő felfüggesztését is. A bíróság a keresetet soron kívül bírálja el.

60


A polgármester irányító tevékenysége az önkormányzati ügyekre terjed ki. A polgármester önkormányzati, valamint államigazgatási feladatait, hatásköreit a képviselő-testület hivatalának közreműködésével látja el. A polgármester a képviselő-testület döntései szerint és saját önkormányzati jogkörében irányítja a hivatalt. A polgármester: • pályázat alapján határozatlan időre kinevezi a jegyzőt, a jegyző javaslatára az aljegyzőt; • gyakorolja a munkáltatói jogokat a jegyző tekintetében; • a jegyző javaslatainak figyelembevételével meghatározza a polgármesteri hivatalnak, a közös önkormányzati hivatalnak a feladatait az önkormányzat munkájának a szervezésében, a döntések előkészítésében és végrehajtásában; • dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben, hatósági jogkörökben, egyes hatásköreinek a gyakorlását átruházhatja az alpolgármesterre, a jegyzőre, a polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati hivatal ügyintézőjére; • a jegyző javaslatára előterjesztést nyújt be a képviselő-testületnek a hivatal belső szervezeti tagozódásának, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási rendjének meghatározására; • a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; • gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az alpolgármester és az önkormányzati intézményvezetők tekintetében. A polgármestert négy évre választották, és nem volt arra garancia, hogy a következő választást is megnyeri. A polgármester biztonsága érdekében a törvényalkotó több megoldást is kidolgozott. A polgármestert kérésére – foglalkoztatási jogviszonyának időtartamára – a megválasztásakor fennálló munkaviszonya, közalkalmazotti jogviszonya szerinti munkáltatója – közalkalmazottak esetében az intézményvezetői megbízás egyidejű visszavonásával – köteles fizetés nélküli szabadságban részesíteni. E rendelkezést a szövetkezet és tagja között létrejött munkaviszony jellegű jogviszonyra is alkalmazni kell. Ha a polgármester megválasztása előtt ügyész, kormánytisztviselő, köztisztviselő, a fegyveres erők, a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja volt, a polgármesteri tisztség megszűnésétől számított 30 napon belül benyújtott írásbeli kérelmére őt közszolgálati, illetve hivatásos szolgálati viszonyába vissza kell helyezni. A polgármester foglalkoztatási jogviszonya közszolgálati jogviszony, illetve hivatásos szolgálati, amelyről külön törvény is rendelkezik. A polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyban töltött időtartam közszolgálati, illetve hivatásos szolgálati jogviszonyban töltött időnek, illetőleg nyugdíjra jogosító szolgálati időnek számít. A képviselő-testület a polgármester illetményéről alakuló ülésén, illetőleg a polgármester megválasztását követő első ülésen dönt. A képviselő-testület a polgármester illetményét a közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló 2011. évi CXCIX. törvény szerint megállapított illetményalap és meghatározott szorzószám szorzataként, összegszerűen állapítja meg. A társadalmi megbízatású polgármester tiszteletdíjban részesül.

61


A polgármester e tisztsége megszűnik: • az új polgármester megválasztásával; • az Országgyűlésnek a helyi önkormányzat képviselő-testülete feloszlatását kimondó határozatával; • a képviselő-testület feloszlásának kimondását követően új polgármester megválasztásával; • a halálával; • a tisztségről történő lemondással; • az összeférhetetlenség kimondásával; • sorozatosan törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatti jogi felelősségének jogerős bírósági ítéletben történő megállapításával, az ítélet jogerőre emelkedésének a napjával; • választójoga elvesztésével. A 2014. évi önkormányzati választások napjától a polgármesteri tisztség megszűnésére vonatkozó szabályozást az Mötv. 69. §-a tartalmazza. A jelenleg hatályban lévő Ötv. szabályozáshoz képest két további elemmel bővül a megszűnési okok listája: az összeférhetetlenség kimondásával és a méltatlanság megállapításával. A polgármestert, ha e tisztségét legalább két évig betöltötte, és megbízatása az új polgármester megválasztásával, halálával, a tisztségéről való lemondással szűnt meg, végkielégítésként háromhavi illetményének megfelelő összegű juttatás illeti meg; továbbá részére az új képviselő-testület további háromhavi illetménynek megfelelő juttatást adhat. Ez a juttatás nem illeti meg, ha ország�gyűlési képviselő, alpolgármesteri foglalkoztatási vagy más önkormányzatnál polgármesteri jogviszonyt létesít. A képviselő-testület a polgármester javaslatára, titkos szavazással, minősített többséggel a polgármester helyettesítésére, munkájának segítésére egy vagy több alpolgármestert választhat. A képviselő-testület legalább egy alpolgármestert a saját tagjai közül választ meg. Az alpolgármester megbízatása megszűnik, ha a képviselő-testület a polgármester javaslatára, titkos szavazással, minősített többséggel megbízását visszavonja. Azon alpolgármester, akit nem a képviselő-testület tagjai közül választottak, nem tagja a képviselő- testületnek, a polgármestert a képviselő-testület elnökeként nem helyettesítheti, de a képviselő-testület ülésein tanácskozási joggal részt vesz. Jogállására egyebekben a képviselő-testület tagjai közül választott alpolgármesterre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Az alpolgármester megbízatása a megválasztásával kezdődik, és amennyiben az önkormányzati választáson települési képviselőnek megválasztották, akkor az új képviselő-testület alakuló üléséig tart. Ha az alpolgármestert az önkormányzati választáson települési képviselőnek nem választották meg, akkor alpolgármesteri megbízatása a választás napjával megszűnik. Az alpolgármester a polgármester irányításával látja el feladatait. A helyi önkormányzás folyamatosságának egyik garanciája, hogy legalább egy alpolgármestert minden önkormányzatnál választani kell. (A fővárosnál főpolgármester-helyetteseket választanak, a megyei önkormányzatoknál alelnököket.)

62


Az eredményes önkormányzás egyik lényeges feltétele az egységes önkormányzati vezetés, a vezetés egységét a törvény a feladatok és hatáskörök jó elrendezésével segítheti elő. Az önkormányzati vezetés egységét a törvény azzal is szolgálja, hogy • döntő a polgármester szerepe a saját helyettesének a kiválasztásában; • az alpolgármester egyértelműen a polgármester helyettese; • a polgármester gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az alpolgármester felett. A képviselő-testület a polgármesternek, bármely képviselőnek a javaslatára tanácsnokot, tanácsnokokat választhat. A tanácsnok felügyeli a képviselő-testület által meghatározott önkormányzati feladatkörök ellátását. A tanácsnoki tisztség a szervezeti és működési szabályzatban hozható létre. Ebben is széles az önkormányzat szabályozási jogköre. A helyi sajátosságok alapján a következő feladatok jöhetnek szóba: környezetvédelem, idegenforgalom, népművészet ápolása, szociális gondoskodás stb. Kisebb községekben, ahol kevés bizottság alakítható, a tanácsnok egy-egy helyileg fontos teendővel bízható meg, a nagyobb önkormányzatoknál, ahol tagoltabb bizottsági szervezet működik, kiemelt jelentőségű, folyamatos feladatkör (pl.: beruházás felügyelete) adható a tanácsnoknak.

4.8. A JEGYZŐ A jegyző (a fővárosnál és a megyei önkormányzatnál főjegyző, a továbbiakban együtt: jegyző) közigazgatási-önkormányzati szakmai vezető. Egyfelől szakmai hozzáértésével segíti a képviselő-testület, a polgármester munkáját, a bizottságokat, másfelől – mint egyes államigazgatási hatáskörök gyakorlásának önálló címzettje – az állam megbízásából hatósági jogköröket lát el. Mivel funkciója szakmai és nem politikai, megbízatása határozatlan időre szól, és nem igazodik az önkormányzati ciklushoz, de az új szabályozás következtében alapvetően függ a polgármester személyétől. 2013. január 1-jétől a polgármester – pályázat alapján – a jogszabályban megállapított képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki. Jegyzővé, aljegyzővé (a továbbiakban együtt: jegyző) az nevezhető ki, aki: • igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítéssel és jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel, vagy a Közigazgatási Tovább képzési Kollégium (továbbiakban: KTK) által a teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott mentesítéssel rendelkezik, és • legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett. A polgármester a közös önkormányzati hivatal jegyzője és az ötezernél több lakosú község jegyzője kivételével: • felmentést adhat a képesítési feltételek alól annak a személynek, aki az előírt képesítés megszerzésére irányuló tanulmányait megkezdte; a felmentés időtartama nem haladhatja meg a képesítés megszerzéséhez szükséges időtartamot. A felmentés időtartamának eredménytelen eltelte esetén a jegyző közszolgálati jogviszonya megszűnik; • az előírt gyakorlati időt csökkentheti vagy elengedheti.

63


Főjegyzővé – valamint a főjegyző helyettesítésére aljegyzőként – az nevezhető ki, aki • állam- és jogtudományi doktori vagy okleveles közgazdász képesítéssel és jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, okleveles közigazgatási menedzseri szakképesítéssel vagy a KTK által a teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott mentesítéssel rendelkezik, és • közigazgatási szervnél legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett. A polgármester közigazgatási szakvizsgával nem rendelkező pályázót is kinevezhet, feltéve, hogy a kinevezéstől számított egy éven belül a jogi vagy közigazgatási szakvizsgát vagy a szakvizsga alól a KTK által a teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott mentesítést megszerzi. A határidő eredménytelen eltelte esetén a jegyző, főjegyző közszolgálati jogviszonya a törvény erejénél fogva szűnik meg. Amennyiben hat hónapon belül a polgármester, közös önkormányzati hivatal esetében az érintett polgármesterek nem nevez(nek) ki jegyzőt, a kormányhivatal vezetője ideiglenes hatállyal a jegyzői feladatok ellátására a pályázati kiírásnak megfelelő jelöltet, ennek hiányában a képesítési és alkalmazási feltételeknek megfelelő hivatali köztisztviselőt vagy más jegyzőt bíz meg. A jegyzői feladatok ellátására szóló megbízás a jegyző kinevezéséig tart. A jegyzőre vonatkozó rendelkezéseket a közös önkormányzati hivatal jegyzőjére is alkalmazni kell a következő eltérésekkel: • Valamennyi érintett településen ellátja a jegyző feladatait. • Kinevezéséhez, felmentéséhez az érintett települések polgármestereinek lakosságszám-arányos, többségi döntése szükséges. Eltérő megállapodás hiányában az egyéb munkáltatói jogokat a közös önkormányzati hivatal székhelye szerinti település polgármestere gyakorolja. Többségi a döntés akkor, ha – a közös önkormányzati hivatalt létrehozó települések összlakosságát 100%-nak tekintve – a polgármesterek által leadott azonos nemű szavazatok alapján az adott településekre vonatkoztatott százalékarány összesítve meghaladja az 50%-ot. • Amennyiben a közös önkormányzati hivatalt működtető települések között város is van, – az érintett települések eltérő megállapodásának hiányában – a jegyzőt a város polgármestere nevezi ki és gyakorolja felette a munkáltatói jogokat. A tízezer főnél kevesebb lakosú települések önkormányzatánál és a tízezer főnél kevesebb együttes lakosságszámú települések közös önkormányzati hivatalánál a polgármester – a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint, a jegyző javaslatára – kinevezheti, más önkormányzatnál, közös önkormányzati hivatalnál kinevezi az aljegyzőt a jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatározott feladatok ellátására. A kinevezés határozatlan időre szól. A képviselő-testület egységes hivatalt hoz létre – polgármesteri hivatal vagy önkormányzati hivatal elnevezéssel – az önkormányzat működésével, valamint az államigazgatási ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására. A hivatalt a jegyző vezeti.

64


A jegyző: • gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról; • a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; • gyakorolja a munkáltatói jogokat a polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati hivatal köz tisztviselői és munkavállalói tekintetében; • döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket; • dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester ad át; • tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület, a képviselő-testület bizottságának ülésén; • dönt a hatáskörébe utalt önkormányzati és önkormányzati hatósági ügyekben; • dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben; • évente beszámol a képviselő-testületnek a hivatal tevékenységéről; • gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az aljegyző tekintetében; • rögzíti a talált dolgok nyilvántartásába a talált idegen dologgal kapcsolatos, a körözési nyilvántartási rendszerről és a személyek, dolgok felkutatásáról és azonosításáról szóló törvény szerinti adatokat, valamint a talált idegen dolog tulajdonosnak történő átadást követően törli azokat. A polgármester egyetértése szükséges – az általa meghatározott körben – a polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati hivatal köztisztviselője, alkalmazottja kinevezéséhez, bérezéséhez, vezetői kinevezéséhez, felmentéséhez és jutalmazásához. A jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel. A kis községekben önálló polgármesteri hivatal működésének sem a pénzügyi, sem a szakemberi, személyi feltételei nem teremthetők meg. Éppen ezért közös önkormányzati hivatalt hoznak létre azok a járáson belüli községi önkormányzatok, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól, és a községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. A kétezer fő lakosságszámot meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz. A közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszáma legalább kétezer fő, vagy a közös hivatalhoz tartozó települések száma legalább hét. Ha a közös önkormányzati hivatalt létrehozni kívánó településeken élő nemzetiségeknek a népszámlálás során regisztrált aránya településenként és nemzetiségenként eléri a húsz százalékot, valamint a települések összlakosságszáma meghaladja az 1500 főt vagy a közös hivatalhoz tartozni kívánó önkormányzatok száma legalább öt, akkor ezen települési önkormányzatok képviselő-testületei mindegyikének azonos tartalmú és minősített többséggel elfogadott döntésével, – amennyiben az érintett települések történelmi, gazdasági, kulturális hagyományai azt indokolttá teszik –, a helyi önkormányzatokért felelős miniszter jóváhagyása alapján, az általa meghatározottak szerint a közös önkormányzati hivatal létrehozása során eltérhetnek az előzőekben foglalt előírásoktól. Közös önkormányzati hivatal létrehozásáról vagy megszüntetéséről az érintett települési önkormányzatok képviselő-testületei az általános önkormányzati választások napját – első ízben 2013. január 1-jét – követő hatvan napon belül állapodnak meg. Amennyiben a határidőn belül nem kerül sor a közös önkormányzati hivatal létrehozására, vagy ahhoz valamely település nem tud csatlakozni, akkor a kormányhivatal vezetője a határidő lejártát követő hónap első napjával kijelöli a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket. A kijelölés esetén is teljesülnie kell az előzőekben meghatározott feltételeknek. A kijelölést követő 30 napon belül meg kell kötni a közös

65


önkormányzati hivatalról szóló megállapodást. A kijelölésről szóló döntés ellen az érintett önkormányzat képviselő-testülete – jogszabálysértésre hivatkozással – a döntés közlésétől számított 30 napon belül a közigazgatási és munkaügyi bírósághoz fordulhat. Abban az esetben, ha a közös önkormányzati hivatalt működtető települések egyike város, akkor a város a székhelytelepülés. Egyéb esetekben a székhelytelepülést a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó önkormányzatok képviselő-testületei határozzák meg. Amennyiben a közös önkormányzati hivatalt város működteti, úgy a hivatal létszámát az érintett települések képviselő-testületeinek megállapodásával határozzák meg. Megállapodás hiányában a városi önkormányzat képviselő-testülete állapítja meg a létszámot, figyelemmel a községi igényekre is. A községi önkormányzatok által létrehozott közös önkormányzati hivatal létszámát az érintett képviselő-testületek a közös önkormányzati hivatal létrehozásáról szóló megállapodásban határozzák meg. A városi, valamint a kétezer főt meghaladó lakosságszámú települési önkormányzat képviselő-testülete nem tagadhatja meg a közös önkormányzati hivatal létrehozására irányuló megállapodás megkötését, ha azt a vele határos település kezdeményezi Lényeges elem, hogy a megállapodás megkötésének megtagadására mégis van lehetőség, mégpedig a kormányhivatal vezetőjének jóváhagyásával. A jóváhagyásról vagy annak megtagadásáról szóló döntés ellen az érintett önkormányzat képviselő-testülete – jogszabálysértésre hivatkozással – a Törvényszékhez fordulhat. A közös önkormányzati hivatal létrehozásáról szóló megállapodásban meghatározottak szerint minden érintett településen biztosítani kell az igazgatási munka folyamatos vagy időszakos ellátásához szükséges személyi és tárgyi feltételeket. A közös önkormányzati hivatalt fenntartó önkormányzatok képviselő-testületei megállapodhatnak abban, hogy a nem hivatali székhely településeken az ügyfélfogadás a közös önkormányzati hivatal által létrehozott, állandó vagy ideiglenes jelleggel működő kirendeltség vagy ügyfélszolgálati megbízott személyén keresztül, informatikai hálózat alkalmazásával történjen. A közös önkormányzati hivatal jegyzője, aljegyzője vagy megbízottja köteles a képviselő-testület ülésén részt venni és ott a szükséges tájékoztatást megadni, s az érintett képviselő-testületek megállapodása alapján köteles biztosítani az egyes településeken történő ügyfélfogadást.

66

5.5. AZ ÖNKORMÁNYZATOKKAL KAPCSOLATOS ÁLLAMI FELADATOK

5.1. AZ ÖNKORMÁNYZATI AUTONÓMIA A helyi önkormányzatok önállósága, felelőssége, a döntéshozatal demokratizmusa a helyi közügyek autonóm megoldását célozza. A helyi autonómia azonban nem jelent az országos közügyektől való teljes függetlenséget. Amikor a helyi önkormányzat közszolgáltatást nyújt vagy közhatalmat gyakorol, akkor azt döntően az állam által átruházott és körülhatárolt hatáskörben teheti, nem pedig eredeti jogon és mindennemű korlátok nélkül, a saját maga által elképzelt feladat- és hatáskörben. Az önkormányzat az állami közigazgatásnak tehát egy sajátos alakzata. Az állami szervek és az önkormányzati szervek nem nélkülözhetik az együttműködést. Az országos és a helyi közügyek a legtöbbször átszövik egymást, így az önkormányzati és az állami feladatok is összekapcsolódnak. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája szerint az a kívánatos, ha a helyi önkormányzatok alapvető hatásköreit és feladatait minél magasabb szintű jogforrásokban határozzák meg a csatlakozó országok. Magyarországon az önkormányzatokra vonatkozó alapvető rendelkezések Alaptörvénybe foglalásával a helyi önkormányzati rendszer alapvető szabályai stabilizálódtak. Az Alaptörvény kimondja azt is, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvényt sarkalatos törvényként kell megalkotni. Az Országgyűlés az Mötv.-ben rögzítette a legfontosabb szervezeti és működési elveket, azonban önállóságot is adott az önkormányzatoknak arra, hogy a helyi viszonyoknak megfelelően, saját igényeik szerint alakítsák ki szervezetüket és működési rendjüket (minősített többség). Az Mötv. szervezeti és működési keretszabályokat állapít meg, a kötelező alapfeladatokat jelöli meg (pl. település-üzemeltetés, a napi életvitelhez nélkülözhetetlen alapellátások). Számos más törvényben (jórészt egyszerű többséggel elfogadott törvényekben) lehet szabályozni részleteiben az önkormányzati közügyeket. Ez utóbbiak az ágazati törvények: az egészségügyről, a köznevelésről, a szociális ellátásról stb. szóló törvények. Kormányrendeletekkel és miniszteri rendeletekkel önkormányzati ügyekben Magyarországon rendelkezni nem lehet. Feladatot és hatáskört helyi önkormányzatnak tehát csak törvény állapíthat meg.

67


Az Országgyűlés – mint a legmagasabb szintű népképviseleti, államhatalmi szerv – dönti el azt, hogy milyen arányt alakít ki a csak országosan intézhető közügyek és a helyi önállósággal intézhető közügyek között. A helyi önkormányzatokat az állam rendszerint olyan feladatok teljesítésével bízza meg, amelyek ellátása nem igényel központi vezérlést. A helyi önkormányzat nagyobb eredményességgel képes biztosítani a választójoggal bíró lakóközösség igényeit kielégítő közszolgáltatásokat az átadott állami támogatások (feladatfinanszírozási rendszerben) és az önerő felhasználásával.

5.2. AZ ORSZÁGGYŰLÉS TÖRVÉNYALKOTÓ TEVÉKENYSÉGE, AZ ÖNKORMÁNYZATI JOGOK ÉS KÖTELEZETTSÉGEK MEGHATÁROZÁSA A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Ez az elv a Kormánnyal és a központi igazgatással szemben védi az önkormányzatokat. Sarkalatos törvény szabályozza a helyi önkormányzatok: • jogállását; • kizárólagos feladat- és hatáskörét; • kötelezően ellátandó feladatait; • kötelező szervtípusait; • működésének garanciáit; • anyagi eszközeit és gazdálkodásának alapvető szabályait; • képviselőinek jogállását, megválasztásuk rendjét, jogait és kötelezettségeit. Az Országgyűlés dönti el azt, hogy milyen helyi közügyet, a helyi önállóság milyen mértékének és módjának a garantálásával, milyen anyagi eszközök hozzárendelésével ad át a helyi önkormányzatoknak. Minél több közügy megoldását utalja az Országgyűlés a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe (decentralizáció), az önkormányzatok szerepe annál erősebb az államszervezeten belül. Emellett az önkormányzatok a saját elhatározásból vállalt (fakultatív) feladatok bővítése és teljesítése révén erősíthetik szerepüket. Az önkormányzatok az ágazati törvények feladat-meghatározásai szerint további helyi közszolgáltatásokat szervezhetnek. Ezek különösen: az alapfokú szakellátás szintjét elérő vagy meghaladó egészségügyi, szociális közszolgáltatások. Ezekhez a helyi polgároknak egyaránt hozzá kell jutniuk a lakóhelyükön vagy annak környékén, függetlenül attól, hogy milyen típusú, teherbíró képességű településen laknak. Külön törvények (pl. a költségvetési tárgyú törvények, az egyes vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló törvények) biztosítják azokat a pénzügyi feltételeket, a gazdasági erőt jelentő eszközöket, amelyek az önálló helyi feladatteljesítés képességének anyagi alapját jelentik.

68

5. Az önkormányzatokkal kapcsolatos állami feladatok

Az Országgyűlés joga és felelőssége az, hogy a helyi közügyek önálló ellátásához szükséges feltételeket biztosítsa (állami támogatások, helyi adókra vonatkozó törvényi felhatalmazás stb.), ide értve a jogi kereteket (törvények) és a gazdasági forrásokat (pénzeszközök, bevételi lehetőségek). A helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult, amelyet az Országgyűlés biztosít.

5.3. AZ ORSZÁGGYŰLÉS DÖNTÉSHOZATALI JOGKÖREI A HELYI ÖNKORMÁNYZATOKAT ÉRINTŐ ÜGYEKBEN Az Országgyűlés feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alap törvénnyel ellentétes. Alaptörvény-ellenes működésnek minősülhet a képviselő-testület sorozatos, működést ellehetetlenítő törvénysértése, mulasztása. (Pl. különösen: a szervezeti és működési szabályzat, a költség vetési rendelet megalkotásának elmulasztása, az intézmény-fenntartási feladatok elhanyagolása, tudatos törvénysértések az egyedi döntésekben, az önkormányzati hatósági jogosítványok gyakorlásában.) Alaptörvény-ellenes működésnek minősülhet az is, ha a képviselő-testület huzamos időn át nem ül össze, a törvény szerint kötelezően előírt legalább évi hat ülését nem tartja meg. Ezáltal meghiúsul az önkormányzás, hiszen a képviselő-testület nem gyakorolja a hatásköreit. Az Alaptörvénnyel ellentétes működés észlelésekor az illetékes kormányhivatal tapasztalatait jelzi a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, aki a Kormánynál kezdeményezi a helyi önkormányzat képviselő-testülete feloszlatására vonatkozó előterjesztés benyújtását az Országgyűlésnek. A Kormány megkeresése alapján azonban előzőleg az Alkotmánybíróság véleményt nyilvánít a képviselő-testület működésének alaptörvény-ellenességéről. Mindezek után a Kormány javaslatára az Országgyűlés dönt a képviselő-testület feloszlatásáról. A feloszlatást elrendelő határozatával egyidejűleg az Országgyűlés három hónapon belüli időpontra kitűzi az időközi önkormányzati választást. Az Országgyűlés önállóan dönt az állam területi tagozódásáról. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó területszervezési döntések: • a megyék területének és nevének megállapítása; • a megyék székhelyének meghatározása; • a megyék összevonása és szétválása; • a megyehatárok megváltoztatása; • a megyei jogú várossá nyilvánítás; • a fővárosi kerületek alakítása; • a főváros kijelölése. Területszervezési ügyekben a Kormány, valamint a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter a kezdeményezést június 30-ig nyújtja be az Országgyűlésnek, amely december 31-ig dönt róla.

69


Az országgyűlési képviselői és az önkormányzati általános választás évében területszervezési döntési javaslat előterjesztésére nem kerülhet sor. Az Országgyűlés törvényt hozott az önkormányzatok adósságrendezésének szabályaira is.

5.4. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK ÉS A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK A köztársasági elnök az alábbi feladat- és hatáskörökkel rendelkezik a helyi önkormányzatok tekintetében: • Kitűzi a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választásának napját. Az Alaptörvény 35. cikke szerint a helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket sarkalatos törvényben maghatározottak szerint öt évre választják. • A területszervezési döntések körében az érintett önkormányzatok kezdeményezésére évente egy alkalommal (december 31-ig) dönt – kivéve a városi cím adományozásáról, amelyről július 31-ig dönt – a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város és a község elnevezéséről. A köztársasági elnök döntése az önkormányzati választások napján lép hatályba, a várossá nyilvánítás kivételével. Megbízza az illetékes kormányhivatal vezetőjét – ha az Országgyűlés a helyi képviselő-testületet feloszlatja –, hogy az új képviselő-testület megválasztásáig terjedő időre gyakorolja azokat a feladatokat és hatásköröket, amelyeket a jogszabály a polgármesternek állapít meg, halaszthatatlan esetben döntsön olyan ügyekben, amelyek a képviselő-testület átruházható hatáskörei. A képviselő-testület feloszlatása nem érinti a jegyző által ellátandó államigazgatási feladatokat, hatásköröket, tovább működik a polgármesteri hivatal is. Az átmeneti időszakban a jegyző (a munkáltatói jogkör gyakorlója) az illetékes kormányhivatal vezetőjének az egyetértését köteles kikérni a kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, vezetői megbízás visszavonásához, jutalmazáshoz. Az illetékes kormányhivatal vezetője jogosult meghozni a folyamatos működést célzó azon döntéseket, amelyek egyébként a képviselő-testületet (pl. szociális ügyek), a polgármestert (pl. katasztrófavédelem) illetnék meg. A rendeletalkotás viszont az újonnan megválasztandó képviselő-testület feladata lesz, hiszen a helyi jogalkotás időleges elhalasztása általában nem okoz működésképtelenséget az önkormányzat életében.

5.5. A KORMÁNY ÉS A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK A Kormány Alaptörvényben rögzített feladata az önkormányzatok működésének törvényességi felügyelete, amelyet területi szerve útján lát el. Fontos hangsúlyozni, hogy a törvényességi felügyeletet végző területi államigazgatási szerv nem felettese az önkormányzatoknak, és nem is jogosult az önkormányzati jogok korlátozására, az önkormányzatok döntéseinek megsemmisítésére vagy megváltoztatására. Az ellenőrzés körében az vizsgálható, hogy a helyi önkormányzat szervezete, működése, döntéshozatali eljárása és döntései (rendelete és határozata) megfelel-e a jogszabályoknak. Ezen túl is – bár közvetve – meghatározó a Kormány szerepe a helyi önkormányzatok tevékenységére. Az Országgyűlés elé többnyire a Kormány terjeszti elő a törvényjavaslatokat – az önkormányzatokat érintőket is –, kezdeményezi azok módosítását, szervezi a törvények végrehajtását. Önkormányzati feladat- és hatásköröket Kormány nem állapíthat meg.

70


Az önkormányzati jogok tiszteletben tartása mellett más a Kormány mozgási, beavatkozási lehetősége akkor, ha az önkormányzatok államigazgatási feladatot valósítanak meg. A településeken államigazgatási feladatokat a jegyző és atipikusan a polgármester látnak el. Az államigazgatásban – ellentétben az önkormányzatok közötti mellérendeltséggel – a hierarchia érvényesül. A Kormány irányítja az államigazgatási feladatok ellátását, és gondoskodik végrehajtásuk feltételeiről. Az államigazgatási ügyekben a jegyző (főjegyző) gyakorolja a hatásköröket, hatósági jogköröket az általa vezetett polgármesteri hivatal közreműködésével. • Az önkormányzat végrehajtó szervei közül kivételesen kaphat államigazgatási hatásköröket a polgármester, a közgyűlés elnöke, a főpolgármester és a polgármesteri hivatal önálló hatáskört gyakorló ügyintézője. • Az államigazgatási feladatok és hatáskörök helyi megszervezéséhez szükséges alapvető feltételekről (hatáskör-telepítési szabályok, igazgatási normatíva) a Kormánynak kell gondoskodnia. A helyi önkormányzat azonban önállóan alakítja a saját szervezeti és személyzeti rendszerét, vagyis maga határozza meg a számára megfelelő szervezeti kereteket, az alkalmazott létszámot, helyileg gyakorolja a közszolgálati munkáltatói jogokat. • A Kormánynak alárendelt központi államigazgatási szervek – a jogszabályok keretei között – egyedi utasítást adhatnak a jegyzőnek. A területi államigazgatási szervek útján a felettes szervek felülvizsgálhatják a helyi államigazgatási döntéseket, ellenőrizhetik a helyi államigazgatási szervek tevékenységének jogszerűségét és szakszerűségét. • A Kormány rendeletben határozza meg a helyi önkormányzatok által irányított szerveknél dolgozó személyek képesítési előírásait. Közérdek fűződik ahhoz, hogy – az önkormányzati rendszer sokszínűségének elismerése mellett is – a közszolgálati munkakörök betöltői az ország minden önkormányzati szervénél szakmailag azonos értékű képzettséggel és képesítéssel rendelkezzenek. • Felhatalmazás alapján a Kormány tagja miniszteri rendeletben szabályozhatja a helyi önkormányzat által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit és az ott dolgozók képesítési előírásait.

5.6. A MINISZTEREK ÉS A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK A Kormányt érintő egyes szakfeladatok ellátását a minisztériumok végzik. Az önkormányzatokért felelős belügyminiszter a helyi önkormányzatokért való felelőssége körében: • közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester, a főpolgármester, a kormányhivatal tevékenységét érintő jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök és egyedi állami döntések tervezeteinek előkészítésében; • közreműködik a helyi önkormányzat meghatározott kölcsönfelvételére vagy más kötelezettségvállalására vonatkozó kormányzati hozzájárulás megadásánál; • összehangolja a helyi önkormányzatok működésével összefüggő településfejlesztés, gazdálkodás, valamint az egyes adatbázisokkal kapcsolatos kormányzati feladatok ellátását; • koordinálja a helyi önkormányzatok rendelkezésére bocsátott fejlesztési források felhasználására kiírt pályázatokat, továbbá a helyi önkormányzatok gazdálkodását érintő jogszabályi feltételek kialakítását; • közreműködik az önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszeréhez szükséges, továbbá kormányzati döntéseket megalapozó önkormányzati adatok gyűjtésében, rendszerezésében;

71


• jogosult az államháztartásért felelős miniszter útján a Magyar Államkincstár önkormányzatok gazdálkodását érintő helyszíni vizsgálata elrendelésére; • jogosult az államháztartás információs rendszerének valamennyi, az államháztartás önkormányzati alrendszerére vonatkozó adatának megismerésére, rendszerezésére; • dönt a jelentős nemzetiségi lakossággal rendelkező települések esetében a közös önkormányzati hivatalra vonatkozó speciális kezdeményezés jóváhagyás megadásáról; • kezdeményezi a Kormánynál, ha az Európai Unió vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettség határideje eredménytelenül telt el, vagy a határidőben történő teljesítés elmaradásának reális veszélye fennáll, hogy a Kormány a kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósításáról saját hatáskörben gondoskodjon. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszterként: • előkészíti az ország területi tagozódásával kapcsolatos, illetőleg a területszervezéssel kapcsolatos, az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó döntéseket; • kezdeményezi a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását; • ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének szakmai irányítását, gondoskodik az önkormányzati rendeleteknek az erre a célra fenntartott honlapon történő közzétételéről; • kezdeményezi a Kormánynál annak indítványozását, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter a fentieken túlmenően felelős a közigazgatás szervezéséért és fejlesztéséért; szakmai irányítást gyakorol a kormányhivatalok ellenőrzési tevékenysége felett és összehangolja a polgármester, a jegyző által ellátott ellenőrzési tevékenységeket.

5.7. AZ ÁGAZATI MINISZTÉRIUMOK ÉS AZ ÖNKORMÁNYZATOK A miniszter feladatai: • Rendeletben határozza meg a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a főjegyző, a kormányhivatal vezetője, szakigazgatási szerve államigazgatási feladatai ellátásának szakmai szabályait, és ellenőrzi azok érvényesülését. • A rendelkezésre álló forrásokra figyelemmel rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit, az intézmények dolgozóinak képesítési előírásait, ellenőrzi az előírások érvényesülését. • Az intézmények ellenőrzése során szerzett tapasztalatairól tájékoztatja a helyi önkormányzatot, javaslatot tesz a hiányosságok megszüntetésére. Kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület tárgyalja meg az ellenőrzés eredményét, törvénysértés elkövetése esetén tájékoztatja a helyi önkormányzatokért felelős minisztert és a kormányhivatalt. • Tájékoztatja a helyi önkormányzatot a központi ágazatpolitikai célokról, a szabályozási eszközökről, és biztosítja az ágazati feladatok ellátásához szükséges információt. • A helyi önkormányzatoktól – ágazati feladatai körében – adatokat és tájékoztatást kérhet, amelyet az önkormányzat teljesíteni köteles.

72


• A központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott címen és feltételekkel a helyi ön kormányzat részére pénzügyi támogatást nyújthat.

5.8. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK ÉS AZ ÖNKORMÁNYZATOK, VALAMINT A KÜLSŐ ELLENŐRZÉSI FELADATOK A helyi önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. • Az Állami Számvevőszék az államháztartás gazdálkodásának ellenőrzése keretében ellenőrzi a helyi önkormányzatok, továbbá ezek társulásai gazdálkodását. • Az Állami Számvevőszék az államháztartásból származó források felhasználásának keretében ellenőrzi az államháztartásból nyújtott támogatás vagy az államháztartásból meghatározott célra ingyenesen juttatott vagyon felhasználását a helyi önkormányzatoknál. Amennyiben a kedvezményezett szervezet az államháztartásból támogatásban – ide nem értve a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése alapján történő átutalását – vagy ingyenes vagyonjuttatásban részesül, gazdálkodási tevékenységének egésze ellenőrizhető. • Az Állami Számvevőszék a nemzeti vagyon kezelésének ellenőrzése keretében - ellenőrzi az államháztartás körébe tartozó vagyon kezelését, a vagyonnal való gazdálkodást, a többségi önkormányzati tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységét, az államháztartás körébe tartozó vagyon elidegenítésére, illetve megterhelésére vonatkozó szabályok betartását; - ellenőrizheti az önkormányzati tulajdonban (résztulajdonban) lévő gazdálkodó szervezetek vagyongazdálkodását. • Az Állami Számvevőszék ellenőrzi a helyi önkormányzatok adóztatási és egyéb bevételszerző tevékenységét. Az Állami Számvevőszék ellenőrzési munkájának jellemzői: • Az ellenőrzés megállapításaival szemben az önkormányzatok érdemi jogorvoslati joggal nem élhetnek. Ugyanakkor az ellenőrzés megállapításaival kapcsolatban 15 napon belül írásban észrevételt tehetnek. • Az Állami Számvevőszék megállapításai alapján az ellenőrzött szervezetekkel és a felelős személyekkel szemben az illetékes szervezetnél eljárást kezdeményezhet. • Hiány esetén az önkormányzat az előre beütemezett állami támogatást nem kapja meg, vagy csupán csökkentett részletekben kapja meg mindaddig, amíg a hiányt teljes egészében vissza nem fizeti. A polgármester, illetve a megyei közgyűlés és a nemzetiségi önkormányzat elnöke köteles az önkormányzatra vonatkozó jelentést a képviselő-testülettel, a közgyűléssel, illetve a nemzetiségi önkormányzat testületével megismertetni. Az önkormányzatok speciális külső ellenőrzése A helyi önkormányzatnak nyújtott európai uniós és az ahhoz kapcsolódó költségvetési támogatások felhasználását az Európai Számvevőszék és az Európai Bizottság illetékes szervezetei, kormányzati ellenőrzési szerv, a fejezetek ellenőrzési szervezetei, a Magyar Államkincstár, az ellenőrzési hatóság, az európai uniós támogatások irányító hatóságai és a közreműködő szervezetek képviselői is ellenőrizhetik.

73


A központi költségvetési, európai uniós vagy egyéb nemzetközi támogatásban részesülő önkormányzat vagy társulás köteles a támogatást nyújtó, a támogatás lebonyolításában részt vevő és a támogatást ellenőrző szervezetekkel együttműködni.

5.9. AZ ÖNKORMÁNYZATI JOGOK VÉDELME Az Alkotmánybíróság, a bíróságok, az alapvető jogok biztosa is kapcsolatban állnak a helyi önkormányzatokkal. Az önkormányzati jogokat, illetőleg az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybíróság (pl. feloszlatás, az alaptörvény-ellenes önkormányzati rendelet vizsgálata), illetőleg a bíróság (pl. az önkormányzati rendelet, a képviselő-testület határozatának törvényességi kontrollja kereset alapján) védi. Az alapvető jogok országgyűlési biztosa jogosult az Alkotmánybírósághoz fordulni, és köteles az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok feltárására. Az önkormányzati jogvédelem további fontos eleme a felterjesztési jog. A képviselő-testület az önkormányzati jogokat és az önkormányzati feladat- és hatáskörét érintő bármely ügyben az adott kérdésekben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat. A megkeresett állami szerv vezetőjétől tájékoztatást, adatot kérhet, valamely szakmai és jogértelmezési kérdés megválaszolását igényelheti. Kifogással élhet konkrét állami döntésekkel szemben, véleményt mondhat állami szervezetek működéséről. Kezdeményezheti jogszabályok, jogi irányítási eszközök kiadását, megváltoztatását, visszavonását. A megkeresett szerv köteles 30 napon belül választ adni a helyi önkormányzatnak a hatáskörébe tartozó intézkedés megtételéről. Petíciós jogával a képviselő-testület maga él, ha az adott települést érintő ügy a felterjesztés tárgya. A helyi önkormányzatok jogainak a védelmét támogatja az is, hogy közös érdekeik képviseletére, ezek érvényesülésének előmozdítására önkormányzati érdekszövetséget hozhatnak létre. Az érdekképviseleti szerveződések létrejöhetnek azonos típusú (község, város, megyei jogú város, megye, fővárosi kerület) vagy eltérő típusú, nagyságú önkormányzatok (község – város – megye) között. A cél és a funkció oldaláról közelítve: az érdekszövetségek részben érdekképviseletet (törekvés a törvényhozás munkájának befolyásolására a jogszabály-tervezetek véleményezésével, a költségvetési törvényjavaslat előkészítésében való közreműködéssel), részben szolgáltató tevékenységet (módszertani kiadványok megjelentetése, számviteli és informatikai szolgáltatások, jogi tanácsadás) folytatnak a tagönkormányzatok javára, továbbá részesei a kormányzati konzultatív mechanizmusnak. Az Mötv. szabályozása szerint az országos önkormányzati érdekszövetségek jogalkotási feladatokra, intézkedések megtételére vonatkozó javaslatot tehetnek, konzultációt folytathatnak a Kormánnyal a helyi önkormányzati rendszert, valamint a helyi önkormányzatok által ellátott közszolgáltatásokat érintő stratégiai kérdésekről és a központi költségvetés önkormányzatokat érintő kérdéseiről.

74


Magyarországon a negyedik önkormányzati ciklus elején mintegy 30 önkormányzati érdekképviseleti szövetség működött. Jelenleg 8 szövetség tekinthető országos jellegűnek. A külföldi tapasztalatok a szövetségek egységesítését és az integrált szövetségen belül az egyesült tagszövetségek belső (speciális érdekeket hangsúlyozó) önállóságának előtérbe helyezését mutatják.

5.10. AZ ÖNKORMÁNYZATOK MŰKÖDÉSE TÖRVÉNYESSÉGI ELLENŐRZÉSÉNEK ÉS FELÜGYELETÉNEK ELVEI A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája a következő rendelkezéseket tartalmazza: „A helyi önkormányzati szervek államigazgatási ellenőrzését csak az Alkotmányban vagy a törvényben meghatározott esetekben és eljárás szerint lehet gyakorolni.” Korábban a magyar Alkotmány szerint a Kormány biztosította az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, az Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdése alapján ugyanakkor 2012. január 1-jétől a fővárosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. A törvényi előírások olyan jogosítványokat biztosítanak a kormányzat számára, amelyek lehetővé teszik a helyi önkormányzatok tevékenységének ellenőrzését, de csak úgy, hogy az ellenőrzés ne sértse az önkormányzati jogokat, az önkormányzatok önállóságát. Az ellenőrzés gyakorlatának garantálnia kell: az önkormányzatok nem tehetnek meg bármit, de az önkormányzati működés korlátok közé szorítása csak a törvényességi felügyelet eszközeivel történhet meg. Ebben a folyamatban sem jogosult döntésre, intézkedésre a Kormány, de a legfontosabb közvetítő tényező a döntésre jogosultak (Országgyűlés, Alkotmánybíróság, bíróság) és az önkormányzatok között. A hazai törvényi szabályozásban kifejezésre jut, hogy az egységes közigazgatás két fő alkotóeleme (az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás) viszonylagosan elkülönül egymástól. A helyi önkormányzatok államigazgatási ellenőrzését csak olyan módon lehet gyakorolni, hogy az ellenőrző állami hatóság beavatkozásának súlya arányban legyen az önkormányzati érdek fontosságával. Az önkormányzatok oldaláról garantált az Alaptörvényben és a törvényekben biztosított jogok gyakorolhatósága. Kiszűrhető azonban az ellenőrzéssel az önkormányzatok működése nyomán a helyi közösségek jogainak sérelme is. A Kormány pedig – területi szervei útján – jogorvoslatért az Alkotmánybírósághoz, illetőleg a bírósághoz fordulhat, és közvetlen intézkedési jog nélkül is orvosolhatja az önkormányzati működés jogszerűtlenségeit. Kivételes és többségében végső esetben a Kormány területi szerve útján közvetlen intézkedési joggal is rendelkezik, így pl. a bíróság döntése alapján pótolhatja a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét, valamint a határozat-hozatali és feladat-ellátási kötelezettséget.

75


5.11. AZ ÖNKORMÁNYZATOK MŰKÖDÉSÉNEK TÖRVÉNYESSÉGI ELLENŐRZÉSE Az önkormányzati rendszer kialakulása óta gyakran változott, hogy az állami szervek rendszerében hol helyezkedjen el és kinek az irányítása alatt az a szervezet, amely jogosult az önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzésére, miközben viszonylag állandó volt, hogy arra milyen esetekben és milyen eljárási rend szerint kerülhet sor. Elsőként 1991 és 1994 között a Köztársasági Megbízott Hivatala látta el ezt a feladatot. A hivatal (többmegyés) régiós szervezetként működött, vezetőjét a köztársasági elnök nevezte ki. Ennek megszüntetését követően 2006-ig a megyénként működő közigazgatási hivatal volt erre jogosult. A területi államigazgatási szervek többsége 2007-től regionális illetékességű szervezetté alakult (fő szabály szerint 20 megyei szerv helyett 7 regionális szerv). Az önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzését végző közigazgatási hivatalok átszervezése is megtörtént, így 2007-től 2009-ig a regionális közigazgatási hivatal látta el ezt a feladatot. A hivatal működését meghatározó kormányrendeletet azonban megsemmisítette az Alkotmány bíróság. Döntését – többek között – arra alapította, hogy az Ötv. egyszerű többséggel történő módosítása – amely a fővárosi, megyei jelzőt, mint illetékességet megjelölő jelzőt hatályon kívül helyezte – alkotmányellenes, így a módosított törvény alapján hozott kormányrendelet is az. Az Alkotmánybíróság szerint nem formai, hanem tartalmi kérdés hogy milyen illetékességű szervezet végzi az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, így arról rendelkezni a parlament csak minősített többséggel jogosult. Az Alkotmánybíróság a parlamentet határidő kitűzésével kötelezte arra, hogy tegyen eleget törvényalkotási kötelezettségének, de ez folyamatos egyeztetések mellett sem vezetett eredményre. Magyarországon 2009. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig alkotmányellenes helyzet állt fenn. A parlament nem tett eleget jogalkotási kötelezettségének. A Kormány nem teljesítette az Alkotmányban rögzített feladatát, az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. Sérült az Alkotmányban rögzített jogorvoslathoz való jog is, mert nem volt olyan szervezet, amely jogosult lenne keresetet benyújtani a bírósághoz az önkormányzatok nem egyedi ügyekben hozott határozatai ellen. A 2009. január 1-jétől működő regionális államigazgatási hivatalok a törvényességi ellenőrzési feladatellátásban nem voltak jogutódai a közigazgatási hivataloknak, azaz ezt a feladatot 2009-től sem az államigazgatási hivatal, sem más szerv nem gyakorolta.

5.12. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELETE

5.12.1. A fővárosi és megyei kormányhivatal szervezete, fő feladatai Az Országgyűlés a jó állam kialakítása keretében, a területi államigazgatási szervezetrendszer működésének egységessé és hatékonyabbá tétele, ezáltal a területi államigazgatási feladatellátás fejlődése és színvonalának növelése, valamint az ügyfél-centrikus területi államigazgatás megvalósítása

76


érdekében a 2010. évi CXXVI. törvénnyel a fővárosban és minden megyében kormányhivatalt hozott létre (a továbbiakban: kormányhivatal). A kormányhivatal a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve. A kormányhivatalt kormánymegbízott vezeti, akit a közigazgatás-szervezéséért felelős miniszter javaslatára a miniszterelnök nevez ki, ment fel, a többi munkáltatói jogot felette a közigazgatás szervezéséért felelős miniszter gyakorolja. A kormányhivatal hivatali szervezetét főigazgató vezeti, aki helyettesíti a kormánymegbízottat annak távolléte vagy akadályoztatása esetén. A főigazgatót a kormánymegbízott javaslatára a közigazgatás-szervezéséért felelős miniszter nevezi, menti fel. A főigazgató munkáját általános helyettesként igazgató segíti. A kormányhivatal a kormánymegbízott által közvetlenül vezetett szervezeti egységekből (a továbbiakban: törzshivatal), valamint ágazati szakigazgatási szervekből (a továbbiakban: szakigazgatási szerv) áll. A szakigazgatási szervek törvény vagy kormányrendelet rendelkezése alapján önálló feladat- és hatáskörrel rendelkeznek, illetve szervezeti egységeik is kaphatnak önálló feladat- és hatáskört törvényben vagy kormányrendeletben. A törzshivatal és a szakigazgatási szervek szakmai irányítását a feladat- és hatáskörrel rendelkező központi államigazgatási szerv látja el. A törzshivatal és a szakigazgatási szervek egy költségvetési szervet alkotnak. A kormányhivatal alapító okiratát a miniszterelnök adja ki. A kormányhivatalokat a Kormány – a törvénybe foglalt eltérésekkel – a közigazgatás szervezéséért felelős miniszter útján irányítja. A Kormány rendelkezhet úgy, hogy ügyek meghatározott csoportjával összefüggésben azokat a Kormány által megbízott központi államigazgatási szerv vezetője gyakorolja (szakmai irányító szerv vezetője). A kormányhivatal a jogszabályoknak és a Kormány döntéseinek megfelelően összehangolja és elősegíti a kormányzati feladatok területi végrehajtását. Ennek keretében a törzshivatal koordinációs, ellenőrzési, informatikai tevékenységet lát el, a törzshivatal és a szakigazgatási szervek működtetésével összefüggő funkcionális feladatokat végez. A kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési feladatokat lát el a területi államigazgatási szervek tekintetében. Ha jogszabály kivételt nem tesz a központi államigazgatási szervek területi szervei államigazgatási jogkörükben eljárva, illetve az általuk ellátott államigazgatási feladatokat érintően – a Nemzeti Adó- és Vámhivatal kivételével – a kormányhivatal koordinációs, a rendvédelmi szervek, valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatal kivételével a kormányhivatal ellenőrzési jogkörébe tartoznak. A koordinációt a fővárosi, megyei államigazgatási kollégium segíti elő. A kollégium vezetője a kormánymegbízott, tagjai a fővárosi, megyei kormányhivatal törzshivatalának és szakigazgatási szerveinek vezetői, a járási hivatalok hivatalvezetői, a Kormány által intézményfenntartásra kijelölt szerv vezetője, a kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó területi államigazgatási szervek vezetői, valamint a kormánymegbízott által meghívottak.

77


A kormánymegbízott fővárosi, illetve megyei koordinációs értekezletet is összehívhat. A kormányhivatal – rendvédelmi szervek, valamint a Nemzeti Adó-és Vámhivatal kivételével – a Kormánynak alárendelt bármely területi szervétől, valamint a polgármestertől és a jegyzőtől az általuk ellátott államigazgatási feladatokat érintően, továbbá a területi illetékességgel államigazgatási feladatot ellátó más szervtől és személytől bármely döntést bekérhet, a szerv intézkedéséről tájékoztatást kérhet, illetve – jogszabály eltérő rendelkezésének hiányában – az iratokba betekinthet. Törvénysértés észlelése esetén egyeztető eljárást kezdeményez, ennek eredménytelensége esetén a szerv felügyeleti szervénél felügyeleti eljárást kezdeményez, ennek eredménytelensége esetén a feladatkörrel rendelkező miniszter eljárását kezdeményezi. A kormányhivatal: • döntés-előkészítő és javaslattevő szervként közreműködik a Kormány, illetve a feladatkörrel rendelkező miniszter törvényben meghatározott feladatai ellátásában; • a szakigazgatási szerveket érintő funkcionális feladatokat lát el; • a rendvédelmi szervek, valamint a Nemzet Adó- és Vámhivatal kivételével – ellenőrzési feladatokat lát el, különös tekintettel a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény végrehajtásának és a hatósági tevékenység jogszerűségének ellenőrzésére; • a rendvédelmi szervek és a Nemzeti Adó- és Vám hivatal kivételével – gondoskodik a területi államigazgatási szervek ellenőrzési tevékenységének összehangolásáról; • közigazgatási informatikai közreműködői tevékenységet lát el; • ügyfélszolgálatot működtethet, integrált ügyfélszolgálatot (kormányablak) működtet; • jogszabályban meghatározott egyéb feladatokat végez. A kormányhivatal képzési, továbbképzési teendői A kormányhivatal a kormánytisztviselők és köztisztviselők képzése, továbbképzése körében: • éves terv alapján szervezi a fővárosban, a megyében az államigazgatási feladatokat ellátó helyi önkormányzati szervek köztisztviselőinek képzését, továbbképzését; • gondoskodik a közigazgatási alapvizsgák, szakvizsgák, ügykezelői vizsgák, anyakönyvi szakvizsgák, alkotmányos alapismeretek vizsgák, továbbá külön jogszabályban meghatározott egyéb vizsgák, valamint ezek előkészítésére szolgáló tanfolyamok megszervezéséről és lebonyolításáról; • előmozdítja az ágazati, szakmai alapképzés rendszerességét, kezdeményezheti az ágazati képzéseket a központi államigazgatási szervek területi szervei vezetőinél, a szakmai irányító szerv vezetőjénél, illetve a feladatkörében érintett miniszternél; • közreműködik a helyi önkormányzatok, valamint a nemzetiségi önkormányzatok tisztségviselőinek, képviselőinek képzésében; • elemzi a képzés, továbbképzés színvonalát és eredményességét, kezdeményezi az érintett szerveknél a szükséges intézkedéseket; • összehangolja, megszervezi a közigazgatási ügyintézéshez szükséges informatikai ismeretek oktatását, továbbképzését, érvényesíti a köztisztviselői vizsgarendszerben az informatikai köve telményeket.

78


5.12.2. A fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi felügyeleti feladat- és hatásköre Alaptörvényi rendelkezések Az Alaptörvényben kapott felhatalmazás alapján a helyi önkormányzat rendeletet alkothat. Az Alaptörvény 32. cikk (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat az önkormány zati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a kormányhivatalnak. Ha a kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát. A kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását. Ha a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésben meghatározott határidőig nem tesz eleget, a bíróság a kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet az önkormányzat nevében a kormányhivatal vezetője alkossa meg. A kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának a megállapítását. Ha a helyi önkormányzat határozathozatali kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésében meghatározott időpontig nem tesz eleget, a bíróság a kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati határozatot a helyi önkormányzat nevében a kormányhivatal vezetője hozza meg. A kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete körében az Alaptörvényben meghatározott feladat- és hatáskörökön túl: a) törvényességi felhívással élhet; b) kezdeményezheti a képviselő-testület vagy társulási tanács összehívását, valamint törvényben meghatározott esetben összehívja a képviselő-testület ülését vagy a társulási tanács ülését; c) javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát; d) kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát; e) kezdeményezheti a határozathozatali, feladat-ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését; f) javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását g) kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását; h) pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt; i) fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a jegyző ellen;

79


j) kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél; k) szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben; l) törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra vagy a társulásra a törvényben meghatározott esetekben. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásának célja a helyi önkormányzat képviselő-testülete, bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása, jegyzője (a továbbiakban: érintett) működése jogszerűségének biztosítása. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásában vizsgálja a helyi önkormányzat: a) szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűségét; b) döntéseinek (rendelet, határozat) jogszerűségét; c) törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének teljesítését. Nem terjed ki a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása – a törvényben foglalt kivétellel – azokra a helyi önkormányzat és szervei által hozott határozatokra: a) amelyek alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának vagy b) jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye; c) amelyet a képviselő-testület mérlegelési jogkörében hozott, a mérlegelési jogkörben hozott döntések esetében a kormányhivatal kizárólag a döntéshozatali eljárás jogszerűségét vizsgálhatja. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása kiterjed a fentiekben felsorolt határozatokra is, ha azok a szervezet, működés, döntéshozatali eljárásban születtek, továbbá, ha a határozat a munkavállaló javára történő jogszabálysértést tartalmaz. A kormányhivatal információkérési, felhívási, kezdeményezési joga A kormányhivatal a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozóan az érintettől információt, adatot kérhet, konzultációt kezdeményezhet, amelyeknek az érintett a megadott határidőn belül köteles eleget tenni. A kormányhivatal javaslattal élhet a helyi önkormányzat működésére, szervezetére, döntéshozatali eljárására vonatkozóan. A javaslatot a helyi önkormányzat képviselő-testülete köteles megtárgyalni és arról döntést hozni. A javaslat elutasításának indokát a helyi önkormányzat köteles a kormányhivatallal ismertetni. Ha a kormányhivatal jogszabálysértést észlel, a törvényességi felügyelet körében legalább harminc napos határidő tűzésével felhívja az érintettet annak megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedéséről vagy egyet nem értéséről a kormányhivatalt írásban tájékoztatni. A megadott határidő eredménytelen leteltét követően a kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eljárás egyéb eszközeinek alkalmazásáról mérlegelési jogkörben dönt.

80


A képviselő-testület és a társulási tanács ülésének összehívása A kormányhivatal kezdeményezi a polgármesternél a képviselő-testület ülésének összehívását, ha törvényességi kérdések képviselő-testület által történő megtárgyalása a helyi önkormányzat törvényes működésének biztosítása érdekében indokolt. Ha a polgármester a kormányhivatal képviselő-testületi ülésének összehívására tett javaslatának és a Mötv. 44. §-a szerint tett indítványnak tizenöt napon belül nem tesz eleget, a képviselő-testület ülését a kormányhivatal hívja össze. Az ülés összehívása során a kormányhivatal eltérhet a helyi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában meghatározott szabályoktól. A fentiekhez hasonlóan a kormányhivatal kezdeményezheti a társulási tanács ülésének összehívását is, amelyet a társulási tanács elnökénél kezdeményez. Önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése esetére alkotmánybírósági felülvizsgálat kezdeményezése Az önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése esetén az önkormányzati rendelet alkotmánybírósági felülvizsgálatának Kormány általi kezdeményezése iránti javaslatát az Alkotmánybíróságról szóló törvényben meghatározott formai és tartalmi követelményeknek megfelelő indítvány tervezetének megküldésével terjeszti elő a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternél. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter a javaslat megvizsgálását követően – a feltételek fennállása esetén – kezdeményezi a Kormánynál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangja felülvizsgálatának indítványozását. A kormányhivatal az indítvány tervezetét a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek történő megküldésével egyidejűleg megküldi az érintett helyi önkormányzatnak is. A kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a Kúriánál az önkormányzati rendelet jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálatát. A bírósági eljárás megindításával egyidejűleg az indítványt a kormányhivatal megküldi az érintett helyi önkormányzatnak. Az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára vonatkozó bírósági eljárás szabályait és a bírósági döntés jogkövetkezményeit a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény tartal mazza. A helyi önkormányzati jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítása A kormányhivatal a helyi önkormányzat egyidejű tájékoztatása mellett kezdeményezi a Kúriánál a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását, ha a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta.

81


Ha a helyi önkormányzat a Kúria által megadott határidőn belül nem tesz eleget jogalkotási kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezi a Kúriánál a mulasztás kormányhivatal által történő orvoslásának az elrendelését. A helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítására irányuló bírósági eljárás szabályait és a bírósági döntés jogkövetkezményeit a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény tartalmazza. A helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége pótlásakor a kormányhivatal vezetője a rendeletet a helyi önkormányzat nevében, az önkormányzati rendeletre irányadó szabályok szerint alkotja meg azzal, hogy a rendeletet a kormányhivatal vezetője írja alá, és a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A kihirdetett rendeletet a kormányhivatal megküldi a helyi önkormányzatnak. A jegyző gondoskodik a kihirdetett rendeletnek a szervezeti és működési szabályzatban az önkormányzati rendeletek kihirdetésére meghatározott szabályokkal azonos módon történő közzétételéről. A kormányhivatal vezetője által a helyi önkormányzat nevében megalkotott rendelet helyi önkormányzati rendeletnek minősül azzal, hogy annak módosítására és hatályon kívül helyezésére a helyi önkormányzat kizárólag a következő önkormányzati választást követően jogosult, ez idő alatt a módosításra a kormányhivatal vezetője jogosult. Az önkormányzati határozat elleni bírósági eljárás kezdeményezési joga A kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál az önkormányzati határozat felülvizsgálatát. Ha a jogszabálysértő önkormányzati határozat végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elhárít hatatlan kárral járna, a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál a határozat végrehajtását felfüggeszti. Önkormányzati határozathozatali és feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása Önkormányzati határozathozatali és feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása esetén a kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen leteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló: a) határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítását, és b) a határozat meghozatalára való kötelezést, vagy c) a feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettsége elmulasztásának megállapítását és a feladat elvégzésére való kötelezést. A kormányhivatal kezdeményezésére a közigazgatási és munkaügyi bíróság megállapítja a határozathozatali kötelezettség elmulasztását, és határidő tűzésével kötelezi az önkormányzatot a határozat meghozatalára.

82


A kormányhivatal kezdeményezésére a közigazgatási és munkaügyi bíróság megállapítja a mulasztást, és határidő tűzésével kötelezi a helyi önkormányzatot, hogy biztosítsa a feladat-ellátást (közszolgáltatást). Ha a helyi önkormányzat a törvényszék által megadott határidőn belül nem tesz eleget határozathozatali kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál a mulasztás kormányhivatal által történő pótlásának az elrendelését az önkormányzat költségére. Törvényességi felügyeleti bírság megállapítása A kormányhivatal a helyi önkormányzattal vagy a társulással szemben törvényességi felügyeleti bírságot állapíthat meg: a) ha a jegyző a kormányhivatal felhívása ellenére a megadott határidőn belül nem tesz eleget a jegyzőkönyv megküldési kötelezettségének; b) ha az érintett határidőben nem tesz eleget a kormányhivatal információkérésre irányuló megkeresésének; c) ha a közigazgatási és munkaügyi bíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzat jogalkotási, határozathozatali, feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének nem tett eleget, és a bíróság által tűzött határidő eredménytelenül eltelt; d) ha a kormányhivatal kezdeményezése alapján a képviselő-testület nem folytatja le határidőben a polgármester, valamint a polgármester a jegyző ellen a fegyelmi eljárást. e) ha az érintett ugyanazon jogszabályi kötelezettségét ismételten megsérti, azonban az ismételten megsértett jogszabályi kötelezettség súlya nem indokolja más törvényességi felügyeleti eszköz alkalmazását. A törvényességi felügyeleti bírság legkisebb összege esetenként a köztisztviselői illetményalap, legmagasabb összege esetenként a köztisztviselői illetményalap tízszerese. A törvényességi felügyeleti bírság ugyanazon kötelezettség ismételt megszegése vagy más kötelezettségszegés esetén ismételten is kiszabható. A törvényességi felügyeleti bírság kiszabásánál a kormányhivatal figyelembe veszi: a) a jogellenes kötelezettségszegés súlyát; b) a helyi önkormányzat költségvetési helyzetét, és c) az előző bírságok számát és mértékét. A kormányhivatal a bírságot megállapító döntésének bírósági felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással kérheti a helyi önkormányzat vagy a társulás a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül. A kormányhivatal bírságot megállapító döntésére a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény előírásait megfelelően kell alkalmazni. A közigazgatási és munkaügyi bíróság a kormányhivatal döntését megváltoztathatja, a kormányhivatal új eljárás lefolytatására nem kötelezhető.

83

5.12.3. Törvényességi ellenőrzés és felügyelet az Európai Unió egyes országaiban A helyi önkormányzás alapdokumentuma a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája. Az Országgyűlés a Chartát az 1993. évi 8639. számú határozatával erősítette meg. Magát a Chartáról szóló egyezményt az 1997. évi XV. törvény hirdette ki, így az a belső joganyag részévé vált. A Charta 8. cikke rögzíti a helyi önkormányzatok tevékenysége államigazgatási felügyeletének fő szabályait. 1) A helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét csak az Alkotmányban vagy törvényben meghatározott esetekben és eljárás szerint lehet gyakorolni. 2) A helyi önkormányzat tevékenységének államigazgatási felügyelete általában csak e tevékenység törvényességének és az alkotmányos elvekkel való összhangjának vizsgálatára irányulhat. Mindazonáltal magasabb szintű államigazgatási szervek célszerűségi felügyeletet gyakorolhatnak azon feladatok vonatkozásában, amelyeknek végrehajtását a helyi önkormányzatokra ruházták át. 3) A helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét olyan módon kell gyakorolni, hogy a felügyeletet gyakorló szerv beavatkozása arányban legyen a védeni szándékozott érdekek fontosságával. Európában a közigazgatási szervezetrendszer kialakításában alapvetően két út látható. Vagy a települések helyi közösségi jellege, tehát az önkormányzás szociológiai tartalma, vagy pedig az igazgatásszervezés, a gazdaságosság, a hatékonyság szempontjai részesíthetők előnyben. Az előbbi esetben az önkormányzati alapegységek követik a településstruktúrát, vagyis egybeesik a helyi közigazgatási egység és a településhálózat. A második esetben a közigazgatás szerkezete elválik a településhálózat természetes tagoltságától, kisebb-nagyobb mértékben integrált, összevont alapegységekre építkezik. Európa nyugati fele a II. világháborút követően megosztott volt abban, hogy a két modell közül számára melyik az optimális. A skandináv államok mélyreható területi reformokat hajtottak végre. Ezen országok több hullámban drasztikusan csökkentették az önkormányzatok számát, összevontak településeket, hogy létrejöjjenek bizonyos középfokú feladatellátáshoz minimálisan szükséges méretű mesterséges önkormányzati egységek. Az önkormányzatok feladatai sokszínűek, gyakran tartalmaznak olyanokat, melyekről való gondoskodás máshol az állam kötelessége. A lakosság életébe oly sok szállal kötődő önkormányzatok működése felett erős felügyeleti rendszer alakult ki. A közigazgatás szervezésének alapjául az elemi településeket választó, ezért a mai napig elaprózódott helyi önkormányzati rendszert birtokló államok is szép számmal maradtak Európában, ilyen például Franciaország, Olaszország, Spanyolország, Ausztria és Németország több tartománya.

A déli országokban a centralizált közigazgatás hagyományai miatt a helyi önkormányzati közigazgatás szerepe mindig is csekélyebb volt a dekoncentrált, akár települési szintig leereszkedő állami közigazgatással szemben. Ez kifejeződik a helyi önkormányzati feladatkatalógus szűkebb voltában, valamint az állami felügyelet erőteljesebb érvényesülésében. A holland rendszerben az önkormányzati aktus törvényben meghatározott esetben előzetes vizsgálat alá vonható. Hollandiában királyi biztos végzi az önkormányzatok állami felügyeletét. Kiemelhető, hogy az önkormányzati döntéseket csakis királyi rendelet semmisítheti meg, mégpedig kizárólagosan jogellenesség és a közérdek sérelme esetén. A spanyol és az olasz rendszerben kormánybiztos feladata a helyhatóságok felügyelete. Azonban a felügyelettel megvalósított beavatkozás lényegileg az ellenőrzésre korlátozódik. Ha a helyi önkormányzat nem teljesíti a helyi közfeladatokkal kapcsolatos kötelezettségét, illetőleg tevékenysége az ország érdekeit súlyosan veszélyezteti, a kormány a biztosi felszólítás eredménytelensége esetén kötelezi a mulasztás pótlására. Legvégső esetben itt is adott a feloszlatás lehetősége. Ausztriában a helyi közösségek felett a felügyelet megosztott a szövetségi állam és a tartományok között. A felügyeleti hatóság az önkormányzati döntéseket a község véleményének meghallgatása után megsemmisítheti. Kiemelkedő anyagi kihatású döntések meghozatalát a hatóság engedélyhez kötheti, a mulasztó községi önkormányzat helyett a felügyelő hatóság a döntést meghozhatja. Felülvizsgálati lehetőség van a község pénzkezelésére a gazdaságosság, takarékosság és célszerűség érvényesülése érdekében. Németországban a felügyeletet a területi önkormányzat végrehajtó szerve végzi. A hatóság tájékozódhat a községi ügyekről, iratokba tekinthet be, kifogásolt aktusokat semmisíthet meg, súlyosabb esetben megbízottat rendelhet ki, elmozdíthatja a polgármestert, feloszlathatja a községi tanácsot. Lengyelországban az állam felügyeli és ellenőrzi a vajdasági (de ugyanúgy a járási és települési) önkormányzatok tevékenységét. Az 1998-as közigazgatási reform során 2489 települési önkormányzat és 308 járás (benne a 65 járás jogú várossal) jött létre. Az államigazgatás kulcsfigurája a vajda, aki a kormány vajdasági képviselője, továbbá a vajdaságban működő államigazgatási szervek vajdasági feljebbvalója. Ő végzi az önkormányzati szervek feletti felügyeletet. Lehetősége van kezdeményezni a feloszlatást, joga van felfüggeszteni az adott vajdasági gyűlést, kormánybiztosi igazgatást vezethet be maximum 2 évre. Romániában, hasonlóan a francia rendszerhez, prefektusok működnek, akiket kormányhatározattal neveznek ki és mentenek fel. A prefektus és az önkormányzatok között nincsenek alárendeltségi viszonyok. A prefektus felügyel arra, hogy a helyi tanácsok és polgármesterek, a megyei tanácsok és a megyei tanácsok elnökei a törvényeknek megfelelően fejtsék ki tevékenységüket. A törvénytelennek vélt közigazgatási aktust (helyi vagy tanácsi határozatot, a polgármester vagy a megyei tanács elnökének rendelkezését) közigazgatási bírósági eljárással megtámadhatja. Kiemelhető, hogy a megtámadott aktus automatikusan felfüggesztettnek tekintendő (szuszpenzív vétó).

85


A Charta 8. cikkének való megfelelés mindegyik említett országban és Magyarországon is megvalósul. Az államigazgatási felügyelet törvényben szabályozott rend szerint történik, csak az eljárás és a döntések törvényességi szempontú vizsgálatát teszi lehetővé. Az államigazgatási kontroll megvalósulásának módja és eszköze azonban eltér egymástól, és megállapítható hogy az említett országok mindegyikében erősebb eszközrendszerrel működik, mint hazánkban. Már az Európai Unióhoz történő csatlakozásunk előtti országjelentésében (Agenda 2000) a Bizottság a közösségi joganyag alkalmazásának feltételei között megállapította – utalva a törvényességi ellenőrzés eszközrendszerének hiányosságára –, hogy a helyi önkormányzatok irányítása és felügyelete terén jelentős előrehaladás szükséges. Indokolt lenne az eszközrendszer bővítése, mely igaz, hogy érinti az önkormányzati autonómiát, de elsődleges célja az önkormányzati működés törvényességének, ezáltal eredményességének megerősítése lenne.

86

6.6. AZ ÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSI RENDSZERE

6.1. ELŐZMÉNYEK Az önkormányzati rendszer megújításának legfontosabb alapelvei: • az alapjogok érvényesülésének biztosítása – Helyi Önkormányzatok Európai Chartája ; • a közszolgáltatások színvonalának emelése; • a hatékony működés, modern, költségtakarékos, feladatorientált rendszer kiépítése; • az öngondoskodás, az önfenntartó képesség erősítése. Az önkormányzatok gazdálkodása leegyszerűsítve: a helyi közfeladatok ellátásának pénzügyi megalapozása, az önkormányzati bevételek, valamint a kötelező és az önként vállalt közérdekű feladatokkal kapcsolatos kiadások összehangolása, az önkormányzati költségvetés egyensúlyban tartása.

6.1.1. Az önkormányzatok gazdálkodási rendjének megalapozása Az önkormányzati rendszer kialakításakor a legnagyobb hangsúlyt a demokratikus működés, az önkormányzati autonómia kapta. Kiépült egy település-centrikus, nagy autonómiával rendelkező, széles felelősségre épülő rendszer, amely már ekkor magában hordozott több olyan ellentmondást, mint az elaprózott településszerkezet és a széles feladatrendszer közötti feszültség, amely később működési zavarokhoz vezetett. A kialakított nagyfokú önállóság ellenére szűkült az önkormányzatok mozgástere, a helyi közszolgáltatások biztosítása egyre nagyobb erőfeszítéseket igényelt. E helyzet kialakulásának okai közül három tényezőt emel ki az új önkormányzati törvény indoklása. Egyrészt az önkormányzati rendszer belső ellentmondásai, működési zavarai, másrészt a nagy ellátórendszerek elmaradt reformjai – az állam szerepvállalásának tisztázatlansága –, harmadrészt a folyamatosan csökkenő állami támogatások mértéke (miközben a kötelezően ellátandó feladatok száma jelentősen megnövekedett). Az önkormányzati rendszer átfogó megújítása indult el 2011-től, mely jelentősen megváltoztatja az önkormányzatok gazdálkodási rendjét.

6.1.2. Az önkormányzati közszolgáltatás tartalma A lakosság mindennapi szükségletei alapvetően két módon elégíthetők ki: • egy részük közvetlenül saját jövedelemből (pl. élelem, ruházkodás); • másik részük közösségi úton (pl. egészségügy, óvodai ellátás, közösségi közlekedés). A helyi közügyek körébe elsődlegesen azok a közszolgáltatások tartoznak, amelyeket a lakossági igényekre és a helyi sajátosságokra figyelemmel az önkormányzatok hatékonyan tudnak ellátni. Az önkormányzati törvény rögzíti, hogy az önkormányzati feladatok és hatáskörök két alaptípusát különböztetjük meg:

87


- a kötelező és - az önként vállalt feladatokat. Garanciális szabály, hogy a helyi önkormányzatnak törvény állapíthat meg kötelező feladat- és hatáskört. Az Alaptörvény szerint a feladat-ellátáshoz biztosítani kell az arányos költségvetési, illetve vagyoni támogatást. A feladatok lényegében felölelik a lakosság mindennapi közösségi szükségleteinek szinte teljes körét. E feladatok ellátása teljes körűen azonban lehetetlen, hiszen erre a pénzügyi lehetőségek nincsenek meg. Az önkormányzatok tehát a feladatok és azok ellátási módja tekintetében rangsorolni, mérlegelni kénytelenek. A feladatok rangsorolásában meghatározó az, hogy a feladatok egy része az önkormányzatok számára törvényben rögzített kötelező feladat. A kötelező feladatok tekintetében az önkormányzatoknak mérlegelési lehetőségük nincs, döntésük csak arra szorítkozhat, hogy a feladatokat milyen módon látják el. A kötelező feladatokon túl az önkormányzatok vállalkozhatnak további feladatok elvégzésére is. Az úgynevezett önként vállalt feladatok körét és ellátásuk módját, szintjét a helyi igények ismeretében az önkormányzat pénzügyi lehetőségeinek határai között jelölheti meg. Ez azt is jelenti, hogy az önként vállalt feladatok köre és a teljesítés módja önkormányzatonként, sőt egy-egy önkormányzatnál is változhat annak függvényében, hogy a helyi lakosság igényei és az önkormányzat pénzügyi lehetőségei miként alakulnak. Az önkormányzatok a további lakossági szolgáltatások teljesítésére a többletbevételeikből vállalkozhatnak.

6.1.3. A helyi önkormányzatok államháztartáson belüli helye és kapcsolata az állami költségvetéssel Az Alaptörvény rögzíti, hogy az önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek az ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult. Az államháztartásról szóló törvény szerint az államháztartás a központi és az önkormányzati alrendszerből áll. Az államháztartás önkormányzati alrendszerébe tartozik: • a helyi önkormányzat; • a helyi nemzetiségi önkormányzat és az országos nemzetiségi önkormányzat; • a térségi fejlesztési tanács és • az előbbiek által irányított költségvetési szervek; • a társulás. A helyi önkormányzat költségvetése az államháztartás része. Az önkormányzati alrendszer költségvetése a központi költségvetéstől elkülönül, ahhoz központi költségvetési támogatásokkal kapcsolódik. Az államháztartási mérleghez az önkormányzatok bevételei bruttó módon kapcsolódnak, vagyis az államháztartási mérleg bevételi oldala tartalmazza a helyi önkormányzatok valamennyi bevételi

88

6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere

forrását (a halmozódás elkerülése végett természetesen az államháztartás alrendszerei közötti átcsoportosítások kiszűrésével), ugyanakkor az államháztartási mérleg kiadásai tartalmazzák az önkormányzatok valamennyi kiadását. Az önkormányzati költségvetés nettó módon kapcsolódik a központi költségvetéshez, ahogyan az Mötv. fogalmaz, központi költségvetési támogatásokkal. Ez különösen két dolgot jelent: • A központi költségvetésről szóló törvény megállapítja a helyi önkormányzatokat megillető állami támogatást és hozzájárulást. Ez a központi költségvetés egyik kiadási tétele is egyben. • A központi költségvetésről szóló törvény meghatározza a központi adókból való részesedés – az átengedés – mértékét. Ez a központi költségvetés bevételi oldalán úgy jelentkezik, hogy az adott bevételi tételnél az önkormányzatokat megillető összeg nélkül jelenik meg az előirányzat.

6.1.4. A helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozásának áttekintése Az önkormányzati rendszer megújításának pénzügyeket is érintő legfontosabb súlyponti kérdései: • az állami és önkormányzati feladatok újraszabályozása; • az önkormányzati feladatok differenciáltabb meghatározása; • a működőképesség fenntartása, az önkormányzatok pénzügyi–gazdasági helyzetének megszilárdítása, új feladatfinanszírozási rendszer kialakítása; • az adósságállomány növekedésének megállítása, meglévő kezelése; • a törvényességi felügyelet és gazdasági ellenőrzés eszközrendszerének megújítása. A helyi önkormányzatok gazdasági alapjait meghatározó kérdések 2012–2014 között kidolgozásra és fokozatosan bevezetésre kerültek: • A normatív alapú finanszírozást a feladatfinanszírozás váltja fel. • A költségvetési rendeletben működési hiány nem tervezhető. • Az Országgyűlés a kötelezően ellátandó feladatokhoz jogszabályokban meghatározott közszolgáltatási szintnek megfelelő támogatást biztosít, az önkormányzatot megillető működési célú bevételek körét (a helyi adókból működési célra figyelembe veendő kört is) és mértékét külön törvény határozza meg. • Eltérő felhasználás esetén a támogatás összegét kamatokkal terhelve vissza kell fizetni. • Az önként vállalt, az állam által prioritásként kezelt feladatok finanszírozására az állam támogatást biztosíthat, kivételesen a működőképesség megőrzésére kiegészítő támogatás adható. • Az önkormányzat adósságot keletkeztető kötelezettségvállalást (kölcsön-, hitelfelvétel, kötvénykibocsátás, lízingügylet) kizárólag a Kormány engedélyével tehet, melynek mértéke éves szinten a saját bevételeinek 50%-át nem haladhatja meg. • Uniós kötelezettségből eredő beruházást kivéve nem indíthat új beruházást, amennyiben tárgyévi adósságot keletkeztető kötelezettségvállalása eléri vagy meghaladja a korlátozás mértékét.

89


6.2. AZ ÖNKORMÁNYZATOK SAJÁT BEVÉTELEI Az önkormányzatok több forrásból juthatnak bevételeikhez. Fő bevételi forrásaik: • a saját bevételek; • az átengedett központi adók; • a feladatalapú központi támogatások és • az egyéb állami támogatások. E bevételek az önkormányzatok egységes költségvetésének bevételi oldalát alkotják. A bevételek többségéről az önkormányzatok szabadon döntenek. Ez a pénzügyi szabadság azonban jelentős felelősséggel jár. Az önkormányzatoknak feladataik rangsorolásakor elsősorban a kötelező feladatok teljesítéséhez kell gondoskodniuk a pénzügyi fedezetről. Az önként vállalt feladatok teljesíthetőségének az önkormányzatok bevételei szabnak határt. Az önkormányzatok felelőssége a helyi lakosság irányába is fennáll, hiszen év végén minden önkormányzatnak számot kell adnia az éves költségvetés teljesítéséről. A saját bevételek alakulása az önkormányzat és a helyi közösség (lakosság, vállalkozás) közötti kapcsolat mércéje. A saját bevételek alakulását az állam közvetlenül nem befolyásolhatja. Nagysága nem függ a központi hozzájárulástól, a támogatás mértékétől és összegétől. A saját bevételek közé sorolhatók: • a helyi adók; • a saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó bevétel, nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj; • az átvett pénzeszközök; • külön törvény szerint az önkormányzatot megillető illeték, bírság, díj; • az önkormányzat és intézményei egyéb sajátos bevételei.

6.2.1. A helyi adók A települési önkormányzatok saját bevételei között meghatározó a szerepük a helyi adóbevételeknek. (1990. évi C. törvény a helyi adókról, a továbbiakban: Hatv.) A törvény meghatározza az önkormányzatok által megállapítható adófajtákat, részletezve az adóalanyokat és az adótárgyakat. Tartalmazza továbbá az egyes adókra vonatkozóan az adó mértékét, pontosabban az önkormányzatok által megállapítható adómaximumot. További számos fontos részletkérdést szabályoz, amelytől az önkormányzat nem tekinthet el, ha úgy dönt, hogy az adott adófajtát bevezeti. (Az egyértelműség kedvéért egy példa: a vagyoni típusú adók közül az építményadó kapcsán a Hatv. az adómentesség három esetét tételesen felsorolja – 13. § a–h) pont.) A képviselő-testület rendelete a törvényhez képest kevesebbet tehát nem állapíthat meg.

90


Ahhoz azonban minden képviselő-testületnek joga van, hogy a helyi sajátosságok figyelembevételével, saját adópolitikájának megfelelően a példában szereplő adómentességi kört bővítse (pl. kiterjessze a kedvezményt a komfort nélküli vagy komfortos lakásokra is). Más esetekben a törvény a végrehajtás egyes kérdéseinek rendezését teljes mértékben az önkormányzatokra bízza. Ismét egy konkrét példa: a Hatv. 21. §-a szerint a telekadó megállapítása esetén az adó alapja: vagy a szóban forgó telek m2-ben megállapított területe, vagy pedig a telek ún. korrigált forgalmi értéke. A számítási mód kizárólag az önkormányzat döntésétől függ, a kettő közül bármelyiket alkalmazhatja. Korlátozás annyiban van, hogy a törvényben szabályozott két módszer valamelyikét lehet csak bevezetni, vagyis harmadik vagy más, kombinált további lehetőség nincs. A Hatv. azzal zárja ki az adótöbbszörözés lehetőségét, hogy a több címen bevezetett helyi adóból egy meghatározott adótárgy (erre talán a legjellegzetesebb példa az üdülőépület) csak egyfajta adóval terhelhető. A példánk szerint üdülőépület esetében tehát vagy építményadóval, vagy kommunális adóval. Bármelyik adó kivetése azonban a másik kettő alkalmazhatóságát kizárja. Az önkormányzatok szabályozási szabadsága ezek alapján azonban nem csorbul. Az önkormányzat nagyfokú szuverenitást élvez a helyi adók megállapítása (bevezetése) körében. Az önkormányzat adó-megállapítási joga arra terjed ki, hogy • a helyi adókról szóló törvényben meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse; a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit; • az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza; • az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – e törvényben meghatározott felső határ és a felső határ növelt összegére (adómaximum) figyelemmel – megállapítsa; • a törvényben meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg a kedvezményeket további kedvezményekkel bővítse; • a törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait is meghatározza. Az önkormányzat adó-megállapítási jogát korlátozzák az alábbiak: a) Az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében csak egyféle – az önkormányzat döntése szerinti – adó fizetésére kötelezheti. b) A vagyoni típusú adók körében az adót egységesen – tételes összegben vagy a korrigált forgalmi érték alapulvételével – határozhatja meg. c) Az általa bevezetett adó mértékeként nem állapíthat meg többet az adómaximumnál. d) Ha az adót a fővárosi önkormányzat vezeti be, akkor az a kerületi önkormányzat, amely az adó fővárosi önkormányzat általi bevezetésébe beleegyezett, az adót az adóévben nem működtetheti. e) A vállalkozó üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó és a helyi iparűzési adó megállapítása során – ha e törvény eltérően nem rendelkezik – a törvény mentességekre, kedvezményekre vonatkozó szabálya nem alkalmazható. A helyi iparűzési adó esetén egy adómérték alkalmazható.

91


f) A korrigált forgalmi érték alapú építményadóban a lakás, illetve az egyéb építmény esetén egy-egy, a korrigált forgalmi érték alapú telekadóban a lakáshoz tartozó telek, illetve az egyéb telek esetén egy-egy adómérték alkalmazható. A helyi adókról szóló törvény a főváros vonatkozásában eltérő rendelkezéseket állapít meg. A törvény kimondja a fővárosi közgyűlés elsődleges jogát valamely helyi adó bevezetéséről. Jelenleg ez a szabály úgy érvényesül, hogy a helyi iparűzési adót a fővárosi önkormányzat, az egyéb helyi adókat a kerületi önkormányzatok működtethetik. A főváros által bevezetendő egyes helyi adók kérdésében ki kell kérni a kerületi képviselő-testületek véleményét.

6.2.2. Saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hasznosításából származó bevétel, nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj (Részletesebben az önkormányzati tulajdonnal összefüggő kérdéseket tárgyaló fejezetrész ismerteti ezeket a bevételi forrásokat.)

6.2.3. Vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel A vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény szerint a vadászati jog – mint vagyonértékű jog – alanyának a földtulajdonjog elválaszthatatlan részeként a vadászterületnek minősülő terület tulajdonosát, társult vadászati jog esetén a vadászterület tulajdonosainak közösségét, a vadászati jog haszonbérbe adása esetén vadászatra jogosultnak a haszonbérlőt kell tekinteni. A vadászati jog haszonbérlője: a) a vadászjeggyel rendelkező tagokból álló egyesület (a továbbiakban: vadásztársaság); b) a vadásztársaságok érdekképviseleti szerve; c) a mezőgazdasági, illetve erdőgazdálkodás ágazatba sorolt, Magyarországon bejegyzett gazdasági társaság, szövetkezet, továbbá az erdőbirtokosságig társulat, feltéve, ha a vadászterület legalább 25%-át mezőgazdasági, erdőgazdálkodási vagy természetvédelemmel összefüggő gazdasági tevékenység céljából használja.

6.2.4. Egyéb bevételek A működési, ár- és díjbevételek, valamint az egyéb (uniós is) átvett pénzeszközök nagysága az utóbbi években dinamikusan növekszik. Ez jelzésértékű abból a szempontból, hogy az önkormányzatok intézményei igyekeznek a piacosodó gazdasághoz igazodni. Az önkormányzatokat az intézmények többcélú hasznosítására, vállalkozásra a gazdasági környezet készteti, a bevétel-orientált pénzügyi szabályozás pedig rá is kényszeríti őket. Törvényi garancia van azonban arra, hogy ez az ár- és díjbevétel az intézménytől nem vonható el, és a támogatásba sem számítható be.

92


6.3. AZ ÖNKORMÁNYZATOKNAK ÁTENGEDETT KÖZPONTI ADÓK, EGYÉB BEVÉTELEK

6.3.1. Gépjárműadó A gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény alapján a belföldi gépjárművek után a települési önkormányzat által beszedett adó 40%-a az önkormányzatot illeti meg. A gépjárműadó alapja a személyszállító gépjármű (ide nem értve az autóbuszt) hatósági nyilvántartásban feltüntetett teljesítménye, kilowattban kifejezve. Autóbusz, nyerges vontató, lakókocsi, lakó pótkocsi esetében az adó alapja a gépjármű saját tömege (önsúlya).

6.3.2. Termőföld bérbeadása A termőföld bérbeadásából származó jövedelem utáni – a települési önkormányzat által beszedett – személyi jövedelemadó 100%-a a földterület fekvése szerinti települési önkormányzatot illeti meg. A jogalkotó az e bevételi jogcímből eredő jövedelmek ellenőrzését a települési önkormányzat jegyzőjének hatáskörébe utalta. Értelemszerűen mind az adó ellenőrzéséért, mind a beszedéséért a jegyző a felelős.

6.3.3. Környezetvédelmi és szabálysértési bírság A környezetvédelmi jogszabályok megsértéséért kiszabható bírságok két jogcímen is megilletik a települési önkormányzatokat. Egyrészt külön jogszabályban meghatározott esetekben a települési önkormányzat jegyzője jár el a környezetvédelmi szabálysértés elbírálása és szankcionálása során, az általa kiszabott környezetvédelmi bírság teljes összege a környezetszennyezésben érintett települési önkormányzatot illeti meg. Más esetekben, amikor a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség jogosult eljárni környezetvédelmi szabálysértés ügyében, a felügyelőség által kiszabott környezetvédelmi bírság 30%-a az érintett települési önkormányzatot illeti meg. A szabálysértési törvény alapján a szabálysértési pénz- és helyszíni bírságból származó, az önkormányzat fizetési számlájára vagy annak valamely alszámlájára érkező bevétel 100%-a az önkormány zatot illeti meg. A közúti közlekedésről szóló törvény szerinti közlekedési szabályszegések után kiszabott közigazgatási bírság végrehajtásából származó bevétel 40%-a, ha a végrehajtást a települési önkormányzat jegyzője – a bírságot kiszabó szervre tekintet nélkül – önkormányzati adóhatósági jogkörében eljárva foganatosította. A települési önkormányzat területén a közlekedési szabályszegések után a közterület-felügyelő által kiszabott közigazgatási bírság teljes behajtott összege.

93


6.4. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FELADATFINANSZÍROZÁSI RENDSZERE A helyi önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszere 2013-től került bevezetésre. Az Országgyűlés a helyi önkormányzatok által kötelezően ellátandó, törvényben meghatározott feladatok ellátása működési kiadásainak fedezetét a feladatfinanszírozás rendszerén keresztül, feladatalapú támogatással biztosítja. A feladatfinanszírozási rendszerben az Országgyűlés a helyi önkormányzat kötelezően ellátandó feladataihoz jogszabályban meghatározott közszolgáltatási szintnek megfelelő támogatást biztosít. Az önkormányzati kötelező feladatok ellátásához a központi költségvetés feladatfinanszírozási rendszerén keresztül járul hozzá. A feladatfinanszírozási rendszer célja, hogy az önkormányzatok kötelező feladatainak – szakmai jogszabályok által meghatározott feltételek szerinti – ellátásához szükséges működési kiadások fedezete rendelkezésre álljon. A feladatfinanszírozás rendszerében az államháztartásért felelős miniszter és a helyi önkormányzatokért felelős miniszter – az ágazati miniszterrel egyeztetett tartalommal – meghatározza az önkormányzati feladat ellátásának kiadási szükségletét, és ennek megfelelően kerül meghatározásra az egyes önkormányzatok költségvetési támogatása. A támogatás megállapítása az alábbi szempontok figyelembevételével kerül megállapításra: • takarékos gazdálkodás; • a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló, elvárható saját bevétele; • a helyi önkormányzat tényleges saját bevétele. A feladatfinanszírozási rendszernek biztosítania kell az önkormányzatok bevételi érdekeltségének fenntartását. A feladatalapú támogatás meghatározásához a helyi önkormányzat jogszabályban meghatározott módon adatot szolgáltat. A feladatalapú támogatás összegét a központi költségvetésről szóló törvény határozza meg. A feladatalapú támogatást a helyi önkormányzat kizárólag a kötelezően ellátandó feladatainak fedezetére fordíthatja. Az ettől eltérő felhasználás esetén köteles a támogatás összegét kamatokkal terhelve visszafizetni a központi költségvetésbe. Az állami támogatás nyújtásának a lehetősége is megmaradt. Az állam által prioritásként kezelt, önként vállalt feladatok finanszírozásához is biztosítható állami támogatás, valamint az önkormányzatok működőképességük megőrzése érdekében jogszabályban meghatározott módon kiegészítő támogatásban részesülhetnek.

6.4.1. Gazdálkodási felelősség A helyi önkormányzatok gazdálkodása akkor tekinthető kiegyensúlyozottnak, ha hosszabb időszak alatt is összhang van a bevételei és a kiadásai között nemcsak a tervezés, hanem a végrehajtás során is. Az önkormányzat gazdasági programot készít a képviselő-testület megbízatásának idejére vagy az azt meghaladó időszakra.

94


Ennek kialakításában és megtartásában elsődleges felelőssége van a képviselő-testületnek, amelynek feladata a kiegyensúlyozott gazdálkodás feltételeinek alakítására vonatkozó döntések meghozatala. A gazdálkodással összefüggő döntések alapvetően a költségvetési rendeletben összpontosulnak. A döntések megalapozottabbá tétele érdekében célszerű több költségvetési tervváltozatot a képviselő-testület elé terjeszteni, szakmailag indokolva az egyes változatok előnyeit és hátrányait. A gazdálkodás biztonságáért az önkormányzat képviselő-testülete a felelős. A gazdálkodás szabályszerűségéért a polgármester felel. A szabályszerű gazdálkodás biztosítása alapvetően a polgármesteri hivatal és a jegyző feladata. E tekintetben tehát a legfőbb követelmény az, hogy szakértői gárda irányítsa az önkormányzat gazdálkodását. Az önkormányzat gazdálkodásának következményeit nem vállalhatja és nem is vállalja föl az állam. Az önkormányzati – nagyon széles körű – önállóság azt is jelenti, hogy a jogosultsággal azonos területeken a felelősség is az önkormányzaté. Azaz, az anyagi és személyi konzekvenciákat az adott önkormányzatnak kell viselnie. A helyi önkormányzat veszteséges gazdálkodásának következményei a helyi önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért a központi költségvetés nem tartozik felelősséggel. Ha az önkormányzat gazdálkodása önhibáján kívül álló gazdasági, társadalmi ok(ok) következtében válik egy-egy évben pénzügyileg hiányossá, akkor annak terheit a központi költségvetés külön kiegészítő támogatás nyújtásával részben vagy egészben átvállalhatja. Az önhibából fizetésképtelen állapotba került önkormányzat adósságrendezésére vonatkozó eljárást törvény szabályozza.

6.4.2. A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárása A helyi önkormányzat (önmaga ellen) vagy hitelezője adósságrendezési eljárást kezdeményezhet, ha a helyi önkormányzat vagy költségvetési szerve: • a hitelező által megküldött számlát, fizetési felszólítást az esedékességet követő 60 napon belül nem vitatta és nem fizette ki; • elismert tartozását az esedékességet követő 60 napon belül nem fizette ki; • jogerős és végrehajtható bírósági (hatósági) határozatban foglalt fizetési kötelezettségét nem teljesítette; • fizetési kötelezettségét a korábban lefolytatott adósságrendezési eljárásban kötött egyezség ellenére nem teljesítette; • az államháztartás más alrendszereivel szemben fennálló köztartozását 60 napon belül nem teljesíti; • más helyi önkormányzattal, társulással szemben fennálló tartozását 60 napon belül nem teljesíti. E feltételek fennállásakor a polgármester tájékoztatja a pénzügyi bizottságot, és 8 napon belül összehívja a képviselő-testületet: ha a testület a fizetési kötelezettségek rendezésére nem lát lehetőséget, úgy felhatalmazza a polgármestert az eljárás kezdeményezésére. Az adósságrendezési eljárás megindításáról a polgármester tájékoztatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős szervet.

95


A jogszabályi feltételek fennállásakor az önkormányzat köteles megindítani az eljárást, a hitelező pedig eldöntheti, hogy kezdeményezi az eljárást, vagy vár a követelésének más módon történő rendezésére. A bíróság az eljárás megindítását elrendelő végzésében rendelkezik a pénzügyi gondnok személyéről. Az eljárás megindításának több szempontból is jelentősége van, ugyanis ettől kezdve: • az önkormányzat ingatlanjain fennálló végrehajtási jog, jelzálogjog megszűnik; • az önkormányzat további vagyoni kötelezettségvállalással járó döntést – törvényi felhatalmazás kivételével – nem hozhat, csak az alapvető lakossági szolgáltatások működési kiadásait teljesítheti; • az önkormányzat és költségvetési intézményei számláját érintő pénzügyi „tranzakciókhoz” a pénzügyi gondnok ellenjegyzése szükséges. Az eljárás megindítását követő 8 napon belül megalakul az adósságrendezési bizottság, melynek tagjai a polgármester, a jegyző, a pénzügyi bizottság elnöke, továbbá egy önkormányzati képviselő, elnöke pedig a pénzügyi gondnok. E bizottság dönt – a képviselő-testület kizárólagos hatáskörébe utalt ügyek kivételével – a fontos gazdasági kérdésekben. A válságköltségvetési rendelet megalkotását követően az adósságrendezési bizottság reorganizációs programot és egyezségi javaslatot fogad el. A reorganizációs program egyrészt bemutatja az önkormányzat gazdasági helyzetét, másrészt meg kell győznie a hitelezőket arról, hogy az önkormányzat mindent megtesz azért, hogy rendezze tartozásait. Az egyezségi javaslat a hitelezői igények kielégítésére vonatkozó konkrét kezdeményezéseket tartalmazza. Ennek keretében a hitelezőket különféle csoportokba sorolják, majd ennek alapján javaslatot tesznek, hogy az egyes hitelezőknek milyen vagyontárgyakat ajánlanak fel. A hitelezői igények kielégítése természetesen nem veszélyeztetheti a kötelező önkormányzati feladatok ellátását, ezért nem vonhatók be az adósságrendezésbe a következő vagyonelemek: forgalomképtelen törzsvagyon, a hatósági feladatok és alapvető lakossági szolgáltatások ellátásához szükséges vagyon, valamint az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek. Az adósságrendezésbe nem vonható be továbbá a helyi önkormányzat használatába, vagyonkezelésébe adott, nem az önkormányzat tulajdonát képező vagyon, továbbá hazai vagy uniós forrásból nyújtott fejlesztési támogatásból származó bevételek. Az elfogadott reorganizációs programot és egyezségi javaslatot a pénzügyi gondnok megküldi a bejelentkezett hitelezőknek. A hitelezők közötti egyezség csak akkor érvényes, ha azt a hitelezőknek a törvényben megállapított többsége elfogadja. Ha az egyezség megfelel a törvényi feltételeknek, úgy a bíróság végzést hoz az eljárás befejezéséről, majd felmenti a pénzügyi gondnokot, és megállapítja díját, melynek folyósítása a központi költségvetésből történik. Egyezség hiányában a vagyon bírósági felosztásának főbb szabályai a következők:

96


E szakaszra akkor kerül sor, ha a hitelezők között nem jön létre egyezség, illetve az egyezség nem felel meg a jogszabályi feltételeknek, továbbá a képviselő-testület 60 napon belül nem fogadja el a válságköltségvetést. A pénzügyi gondnok javaslatot tesz a vagyonfelosztásra, és a bíróság ez alapján dönt – az önkormányzat és a hitelezők észrevételeit is figyelembe véve – a vagyon felosztásáról. Ezt követően a pénzügyi gondnok megkíséreli a vagyontárgyak nyilvános értékesítését: ha ez eredménytelen, úgy a vagyont kell a törvényben meghatározott kielégítési sorrendnek megfelelően szétosztani a hitelezők között. E folyamat végén a bíróság az eljárást befejezi (mely ellen fellebbezésnek nincs helye), továbbá felmenti a pénzügyi gondnokot.

6.4.3. Az önkormányzatok költségvetése A költségvetés összeállításának részletes szabályait az államháztartásról szóló törvény, míg a finanszírozás rendjét és az állami hozzájárulás mértékét a költségvetési törvény határozza meg. A Magyarország 2014. évi központi költségvetéséről szóló 2013. évi CCXXX. törvényben önálló, IV. fejezet foglalkozik a helyi önkormányzatok költségvetésével. Az Országgyűlés a költségvetési törvényben határozza meg a helyi önkormányzatok központilag szabályozott adókból, bírságokból származó részesedését, továbbá a feladatalapú központi költségvetési támogatások címeit és összegét, valamint az egyéb támogatásokat; megállapítja az önkormányzatokat megillető támogatások elosztási és folyósítási rendjét. Végül az Országgyűlés dönt tételesen az ún. címzett támogatásokról. A Kormány a helyi önkormányzatok központi költségvetésből származó hozzájárulásával összefüggésben előkészítő, koordináló és végrehajtó feladatokat lát el. A költségvetési törvényjavaslat benyújtásával egyidejűleg a Kormány a helyi önkormányzatok rendelkezésére bocsátja a rájuk vonatkozó adatokat és szabályozási elgondolásokat. A költségvetéssel kapcsolatos eljárási szabályok némelyike fontos az önkormányzati rendszer szempontjából is. A költségvetési tervezés keretszabályait az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény határozza meg, melynek alapján az alábbi eljárásban készül a központi költségvetés: • Az államháztartásért felelős miniszter június 30-áig kidolgozza és az általa vezetett minisztérium honlapján közzéteszi a központi költségvetési tervezés részletes ütemtervét, kereteit, tartalmi követelményeit, így különösen a tervezés során érvényesítendő számszerű és szabályozási követelményeket, a tervezéshez használt dokumentumokat, módszertani elveket, feltevéseket és paramétereket, továbbá az előírt adatszolgáltatások teljesítésének módját. • A fejezetet irányító szervek az államháztartásért felelős miniszter által közzétett tájékoztatóban meghatározottak alapján – a fejezetre nézve megállapított tervezett kiadási főösszeg megtartásával – megtervezik és egyeztetik az államháztartásért felelős miniszterrel az általuk irányított fejezetbe sorolt költségvetési szerv, központi kezelésű előirányzat és fejezeti kezelésű előirányzat, valamint az elkülönített állami pénzalap és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai tervezett bevételeit és kiadásait.

97


• A központi költségvetésről szóló törvény elkészítéséhez a kormányzati szektorba sorolt egyéb szervezet, valamint a besorolás szempontjából statisztikai módszertani vizsgálat alá vett jogi személy adatszolgáltatást teljesít az államháztartásért felelős miniszternek. • Az államháztartásért felelős miniszter a hivatkozott adatszolgáltatás és a tervszámok alapján elkészíti a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat tervezetét, amelyet a megalapozásához szükséges törvénymódosításokat tartalmazó önálló törvényjavaslattal együtt a Kormány elé terjeszt. A Kormány, döntését követően október 15-ig az Országgyűlés elé terjeszti a következő év törvényjavaslatát. A Kormány a központi költségvetésről szóló törvényjavaslatot külön törvény (a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény) szerint egyezteti a Költségvetési Tanáccsal. • A Kormány a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat szerkezetéhez igazodó részletező táblázatokat és ezek szöveges indokolásait a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat benyújtását követő tíz napon belül, a központi költségvetésről szóló törvényjavaslatban foglaltak megalapozásához szükséges törvénymódosításokat tartalmazó törvényjavaslatot a központi költségvetésről szóló törvényjavaslattal egyidejűleg nyújtja be az Országgyűlésnek. • Az Országgyűlés megtárgyalja a költségvetés bevételeit és kiadásait fejezetenként, majd határozatot hoz, amelyben megállapítja a fejezetek bevételi és kiadási főösszegét és a különbség mértékét (hiány vagy többlet). • Az országgyűlési határozat elfogadása után tovább zajlik a költségvetési törvényjavaslat vitája, azonban fontos korlátozást jelent, hogy ebben a szakaszban már nem terjeszthető elő olyan módosítási javaslat, amely a bevételi és kiadási főösszeget, így a hiány vagy többlet határozatban megállapított mértékét módosítaná. • Végezetül pedig az Országgyűlés (lehetőleg december 31-éig) elfogadja a következő költségvetési évre vonatkozó törvényt. A helyi önkormányzat a költségvetését költségvetési rendeletben állapítja meg. Az önkormányzati költségvetéssel kapcsolatban a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Stabilitási törvény) az államadósság keletkezésének és növelésének elkerülése érdekében szigorú korlátozásokat tartalmaz. E korlátozások az önkormányzatok adósságot keletkeztető ügyleteire (pl. hitel, kölcsön felvétele, átvállalása, hitelviszonyt megtestesítő értékpapír forgalomba hozatala, váltó kibocsátása, pénzügyi lízing) vonatkoznak. Ezek közül az alábbiakat emeljük ki: • Az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletet érvényesen csak a Kormány előzetes hozzájárulásával köthet. E korlátozás nem vonatkozik a Stabilitási törvényben meghatározott adósságot keletkeztető ügyletekre (például a likvid hitelre vagy az adósságrendezési eljárás során a hitelezői egyezség megkötéséhez igénybe vett reorganizációs hitelre). • Az önkormányzat működési célra csak likvid hitelt vehet fel (kivéve a 2012. december 31. előtti működési célú ügyletet, amelyet egyszer, Kormány hozzájárulással, a törvényben meghatározottak szerint ki lehet váltani vagy átalakítani, valamint az önkormányzat jogerős és végrehajtható bírósági határozatban foglalt fizetési kötelezettségének teljesítésére a Kormány előzetes hozzájárulásával éven túli futamidejű működési célú hitelt vehet fel. • Az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletből származó tárgyévi összes fizetési kötelezettsége az adósságot keletkeztető ügylet futamidejének végéig egyik évben sem haladja meg az

98


önkormányzat adott évi saját bevételeinek 50%-át. Ha az adósságot keletkeztető ügyletéhez kapcsolódó tárgyévi összes fizetési kötelezettsége eléri vagy meghaladja ezt a mértéket, az önkormányzat – az Európai Unió kötelező jogi aktusából következő vagy nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettségből eredő fejlesztést kivéve – nem indíthat új fejlesztést. • Az önkormányzat az általa vállalt kezességekről jogszabályban foglaltak szerint adatot szolgáltat. • Az önkormányzat a tárgyévre vonatkozó költségvetési rendeletében, határozatában szerepeltetett adósságkeletkeztetési szándékáról, az adósságot keletkeztető ügyletéhez – kivéve a likvid, az adósságrendezési eljárás során a hitelezői egyezség megkötéséhez igénybe vett reorganizációs és az adósságmegújító hiteleket – kapcsolódó fejlesztési céljáról és az ügylet várható értékéről a Kormányt előzetesen tájékoztatja a kormányzati hozzájáruláshoz kötött ügyletek esetében. A jegyző, főjegyző, megyei főjegyző (a továbbiakban együtt: jegyző) által elkészített, a következő évre vonatkozó költségvetési koncepciót a polgármester október 31-ig – a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjai általános választásának évében legkésőbb december 15-ig – benyújtja a képviselő-testületnek. A polgármester a képviselő-testület elé terjeszti a bizottságok által megtárgyalt rendelettervezetet, amelyhez csatolja legalább a pénzügyi bizottság írásos véleményét és a jogszabály alapján kötelező könyvvizsgálatról készített írásos jelentést. A polgármester a központi költségvetésről szóló törvény kihirdetését követő negyvenötödik napig nyújtja be a képviselő-testületnek. A polgármester a költségvetési rendelettervezet benyújtásakor előterjeszti azt az önálló rendelettervezetet is, amely az önkormányzati rendeleteknek a költségvetési rendelettervezetben javasolt előirányzatok megalapozásához szükséges módosításait tartalmazza. A költségvetés előterjesztésekor a képviselő-testület részére tájékoztatásul a következő mérlegeket és kimutatásokat kell – szöveges indokolással együtt – bemutatni: • a helyi önkormányzat költségvetési mérlegét közgazdasági tagolásban, előirányzat felhasználási tervét; • a többéves kihatással járó döntések számszerűsítését évenkénti bontásban és összesítve és • a közvetett támogatásokat – így különösen adóelengedéseket, adókedvezményeket – tartalmazó kimutatást. A helyi önkormányzat költségvetése tartalmazza: • a helyi önkormányzat költségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait előirányzat-csoportok, kiemelt előirányzatok szerinti bontásban, valamint kötelező feladatok, önként vállalt feladatok és állami(államigazgatási) feladatok szerinti bontásban; • a helyi önkormányzat által irányított költségvetési szervek engedélyezett létszámát, valamint költségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait előirányzat-csoportok, kiemelt előirányzatok szerinti bontásban, valamint kötelező feladatok, önként vállalt feladatok és állami(államigazgatási) feladatok szerinti bontásban; • a költségvetési egyenleg összegét működési és felhalmozási cél szerinti bontásban; • a költségvetési hiány belső finanszírozására szolgáló előző évek pénzmaradványának, vállalkozási maradványának igénybevételét, beleértve a korábbi szabad pénzeszközök betétként való elhelyezésének visszavonását működési és felhalmozási cél szerinti tagolásban; • az előző ponton túli költségvetési hiány külső finanszírozására vagy a költségvetési többlet felhasználására szolgáló finanszírozási célú pénzügyi műveletek bevételeit, kiadásait működési és felhalmozási cél szerinti tagolásban;

99


• a költségvetési év azon fejlesztési céljait, amelyek megvalósításához a Stabilitási törvény szerinti adósságot keletkeztető ügylet megkötése válik vagy válhat szükségessé az adósságot keletkeztető ügyletek várható együttes összegével együtt; • az előző pont szerinti adósságot keletkeztető ügyletekből és kezességvállalásokból fennálló kötelezettségeit az adósságot keletkeztető ügyletek futamidejének végéig, illetve a kezesség érvényesíthetőségéig, valamint az adósságot keletkeztető ügyletek tekintetében a korlátozás alapjául szolgáló saját bevételek körét, és • a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos hatásköröket. A költségvetési rendeletben elkülönítetten szerepel az évközi többletigények, valamint az elmaradt bevételek pótlására szolgáló általános tartalék és céltartalék. Az általános és céltartalék felett a képviselő-testület rendelkezik, amely e jogát a polgármesterre vagy a képviselő-testület bizottságára átruházhatja. Ha a képviselő-testület a költségvetési rendeletet március 15-ig nem fogadta el, az átmeneti gazdálkodásról rendeletet alkot, amelyben felhatalmazást ad, hogy a helyi önkormányzat és költségvetési szervei a bevételeiket folytatólagosan beszedhessék, kiadásaikat teljesítsék. Az átmeneti gazdálkodásról szóló rendeletben meg kell határozni a felhatalmazás időtartamát. A felhatalmazás az új költségvetési rendelet hatálybalépésének napján megszűnik. Ha a képviselő-testület a költségvetési rendeletet a költségvetési év kezdetéig vagy az átmeneti gazdálkodásról szóló rendelet hatályvesztéséig nem alkotta meg, és az átmeneti gazdálkodásról rendeletet nem alkotott, vagy az átmeneti gazdálkodásról szóló rendelet hatályát vesztette, a polgármester jogosult a helyi önkormányzatot megillető bevételek beszedésére és az előző évi kiadási előirányzatokon belül a kiadások arányos teljesítésére. Az ennek alapján folytatott gazdálkodásról a képviselő-testület részére a polgármesternek be kell számolni, a beszedett bevételeket és teljesített kiadásokat az új költségvetési rendeletbe beépítve fogadja el. Az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ennek következményei elhárítása céljából a polgármester e törvény rendelkezéseitől eltérő, a helyi önkormányzat költségvetése körében átmeneti intézkedéseket hozhat, amelyekről a képviselő-testület legközelebbi ülésén be kell számolnia. A költségvetés végrehajtása során a bevételek tervezett elmaradása, új feladatok, vagy feladatok megszűnése miatt szükséges lehet az eredeti előirányzatok megváltoztatására (módosítás – növelés, csökkentés vagy előirányzatok közötti átcsoportosítás). Az előirányzatok módosítása, átcsoportosítása lehet csak az adott költségvetési évben érvényesülő (egyszeri) vagy a költségvetési éven túl tartósan érvényesülő (tartós). A költségvetési bevételek a bevételi előirányzatokon felül is teljesíthetők. A bevételi előirányzatok kizárólag azok túlteljesítése esetén növelhetők, és a költségvetési bevételek tervezettől történő elmaradása esetén azokat csökkenteni kell. A polgármester a helyi önkormányzat gazdálkodásának első félévi helyzetéről szeptember 15-ig, háromnegyed éves helyzetéről a költségvetési koncepció ismertetésekor írásban tájékoztatja a képviselő-testületet. A tájékoztatás tartalmazza a helyi önkormányzat költségvetési rendeletében megjelenő előirányzatok és a költségvetési egyenleg alakulását.

100


A jegyző által elkészített zárszámadási rendelettervezetet a polgármester a költségvetési évet követő negyedik hónap utolsó napjáig terjeszti a képviselő-testület elé. A képviselő-testület a zárszámadásról rendeletet alkot. Az Áht. szabályozza továbbá a pénzellátás rendjét. Az Áht. szerint a helyi önkormányzatok számára a Magyar Államkincstár lát el meghatározott feladatokat a költségvetésük végrehajtásának pénzügyi lebonyolításában. A helyben maradó személyi jövedelemadót, a települési önkormányzatok jövedelemkülönbségének mérséklését szolgáló támogatást, a normatív hozzájárulást, támogatást és egyéb költségvetési támogatást, továbbá az Egészségbiztosítási Alapból finanszírozott helyi önkormányzati költségvetési szerveknek folyósított támogatást a személyi juttatásokat terhelő közterhek, valamint a Kormány rendeletében meghatározott egyéb kötelezettségek beszámításával csökkentett összegben (nettó finanszírozás), ütemezetten a kincstár folyósítja. Az Egészségbiztosítási Alapból finanszírozott helyi önkormányzati költségvetési szervet terhelő tartozások összege csak az egészségbiztosítási szerv által folyósított támogatásból vonható le. A címzett és céltámogatáshoz – az éves előirányzat terhére – teljesítményarányosan juthat hozzá az önkormányzat. A támogatás folyósítását a Kincstár végzi. A központi költségvetésből származó kiegészítő támogatásokhoz (önhibájukon kívül hátrányos pénzügyi helyzetben lévő önkormányzatok támogatása, központosított előirányzatból történő támogatás), valamint az egyéb központi alrendszerből származó pénzeszközök igénybevételének részletes szabályait külön jogszabályok tartalmazzák.

6.4.3.1. A költségvetés tervezése Az önkormányzati költségvetés tervezéséhez a kiindulási alapot az önkormányzat hosszabb távra szóló gazdasági programja (az új önkormányzati törvény fogalomhasználatában: „gazdasági program, fejlesztési terv”), a többéves kihatással járó önkormányzati döntések határozzák meg. Mivel az önkormányzatok költségvetése az államháztartás része, a tervezésre vonatkoznak a központi előírások is, amelyeket törvények, kormányrendeletek és miniszteri rendeletek tartalmaznak. Az államháztartásért és az önkormányzatokért felelős minisztérium végzi az állami költségvetés önkormányzatokat érintő tervezési feladatait. Eljuttatják a tervezéshez szükséges információkat az önkormányzatokhoz. Az elkészült költségvetéseket tájékoztatásul – az államháztartás pénzügyi információs rendszerének részeként – ugyancsak az önkormányzatok megküldik a központi szerveknek. A helyi önkormányzatok költségvetésében – bár csökkenő mértékben – még mindig meghatározó az államtól különböző jogcímeken kapott támogatások aránya. Ezek a források normatív alapon, pályázati úton vagy alanyi jogon jutnak el az önkormányzatokhoz. A tervezés egyik lényeges területe a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó különféle szakmai programok és azok pénzügyi vetületeinek megfogalmazása, elemzése és rangsorolása. A folyamatos tervezőmunka megkívánja, hogy a döntéshozók számára az előterjesztő azonos súlyú alternatívákat állítson fel a döntések megalapozása érdekében.

101


Az önkormányzati költségvetés tervezésének jól elkülöníthető szakaszai vannak az előkészítő munkálatokat követően. Az első az ún. koncepcionális szakasz, melyet a költségvetési rendelettervezet összeállítása, megvitatása követ, majd a rendeletalkotás, a költségvetés véglegesítése.

6.4.3.2. Az előkészítési és koncepciókészítési szakasz A jegyző a helyi önkormányzat költségvetési koncepcióját a tervezett bevételek, a kötelezettségvállalások és más fizetési kötelezettségek és a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat figyelembevételével állítja össze. A költségvetés elkészítése szempontjából e szakasz különösen fontos. A jegyző áttekinti a következő évre vonatkozó szakmai feladatokat, elképzeléseket, ezeket rangsorolja. Noha az államháztartás 2012. évtől hatályba lépett új törvényi szabályozása (és a törvény végrehajtásáról szóló Kormányrendelet) nem írja elő, célszerű már a költségvetési koncepció tervezetének elkészítésébe is bevonni az önkormányzati intézményeket. A polgármester a költségvetési koncepció tervezetéről a helyi önkormányzatnál működő bizottságok véleményét a szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint kikéri, és azt a költségvetési koncepció tervezetéhez csatolja. A pénzügyi bizottságnak a költségvetési koncepció tervezetének egészéről véleményt kell alkotnia. A jegyző által elkészített, a következő évre vonatkozó költségvetési koncepciót a polgármester október 31-ig – a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjai általános választásának évében legkésőbb december 15-ig – benyújtja a képviselő-testületnek. A költségvetési koncepció tervezetét a képviselő-testület a bizottságok véleményével együtt megtárgyalja, és határozatot hoz a költségvetés-készítés további munkálatairól. Célszerű, ha a koncepciót tárgyaló ülésen döntenek a gazdálkodás átmeneti viteléről arra az esetre, ha az önkormányzatnak nem lenne az év első napján jóváhagyott költségvetése.

6.4.3.3. A rendelettervezet összeállítása A koncepcióról hozott testületi határozat ismeretében a költségvetés tervezési munkálatai a rendelet előkészítésével folytatódnak. A helyi önkormányzat költségvetési bevételei és költségvetési kiadásai között kell megtervezni: • a helyi önkormányzat bevételeit – így különösen a helyi adó bevételeket, a feladatalapú és egyéb támogatásokat, a központi költségvetésből származó egyéb költségvetési támogatásokat –, elkülönítetten az európai uniós forrásból finanszírozott támogatással megvalósuló programok, projektek bevételeit; • a helyi önkormányzat kiadásait, így különösen: - a helyi önkormányzat nevében végzett beruházások, felújítások kiadásait beruházásonként, felújításonként; - a helyi önkormányzat által a lakosságnak juttatott támogatásokat, szociális, rászorultsági jellegű ellátásokat; - az általános és céltartalékot és

102


- elkülönítetten az európai uniós forrásból finanszírozott támogatással megvalósuló programok, projektek kiadásait, valamint a helyi önkormányzat ilyen projektekhez történő hozzájárulásait. E kötelező központi előírásokon túlmenően a képviselő-testület is határozhat meg további követelményeket, az előirányzatoknak részletesebb bemutatását is elvégezheti. A jegyző a költségvetési rendelettervezetet a költségvetési szervek vezetőivel egyezteti, annak eredményét írásban rögzíti, majd a rendelettervezetet és az egyeztetés eredményét a polgármester a szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint a képviselő-testület bizottságai elé terjeszti. A polgármester a központi költségvetésről szóló törvény kihirdetését követő 45. napig a képviselő-testület elé terjeszti a bizottságok által megtárgyalt rendelettervezetet, amelyhez csatolja legalább a pénzügyi bizottság írásos véleményét és a jogszabály alapján kötelező könyvvizsgálatról készített írásos jelentést. Közös önkormányzati hivatal esetében a közös hivatalhoz tartozó minden egyes önkormányzatnak önálló költségvetése van, a jegyző mindegyik vonatkozásában ellátja az említett feladatokat. A közös önkormányzati hivatal bevételeiről, kiadásairól, engedélyezett létszámáról az érdekelt helyi önkormányzatok – a költségvetési rendeletüket tárgyaló képviselő-testületi ülés előtt – együttes testületi ülésen döntenek. A közös önkormányzati hivatal – mint költségvetési szerv – bevételei, kiadásai, engedélyezett létszáma a hivatal székhelye szerinti helyi önkormányzat költségvetési rendeletében szerepelnek. A gazdálkodással kapcsolatosan átruházott hatáskörökről a képviselő-testület a költségvetési rendeletben vagy gazdálkodási szabályzatban rendelkezhet. A költségvetést tárgyaló testületi ülések nyilvánosak, így a választópolgárok közvetlenül tájékozódhatnak a közpénzek felhasználásának tervezett módjáról. A közvélemény minél szélesebb körét vonják be a tervezés folyamatába, veszik figyelembe javaslataikat, észrevételeiket, annál valószínűbb, hogy a többség számára is fontos célok megvalósítására használja fel az önkormányzat az általa kezelt közpénzeket. (Erre az egyik legmegfelelőbb fórum a közmeghallgatás intézménye vagy a falugyűlés.) Az önkormányzati költségvetésről készült rendeletet ugyancsak a helyben szokásos módon közzé kell tenni, ki kell hirdetni. Az intézmények vezetőit költségvetéseik jóváhagyásával kell értesíteni arról, hogy szakmai feladataikat milyen költségvetési lehetőségek között kell megvalósítaniuk, milyen keretekkel gazdálkodhatnak.

6.4.3.4. A nemzetiségi önkormányzatok költségvetése Az állam a nemzetiségi közügyek ellátásához a költségvetési törvényben: • támogatást nyújt, amelynek általános és feladatalapú feltételeit kormányrendelet határozza meg (e támogatásra a nemzetiségi önkormányzat testületi határozatban meghatározott nemzetiségi közügy ellátása esetén jogosult);

103


• kiegészítő normatív támogatást nyújt a nemzetiségi óvodai neveléshez, illetőleg a nemzetiségi oktatáshoz és neveléshez; • a nemzetiségek oktatási és kulturális önigazgatása körében a központi költségvetésben meghatározott támogatásokat ad; • támogatást nyújt a nemzetiségek önazonosságának megőrzéséhez, hagyományai gondozásához, átörökítéséhez, az anyanyelv ápolásához, fejlesztéséhez, szellemi és tárgyi emlékeik fennmaradásához. A helyi és az országos nemzetiségi önkormányzatok költségvetésükről nem rendeletet, hanem határozatot alkotnak. A helyi nemzetiségi önkormányzat költségvetési határozatának szerkezetére, elkészítésére a helyi önkormányzatok költségvetésének szerkezetére, elkészítésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni azzal, hogy a költségvetési bevételeket és költségvetési kiadásokat a helyi nemzetiségi önkormányzat bevételi és kiadási előirányzatai között kell szerepeltetni. Jegyzőn a nemzetiségi önkormányzat székhelye szerinti helyi önkormányzat jegyzőjét kell érteni. Az országos nemzetiségi önkormányzat költségvetési határozatának szerkezetére, elkészítésére ugyancsak a helyi önkormányzatok költségvetésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni azzal, hogy önkormányzati hivatal alatt az országos nemzetiségi önkormányzat hivatalát, jegyzőn pedig a hivatalvezetőt kell érteni. A hatályos szabályozás – szakítva a korábbi megoldással – nem írja elő, hogy a helyi nemzetiségi önkormányzat költségvetési határozata beépüljön a székhelye szerinti helyi önkormányzat költségvetésébe. A helyi önkormányzat képviselő-testülete a nemzetiségi önkormányzat költségvetésére vonatkozóan nem rendelkezik döntési jogosultsággal, a nemzetiségi önkormányzat költségvetési határozata törvényességéért, bevételi és kiadási előirányzatainak megállapításáért és teljesítéséért, illetve egymás kötelezettségvállalásaiért és tartozásaiért felelősséggel nem tartozik. A helyi nemzetiségi önkormányzat bevételeivel és kiadásaival kapcsolatban a tervezési, gazdálkodási, ellenőrzési, finanszírozási, adatszolgáltatási és beszámolási feladatok ellátásáról a helyi nemzetiségi önkormányzat székhelye szerinti helyi önkormányzat önkormányzati hivatala gondoskodik. A helyi önkormányzat és az érintett helyi nemzetiségi önkormányzatok a feladatok ellátásának részletes szabályait a nemzetiségek jogairól szóló törvény szerinti megállapodásban kötelesek rendezni. Az országos nemzetiségi önkormányzat bevételeivel és kiadásaival kapcsolatban a tervezési, gazdálkodási, ellenőrzési, finanszírozási, adatszolgáltatási és beszámolási feladatok ellátásáról az országos nemzetiségi önkormányzat hivatala gondoskodik. A nemzetiségi önkormányzat kiadási előirányzatai terhére a nemzetiségi önkormányzat elnöke vagy az általa írásban felhatalmazott nemzetiségi önkormányzati képviselő jogosult kötelezettségvállalásra és a kifizetések, illetve a bevételek beszedésének elrendelésére (utalványozásra). A helyi nemzetiségi önkormányzat kiadási előirányzatai terhére vállalt kötelezettség esetén annak pénzügyi ellenjegyzésére a székhely szerinti helyi önkormányzat önkormányzati hivatalának gazdasági vezetője, ennek hiányában a jegyzője által írásban kijelölt, az önkormányzati hivatal állományába tartozó köztisztviselő jogosult. Az országos nemzetiségi önkormányzat nevében vállalt kötelezettség esetén a pénzügyi ellenjegyzés jogkörét az országos nemzetiségi önkormányzat hivatalának gazdasági vezetője vagy

104


az általa írásban kijelölt, az országos nemzetiségi önkormányzat hivatalának állományába tartozó köztisztviselő gyakorolhatja.

6.4.4. Információ A korábbi gazdaságirányítási rendszerben a számviteli információk elsősorban a központi szervek információigényét elégítették ki. Az új számviteli rendszer célja ezzel szemben az – és ezt fogalmazza meg a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény –, hogy a törvény hatálya alá tartozók vagyoni, pénzügyi, jövedelmi helyzetéről, jövedelemtermelő képességéről, tevékenységének eredményéről a tulajdonosoknak, a hitelezőknek, a befektetni szándékozóknak, az önkormányzati vezetőknek egyaránt megbízható és valós információt szolgáltasson. A számviteli alapelvek nélkülözhetetlenek a vagyoni, pénzügyi és jövedelmi helyzetet tükröző információk szolgáltatásához. A beszámoló elkészítésekor és a könyvvezetés során a költségvetési szerveknek is érvényesíteniük kell a törvényben meghatározott alapelveket. A költségvetési szervekre vonatkozóan az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet előírásai a fenti alapelvek sajátos alkalmazását, illetve kiegészítését tartalmazzák.

6.4.5. Ellenőrzés A helyi önkormányzatok gazdálkodásához – az államháztartásról és az önkormányzatokról szóló törvény rendelkezéseit figyelembe véve – alapvetően kétféle ellenőrzés kapcsolódik: • belső pénzügyi ellenőrzés, belső kontrollrendszer; • külső ellenőrzés.

6.4.5.1. Belső pénzügyi ellenőrzés, belső kontrollrendszer A helyi önkormányzat belső pénzügyi ellenőrzését a külön jogszabályok szerinti folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés (pénzügyi irányítás és ellenőrzés) és belső ellenőrzés útján biztosítja. A jegyző köteles olyan pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszert működtetni, mely biztosítja a helyi önkormányzat rendelkezésére álló források szabályszerű, szabályozott, gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználását. A jegyző a belső pénzügyi ellenőrzés részeként köteles továbbá gondoskodni a belső ellenőrzés működtetéséről az államháztartásért felelős miniszter által közzétett módszertani útmutatók és a nemzetközi belső ellenőrzési standardok figyelembevételével. A helyi önkormányzat belső ellenőrzése keretében gondoskodni kell a felügyelt költségvetési szervek ellenőrzéséről is. A helyi önkormányzatra vonatkozó éves belső ellenőrzési tervet a képviselő- testület az előző év december 31-ig hagyja jóvá. A belső ellenőrzést végző személy a jogszabályoknak és belső szabályzatoknak való megfelelést, valamint gazdaságosságot, hatékonyságot és eredményességet vizsgálva megállapításokat és ajánlásokat fogalmaz meg a jegyző és a polgármester részére, melyeket a polgármester indokolt esetben a képviselő-testület soron következő ülésére terjeszt elő. A költségvetési szervnél, így a helyi önkormányzatnál és hivatalánál is belső ellenőrzési tevékenységet csak az államháztartásért felelős miniszter engedélyével rendelkező személy végezhet. E

105


tevékenységek folytatását az államháztartásért felelős miniszter annak engedélyezi, aki cselekvőképes, büntetlen előéletű, és nem áll a belső ellenőrzés körébe tartozó tevékenység vonatkozásában a foglalkozástól eltiltás hatálya alatt, továbbá rendelkezik a jogszabályban előírt végzettséggel és gyakorlattal. Az államháztartásért felelős miniszter a belső ellenőrzési tevékenység folytatására engedéllyel rendelkező személyekről nyilvántartást vezet. A polgármesternek a tárgyévre vonatkozó – külön jogszabályban meghatározott – éves ellenőrzési jelentést, valamint az önkormányzat felügyelete alá tartozó költségvetési szervek éves ellenőrzési jelentései alapján készített éves összefoglaló ellenőrzési jelentést – a tárgyévet követően, a zárszámadási rendelettervezettel egyidejűleg – kell a képviselő-testület elé terjesztenie. A helyi önkormányzat belső ellenőrzését ellátó személy vagy szervezet, amely: • ellenőrzést végez a képviselő-testület hivatalánál és az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatokra vonatkozóan; • ellenőrzést végezhet a helyi önkormányzat felügyelete alá tartozó költségvetési szerveknél, a helyi önkormányzat többségi irányítást biztosító befolyása alatt működő gazdasági társaságoknál, közhasznú társaságoknál, a vagyonkezelőknél, valamint a helyi önkormányzat költségvetéséből céljelleggel juttatott támogatások felhasználásával kapcsolatosan a kedvezményezett szervezeteknél is. A helyi önkormányzat és költségvetési szervei belső ellenőrzésére vonatkozó részletes szabályokat külön jogszabály tartalmazza. A képviselő-testületnek a kétezernél több lakosú településen pénzügyi bizottságot kell választania. A pénzügyi bizottság — egyebek között — az önkormányzatnál és intézményeinél az alábbi kontrolltevékenységekre jogosult: • Véleményezi az éves költségvetési javaslatot és a végrehajtásáról szóló féléves, éves beszámoló tervezeteit. • Figyelemmel kíséri a költségvetési bevételek alakulását, különös tekintettel a saját bevételekre, a vagyonváltozás (vagyonnövekedés, -csökkenés) alakulását, értékeli az azt előidéző okokat. • Vizsgálja a hitelfelvétel indokait és gazdasági megalapozottságát, ellenőrizheti a pénzkezelési szabályzat megtartását, a bizonylati rend és a bizonylati fegyelem érvényesítését. A pénzügyi bizottság vizsgálati megállapításait haladéktalanul közli a képviselő-testülettel. Ha a képviselő-testület a vizsgálati megállapításokkal nem ért egyet, a vizsgálati jegyzőkönyvet az észrevételeivel együtt megküldi az Állami Számvevőszéknek.

6.4.6. A helyi önkormányzatok gazdálkodásának külső ellenőrzése (számvevőszéki ellenőrzés) Az önkormányzatok megalakulása óta a számvevőszéki ellenőrzések többnyire az önkormányzatoknak folyósított különféle állami támogatások témavizsgálatára korlátozódtak. Ilyenek elsősorban a mutatószámhoz kötött normatív állami hozzájárulások, a cél- és kiegészítő állami támogatások, továbbá a minisztériumok önkormányzatokkal összefüggő költségvetési tervező munkája.

106


A jogtalanul igénybe vett vagy a rendeltetési céltól eltérően felhasznált állami támogatások teljes körűen így nem kerülhettek és nem is kerülhetnek felszínre. Az ellenőrzések ilyen gyakorisága egyfelől kevés hatékonysággal bír, másfelől nem lehet lemondani arról, hogy az állami költségvetésből származó eszközök elszámoltatása minden évben teljes körűen megtörténjen, hiszen csak így tud a Kormány eleget tenni az állami költségvetéssel és az államháztartás vitelével összefüggő azon beszámolási kötelezettségének, amelyet az Országgyűlés előtt visel. Az átfogó, úgynevezett pénzügyi–gazdasági ellenőrzésnek – a szabályszerűségi vizsgálatnak velejárója a rendszeresség, a kötelező gyakoriság – minden önkormányzatnál 2–3 évenként meg kellene történnie az esetleges visszaélések elkerülése érdekében, továbbá azért, hogy minden választási ciklusban az intézkedéseket hozó testület és az önkormányzati vezetők szembesüljenek az ellenőrzés megállapításaival. Az ellenőrzés gyakoriságának csökkentése azzal járna, hogy a hiányosságok feltárásakor már más testület és vezetés működik a településen. Ennek következtében gyakorlatilag a felelősségre vonás is lehetetlen. A külső ellenőrzési feladat meghatározása két részből áll: • Jelenleg az Állami Számvevőszék a vizsgálatait reprezentatív módon teljesíti. Teljes körű pénzügyi–gazdasági ellenőrzést a mintegy 3200 önkormányzatnál nem végez. • Az Állami Számvevőszék éves gazdálkodásáról szóló beszámolója tehát reprezentatív ellenőrzéseken nyugszik, melyek alapján az Országgyűlés nem kaphat teljesen megnyugtató képet a támogatások igénylésének és felhasználásának szabályszerűségéről. • Az állami támogatások igénylésének törvényességét évente kell ellenőrizni. Az igénybevétel jogosságának éves ellenőrzését leggyorsabban olyan szervezet képes ellátni, amelynek szakmai ismerete és kapcsolatrendszere ehhez közel áll. Az államháztartás pénzügyeinek reformjába illeszkedően jelentős előrelépés történt a helyi önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai igénybevétele és elszámolása szabályszerűségi felülvizsgálatában. A Kincstár területi szervei 2002. január 1-jétől végzik az önkormányzati támogatások előzetes, szabályszerűségi szempontú ellenőrzését. A felülvizsgálat megindításával egyidejűleg bővült az önkormányzatok normatív támogatásainak évközi igénymódosítási lehetősége is. E kormányzati ellenőrzés belépésével az Állami Számvevőszék fejlődő kapacitását elsődlegesen a helyi önkormányzatok átfogó ellenőrzésére tudja fordítani. A helyi önkormányzatok új pénzügyi ellenőrzését az államháztartási ellenőrzés egységesítése irányában tovább indokolt fejleszteni. Az államháztartás más alrendszereitől (pl. Egészségbiztosítási Alaptól, fejezetektől) átvett pénzeszközöket is be kell vonni a vizsgálatba, majd az Európai Unióból származó pénzeszközök ellenőrzését is célszerű ide kapcsolni; ez szintén az ÁSZ ellenőrzési körébe tartozik, de az uniós szervezetek is ellenőrizhetik a felhasználást.

6.4.7. Könyvvizsgálók az önkormányzati rendszerben Az önkormányzati törvény 1995. évi, majd 1996. és 2006. évi kiegészítése szerint könyvvizsgálót kötelesek megbízni:

107


• egyrészt a fővárosi, a megyei, a megyei jogú városi, valamint a fővárosi kerületi önkormányzat az önkormányzat és intézményei adatait összevontan tartalmazó beszámoló felülvizsgálatára, továbbá a gazdasági, pénzügyi tevékenység folyamatos figyelemmel kísérésére (ezt a „csokrot” nevezzük állandó könyvvizsgálati feladatnak); • másrészt azok a helyi önkormányzatok is, amelyeknél az előző évben teljesített kiadások összege meghaladja a 300 millió forintot, és hitelállománnyal rendelkeznek (vagy hitelt vesznek fel). Ezen önkormányzatok képviselő-testületei is kötelesek tehát évente könyvvizsgálóval felülvizsgáltatni az önkormányzat és intézményei adatait összevontan tartalmazó beszámolót, konkrétan a hitelfelvétel évétől egészen a hiteltörlesztés évével bezárólag. (Ezt a második feladatcsoportot tekintjük eseti könyvvizsgálatnak.) Önkormányzati rendszerünkben a könyvvizsgálat az önkormányzati gazdálkodás külső ellenőrzésének eszköze. A könyvvizsgálat célja a számviteli törvény előírásaival összhangban annak megállapítása, hogy az önkormányzat (illetve annak szervei) által összeállított beszámoló a számviteli és az államháztartási törvény, továbbá a vonatkozó kormányrendeletek előírásai szerint készült-e, valamint megbízható és valós képet ad-e a vagyoni és pénzügyi helyzetről, az önkormányzati működés eredményeiről. Az állandó könyvvizsgálatra kötelezettek körében az auditálás kiterjed: • a beszámoló; • a mérleg; • az éves pénzforgalmi jelentés; • a pénzmaradvány, illetve az eredmény-kimutatás hitelesítésére; • a költségvetés és a zárszámadási rendelettervezet véleményezésére; • az önkormányzat pénzügyi, vagyoni helyzetének elemzésére. A könyvvizsgálattal, a költségvetési beszámoló felülvizsgálatával magasan kvalifikált „költségvetési” minősítésű és kizárólag a Magyar Könyvvizsgálói Kamara által vezetett könyvvizsgálói névjegyzékben szereplő könyvvizsgáló bízható meg. Ezen túlmenően a tevékenység jellegére tekintettel további „kemény” összeférhetetlenségi szabályok vannak. Így értelemszerűen nem lehet könyvvizsgáló a helyi önkormányzat polgármestere, képviselő-testületének tagja, illetve költségvetési szervének dolgozója, mégpedig nemcsak e minősége fennállása alatt, hanem annak megszűnésétől számított három évig sem. Sőt, a törvényi szabályozás még sokkal messzebb megy, amennyiben az összeférhetetlenséget kiterjeszti az előzőekben felsorolt személyek Polgári Törvénykönyv szerinti ún. közeli hozzátartozóira is. A könyvvizsgálói feladatot természetszerűen az ilyen tevékenység folytatására jogosult szervezet is elláthatja, ha ugyancsak szerepel a Magyar Könyvvizsgálói Kamara által a társaságokról vezetett névjegyzékben. A könyvvizsgálót az önkormányzatnak „helyzetbe kell hozni”, hogy teljes képet kapjon a valós gazdasági helyzetről.

108


A törvény ezért mondja ki, hogy a könyvvizsgáló betekinthet az önkormányzat dokumentumaiba, felvilágosítást kérhet a polgármestertől, a költségvetési szervek dolgozóitól. Részt vehet – tanácskozási joggal – a testület ülésein, sőt a véleményezési körébe tartozó ügyekben meghívása a képviselő-testületi ülésre kötelező. A könyvvizsgáló véleményéről köteles tájékoztatni a képviselő-testületet. Egyes előterjesztések ügyében a könyvvizsgálói véleményezés hiányában érvényes döntést a képviselő-testület nem hozhat. Ha a könyvvizsgáló olyan ismeretek birtokába jut, amelyek az önkormányzat vagyonának jelentős csökkenésére utalnak, köteles a polgármestertől kérni a képviselő-testület összehívását. Ha a polgármester a képviselő-testület ülését nem hívja össze, a könyvvizsgáló kezdeményezésére a fővárosi és megyei kormányhivatal teszi meg. Úgyszintén a fővárosi és megyei kormányhivatalt értesíti a könyvvizsgáló arról is, ha a képviselő-testület a szükséges döntéseket nem hozza meg. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvénynek az önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzésére vonatkozó, 2013. január 1-jétől hatályba lépő rendelkezései nem írnak elő könyvvizsgálati kötelezettséget a helyi önkormányzatok számára. Ez azonban természetesen nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a helyi önkormányzat önként – amennyiben a helyi önkormányzat képviselő-testülete indokoltnak tartja – könyvvizsgálót bízzon meg az ismertetett feladatok ellátása érdekében.

6.5. AZ ÖNKORMÁNYZATOK VAGYONA Az önkormányzati tulajdont mint új jogi kategóriát az 1989. október 23-án hatályba lépett Alkotmánymódosítás teremtette meg, de valódi tartalmat az Ötv. megalkotásával kapott. Az alapvető cél az volt, hogy minden olyan vagyon az önkormányzatoké legyen, amely a lakosság kötelező közszolgáltatásokkal való ellátásának feltételéül szolgál. Az önkormányzatok tulajdonának alanyai maguk a települések, pontosabban e közösségek választójoggal rendelkező polgárai. A tulajdonosi jogokat pedig vagy közvetlenül, népszavazással, vagy a képviselő-testület útján gyakorolják. A lényeg: az önkormányzat ugyanolyan tulajdonos, mint a gazdasági élet bármelyik szereplője. Az önkormányzatok vagyonával kapcsolatos alapvető rendelkezéseket 2011. december 31-ig a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szabályozta. 2012. január 1-jétől hatályba lépett az Alaptörvény, amely szerint az állam és a helyi önkormányzat tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyonról szóló, ugyancsak 2012. január 1-jétől hatályos 2011. évi CXCVI. törvény rögzíti az állam és a helyi önkormányzati vagyon megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit. Ezen túlmenően meghatározza a törvény az állam és a helyi önkormányzatok kizárólagos tulajdonának körét, a nemzeti vagyon feletti rendelkezési jog alapvető korlátait és feltételeit, valamint az állam és a helyi önkormányzat kizárólagos gazdasági tevékenységeit (az ún. állami, illetve önkormányzati monopóliumokat). A helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon vagy üzleti vagyon lehet. A helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzeti vagyon külön része a törzsvagyon, amely közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szolgálja. A törzsvagyon egy része

109

forgalomképtelen, amelynek elidegenítése, megterhelése – éppen abból az okból, mert kötelező önkormányzati feladathoz vagy hatáskör gyakorlásához közvetlenül kapcsolódó vagyonról van szó – nem lehetséges. Forgalomképtelen törzsvagyonnak minősül az a vagyon, amelyet • a nemzeti vagyonról szóló törvény kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonnak minősít; • törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősít. A nemzeti vagyonról szóló törvény alapján kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonba tartoznak az alábbiak: • a helyi közutak és műtárgyaik; • a helyi önkormányzat tulajdonában álló terek, parkok; • a helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzetközi kereskedelmi repülőtér, a hozzá tartozó légiforgalmi távközlő, rádiónavigációs és fénytechnikai berendezésekkel és eszközökkel, továbbá a légiforgalmi irányító szolgálat elhelyezését szolgáló létesítményekkel együtt, valamint • a helyi önkormányzat tulajdonában álló – külön törvény rendelkezése alapján részére átadott – vizek, közcélú vízi létesítmények, ide nem értve a vízi közműveket. Nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősül a nemzeti vagyonról szóló törvényben meghatározott, valamint törvényben vagy a helyi önkormányzat rendeletében ekként meghatározott, a helyi önkormányzat tulajdonában álló vagyonelem. A törzsvagyon másik csoportját a törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete által korlátozottan forgalomképes törzsvagyon képezi. A forgalomképtelen törzsvagyonba tartozó vagyonelemek törvény vagy önkormányzati rendelet által meghatározott feltételek mellett elidegeníthetők, illetve megterhelhetők. Az önkormányzatok a vagyonukkal az előzőek figyelembevételével teljes önállósággal gazdálkodnak, vagyis azokat értékesíthetik, megterhelhetik, vállalkozásba vihetik. E tevékenységük azonban nem veszélyeztetheti a kötelező feladatok ellátását. A vállalkozásba vitt vagyonnal is csak olyan felelősséget vállalhatnak a gazdasági társaságban, amennyi a bevitt vagyon értéke. (Ha nem így lenne, akkor a forgalomképtelen és korlátozottan forgalomképes vagyonnal megalapozott közszolgáltatás veszélybe kerülne a vállalkozás csődbe jutása esetén.) A vagyongazdálkodás, a használat, hasznosítás eredményessége csak úgy biztosítható, ha az önkormányzat tisztában van a tényleges vagyoni helyzetével, folyamatos információkkal rendelkezik ezek változásáról, birtokában van a szükséges piaci információknak, megbízható áttekintése van a vagyonát terhelő kötelezettségekről. A vagyongazdálkodás tehát folyamatos feladat, melynek ellátásáról felkészült szakember, nagyobb önkormányzat esetén belső szervezeti egység vagy önálló szervezet gondoskodik. A feladatellátásra célszerűen társulás is létrehozható vagy külső szakértő szerv is megbízható. A helyi önkormányzat vagyongazdálkodásának az Alaptörvényben, valamint a nemzeti vagyonról szóló törvényben meghatározott rendeltetése biztosításának céljából közép- és hosszú távú

vagyongazdálkodási tervet köteles készíteni. A rendeltetésszerű és hatékony használat – a jogszabályi előírások mellett – szükségessé teszi, hogy a tulajdongyakorlás, a vagyongazdálkodás megfelelően szabályozott legyen. A vagyongazdálkodás szabályozására a szervezeti és működési szabályzatban, alapító okiratban, illetve külön vagyonrendeletben kerülhet sor. Emellett akár népszavazás is korlátozhatja a képviselő-testületet az önkormányzati vagyon elidegenítésében. A képviselő-testületet a költségvetési rendelettervezet előterjesztésekor indokolt tájékoztatni arról, hogy a vagyon az éves költségvetés előirányzataiban milyen szerepet játszik, a vagyonról való gondoskodás elmaradása milyen veszteségeket, károkat eredményezhet. Célszerű bemutatni a vagyon hasznosítása hatékonyságának növelésére fordítandó intézkedéseket. A végrehajtás ellenőrzése az önkormányzat ellenőrzési rendszerének keretében végezhető. A zárszámadási rendelettervezet előterjesztésekor a képviselő-testületnek tájékoztatásul be kell mutatni többek között a vagyonkimutatást és a helyi önkormányzat tulajdonában álló gazdálkodó szervezetek működéséből származó kötelezettségeket, a részesedések alakulását.

6.5.1. Önkormányzati ingatlanvagyon-kataszter A helyi önkormányzat tulajdonába tartozó vagyonelemekről kormányrendeletben meghatározott módon nyilvántartást kell vezetni. Az önkormányzati vagyonnyilvántartás (vagyonkataszter) folyamatos vezetéséért, az adatok hitelességéért a jegyző felelős. Az önkormányzati törzsvagyont a többi vagyontárgytól elkülönítve kell nyilvántartani. Az éves zárszámadáshoz a vagyonállapotról vagyonkimutatást kell készíteni. A törvényi előírás célja az, hogy az önkormányzat rendelkezzék a tulajdonában lévő vagyonnal való gazdálkodáshoz szükséges adatbázissal, értékelni tudja a vagyonnal kapcsolatos döntéseket, továbbá a közvagyonról és változásairól vezetett nyilvántartás igazodjon a nemzetgazdaság vagyoni helyzetének áttekintését biztosító információs rendszerhez. Az önkormányzat vagyona a feladatainak ellátását tartósan szolgáló ingatlanokból, ingóságokból, vagyoni értékű jogokból, értékpapírokból, gazdasági társaságba apportként bevitt részesedésekből stb., valamint forgóeszközökből áll. A vagyontárgyak közül – az ingatlanokat kivéve – a számvitel főkönyvi és analitikus nyilvántartásai általában megfelelő részletezéssel, értékadatairól megbízható módon tartalmaz információt. E vagyontárgyak értéke és változásai az éves beszámolók alapján mind helyileg, mind központilag megfelelően nyomon követhetők. Az ingatlanvagyonról azonban az előbbieket nem lehet elmondani. Az ingatlanvagyon egy részéről a számvitel analitikus (egyedi) nyilvántartása még a mai napig sem rendelkezik adattal, illetőleg amelyik ingatlanról van adata, az tartalmában nem elégíti ki a vagyongazdálkodás igényét. A számvitel az ingatlanok jelentős körét érintően értékadatot nem tartalmaz, vagy ha mégis, akkor az nem fejezi ki a valós értéket. Ezáltal érdemben nem adnak eligazítást a vagyon értékének megállapításához, ebből fakadóan hasznosításához. Gondot okoz az is, hogy az ingatlanok tulajdonjoga és egyéb változásai tekintetében a számvitel és a földhivatal ingatlan-nyilvántartásában nem egyidejűleg és nem azonos módon jelennek meg az információk.

111


Az ingatlanok az önkormányzati vagyon döntő részét képviselik, és egyedileg is nagy értékűek. A hasznosításukra vonatkozó döntés is jellemzően egyedileg történik. Mivel az ingatlanok általában az önkormányzat intézményeinél vagy üzemeltetésre, kezelésre átadottként, illetve vagyonkezelésbe adottként gazdasági társaságainál jelennek meg, a számviteli nyilvántartásban így az önkormányzatnál közvetlenül nem vagy később áll rendelkezésre információ többek között az ingatlan természetbeni állapotával vagy más, tulajdonjogot vagy rendelkezési jogot érintő változások bekövetkezéséről. Ez az önkormányzati döntéseket késleltetheti. Az előbbiekre tekintettel született meg 1992-ben a Kormány döntése a kataszter létrehozására. Ennek alapvető fontosságú rendelkezése, hogy kötelező lett az ingatlanok értékelése. A kataszter becsült érték sorában minden ingatlant kötelező volt értékelni 2003. január 1-jéig. Az EU-csatlakozás egyik előfeltétele volt, hogy Magyarország teljes állóeszköz-állományának értékelése a csatlakozás időpontjáig megtörténjék, és arról statisztikai adatszolgáltatást adjon. A követelményrendszer főbb pontjai a vagyonkataszter hitelességét és következetes felépítését szolgálják. A kataszter hitelességének biztosítása érdekében a módosított kataszter felfektetése során ellenőrizni kellett a korábban már meglévő adatok valóságtartalmát, biztosítani kell az új adatok dokumentálását. Meg kellett szervezni a bizonylatok adatfolyamát, és a számviteli politikában rögzíteni kellett a kataszter bekapcsolását. A módosított kataszter telepítésénél elsődleges szempontnak kell tekinteni, hogy az a döntéshozókat szolgálja ki, ezért a polgármesteri hivatalban vagy a közös önkormányzati hivatalban vezessék.

112

7.7. AZ EURÓPAI UNIÓHOZ TÖRTÉNŐ CSATLAKOZÁS ÖNKORMÁNYZATI VONATKOZÁSAI MAGYARORSZÁGON

A helyi önkormányzatok szervezetével és működésével kapcsolatos jogi szabályozás nem képezi részét az Európai Unió joganyagának, nincsenek erre vonatkozóan közvetlen európai közösségi jogi rendelkezések. A tagállamok alkotmányos, közjogi berendezkedésének, a közigazgatás szerkezetének kialakítása nemzeti belügy. Ugyanakkor a csatlakozással összefüggésben az önkormányzatok széles feladat- és hatásköréből adódóan – jogalkotók, jogalkalmazók, munkáltatók, tulajdonosok és a közösségi alapok felhasz nálói – a közösségi jogszabályok közvetve, illetve közvetlenül befolyásolják és meghatározzák a helyi önkormányzatok tevékenységét azáltal, hogy az önkormányzati szabályozás hatáskörébe tartozó területeken jogharmonizációs kötelezettséget keletkeztetnek, vagy önkormányzati hatáskörbe tartozó feladatok ellátására vonatkozó kötelező érvényű előírásokat tartalmaznak. A társult tagállamokkal szemben támasztott ún. koppenhágai kritériumok között szerepelt a jogállamiság intézményrendszerének megteremtése és működőképessége. E feltétel integráns részét képezi az önkormányzatiság megvalósulása, a helyi önkormányzati rendszer megfelelő működése. A közigazgatás hatékony működésével kapcsolatosan több előírást megfogalmazott az Agenda 2000 dokumentumcsomag is.

7.1. A HELYI JOGALKOTÁS TÖRVÉNYI KERETEI A helyi jogalkotás az Európai Uniós (a továbbiakban: EU) országain belül is elfogadott szabályozási mód, már csak azon okból kifolyólag is, hogy minden EU-tagállam tagja a helyi demokrácia kérdéskörével foglalkozó Európa Tanácsnak és aláírója a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája rögzíti az önkormányzatok jogalkotási hatáskörét, és kimondja, hogy amennyire lehet, azt meg kell erősíteni a belső jogalkotásban is. „3. cikk: Az önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.”

113


7.1.1. Közösségi joggal való harmonizációs kötelezettség helyi szinten Az önkormányzatoknak jogalkotói minőségükben a közösségi joghoz való igazodása szempontjából el kell különíteni egymástól az Európai Unióhoz való csatlakozást megelőző felkészülést, illetve a taggá válást követően jelentkező követelményeket. A csatlakozást megelőzően a közösségi irányelvek esetében a helyi önkormányzatoknak az irányelv végrehajtására alkotott belső nemzeti jogszabályokhoz igazították önkormányzati rendeleteiket. A közösségi rendeletek esetében nem merül fel az önkormányzatok közösségi rendeletekből eredő közvetlen normaalkotásának szükségessége, illetve az önkormányzatok szemszögéből nem közvetlenül jelentkezik a közösségi jogszabályokkal való jogharmonizációs kötelezettség. Az önkormányzati rendeletek szintjén akkor merül fel a közösségi joggal összhangban álló jogalkotás igénye, ha az önkormányzatok másodlagos jogalkotási hatáskörét aktivizáló törvényi felhatalmazás olyan kérdés szabályozására vonatkozik, ahol szempont lehet a közösségi jognak való megfelelés. A csatlakozást követően nem csupán az EU másodlagos jogából, hanem az elsődleges közösségi jogból, valamint az Európai Bíróság határozataiból is hárulnak követelmények a nemzeti – akár helyi szintű – jogalkotóra nézve. A csatlakozás időpontjára, illetve azt követően a rendeleti típusú közösségi jogforrásokból adódóan, amelyek nem engedik az azonos tárgykörben való párhuzamos nemzeti szabályozást, deregulációs feladatok hárulhattak az önkormányzatokra. A dereguláció során hatályon kívül kellett helyezni mindazokat a rendeleteket, amelyek ellentétesek voltak az uniós normákkal (vagy a harmonizált magasabb szintű magyar jogszabállyal), vagy amelyek azért váltak feleslegessé, mert az adott tárgykört uniós jogszabály szabályozza. Nem zárható ki továbbá – ahol szükséges és megengedhető – bizonyos, a központi jogszabályok közvetítésével jelentkező végrehajtási típusú jogalkotási kötelezettség. Tudnia kell tehát a helyi jogalkotónak azt is, hogy valamely jogterület szabályozása mely esetben tartozik kizárólag a Közösség hatáskörébe, van-e joga helyi rendeletet alkotni helyi társadalmi viszony rendezésére.

7.2. AZ ÖNKORMÁNYZATOK CSATLAKOZÁSSAL ÖSSZEFÜGGŐ FELADATAINAK TELJESÍTÉSE ÉS KIKÉNYSZERÍTHETŐSÉGE Az Európai Bíróság előtti eljárásban a tagállam jogsértő cselekvésének, illetve mulasztásának kell betudni bármely szervének a magatartását. A tagállam nem hivatkozhat a nemzeti alkotmány szerinti hatalommegosztásra. Így Magyarország felel tagállammá válásától az önkormányzat európai uniós joggal ellentétes cselekvése vagy mulasztása miatt is. Ha a helyi önkormányzatnak felróható jogsértés miatt eljárás indul hazánk ellen, és az Európai Bíróság ítéletében megállapítja az érintett önkormányzati rendeletnek az alapszerződésekből eredő tagállami kötelezettségekkel való összeegyeztethetetlenségét, akkor a jogszabályalkotó szervnek az érintett rendelkezést a közösségi követelményeknek megfelelően módosítania kell. Ha a tagállam nem tesz eleget e kötelezettségének, és nem szünteti meg a közösségi joggal ellentétes helyzetet, akkor újabb eljárásra kerülhet sor a közösségi jogi kötelezettségének megsértése

114

7. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás önkormányzati vonatkozásai Magyarországon

miatt. Ebben az esetben már lehetőség van a mulasztó tagállam szankcionálására. Az Európai Bíróság a jogsértés megszüntetése kötelezettségének eleget nem tevő tagállamot pénzbírság megfizetésére kötelezi.

7.3. A SZOLGÁLTATÁSOK SZABAD ÁRAMLÁSA A BELSŐ PIACI IRÁNYELV TÜKRÉBEN Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 49. cikke értelmében tilos az EK-n belül a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozni a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik a közösség más tagállamában rendelkeznek lakóhellyel, illetve fejtik ki gazdasági tevékenységüket, mint amilyenben a szolgáltatás igénybe vevője lakik. A szerződési rendelkezés végrehajtása érdekében 2006 decemberében az Európai Parlament, illetve a Tanács együttdöntési eljárás keretében elfogadta a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelvet. A jogszabály 2006. december 28-án lépett hatályba, és annak rendelkezéseit a tagállamoknak 2009. december 28-ig kellett átültetni a tagállamok jogrendszereibe. A szolgáltatási irányelv megteremti annak lehetőségét, hogy az EK-szerződésben lefektetett négy alapszabadság közül a szolgáltatásnyújtás szabad áramlása a gyakorlatban minél szélesebb körben megvalósulhasson. Az irányelv fő célja, hogy a szolgáltatás szabad áramlása alapelvnek érvényt szerezzen, s megszüntesse vagy legalábbis jelentősen csökkentse a jogi és adminisztratív korlátozásokat a szolgáltatások piacán. A belső piacon jelenleg számos akadály gátolja a szolgáltatókat, különösen a kis- és középvállalkozásokat abban, hogy működésüket országuk határain túlra is kiterjeszthessék, és a belső piac nyújtotta előnyöket teljes mértékben kihasználhassák. Ilyen akadályok merülhetnek fel akkor, amikor az egyik tagállamból jövő szolgáltatók le akarnak telepedni egy másik tagállamban (azaz ott egy állandó jelenlétet kívánnak teremteni), vagy amikor a szolgáltatók saját, eredeti tagállamukból kívánnak szolgáltatást nyújtani egy másik tagállamba, például ideiglenesen a másik tagállamba költözve. A jogi és adminisztratív akadályok gyengítik az EU szolgáltatóinak világpiaci versenyképességét és a versenyképes szolgáltatási piac kialakulását, amely nélkülözhetetlen a gazdasági növekedés ösztönzéséhez és a munkahelyteremtéshez. Az irányelv a fogyasztóknak és a vállalatoknak nyújtott különböző szolgáltatások széles körére vonatkozik. Az irányelv hatálya alá tartozó szolgáltatások folyamatosan változó tevékenységek széles körét ölelik fel, beleértve az üzleti jellegű szolgáltatásokat, például: a vállalatvezetési tanácsadást, a tanúsítást és a bevizsgálást; a létesítmények működtetését, beleértve az irodafenntartást; a reklámtevékenységet; a személyi állomány kiválasztásával kapcsolatos szolgáltatásokat; valamint a kereskedelmi ügynökök szolgáltatásait. Az irányelv hatálya alá tartozó szolgáltatások magukban foglalják az olyan, vállalatoknak és fogyasztóknak is nyújtott szolgáltatásokat, mint a jogi vagy pénzügyi tanácsadás; az ingatlannal kapcsolatos szolgáltatások, például az ingatlanügynökségek; az építőipari szolgáltatások, beleértve az építészek által nyújtott szolgáltatásokat is; a forgalmazói szolgáltatások; a kereskedelmi vásárok szervezése; az autókölcsönzés; az utazási irodák. Az irányelv továbbá a fogyasztói szolgáltatásokat is szabályozza, például a turizmus területén, beleértve az idegenvezetőket is; a szabadidős szolgáltatásokat, sportcentrumokat és vidámparkokat; valamint – ha nem zárták ki ezeket az irányelv alkalmazási köréből – a háztartási támogató szolgáltatásokat, például az időseket segítő szolgáltatásokat.

115


Az irányelv nem vonatkozik olyan szolgáltatásokra, mint a közigazgatás vagy a közoktatás, amelyek nem gazdasági jellegűek, vagyis amelyeket az állam közérdekből nyújt, gazdasági megfontolásoktól mentesen. Ezenkívül nem terjed ki például a banki, hitelezési szolgáltatásokra; elektronikus hírközlési szolgáltatásokra, közlekedés terén nyújtott szolgáltatásokra (pl. városi közlekedés, taxik, betegszállító járművek, kikötői szolgáltatások), a közhatalom gyakorlásához kapcsolódó szolgáltatásokra stb.

7.3.1.1. Eljárások egyszerűsítése Az irányelv a túlzottan nehézkes engedélyezési rendszerek, eljárások és alaki követelmények felszámolása érdekében számos rendelkezést tartalmaz. Az egyik alapvető nehézség a szolgáltatásra való jogosultság és a szolgáltatási tevékenység gyakorlása terén – különösen a kis- és középvállalkozások számára – a közigazgatási eljárások összetettsége, hosszas időtartama és az eljárásokkal kapcsolatos jogbizonytalanság. Az ügyintézés egyszerűsítése az olyan késedelmek, költségek és visszatartó hatások kiküszöbölését szolgálja, amelyek például a szükségtelen vagy túlzottan összetett és megterhelő, illetve az egymást átfedő eljárásokból, a dokumentumok benyújtásával kapcsolatos túlzott adminisztratív akadályokból, az illetékes hatóságok diszkrecionális jogköreinek alkalmazásából, a válaszadás meghatározatlan vagy túlzottan hosszú határidejéből, a megadott engedélyek érvényességének korlátozott időtartamából, valamint az aránytalan díjakból és büntetésekből erednek. Az ilyen gyakorlatok különösen erős visszatartó erővel hatnak az olyan szolgáltatókra, akik vagy amelyek tevékenységüket más tagállamokra is ki kívánják terjeszteni, továbbá összehangolt korszerűsítést tesznek szükségessé a huszonhét tagállamból álló, kibővített belső piacon. Az eljárások egyszerűsítésének része, hogy ha a tagállamok a szolgáltatótól vagy a szolgáltatás igénybevevőjétől igazolást, tanúsítványt vagy bármely egyéb olyan iratot kérnek, amely valamely követelménynek való megfelelést bizonyít, minden olyan, más tagállamból származó iratot el kell fogadniuk, amely ezzel egyenértékű célt szolgál, vagy amelyből egyértelműen kiderül a szóban forgó követelménynek való megfelelés. A tagállamok főszabályként nem követelhetik meg, hogy valamely más tagállamból származó irat esetében az eredeti példányt vagy annak hiteles másolatát vagy hiteles fordítását kelljen benyújtani.

7.3.1.2. Egyablakos ügyintézési pontok Az ügyintézés további egyszerűsítését szolgálja, hogy az irányelv rendelkezései értelmében létre kell hozni olyan kapcsolattartó pontokat, amelyeknél a szolgáltató minden olyan eljárást lebonyolíthat és minden olyan alaki követelménynek eleget tehet, amely szükséges ahhoz, hogy szolgáltatási tevékenysége nyújtását megkezdhesse, illetve azt gyakorolhassa (egyablakos ügyintézési pontok). Az irányelv rendelkezései értelmében az egyablakos ügyintézési pontok egyik feladata, hogy a szolgáltatók ott minden olyan eljárást és alaki követelményt teljesíthessenek, amelyek a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultsággal és a szolgáltatási tevékenység gyakorlásával kapcsolatosak (pl. engedélyek beszerzése, hatósági nyilvántartásba vétel stb.). Az egyablakos ügyintézési pontoknak ezen túlmenően feladatuk a tájékoztatás is, vagyis az irányelvben előírt információknak

116


a szolgáltatók részére történő hozzáférhetővé tétele. Magyarországon a hatósági ügyek integrált módón történő intézése a kormányablakokban történik.

7.3.1.3. A letelepedés szabadsága A belső piaci szolgáltatásokról szóló irányelv megkönnyíti a más tagállamban letelepedő szolgáltatásnyújtók engedélyezési eljárásait, azáltal, hogy a tagállamoknak át kell azokat világítaniuk, és ahol indokolt, meg kell szüntetniük őket. A fennmaradó engedélyezési rendszereket átláthatóbbá és kiszámíthatóbbá kell tenni oly módon, hogy azok kizárólag előre ismert, objektív kritériumok alapján működjenek. A tagállamoknak meg kell szüntetniük számos, a szolgáltatók letelepedését akadályozó korlátozást (pl. az elsődleges vagy másodlagos telephely megválasztásának szabadságára vonatkozó korlátozások vagy gazdasági vizsgálatok eseti alkalmazása, amelyek az engedély megadását gazdasági szükséglet vagy piaci igény fennállásának igazolásához vagy a tevékenység gazdasági hatásainak felméréséhez kötik). A korlátozásoknak egy másik csoportját pedig (pl. mennyiségi vagy területi korlátozások, tulajdonlásra vonatkozó korlátozások, alkalmazottak minimális száma stb.) értékelniük kell a tagállamoknak, és azok csak abban az esetben tarthatóak fenn, ha megfelelnek a diszkriminációmentesség, szükségesség és arányosság követelményeinek.

7.3.1.4. A határokon átnyúló szolgáltatások nyújtásának szabadsága A határon átnyúló szolgáltatást letelepedés nélkül nyújtó vállalkozások esetében az irányelv megerősíti a szolgáltatás nyújtásának szabadságát (pl. a tagállamok nem írhatják elő, hogy egy átmeneti jelleggel szolgáltatást nyújtani akaró, más tagállamban letelepedett vállalkozás területükön telephellyel rendelkezzen, vagy engedélyt szerezzen be az illetékes hatóságoktól, beleértve a nyilvántartásba vételi kötelezettséget is). Rögzíti az irányelv továbbá, hogy tagállami korlátozásokat, követelményeket csak a közrend, közbiztonság, közegészségügy, környezetvédelem és foglalkoztatási feltételek vonatkozásában lehet fenntartani. A tagállami követelményeknek azonban meg kell felelniük a diszkriminációmentesség, az arányosság és a szükségesség elveinek. Egyes szolgáltatásokra azonban nem vonatkoznak a határokon átnyúló szolgáltatásokra érvényes szabályok (pl. ügyvédi szolgáltatások, gáz-, villamosenergia-szolgáltatások, könyvvizsgálói szolgáltatások). A sokáig közszolgáltató jellegű postai szolgáltatás ügyében az Európai Unióban 2013. január 1-jével megtörtént a liberalizáció, így az állami posták kizárólagos szerepe megszűnt, miközben az ellátási felelősség teljesítése továbbra is állami kötelem maradt.

7.3.1.5. Hatóságok közötti együttműködés A belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv jogi kötelezettségként írja elő a tagállamok számára az igazgatási együttműködés keretében egy, az Európai Bizottság által kialakítandó elektronikus információs rendszer használatát. Az együttműködés eszköze egy internetes alapú szoftver (munkanevén: IMI, Internal Market Information System). A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy illetékes hatóságaik más tagállamok illetékes hatóságai számára kölcsönösen segítséget nyújtsanak a lehető legrövidebb időn belül, elektronikus úton. Ennek segítségéül szolgál majd az

117


IMI-rendszer. Az IMI bevezetése kísérleti jelleggel a szakképesítések kölcsönös elismeréséről szóló EK irányelv négy szakmája tekintetében 2008 elejétől indult. Az önkormányzatokra a belső piaci irányelv végrehajtása jelentős feladatokat rótt. Át kellett világítani a teljes helyi joganyagot annak feltárása érdekében, hogy mely önkormányzati rendeletek lehetnek ellentétesek az irányelv rendelkezéseivel. A konkrét esetek elemzése és értelmezése révén összhangba kellett hozni azokat az említett jogforrással, valamint dönteni kellett az ellentmondások felszámolásáról. A módosítást igénylő rendelkezések elsősorban valamely szolgáltatásra, szolgáltatóra vagy szolgáltatást igénybe vevőre vonatkozóan engedélyezési eljárást, vagy más – a szolgáltatás tartalmát érintő – korlátozást, követelményt, tilalmat tartalmazhattak. (Pl. meghatározott jogi formában történő működés előírása, minimális vagy maximális díjszabás előírása stb.) A rendeleti szabályok csak abban az esetben voltak fenntarthatóak, ha megfeleltek az irányelvben előírt diszkriminációmentesség, szükségesség (a korlátozás közérdeken alapuló kényszerítő indokon alapul-e), valamint arányosság követelményének (kevésbé korlátozó eszközzel elérhető-e a közérdekű cél).

7.4. AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGI SZABÁLYOZÁS HELYI ÖNKORMÁNYZATOKAT ÉRINTŐ LEGFONTOSABB TERÜLETEI A közösségi joggal való összhang igénye szempontjából az EU nem tesz különbséget az egyes jogterületek között, azonban az integrációs felkészülésnek voltak – az EU által is – kiemelt területei, pl. a környezetvédelem, a közös piac, a négy alapvető szabadságjog (áruk, szolgáltatások, tőke és személyek szabad áramlása). A helyi önkormányzati rendeletalkotási tárgykörök közül így különös hangsúlyt kaptak a környezetvédelem tárgykörében (pl. ivóvíz, szennyvízelvezetés, helyi környezetvédelmi program, helyi zaj- és rezgésvédelem, hulladékgazdálkodási feladatok helyi végrehajtásának feladatai témákban), az ipari és kereskedelmi ágazatban (pl. vásárok és piacok rendje, közbeszerzés témákban), a pénzügyi ágazatban (pl. a helyi adók, helyi működési ár- és díjbevételek, helyi önkormányzatok által nyújtott beruházási célú támogatások témákban), valamint az önkormányzatok által biztosított közszolgáltatások területén alkotott önkormányzati rendeletek.

7.4.1. Hulladékgazdálkodás Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 191–193. cikkei tartalmaznak a Közösség környezetvédelmi politikájára (beleértve annak minden ágazatát, így a hulladékgazdálkodást is) vonatkozó rendelkezéseket. E politika hozzájárul a környezet megóvása, védelme és minősége javításához, az emberi egészség védelméhez, a természeti erőforrások megfontolt és ésszerű felhasználásához, valamint a regionális vagy világméretű környezeti problémák leküzdésére irányuló intézkedések előmozdításához nemzetközi szinten. A Közösség környezetvédelmi politikájának célja a magas szintű védelem, figyelembe véve a nemzetek régióinak különbségeit. Ez a politika a megelőzés és a „szennyező fizet” elvén, a környezeti kárnak a károkozás eredeténél történő orvoslásán, valamint az osztott felelősségen alapul. Az Európai Parlament és a Tanács 2008/98/EK irányelve (2008. november 19.) a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről a hulladékgazdálkodás alapirányelvének tekinthető.

118


Ez az irányelv létrehozza a hulladékok Közösségen belüli kezelésének jogi keretét. Az irányelv célja a környezet és az emberi egészség védelme a hulladékkeletkezés és gazdálkodás káros hatásainak megelőzésével. A hatékonyabb környezetvédelem érdekében a tagállamoknak az alábbi, elsőbbségi sorrendet jelentő hierarchiának megfelelő hulladékkezelési intézkedéseket kell hozniuk: • megelőzés; • újra használatra való előkészítés; • újrafeldolgozás; • egyéb hasznosítás (például energetikai hasznosítás); • ártalmatlanítás. A tagállamok jogalkotási intézkedéseket hozhatnak a fenti hulladékkezelési hierarchia megerősítése érdekében. Biztosítaniuk kell ugyanakkor, hogy a hulladékgazdálkodás ne veszélyeztesse az emberi egészséget, és ne legyen ártalmas a környezetre. Valamennyi hulladékot termelőnek vagy birtoklónak saját magának vagy valamely közvetítő, létesítmény vagy vállalkozás útján kell gondoskodnia a hulladékkezelésről. Valamennyi hulladékkezeléssel foglalkozni kívánó létesítménynek vagy vállalatnak engedélyt kell beszereznie az illetékes hatóságtól, amely többek között meghatározza a kezelt hulladék mennyiségét és típusát, a használt módszert, valamint a figyelemmel kísérési és ellenőrzési műveleteket. Az illetékes hatóságoknak egy vagy több hulladékgazdálkodási tervet kell készíteniük, amelyeknek az érintett tagállam teljes területét le kell fedniük. A tervek a hulladék típusát, mennyiségét és forrását, a már létező hulladékgyűjtési rendszereket és az elhelyezkedési kritériumokat tartalmazzák. Megelőzési terveket is kell készíteni a gazdasági növekedés és a hulladékkeletkezés által okozott környezeti hatások közötti összefüggés megbontása céljából. A tagállamok értesítik a Bizottságot ezekről a tervekről. Ezzel a közösségi jogszabállyal összhangban született meg a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (továbbiakban: Hgt.), amely egységes szabályozást vezetett be a hulladékgazdálkodás területén, és egyben megteremtette az EU-hoz való csatlakozást előkészítő jogharmonizáció végrehajtásának kereteit. Az elmúlt évtized gyakorlati tapasztalatai, valamint az európai uniós elvárások szükségessé tették a hazai szabályozás felülvizsgálatát. A kormány a törvénymódosítás helyett új szabályozásról döntött, melynek eredményeként megszületett a hulladékokról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény. Az új törvény egységes, hatékony és környezetbarát hulladékgazdálkodás feltételeit teremti meg, és szemléletváltásra ösztönöz; legfőbb célja, hogy minél kevesebb hulladék képződjön és az a lehető legnagyobb arányban hasznosuljon. A jogszabály új logikai rendszerének köszönhetően pontosabb fogalmakat vezet be és szemléletváltásra ösztönöz. A törvényjavaslat tisztázza a hulladék fogalmát, részletezi, hogyan kell bánni a hulladékkal. Világosan megfogalmazza a piaci szereplők és a lakosság feladatait, felelősségét és az előnyöket. Egyértelművé teszi, ki a hulladék gyártója, befogadója, vagyis a hulladékgazdálkodás – gyűjtés, eljuttatás, hasznosítás, feldolgozás – érintettje. A törvénytervezet célja, hogy visszaszorítsa a képződő hulladék mennyiségét, és növelje az anyagában történő hasznosítás arányát annak érdekében, hogy minél kevesebb hulladék kerüljön a lerakókba.

119


A hulladéklerakás ugyanis a legrosszabb megoldás, hiszen veszélyezteti a környezetet, és az erőforrások elvesztésével jár. A törvény a hulladékkal történő megfelelő gazdálkodás érdekében úgynevezett hulladékhierarchiát állít fel. Újdonság a melléktermék kritériumrendszerének meghatározása. A hulladékokról szóló törvény pontosítja a kiterjesztett gyártói felelősség elvét. Olyan megoldásokra ösztönzi a termék előállítóját már a gyártáskor, amelynek köszönhetően a keletkező hulladék mennyisége és veszélyesanyag-tartalma a lehető legkisebb. Az eddiginél komolyabb következményekre számíthat az, aki megsérti a hatósági engedélyezéssel és ellenőrzéssel, továbbá a hulladékgazdálkodással kapcsolatos szabályokat. A törvény szabályozása alapján, ha valaki engedély nélkül hulladékot szállít, más ingatlanán, illetve közterületen jogtalanul elhelyez vagy elhagy, akkor a tevékenységhez használt eszközt, járművet a környezetvédelmi hatóság a helyszínen lefoglalhatja. A nyilvántartási és adatszolgáltatási kötelezettségek szintén új rendelkezésekkel bővültek. A nyilvántartást a kötelezettnek legalább 5 évig – veszélyes hulladék esetén 10 évig – kell megőriznie. A törvény bevezette a hulladéklerakási járulékot, amit a lerakó üzemeltetője fizet a lerakóban elhelyezett hulladék mennyisége és fajtája, jellege, illetve típusa alapján. A járulék bevezetése is arra ösztönöz, hogy a lerakás helyett a hasznosítást részesítse mindenki előnyben. A törvény meghatározza azt is, hogy a háztartási és az ahhoz hasonló hulladékból származó üveg-, fém-, műanyag- és papírhulladék újrafeldolgozását 50%-ra kell emelni 2020-ig. A nem veszélyes építési-bontási hulladéknál ezt az arányt 70%-ra kell növelni. Az új szabályozás értelmében 2013. január 1-jétől a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás állami feladat. Ettől az évtől ugyanis csak olyan cég végezhet közszolgáltatást, amely több mint 50%-ban állami vagy önkormányzati tulajdonban van.

7.4.2. A vízvédelemmel és vízgazdálkodással kapcsolatos feladatok A vízügy kifejezés egyrészt a vízgazdálkodással kapcsolatosan igazgatási és hatósági feladatot ellátó szervek összességét, másrészt a vízgazdálkodás jogi szabályozását jelenti. A vízgazdálkodás magában foglalja a vizek mennyiségi és minőségi feltárását és védelmét, a vizek hasznosítását és hasznosítási lehetőségének megőrzését, a vizek többletéből és hiányából származó kár megelőzését, a kártételek elleni védelmet és védekezést, továbbá a használt vizek és szennyvizek összegyűjtését és megfelelő kezelését. Az Európai Parlament és a Tanács 2000/60/EK irányelve (2000. október 23.) a vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról. Az Európai Unió (EU) keretet ad a vizek védelmének: • szárazföldi felszíni vizek; • felszín alatti vizek; • átmeneti vizek és • parti tengervizek. Ez a keretirányelv különböző célkitűzéseket követ, mint például a környezetszennyezés megelőzése és csökkentése, a fenntartható vízhasználat elősegítése, a környezet védelme, a vízi környezet

120


javítása, valamint az áradások és aszályok hatásainak enyhítése. A keretirányelv végső célkitűzése, hogy 2015-re minden közösségi víz esetében elérjék a jó ökológiai és kémiai állapotot. 2010-től a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a vízárazási politika a fogyasztókat a vízkészletek hatékony felhasználására ösztönözze, és hogy a különböző gazdasági ágazatok hozzájáruljanak a vízszolgáltatás költségeinek megtérüléséhez, beleértve a környezetvédelmi és forrás felhasználási költségekét. A hazai jogrendszerben a fentiekben hivatkozott területet szabályozó főbb törvények: a környezet védelméről szóló 1995. évi LIII. törvény és a vízgazdálkodásról szóló 1995. LVII. törvény (a továbbiakban: Vgtv.). Az irányelv célkitűzései megjelennek ezekben a törvényekben, de a végrehajtás feltételei nem teljes körűen biztosítottak. A különböző alsóbb szintű jogszabályokban zömében megtalálhatók azok a követelmények, melyek a gyűjtőhálózatok és szennyvíztisztító telepek tervezésére, illetve üzemeltetésére vonatkoznak. A már említett vízgazdálkodásról szóló törvény és annak végrehajtási rendeletei teljes körűen előírják és szabályozzák az engedélyezési eljárást minden szennyvízkibocsátásra. Az eltérés az engedélyek érvényességi idejében, valamint az érzékeny területek besorolásában van. A helyi önkormányzatok kiemelkedő szerepet játszanak a szennyvíztisztításra vonatkozó irányelvben meghatározott feladatok biztosításában. A Vgtv.-ben illetve az azt módosító 2001. évi LXXI. törvényben foglalt feladatokon kívül helyi önkormányzati feladatként jelentkezik a beruházások előkészítése, a műszaki szakigazgatási vonal megerősítése, a csatornára való rákötési kötelezettség érvényesítése, az ipari előtisztítás elrendelése, az intézkedések végrehajtásának ellenőrzése (tervezett jogszabályok alapján), továbbá a megnövekedő jelentési adatszolgáltatási igények ellátása. Az önkormányzati törvény az önkormányzatok kötelező feladatává tette az egészséges ivóvízellátásról történő gondoskodást. A törvény hatálybalépését követően meghatározták a törvény által előírt feladat megvalósításának feltételeit. Ennek következtében napjainkban gyakorlatilag minden település rendelkezik vezetékes vízellátással, és a lakosság 98%-a ellátott. A szolgáltatott ivóvíz minősége egyes településeken néhány paraméterben elmarad az Európai Unió által elfogadott határértékektől. Az ivóvíz megfelelő minőségét a fogyasztói csapon kell biztosítani, ami érzékenyen érinti az önkormányzati tulajdonban és üzemeltetésben működő vízműveket. Az ivóvízminőség-javító feladatok végrehajtása önkormányzati feladatként jelentkezik. Sok kis lélekszámú településen kellett a szolgáltatott ivóvíz minőségének javítását elvégezni. Az önkormányzatok átfogó projekt keretei között, társulási formában, jelentős európai uniós támogatás felhasználásával próbáltak meg eleget tenni e kötelezettségeiknek. A programot eredetileg 2009. december 31-i határidőre kellett volna befejezni, azonban Magyarország három év hosszabbítást, derogációt kért, mivel erre az időpontra nem tudta teljesíteni, hogy például az egész ország területén literenként 10 mikrogramm alá csökkentse az ivóvíz arzéntartalmát. Az Európai Unió vízkeret irányelv végrehajtása, valamint a víziközmű-szolgáltatással kapcsolatos alapvető jogok és kötelezettségek meghatározása, a nemzeti víziközmű-vagyon védelme, a víziközmű-szolgáltatási ágazatokban a fenntartható fejlődés, az ivóvízkincs kíméletét szolgáló célok

121


teljesülése, a fogyasztóvédelem széles körű érvényesülését szolgáló víziközmű-szolgáltatási feltételek biztosítása, valamint a mindezek megvalósítását biztosító, az objektív, átlátható és egyenlő bánásmód követelményének megfelelő szabályozás kialakítása érdekében az Országgyűlés megalkotta a víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvényt. A víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény rendelkezéseinek jelentős része 2013. január 1-jével léptek hatályba, amely révén a víziközművek kizárólagos önkormányzati (állami) tulajdona érvényesül, a víziközművek létesítése, üzemeltetése kizárólagos önkormányzati tevékenységnek minősül, koncessziós kényszer érvényesül a nem kizárólagos nemzeti tulajdonú vállalkozások számára, míg vagyonkezelési kényszer érvényesül a kizárólagos nemzeti tulajdonú vállalkozások számára, a díjmegállapítás joga az önkormányzatok helyett a kormányzathoz került központosításra. Az önkormányzatokra, azok közigazgatásban betöltött szerepére vonatkozó külön uniós előírások nincsenek, működésüket közvetlenül uniós normák nem szabályozzák. Ennek ellenére a csatlakozással, jelenleg pedig a tagsággal járó kötelezettségek olyan új feladatokat róttak, rónak az önkormányzatokra, amelyeket új szemlélet és stratégia kialakításával lehet csak megoldani. Egyrészről készen kell állniuk az uniós jogszabályok betartására és végrehajtására, másrészről az Unió által nyújtott lehetőségek kihasználására, az uniós támogatások elnyerésére. Hiszen az önkormányzatok nemcsak a helyi közhatalom letéteményesei, hanem ugyanakkor jogalkotók, közszolgáltatások ellátói, vagyontárgyak tulajdonosai, vállalkozók, amely szempontokból a „Közösséghez” való tartozás szintén nagy kihívás.

122

KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA

Recommend Documents