KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA
ÖNKORMÁNYZATI KÖZIGAZGATÁS (tankönyv)
Budapest, 2012
NEMZETI KÖZIGAZGATÁSI INTÉZET
A tankönyvet megalapozó tanulmányok szerzői: I. fejezet: Dr. Barabás Zoltán II. fejezet: Dr. Bekényi József III. fejezet: Dr. Szabó Lajos IV. fejezet: Dr. Fürcht Pál V. fejezet: Dr. Szabó Lajos VI. fejezet Dr. Kara Pál VII. fejezet Szabó Hajnalka A tananyag hatályosítását elvégezte: Dr. Szabó Lajos (2007.) A tananyag hatályosítását elvégezte: Dr. Kerekes Edit (2010.) A tananyag hatályosítását elvégezte: I-V. fejezet Dr. Fürcht Pál (2012.) VI. fejezet Dr. Maiyalechné dr. Gregóczki Etelka (2012.) VII. fejezet Dr. Nyikos Györgyi (2012.) Lektorálta: Dr. Gyurita Rita (2012.)
Budapest, 2012 harmadik, javított kiadás
TARTALOMJEGYZÉK 1. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER ....................................................................................................... 7 1.1.
A magyar polgári önkormányzati rendszer vázlatos története ................................................. 7
1.2.
A tanácsrendszer kialakulása és jellemzői.................................................................................... 8
1.3.
Az európai önkormányzati rendszerek fejlődésének fő irányai................................................ 9
1.4.
A helyi önkormányzatok Európai Chartája ............................................................................... 11
1.5.
A helyi önkormányzás Alaptörvénybe foglalt alapjai .............................................................. 12
1.6.
A helyi önkormányzás gyakorlásának közvetlen módjai ........................................................ 14
2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK RENDSZERE ÉS EGYMÁSHOZ VALÓ VISZONYUK, FELADAT- ÉS HATÁSKÖREIK ............................................................................................................................................. 17 2.1.
A települési önkormányzatok jogállása ...................................................................................... 17
2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4.
Község.............................................................................................................................................. 17 Nagyközség..................................................................................................................................... 18 Város ................................................................................................................................................ 18 Megyei jogú város .......................................................................................................................... 19
2.2.
A megyei önkormányzat ............................................................................................................... 19
2.3.
A főváros és kerületei .................................................................................................................... 20
2.4.
A nemzetiségi önkormányzatok .................................................................................................. 21
2.5.
Az önkormányzatok együttműködése ........................................................................................ 23
2.5.1. 2.5.2.
Társulások Magyarországon ........................................................................................................ 23 Együttműködések és társulások az Európai Unió tagállamaiban........................................... 24
3. AZ ÖNKORMÁNYZATOK FELADATRENDSZERE......................................................................................... 27 3.1.
A feladat- és hatáskörök csoportosítása ...................................................................................... 27
3.1.1. 3.1.1.1 3.1.2. 3.1.2.1 3.1.3. 3.1.4.
Az önkormányzati feladat- és hatáskörök .................................................................................. 27 Önkormányzati feladat- és hatáskörök gyakorlása és átruházása .......................................... 29 Az államigazgatási feladat- és hatáskörök ................................................................................. 30 Államigazgatási feladat- és hatáskörök címzettje ..................................................................... 30 Az önkormányzati hatósági ügy .................................................................................................. 31 Kötelező és önként vállalt (fakultatív) önkormányzati feladat- és hatáskörök ..................... 31
3.2.
A feladat- és hatáskörök differenciált telepítése ........................................................................ 32
3.3.
A feladat- és hatáskörök önkormányzatok közötti átadása, átvétele ..................................... 32
3.3.1. 3.3.2.
Feladatvállalás települési önkormányzatok között ................................................................... 32 A főváros önkormányzati rendszerén belüli feladat- és hatásköri „mozgás” ....................... 33
4. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK SZERVEZETE ÉS MŰKÖDÉSE ...................................................................... 35 4.1.
A helyi önkormányzati képviselő ................................................................................................ 35
4.2.
A képviselő-testület működése .................................................................................................... 38
4.3.
A szervezeti és működési szabályzat .......................................................................................... 38
4.4.
A képviselő-testület ülései ............................................................................................................ 39
4.5.
A helyi jogalkotás ........................................................................................................................... 43
TARTALOMJEGYZÉK
4.6.
Bizottságok, részönkormányzatok............................................................................................... 45
4.7.
Polgármester, alpolgármester, tanácsnok ................................................................................... 47
4.8.
A jegyző ........................................................................................................................................... 52
5. AZ ÖNKORMÁNYZATOKKAL KAPCSOLATOS ÁLLAMI FELADATOK ......................................................... 55 5.1.
Az önkormányzati autonómia...................................................................................................... 55
5.2.
Az Országgyűlés törvényalkotó tevékenysége, az önkormányzati jogok és kötelezettségek meghatározása ................................................................................................................................ 56
5.3.
Az Országgyűlés döntéshozatali jogkörei a helyi önkormányzatokat érintő ügyekben ..... 56
5.4.
A köztársasági elnök és a helyi önkormányzatok ..................................................................... 57
5.5.
A Kormány és a helyi önkormányzatok ..................................................................................... 58
5.6.
A miniszterek és a helyi önkormányzatok ................................................................................. 59
5.7.
Az ágazati minisztériumok és az önkormányzatok .................................................................. 60
5.8.
Az Állami Számvevőszék és az önkormányzatok, valamint a külső ellenőrzési feladatok .......................................................................................................................................... 60
5.9.
Az önkormányzati jogok védelme ............................................................................................... 61
5.10.
Az önkormányzatok működése törvényességi ellenőrzésének és felügyeletének elvei ...... 62
5.11.
Az önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzése............................................... 63
5.12.
A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete ................................................................. 63
5.12.1. 5.12.2. 5.12.3.
A kormányhivatal szervezete, fő feladatai ................................................................................. 63 A kormányhivatal törvényességi felügyeleti feladat- és hatásköre ........................................ 65 Törvényességi ellenőrzés és felügyelet az Európai Unió egyes országaiban ........................ 69
6. AZ ÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSI RENDSZERE ............................................................................ 73 6.1.
Előzmények..................................................................................................................................... 73
6.1.1. 6.1.2. 6.1.3. 6.1.4.
Az önkormányzatok gazdálkodási rendjének megalapozása ................................................. 73 Az önkormányzati közszolgáltatás tartalma.............................................................................. 73 A helyi önkormányzatok államháztartáson belüli helye és kapcsolata az állami költségvetéssel ................................................................................................................................ 74 A helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozásának áttekintése .......................................... 75
6.2.
Az önkormányzatok saját bevételei ............................................................................................. 75
6.2.1. 6.2.2. 6.2.3. 6.2.4. 6.2.5.
A helyi adók .................................................................................................................................... 76 Saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj ....................................................................................... 78 Illetékbevétel ................................................................................................................................... 78 Vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel ........................................................... 78 Egyéb bevételek .............................................................................................................................. 78
6.3.
Az önkormányzatoknak átengedett központi adók.................................................................. 79
6.3.1. 6.3.2. 6.3.3. 6.3.4. 6.3.5.
Magánszemélyek jövedelemadója ............................................................................................... 79 Gépjárműadó .................................................................................................................................. 79 Termőföld bérbeadása ................................................................................................................... 79 Környezetvédelmi és szabálysértési bírság ................................................................................ 79 A helyi önkormányzatok központi alrendszerből származó forrásai a 2012. évben ............ 80
TARTALOMJEGYZÉK
6.4.
A helyi önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszere....................................................... 80
6.4.1. 6.4.2. 6.4.3. 6.4.3.1 6.4.3.2 6.4.3.3 6.4.3.4 6.4.4. 6.4.5. 6.4.5.1 6.4.6. 6.4.7.
Gazdálkodási felelősség ................................................................................................................ 81 A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárása ................................................................ 82 Az önkormányzatok költségvetése.............................................................................................. 83 A költségvetés tervezése ............................................................................................................... 87 Az előkészítési és koncepciókészítési szakasz ........................................................................... 88 A rendelettervezet összeállítása ................................................................................................... 88 A nemzetiségi önkormányzatok költségvetése.......................................................................... 89 Információ ....................................................................................................................................... 90 Ellenőrzés ........................................................................................................................................ 91 Belső pénzügyi ellenőrzés ............................................................................................................. 91 A helyi önkormányzatok gazdálkodásának külső ellenőrzése (számvevőszéki ellenőrzés) .......................................................................................................... 92 Könyvvizsgálók az önkormányzati rendszerben ...................................................................... 93
6.5.
Az önkormányzatok vagyona ...................................................................................................... 95
6.5.1.
Önkormányzati ingatlanvagyon kataszter ................................................................................. 96
7. AZ EURÓPAI UNIÓHOZ TÖRTÉNŐ CSATLAKOZÁS ÖNKORMÁNYZATI VONATKOZÁSAI MAGYARORSZÁGON .................................................................................................................................. 99 7.1.
A helyi jogalkotás törvényi keretei .............................................................................................. 99
7.1.1.
Közösségi joggal való harmonizációs kötelezettség helyi szinten .......................................... 99
7.2.
Az önkormányzatok csatlakozással összefüggő feladatainak teljesítése és kikényszeríthetősége ................................................................................................................... 100
7.3.
A szolgáltatások szabad áramlása a belső piaci irányelv tükrében ...................................... 100
7.3.1.1 7.3.1.2 7.3.1.3 7.3.1.4 7.3.1.5
Eljárások egyszerűsítése .............................................................................................................. 101 Egyablakos ügyintézési pontok ................................................................................................. 102 A letelepedés szabadsága............................................................................................................ 102 A határokon átnyúló szolgáltatások nyújtásának szabadsága .............................................. 102 Hatóságok közötti együttműködés ........................................................................................... 103
7.4.
Az európai közösségi szabályozás helyi önkormányzatokat érintő legfontosabb területei .................................................................................................................. 103
7.4.1. 7.4.2.
Hulladékgazdálkodás.................................................................................................................. 103 A vízvédelemmel és vízgazdálkodással kapcsolatos feladatok ............................................ 105
1. A helyi önkormányzati rendszer A jogállamokban az önkormányzattal rendelkező (autonóm) szervezetek is biztosítják a civil társadalom létét és működését, a szakmai, kulturális stb. tevékenység önálló szerveződését. Az önkormányzatok közül is kiemelkednek azok, amelyeknek a tevékenységét a jogszabályok közérdekűnek minősítik, és ennek alapján sajátos jogi (alkotmányjogi) státust biztosítanak számukra. Az egyesületi, egyházi és az érdekképviseleti (szakmai) önkormányzatok mellett az állam garantálja az olyan intézmények önállóságát is, amelyek közhatalmi eszközökkel nem igazgathatók (pl. Tudományos Akadémia, egyetemek). Az önkormányzatok között az államélet fontos elemei a helyi önkormányzatok, amelyek a helyi közügyek demokratikus intézését biztosítják. A helyi önkormányzati rendszer része az állami szervezetrendszernek, és fontos eleme a hatalmi tagozódásnak.
1.1.
A magyar polgári önkormányzati rendszer vázlatos története
A XIX. században alakult ki Magyarországon a modern polgári államnak megfelelő önkormányzati típusú helyi közigazgatási rendszer. A helyi önkormányzatok feladatait egyrészt a vármegye, mint területi önkormányzat, másrészt a törvényhatósági jogú város látta el. E két szervet közösen törvényhatóságnak nevezték, amelynek élén a főispán állt. A vármegyék hatáskörét három csoportra lehet osztani: a) saját belügyeikben önállóan intézkedtek; b) ellátták az állami (közigazgatási) feladatokat, és c) politikai ügyekkel is foglalkozhattak, azaz országos kérdésekben véleményt nyilváníthattak és azt a kormánnyal közölhették. A vármegye ügyeit testületi és egyedi szervek látták el. A vármegye testületi szerve a törvényhatósági bizottság volt, amely fél részben a legtöbb adót fizető virilis, illetve választott tagokból állt. A törvényhatósági bizottság döntött költségvetési kérdésekben és a fontosabb személyi ügyekben is. A XIX. század végére egyre inkább kiépülő önkormányzati és állami szervek közötti összhang biztosítását látta el a közigazgatási bizottság. Feladata a másodfokú hatósági ügyek intézése volt, amelyet különböző bizottságai (választmány) láttak el. Az alispán volt a törvényhatóság első számú tisztségviselője, és ellátta a testületek hatáskörébe nem utalt ügyeket. Vezette a közigazgatást, és főnöke volt a főtisztviselői karnak is. Helyettese a vármegyei főjegyző volt. A Kormány érdekeit mindkét törvényhatóság élén a főispán látta el. A főispánt a tagság nevezte ki és mentette fel, de megbízatása a kormányhoz kötődött. A főispán egyben elnöke volt az önkormányzati bizottságoknak, döntésüket egyet nem értése esetén felfüggesztették. Felügyelte az önkormányzatok tevékenységét, közvetlenül intézkedhetett állami döntések végrehajtása érdekében. A területi önkormányzatok legkisebb egységei a községek (kisközségek, nagyközségek és rendezett tanácsú város) voltak. A kis- és nagyközségek a járási igazgatás keretébe tartoztak, felügyeletüket a főszolgabíró látta el, aki egyben elsőfokú jogkört is gyakorolt. A község legfőbb szerve a községi képviselő-testület, a városokban a tanács volt. A rendezett tanácsú városokban az önkormányzat első számú tisztségviselője a polgármester, a többi községben a községi bíró volt. Az adminisztratív hivatali szervezet, községi elöljáróság vezetője a jegyző (körjegyző). Az elöljáróság csekély állami feladatokat látott el, csak egyes ügyekben (pl. kisajátítás, gyámügy) jártak el elsőfokú szervként. Az egyesített Székesfőváros, Budapest közigazgatási rendszeréről külön törvények rendelkeztek, a fővárost érintő jogalkotás alapvetően megegyezett a törvényhatósági jogú városokra vonatkozó rendelkezésekkel, de emellett figyelembe vette a főváros sajátos helyzetét is. A főpolgármester a kormány képviselője volt, akit a közgyűlés választott a kormány által javasolt három személy közül. A közgyűlés választotta az önkormányzat elsőszámú tisztségviselőjét, a polgármestert.
7
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A fővárosi közgyűlés széles feladatkört kapott, és határozott a fővárost érintő ügyekben. A város területi kiterjedése indokolta, hogy az igazgatási feladatok ellátása a fővárosban decentralizáltan történjen. Ennek érdekében állították fel a fővárosi kerületi igazgatási szerveket, a kerületi választmányokat. A kerületi önkormányzati szervek azonban korlátozott jogkörrel rendelkeztek: általában csak javaslattételi, véleményezési jogkörrel. A korabeli magyar közigazgatási rendszer összhangot biztosított az önkormányzati és az állami igazgatási feladatok között. A „laikus részvételt” igénylő önkormányzati igazgatás az alsó fokú települési szintre volt jellemző, míg az állami közigazgatás középfokon, területi szinten került előtérbe. A dualizmus idején kialakult közigazgatási, önkormányzati rendszer a hazai hagyományoktól vezérelt, nem másolta az akkori osztrák rendszer igazgatási megoldásait sem. Az intézmények a tanácsrendszer bevezetéséig fennmaradtak, a két világháború között lényegesen nőtt a főispán felügyeleti szerepe. Az önkormányzatok felett megvalósuló törvényességi felügyelet kiszélesítését jelentette a két világháború között kiteljesedő feloszlatási jog, amely abban az esetben is megillette a kormányt, ha az önkormányzat nem csak törvényellenes, hanem az állam érdekeit veszélyeztető magatartást tanúsított. A XIX. század utolsó éveiben felállították a Közigazgatási Bíróságot, amely tételesen meghatározott ügyekben döntött. Az államigazgatási feladatok is fokozatosan kerültek át a kormányzattól függő szakigazgatási (dekoncentrált) szervezethez. E szervek többnyire csak járási szintig épültek ki, azonban koordinációjuk egyre kevésbé volt biztosított a Közigazgatási Bizottság által. A XX. század első harmadában már külön jogállással rendelkeztek, vezetőik nem tartoztak a közigazgatási bizottságba.
1.2.
A tanácsrendszer kialakulása és jellemzői
A második világháború utolsó évében és az ezt követő időszakban fokozatosan alakult ki a helyi hatalomgyakorlás szocialista típusú formája. A második világháborút követő gazdasági és politikai rendszerváltoztatás némi reményt adhatott az önkormányzati rendszer, a demokratikusan működő helyi hatalomgyakorlás kiépítésére. Az 1949-ben elfogadott Alkotmány azonban az államhatalom egységét vallotta, és felszámolta a korábbi polgári államban kialakult önkormányzati rendszert. Helyébe a szovjet típusú igazgatási rendszer, a tanácsrendszer lépett. Ennek nem felelhetett meg a korábbi önkormányzati rendszer, amely összes hibáival együtt a hatalommegosztás elvét követte. A tanácsrendszer kialakításakor már nem beszélhettünk politikai pluralizmusról, a tanácsok a pártállami struktúrának megfelelően az államigazgatási feladatok megvalósítását szolgáló, helyi végrehajtó igazgatási szervek voltak. Az 1949-ben elfogadott Alkotmány szerint valamennyi igazgatási területen (megye, járás, város, község és városi kerület) tanácsok működtek. Fő feladatuk a gazdasági feladatok szervezése és igazgatása volt, és biztosították a központi jogszabályok végrehajtását. Működésük elve a demokratikus centralizmus volt, amely biztosította a felsőbb szinten elhelyezkedő szervek felügyeleti jogát, amely a döntések megváltoztatását, megsemmisítését is jelentette. Ezt a tanácsok csak jogszerűségi okokból, míg a Kormány célszerűségi szempontból is gyakorolhatta. A tanácsok végrehajtó és igazgatási szervei a végrehajtó bizottságok voltak, amelyek kettős alárendeltségben, egyrészt saját tanácsuknak, másrészt a felettes végrehajtó bizottságnak alárendelten működtek. A végrehajtó bizottság irányította az azonos vagy alacsonyabb szintű szakigazgatási szervek (kereskedelem, föld-, építés-, vízügy stb.) tevékenységeit is.
8
Önkormányzati közigazgatás 1. A helyi önkormányzati rendszer
A tanácsi szakigazgatási szervek – az általános hatáskörű végrehajtási bizottságokkal ellentétben – különös hatáskörű szervként ellátták az államigazgatási (hatósági) feladatokat, másrészt irányították a tanácsi intézményeket (óvodákat, iskolákat stb.) és a tanács által alapított vállalatokat is. Hatósági jogkörükben ellenőrző tevékenységet láttak el pl. a szövetkezetek vagy a kiskereskedelem egyes területei felett. A hatósági másodfokú tevékenységét a felettes szakigazgatási szervek, míg a működésük törvényességi felügyeletét a végrehajtó bizottság látta el. Sajátos szervként működtek a szakigazgatási intézmények, feladatkörükben államigazgatási és szolgáltató jellegű feladatok végrehajtásáról gondoskodtak. E szervek között példaképp említhetők a földhivatalok és a közegészségügyi szervek. Míg az első két tanácstörvény (1950. évi I. és 1954. X. tv.) a tanácsok tömegszervezeti jellegét hangsúlyozva a tanácsokat államhatalmi szervnek tekintette, az 1971. évi I. tv. államigazgatási szervként határozta meg a tanácsokat, és azok népképviseleti önkormányzati jellegét is hangsúlyozta. A törvényi szinten megfogalmazott önkormányzati jelleg az adott társadalmigazdasági folyamatok miatt csak formális lehetett. A tanácsok közötti alárendeltségi viszony ugyan megszűnt, azonban a végrehajtó bizottságok továbbra is kettős alárendeltségben működtek. Az igazgatási feladatokat ellátó szakigazgatási szervek kettős irányítási viszonya is változatlan maradt, amely a központi befolyást biztosította. A megyei tanácsok szerepe elsődlegesen a központi feladatok végrehajtására, illetve az alsóbb szintű tanácsok érdekképviseletének ellátására szorítkozott. Meghatározó volt a megyének pénzügyi elosztó mechanizmusában, a fejlesztésekben való részvétel is. A tanácsi rendszer demokratizálását jelentette 1971-ben a járási tanácsok, majd később a járási hivatalok megszüntetése. Ezzel az addigi három fokozatú tanácsi és igazgatási rendszer két fokozatúvá vált. Az 1980-as években a tanácsrendszer szervezete, átalakítása felgyorsult. 1983. december 31ével megszűntek a járási hivatalok, ami egyben a járásnak, mint állami területi beosztási egységnek a megszűnését is jelentette. A volt járások szerepét a városok vették át, az úgynevezett városkörnyéki igazgatási rendszer kialakításával egy időben. 1988-tól 4 megyében kísérleti jelleggel megszüntették a városkörnyéki igazgatást, és kialakultak a készintű igazgatási struktúrák, 1990-re ez vált általánossá. A tanácsi igazgatási rendszer sajátossága volt, hogy a kisebb lakosú települések nem rendelkeztek önálló tanácstestülettel, magas volt az úgynevezett községi közös tanácsok száma. Ezeken a nem székhely településeken elöljáróságok működtek, amelyek korlátozott és szűk körű hatáskörrel rendelkeztek. Bár a tanácsrendszer ugyanúgy rendelkezett választott testületekkel (tanács) és tisztségviselőkkel, azonban feladat- és hatáskörük meghatározásában jelentős volt a miniszteri szintű szabályozás, amely akár határozati formában is történhetett. Önállóságuk gazdasági értelemben is korlátozott volt, hiszen tulajdonosi jogokkal csak korlátozottan rendelkezhettek, csak kezelői jog illette meg őket. A magyar tanácsrendszer – a rendszer adta lehetőségek keretei között – a többi népi demokratikus országokhoz viszonyítva a legdemokratikusabb volt. A választási és a képviseleti rendszer 1980-as években lezajló, fokozatos reformja sem hozhatott azonban alapvető változásokat.
1.3.
Az európai önkormányzati rendszerek fejlődésének fő irányai
Az európai önkormányzati rendszerek töretlenebb fejlődési folyamatot mutatnak, mint a magyar vagy a volt népi demokratikus országok helyi szerveinek fejlődése.
9
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Ez azonban nem jelenti azt, hogy valamely önkormányzati rendszer mintaként tekinthető, hiszen a konkrét közigazgatási rendszerek működését az adott ország sajátosságai, társadalmigazdasági körülményei, történeti hagyományai stb. határozzák meg. Minden ország közigazgatási rendszere tehát más és más, azonban a közös jellemzők alapján a közigazgatás-tudomány több rendszertípust különböztet meg. A leggyakrabban használt felosztás megkülönbözteti az angolszász (amerikai) és az európai (kontinentális) rendszereket. Az európai rendszer tovább osztható a skandináv, a francia és a vegyes típusú önkormányzati rendszerekre. Az angol típusú önkormányzati rendszer jellemzője, hogy a helyi ügyek terjedelme viszonylag szűk, a helyi igazgatás erősen megosztott. A szélesebb felelősségű önkormányzati szervek mellett a helyi közszolgáltatásokat speciális körzeti hatóságok biztosítják. Ezek a köztestületek testületi irányítás alatt állnak, amelyek tagjai a szolgáltatást igénybe vevők, az önkormányzatok képviselői és a miniszter által delegáltak. E rendszer sajátossága, hogy a nagyvárosi térségeket leszámítva a falusi tanácsok (parish council, meeting) csekély önkormányzati hatáskörrel rendelkeznek, funkciójuk a körzeti és a megyei önkormányzatok felé való érdekközvetítés. A városi szint széles felelősségi körrel rendelkezik, azokban az önkormányzati feladatokat elsősorban a területi (megyei) szintű önkormányzatok látják el. A megye által ellátott feladatokat az igazgatóságok biztosítják a megyén belül kialakított szolgáltatási körzetekben. A skandináv modell sajátossága a helyi önkormányzatok széles felelősségi köre. Az önkormányzati rendszer egymással alá-fölérendeltségi viszonyban nem álló települési és megyei önkormányzatokból áll. A települési szint jellemzője a nagyfokú integráltság, amelyet az is bizonyít, hogy a települési önkormányzatok száma nem éri el a háromszázat, viszont az átlagos népsűrűség meghaladja a harmincezer fős átlagot. A megye – hasonlóan a településekhez – elsősorban az egészségügyi feladatok ellátását biztosítja, azonban jelentős feladatai vannak a közoktatás és a tömegközlekedés területén is. Különleges státusa van két városnak (Göteborg, Malmö), amely területén ellátja a települési feladatok mellett a megyei feladatokat is. Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a megyékben működő kormányhivatalok látják el, amelyek biztosítják az önkormányzatok bevonásával a területfejlesztési feladatokat. Az elmúlt években a hatáskörök további decentralizációja érdekében regionális önkormányzatok alakultak kísérleti jelleggel, amelyek több feladatot vettek át a kormányhivataloktól (pl. területfejlesztés, közoktatás). A francia típusú önkormányzati rendszer arra az alapelvre épül, hogy a helyi önkormányzatok a helyi közügyek széles körét fogják át. Az átfogó felelősségű (comprehensive) önkormányzati rendszer további jellemzője, hogy kivételesen láthatnak el önkormányzati feladatot állami vagy speciális hatóságok. A községi, a települési szintű önkormányzatok száma magas, általában minden település rendelkezik önkormányzati jogokkal. Ennek viszont általában az a következménye, hogy a községi szint nem rendelkezik átfogó felelősségi körrel, a hatáskörök nagyobb részét a nagyobb teljesítőképességű önkormányzatok (városok), illetve a megye látják el. Jellemzője ennek az önkormányzati rendszernek, hogy kialakultak a regionális (tartományi) szintek. Az önkormányzati feladatellátást a társulási rendszer is segíti, amely lehet egycélú vagy többcélú társulás. Speciális önkormányzati rendszerrel bír Párizs és emellett az ún. nagyvárosok (pl. Lyon és Marseille) is, amelyek előbb csak igazgatási, majd később önkormányzati feladatokat is elláttak. A megyei (területi) önkormányzatok feladata kettős: egyrészt ellátják a hatáskörükbe utalt közszolgáltatások szervezését, másrészt felügyelik az alsóbb szintű önkormányzatok tevékenységeit. 10
Önkormányzati közigazgatás 1. A helyi önkormányzati rendszer
Az önkormányzatok felett erős állami kontroll érvényesül, amelyet a prefektusi rendszer biztosít. A prefektus egyidejűleg látta el az állami (dekoncentrált) igazgatási és az önkormányzati igazgatási apparátus felügyeletét. Az 1980-as években végrehajtott közigazgatási reform következtében szerepe átalakult, bizonyos feladatkörök ellátása az önkormányzatokhoz került. A prefektus által korábban gyakorolt előzetes normakontroll helyett az utólagos törvényességi ellenőrzés rendszere alakult ki, és az önkormányzati döntések felülvizsgálatát a közigazgatási hatóságok látják el.
1.4.
A helyi önkormányzatok Európai Chartája
Az Európa Tanács célkitűzései közé tartozik a közös nyugat-európai országok demokratikus értékeinek megőrzése, fejlesztése és terjesztése. Az 1957-ben létrehozott Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzatok Állandó konferenciája a tagországok önkormányzatainak érdekvédelmi és közvetítő szerve. Az Állandó Konferencia különböző ajánlásokat terjeszt az Európa Tanács, illetve a tagországok felé, annak érdekében, hogy összefoglalja az egyes intézmények közös vonásait is követendő értékeit. Ezen ajánlások alapján a tagországok saját elhatározásuk alapján vállalják a Chartában megfogalmazott kötelezettségeket, illetve azok meghatározott részét. A Charta tehát olyan ismérvek „minimumgyűjteménye”, amely alapján eldönthető, hogy egy adott ország helyi önkormányzati rendszere megfelel-e a szabad és demokratikus, plurális alapon működő önkormányzati rendszer követelményének. Az Egyezményt aláíró ország, a Charta első részéből magára nézve legalább húsz szakaszt kötelezőnek ismer el, amelyek közül tízet, a Charta által megjelölt szakaszokból kell kiválasztani. Magyarország a kelet-európai országok közül elsőként vállalta a Chartában megfogalmazott elveket, beépítette a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény rendelkezései közé, és az 1997. évi XV. törvénnyel emelte törvényeink sorába. A Charta preambuluma rögzíti, hogy a helyi önkormányzatok minden demokratikus rendszer egyik alapintézményét képezik, melyek révén az állampolgárok gyakorolhatják a közügyekben való részvételükhöz való jogukat, amely legközvetlenebbül helyi szinten történik. A hatékony és az állampolgárokhoz közelálló igazgatási struktúra csak a tényleges hatáskörrel rendelkező önkormányzatok működése során biztosítható. A Charta alapján a helyi önkormányzás jogát olyan testületek gyakorolhatják, amelyek tagjait szabad, titkos szavazással választják. Csak az ily módon, demokratikusan létrejövő döntéshozó szervek rendelkezhetnek széles körű autonómiával. Az így megválasztott képviselő-testület jogosult önkormányzati ügyekben dönteni, meghatározni a feladatok ellátásának módját és eszközeit is. A Charta tartalmazza, hogy az önkormányzás elveit a belső jogban rögzíteni kell, mégpedig a lehető legmagasabb szinten, ha az lehetséges, az Alkotmányban. A helyi önkormányzás olyan jog és egyben képesség is, hogy a közügyek lényegi részét érintően a lakosság érdekében saját hatáskörökben igazgassák és szabályozzák. Rögzíti a 3. cikkely, hogy a helyi önkormányzáshoz való jogot csak demokratikus elvek alapján választott testületek, illetve a választópolgárok közvetlenül gyakorolhatják. A testületeknek biztosítani kell azt a lehetőséget, hogy nekik felelős végrehajtó szervekkel rendelkezzenek. A helyi önkormányzás terjedelme határozza meg azokat a kereteket, amelyek között a helyi szervek gyakorolják feladataikat, meghatározva azok korlátait is. 11
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A feladatok megállapítását elsődlegesen az Alkotmányban vagy törvényben kell rendezni, azonban ez nem zárja ki, hogy az önkormányzatok kivételesen speciális feladat- és hatáskört lássanak el. Garanciát kell adniuk az aláíró államoknak arra is, hogy biztosítják a helyi közügyek vállalását, azt, hogy a helyi önkormányzat teljes döntési jogosultsággal rendelkezzen olyan ügyekben, amelyek nem tartoznak más szerv hatáskörébe. Az önkormányzat hatásköre általában teljes és kizárólagos, ami biztosítja, hogy azt az állami (központi) szervek nem vonhatják el, és nem korlátozhatják. A demokratikusan működő jogállam ismérveiből kiindulva az önkormányzatok véleményét ki kell kérni olyan ügyekben, amelyek azokat közvetlenül érintik. Szintén garantált az önkormányzatok működési területének, közigazgatási határainak megváltoztatásához véleményük kikérése, vagy a helyi népszavazás lehetősége. A Charta biztosítja az önkormányzatok szabad egyesülésének jogát, valamint meghatározza az önkormányzatok állami felügyeletének korlátait. Garanciális szabály, hogy a felügyelet terjedelmét és módját lehetőleg törvényben, illetve az Alkotmányban kell rögzíteni, és az csak törvényességi célokra terjedhet ki, kivételes esetekben tartozhat a felügyelet körébe célszerűségi vizsgálat. A Charta rögzíti továbbá a helyi önkormányzatok feladatainak megfelelő igazgatási szervek és források biztosítását, a helyi feladatok gyakorlásának feltételeit. Kimondja azt az elvet is, mely szerint az önkormányzatok hatáskörük szabad gyakorlása, érdekük védelme érdekében bírósághoz fordulhatnak.
1.5.
A helyi önkormányzás Alaptörvénybe foglalt alapjai
Az Országgyűlés 2011. április 18-i ülésén alkotta meg Magyarország Alaptörvényét, amely 2012. január 1. napján lépett hatályba. Az Alaptörvény rendelkezésének megfelelően az Országgyűlés sarkalatos törvényként fogadta el a 2011. évi CLXXXIX. törvényt Magyarország helyi önkormányzatairól, ennek egyes rendelkezései 2012. január 1. napján, egy rendelkezése április 15-én lépett hatályba. Néhány rendelkezés kivételével továbbra is hatályos a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.). Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Ötv.2.) meghatározott részei pedig (döntően a járások, járási hivatalokról szóló külön törvénnyel összefüggésben) 2013. január 1. napján lépnek hatályba, a további részek a 2014. évi önkormányzati választásokkal. Ekkor veszti hatályát az Ötv. Következésképpen három évig két törvényünk szól a helyi önkormányzatokról. Ez a tankönyv a 2012. január 1-jén, és április 15-én hatályos rendelkezéseknek megfelelően aktualizált anyagot tartalmazza. Az Országgyűlés – Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény preambulumában - elismeri és védi a helyi választópolgárok közösségének önkormányzáshoz való jogát. Hangsúlyozza, hogy a helyi önkormányzatok az egységes állami szervezet részeként hozzájárulnak az Alaptörvényben foglalt államcélok megvalósításához, elősegítik a jogszabályi kötelezettségek teljesítését. Az Országgyűlés tisztelettel adózva hazánk haladó önkormányzati hagyományai előtt, az Alaptörvényben meghatározott jogok teljesítése, a helyi önkormányzáshoz szükséges feltételek megteremtése, a nemzeti együttműködés erősítése, a települések önfenntartási képességének elősegítése, valamint a helyi közösség öngondoskodásra való képességének erősítése érdekében – figyelembe véve a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában foglalt alapelveket – az Alaptörvény végrehajtására, az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdése, az 51. § (2) és (3) bekezdése tekintetében az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése alapján alkotta meg a törvényt Magyarország helyi önkormányzatairól.
12
Önkormányzati közigazgatás 1. A helyi önkormányzati rendszer
Az Alaptörvény határozza meg a helyi önkormányzatok alkotmányos alapjait. Az állam területi tagozódásról úgy rendelkezik, hogy Magyarország fővárosa Budapest, Magyarország területe megyékre, városokra és községekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók. Az Alaptörvény fontos alapelve szerint a közhatalom forrása a nép, a nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. Az Alaptörvény 21. cikke szerint Magyarországon a helyi közügyek intézésére és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. Az önkormányzati rendszer stabilitását szolgálja az, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg. A helyi önkormányzati képviselőket és a polgármestereket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkaltos törvényben meghatározott módon, öt évre választják. A helyi önkormányzati képviselőknek és a polgármestereknek az Alaptörvény hatálybalépését követő első általános választására 2014 októberében kerül sor, az ezt követő általános önkormányzati választás az európai parlamenti képviselők választásával egy napon történik. A képviselő-testület megbízatása a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választásának napjáig tart. Jelöltek hiányában elmaradt választás esetén a képviselő-testület megbízatása meghosszabbodik az időközi választás napjáig. A polgármester megbízatása az új polgármester megválasztásáig tart. A képviselő-testület – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – kimondhatja a feloszlását. Az Országgyűlés a Kormány – az Alkotmánybíróság véleményének kikérést követően előterjesztett – indítványára feloszlatja az alaptörvény-ellenesen működő képviselőtestületet. A feloszlás és feloszlatás a polgármester megbízatását is megszünteti. Az Alaptörvény meghatározza a helyi önkormányzatok alapvető feladat-és hatásköri csoportjait. A helyi önkormányzati feladatokat és hatásköröket a képviselő-testület gyakorolja. A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között: rendeletet alkot, határozatot hoz, önállóan igazgat, meghatározza szervezeti és működési rendjét, gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, figyelemmel arra, hogy a helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja, meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik. Törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti, e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat, dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről,
13
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat, a feladat-és hatáskörrel rendelkező kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat,
szervtől
tájékoztatást
kérhet,döntést
szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdekképviseleti szövetséget hozhat létre, feladat és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek, törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol. A helyi önkormányzat részére kötelező feladat-és hatáskört törvény állapíthat meg. A helyi önkormányzat kötelező feladat-és hatáskör ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult. Törvény elrendelheti a helyi önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását. A helyi képviselő-testületet a polgármester vezeti. A megyei képviselő-testület elnökét a megyei képviselő-testület a saját tagjai közül választja megbízatásának időtartamára. A polgármester és a megyei képviselő-testület elnöke önkormányzati feladatain kívül törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet alapján kivételesen államigazgatási feladat-és hatáskört is elláthat. A képviselő-testület sarkalatos törvényben meghatározottak szerint bizottságot választhat és hivatalt hozhat létre. Az Alaptörvény határozza meg a helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörét is, a helyi jogalkotás alkotmányos követelményeit. Ennek értelmében: feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. Az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. A helyi önkormányzat és az állami szervek a közösségi célok elérése érdekében együttműködnek. A Kormány a fővárosi és a megyei kormányhivatalok útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét.
1.6.
A helyi önkormányzás gyakorlásának közvetlen módjai
Az Alaptörvény 31. cikke alapján a helyi önkormányzat feladat-és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani. A helyi önkormányzáshoz való jogot a választópolgárok közössége vagy az általa választott képviselő-testület útján közvetve, vagy közvetlenül, a helyi népszavazás és népi kezdeményezés útján gyakorolják (gyakorolhatják). A helyi önkormányzás folyamatos gyakorlását a képviselő-testület és a polgármester látja el. Ehhez képest kivételes, ritkábban előforduló forma a népszavazás intézménye. A népszavazáson és a népi kezdeményezésen ugyanazon személyi kör vehet részt, mint az önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, azaz a helyi választópolgárok. A helyi népszavazás formáját tekintve lehet ügydöntő és véleménynyilvánító. Az Ötv. meghatározza a népszavazás eseteit és korlátait is. Kötelező népszavazási tárgykörök lettek azok az ügyek, amelyek a helyi önkormányzás alapjait, kereteit érintik.
14
Önkormányzati közigazgatás 1. A helyi önkormányzati rendszer
Ezek között említhető a községegyesítés és a községegyesítés megszüntetése, új község alakításának, illetve társult képviselő-testület alakításának illetve az abból való kiválásnak a kezdeményezése. Ezekben az esetekben a népszavazáson az érintett településrész (község) választópolgárai vehetnek részt. Nem tűzhető ki helyi népszavazás: a költségvetésről, a helyi adónemeket illetőleg mértéküket megállapító rendeletek tárgyában, a képviselő-testület hatáskörébe tartozó szervezeti, működési és személyi kérdés, valamint a képviselő-testület önfeloszlatása tárgyában. Helyi népszavazás kezdeményezésére jogosultak: a települési képviselők legalább egynegyede, a képviselő-testület bizottsága, a helyi társadalmi szervezet vezető testülete, az önkormányzati rendeletben meghatározott választópolgárok legalább 10, legfeljebb 25%-a.
számú
választópolgár,
a
A népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint a fele szavazott, és eredményes, ha a szavazóknak több mint a fele a feltett kérdésre azonos választ adott. Ha a népszavazás érvényes és eredményes, a képviselő-testület nem térhet el ettől, más tartalmú döntést nem hozhat. Ellenkező esetben a döntés „visszaszáll” a testületre, amely önállóan dönthet az ügyben. Ha a népszavazást a kezdeményezők vagy a testület meg kívánja ismételni, erre akkor van lehetőség, ha a népszavazás kezdeményezése egy éven túli időpontban történik. A helyi népi kezdeményezés lényege, hogy a választópolgárok a képviselő-testület elé vihessék valamely ügy megtárgyalását, amelynek eldöntése a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, a testület a kérdést valamilyen okból nem kívánta tárgyalni, de a lakosság igényli az önkormányzat képviselő-testületének a döntését az adott ügyben. A helyi népi kezdeményezést a népszavazásnál kevesebb választópolgár (5-10% az alsó-felső, önkormányzati rendeletben rögzítendő határ) kezdeményezheti, mint a helyi népszavazást. A képviselő-testület köteles megtárgyalni azt a kezdeményezést, amit a rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezett. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a testület a kezdeményezők által megfogalmazott ügyben azonos álláspontot foglal el, azaz nincs olyan döntési „kényszerben”, mint a népszavazás intézményénél. Jelezzük, hogy a tankönyv aktualizálásakor már az Országgyűlés előtt volt a népszavazás kezdeményezéséről szóló törvényjavaslat, amely változásokat kezdeményez a helyi népszavazás ügyében is. Elfogadása esetén erről a tárgyról már nem a helyi önkormányzatokról szóló törvény rendelkezik majd, de a tananyagnak része. A választópolgároknak a fenti formákon túl egyéb lehetőségeik is vannak a közvetlen módon való hatalomgyakorlásban történő részvételre. A képviselő-testület 500 lakoson aluli községben a falugyűlés hatáskörébe utaltathatja a népszavazást, ha azon a választópolgárok több mint a fele jelen van. Ebben az esetben a népszavazás csak akkor tekinthető eredményesnek, ha az érvényesen szavazók több mint a fele igennel, a megfogalmazott kérdésre azonos válasszal szavazott. Sajátos részvételi formának tekinthető a képviselő-testület által tartott közmeghallgatás. Az Ötv. rendelkezései szerint minden önkormányzatnak évente egy alkalommal, előre meghirdetett időpontban közmeghallgatást kell tartania. Ez az intézmény biztosítja, hogy a helyi választópolgárok közvetlenül tehessenek javaslatokat, fogalmazzanak meg kérdéseket a képviselő-testület tagjai és köztisztviselői felé. 15
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A feltett kérdésekre, javaslatokra a közmeghallgatáson, vagy legkésőbb tizenöt napon belül válaszolni kell. A közmeghallgatás tartásának részletes szabályait a Szervezeti és Működési Szabályzat tartalmazhatja. A közmeghallgatáson a képviselő-testület tagjainak meg kell jelenniük. A helyi közügyekre összpontosító önkormányzati közmeghallgatás nem azonosítható a hatósági ügyekben, a nyilvánosság véleményének megismerése érdekében összehívott, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban Ket.) 63. §-án alapuló hatósági közmeghallgatással.
16
2. A helyi önkormányzatok rendszere és egymáshoz való viszonyuk, feladat- és hatásköreik Magyarország területe a fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. A főváros kerületekre tagozódik, a városokban pedig kerületek alakíthatók. Önkormányzati rendszerünkben az önkormányzatok jogai egyenlőek, a különböző típusú önkormányzatoknak azonban egymástól eltérő kötelezettségei lehetnek. Az állam területi tagozódásához képest az önkormányzatok típusai két szinten – települési és területi szinten – helyezkednek el. Települési önkormányzat a községi, a városi, a megyei jogú városi önkormányzat, míg területi önkormányzat a megyei önkormányzat. Az ország fővárosa a települési önkormányzatokhoz képest sajátos törvényi szabályozást mutat, különleges helyzeténél fogva többletfunkciókat lát el. A főváros esetében egy településen (Budapest) több (23) önálló, egymással együttműködő települési típusú kerületi önkormányzat működik a fővárosi közgyűlés mellett. A közigazgatási kistérség a legalapvetőbb gazdasági, közszolgáltatási, igazgatási kapcsolatfajtákat fogja át. A kistérség azonban nem önálló közigazgatási szint, hanem tudatosan szervezett keret a települések közötti együttműködésre, a térséget összekapcsoló közfeladatok teljesítésére. A többcélú kistérségi társulás létrehozásának feltételeit, a térségi együttműködést igénylő egyes feladatokat és hatásköröket a 2004. évi CVII. törvény tartalmazza. Jelezzük, hogy a tervek szerint 2013. január 1-jétől járásokat, járási hivatalokat hoznak létre. (Ekkor lép hatályba az Ötv.2. rendelkezéseinek nagy része.)
2.1.
A települési önkormányzatok jogállása
2.1.1. Község A helyi önkormányzati rendszerben a község olyan település, amelyet közjogi eljárás keretében a köztársasági elnök községgé nyilvánít, s amelyet ennek alapján megillet a helyi önkormányzás joga. A községgé nyilvánítás feltételeit, eljárási rendjét az Ötv. szabályozza. A területszervezési eljárásról az Országgyűlés külön törvényt alkotott. Új község alakulhat olyan településrészből, amely még nem volt község, de új község alakulhat úgy is, hogy a köztársasági elnök megszünteti a korábbi községegyesítést. A helyi választópolgárok kezdeményezésére új község alakítható az olyan elkülönült, legalább háromszáz lakosú lakott településrészből, amely képes az önkormányzati jogok gyakorlására. Az új község alakításának együttes feltételei tehát:
az elkülönült településrész legyen önálló, rendelkezzen saját arculattal,
a településen legalább háromszáz lakos éljen,
az új önkormányzat legyen képes feladatainak, a helyi közügyeknek az ellátására.
Az Ötv. szerint az új község alakításának kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészen lakó települési képviselőkből, esetleg más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére, szakértői vélemény alapján a község elnevezésére, a közösségi vagyon, a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére.
17
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Az önkormányzatiság sine qua non-ja (ami nélkül nem létezik önkormányzatiság) a kötelező feladatokról, azaz az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról való gondoskodás képességét, a nemzetiségek jogai érvényesülésének biztosítását jelenti.
2.1.2. Nagyközség A község és a nagyközség között az önkormányzati funkciókat illetően nincs alapvető különbség. A nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzat (adott esetben a nagyközség) több kötelező feladat és hatáskör ellátására lehet képes. A nagyközségi címet azon települések képviselő-testületei használhatják, amelyek az Ötv. hatálybalépésekor nagyközségi tanácsok voltak, továbbá amelyek területén legalább ötezer lakos él. Az önkormányzati törvény egy esetben, a 38.§ (3) bekezdésében tesz különbséget a községi és nagyközségi cím között. E szakasz értelmében, ha a körjegyzőség székhelye nagyközség vagy város, a körjegyzői feladatokat a nagyközségi, városi jegyző a polgármesteri hivatal bevonásával látja el.
2.1.3. Város A nagyközség a várossá nyilvánítását kezdeményezheti, ha a városi cím használatát fejlettsége, térségi szerepe indokolja. A képviselő-testület kezdeményezését a közigazgatási és igazságügyi miniszter útján terjeszti a köztársasági elnök elé, aki döntést hoz a városi cím adományozásáról. A várossá nyilvánítási kezdeményezések során a nagyközség fejlettségét, térségi szerepét különösen a következők alapján értékelik: a nagyközség gazdasági fejlettsége, a jelentősebb gazdasági társaságok, kereskedelmi és szolgáltatási funkciók, ezek térségi kihatása, az üdülés, az idegenforgalom és a vendéglátás jellemzői, a gazdasági aktivitás, foglalkoztatottság, a térségi ingázás, a képzettség ismérvei, a nagyközség infrastrukturális fejlettsége, közművesítettsége, különösen az ivóvízellátás, a szennyvízelvezetés és elhelyezés feltételei, a rendszeres hulladékgyűjtés, a hírközlés, a szilárd burkolatú úthálózat kiépítettsége, a nagyközség településszerkezete, fejlesztési koncepciója, a rendezési és szabályozási tervellátottság, a nagyközség intézményei, főként a térséget is ellátó kritériumok, elsősorban az oktatás, a kultúra, a tudomány, a kutatás, az innováció, az egészségügyi és szociális ellátás, az intézményi ellátottság, az igazgatási és a rendészeti szervek megléte, a nagyközség szellemi, kulturális és sportélete, társadalmi szervezettsége, a civil szerveződések elterjedtsége, mindezek kihatása a térségre, az önkormányzati vagyon és gazdálkodás adottságai, az önkormányzat társulásos kapcsolatai, a térségi szervezőmunka minősége. A városi önkormányzatoknak – függetlenül a lakosság számától – általában képesnek kell lenniük a középfokú közszolgáltatások fenntartására (pl. a szociális ellátás különböző intézményei, a közművelődési intézményhálózat). A városnak alkalmasnak kell lennie egyben arra is, hogy maga lásson el térségi funkciót.
18
Önkormányzati közigazgatás 2. A helyi önkormányzatok rendszere és egymáshoz való viszonyuk, feladat- és hatásköreik
A városi közigazgatásnak van olyan funkciója is, amely nem csak a városon belüli, hanem a vonzáskörzet viszonyainak a szervezésére is irányul. A város és a környező községek érdekazonosságát kifejező kapcsolatrendszerek összessége a városkörnyék, a kistérség.
2.1.4. Megyei jogú város A megyei jogú város települési – városi - önkormányzat, amely – törvényben meghatározottak szerint, az abban foglalt feltételekkel – azokat a közszolgáltatásokat is biztosítja, melyek a saját területén túl a megye egészére vagy nagy részére kiterjednek. Megyei jogú város a megyeszékhely város és az Országgyűlés által az Ötv.2. hatályba lépése előtt megyei jogú várossá nyilvánított város. A megyei jogú város képviselő-testülete a közgyűlés. A megyei jogú városban a közgyűlés kerületeket alakíthat és kerületi hivatalokat hozhat létre. A megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője az elöljáró, aki a megyei jogú város polgármesterének a felhatalmazása alapján gyakorolja a polgármestert megillető egyes hatósági jogköröket.
2.2.
A megyei önkormányzat
A megyei önkormányzat területi önkormányzat, amely törvényben meghatározottak szerint területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat lát el. A megyei önkormányzat képviselő-testülete a közgyűlés. A megyei önkormányzat feladata a megye területére vagy térségére – az Országgyűlés által az ország, a Budapesti Agglomeráció, a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet területrendezési tervével összhangban – területrendezési terv készítése. A megyei önkormányzat rendeletben határozza meg a területi fejlesztési koncepciót és programot. Dönt a hatáskörbe utalt források felhasználásáról. A megyei önkormányzat összehangolja a fejlesztéspolitikai, a területi szerepéből, továbbá a nemzetközi és határon átnyúló együttműködésből adódó feladatait, biztosítja azok összhangját a megyei gazdaságfejlesztési és foglalkoztatás-politikai koncepciókkal. A megyei önkormányzat együttműködik a megyei jogú város önkormányzatával és az érintett települések önkormányzataival a településrendezési tervek összehangolása érdekében. A megyei önkormányzat részt vesz a Központi Statisztikai Hivatallal és más területi adatgyűjtő szervezetekkel együttműködve a területi információs rendszer kialakításában és működtetésében, információkat biztosít a területi tervek készítéséhez. A megyei önkormányzat feladatainak ellátásában együttműködik a települési önkormányzatokkal, a megye fejlesztésében közvetlenül és közvetve közreműködő területi államigazgatási szervekkel, az érdekelt civil és szakmai szervezetekkel. A megyei önkormányzat a megye területén összehangolja a kormányzat, az önkormányzatok és a gazdasági szervezetek fejlesztési elképzeléseit. Feladataival összefüggésben évente beszámol a miniszternek. A megyei közgyűlés és a – megye területén működő - megyei jogú város(ok) közgyűlései megyei területfejlesztési fórumot működtetnek. A megszűnő regionális fejlesztési tanács, valamint a megszűnő megyei területfejlesztési tanács jogutódja a területileg érintett megyei önkormányzat.
19
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A megyei közgyűlés tisztségviselői: az elnök, egy vagy több alelnök. A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés a saját tagjai közül titkos szavazással, minősített többséggel választja a megbízatásának időtartamára. A megyei közgyűlésnek egy vagy több alelnöke lehet a közgyűlés elnökének javaslatára. A közgyűlésnek legalább egy alelnököt a tagjai közül kell választani. A megyei közgyűlés alelnökének megbízatása megszűnik, ha a megyei közgyűlés az elnök javaslatára titkos szavazással, minősített többséggel megbízását visszavonja. Azon megyei közgyűlési alelnök, akit nem a megyei közgyűlés tagjai közül választottak, nem tagja a megyei közgyűlésnek,, a megyei közgyűlés elnökét, mint a testület elnökét nem helyettesítheti, a megyei közgyűlés ülésein tanácskozási joggal vesz részt, jogállására egyebekben a megyei közgyűlés tagjai közül választott alelnökre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A megyei testületek és tisztségviselők munkáját hivatal segíti. A hivatalt a főjegyző vezeti, akit a közgyűlés határozatlan időre nevez ki. A megyei közgyűlés több aljegyző is kinevezhet. A megyei önkormányzat szervezetére és működésére a megyei önkormányzatokról szóló fejezetben nem szabályozott kérdésekben a települési önkormányzatokra előírtakat megfelelően alkalmazni kell.
2.3.
A főváros és kerületei
Az önkormányzati törvény alapján a főváros kétszintű önkormányzata a főváros és kerületei önkormányzataiból áll. A főváros önkormányzati rendszerének sajátossága, hogy a helyi önkormányzati feladatokat meg kell osztani a fővárosi közgyűlés és a kerületi önkormányzatok képviselőtestületei között, amelyek mindegyike települési önkormányzat. A fővárosi közgyűlés feladatait két nagy csoportra lehet osztani: ellátja azokat a feladatokat, amelyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, ellátja azokat a feladatokat, amelyek a fővárosnak az ország életében betöltött különleges szerepéhez kapcsolódnak. A kerületi önkormányzat a saját működési területén köteles biztosítani az óvodai nevelést, az általános iskolai nevelést és oktatást, gondoskodik az egészségügyi és szociális alapellátásról. A kerület ellát olyan kötelező feladatokat is, amelyek megoszlanak a két önkormányzati szint között. Feladatkörében gondoskodik a közutak fenntartásáról, közúti járművel történő várakozás (parkolás) biztosításáról, és az egészséges ivóvíz biztosításáról. A kerületi önkormányzat segíti – a fővárossal együtt – a nemzetiségek jogainak érvényesülését, gondoskodik a nemzetiségi önkormányzatok működéséhez szükséges feltételek biztosításáról. A kötelező feladatok mellett a kerület önként vállalja a közszolgáltatás biztosítását, ha azok az Ötv. általános szabályaiba nem ütköznek. A főváros gondoskodik a városfejlesztési és város rehabilitációs feladatok meghatározásáról, a lakásgazdálkodási feladatok végrehajtásának összehangolásáról. Kidolgozza a fővárosban a lakásfenntartási támogatás, a lakbér-megállapítás elveit. Az Ötv. határozza meg azokat a közszolgáltatásokat, amelyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik (pl. a közvilágítás, a gáz- és távhőszolgáltatás, az ár- és belvízvédelem, a hulladékártalmatlanítás).
20
Önkormányzati közigazgatás 2. A helyi önkormányzatok rendszere és egymáshoz való viszonyuk, feladat- és hatásköreik
Az országban betöltött különleges szerephez kapcsolódik pl. a főváros tömegközlekedésének biztosítása, idegenforgalmi koncepciójának meghatározása, valamint a világörökség részévé nyilvánított épületek és területek védelme. A feladatok között találhatunk olyan közszolgáltatást is, amelyet csak abban az esetben lát el a fővárosi önkormányzat, ha a kerület arról nem gondoskodik, illetve e feladat ellátását nem vállalja (ilyen lehet pl. a közoktatás területén a gimnáziumi, szakiskolai, illetve a kollégiumi ellátás). A főváros egészét, továbbá az egy kerületet meghaladó, valamint a sajátos szerepkörből adódó feladatok tekintetében a fővárosi közgyűlést rendeletalkotási jog illeti meg. A közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete felhatalmazást adhat a kerületeknek is rendeletalkotásra. A rendeletalkotás „kétszintűsége” azt eredményezi, hogy a kerületek képviselő-testületei által alkotott rendelet nem terjeszkedhet túl a főváros közgyűlése által meghatározott szabályozási kereteken, illetve a fővárosi közgyűlés rendeletével nem lehet ellentétes. A főváros egészének, mint egységes településnek az érdekeit a fővárosi közgyűlés képviseli. A kerületek struktúráját érintő kérdésekben azonban a kerületi képviselő-testületek véleményét is ki kell kérni. A kerületek véleményéről a fővárosi közgyűlést, mint döntéshozót tájékoztatni kell. A kerületi vélemények kialakítására kellő időt (legalább 10 nap) kell biztosítani, azonban a véleményadás elodázása nem akadályozhatja meg a döntések meghozatalát. Sajátos jelentőségű a fővárosi agglomeráció, amely a főváros környékét alkotó települési kört fogja át. Attól függően, hogy a közös közszolgáltatás milyen területet érint (pl. közlekedés, hulladékkezelés vagy környezetvédelem) eltérő lehet az agglomerációba tartozó települések száma. Indokolt a speciális együttműködés kialakítása a főváros környéki tervek elkészítésében, a tömegközlekedés összehangolásában, a vízgazdálkodásban, a szenny- és csapadékvíz-elvezetési, szennyvíztisztítási, továbbá az energiaellátási feladatok megoldásában, a közcélú és kommunális célú beruházások összehangolásában, az oktatási, egészségügyi és szociális ellátás megszervezésében.
2.4.
A nemzetiségi önkormányzatok
A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény kiemeli, hogy minden valamely nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárnak joga van önazonossága szabad megvallásához és megőrzéséhez, a nemzetiségek a magyar politikai közösség részei, a nemzetiségek sajátos egyéni és közösségi jogai alapvető szabadságjogok. E törvény értelmében nemzetiség minden olyan – Magyarország területén legalább egy évszázada honos - népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, a lakosság többi részétől saját nyelve, kultúrája és hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul. Nemzetiségi közügy az e törvényben biztosított egyéni és közösségi jogok érvényesülése, a nemzetiséghez tartozás kifejezésre juttatása – különösen az anyanyelv ápolása, őrzése és gyarapítása, továbbá a nemzetiségek kulturális autonómiájának, a nemzetiségi önkormányzatok által történő megvalósítása és megőrzése – érdekében a nemzetiséghez tartozók meghatározott közszolgáltatásokkal való ellátásával, ezen ügyek vitelével és az ehhez szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek megteremtésével összefüggő ügy, valamint a közhatalmat gyakorló állami és helyi önkormányzati szervekben, való nemzetiségi képviselethez kapcsolódó ügy. 21
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A nemzetiségi önkormányzat törvényben meghatározott nemzetiségi közszolgáltatási feladatokat ellátó, testületi formában működő, jogi személyiséggel rendelkező, demokratikus választások útján e törvény alapján létrehozott szervezet, amely a nemzetiségi közösséget megillető jogosultságok érvényesítésére, a nemzetiségek érdekeinek képviseletére, a feladatés hatáskörébe tartozó nemzetiségi közügyek települési, területi vagy országos szinten történő önálló intézésére jön létre. A nemzetiségi önkormányzatokat választással alakítják meg. A nemzetiségi választáson az választó és választható, aki a nemzetiségi névjegyzékben szerepel. A választáson nemzetiségi szervezet állíthat jelöltet. Az egyes nemzetiségek közvetlen választással a községben, a városban, a főváros kerületeiben, a fővárosban és a megyében (együtt: helyi), valamint országos nemzetiségi önkormányzatot hozhatnak létre. A nemzetiségi önkormányzatnak képviselő-testülete, illetve közgyűlése van. A helyi önkormányzat a helyi nemzetiségi önkormányzat részére – annak székhelyén – biztosítja az önkormányzati működés személyi és tárgyi feltételeit, továbbá gondoskodik a működéssel kapcsolatos feladatok ellátásáról. A nemzetiségi önkormányzat véleményezési, meghatározott ügyekben egyetértési joggal bír a helyi önkormányzat döntése tekintetében. A nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete az alakuló ülésén tagjai közül megválasztja elnökét, elnökhelyettesét, bizottsága tagjait, megalkotja szervezeti és működési szabályzatát, dönt az illetményekről. Az országos nemzetiségi önkormányzat egy-négy elnökhelyettest választ. A nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete, közgyűlése bizottságot hozhat létre. Az országos nemzetiségi önkormányzat köteles pénzügyi bizottságot választani. A nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete minősített többséggel dönt: szervezete és működése részletes szabályairól, a nemzetiségi önkormányzat elnevezéséről, jelképeiről, az általa képviselt nemzetiség ünnepeiről, vagyonleltáráról, törzsvagyonáról, a használatába adott vagyon használatának szabályairól, gazdálkodó és más szervezet alapításáról, megszüntetéséről, átalakításáról, társulás létrehozásáról, társuláshoz való csatlakozásról, feladat-hatáskör átvételéről. A nemzetiségi közösségeknek joguk van: törvényi keretek között intézmények létrehozásához és működtetéséhez, más szervtől történő átvételhez, nemzetiséghez tartozók óvodai neveléséhez, általános iskolai neveléséhez, oktatásához, nemzetiségi kollégiumi ellátáshoz, szakközépiskolai, szakiskolai neveléshez-oktatáshoz, felsőfokú képzéshez, az országos önkormányzat útján a kiegészítő nemzetiségi nevelés-oktatás feltételeinek megteremtését kezdeményezni. A nemzetiségi önkormányzat költségvetést fogad el és annak keretei között gazdálkodik.
22
Önkormányzati közigazgatás 2. A helyi önkormányzatok rendszere és egymáshoz való viszonyuk, feladat- és hatásköreik
A nemzetiségi önkormányzati bevételek forrásai különösen: az állam költségvetési támogatása, egyéb támogatások, saját bevételek, vállalkozói bevételek, vagyonának hozadéka, az anyaországi és egyéb adományok, átvett pénzeszközök. A nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete határozatot hoz, normatív határozatban szabályozhatja a saját és az általa irányított szervek szervezetét, működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját. A nemzetiségi önkormányzatok működésének törvényességi felügyeletét a kormányhivatal látja el.
2.5.
Az önkormányzatok együttműködése
2.5.1. Társulások Magyarországon Magyarországon több mint 3000 önkormányzat működik. Kezdettől tudható volt, hogy elengedhetetlen az együttműködés az önkormányzatok között, hogy jobb minőségű és olcsóbb közszolgáltatásokat tudjanak biztosítani, hogy az igazgatási feladatellátásuk szakszerűbb legyen. A hatékonyabb területfejlesztés, a források eredményes lehívása is szükségessé teszi az együttműködést. Az Alaptörvény 32. cikk k) pontja rögzíti, hogy a helyi önkormányzat szabadon társulhat más önkormányzattal. A 34. cikk alapján törvény elrendelheti a helyi önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását. Az Ötv. nevesítve négy társulási formát említ: a körjegyzőséget, a hatósági igazgatási társulást, az intézményi társulást és a társult képviselő-testületet. A körjegyzőség speciális társulási forma, melynek keretében az egy megyében levő, ezernél kevesebb lakosú községek, amelyek közigazgatási területét legfeljebb két település közigazgatási területe választja el, az igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget alakítanak és tartanak fenn. A hatósági-igazgatási társulást a képviselő-testületek az államigazgatási hatósági ügyek intézésére hozzák létre. Az intézményi társulás feladata a két vagy több települést ellátó egy vagy több intézmény közös alapítása, fenntartása, fejlesztése. A társult képviselő-testület létrehozásával a testületek részben vagy egészben egyesítik költségvetésüket, közös önkormányzati hivatalt tartanak fenn, és közösen működtetik intézményeiket. Az 1997-ben megalkotott ún. ”társulási törvény” (a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló, 1997. évi CXXXV. törvény) alapvetően a társulások létrehozását kívánta ösztönözni. E mellett a központi költségvetés pénzügyi kedvezményekkel is ösztönzi a társulások létrejöttét és működését. Az együttműködés tartalma szerint a társulási törvény is négy típust különböztet meg.
23
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Elsőként az ún. „megbízásos” megállapodást, ahol a képviselő-testület megbíz egy másikat egyes feladatok ellátásával. Másik, szorosabb együttműködést feltételező forma az, amikor az intézmény vagy más szervezet közös fenntartása, személy közös foglalkoztatása kapcsán a közös feladatellátással kapcsolatos hatásköröket egy másik képviselő-testület vagy annak szerve gyakorolja. A közös feladatellátás magasabb szintjét képezi az, amikor egy közös döntéshozó szerv, az ún. társulási tanács gyakorolja a közös feladatellátáshoz kapcsolódó hatásköröket. (Ilyen módon önkormányzatok intézményt, pl. iskolát tarthatnak fenn, vagy megszervezhetik a közös szemétszállítást is.) Az utolsó formát, a jogi személyiséggel rendelkező társulást, akkor indokolt létrehozni az önkormányzatoknak, ha szükséges az, hogy a társulás jogi személyiséggel rendelkezzen, például intézményalapítás céljából. A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény rendelkezik a területfejlesztési önkormányzati társulásokról, amelyek kizárólag területfejlesztési feladatok ellátására hozhatóak létre. Számuk ma már elenyésző, hiszen feladatait fokozatosan a többcélú kistérségi társulások vették át. A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló, 2004. évi CVII. törvény a kistérségi szintű, hosszabb távú, a pénzügyi ösztönző rendszer fokozatos kiépítésével járó, az önkormányzati közszolgáltatások színvonalának emelésére irányuló együttműködést tűzött ki célul. A törvény melléklete tartalmazza a kistérségek elnevezését és a székhelytelepülést is. A kistérségi lehatárolás 2007. évi módosítását követően az ország korábbi 168 kistérségéből 175 kistérség jött létre, melyből csak egyben (Budapest Főváros) nem lehet többcélú kistérségi társulást alakítani. A társulási megállapodással létrejövő, jogi személyiségű társulást a kincstár veszi nyilvántartásba, és a mindenkori éves költségvetési törvény melléklete tartalmazza a pénzügyi ösztönző támogatás mértékét.
2.5.2. Együttműködések és társulások az Európai Unió tagállamaiban Az Európai Unió tagországainak nagy önállóságot ad a települések együttműködése terén is, így az együttműködések rendkívül sokszínűek. A tagállamok többségében az önkéntes együttműködés mellett jogszabály kötelező együttműködések létrehozását is előírhatja. Megállapítható, hogy ott hangsúlyosabb az állami ösztönzés vagy kötelezés az együttműködésre, ahol elaprózódott az önkormányzati rendszer, illetve ahol nagy távolság van a területi és helyi szint között, s bár a társulások önálló közigazgatási szintnek nem tekinthetők, de „beékelődnek” a helyi és területi szint közé. Franciaországban az együttműködések három főbb csoportja írható körül. A községi társulásokban az érintett önkormányzatok együtt látják el kötelező feladataikat. Egybehangzó akarattal hozzák létre ezt a társulást, de ha ez nincs meg, a többség kérelmére határozattal a prefektus is létrehozhatja. Kötelező a társulásnak ellátni a területfejlesztést, a gazdaságfejlesztést, továbbá egy választott feladatot (oktatás, úthálózat-fejlesztés, kultúra stb.). Speciális többlettámogatásra jogosultak. A nagyvárosok körzetében összehangolt működésre ad lehetőséget a városi társulás. A nagyvárosokat körülvevő kisebb városok szinte egybeépülnek, a nagyváros és a környező települések közösségét alkotó társulás gyakorolja az „önkormányzás jogát”. 24
Önkormányzati közigazgatás 2. A helyi önkormányzatok rendszere és egymáshoz való viszonyuk, feladat- és hatásköreik
Feladata a térségfejlesztés, a településrendezés, a kommunális szolgáltatások üzemeltetése, a tömegközlekedés megszervezése, a temetőüzemeltetés, a környezetvédelem stb. A városi társulás adókat vethet ki, és közvetlenül jogosult állami támogatásra. Az állam, szerződéseket köthet a társulásokkal a városok fejlesztése céljából. A harmadik forma a kistérségi társulás. Ez az önkormányzatok által létrehozott szervezet, amely ellátja a társult önkormányzatok gazdaságfejlesztési, területrendezési és lakásügyi feladatait. Az érdekelt települések képviselő-testületei meghatározzák a szervezet tanácsbeli képviselői helyek számát, a tagönkormányzatok közötti megosztását. A tanács rendelkezik a társulás ügyeiben döntési jogkörrel. A létrehozott szervezet (intézmény) pénzügyi önállósággal is rendelkezik. Beszedi az általa nyújtott szolgáltatásokért a díjat, a részt vevő önkormányzatok döntésével adók jogosultjává válhat, és önállóan külön állami támogatásban részesülhet. Hollandiában a helyi közigazgatás rendszere kétszintű: települési és megyei. A települések és a központi szint között szintén középszintű szervezetnek tekinthető a településközi együttműködési terület. A közjogi együttműködés formáit törvény határozza meg, amely a tartományokat arra kötelezte, hogy a saját területüket együttműködési övezetre osszák. Ha egy önkormányzat az övezeten kívül lévő másik önkormányzattal kíván együttműködni közjogi forma szerint, akkor ahhoz a tartományi önkormányzat jóváhagyása szükséges. Az együttműködés közjogi formájában (egyszerű megállapodás, centrum konstrukció, közjogi testület) polgári jog szerint bejegyzett jogi személy is részt vehet, ha erre a kormánytól engedélyt kap. Az együttműködés keretében létrehozott szervezetekre hatáskörök ruházhatók. Önkéntes együttműködésen kívül a holland jogszabály alapján az önkormányzatok háromféleképpen kötelezhetőek együttműködésre. A rendőrségről, tűzoltóságról és mentőszolgálatról szóló ágazati jogszabályok kötelező együttműködést írnak elő. A kormány és a tartományok is jogosultak ilyen kötelezésre, ha a közérdek megkívánja, és javaslatuk ellenére az önkormányzatok önként nem hozzák létre az együttműködést. Hollandia hét nagyvárosa körzetében törvény írja elő, hogy a tömegközlekedés, a területfejlesztés, a lakásügyi feladatok és a gazdaságfejlesztés területén kötelező az együttműködés. A kötelezésen túl ösztönző rendszer is segíti az önkormányzatok közös feladatellátását vagy közöttük a feladatmegosztást. A pénzügyi támogatáson túl ösztönző, hogy a feladatok átadása is lehetséges a tartományoktól az önkormányzatok felé, ha a feladatellátásra társulást hoznak létre. Finnországban a helyi önkormányzatok száma viszonylag kevés, ugyanakkor igen széles feladatkörrel rendelkeznek. A finn önkormányzati törvény alapján az együttműködés legjellemzőbb formája a közös képviselő-testület létrehozása. Ennek legfőbb szerve a közgyűlés, amelynek tagjait a tagönkormányzatok választják. A közös testület finanszírozásáért a tagönkormányzatok felelősek. Az önkormányzatok döntik el, mely feladataik ellátását oldják meg ilyen módon (pl. hulladékkezelés, közlekedés, környezetvédelem stb.). Ugyanakkor kötelező közös önkormányzati tanács létrehozása a szakellátást biztosító kórházak fenntartására, a területfejlesztési és a tervezési feladatok ellátására. Finnországban is jellemzőek a célszövetségek, amelyekben való részvételről minden önkormányzat önállóan dönt (pl. közös beruházás lebonyolítása), illetve lazább kapcsolatokat is létesíthetnek együttműködési megállapodás formájában.
25
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Azokban az országokban, amelyekben elaprózódott az önkormányzati struktúra, az állam ösztönző rendszereket épített ki, vagy kötelező szabályokat alkotott az önkormányzatok közötti együttműködések kialakítására, annak érdekében, hogy a közfeladatok ellátása magasabb szakmai színvonalon, hatékonyabban, olcsóbban biztosítható legyen. A legtöbb európai államban az önkéntes társulások mellett működnek jogszabály vagy valamely állami szerv kötelezése folytán létrejött társulások is.
26
3. Az önkormányzatok feladatrendszere A magyar önkormányzatok széles feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. Az 1990-ben létrejött helyi önkormányzatok általános felelősséggel biztosítják az alapvető helyi közszolgáltatásokat. A decentralizáció magas foka azonban arra is ráirányította a figyelmet, hogy az alacsony lélekszámú települések gazdasági teljesítőképessége korlátozott, így ezek nem képesek valamennyi közszolgáltatás megfelelő színvonalú, gazdaságilag és szakmailag is hatékony biztosítására.
3.1.
A feladat- és hatáskörök csoportosítása
A feladat- és hatáskör fogalmát gyakran igen helytelenül szinonimaként használják. A feladatkör tágabb fogalom, az államigazgatási szerv feladatkörébe beletartozik minden olyan célkitűzés, amelynek a megvalósítására az adott szervnek törekednie kell. A feladatkör tehát az adott államigazgatási szerv rendszeresen ellátandó feladatainak összessége, tevékenységének irányát, célkitűzéseit foglalja össze. A feladatkörbe beletartozik minden, amiért az adott államigazgatási szervet létrehozták, és minden olyan eszköz is, amelyet a feladatainak végrehajtásához használ. A hatáskör ezzel szemben jogi fogalom. A hatáskör a feladatok ellátására az adott szervnek a rendelkezésére bocsátott jogi eszközök, vagyis a jogszabályban biztosított jogosítványok és kötelezettségek összessége. A hatáskör arra a kérdésre ad választ, hogy az adott államigazgatási szerv mit tehet meg a feladatkörébe utalt feladatok végrehajtása érdekében. A hatáskör tehát az államigazgatási szerv döntési jogosultságait adja meg. A hatáskör az államigazgatási működés központi kategóriája. A hatáskört minden esetben jogszabálynak kell megállapítania, és a jogalkotónak rendelkeznie kell arról, hogy mely szerv bír az adott ügyben hatáskörrel. A helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörei két nagy csoportra oszthatók: önkormányzati, illetve államigazgatási feladat- és hatáskörökre. Az önkormányzati ügyek sajátos csoportját jelentik az önkormányzati hatósági ügyek. Az önkormányzati feladat- és hatásköröket tovább bonthatjuk: kötelező, illetve önként vállalt (fakultatív) feladat- és hatáskörökre.
3.1.1. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök Az önkormányzatok feladat- és hatáskörébe tartozik: 1.
a helyi közügyek intézése és
2.
a törvény által megállapított kötelező feladat- és hatáskörök.
1. Helyi közügyek: a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú gyakorlásához, továbbá az ezekhez szükséges szervezeti, személyi, anyagi feltételek megteremtéséhez kapcsolódnak.
27
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Helyi közügy csak kivételesen utalható más szerv feladat- és hatáskörébe. Azt, hogy mely feladat- és hatáskörök sorolhatók a helyi közügyek közé a jogalkotó határozza meg. Így például helyi közügy a tömegközlekedés biztosítása, a lakásgazdálkodás, a településfejlesztés stb. 2. Az Országgyűlés a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. Ennek két feltétele, hogy: kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskör csak törvényben határozható meg,
az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat kötelező feladatés hatáskörének ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult.
A fentiekkel összefüggésben két alaptételt indokolt külön megvizsgálni. Az egyik szerint a jogszabályok közül kizárólag a törvényi szint elegendő a hatáskörtelepítésre. Már maga az Ötv. is rögzíti, hogy a települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről (jelezzük: a köznevelési törvény hatályba lépésével várhatóan megszűnik), az egészségügyi és a szociális alapellátásról a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról, a helyi közutakon, a helyi önkormányzat tulajdonában állóközforgalom elől el nem zárt magánutakon, valamint tereken, parkokban és egyéb közterületeken közúti járművel történő várakozás (parkolás) biztosításáról, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesüléséről. Az Ötv. mellett bármely törvény meghatározhat helyi önkormányzat számára kötelező feladatot; e tekintetben a törvények között nincs különbség. A kötelező hatáskör-telepítéssel összefüggésben másik oldalról indokolt vizsgálni az anyagi feltételek biztosításának kötelezettségét. Az önkormányzat – általános szabály szerint – törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá a feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül. Éppen ezért a kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg (az Ötv. 1. § (1) bekezdése szerint) az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a feladatok ellátását szolgálja az önkormányzatok teljes bevételi rendszere, annak valamennyi eleme. Az Országgyűlés alapvető feladata, hogy olyan bevételi rendszert határozzon meg a helyi önkormányzatok számára, amely biztosítja a kötelező feladatok ellátásához szükséges feltételeket, nem kell minden esetben közvetlen állami normatívát rendelni az adott hatáskörhöz. Az Alaptörvényből következő másik követelmény az arányosság – a feladatokkal arányban álló állami támogatás – kérdése. Az önkormányzatok számos esetben rótták fel az „államnak”, hogy megszegi az arányosság követelményét.
28
Önkormányzati közigazgatás 3. Az önkormányzatok feladatrendszere
E területen is többször nyilvánította ki véleményét az Alkotmánybíróság, rögzítve azt, hogy alkotmányellenes helyzet abban az esetben áll elő, ha a feladatokhoz biztosított források alacsony szintje az önkormányzat ellehetetlenüléséhez, működésképtelenségéhez vezet. A leírtakból következik, hogy az Országgyűlésnek viszonylag széles mozgástere van a források biztosításában.
3.1.1.1
Önkormányzati feladat- és hatáskörök gyakorlása és átruházása
A hatásköri szabályokhoz kapcsolódik a döntési jogosultság meghatározása. Önkormányzati döntést „saját jogán” (a törvény felhatalmazása alapján közvetlenül) hozhat helyi népszavazás, a képviselő-testület, kivételesen a polgármester, a főpolgármester, a közgyűlés elnöke (külön törvényi felhatalmazás szerint). Az önkormányzati feladat- és hatáskörök címzettje a képviselő-testület. Ez korántsem jelenti azt, hogy a testület maga oldana meg közvetlenül minden feladatot, gyakorolna valamennyi hatáskört, pusztán annyit, hogy a választott testületé a meghatározó szerep, a döntés. Kisebb településeken a hatáskörök zömét közvetlenül gyakorolja a testület, de meghatározott méret felett ez már lehetetlen és szükségtelen, a széles feladat- és hatásköri rendszerből következően megfelelő munkamegosztás szükséges. A képviselő-testület egyes hatásköreit átruházhatja: a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a nemzetiségi önkormányzat testületére, a törvényben meghatározottak szerint társulására. A képviselő-testület a hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható. E szabályok biztosítják a hatáskör „eredeti” címzettjének meghatározó szerepét, amely magában foglalja azt a jogot, hogy a testület meghatározza a hatáskör gyakorlásának feltételeit és módját. A hatáskörök átruházásáról – tekintettel arra, hogy alapvető, az állampolgárokat is érintő kérdésekről van szó – indokolt önkormányzati rendeletben (célszerű a szervezeti és működési szabályzatban) dönteni. A testület ez irányú döntése nem teljesen korlátok nélküli, hiszen a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át a rendeletalkotás, szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, továbbá a törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, megbízás, a helyi népszavazás kiírása, az önkormányzati jelképek, kitüntetések és elismerő címek meghatározása, használatuk szabályozása, díszpolgári cím adományozása, a gazdasági program, a költségvetés megállapítása, döntés a végrehajtásukról szóló beszámoló elfogadásáról, a helyi adó megállapítása, a településrendezési terv jóváhagyása, az éven túli hitelfelvétel, a képviselő-testület által meghatározott értékhatár feletti hitelfelvétel; a kötvénykibocsátás, továbbá a közösségi célú alapítvány és alapítványi forrás átvétele, átadása, 29
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
önkormányzati társulás létrehozása, társuláshoz, érdekképviseleti szervezethez való csatlakozás, megállapodás külföldi önkormányzattal való önkormányzati szervezethez való csatlakozás,
együttműködésről,
nemzetközi
intézmény alapítása, közterület elnevezése, emlékműállítás, a bíróságok ülnökeinek megválasztása, állásfoglalás megyei önkormányzati intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellátási, szolgáltatási körzetéről, ha a szolgáltatás a települést is érinti, véleménynyilvánítás olyan ügyben, amelyben törvény az érdekelt önkormányzat álláspontjának kikérését írja elő, a települési képviselő, a polgármester összeférhetetlenségi ügyében való döntés, a polgármester egyéb elfoglaltságához az Ötv. 33/A. § (2) bek. b) pontjában előírt hozzájárulás, vagyonnyilatkozati eljárással kapcsolatos döntés, amit törvény a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe utal. Kivételt jelent a fentiek alól, hogy a testület rendeletében a törvény által hatáskörébe utalt kinevezést, megbízást és intézmény alapítását a társulási törvény alapján társulására átruházhatja. E rendelkezés jelentős mértékben erősítette a társulási tevékenység érdemibb működését. A fenti törvényi keretek között a képviselő-testület maga dönt arról, hogy mely hatásköröket tartja fenn magának, és melyeket ruházza szerveire. E döntésénél feltétlenül szem előtt kell tartania, hogy a stratégiai jelentőségű kérdésekben megtartsa magának a döntési jogot, de az operatív, gyors döntést igénylő kérdésekben (pl. élethelyzetekhez kötődő segélyezés) olyan szervet hatalmazzon fel, amely állandóan működik (pl. polgármester), tevékenysége nem ülésekhez kötött.
3.1.2. Az államigazgatási feladat- és hatáskörök A helyi önkormányzatok hivatalának köztisztviselői, szervei, intézményei a helyi közügyek intézésén túl jelentős szerepet játszanak az államigazgatási feladatok ellátásában, az alapvető közigazgatási szolgáltatásokat is e szervezetek biztosítják a polgárok számára. E feladat- és hatáskörök nem tekinthetők eleve az önkormányzat sajátjának, az állam „bízza meg” az önkormányzat tisztségviselőit, szerveit a hatáskör ellátásával. Ilyenek például az építési engedélyek kiadása, lakcímnyilvántartás, házasságkötés stb.
3.1.2.1
Államigazgatási feladat- és hatáskörök címzettje
Az államigazgatási hatósági feladat- és hatáskörök döntő többségét a jegyző (például építési engedély kiadása), főjegyző (a főjegyzőhöz viszonylag kevés hatáskört telepített a jogalkotó) látja el. A jegyző államigazgatási hatáskörét nem ruházhatja át, kiadmányozási jogot azonban biztosíthat a polgármesteri hivatal köztisztviselőinek. Törvény, illetve törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen a polgármestert, főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét is felruházhatja államigazgatási hatáskörrel. E tisztségviselők jellemzően a honvédelem, polgári védelem, katasztrófa-elhárítás területén kapnak feladatot az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában. 30
Önkormányzati közigazgatás 3. Az önkormányzatok feladatrendszere
A polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási feladatokat döntésre a jegyző készíti elő, aki megfelelő szakértelemmel rendelkezik, illetve a vezetése alatt álló polgármesteri hivatal képes biztosítani a döntés szakszerű előkészítését. Törvény, továbbá kormányrendelet – kivételesen – a polgármesteri hivatal ügyintézőjének közvetlenül is megállapíthat államigazgatási feladat- és hatáskört (ilyen pl. az anyakönyvvezető, a gyámügyi ügyintéző). Lényeges, hogy az államigazgatási feladat- és hatáskörök esetén a hatáskör címzettje, az „ügy ura” önállóan jár el, a képviselő-testület nem utasíthatja, döntését nem bírálhatja felül. Jogszabály a jegyzőt, illetve a hivatal ügyintézőjét a környező településekre kiterjedő illetékességgel ruházhatja fel egyes ügyek intézésében (pl. gyámügyek, okmányirodai feladatok). E körzetközponti igazgatás a nagy szakértelmet igénylő ügycsoportokban jellemző.
3.1.3. Az önkormányzati hatósági ügy Az önkormányzati ügyek sajátos csoportját alkotják az önkormányzati hatósági ügyek. E körbe azon hatósági hatáskörök sorolhatók, melyeket a képviselő-testület, vagy annak felhatalmazása alapján a bizottság, a polgármester, vagy a részönkormányzat testülete, illetve a – külön törvényben meghatározott társulási tanáccsal rendelkező – társulás lát el. Önkormányzati hatósági hatáskört telepíthet
az Országgyűlés – kizárólag törvényben – közvetlenül a helyi önkormányzat képviselőtestületére, illetőleg
a képviselő-testület rendeletében határozhat meg (pl. helyi adók körében, a szociális törvény végrehajtására alkotott rendeletben) a maga számára önkormányzati hatósági ügyeket.
Ezen ügyek elbírálásánál – az Ötv.-ben meghatározott eltérésekkel – a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni. Ha az adott ügyben átruházott hatáskörben (pl. bizottság vagy polgármester) született döntés, a képviselő-testülethez lehet a fellebbezést benyújtani. Ha a testület járt el első fokon, fellebbezésnek nincs helye, de a képviselő-testület döntése ellen (akár első- akár másodfokon járt el) jogszabálysértésre hivatkozással a bírósághoz lehet fordulni.
3.1.4. Kötelező és önként vállalt (fakultatív) önkormányzati feladat- és hatáskörök A feladat- és hatáskörök önkormányzati és államigazgatási feladatra való felosztásán túl az önkormányzati ügyek tovább bonthatók kötelező és önként vállalt feladatokra. A települési önkormányzati feladatokról korábban már volt szó. Az önkormányzati törvény alapján települési önkormányzat köteles gondoskodni
az egészséges ivóvízellátásról,
az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről,
az egészségügyi és a szociális alapellátásról,
a közvilágításról,
a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról,
közúti járművel történő várakozás (parkolás) biztosítása,
köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését. 31
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Az önkormányzati önállóság egyik lényegi eleme a fakultatív feladatvállalás lehetősége. Ennek jelentősége kiemelt, mert a helyi viszonyok figyelembevételével az adott közösség döntheti el, hogy a polgárok sajátos igényeit a jogszabályban meghatározott kötelezettségek teljesítésén túl mely területeken, milyen módon és mértékben elégíti ki. Az önkéntes feladatvállalásra a képviselő-testület vagy helyi népszavazás jogosult. Ez utóbbi kiemelése jelzi, hogy e kérdésben is a választópolgárok akarata a domináns, a döntés előkészítésénél széles körben indokolt felmérni a helyi szükségleteket. A fakultatív feladat-vállalásnak két feltétele van: 1. Az önkormányzat kizárólag olyan helyi közügy megoldására vállalkozhat, melyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. Nem lehet tehát az állami szervek feladatés hatáskörét átvállalni (pl. rendőrségi ügyek). 2. A fakultatív feladatvállalás nem veszélyeztetheti a kötelező feladat- és hatáskörök ellátását, akkor vállalható, ha a helyi polgárok a tervezett közszolgáltatást igénylik, és az önkormányzat rendelkezik elegendő pénzzel, megfelelő szervezeti és személyi feltétellel az önként vállalandó feladat teljesítésére.
3.2.
A feladat- és hatáskörök differenciált telepítése
Az önkormányzati rendszer egyik alapelve, hogy a helyi önkormányzatok jogai egyenlők, azonban eltérő feladatokkal és hatáskörökkel rendelkeznek, azaz a községnek, a városnak, a fővárosnak és a kerületeinek (a települési önkormányzatoknak), a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek.
A helyi önkormányzatok a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően egymástól eltérő önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak.
Törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatoknak – más helyi önkormányzatokhoz képest – több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg.
Külön indokolt foglalkozni a fővárosban érvényesülő hatáskör-telepítési megoldásokkal. A főváros egy település, amelyben kétszintű az önkormányzati rendszer. Az egyik szint a fővárosi kerületi önkormányzat, amely a törvény keretei között önállóan gyakorolja a települési önkormányzatokat megillető feladat- és hatásköröket. A másik szint a fővárosi önkormányzat, amely azokat a feladat- és hatásköröket gyakorolja, melyek
a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint
a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak.
A konkrét feladat- és hatáskörök meghatározásakor a jogalkotó kötelezettsége megjelölni, hogy az adott közszolgáltatást a főváros vagy annak kerülete biztosítja.
3.3.
A feladat- és hatáskörök önkormányzatok közötti átadása, átvétele
3.3.1. Feladatvállalás települési önkormányzatok között Az Ötv. lehetővé teszi, hogy törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatnak több kötelező feladatot állapítson meg. A kisebb lakosságszámú település önkormányzata – ha saját maga vagy társulásával arról közösen gondoskodni tud – működési területén önként vállalhatja a törvény által nagyobb lakosságszámú települési önkormányzatnak kötelezően előírt közszolgáltatás megszervezését. Ilyen esetben költségvetése számára igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását. 32
Önkormányzati közigazgatás 3. Az önkormányzatok feladatrendszere
Ez a megoldás lehetővé teszi, hogy a települési önkormányzat – figyelembe véve a lakosság szükségleteit – olyan feladatról gondoskodjon, amely számára nem kötelező, de polgárai azt igénylik, és ezzel magasabb életminőséget tud biztosítani az adott településen. Összhangban a fakultatív feladatvállalás követelményével, az önkormányzat döntésével nem veszélyeztetheti a kötelező feladatok ellátását. Hangsúlyozni kell, hogy a fakultatív közszolgáltatás megszervezését önállóan vagy társulás keretében biztosíthatja a kisebb lélekszámú település, de nem tarthat arra igényt, hogy a feladat eredeti kötelezettje (akitől a feladatot elvállalja) intézményt, anyagi vagy tárgyi eszközöket adjon át.
3.3.2. A főváros önkormányzati rendszerén belüli feladat- és hatásköri „mozgás” A főváros sajátosan kétszintű önkormányzati rendszerében a feladattelepítés alapelve, hogy az egységes városi működéshez szükséges feladat- és hatásköröket a fővárosi önkormányzat látja el, míg a kerületek az alapvető lakossági szolgáltatásokat biztosítják. Ebből fakad, hogy a kerületek többségének lakosságszáma vetekszik a nagyvárosokéval, ugyanekkor néhányuk lényegében nem rendelkezik középfokú ellátást biztosító intézményekkel. A főváros sajátosságaiból adódóan a feladatmozgás sem egyirányú és nem feltételek nélküli. Alaphelyzetben a kerületi képviselő-testület saját működési területére átvállalhatja a fővárosi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó közszolgáltatás megszervezését. Ehhez szükség van a fővárosi közgyűlés egyetértésére, illetve a két testület közötti megállapodásra, melyben célszerű rögzíteni legalább:
a feladat átadás-átvétel időpontját, időtartamát (lehet határozatlan időtartam is),
a kerület által vállalt szolgáltatás tartalmát, az átadás-átvétel feltételeit,
a felek jogait, kötelezettségeit,
a feladatok megoldásához szükséges anyagi eszközök átadásának részleteit.
Másik esetkör, amikor valamely kerületi képviselő-testület vagy a testületek által létrehozott társulás több kerületre kiterjedően biztosítja – az egyébként a fővárosi önkormányzat által nyújtott – szolgáltatást. E forma esetén először az érintett kerületi képviselő-testületeknek kell egymással megállapodniuk, majd a fővárossal is egyezséget szükséges kötni. A főváros önkormányzati rendszerében lehetőség van arra is, hogy a feladatés hatáskör címzettje kezdeményezze annak átadását. A fővárosi közgyűlés:
saját feladat- és hatásköréből,
megállapodás alapján,
kerületi önkormányzatnak, illetve azok társulásának
feladat- és hatásköröket adhat át.
A közgyűlés indítványozhatja az ésszerűbb munkamegosztás érdekében a feladat átadását, amely az érintett kerület(ek) szándéka, beleegyezése nélkül azonban nem lehetséges. Lényeges feltétel, hogy a fővárosi közgyűlés az átadott feladat- és hatáskörök arányában az ellátáshoz szükséges anyagi feltételeket köteles a kerületi önkormányzatnak, illetve azok társulásainak biztosítani. A szabályozásból következően az érintettek „alkupozícióban” vannak a feladathoz átadandó források meghatározásánál.
33
4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése 4.1.
A helyi önkormányzati képviselő
A választópolgárok közössége az önkormányzáshoz való jog gyakorlására önkormányzati képviselőket, képviselő-testületet választ. A választás napját a köztársasági elnök tűzi ki. Az önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló törvény határozza meg a település lakosságszámától függően az adott önkormányzat képviselő-testületébe választható önkormányzati képviselők számát. Kislistás, illetve egyéni választókerület képviselőjelöltje az lesz, akit az adott választókerület választópolgárainak legalább 1 %-a jelöltnek ajánlott. A tízezernél kevesebb lakosú településeken nem alakítanak ki választási körzeteket, minden jelölt egyetlen listára kerül fel (ez a kislistás választási rendszer). A választópolgárok ebben a listában megjelölik – a településen megválasztható képviselők számának megfelelően (3-13) – kit szeretnének képviselővé választani. Képviselők azok a jelöltek lesznek, akik a legtöbb szavazatot kapták. Ennek az az előnye, hogy valamely képviselő mandátumának megszűnése esetén nincs szükség időközi választásra, mert a listáról a következő kerül be a képviselő-testületbe. A tízezernél több lakosú településen, a fővárosi kerületekben vegyes választási rendszer működik. A választópolgárok egyéni választókerületi jelöltekre és (kompenzációs) listára szavazhatnak. A tízezernél több lakosú településen kompenzációs listát az a jelölő szervezet indíthat, amely az egyéni választókerületek legalább egynegyedében jelöltet állított. Egyéni képviselő az lesz, aki a jelöltek közül a legtöbb szavazatot kapta, a listára leadott szavazatok alapján speciális számítási mód segítségével osztják ki a mandátumokat. A kompenzációs lista az egyéni választókerületek összesített töredékszavazatai alapján kap mandátumot. A fővárosi közgyűlés 66 tagját a fővárosi választópolgárok közvetlenül, listákon választják. A fővárosi közgyűlés tagjainak választásánál Budapesten listát az a jelölő szervezet indíthat, amely legalább hat fővárosi kerületben kompenzációs listát állított. A lista a szavazatok arányában kap mandátumot, de csak abban az esetben, ha a listára leadott érvényes szavazatok száma meghaladja a fővárosi listákra leadott összes érvényes szavaztok számának 5%-át. A megyei közgyűlések törvényben meghatározott számú tagjait a fővárosihoz hasonlóan listák alapján választják azzal az eltéréssel, hogy a megyén belül a tízezernél több lakosú települések, illetőleg ennél kevesebb lakosú települések lakosai egy-egy választókerületet alkotnak, és más-más szavazólapon szavazhatnak. A megyei választókerületben listát állíthat az a jelölő szervezet, amely a választókerületben lévő települések választópolgárai legalább 0,3 %-ának ajánlását összegyűjtötte. Az önkormányzati választásoknál a törvény nem szab meg érvényességi küszöböt. Az országgyűlési képviselőválasztás első fordulóján a választás érvényesnek csak akkor tekinthető, ha a választókerületben a választásra jogosultak több mint fele leadja szavazatát. A helyhatósági választásokon azonban függetlenül attól, hogy a jogosultak közül hányan éltek jogukkal, a választás érvényes lesz. Eredményességi küszöb sincs. A törvény a relatív többség elvét követi, azaz aki több szavazatot kap, az nyer mandátumot, nem szükséges a szavazatok több mint felét megszereznie. Az, hogy se érvényességi, se eredményességi küszöb nincs, azt jelenti, hogy a helyhatósági választás mindig egy fordulóban befejeződik. A választás lebonyolítását a választópolgárok független, csak a törvénynek alárendelt választási szervei végzik: szavazatszámláló bizottságok, választási bizottságok (települési és területi), országos választási bizottság. Elsődleges feladatuk a választások tisztaságának és törvényességének a biztosítása. A választások törvényességét szolgálja, hogy a választási szervek döntései ellen jogorvoslatnak van helye. A települési képviselő a választók érdekeit képviseli a település egészéért érzett felelősséggel.
35
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Az önkormányzati képviselő az alakuló ülésen, illetve a megbízólevelének átvételét követő ülésen esküt tesz a képviselő-testület előtt. A képviselő részt vehet a képviselő-testület döntéseinek az előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A képviselő: a képviselő-testület ülésén a polgármestertől (alpolgármestertől), a jegyzőtől, a bizottság elnökétől önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az ülésen – vagy legkésőbb tizenöt napon belül írásban – érdemi választ kell adni, kérésére az írásban benyújtott hozzászólását a jegyzőkönyvhöz kell mellékelni, illetőleg a véleményét rögzíteni kell a jegyzőkönyvben, tanácskozási joggal vehet részt bármely bizottság ülésén. Javasolhatja a bizottság elnökének a bizottság feladatkörébe tartozó ügy megtárgyalását, melyet a bizottság legközelebbi ülése elé kell terjeszteni, és tárgyalására a képviselőt meg kell hívni. Kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület vizsgálja felül bizottságának, a polgármesternek, a részönkormányzat testületének, a helyi nemzetiségi önkormányzat testületének – a képviselő-testület által átruházott – önkormányzati ügyben hozott döntését, megbízás alapján képviselheti a képviselő-testületet, a képviselő-testület hivatalától igényelheti a képviselői munkájához szükséges tájékoztatást, ügyviteli közreműködést. Közérdekű ügyben kezdeményezheti a képviselő-testület hivatalának intézkedését, amelyre a hivatal tizenöt napon belül érdemi választ köteles adni, köteles részt venni a képviselő-testület munkájában. A törvény külön nem említi a testületi működésből következő, minden testületre jellemző, ezért természetes jogokat (pl. azt, hogy a testület tagja a testület ülésén hozzászólhat, javaslatot tehet, kezdeményezhet). Ezek és az ezekhez hasonló kérdések rendezhetők a szervezeti és működési szabályzatban. Az Ötv. szabályozza a képviselő általános kérdezési jogát, nem használja viszont az interpelláció fogalmát Az interpelláció főbb szabályait is rendezheti a szervezeti és működési szabályzat. Az interpelláció ugyanis nem egyszerűen kérdés, amelyre válaszolni kell, hanem több annál. A kérdés akkor és attól válik interpellációvá, ha az arra adott válasz elfogadásáról (vagy el nem fogadásáról) nemcsak a kérdező, hanem a képviselő-testület is külön dönt. Az interpelláció körében szabályozható annak előterjesztési és tárgyalási rendje (írásban vagy szóban terjeszthető elő, kinél, mikor, tárgyalása hogyan történik). Az önkormányzati képviselők feladataikat társadalmi megbízatásban látják el. A testületi ülések gyakran a képviselő munkaidejére esnek. Ezért a törvény előírja, hogy az önkormányzati képviselőt a testületi munkában való részvételhez szükséges időtartamra a munkahelyén fel kell menteni a munkavégzés alól. Az emiatt kiesett jövedelmét a képviselőtestület téríti meg, amelynek alapján a képviselő társadalombiztosítási ellátásra is jogosult. A képviselő-testület a képviselőnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának, a tanácsnoknak – törvény keretei között – rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg. A képviselőnek a képviselői tevékenységgel összefüggő, általa előlegezett, számlával igazolt, szükséges költségét meg kell téríteni. Az önkormányzati képviselők tekintetében külön törvény összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg. 36
Önkormányzati közigazgatás 4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése
Az önkormányzati képviselő nem lehet központi államigazgatási szerv köztisztviselője, a kormányhivatal vezetője, köztisztviselője, továbbá annak a területi, helyi államigazgatási szervnek a köztisztviselője, amelynek feladatkörébe az adott önkormányzatot érintő ügyek tartoznak és illetékessége az önkormányzatra kiterjed, jegyző (főjegyző, körjegyző), aljegyző, továbbá ugyanannál az önkormányzatnál a képviselő-testület hivatalának köztisztviselője, a területileg illetékes területfejlesztési tanács munkaszervezetének munkavállalója, kuratóriumi tagság kivételével a képviselő-testület által létrehozott közalapítvány kezelő szervének tisztségviselője, a képviselő-testület által alapított önkormányzati vállalat vezérigazgatója, vezérigazgató-helyettese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazgatótanácsának, vezető testületének tagja, az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság vezető tisztségviselője, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének, valamint a társasággal munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló más jogviszonyban álló vezetője (vezérigazgatója), az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság által alapított gazdasági társaság vezérigazgatója, vezérigazgató-helyettese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének tagja, helyi és körzeti műsorszolgáltató, lapkiadó, lapterjesztő vezetője, vezető testületének tagja, ügyvezetője, ezek vezető állású alkalmazottja. Az önkormányzati képviselő tiszteletdíjat, más járandóságot – a költségtérítés kivételével – nem vehet fel az önkormányzat által létrehozott közalapítványban, nonprofit gazdasági társaságban végzett tevékenységéért. Az önkormányzati képviselő, a képviselő-testület bizottságának nem képviselő tagja jogi képviselőként nem járhat el, és perbeli képviseletet – a törvényes képviselet kivételével – nem láthat el az önkormányzattal, annak intézményével, illetve a képviselő-testület hivatalával szemben. Az önkormányzati képviselő szakmai vagy üzleti ügyben önkormányzati képviselői minőségére nem hivatkozhat, önkormányzati képviselői megbízatásának felhasználásával jogosulatlanul bizalmas információkat nem szerezhet és nem használhat fel. Az önkormányzati képviselő megbízatása megszűnik a megválasztását követő helyi önkormányzati általános választás napján, a választójogának elvesztésével, az összeférhetetlenség kimondásával, lemondással, ha az önkormányzati képviselő egy éven át nem vesz részt a képviselő-testület ülésén, a képviselő-testület feloszlatásával, a képviselő-testület feloszlása esetén, az önkormányzati képviselő halálával. 37
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Az önkormányzati képviselő a képviselő-testület ülésén jelentheti be lemondását, vagy írásbeli nyilatkozattal mondhat le e tisztségéről. A lemondás nem vonható vissza. Az önkormányzati képviselő a megbízólevelének az átvételétől, majd ezt követően minden év január 1-jétől számított 30 napon belül a törvény melléklete szerinti vagyonnyilatkozatot köteles tenni. A vagyonnyilatkozat tételének elmulasztása esetén – annak benyújtásáig – az önkormányzati képviselő a képviselői jogait nem gyakorolhatja, és az önkormányzat által megállapított juttatásokban nem részesülhet.
4.2.
A képviselő-testület működése
Az önkormányzati feladatokat főszabályként maga a képviselő-testület látja el. A feladatok ellátásában részt vesznek a képviselő-testület szervei: a polgármester, a bizottság, a részönkormányzat, a a polgármesteri hivatal. A képviselő-testület határozza meg részben normatív módon a szervezeti és működési szabályzatában (mellékleteiben), más rendeleteiben, normatív határozataiban, eseti döntéseiben, hogy egyes szervei milyen feladatokat végezzenek el, és azokat hogyan végezzék. Az önkormányzat szerveinek előkészítő, szervező, végrehajtó, összehangoló és ellenőrző szerepük van az önkormányzati feladatokban. Az egyes önkormányzatoknál a munkamegosztás kialakítása jórészt azzal valósul meg, hogy a képviselő-testület egyes hatásköreit átruházhatja. A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi nemzetiségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható. Vannak azonban átruházási tilalmak is, amelyekről már szóltunk.
4.3.
A szervezeti és működési szabályzat
Az Ötv.2. 53.§-a tartalmazza a szervezeti és működési szabályzatra vonatkozó tartalmi követelményeket. Ennek értelmében a képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletben rendelkezik: az önkormányzat hivatalos megnevezéséről, székhelyéről, a képviselő-testület átruházott hatásköreinek felsorolásáról, a képviselő-testület üléseinek összehívásáról, vezetéséről, tanácskozási rendjéről, az önkormányzati képviselőkre vonatkozó magatartási szabályokról, az ülés rendjének fenntartásáról és az annak érdekében hozható intézkedésekről, a nyilvánosság biztosításáról, a döntéshozatali eljárásról, a szavazás módjáról, a rendeletalkotásról és határozathozatalról, a képviselő-testület ülésének jegyzőkönyvéről, a közmeghallgatásról, az önkormányzat szerveiről, azok jogállásáról, feladatairól, a jegyzőnek a jogszabálysértő döntések, működés jelzésére irányuló kötelezettségéről, a képviselő-testület bizottságairól. 38
Önkormányzati közigazgatás 4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése
A képviselő-testület érdemi tevékenységének elősegítése érdekében meghatározhatja az egyes napirendek tárgyalására fordítható időkeretet, a hozzászólások maximális időtartamát, korlátozhatja az ismételt hozzászólás, indítványozás lehetőségét. A szervezeti és működési szabályzatot a képviselő-testület önkormányzati rendeletbe foglalja. A rendeleti forma a szervezeti és működési szabályzatban rendezendő kérdések tartalmából következik. A helyi önkormányzat helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve fejezi ki és valósítja meg a helyi közakaratot. A demokratikus működés, a széles körű nyilvánosság fontosabb garanciáit teremtik meg a szervezeti és működési szabályzatok, s ezek közvetlenül is érintik a választópolgárokat. Így például a képviselő-testület tervezett üléseinek kellő időben és módon történő közzétételét, illetőleg a testület ülésének nyilvánosságához kapcsolódó azon rendelkezéseket, amelyek szabályozzák a nyilvános ülésen megjelent állampolgárok hozzászólási lehetőségét vagy a közmeghallgatás intézményét. Az önkormányzati rendeletet a helyben szokásos módon ki kell hirdetni. A helyben szokásos módot a szervezeti és működési szabályzat határozza meg, és ez a mód közvetlen összefüggésben van az állampolgárok jogaival, kötelezettségeivel. E példák is igazolják, hogy a szervezeti és működési szabályzat nem a képviselő-testület „belső ügye”, hanem a helyi közhatalom demokratikus gyakorlásának alapvető dokumentuma, arra is tekintettel, hogy a helyi önkormányzás joga a választópolgárok közösségét illeti. Célszerű, ha a szervezeti és működési szabályzat követi az önkormányzati törvény szerkezetét, fejezeteit. Egyes önkormányzatoknál értelemszerűen eltér a szabályzat fejezeti rendje a törvényétől (például a megyei önkormányzatnál). Vannak olyan témakörök, amelyek vagy a szervezeti és működési szabályzatban, vagy önálló, külön rendeletben szabályozhatók (például a helyi népszavazás és népi kezdeményezés). A képviselő-testület mérlegelésétől függően egyes témákban az alapvető rendelkezések épülhetnek be a szabályzatba, s a részletes szabályokat külön önkormányzati rendelet állapítja meg. (Az önkormányzat címerét, zászlaját tartalmazza a szabályzat, a használat rendjét pedig külön rendelet foglalja magába.)
4.4.
A képviselő-testület ülései
A képviselő-testület szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú, de évente legalább hat ülést tart. A választást követő tizenöt napon belül a képviselő-testület megtartja az alakuló ülését. Az alakuló ülést a legidősebb képviselő, mint korelnök vezeti. Az általánosan kialakult gyakorlat szerint a korelnök az alakuló ülés ünnepélyes megnyitása után felkéri a választási bizottság elnökét a választás végeredményének az ismertetésére, s – ha eddig nem történt meg – az elnök átadja a megbízóleveleket. Ezt követően a megválasztott képviselők, a polgármester leteszik az esküt az alakuló ülésen. Kötelező napirend az alpolgármester megválasztása, a polgármester, alpolgármester illetményének, illetőleg tiszteletdíjának a megállapítása nyilvános ülésen. Ezt követően az ülés vezetését átveszi a polgármester. Fontos feladata ugyanis, hogy javaslatot tegyen az alpolgármester (alpolgármesterek) megválasztására. Legalább egy alpolgármestert minden önkormányzatnál választani kell. Az alakuló ülés dönthet további ügyekben is. A szervezeti és működési szabályzat előírásait az alakuló ülésen is meg kell tartani. Ha attól el akarnak térni, mert például más bizottságokat akarnak választani, mint az előző ciklusban, akkor előbb módosítani szükséges a szervezeti és működési szabályzatot. A képviselő-testület ülését a polgármester hívja össze, és annak elnökeként vezeti az ülést. A képviselő-testület ülését össze kell hívni a képviselők egynegyedének vagy a képviselőtestület bizottságának az indítványára. 39
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Az ülések összehívásának részletszabályait a szervezeti és működési szabályzat tartalmazza. (Az ülés összehívása meghívóval történik, annak tartalma, mikor kell megkapják a képviselők, mit kell mellékelni a meghívóhoz stb.) A meghívóhoz minden esetben csatolni kell a rendelet tervezetét, általában pedig az írásos előterjesztéseket, de legalább is a határozati javaslatot. A demokratikus működés követelményéből fakad, hogy a képviselő-testület ülése nyilvános. Ez a főszabály. Az ülés nyilvánossága lehetőséget teremt arra, hogy a választópolgárok közvetlenül vagy a médián keresztül is ellenőrizhessék az általuk választott testület tevékenységét. A nyilvánosság feltételeit meg kell teremteni. Kivételesen és csak a törvényben tételesen felsorolt esetekben tarthat a képviselő-testület zárt ülést. A képviselő-testület zárt ülést tart választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízás adása, illetőleg visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés kiszabása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezik bele; továbbá önkormányzati hatósági, összeférhetetlenségi és kitüntetési ügy, valamint vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás tárgyalásakor, zárt ülést rendelhet el a vagyonával való rendelkezés és az általa kiírt pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás üzleti érdeket sértene. A zárt ülésen a képviselő-testület tagjai, a nem a képviselő-testület tagjai közül választott alpolgármester,, a nemzetiségi szószóló, a jegyző, továbbá meghívása esetén az érintett és a szakértő vesz részt. Törvény előírhatja, mely esetben kötelező az érintett meghívása. A zárt ülésen hozott döntést általában nyilvánosan kell kihirdetni. A szavazás is főszabályként nyilvános. Titkos szavazást azokban az ügyekben lehet tartani, amelyekben lehet vagy kötelező a zárt ülés. A titkos szavazásról a képviselő-testület mindig esetenként dönt. A képviselő-testület névszerinti szavazást is elrendelhet, az elrendelés módját a szervezeti és működési szabályzat állapíthatja meg. Az ülés vezetésének, a tanácskozás rendjének a legfontosabb előírásait a szervezeti és működési szabályzat rögzíti. Különösen a következők érdemelnek figyelmet. A polgármesternek számszerűen meg kell állapítani a határozatképességet (jelen van-e a képviselők több mint fele). Ezt célszerűen szolgálja a jelenléti ív. A polgármester javaslatot tesz az ülés napirendjére, ami többnyire azonos azzal, ami a meghívóban szerepel. Bármelyik képviselő is javaslatot tehet a napirendhez. Az általános gyakorlat szerint a napirendről a képviselő-testület vita nélkül határoz. A polgármester napirendi pontonként megnyitja, vezeti és lezárja a vitát. A polgármester ülésvezetési feladatai közé tartozik a tanácskozás rendjének a megtartása. A polgármester összefoglalja a vitát és teszi fel szavazásra a javaslatokat. A szavazás eredményét pontosan, számszerűen kell megállapítani, gondosan ügyelve arra, hogy egyes ügyek eldöntéséhez minősített többségre van szükség. Az érvényes képviselő-testületi döntésnek (határozat vagy önkormányzati rendelet) több együttes törvényi feltétele van. Elsőként az, hogy a testületnek határozatképesnek kell lennie. A testület akkor határozatképes, ha a képviselők több mint fele jelen van. A képviselő-testület létszámát a szervezeti és működési szabályzatban kell rögzíteni. A testület létszámát több tényező határozza meg. Az önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásáról szóló törvény – a lakosságszámtól függően, a fővárosi és a megyei önkormányzatnál pedig megyénként – pontosan meghatározza, hogy hány képviselőt választanak.
40
Önkormányzati közigazgatás 4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése
A polgármestert közvetlenül választják meg polgármesternek, a polgármester ebben az esetben az Ötv. 32. §-a alapján tagja a testületnek, ezért eggyel nő az előbbi létszám. Akkor nem nő a létszám, ha a polgármestert egyéni választókerületben megválasztották képviselőnek is. Ez kivételesen fordul elő. Mindezek miatt fontos, hogy a szervezeti és működési szabályzat pontosan rögzítse az adott önkormányzat képviselő-testületének a létszámát, ehhez a létszámhoz kell mindig viszonyítani mind a határozatképességet, mind a minősített többséget. A határozatképes testületi ülésen a javaslat elfogadásához a jelen levő képviselők több mint a felének az igen szavazata szükséges. A képviselő-testület döntéshozatalából kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. A képviselő köteles bejelenteni a személyes érintettséget. A kizárásról az érintett képviselő kezdeményezésére vagy bármely képviselő javaslatára a képviselő-testület dönt. A kizárt képviselőt a határozatképesség szempontjából jelenlevőnek kell tekinteni. Az Ötv.-ben meghatározott ügyekben a döntéshez nem egyszerű, hanem minősített többség szükséges. A minősített többség esetén nem a jelen levő, hanem a testületi összlétszám több mint a felének az igen szavazata szükséges a javaslat elfogadásához. Minősített többség szükséges az Ötv. 10. § (1) bek. a), b), e), f), g) pontban foglalt ügyek (rendeletalkotás,szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, megbízás, társulás létrehozása, külföldi önkormányzattal együttműködési megállapodás, intézményalapítás), továbbá a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyek eldöntéséhez, a képviselő kizárásához a döntéshozatalból, valamint az Ötv. 12. § (4) bekezdésének b) pontja szerinti zárt ülés elrendeléséhez. A képviselő-testület üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni, amely tartalmazza: a testületi ülés helyét, időpontját, a megjelent önkormányzati képviselők nevét, a meghívottak nevét, megjelenésük tényét, a javasolt, elfogadott, és tárgyalt napirendi pontokat, az előterjesztéseket, az egyes napirendi pontokhoz hozzászóló nevét, részvételük jogcímét, a hozzászólások, továbbá az ülésen elhangzottak lényegét, a szavazásra feltett döntési javaslat pontos tartalmát,
a döntéshozatalban résztvevők számát,
a döntésből kizárt önkormányzati képviselő nevét és a kizárás indokát, a jegyző jogszabálysértésre vonatkozó jelzését, a szavazás számszerű eredményét, a hozott döntéseket, és a szervezeti és működési szabályzatban meghatározottakat. A jegyzőkönyv közokirat, amelynek elkészítéséről a jegyző gondoskodik. A képviselőtestület ülésének a jegyzőkönyvét a polgármester és a jegyző írja alá. A jegyzőkönyvet az ülést követő tizenöt napon belül a jegyző köteles megküldeni a kormányhivatalnak. 41
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A szervezeti és működési szabályzat további részletszabályokat is megállapíthat. A jegyzőkönyv az ülés menete szerint tartalmazza a tanácskozás lényegét. A határozatokat évente, folyamatos sorszámozással január 1-jétől december 31-ig számozzák, zárójelben feltüntetve az ülés napját (pl. 21/2002. (V.12.). A választópolgárok – a zárt ülés kivételével – betekinthetnek a képviselő-testület előterjesztésébe és ülésének a jegyzőkönyvébe. A zárt ülésről ezért is külön jegyzőkönyvet kell készíteni. A közérdekű adat és közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét zárt ülés tartása esetén is biztosítani kell. A zárt ülésen hozott képviselő-testületi döntés is nyilvános. Az önkormányzati ügyek egyik fajtája az önkormányzati hatósági ügy. A közszolgáltatások szervezése mellett az önkormányzatok a közhatalom helyi gyakorlói is. Helyi társadalmi viszonyok normatív, rendeletben történő szabályozásán túl a képviselőtestületek az egyes polgárokat ügyféli minőségben érintő egyedi ügyekben is dönthetnek. Az ilyen, törvényben, illetőleg önkormányzati rendeletben meghatározott – általában engedélyezést, támogatást magába foglaló – ügyeket nevezzük önkormányzati hatósági ügyeknek (például szociális támogatások). A hatáskör címzettje a képviselő-testület, amely azt átruházhatja a polgármesterre, bizottságára. Miként más önkormányzati hatáskör, az önkormányzati hatósági hatáskör, sem ruházható át a jegyzőre. Ha a képviselő-testület nem ruházza át az önkormányzati hatósági hatáskörét, akkor ezekben a testület dönt, és a döntése ellen nincs fellebbezési lehetőség. Önkormányzati hatósági hatáskör átruházása esetén az elsőfokú döntést a polgármester, a bizottság, a részönkormányzat testülete hozza. E döntések ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani. A képviselő-testület határozatának felülvizsgálatát – jogszabálysértésre hivatkozással – a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani. A bíróság a képviselő-testület határozatának a törvényességét, a jogszerűségét vizsgálhatja felül, de nem bírálhatja felül az önkormányzati mérlegelést. Az önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárásra – az önkormányzati törvényben foglalt eltérésekkel – a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni. (Például: az ügyek jelentős részében teljesítik a kérelmet, ekkor egyszerűsített határozat hozható, nincs szükség indokolásra.) Amikor a polgármester saját önkormányzati hatósági jogkörében dönt, ez a döntés önkormányzati hatósági döntésnek minősül, amely ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezéssel élni. A képviselő-testület sajátos ülése a közmeghallgatás. A képviselő-testület évente legalább egyszer, előre meghirdetett közmeghallgatást tart, amelyen a választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői a helyi közügyeket érintő kérdéseket és javaslatot tehetnek. Az elhangzott javaslatra, kérdésre a közmeghallgatáson vagy legkésőbb tizenöt napon belül választ kell adni. A közmeghallgatást az különbözteti meg más fórumoktól, hogy határozatképesen jelen van a képviselő-testület. A közmeghallgatás a valóban közérdekű kérdések, közérdekű javaslatok fóruma, a képviselő-testület általában valamilyen közérdekű témában hívja össze. Ezen túl a képviselő-testület meghatározza azoknak a fórumoknak a rendjét (község-, várospolitikai fórum, városrész-tanácskozás, falugyűlés stb.), amelyek a lakosság, a társadalmi szervek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. Ezek állásfoglalásáról és az ott felmerült kisebbségi véleményekről tájékoztatni kell a képviselő-testületet. E fórumok megszervezése a polgármester feladata.
42
Önkormányzati közigazgatás 4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése
Gyakorlati tapasztalatok mutatják, hogy a cikluson belül egyes önkormányzatoknál a képviselő-testületben feszültségek alakulnak ki, ezek elmélyülhetnek oly módon, hogy a képviselő-testület tagjai, a képviselő-testület és a polgármester nem tud érdemben együttműködni. Ha az eredményes önkormányzáshoz szükséges együttműködés nem állítható helyre, akkor a képviselő-testület a megbízatásának a lejárta előtt név szerinti szavazással, minősített többséggel kimondhatja a feloszlását. Ebben az esetben a feloszlás szabályszerűségére vonatkozó kormányhivatali nyilatkozat beszerzését követően három hónapon belüli időpontra időközi választást kell kitűzni. A képviselő-testület az új képviselőtestület alakuló üléséig, a polgármester az új polgármester megválasztásáig ellátja a feladatát, gyakorolja hatáskörét. Tehát a feloszlás ellenére a helyi önkormányzás folyamatos. A képviselő-testület feloszlása nem mondható ki a választást követő hat hónapon belül, valamint az általános választást megelőző év november 30. napját követően. A határidő megállapításkor a feloszlásra irányuló kezdeményezés időpontját kell figyelembe venni. Ennek az időközi választásnak a költségét az önkormányzat viseli.
4.5.
A helyi jogalkotás
Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja alapján a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot. A (2) bekezdés szerint: feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. A helyi önkormányzatok a rendeletalkotáson túl normatív aktusokat is hoznak: a képviselő-testület normatív határozatban szabályozhatja a saját és az általa irányított szervek tevékenységét, és cselekvési programját, valamint az általa irányított szervek szervezetét és működését, a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke és a jegyző normatív utasításban szabályozhatja a vezetése, irányítása vagy a felügyelete alá tartozó szervek szervezetét, és működését, valamint tevékenységét. Az önkormányzatok a helyi közhatalom gyakorlói. E közhatalom gyakorlásának normatív formája az önkormányzati rendeletalkotás. Az önkormányzati rendelet jogszabály, az önkormányzat illetékességi területén bír kötelező erővel. A helyi önkormányzat képviselőtestülete önkormányzati rendeletben meghatározhat tiltott, kirívóan közösségellenes magatartásokat. E magatartás elkövetőjével szemben önkormányzati rendeletben ötvenezer forintig terjedő pénzbírság (igazgatási bírság) kiszabását rendelheti el. Ilyen tartalmú rendelet megalkotása nem kötelező, de lehetőség 2012. április 15. napját követően. A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal Az Ötv. az önkormányzati rendeletalkotás két típusát különbözteti meg. Önkormányzati rendelet alkotható egyfelől a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, másfelől törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására. A helyi társadalmi viszonyok rendezése az Ötv. 1. §-ával szoros tartalmi összefüggésben az önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekre vonatkozik. Ha azonban más jogszabály már szabályozási körébe vonta az adott társadalmi viszonyt, akkor – felhatalmazás hiányában – helyi rendelet nem adható ki, kivéve, ha a rendeletalkotás joga az Alaptörvényből közvetlenül levezethető. A helyi jogalkotás menetének a szabályozása a testület feladata a szervezeti és működési szabályzatban. 43
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Indokolt szabályozni a rendeletalkotás kezdeményezésének módját, a rendelet előkészítését, átfogó rendezésnél a kétfordulós tárgyalást, közmeghallgatás elé terjesztést. Az önkormányzati rendelettel szemben érvényesítendők azok a követelmények, amelyek általában a jogszabályokkal szemben megkövetelhetők, és amelyeket a szakvizsga általános részében tekintettünk át (lásd a Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek c. tananyagrészt). A következők kiemelése fontos. Az önkormányzati rendeletnek, mint jogszabálynak a területi hatálya az önkormányzat illetékességi területére terjed ki. Önkormányzati rendeletben csak akkor szabályozható a területi hatály, ha az eltér az illetékességi területtől. Az önkormányzati rendelet személyi hatálya az illetékességi területén a magánszemélyekre, természetes személyekre és a jogi személyekre, valamint jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre terjed ki. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni a hatályba lépésének a napját, úgy, hogy kellő idő maradjon az önkormányzati rendelet megismerésére, az alkalmazására való felkészülésre. Az önkormányzati rendelet a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenesnek. Az önkormányzati rendelet hatályát veszti, ha meghatározott időre vonatkozott, és ez az idő eltelt (pl.: egy adott évre szóló költségvetési rendelet). Hatályon kívül helyezheti egy később alkotott rendelet, ilyenkor mindig kifejezetten rendelkezni kell a hatályon kívül helyezésről, továbbá hatályát veszti, ha az Alkotmánybíróság, vagy a Kúria megsemmisíti. Az önkormányzati rendeletet a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan, közérthetően kell megfogalmazni, hogy az alkalmazása ne eredményezzen jogbizonytalanságot. Az önkormányzati figyelemmel lenni:
rendelet
szerkesztésénél
különösen
a
következőkre
indokolt
Az önkormányzati rendelet megjelölése foglalja magában a képviselő-testület megnevezését, a rendelet kihirdetésének idejét, számát, megnevezését és címét. Az önkormányzati rendelet számát arab számmal kell jelölni. Önkormányzati rendeletnél a kihirdetés időpontja a saját közlönyben, lapban, illetőleg a helyben szokásos módon való kihirdetés napjára utal. Amikor az önkormányzati rendeletet törvény felhatalmazása alapján alkotja a testület, a felhatalmazást adó törvényt, a felhatalmazást tartalmazó rendelkezést (a §, bekezdés, pont megjelölésével) a rendelet bevezető részében fel kell tüntetni. Az önkormányzati rendeletben a záró rendelkezések között minden esetben szabályozni kell a rendelet hatályba lépését. Az egységes értelmezést segíti a rendeletben használt fogalmak meghatározása, ami viszont nem térhet el a felhatalmazást adó törvény fogalmaitól. Az önkormányzati rendelet hatálybalépésének az idejét a hatálybalépés évének, hónapjának megjelölésével kell megállapítani. Kivételesen mondható ki, hogy a rendelet a kihirdetése napján lép hatályba. A hatályát vesztő rendeletet vagy hatályát vesztő rendelkezéseket a záró rendelkezésekben kifejezetten fel kell sorolni. A módosított rendelet hatályon kívül helyezése esetén a módosító rendelkezéseket is hatályon kívül kell helyezni. Önkormányzati rendelet módosításakor egységes szerkezetbe foglalhatók a szabályok. Átfogó módosítás esetén, az egységes szerkezetbe foglalást el kell végezni. A rendeletalkotás a képviselő-testület át nem ruházható hatásköre. Az önkormányzati rendelet megalkotásához minősített többség szükséges. Garanciális szabály, hogy az önkormányzati rendeletet a helyben szokásos módon ki kell hirdetni. Hogy mi a helyben szokásos mód, azt a szervezeti és működési szabályzat állapítja meg. 44
Önkormányzati közigazgatás 4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése
Az önkormányzati rendelet hitelességét szolgálja, hogy azt a polgármester és a jegyző írja alá. A kihirdetés a jegyző kötelessége. A képviselő-testület normatív határozatát is közzé kell tenni.
4.6.
Bizottságok, részönkormányzatok
Az önkormányzás alapelveiből – főként a szervezetalakítás szabadságából – következik, hogy a képviselő-testület határozza meg bizottsági szervezetét, és választja meg bizottságait. A bizottságok részt vesznek a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében (egyes ügyekben előterjesztők, más ügyekben véleményezik az előterjesztést), részt vesznek önkormányzati döntések végrehajtásának összehangolásában és ellenőrzésében, a képviselőtestület döntésétől függően – átruházott hatáskörben – önkormányzati döntéseket hoznak. A száz főt meg nem haladó lakosú településen a bizottsági feladatokat a képviselő-testület látja el. Az ezer főt meg nem haladó lakosú településen a kötelező bizottsági feladat- és hatásköröket egy bizottság is elláthatja. A képviselő-testület a kétezernél több lakosú önkormányzatnál pénzügyi bizottságot választ. Törvény más bizottság megalakítását is elrendelheti, amelynek feladat- és hatáskört állapíthat meg. A képviselő-testület a kisebbségi jelöltként mandátumot nyert tagjai kezdeményezésére a kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottságot hoz létre. A vagyonnyilatkozatok vizsgálatát a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott bizottság végzi, amely gondoskodik azok nyilvántartásáról, kezeléséről és őrzéséről. A képviselő-testület egyes önkormányzati feladatok ellátásának időtartamára bizottságot hozhat létre. A bizottság – feladatkörében – kezdeményezi, előkészíti a képviselő-testület döntéseit, a képviselő-testület által átruházott hatáskörben döntést hoz. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatban meghatározhatja, hogy mely ügyekben legyen előterjesztő a napirend szerinti bizottság. A képviselő-testület elrendelheti azt is, hogy mely előterjesztések legyenek azok, amelyek csak a bizottság állásfoglalásával együtt nyújthatók be. A bizottságok a helyi önkormányzásban akkor töltik be a legerősebb szerepkört, ha a képviselőtestület döntési jogokat ad nekik. Ez a döntési jog lényegében három típusú: 1. a képviselő-testület egyes hatásköreit átruházhatja bizottságaira, 2. a képviselő-testület önkormányzati rendeletében önkormányzati hatósági hatáskört állapíthat meg a bizottságnak, 3. a bizottság a képviselő-testülettől anyagi eszközöket kaphat, amelyek felhasználásáról dönthet. A képviselő-testület a döntési jogot bármikor visszavonhatja. A bizottság elnökét és – az elnökkel együtt számított - tagjainak több mint a felét a képviselők közül kell választani. A bizottság tagjává nem önkormányzati képviselő tag is választható. Az ilyen bizottsági tag jogai és kötelezettségei a bizottság ülésein megegyeznek az önkormányzati képviselő bizottsági tag jogaival és kötelezettségeivel. A polgármester, az alpolgármester, a nemzetiségi önkormányzat elnöke, a képviselő-testület hivatalának dolgozója nem lehet a bizottság elnöke vagy tagja. Ugyanakkor a bizottságba indokolt beválasztani a feladatköre szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgárt. A bizottság elnökének és tagjának megbízatása a képviselő-testület által történő megválasztással jön létre, a képviselő-testület megbízatásának időtartamára. 45
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A képviselő-testület a bizottság személyi összetételét, létszámát a polgármester előterjesztésére bármikor megváltoztathatja, a kötelezően létrehozandó bizottság kivételével a bizottságot megszüntetheti. A bizottság elnöke, tagja e megbízatásáról írásban lemondhat. A lemondásról szóló nyilatkozatot a polgármester részére kell benyújtani. A megbízatás a lemondásban meghatározott, a lemondást követő egy hónapon belüli időpontban, ennek hiányában az írásbeli nyilatkozat átvételének napján szűnik meg. A lemondás nem vonható vissza, továbbá érvényességéhez nem szükséges a képviselő-testület elfogadó nyilatkozata. A polgármester jelentős jogosítványokat kapott a bizottságok tekintetében. A bizottságot a polgármester indítványára össze kell hívni az indítvány kézhezvételétől számított nyolc napon belül. A bizottságok önállósága járhat olyan veszéllyel, hogy más célokat fogalmaznak meg, más tartalmú döntéseket hoznak, mint a képviselő-testület. Ennek megakadályozása érdekében a polgármester felfüggesztheti a bizottság, a részönkormányzat döntésének a végrehajtását, ha véleménye szerint a döntés ellentétes a képviselő-testület határozatával, vagy sérti az önkormányzat érdekeit. A végső döntés a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, a felfüggesztett döntésről a képviselő-testület a következő ülésén határoz. A bizottságok működésének ügyviteli feladatait a polgármesteri hivatal, a megyei önkormányzati hivatal, a közös önkormányzati hivatal látja el. Az önkormányzati rendszerben a képviselő-testület bizottságai egyedi ügyekben, önkormányzati hatósági ügyekben is dönthetnek. Erre tekintettel rendelkezik úgy a törvény, hogy a bizottsági döntéshozatalból kizárható az, akit vagy, akinek a hozzátartozóját személyesen érinti az ügy. A bizottság ülésének összehívására, működésére, határozatképességére és határozathozatalára, döntésének végrehajtására, a bizottság tagjainak kizárására, a bizottság üléséről készített jegyzőkönyv tartalmára a képviselő-testületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy a kizárásról a bizottság dönt, továbbá a jegyzőkönyvet a bizottság elnöke és egy tagja írja alá. a jegyző tizenöt napon belül köteles a jegyzőkönyvet megküldeni a kormányhivatalnak. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában településrészi önkormányzatot hozhat létre települési képviselőkből, más választópolgárokból. A településrészi önkormányzati testület vezetője kötelezően települési képviselő. A városok és községek településszerkezete számos sajátosságot mutat. Vannak olyan településrészek, amelyek az egészen belül viszonylagos önállóságot, önálló közösséget alkotnak. Ez indokolja, hogy a lakóhelyi közösség kezdeményezésére ilyen településrészen részönkormányzat alakítható. Nem tagadható meg a kizárólag a településrészt érintő hatáskör átruházása az egyesítéssel létrejött településrésztől, a külterületi lakott helytől, az olyan üdülőterülettől, amelynek népessége eléri a település állandó lakosságának egynegyedét. A hatáskör átruházásának a kötelezettségéből az következik, hogy kezdeményezés esetén ezeken a területeken a képviselő-testület köteles a szervezeti és működési szabályzatában létrehozni a részönkormányzatot, mivel e nélkül a kötelezően átruházandó hatáskör nem gyakorolható.
46
Önkormányzati közigazgatás 4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése
A részönkormányzatot a településrészről indokolt elnevezni. A részönkormányzást is testület gyakorolja. Ez a testület a bizottságokkal alapvetően azonos vonásokat mutat, összetételében részben eltér a bizottságoktól. Ezt a testületet is a képviselő-testület választja, ez ugyanis fontos feltétele annak, hogy önkormányzati hatásköröket kapjon. A bizottságok összetételére vonatkozó elvek viszont csak részben érvényesülhetnek részönkormányzat esetén. Ennek a testületnek az elnöke is csak települési képviselő lehet. Célszerű, ha az elnököt megválasztják tanácsnoknak. A részönkormányzat testülete tagjainak a számát a szervezeti és működési szabályzat állapítja meg. A részönkormányzat testületi tagjainak kiválasztása többféle módon történhet: kiválaszthatják e testület tagjait az önkormányzati képviselő választásáról szóló törvény megfelelő alkalmazásával (ez a megoldás a több ezer lakosú településrésznél indokolt), néhány száz lakosú településrészen falugyűlésen választhatók ki a testület tagjai, üdülőterületen az üdülőhelyi egyesület delegálhatja a testület tagjait, vagy itt is „választást” tartanak. A testület tagjait végül a képviselő-testület választja meg.
4.7.
Polgármester, alpolgármester, tanácsnok
A helyi önkormányzásban fontos szerepet töltenek be az önkormányzat választott tisztségviselői, továbbá a szervezeti és működési szabályzatok rendelkezéseitől függően a tanácsnokok is. A polgármester a háromezernél több lakosú önkormányzatnál főállású, háromezernél kevesebb lakosú önkormányzatnál főállású vagy társadalmi megbízatású. Ez utóbbi településeken a jelöltek nyilatkoznak arról, hogy megválasztásuk esetén főállásban vagy társadalmi megbízatásban töltik be e tisztséget, főállású a polgármester, ha főállásúként választották meg. A polgármesteri tisztség betöltésének módját a képviselő-testület a megbízatás időtartamán belül egy esetben a polgármesterrel egyetértésben megváltoztathatja. A települési önkormányzatok polgármestereit a választópolgárok közvetlenül választják meg. A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés választja meg a saját tagjai közül, titkos szavazással, a megyei közgyűlés megbízatásának időtartamára. A megyei közgyűlés tisztségviselője még az alelnök. Több alelnököt is lehet választani. A választáson polgármesterjelölt az, akit a 10 000 vagy annál kevesebb lakosú település választópolgárainak legalább 3%-a, a 100 000 vagy annál kevesebb lakosú település választópolgárainak 2%-a, de legalább 300 választópolgár, a 100 000-nél több lakosú település esetén a választópolgárok 1%-a, de legalább 2 000 választópolgár jelöltnek ajánlott. Budapesten főpolgármester-jelölt az, akit a főváros választópolgárainak 0,5%-a jelöltnek ajánlott. Polgármester az lesz, aki a jelöltek közül a legtöbb szavazatot kapta. Ha nincs jelölt, vagy szavazategyenlőség alakul ki, akkor időközi választást kell tartani. A polgármester megválasztását követően esküt tesz a képviselő-testület előtt és erről okmányt ír alá. Az eskü szövegét az Ötv.2. 1. számú melléklete tartalmazza. A polgármester jogai és kötelezettségei a megválasztásával keletkeznek, a megbízatás megszűnésével szűnnek meg. A polgármester megválasztásakor, majd azt követően évente vagyonnyilatkozatot köteles tenni. A vagyonnyilatkozatokat az SZMSZ-ben meghatározott bizottság tekinti át. 47
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A polgármester az önkormányzat első számú vezetője. A közvetlen választása erős legitimációt ad a polgármesternek, erősebb vagy gyengébb szerepe a helyi önkormányzásban azon is múlik, hogy a képviselő-testület több vagy kevesebb hatáskört ruház a polgármesterre. A törvény számos összeférhetetlenségi szabályt állapít meg a polgármesterrel szemben. A polgármesteri tisztséggel összeegyeztethetetlen tisztségek, tevékenységek részben a hatalmi ágak elválasztásának elvéből, részben a politikusi, illetőleg a köztisztviselői tevékenységek szétválasztásának a követelményéből, az egyes önkormányzatok közötti ütközések elkerülésének az igényéből, továbbá az önkormányzati vezetés és egyes gazdasági, más tevékenységek elhatárolásából következnek. Az összeférhetetlenségi szabályoknak az a céljuk, hogy a polgármester a választópolgárok közösségének, az önkormányzatnak az érdekeit szolgálja, és más tisztségek betöltése, más tevékenységek ne befolyásolják munkáját. A polgármesteri tisztségre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok – 2002. évi általános önkormányzati választások napjától – a következők. A polgármester nem lehet: köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagja, országgyűlési biztos, az Állami Számvevőszék elnöke, elnökhelyettese és számvevője, a Kormány tagja, államtitkár, szakállamtitkár, központi államigazgatási szerv köztisztviselője, az Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. igazgatóságának és felügyelő bizottságának elnöke és tagja, vezető alkalmazottja és munkavállalója, bíró, ügyész, közjegyző, bírósági végrehajtó, a Magyar Honvédség, a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja; valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatal hivatásos állományú tagja, más önkormányzatnál polgármester, alpolgármester, más települési önkormányzat képviselő-testületének tagja, a fővárosi, megyei kormányhivatal vezetője, köztisztviselője; annak a területi, helyi államigazgatási szervnek a köztisztviselője, amelynek feladatkörébe az adott önkormányzatot érintő ügyek tartoznak, és illetékessége az önkormányzatra kiterjed, jegyző (főjegyző, körjegyző), aljegyző, a képviselő-testület hivatalának köztisztviselője, a területileg illetékes területfejlesztési tanács hivatali szervezetének munkavállalója, a képviselő-testület által alapított költségvetési szerv vezetője, vezető-helyettese, gazdasági vezetője, továbbá olyan közalkalmazott, aki kinevezését, megbízását a képviselő-testülettől kapja, aki, illetve akinek a személyes közreműködésével működő gazdasági társaság önkormányzati feladatot a képviselő-testülettel vagy a képviselő-testület szervével kötött vállalkozási, megbízási szerződés vagy munkaszerződés alapján lát el, kuratóriumi tagság kivételével a képviselő-testület által létrehozott közalapítvány kezelő szervének tisztségviselője, a képviselő-testület által alapított önkormányzati vállalat vezérigazgatója, vezérigazgatóhelyettese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazgatótanácsának, vezető testületének tagja, az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság vezető-tisztségviselője, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének, valamint a társasággal munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló más jogviszonyban álló vezetője (vezérigazgatója), 48
Önkormányzati közigazgatás 4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése
az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság által alapított gazdasági társaság vezérigazgatója, vezérigazgató-helyettese, igazgatója, igazgatóhelyettese, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének tagja, helyi és körzeti műsorszolgáltató, lapkiadó, lapterjesztő vezetője, vezető testületének tagja, ügyvezetője, ezek vezető állású alkalmazottja, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének elnöke, alelnöke és köztisztviselője. A főállású polgármester: a tudományos, oktatói, lektori, szerkesztői, művészeti és jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével egyéb, munkavégzésre irányuló jogviszonyt – az országgyűlési képviselői megbízatás kivételével – nem létesíthet, a képviselő-testület hozzájárulása nélkül nem lehet: - vállalatnak vezérigazgatója, vezérigazgató-helyettese, igazgatója, igazgatótanácsának, vezető testületének és felügyelő bizottságának tagja,
igazgatóhelyettese,
- gazdasági társaság vezető-tisztségviselője, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének, felügyelő bizottságnak tagja, valamint a társasággal munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló más jogviszonyban álló vezetője (vezérigazgatója), - szövetkezet tisztségviselője, - alapítvány kezelő-szervezetének tagja, tisztségviselője. A polgármester az összeférhetetlenségi okot a megválasztásától, illetve az összeférhetetlenségi ok felmerülésétől számított 30 napon belül köteles megszüntetni. Ha a polgármester e kötelezettségének nem tett eleget, bármely képviselő indítványára – a száznál kevesebb lakosú község kivételével a képviselők közül választott háromtagú bizottság javaslata alapján – a képviselő-testület a következő ülésén, legkésőbb az összeférhetetlenség megállapításának kezdeményezését követő 30 napon belül határozattal megállapítja az összeférhetetlenség alapjául szolgáló körülmények fennállását, és kimondja az összeférhetetlenséget, illetőleg dönthet a hozzájárulás megadásáról, ha a törvény ezt lehetővé teszi. A képviselő-testület határozatát az ülést követő munkanapon a polgármesternek kézbesíteni kell. A polgármester az összeférhetetlenségét, illetőleg a megbízatás megszűnését megállapító képviselő-testületi határozat felülvizsgálatát kérheti – jogszabálysértésre hivatkozással – a határozat kézhezvételétől számított 8 napon belül a fővárosi, megyei törvényszéktől. Az eredményes helyi önkormányzás egyik feltétele az, hogy a polgármestert a testület tagjainak több mint a fele támogassa. A polgármesternek kell megnyerni a képviselők több mint a felének a támogatását. A gyakorlatban előfordul az, hogy adott ügy megítélésében jelentős véleménykülönbség alakul ki a polgármester és a képviselő-testület között. Ennek feloldására is ad megoldást az Ötv. A polgármester, ha a képviselő-testület döntését az önkormányzat érdekeit sértőnek tartja, ugyanazon ügyben egy alkalommal kezdeményezheti a döntés ismételt megtárgyalását. A kezdeményezést az ülést követő három napon belül nyújthatja be, a képviselő-testület a benyújtás napjától számított tizenöt napon belül dönt. Ezt a döntést a polgármester már nem vitathatja, köteles végrehajtani. Súlyosabb helyzet az, amikor a polgármester visszaél a helyzetével, törvénysértést, törvénysértéseket követ el.
49
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatt, továbbá vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettsége szándékos elmulasztása vagy a valóságnak nem megfelelő teljesítése esetén a képviselő-testület – minősített többséggel hozott határozata alapján – keresetet nyújthat be a polgármester ellen a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes megyei, fővárosi törvényszékhez a polgármester tisztségének megszüntetése érdekében. Egyidejűleg kérheti a polgármesternek e tisztségéből történő felfüggesztését is. A bíróság a keresetet soron kívül bírálja el. A polgármester irányító tevékenysége az önkormányzati ügyekre terjed ki. A polgármester az önkormányzati, valamint az államigazgatási feladatait, hatásköreit a képviselő-testület hivatalának közreműködésével látja el. A polgármester a képviselő-testület döntései szerint és saját önkormányzati jogkörében irányítja a hivatalt. A polgármester a jegyző javaslatainak figyelembevételével meghatározza a hivatal feladatait az önkormányzat munkájának a szervezésében, a döntések előkészítésében és végrehajtásában, dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben, hatósági jogkörökben, egyes hatásköreinek a gyakorlását átruházhatja, a jegyző javaslatára előterjesztést nyújt be a képviselő-testületnek a hivatal belső szervezeti tagozódásának, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási rendjének meghatározására, a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét, gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az alpolgármester, a jegyző és az önkormányzati intézményvezetők tekintetében. A polgármestert négy évre választották, és nem volt arra garancia, hogy a következő választást is megnyeri. A polgármester biztonsága érdekében a törvényalkotó több megoldást is kidolgozott. A polgármestert kérésére – foglalkoztatási jogviszonyának időtartamára – a megválasztásakor fennálló munkaviszonya, közalkalmazotti jogviszonya szerinti munkáltatója – közalkalmazottak esetében az intézményvezetői megbízás egyidejű visszavonásával – köteles fizetés nélküli szabadságban részesíteni. E rendelkezést a szövetkezet és tagja között létrejött munkaviszony jellegű jogviszonyra is alkalmazni kell. Ha a polgármester megválasztása előtt ügyész, köztisztviselő, a fegyveres erők, a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja volt, a polgármesteri tisztség megszűnésétől számított 30 napon belül benyújtott írásbeli kérelmére őt közszolgálati, illetve hivatásos szolgálati viszonyába vissza kell helyezni. A polgármester foglalkoztatási jogviszonya sajátos közszolgálati jogviszony, amelyről külön törvény is rendelkezik. A polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyban töltött időtartam közszolgálati, illetve hivatásos szolgálati jogviszonyban töltött időnek, illetőleg nyugdíjra jogosító szolgálati időnek számít. A képviselő-testület a polgármester illetményéről alakuló ülésén, illetőleg a polgármester megválasztását követő első ülésen dönt. A képviselő-testület a polgármester illetményét a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 43. §-ának (1) bekezdése szerint megalkotott önkormányzati rendeletben megállapított illetményalap és meghatározott szorzószám szorzataként, összegszerűen állapítja meg. A társadalmi megbízatású polgármester tiszteletdíjban részesül.
50
Önkormányzati közigazgatás 4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése
A polgármester e tisztsége megszűnik: az új polgármester megválasztásával, az Országgyűlésnek a helyi önkormányzat képviselő-testülete feloszlatását kimondó határozatával, a képviselő-testület megválasztásával,
feloszlásának
kimondását
követően
új
polgármester
a halálával, a tisztségről történő lemondással, az összeférhetetlenség kimondásával, sorozatosan törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatti jogi felelősségének jogerős bírósági ítéletben történő megállapításával, az ítélet jogerőre emelkedésének a napjával, választójoga elvesztésével, A polgármestert, ha e tisztségét legalább két évig betöltötte, és megbízatása az új polgármester megválasztásával, halálával, a tisztségéről való lemondással szűnt meg, végkielégítésként háromhavi illetményének megfelelő összegű juttatás illeti meg; továbbá részére az új képviselő-testület további háromhavi illetménynek megfelelő juttatást adhat. Ez a juttatás nem illeti meg, ha országgyűlési képviselő, alpolgármesteri foglalkoztatási vagy más önkormányzatnál polgármesteri jogviszonyt létesít. A képviselő-testület a polgármester javaslatára, titkos szavazással, minősített többséggel a polgármester helyettesítésére, munkájának segítésére egy vagy több alpolgármestert választhat. A képviselő-testület legalább egy alpolgármestert a saját tagjai közül választ meg. Az alpolgármester megbízatása megszűnik, ha a képviselő-testület a polgármester javaslatára, titkos szavazással, minősített többséggel megbízását visszavonja. Azon alpolgármester, aki nem a képviselő-testület tagjai közül választottak, nem tagja a képviselő-testületnek, a polgármestert a képviselő-testület elnökeként nem helyettesítheti, de a képviselő-testület ülésein tanácskozási joggal részt vesz. Jogállására egyebekben a képviselőtestület tagjai közül választott alpolgármesterre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Az alpolgármester megbízatása a megválasztásával kezdődik, és amennyiben az önkormányzati választáson települési képviselőnek megválasztották, akkor az új képviselőtestület alakuló üléséig tart. Ha az alpolgármestert az önkormányzati választáson települési képviselőnek nem választották meg, akkor az alpolgármesteri megbízatása a választás napjával megszűnik. Az alpolgármester a polgármester irányításával látja el feladatait. A helyi önkormányzás folyamatosságának egyik garanciája, hogy legalább egy alpolgármestert minden önkormányzatnál választani kell. (A fővárosnál főpolgármesterhelyetteseket választanak, a megyei önkormányzatoknál alelnököket.) Az eredményes önkormányzás egyik lényeges feltétele az egységes önkormányzati vezetés, a vezetés egységét a törvény a feladatok és hatáskörök jó elrendezésével segítheti elő. Az önkormányzati vezetés egységét a törvény azzal is szolgálja, hogy döntő a polgármester szerepe a saját helyettesének a kiválasztásában, az alpolgármester egyértelműen a polgármester helyettese, a polgármester gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat vezetőtársai (az alpolgármester és a jegyző) felett.
51
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A képviselő-testület a polgármesternek, bármely képviselőnek a javaslatára tanácsnokot, tanácsnokokat választhat. A tanácsnok felügyeli a képviselő-testület által meghatározott önkormányzati feladatkörök ellátását. A tanácsnoki tisztség a szervezeti és működési szabályzatban hozható létre. Ebben is széles az önkormányzat szabályozási jogköre. A helyi sajátosságok alapján a következő feladatok jöhetnek szóba: környezetvédelem, idegenforgalom, népművészet ápolása, szociális gondoskodás stb. Kisebb községekben, ahol kevés bizottság alakítható, a tanácsnok egy-egy helyileg fontos teendővel bízható meg, a nagyobb önkormányzatoknál, ahol tagoltabb bizottsági szervezet működik, kiemelt jelentőségű, folyamatos feladatkör (pl.: beruházás felügyelete) adható a tanácsnoknak.
4.8.
A jegyző
A jegyző (a fővárosnál és a megyei önkormányzatnál főjegyző, a továbbiakban együtt: jegyző) közigazgatási-önkormányzati szakmai vezető. Egyfelől szakmai hozzáértésével segíti a képviselő-testület, a polgármester munkáját, a bizottságokat, másfelől – mint az államigazgatási hatáskörök gyakorlásának önálló címzettje – az állam megbízásából hatósági jogköröket lát el. Mivel funkciója szakmai és nem politikai, megbízatása határozatlan időre szól, és nem igazodik az önkormányzati ciklushoz. A képviselő-testület – pályázat alapján – a jogszabályban megállapított képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki. Jegyzővé, körjegyzővé, aljegyzővé (a továbbiakban együtt: jegyző) az nevezhető ki, aki igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítéssel, és jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel, vagy az Országos Közigazgatási Vizsgabizottság (a továbbiakban: OKV) elnöksége által a teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott mentesítéssel rendelkezik, és legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett. A községi önkormányzati képviselő-testület a körjegyző és az ötezernél több lakosú község jegyzője kivételével felmentést adhat a képesítési feltételek alól annak a személynek, aki az előírt képesítés megszerzésére irányuló tanulmányait megkezdte; a felmentés időtartama nem haladhatja meg a képesítés megszerzéséhez szükséges időtartamot. A felmentés időtartamának eredménytelen eltelte esetén a jegyző közszolgálati jogviszonya megszűnik, az előírt gyakorlati időt csökkentheti vagy elengedheti. Főjegyzővé – valamint a főjegyző helyettesítésére aljegyzőként – az nevezhető ki, aki állam- és jogtudományi doktori vagy okleveles közgazdász képesítéssel és jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, okleveles közigazgatási menedzseri szakképesítéssel vagy az OKV elnöksége által a teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott mentesítéssel rendelkezik, és közigazgatási szervnél legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett. A képviselő-testület közigazgatási szakvizsgával nem rendelkező pályázót is kinevezhet, feltéve, hogy a kinevezéstől számított egy éven belül a jogi vagy közigazgatási szakvizsgát, vagy a szakvizsga alól az OKV elnöksége által a teljes körűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott mentesítést megszerzi. A határidő eredménytelen eltelte esetén a jegyző, főjegyző közszolgálati jogviszonya a törvény erejénél fogva szűnik meg. 52
Önkormányzati közigazgatás 4. A helyi önkormányzatok szervezete és működése
A képviselő-testület a jegyző, a főjegyző javaslatára – a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint – községben kinevezhet, más önkormányzatnál kinevez aljegyzőt a jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatározott feladatok ellátására. A kinevezés határozatlan időre szól. A képviselő-testület egységes hivatalt hoz létre – polgármesteri hivatal elnevezéssel – az önkormányzat működésével, valamint az államigazgatási ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására. A képviselő-testület hivatalát a jegyző vezeti. A jegyző gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról, a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében. A kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a vezetői megbízás visszavonásához, jutalmazáshoz – a polgármester által meghatározott körben – a polgármester egyetértése szükséges, döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket, dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester ad át, tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület, a képviselő-testület bizottságának ülésén, dönt a hatáskörébe utalt ügyekben. A jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel. A kis községekben önálló polgármesteri hivatal működésének sem a pénzügyi, sem a szakemberi, személyi feltételei nem teremthetők meg. Éppen ezért az ezernél kevesebb lakosú, a megyén belüli községek, amelyek közigazgatási területét legfeljebb két település közigazgatási területe választja el, az igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget alakítanak és tartanak fenn. Ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú község is részt vehet körjegyzőségben, körjegyzőség székhelye kétezernél több lakosú település is lehet. A körjegyzőség fenntartásának költségeihez az érdekelt képviselő-testületek – eltérő megállapodás hiányában – a településük lakosságszámának arányában járulnak hozzá. Az ezernél kevesebb lakosú község képviselő-testülete is létrehozhat önálló hivatalt, ha a képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki. A körjegyzőséghez csatlakozni, abból kiválni a naptári év első napjával lehet. A döntést a kiválásról és a csatlakozásról legalább hat hónappal korábban kell meghozni. Körjegyzőség alakításáról az érdekelt települések képviselő-testületei állapodnak meg. A körjegyzőt a képviselő-testületek együttes ülése nevezi ki. A körjegyző kinevezéséhez a körjegyzőséghez tartozó képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel hozott egybehangzó döntése szükséges. A körjegyzőség munkájával kapcsolatos kérdésekben szükség szerint a képviselő-testületek együttes ülésen határoznak. A körjegyző ellátja a képviselő-testületek, a bizottságok és a települési képviselők működésével kapcsolatos igazgatási feladatokat, a polgármesterek hatáskörébe tartozó államigazgatási döntések előkészítését és végrehajtását. A körjegyzőséghez tartozó községekben a polgármesteri hivatal feladatkörét a körjegyzőség látja el. 53
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Ha viszont a körjegyzőség székhelye nagyközség vagy város, akkor a körjegyzői feladatokat a nagyközségi, illetőleg városi jegyző a polgármesteri hivatal bevonásával látja el. A körjegyző vagy megbízottja köteles mindegyik képviselő-testület ülésén részt venni és ott a szükséges tájékoztatást megadni. A körjegyző évente beszámol minden képviselő-testületnek a körjegyzőség munkájáról. A körjegyző vagy megbízottja a képviselő-testületek – egyeztetett – szervezeti és működési szabályzatában meghatározott gyakorisággal, hetente legalább egy napon köteles minden községben ügyfélfogadást tartani. A körjegyzőség működésének ellenőrzését, a feladatok egyeztetését az érdekelt községek polgármesterei együttesen végzik. Az államigazgatási feladatok és hatáskörök telepítésének sajátos módja a körzetközponti igazgatás. A jogszabály a meghatározott államigazgatási feladatot, hatáskört a kijelölt városi jegyzőnek adja úgy, hogy az azt nemcsak a város területére, hanem a kormány által kijelölt körzetre, a körzethez tartozó községekre is kiterjedően látja el. Ilyenek például: okmányiroda működtetése (a személyi és lakcímadatok vezetése, a személyazonosító igazolvány kiadása, választási névjegyzéket elkészítése), kiemelt építésügyi hatáskörök (az elvi építési engedély, az építési, a bontási, a használatbavételi és fennmaradási engedély kiadása), egyes gyámügyi hatáskörök (elhelyezi a gyermeket ideiglenes hatállyal a különélő másik szülőnél, átmeneti, illetőleg tartós nevelésbe veszi a gyermeket, egyidejűleg gyámot rendel ki, dönt utógondozás elrendeléséről), közlekedésigazgatási feladatok (ideiglenes vezetői engedélyt állít ki, kiadja, érvényesíti vagy cseréli a vezetői engedélyt, rendszámtáblát ad ki).
54
5. Az önkormányzatokkal kapcsolatos állami feladatok 5.1.
Az önkormányzati autonómia
A helyi önkormányzatok önállósága, felelőssége, a döntéshozatal demokratizmusa a helyi közügyek autonóm megoldását célozza. A helyi autonómia azonban nem jelent az országos közügyektől való teljes függetlenséget. Amikor a helyi önkormányzat közszolgáltatást nyújt vagy közhatalmat gyakorol, akkor azt döntően az állam által átruházott és körülhatárolt hatáskörben teheti, nem pedig eredeti jogon és mindennemű korlátok nélkül, a saját maga által elképzelt feladat- és hatáskörben. Az önkormányzat az állami közigazgatásnak tehát egy sajátos alakzata. Az állami szervek és az önkormányzati szervek nem nélkülözhetik az együttműködést. Az országos és a helyi közügyek a legtöbbször átszövik egymást, így az önkormányzati és az állami feladatok is összekapcsolódnak. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája szerint az a kívánatos, ha a helyi önkormányzatok alapvető hatásköreit és feladatait minél magasabb szintű jogforrásokban határozzák meg a csatlakozó országok. Magyarországon az önkormányzatokra vonatkozó alapvető rendelkezések Alaptörvénybe foglalásával a helyi önkormányzati rendszer alapvető szabályai stabilizálódtak. Az Alaptörvény kimondja azt is, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvényt sarkalatos törvényként kell megalkotni. Az Országgyűlés az Ötv.-ben és az Ötv.2.-ben rögzítette a legfontosabb szervezeti és működési elveket, azonban önállóságot is adott az önkormányzatoknak arra, hogy a helyi viszonyoknak megfelelően, saját igényeik szerint alakítsák ki szervezetüket és működési rendjüket (minősített többség). Az Ötv. szervezeti és működési keretszabályokat állapít meg, a kötelező alapfeladatokat jelöli meg (pl. egészséges ivóvíz biztosítása, a napi életvitelhez nélkülözhetetlen alapellátások). Számos más törvényben (jórészt egyszerű többséggel elfogadott törvényekben) lehet szabályozni részleteiben az önkormányzati közügyeket. Ez utóbbiak az ágazati törvények: az egészségügyről, az oktatásról, a szociális ellátásról stb. szóló törvények. Kormányrendeletekkel és miniszteri rendeletekkel önkormányzati ügyekben Magyarországon rendelkezni nem lehet. Feladatot és hatáskört a képviselő-testületnek tehát csak törvény állapíthat meg. Az Országgyűlés – mint a legmagasabb szintű népképviseleti, államhatalmi szerv – dönti el azt, hogy milyen arányt alakít ki a csak országosan intézhető közügyek és a helyi önállósággal intézhető közügyek között. A helyi önkormányzatokat az állam rendszerint olyan feladatok teljesítésével bízza meg, amelyek ellátása nem igényel központi vezérlést. A helyi önkormányzat nagyobb eredményességgel képes biztosítani a választójoggal bíró lakóközösség igényeit kielégítő közszolgáltatásokat, az átadott állami támogatások (feladatteljesítési normatíva) és az önerő felhasználásával.
55
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
5.2.
Az Országgyűlés törvényalkotó tevékenysége, önkormányzati jogok és kötelezettségek meghatározása
az
A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Ez az elv a Kormánnyal és a központi igazgatással szemben védi az önkormányzatokat. Sarkalatos törvény szabályozza a helyi önkormányzatok jogállását, kizárólagos feladat- és hatáskörét, a kötelezően ellátandó feladatait, a kötelező szervtípusait, működésének garanciáit, anyagi eszközeit és gazdálkodásának alapvető szabályait, képviselőinek jogállását, megválasztásuk rendjét, jogait és kötelezettségeit. Az Országgyűlés dönti el azt, hogy milyen helyi közügyet, a helyi önállóság milyen mértékének és módjának a garantálásával, milyen anyagi eszközök hozzárendelésével ad át a helyi önkormányzatoknak. Minél több közügy megoldását utalja az Országgyűlés a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe (decentralizáció), az önkormányzatok szerepe annál erősebb az államszervezeten belül. Emellett az önkormányzatok a saját elhatározásból vállalt (fakultatív) feladatok bővítése és teljesítése révén erősíthetik szerepüket. Az önkormányzatok az ágazati törvények feladat-meghatározásai szerint további helyi közszolgáltatásokat szervezhetnek. Ezek különösen: az alapfokú szakellátás szintjét elérő vagy meghaladó közoktatási, egészségügyi, szociális közszolgáltatások. Ezekhez a helyi polgároknak egyaránt hozzá kell jutniuk a lakóhelyükön vagy annak környékén (kistérség), függetlenül attól, hogy milyen típusú, teherbíró képességű településen laknak. Külön törvények (pl.: a költségvetési tárgyú törvények, az egyes vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló törvények) biztosítják azokat a pénzügyi feltételeket, a gazdasági erőt jelentő eszközöket, amelyek az anyagi alapját jelentik az önálló helyi feladatteljesítés képességének. Az Országgyűlés joga és felelőssége az, hogy a helyi közügyek önálló ellátásához szükséges feltételeket biztosítsa (állami támogatások, helyi adókra vonatkozó törvényi felhatalmazás stb.), ide értve a jogi kereteket (törvények) és a gazdasági forrásokat (pénzeszközök, bevételi lehetőségek). Új önkormányzati kötelező feladat megállapítása esetén az Országgyűlés egyidejűleg biztosítja az annak ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet.
5.3.
Az Országgyűlés döntéshozatali önkormányzatokat érintő ügyekben
jogkörei
a
helyi
Az Országgyűlés feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alaptörvénnyel ellentétes.
56
Önkormányzati közigazgatás 5. Az önkormányzati autonómia
Az Alaptörvény ellenes működésnek minősülhet a képviselő-testület sorozatos, működést ellehetetlenítő törvénysértése, mulasztása (így pl.: különösen: a szervezeti és működési szabályzat, a költségvetési rendelet megalkotásának elmulasztása, az intézmény-fenntartási feladatok elhanyagolása, tudatos törvénysértések az egyedi döntésekben, az önkormányzati hatósági jogosítványok gyakorlásában). Alaptörvény ellenes működésnek minősülhet az is, ha a képviselő-testület huzamos időn át nem ül össze, a törvény szerint kötelezően előírt legalább évi hat ülését nem tartja meg. Ezáltal meghiúsul az önkormányzás, hiszen a képviselő-testület nem gyakorolja a hatásköreit. Az Alaptörvénnyel ellentétes működés észlelésekor az illetékes kormányhivatal tapasztalatait jelzi a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, aki a Kormánynál kezdeményezi a helyi önkormányzat képviselő-testülete feloszlatására vonatkozó előterjesztés benyújtását az Országgyűlésnek. A Kormány megkeresése alapján azonban előzőleg az Alkotmánybíróság véleményt nyilvánít a képviselő-testület működésének alaptörvény-ellenességéről. Mindezek után a Kormány javaslatára az Országgyűlés dönt a képviselő-testület feloszlatásáról. A feloszlatást elrendelő határozatával egyidejűleg az Országgyűlés három hónapon belüli időpontra kitűzi az időközi önkormányzati választást. Az Országgyűlés önállóan dönt az állam területi tagozódásáról. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó területszervezési döntések: a megyék területének és nevének megállapítása, a megyék székhelyének meghatározása, a megyék összevonása és szétválása, a megyehatárok megváltoztatása, a megyei jogú várossá nyilvánítás, a fővárosi kerületek alakítása, a főváros kijelölése. A területszervezési ügyekben a Kormány – az önkormányzatokért felelős miniszter augusztus 30-áig tett előterjesztése alapján – a helyi kezdeményezést, illetőleg saját kezdeményezését szeptember 30-áig nyújtja be az Országgyűlésnek, amely arról december 31éig dönt. Az országgyűlési képviselői és az önkormányzati általános területszervezési döntési javaslat előterjesztésére nem kerülhet sor.
választás
évében
Az Országgyűlés dönt a költségvetési törvényhez kapcsolódva az egyes önkormányzatoknak odaítélendő cél- és címzett támogatásokról. A zárszámadási törvény szerint erre szükség van, mert egyedileg kötelez önkormányzatokat a jogtalanul felvett állami támogatás visszafizetésére. Az Országgyűlés törvényt hozott az önkormányzatok adósságrendezésének szabályaira is.
5.4.
A köztársasági elnök és a helyi önkormányzatok
A köztársasági elnök az alábbi feladat- és hatáskörökkel rendelkezik a helyi önkormányzatok tekintetében: Kitűzi a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának napját. Az Alaptörvény 35. cikke szerint a helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket sarkalatos törvényben maghatározottak szerint öt évre választják.
57
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A területszervezési döntések körében évente egy alkalommal (december 31-ig) dönt – az érintett önkormányzatok kezdeményezésére – a városi cím adományozásáról, továbbá a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város és a község elnevezéséről. Köztársasági biztost nevez ki meghatározott önkormányzati, továbbá államigazgatási feladatok ellátásának irányítására az új képviselő-testület megválasztásáig terjedő időre, ha az Országgyűlés a helyi képviselő-testületet feloszlatja. A képviselő-testület feloszlatása nem érinti a jegyző által ellátandó államigazgatási feladatokat, hatásköröket, tovább működik a polgármesteri hivatal is. Az átmeneti időszakban a jegyző (a munkáltatói jogkör gyakorlója) a köztársasági biztos egyetértését köteles kikérni a kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, vezetői megbízás visszavonásához, jutalmazáshoz. A köztársasági biztos jogosult meghozni a folyamatos működést célzó azon döntéseket, amelyek egyébként a képviselő-testületet (pl. szociális ügyek), a polgármestert (pl. katasztrófavédelem) illetnék meg. A rendeletalkotás viszont az újonnan megválasztandó képviselő-testület feladata lesz, hiszen a helyi jogalkotás időleges elhalasztása általában nem eredményez működésképtelenséget az önkormányzat életében.
5.5.
A Kormány és a helyi önkormányzatok
A Kormány Alaptörvényben rögzített feladata az önkormányzatok működésének törvényességi felügyelete. Ezt területi szerve útját látja el. Fontos hangsúlyozni, hogy a törvényességi felügyeletet végző területi államigazgatási szerv nem felettese az önkormányzatoknak, és nem is jogosult az önkormányzati jogok korlátozására, az önkormányzatok döntéseinek megsemmisítésére vagy megváltoztatására. Az ellenőrzés körében az vizsgálható, hogy a helyi önkormányzat szervezete, működése, döntéshozatali eljárása és döntései (rendelete és határozata) megfelel-e a jogszabályoknak. Ezen túl is – bár közvetve – meghatározó a Kormány szerepe a helyi önkormányzatok tevékenységére. Az Országgyűlés elé a törvényjavaslatokat – az önkormányzatokat érintőeket is – többnyire a Kormány terjeszti elő, kezdeményezi azok módosítását, szervezi a törvények végrehajtását. Önkormányzati feladat- és hatásköröket Kormány nem állapíthat meg. Az önkormányzati jogok tiszteletben tartása mellett más a Kormány mozgási, beavatkozási lehetősége akkor, ha az önkormányzatok államigazgatási feladatot valósítanak meg. A településeken az államigazgatási feladatokat tipikusan a jegyző és atipikusan a polgármester látnak el. Az államigazgatásban – ellentétben az önkormányzatok közötti mellérendeltséggel –a hierarchia érvényesül. A Kormány irányítja az államigazgatási feladatok ellátását, és gondoskodik végrehajtásuk feltételeiről. Az államigazgatási ügyekben a jegyző (főjegyző) gyakorolja a hatásköröket, hatósági jogköröket az általa vezetett polgármesteri hivatal közreműködésével. Az önkormányzat végrehajtó szervei közül kivételesen kaphat államigazgatási hatásköröket a polgármester, a közgyűlés elnöke, a főpolgármester és a polgármesteri hivatal önálló hatáskört gyakorló ügyintézője. Az államigazgatási feladatok és hatáskörök helyi megszervezéséhez szükséges alapvető feltételekről (hatáskör-telepítési szabályok, igazgatási normatíva) a Kormánynak kell gondoskodnia. A helyi önkormányzat azonban önállóan alakítja a saját szervezeti és személyzeti rendszerét, vagyis maga határozza meg a számára megfelelő szervezeti kereteket, az alkalmazott létszámot, helyileg gyakorolja a közszolgálati munkáltatói jogokat. 58
Önkormányzati közigazgatás 5. Az önkormányzati autonómia
A Kormánynak alárendelt központi államigazgatási szervek – a jogszabályok keretei között – egyedi utasítást adhatnak a jegyzőnek. A területi államigazgatási szervek útján a felettes szervek felülvizsgálhatják a helyi államigazgatási döntéseket, ellenőrizhetik a helyi államigazgatási szervek tevékenységének jogszerűségét és szakszerűségét. A Kormány rendeletben határozza meg a helyi önkormányzatok által irányított szerveknél dolgozó személyek képesítési előírásait. Közérdek fűződik ahhoz, hogy – az önkormányzati rendszer sokszínűségének elismerése mellett is – a közszolgálati munkakörök betöltői az ország minden önkormányzati szervénél szakmailag azonos értékű képzettséggel és képesítéssel rendelkezzenek. Felhatalmazás alapján a Kormány tagja miniszteri rendeletben szabályozhatja a helyi önkormányzat által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit és az ott dolgozók képesítési előírásait.
5.6.
A miniszterek és a helyi önkormányzatok
A Kormányt érintő egyes szakfeladatok ellátását a minisztériumok végzik. Az önkormányzatokért felelős belügyminiszter a helyi önkormányzatokért való felelőssége körében előkészíti: a helyi önkormányzatokról, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek jogállásáról, a helyi önkormányzatok társulásairól, a helyi önkormányzatok vis maior támogatásáról, a helyi önkormányzati tulajdonról, illetve vagyongazdálkodásról, a közigazgatási és igazságügyi miniszter közreműködésével a területszervezési eljárásról, közreműködőként a helyi önkormányzatokat megillető normatív költségvetési hozzájárulásokra és támogatásokra, valamint a központi adókból részesedés mértékére és az elosztás módjáról, az önkormányzati finanszírozási rendszer fejlesztéséről, szóló jogszabályok előkészítésében, közreműködik a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörét, a polgármester tevékenységét érintő jogi szabályozás és egyedi állami döntések előkészítésében. A közigazgatási és igazságügyi miniszter a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszterként előkészíti az ország területi tagozódásával kapcsolatos, illetőleg a területszervezéssel kapcsolatos az országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó döntéseket, kezdeményezi a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását, ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének szakmai irányítását, gondoskodik az önkormányzati rendeleteknek az erre a célra fenntartott honlapon történő közzétételéről,
59
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
felelős a közigazgatás szervezéséért és fejlesztéséért, szakmai irányítást gyakorol a kormányhivatalok ellenőrzési tevékenysége felett, összehangolja a polgármester, a jegyző által ellátott ellenőrzési tevékenységeket.
5.7.
Az ágazati minisztériumok és az önkormányzatok
A miniszter feladatai: Rendeletben határozza meg a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a főjegyző, a kormányhivatal vezetője, szakigazgatási szerve államigazgatási feladatai ellátásának szakmai szabályait, és ellenőrzi azok érvényesülését. Rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit, az intézmények dolgozóinak képesítési előírásait, ellenőrzi az előírások érvényesülését. Az intézmények ellenőrzése során szerzett tapasztalatairól tájékoztatja a helyi önkormányzatot, javaslatot tesz a hiányosságok megszüntetésére. Kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület tárgyalja meg az ellenőrzés eredményét, törvénysértés elkövetése esetén jelzést tesz a törvényességi ellenőrzést ellátó közigazgatási hivatalnak. Tájékoztatja a helyi önkormányzatot a központi ágazatpolitikai célokról, a szabályozási eszközökről, és biztosítja az ágazati feladatok ellátásához szükséges információt. A helyi önkormányzatoktól adatokat és tájékoztatást kérhet, amelyet az önkormányzat teljesíteni köteles. Az állami költségvetésről szóló törvényben meghatározott címen és feltételekkel a helyi önkormányzat részére pénzügyi támogatást nyújthat.
5.8.
Az Állami Számvevőszék és az önkormányzatok, valamint a külső ellenőrzési feladatok
A helyi önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Az önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzése két feladat megvalósítását jelenti: Az éves központi költségvetési beszámoló elkészítése előtt a Kormánynak meg kell győződnie az állami támogatások cél szerinti felhasználásáról, illetve a törvényi előírásoktól eltérő állami hozzájárulási igények konkrét eseteiről és nagyságáról. Az Állami Számvevőszék az önkormányzatok ellenőrzését különösen a normatív költségvetési hozzájárulás, a cél- és címzett, valamint az államháztartás más alrendszereitől kapott támogatás igénybevételére és elszámolására terjeszti ki. A közösségi érdek érvényesítése az anyagi eszközök gazdaságos felhasználását, a közvagyon védelmét, a törvényesség betartását foglalja magában. Szükségesnek mutatkozik az önkormányzatok gazdálkodásának rendszeres és folyamatos, átfogó tematikájú ellenőrzése, valamint témavizsgálatok lefolytatása, végül pedig az éves munkatervbe beépített számvevőszéki ellenőrzések számának növelése. Az Állami Számvevőszék ellenőrzési munkájának jellemzői: Az ellenőrzés megállapításaival szemben az önkormányzatok érdemi jogorvoslati joggal nem élhetnek. 60
Önkormányzati közigazgatás 5. Az önkormányzati autonómia
Az alapvető ellenőrzési megállapítások az éves zárszámadásról szóló törvények részét képezik. Hiány esetén az önkormányzat az előre beütemezett állami támogatást nem kapja meg, vagy csupán csökkentett részletekben kapja meg mindaddig, amíg a hiányt teljes egészében nem fizeti vissza. A fővárosi, a megyei, a megyei jogú városi, valamint a kerületi önkormányzat köteles könyvvizsgálót megbízni: Az önkormányzat és intézményei adatait összevontan tartalmazó beszámoló felülvizsgálatára, továbbá a gazdasági, pénzügyi tevékenység folyamatos figyelemmel kísérésére. Amely önkormányzatoknál az előző évben teljesített kiadások összege meghaladja a 300 millió forintot, és hitelállománnyal rendelkeznek, vagy hitelt vesznek fel, kötelesek évente könyvvizsgálóval felülvizsgáltatni az önkormányzat és intézményei adatait összevontan tartalmazó beszámolót, a hitelfelvétel évétől kezdődően a hiteltörlesztés befejező évéig bezárólag. A könyvvizsgálat célja az önkormányzatoknál az, hogy a számviteli törvény előírásaival összhangban megállapítsa: az önkormányzat által összeállított beszámoló a számviteli és az államháztartási törvény, továbbá a kormányrendeletek előírásai szerint készült-e, vagyis megbízható és valós képet ad-e a vagyoni és a pénzügyi helyzetről, az önkormányzati működés eredményeiről.
5.9.
Az önkormányzati jogok védelme
Az Alkotmánybíróság, a bíróságok, az alapvető jogok biztosa is kapcsolatban állnak a helyi önkormányzatokkal. Az önkormányzati jogokat, illetőleg az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybíróság (pl.: feloszlatás az alaptörvény-ellenes önkormányzati rendelet vizsgálata), illetőleg a bíróság (pl.: az önkormányzat rendelet, a képviselő-testület határozatának törvényességi kontrollja kereset alapján) védi. Az alapvető jogok országgyűlési biztosa jogosult az Alkotmánybírósághoz fordulni és köteles az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok feltárására. Az önkormányzati jogvédelem további fontos eleme a felterjesztési jog. A képviselőtestület vagy érdekképviseleti szerve az önkormányzati jogokat és az önkormányzati feladatés hatáskörét érintő bármely ügyben az adott kérdésekben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat. A megkeresett állami szerv vezetőjétől tájékoztatást, adatot kérhet, valamely szakmai és jogértelmezési kérdés megválaszolását igényelheti. Kifogással élhet konkrét állami döntésekkel szemben, véleményt mondhat állami szervezetek működéséről. Kezdeményezheti jogszabályok, jogi irányítási eszközök kiadását, megváltoztatását, visszavonását. A megkeresett szerv köteles 30 napon belül választ adni a helyi önkormányzatnak (érdekképviseleti szervnek) a hatáskörébe tartozó intézkedés megtételéről. A petíciós jogával a képviselő-testület maga él, ha az adott települést érintő ügy a felterjesztés tárgya. Az érdekképviseleti szervet általában akkor bízzák meg felterjesztés benyújtásával a képviselő-testületek, ha több önkormányzatot érintő kezdeményezést tesznek, jellemzően a képviselő-testületek egyes típusait egységesen érintő ügyekben.
61
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A helyi önkormányzatok jogainak a védelmét támogatja az is, hogy közös érdekeik képviseletére, ezek érvényesülésének előmozdítására önkormányzati érdekszövetséget hozhatnak létre. Az érdekképviseleti szerveződések létrejöhetnek azonos típusú (község, város, megyei jogú város, megye, fővárosi kerület) vagy eltérő típusú, nagyságú önkormányzatok (község – város – megye) között. A cél és a funkció oldaláról közelítve: az érdekszövetségek részben érdekképviseletet (törekvés a törvényhozás munkájának befolyásolására, a jogszabály-tervezetek véleményezésével, a költségvetési törvényjavaslat előkészítésében való közreműködéssel), részben szolgáltató tevékenységet (módszertani kiadványok megjelentetése, számviteli és informatikai szolgáltatások, jogi tanácsadás) folytatnak a tagönkormányzatok javára, továbbá részesei a kormányzati konzultatív mechanizmusnak. Magyarországon a negyedik önkormányzati ciklus elején mintegy 30 önkormányzati érdekképviseleti szövetség működött. Közöttük 7 szövetség országos jelleggel. A külföldi tapasztalatok a szövetségek egységesítését és az integrált szövetségen belül, az egyesült tagszövetségek belső (speciális érdekeket hangsúlyozó) önállóságának előtérbe helyezését mutatják.
5.10. Az önkormányzatok működése törvényességi ellenőrzésének és felügyeletének elvei A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája a következő rendelkezéseket tartalmazza: „A helyi önkormányzati szervek államigazgatási ellenőrzését csak az Alkotmányban vagy a törvényben meghatározott esetekben és eljárás szerint lehet gyakorolni.” . A magyar Alkotmány szerint a Kormány biztosította az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, az Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdése alapján a fővárosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét A törvényi előírások olyan jogosítványokat biztosítottak a kormányzat számára, amelyek lehetővé teszik a helyi önkormányzatok tevékenységének ellenőrzését, de csak úgy, hogy az ellenőrzés ne sértse az önkormányzati jogokat, az önkormányzatok önállóságát. Az ellenőrzés gyakorlatának garantálnia kell: az önkormányzatok nem tehetnek meg bármit, de az önkormányzati működés korlátok közé szorítása csak a törvényességi ellenőrzés eszközeivel történhet meg. Ebben a folyamatban sem jogosult döntésre, intézkedésre a Kormány, de a legfontosabb közvetítő tényező a döntésre jogosultak (Országgyűlés, Alkotmánybíróság, bíróság) és az önkormányzatok között. A hazai törvényi szabályozásban kifejezésre jut, hogy az egységes közigazgatás két fő alkotóeleme (az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás) viszonylagosan elkülönül egymástól. A helyi önkormányzatok államigazgatási ellenőrzését csak olyan módon lehet gyakorolni, hogy az ellenőrző állami hatóság beavatkozásának súlya arányban legyen az önkormányzati érdek fontosságával. Az önkormányzatok oldaláról garantált az Alaptörvényben és a törvényekben biztosított jogok gyakorolhatósága. Kiszűrhető azonban az ellenőrzéssel az önkormányzatok működése nyomán a helyi közösségek jogainak sérelme is. A Kormány pedig – a területi szervei útján – jogorvoslatért az Alkotmánybírósághoz, illetőleg a bírósághoz fordulhat, és közvetlen intézkedési jog nélkül is orvosolhatja az önkormányzati működés jogszerűtlenségeit.
62
Önkormányzati közigazgatás 5. Az önkormányzati autonómia
5.11. Az önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzése Az önkormányzati rendszer kialakulása óta gyakran változott, hogy az állami szervek rendszerében hol helyezkedjen el és kinek az irányítása alatt az a szervezet, amely jogosult az önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzésére, miközben viszonylag állandó volt, hogy arra milyen esetekben és milyen eljárási rend szerint kerülhet sor. Elsőként 1991 és 1994 között a Köztársasági Megbízott Hivatala látta el ezt a feladatot. A hivatal (kétmegyés) régiós szervezetként működött, vezetőjét a köztársasági elnök nevezte ki. Ennek megszüntetését követően 2006-ig a megyénként működő közigazgatási hivatal volt erre jogosult. Az államigazgatási szervek többsége 2007-től regionális szervezetté alakult (20 megyei szerv helyett 7 regionális szerv). Az önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzését végző közigazgatási hivatalok átszervezése is megtörtént, így 2007-től és 2009-ig a regionális közigazgatási hivatal látta el ezt a feladatot. A hivatal működését meghatározó kormányrendeletet azonban megsemmisítette az Alkotmánybíróság. Döntését – többek között – arra alapította, hogy az Ötv. egyszerű többséggel történő módosítása alkotmányellenes, így a módosított törvény alapján hozott kormányrendelet is az. Az Alkotmánybíróság szerint nem formai, hanem tartalmi kérdés hogy milyen szervezet végzi az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, így arról rendelkezni a parlament csak minősített többséggel jogosult. Az Alkotmánybíróság a parlamentet határidő kitűzésével kötelezte arra, hogy tegyen eleget törvényalkotási kötelezettségének, de ez folyamatos egyeztetések mellett sem vezetett eredményre. Magyarországon 2009. január 1-jétől 2010. augusztus 31-éig alkotmányellenes helyzet állt fenn. A parlament nem tett eleget jogalkotási kötelezettségének. A Kormány nem teljesítette az Alkotmányban rögzített feladatát, az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. Sérült az Alkotmányban rögzített jogorvoslathoz való jog is, mert nincs olyan szervezet, amely jogosult lenne keresetet benyújtani a bírósághoz az önkormányzatok nem egyedi ügyekben hozott határozatai ellen. A 2009. január 1-jétől működő regionális államigazgatási hivatalok a törvényességi ellenőrzési feladatellátásban nem jogutódai a közigazgatási hivataloknak, azaz ezt a feladatot 2009-től sem az államigazgatási hivatal, sem más szerv nem gyakorolta.
5.12. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete 5.12.1. A kormányhivatal szervezete, fő feladatai Az Országgyűlés a jó állam kialakítása keretében, a területi államigazgatási szervezetrendszer működésének egységessé és hatékonyabbá tétele, ezáltal a területi államigazgatási feladatellátás fejlődése és színvonalának növelése, valamint az ügyfél-centrikus területi államigazgatás megvalósítása érdekében a 2010.évi CXXVI. törvénnyel a fővárosban és minden megyében kormányhivatalt hozott létre (a továbbiakban: kormányhivatal). A kormányhivatal a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve. A kormányhivatalt kormánymegbízott vezeti, akit a közigazgatás-szervezéséért felelős miniszter javaslatára a miniszterelnök nevez ki, ment fel, a többi munkáltatói jogot felette a közigazgatásszervezéséért felelős miniszter gyakorolja. 63
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A kormányhivatal hivatali szervezetét főigazgató vezeti, aki helyettesíti a kormánymegbízottat annak távolléte vagy akadályoztatása esetén. A főigazgatót a kormánymegbízott javaslatára a közigazgatás-szervezéséért felelős miniszter nevezi, menti fel. A főigazgató munkáját általános helyettesként igazgató segíti. A kormányhivatal a kormánymegbízott által közvetlenül vezetett szervezeti egységekből (a továbbiakban: törzshivatal), valamint ágazati szakigazgatási szervekből (a továbbiakban: szakigazgatási szerv) áll. A szakigazgatási szervek törvény vagy kormányrendelet rendelkezése alapján önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező szervezeti egységekre tagolódhatnak. A törzshivatal és a szakigazgatási szervek szakmai irányítását a feladat-és hatáskörrel rendelkező központi államigazgatási szerv látja el. A törzshivatal és a szakigazgatási szervek egy költségvetési szervet alkotnak. A kormányhivatal alapító okiratát a miniszterelnök adja ki. A kormányhivatalokat a Kormány – a törvénybe foglalt eltérésekkel – a közigazgatásszervezéséért felelős miniszter útján irányítja. A Kormány rendelkezhet úgy, hogy ügyek meghatározott csoportjával összefüggésben azokat a Kormány által megbízott központi államigazgatási szerv vezetője gyakorolja (szakmai irányító szerv vezetője). A kormányhivatal a jogszabályoknak és a Kormány döntéseinek megfelelően összehangolja és elősegíti a kormányzati feladatok területi végrehajtását. Ennek keretében a törzshivatal koordinációs, ellenőrzési, informatikai tevékenységet lát el, a törzshivatal és a szakigazgatási szervek működtetésével összefüggő funkcionális feladatokat végez. A kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési feladatokat lát el a területi államigazgatási szervek tekintetében. Ha jogszabály kivételt nem tesz a központi államigazgatási szervek területi szervei államigazgatási jogkörükben eljárva, illetve az általuk ellátott államigazgatási feladatokat érintően – a rendvédelmi szervek, valamint s Nemzeti Adó- és Vámhivatal kivételével – a kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartoznak. A koordinációt a fővárosi, megyei államigazgatási kollégium segíti elő. A kollégium vezetője a kormánymegbízott, tagjai a fővárosi, megyei kormányhivatal törzshivatalának és szakigazgatási szerveinek vezetői, a kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó területi államigazgatási szervek vezetői, valamint a kormánymegbízott által meghívottak. A kormánymegbízott fővárosi, illetve megyei koordinációs értekezletet is összehívhat. A kormányhivatal – rendvédelmi szervek, valamint a Nemzeti Adó-és Vámhivatal kivételével – a Kormánynak alárendelt bármely területi szervétől, valamint a polgármestertől és a jegyzőtől az általuk ellátott államigazgatási feladatokat érintően, továbbá a területi illetékességgel államigazgatási feladatot ellátó más szervtől és személytől bármely döntést bekérhet, a szerv intézkedéséről tájékoztatást kérhet, illetve – jogszabály eltérő rendelkezésének hiányában – az iratokba betekinthet. Törvénysértés észlelése esetén egyeztető eljárást kezdeményez, ennek eredménytelensége esetén a szerv felügyeleti szervénél felügyeleti eljárást kezdeményez, ennek eredménytelensége esetén a feladatkörrel rendelkező miniszter eljárását kezdeményezi. Ha a törvénysértés másként nem orvosolható a közigazgatásszervezéséért felelős miniszter javaslata alapján a Kormány dönt, illetve intézkedik. A kormányhivatal: döntés-előkészítő és javaslattevő szervként közreműködik a Kormány, illetve a feladatkörrel rendelkező miniszter törvényben meghatározott feladatai ellátásában, a szakigazgatási szerveket érintő funkcionális feladatokat lát el, 64
Önkormányzati közigazgatás 5. Az önkormányzati autonómia
a rendvédelmi szervek, valamint a Nemzet Adó-és Vámhivatal kivételével – ellenőrzési feladatokat lát el, különös tekintettel a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény végrehajtásának és a hatósági tevékenység jogszerűségének ellenőrzésére, a rendvédelmi szervek és a Nemzeti Adó-és Vám hivatal kivételével – gondoskodik a területi államigazgatási szervek ellenőrzési tevékenységének összehangolásáról, közigazgatási informatikai közreműködői tevékenységet lát el, ügyfélszolgálatot működtethet, integrált ügyfélszolgálatot (kormányablak) működtet, ellátja a választásokkal, népszavazásokkal összefüggő informatikai feladatokat, jogszabályban meghatározott egyéb feladatokat végez. A kormányhivatal képzési, továbbképzési teendői A kormányhivatal a kormánytisztviselők és köztisztviselők képzése, továbbképzése körében: éves terv alapján szervezi a fővárosban, a megyében az államigazgatási feladatokat ellátó helyi önkormányzati szervek köztisztviselőinek képzését, továbbképzését, továbbá részt vesz a területi államigazgatási szervek kormánytisztviselőinek képzése, továbbképzése szervezésében, oktatási-módszertani központ, gondoskodik a közigazgatási alapvizsgák, szakvizsgák, anyakönyvi szakvizsgák. állampolgársági vizsgák, továbbá külön jogszabályban meghatározott egyéb vizsgák, valamint ezek előkészítésére szolgáló tanfolyamok megszervezéséről és lebonyolításáról, előmozdítja az ágazati, szakmai alapképzés rendszerességét, közreműködik a helyi önkormányzatok, valamint nemzetiségi önkormányzatok tisztségviselőinek, képviselőinek képzésében, összehangolja a központi államigazgatási szervek területi szervei feladatkörébe tartozó, kormánytisztviselőket és köztisztviselőket érintő képzési, továbbképzési feladatok ellátását, összehangolja, megszervezi a közigazgatási ügyintézéshez szükséges informatikai ismeretek oktatását, továbbképzését, érvényesíti a köztisztviselői vizsgarendszerben az informatikai követelményeket.
5.12.2. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti feladat- és hatásköre Alaptörvényi rendelkezések Az Alaptörvényben kapott felhatalmazás alapján a helyi önkormányzat rendeletet alkothat. Az Alaptörvény 32. cikk (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat az önkormányzati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a kormányhivatalnak. Ha a kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát. A kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását.
65
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Ha a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésben megállapított határidőig nem tesz eleget, a bíróság a kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet az önkormányzat nevében a kormányhivatal vezetője alkossa meg. A kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának a megállapítását. Ha a helyi önkormányzat a határozathozatali kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésében meghatározott időpontig nem tesz eleget, a bíróság a kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati határozatot a helyi önkormányzat nevében a kormányhivatal vezetője hozza meg. A kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete körében az Alaptörvényben meghatározott feladat- és hatáskörökön túl: a)
törvényességi felhívással élhet,
b)
kezdeményezheti a képviselő-testület összehívását, meghatározott esetben összehívja a képviselő-testület ülését,
c)
kezdeményezheti a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát,
d)
kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát,
e)
kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését,
f)
javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását,
g)
kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását,
h)
pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt,
i)
fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a jegyző ellen,
j)
kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél,
k)
szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben,
l)
törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra a törvényben meghatározott esetekben.
valamint
törvényben
A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásának célja a helyi önkormányzat képviselő-testülete, bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása, jegyzője (a továbbiakban: érintett) működése jogszerűségének biztosítása. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásában vizsgálja a helyi önkormányzat:
66
a)
szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűségét,
b)
döntéseinek (rendelet, határozat) jogszerűségét,
Önkormányzati közigazgatás 5. Az önkormányzati autonómia
c)
törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének teljesítését.
Nem terjed ki a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása – a törvényben foglalt kivétellel – azokra a helyi önkormányzat és szervei által hozott határozatokra: a)
amelyek alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának vagy
b)
jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye,
c)
amelyet a képviselő-testület mérlegelési jogkörében hozott, a mérlegelési jogkörben hozott döntések esetében a kormányhivatal kizárólag a döntéshozatali eljárás jogszerűségét vizsgálhatja.
A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása kiterjed a fentiekben felsorolt határozatokra is, ha azok a szervezet, működés, döntéshozatali eljárásban születtek, továbbá, ha a határozat a munkavállaló javára történő jogszabálysértést tartalmaz. A kormányhivatal információkérési, felhívási, kezdeményezési joga A kormányhivatal a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozóan az érintettől információt, adatot kérhet, konzultációt kezdeményezhet, amelyeknek az érintett a megadott határidőn belül köteles eleget tenni. A kormányhivatal javaslattal élhet a helyi önkormányzat működésére, szervezetére, döntéshozatali eljárására vonatkozóan. A javaslatot a helyi önkormányzat képviselő-testülete köteles megtárgyalni és arról döntést hozni. A javaslat elutasításának indokát a helyi önkormányzat köteles a kormányhivatallal ismertetni. Ha a kormányhivatal jogszabálysértést észlel, a törvényességi felügyelet körében legalább harminc napos határidő tűzésével felhívja az érintettet annak megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedéséről vagy egyet nem értéséről a kormányhivatalt írásban tájékoztatni. A megadott határidő eredménytelen leteltét követően a kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eljárás egyéb eszközeinek alkalmazásáról mérlegelési jogkörben dönt. A képviselő-testület ülésének összehívása A kormányhivatal kezdeményezi a polgármesternél a képviselő-testület ülésének összehívását, ha törvényességi kérdések képviselő-testület által történő megtárgyalása a helyi önkormányzat törvényes működésének biztosítása érdekében indokolt. Ha a polgármester a kormányhivatal képviselő-testületi ülésének összehívására tett javaslatának és az Ötv.2. 44. §-a szerint tett indítványnak tizenöt napon belül nem tesz eleget, a képviselő-testület ülését a kormányhivatal hívja össze. Az ülés összehívása során a kormányhivatal eltérhet a helyi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában meghatározott szabályoktól. Önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése esetére alkotmánybírósági felülvizsgálat kezdeményezése Az önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése esetén a kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter útján, az Alkotmánybíróságról szóló törvényben meghatározott formai és tartalmi követelményeknek megfelelő indítvány tervezetének megküldésével egyidejűleg kezdeményezi a Kormánynál az önkormányzati rendelet alkotmánybírósági felülvizsgálatának indítványozását. 67
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A kormányhivatal az indítványt a Kormánynak megküldött kezdeményezéssel egyidejűleg megküldi az érintett helyi önkormányzatnak. A kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a Kúriánál az önkormányzati rendelet jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálatát. A bírósági eljárás megindításával egyidejűleg az indítványt a kormányhivatal megküldi az érintett helyi önkormányzatnak. Az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára vonatkozó bírósági eljárás szabályait és a bírósági döntés jogkövetkezményeit a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény tartalmazza. A helyi önkormányzati jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítása A kormányhivatal a helyi önkormányzat egyidejű tájékoztatása mellett kezdeményezi a Kúriánál a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását, ha a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta. Ha a helyi önkormányzat a Kúria által megadott határidőn belül nem tesz eleget jogalkotási kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezi a Kúriánál a mulasztás kormányhivatal által történő orvoslásának az elrendelését. A helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítására irányuló bírósági eljárás szabályait és a bírósági döntés jogkövetkezményeit a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény tartalmazza. A helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége pótlásakor a kormányhivatal vezetője a rendeletet a helyi önkormányzat nevében, az önkormányzati rendeletre irányadó szabályok szerint alkotja meg azzal, hogy a rendeletet a kormányhivatal vezetője írja alá és a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A kihirdetett rendeletet a kormányhivatal megküldi a helyi önkormányzatnak. A jegyző gondoskodik a kihirdetett rendeletnek a szervezeti és működési szabályzatban az önkormányzati rendeletek kihirdetésére meghatározott szabályokkal azonos módon történő közzétételéről. A kormányhivatal vezetője által a helyi önkormányzat nevében megalkotott rendelet helyi önkormányzati rendeletnek minősül azzal, hogy annak módosítására és hatályon kívül helyezésére a helyi önkormányzat kizárólag a következő önkormányzati választást követően jogosult, ez idő alatt a módosításra a kormányhivatal vezetője jogosult. Az önkormányzati határozat elleni bírósági eljárás kezdeményezési joga A kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzati határozat felülvizsgálatát. Ha a jogszabálysértő önkormányzati határozat végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a törvényszék a határozat végrehajtását felfüggeszti. Önkormányzati határozathozatali és feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása Önkormányzati határozathozatali és feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása esetén a kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen leteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a törvényszéknél a helyi önkormányzat törvényen alapuló: a) a határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítását, és 68
Önkormányzati közigazgatás 5. Az önkormányzati autonómia
b) a határozat meghozatalára való kötelezést, vagy c) a feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettsége elmulasztásának megállapítását és a feladat elvégzésére való kötelezést. A kormányhivatal kezdeményezésére a törvényszék megállapítja a határozathozatali kötelezettség elmulasztását és határidő tűzésével kötelezi az önkormányzatot a határozat meghozatalára. A kormányhivatal kezdeményezésére a törvényszék megállapítja a mulasztást és határidő tűzésével kötelezi a helyi önkormányzatot, hogy biztosítsa a feladat-ellátást (közszolgáltatást). Ha a helyi önkormányzat a törvényszék által megadott határidőn belül nem tesz eleget határozathozatali kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezheti a törvényszéknél a mulasztás kormányhivatal által történő pótlásának az elrendelését az önkormányzat költségére. Törvényességi felügyeleti bírság megállapítása A kormányhivatal a helyi önkormányzattal szemben törvényességi felügyeleti bírságot állapíthat meg: a) ha a jegyző a kormányhivatal felhívása ellenére a megadott határidőn belül nem tesz eleget a jegyzőkönyv megküldési kötelezettségének, b) ha a polgármester, a jegyző határidőben nem tesz eleget a kormányhivatal információkérésre irányuló megkeresésének, c) ha a törvényszék megállapítja, hogy a helyi önkormányzat jogalkotási, határozathozatali, feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének nem tett eleget és a bíróság által tűzött határidő eredménytelenül eltelt, d) ha a kormányhivatal kezdeményezése alapján a képviselő-testület nem folytatja le határidőben a polgármester, valamint a polgármester a jegyző ellen a fegyelmi eljárást. A törvényességi felügyeleti bírság legkisebb összege esetenként a köztisztviselői illetményalap, legmagasabb összege esetenként a köztisztviselői illetményalap tízszerese. A törvényességi felügyeleti bírság ugyanazon kötelezettség ismételt megszegése vagy más kötelezettségszegés esetén ismételten is kiszabható. A törvényességi felügyeleti bírság kiszabásánál a kormányhivatal figyelembe veszi: a) a jogellenes kötelezettségszegés súlyát, b) a helyi önkormányzat költségvetési helyzetét, és c) az előző bírságok számát és mértékét. A kormányhivatal bírságot megállapító döntésének bírósági felülvizsgálatát kérheti a helyi önkormányzat a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül. A kormányhivatal bírságot megállapító döntésére a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény előírásait megfelelően kell alkalmazni. A törvényszék a kormányhivatal döntését megváltoztathatja, a kormányhivatalt új eljárás lefolytatására nem kötelezhető.
5.12.3. Törvényességi ellenőrzés és felügyelet az Európai Unió egyes országaiban A helyi önkormányzás alapdokumentuma a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája. Az Országgyűlés a Chartát az 1993. évi 8639. számú határozatával erősítette meg. Magát a Chartáról szóló egyezményt az 1997. évi XV. törvény hirdette ki, így az a belső joganyag részévé vált. 69
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A Charta 8. cikke rögzíti a helyi önkormányzatok tevékenysége államigazgatási felügyeletének fő szabályait. 1. A helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét csak az Alkotmányban vagy törvényben meghatározott esetekben és eljárás szerint lehet gyakorolni. 2. A helyi önkormányzat tevékenységének államigazgatási felügyelete általában csak e tevékenység törvényességének és az alkotmányos elvekkel való összhangjának vizsgálatára irányulhat. Mindazonáltal magasabb szintű államigazgatási szervek célszerűségi felügyeletet gyakorolhatnak azon feladatok vonatkozásában, amelyeknek végrehajtását a helyi önkormányzatokra ruházták át. 3. A helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét olyan módon kell gyakorolni, hogy a felügyeletet gyakorló szerv beavatkozása arányban legyen a védeni szándékozott érdekek fontosságával. Európában a közigazgatási szervezetrendszer kialakításában alapvetően két út látható. Vagy a települések helyi közösségi jellege, tehát az önkormányzás szociológiai tartalma, vagy pedig az igazgatásszervezés, a gazdaságosság, a hatékonyság szempontjai részesíthetők előnyben. Az előbbi esetben az önkormányzati alapegységek követik a településstruktúrát, vagyis a helyi közigazgatási egység és a településhálózat egybeesik. A második esetben a közigazgatás szerkezete elválik a településhálózat természetes tagoltságától, kisebb-nagyobb mértékben integrált, összevont alapegységekre építkezik. Európa nyugati fele a II. világháborút követően megosztott volt abban, hogy a két modell közül melyik számára az optimális. A skandináv államok mélyreható területi reformokat hajtottak végre. Ezen országok több hullámban drasztikusan csökkentették az önkormányzatok számát, összevontak településeket, hogy létrejöjjenek bizonyos középfokú feladatellátáshoz minimálisan szükséges méretű mesterséges önkormányzati egységek. Az önkormányzatok feladatai sokszínűek, gyakran tartalmaznak olyanokat, melyekről való gondoskodás máshol az állam kötelessége. A lakosság életébe oly sok szállal kötődő önkormányzatok működése felett erős felügyeleti rendszer alakult ki. A közigazgatás szervezésének alapjául az elemi településeket választó, ezért a mai napig elaprózódott helyi önkormányzati rendszert birtokló államok is szép számmal maradtak Európában, ilyen például Franciaország, Olaszország, Spanyolország, Ausztria és Németország több tartománya. A déli országokban a centralizált közigazgatás hagyományai miatt a helyi önkormányzati közigazgatás szerepe mindig is csekélyebb volt a dekoncentrált, akár települési szintig leereszkedő állami közigazgatással szemben. Ez kifejeződik a helyi önkormányzati feladatkatalógus szűkebb voltában, valamint az állami felügyelet erőteljesebb érvényesülésében. A holland rendszerben az önkormányzati aktus törvényben meghatározott esetben előzetes vizsgálat alá vonható. Hollandiában királyi biztos végzi az önkormányzatok állami felügyeletét. Kiemelhető, hogy az önkormányzati döntéseket csakis királyi rendelet semmisítheti meg, mégpedig kizárólagosan jogellenesség és a közérdek sérelme esetén. A spanyol és az olasz rendszerben kormánybiztos feladata a helyhatóságok felügyelete. Azonban a felügyelettel megvalósított beavatkozás lényegileg az ellenőrzésre korlátozódik. Ha a helyi önkormányzat nem teljesíti a helyi közfeladatokkal kapcsolatos kötelezettségét, illetőleg tevékenysége az ország érdekeit súlyosan veszélyezteti, a kormány a biztosi felszólítás eredménytelensége esetén kötelezi a mulasztás pótlására. Legvégső esetben itt is adott a feloszlatás lehetősége. 70
Önkormányzati közigazgatás 5. Az önkormányzati autonómia
Ausztriában a helyi közösségek felett a felügyelet megosztott a szövetségi állam és a tartományok között. A felügyeleti hatóság az önkormányzati döntéseket a község véleményének meghallgatása után megsemmisítheti. Kiemelkedő anyagi kihatású döntések meghozatalát a hatóság engedélyhez kötheti, a mulasztó községi önkormányzat helyett a felügyelő hatóság a döntést meghozhatja. Felülvizsgálati lehetőség van a község pénzkezelésére a gazdaságosság, takarékosság és célszerűség érvényesülése érdekében. Németországban a felügyeletet a területi önkormányzat végrehajtó szerve végzi. A hatóság tájékozódhat a községi ügyekről, iratokba tekinthet be, kifogásolt aktusokat semmisíthet meg, súlyosabb esetben megbízottat rendelhet ki, elmozdíthatja a polgármestert, feloszlathatja a községi tanácsot. Lengyelországban az állam felügyeli és ellenőrzi a vajdasági (de ugyanúgy a járási és települési) önkormányzatok tevékenységét. Az 1998-as közigazgatási reform során 2489 települési önkormányzat és 308 járás (benne a 65 járás jogú várossal) jött létre. Az államigazgatás kulcsfigurája a vajda, aki a kormány vajdasági képviselője, továbbá a vajdaságban működő államigazgatási szervek vajdasági feljebbvalója. Ő végzi az önkormányzati szervek feletti felügyeletet. Lehetősége van kezdeményezni a feloszlatást, joga van felfüggeszteni az adott vajdasági gyűlést, kormánybiztosi igazgatást vezethet be maximum 2 évre. Romániában, hasonlóan a francia rendszerhez, prefektusok működnek, akiket kormányhatározattal neveznek ki és mentik fel őket tisztségükből. A prefektus és az önkormányzatok között nincsenek alárendeltségi viszonyok. A prefektus felügyel arra, hogy a helyi tanácsok és polgármesterek, a megyei tanácsok és a megyei tanácsok elnökei a törvényeknek megfelelően fejtsék ki tevékenységüket. A törvénytelennek vélt közigazgatási aktust (helyi vagy tanácsi határozatot, a polgármester vagy a megyei tanács elnökének rendelkezését) közigazgatási bírósági eljárással megtámadhatja. Kiemelhető, hogy a megtámadott aktus automatikusan felfüggesztettnek tekintendő (szuszpenzív vétó). A Charta 8. cikkének való megfelelés mindegyik említett országban és Magyarországon is megvalósul. Az államigazgatási felügyelet törvényben szabályozott rend szerint történik, csak az eljárás és a döntések törvényességi szempontú vizsgálatát teszi lehetővé. Az államigazgatási kontroll megvalósulásának módja és eszköze azonban eltér egymástól, és megállapítható hogy az említett országok mindegyikében erősebb eszközrendszerrel működik, mint hazánkban. Már az Európai Unióhoz történő csatlakozásunk előtti ország jelentésében (Agenda 2000) a Bizottság a közösségi joganyag alkalmazásának feltételei között megállapította – utalva a törvényességi ellenőrzés eszközrendszerének hiányosságára –, hogy a helyi önkormányzatok irányítása és felügyelete terén jelentős előrehaladás szükséges. Indokolt lenne az eszközrendszer bővítése, mely igaz, hogy érinti az önkormányzati autonómiát, de elsődleges célja az önkormányzati működés törvényességének, ezáltal eredményességének megerősítése lenne.
71
6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere 6.1.
Előzmények
Az önkormányzati rendszer megújításának legfontosabb alapelvei:
az alapjogok érvényesülésének biztosítása Európai Önkormányzati Charta
a közszolgáltatások színvonalának emelése,
a hatékony működés, modern, költségtakarékos, feladatorientált rendszer kiépítése,
az öngondoskodás, az önfenntartó képesség erősítése.
Az önkormányzatok gazdálkodása leegyszerűsítve: a helyi közfeladatok ellátásának pénzügyi megalapozása, az önkormányzati bevételek, valamint a kötelező és az önként vállalt közérdekű feladatokkal kapcsolatos kiadások összehangolása, az önkormányzati költségvetés egyensúlyban tartása.
6.1.1. Az önkormányzatok gazdálkodási rendjének megalapozása Az önkormányzati rendszer kialakításakor a legnagyobb hangsúlyt a demokratikus működés, az önkormányzati autonómia kapta. Kiépült egy település-centrikus, nagy autonómiával rendelkező, széles felelősségre épülő rendszer, amely már ekkor magában hordozott több olyan ellentmondást, mint az elaprózott településszerkezet és a széles feladatrendszer közötti feszültséget, amely később működési zavarokhoz vezetett. A kialakított nagyfokú önállóság ellenére szűkült az önkormányzatok mozgástere, a helyi közszolgáltatások biztosítása egyre nagyobb erőfeszítéseket igényelt. E helyzet kialakulásának okai közül három tényezőt emel ki az új önkormányzati tőrvény indoklása. Egyrészt az önkormányzati rendszer belső ellentmondásai, működési zavarai, másrészt a nagy ellátórendszerek elmaradt reformjai- az állam szerepvállalásának tisztázatlansága-, harmadrészt a folyamatosan csökkenő állami támogatások mértéke (miközben a kötelezően ellátandó feladatok száma jelentősen megnövekedett). Az önkormányzati rendszer átfogó megújítása indult el 2011-től, mely jelentősen megváltoztatja az önkormányzatok gazdálkodási rendjét.
6.1.2. Az önkormányzati közszolgáltatás tartalma A lakosság mindennapi szükségletei alapvetően két módon elégíthetők ki:
egy részük közvetlenül saját jövedelemből (pl. élelem, ruházkodás),
másik részük közösségi úton (pl. oktatás, egészségügy, óvodai ellátás, közösségi közlekedés).
A helyi közügyek körébe elsődlegesen azok a közszolgáltatások tartoznak, amelyeket a lakossági igényekre és a helyi sajátosságokra figyelemmel az önkormányzatok hatékonyan tudnak ellátni. A helyi közügyek körébe elsődlegesen azok a közszolgáltatások tartoznak, amelyeket a lakossági igényekre és a helyi sajátosságokra figyelemmel az önkormányzatok hatékonyan tudnak ellátni. Az önkormányzati törvény rögzíti, hogy az önkormányzati feladatok-és hatásköröknek két alaptípusát különböztetjük meg:
a kötelező és
az önként vállat feladatokat.
73
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Garanciális szabály, hogy a helyi önkormányzatnak törvény állapíthat meg kötelező feladat- és hatáskört. Az Alaptörvény szerint a feladat-ellátáshoz biztosítani kell az arányos költségvetési, illetve vagyoni támogatást. A feladatok lényegében felölelik a lakosság mindennapi közösségi szükségleteinek szinte teljes körét. E feladatok ellátása teljes körűen azonban lehetetlen, hiszen erre a pénzügyi lehetőségek nincsenek meg. Az önkormányzatok tehát a feladatok és azok ellátási módja tekintetében rangsorolni, mérlegelni kénytelenek. A feladatok rangsorolásában meghatározó az, hogy a feladatok egy része az önkormányzatok számára törvényben rögzített kötelező feladat. A kötelező feladatok tekintetében az önkormányzatoknak mérlegelési lehetőségük nincs, döntésük csak arra szorítkozhat, hogy a feladatokat milyen módon látják el. A kötelező feladatokon túl az önkormányzatok vállalkozhatnak további feladatok elvégzésére is. Az úgynevezett önként vállalt feladatok körét és ellátásuk módját, szintjét a helyi igények ismeretében az önkormányzat a pénzügyi lehetőségeinek határai között jelölheti meg. Ez azt is jelenti, hogy az önként vállalt feladatok köre és a teljesítés módja önkormányzatonként, sőt egy-egy önkormányzatnál is változhat annak függvényében, hogy a helyi lakosság igényei és az önkormányzat pénzügyi lehetőségei miként alakulnak. Az önkormányzatok a további lakossági szolgáltatások teljesítésére a többletbevételeikből vállalkozhatnak.
6.1.3. A helyi önkormányzatok államháztartáson belüli helye és kapcsolata az állami költségvetéssel Az Alaptörvény rögzíti, hogy az önkormányzat kötelező feladat-és hatásköreinek az ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult. Az államháztartásról szóló törvény szerint az államháztartás a központi és az önkormányzati alrendszerből áll. Az államháztartás önkormányzati alrendszerébe tartozik:
a helyi önkormányzat,
a helyi nemzetiségi önkormányzat és az országos nemzetiségi önkormányzat,
a jogi személyiségű társulás, a többcélú kistérségi társulás,
a térségi fejlesztési tanács, és
az előbbiek által irányított költségvetési szervek.
A helyi önkormányzat költségvetése az államháztartás része. Az önkormányzati alrendszer költségvetése a központi költségvetéstől elkülönül, ahhoz központi költségvetési támogatásokkal kapcsolódik. Az államháztartási mérleghez az önkormányzatok bevételei bruttó módon kapcsolódnak, vagyis az államháztartási mérleg bevételi oldala tartalmazza a helyi önkormányzatok valamennyi bevételi forrását (a halmozódás elkerülése végett természetesen az államháztartás alrendszerei közötti átcsoportosítások kiszűrésével), ugyanakkor az államháztartási mérleg kiadásai tartalmazzák az önkormányzatok valamennyi kiadását. Az önkormányzati költségvetés nettó módon kapcsolódik a központi költségvetéshez, ahogyan az Ötv. fogalmaz, az állami támogatásokkal és más költségvetési kapcsolatokkal.
74
Önkormányzati közigazgatás 6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
Ez különösen két dolgot jelent:
a központi költségvetésről szóló törvény megállapítja a helyi önkormányzatokat megillető állami támogatást és hozzájárulást. Ez a központi költségvetés egyik kiadási tétele is egyben,
a központi költségvetésről szóló törvény meghatározza a központi adókból való részesedés – az átengedés – mértékét. Ez a központi költségvetés bevételi oldalán úgy jelentkezik, hogy az adott bevételi tételnél az önkormányzatokat megillető összeg nélkül jelenik meg az előirányzat. Ez ily módon a magánszemélyek személyi jövedelemadójánál valósul meg.
6.1.4. A helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozásának áttekintése Az önkormányzati rendszer megújításának pénzügyeket is érintő legfontosabb súlyponti kérdései:
az állami és önkormányzati feladatok újraszabályozása,
az önkormányzati feladatok differenciáltabb meghatározása,
a működőképesség fenntartása, az önkormányzatok pénzügyi-gazdasági helyzetének megszilárdítása, új feladatfinanszírozási rendszer kialakítása,
az adósságállomány növekedésének megállítása, meglévő kezelése,
a törvényességi felügyelet és gazdasági ellenőrzés eszközrendszerének megújítása.
A helyi önkormányzatok gazdasági alapjait meghatározó kérdések, amelyek kidolgozása folyamatban van és a következő években (2012-2013-2014) történő bevezetése várható:
a normatív alapú finanszírozást a feladatfinanszírozás váltja fel,
az Országgyűlés a kötelezően ellátandó feladatokhoz jogszabályokban meghatározott közszolgáltatási szintnek megfelelő támogatást biztosít, az önkormányzatot megillető működési célú bevételek körét (a helyi adókból működési célra figyelembe veendő kört is) és mértékét külön törvény határozza meg,
eltérő felhasználás esetén a támogatás összegét kamatokkal terhelve vissza kell fizetni,
az önként vállalt, az állam által prioritásként kezelt feladatok finanszírozására az állam támogatást biztosíthat, kivételesen a működőképesség megőrzésére kiegészítő támogatás adható,
az önkormányzat adósságot keletkeztető kötelezettségvállalást (kölcsön-, hitelfelvétel, kötvénykibocsátás, lízingügylet) kizárólag a Kormány engedélyével tehet, melynek mértéke éves szinten a saját bevételeinek 50%-át nem haladhatja meg,
uniós kötelezettségből eredő beruházást kivéve nem indíthat új beruházást, amennyiben tárgyévi adósságot keletkeztető kötelezettségvállalása eléri vagy meghaladja a korlátozás mértékét.
6.2.
Az önkormányzatok saját bevételei
Az önkormányzatok a bevételeikhez több forrásból juthatnak. Fő bevételi forrásaik:
a saját bevételek,
az átengedett központi adók,
75
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
a normatív központi hozzájárulások, és
az állami támogatások. E bevételek az önkormányzatok egységes költségvetésének bevételi oldalát alkotják.
A bevételek többségéről az önkormányzatok szabadon döntenek. Ez a pénzügyi szabadság azonban jelentős felelősséggel jár. Az önkormányzatoknak a feladataik rangsorolásakor elsősorban a kötelező feladatok teljesítéséhez kell a pénzügyi fedezetről gondoskodniuk. Az önként vállalt feladatok teljesíthetőségének az önkormányzatok bevételei szabnak határt. Az önkormányzatok felelőssége a helyi lakosság irányába is fennáll, hiszen év végén minden önkormányzatnak számot kell adnia az éves költségvetés teljesítéséről. A saját bevételek alakulása az önkormányzat és a helyi közösség (lakosság, vállalkozás) közötti kapcsolat mércéje. A saját bevételek alakulását az állam közvetlenül nem befolyásolhatja. Nagysága nem függ a központi hozzájárulástól, a támogatás mértékétől és összegétől. A saját bevételek közé sorolhatók:
a helyi adók,
a saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj,
az illetékek a külön törvényben meghatározottak szerint,
az átvett pénzeszközök,
a kiszabott környezetvédelmi és műemlékvédelmi bírság jogszabályban megállapított hányada,
a vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel,
a helyi önkormányzat egyéb bevételei.
6.2.1. A helyi adók A települési önkormányzatok saját bevételei között meghatározó a szerepük a helyi adóbevételeknek. (1990. évi C. törvény a helyi adókról továbbiakban: Hatv.) A törvény meghatározza az önkormányzatok által megállapítható adófajtákat, részletezve az adóalanyokat és az adótárgyakat. Tartalmazza továbbá az egyes adókra vonatkozóan az adó mértékét, pontosabban az önkormányzatok által megállapítható adómaximumot. További számos fontos olyan részletkérdést szabályoz, amelytől az önkormányzat nem tekinthet el, ha úgy dönt, hogy az adott adófajtát bevezeti. (Az egyértelműség kedvéért egy példa: a vagyoni típusú adók közül az építményadó kapcsán a Hatv. az adómentesség két esetét tételesen felsorolja (13. § a-h) pont). Kevesebbet tehát a képviselő-testület rendelete a törvényhez képest nem állapíthat meg. Ahhoz azonban minden képviselő-testületnek joga van, hogy a helyi sajátosságok figyelembevételével, saját adópolitikájának megfelelően a példában szereplő adómentességi kört bővítse (pl. kiterjessze a kedvezményt a komfort nélküli vagy komfortos lakásokra is). Más esetekben a törvény a végrehajtás egyes kérdéseinek rendezését teljes mértékben az önkormányzatokra bízza. Ismét egy konkrét példa: a Hatv. 21. §-a szerint a telekadó megállapítása esetén az adó alapja: vagy a szóban forgó telek m2-ben megállapított területe, vagy pedig a telek ún. korrigált forgalmi értéke. A számítási mód kizárólag az önkormányzat döntésétől függ, a kettő közül bármelyiket alkalmazhatja. 76
Önkormányzati közigazgatás 6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
Korlátozás annyiban van, hogy a törvényben szabályozott két módszer valamelyikét lehet csak bevezetni, vagyis harmadik vagy más, kombinált további lehetőség nincs. A Hatv. azzal zárja ki az adótöbbszörözés lehetőségét, hogy a több címen bevezetett helyi adóból egy meghatározott adótárgy (erre talán a legjellegzetesebb példa az üdülőépület) csak egyfajta adóval terhelhető. A példánk szerint üdülőépület esetében tehát vagy építményadóval, vagy kommunális adóval. Bármelyik adó kivetése azonban a másik kettő alkalmazhatóságát kizárja. Az önkormányzatok szabályozási szabadsága azonban ezek alapján nem csorbul. Az önkormányzat nagyfokú szuverenitást élvez a helyi adók megállapítása (bevezetése) körében. Az önkormányzat adó-megállapítási joga arra terjed ki, hogy az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit, az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza, az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – e törvényben meghatározott felső határ és a felső határ növelt összegére (adómaximum) figyelemmel – megállapítsa, a törvényben meghatározott mentességeket további kedvezményeket további kedvezményekkel bővítse,
mentességekkel,
illetőleg
a törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait is meghatározza. Az önkormányzat adó-megállapítási jogát korlátozza az, hogy a) az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében (4. §) csak egyféle - az önkormányzat döntése szerinti - adó (5. §) fizetésére kötelezheti, b) a vagyoni típusú adók körében az adót egységesen - tételes összegben vagy a korrigált forgalmi érték alapulvételével - határozhatja meg, c) az általa bevezetett adómaximumnál,
adó
mértékeként
nem
állapíthat
meg
többet
az
d) ha az adót az 1. § (3) bekezdése alapján a fővárosi önkormányzat vezeti be, akkor az a kerületi önkormányzat, amely az adó fővárosi önkormányzat általi bevezetésébe beleegyezett, az adót az adóévben nem működtetheti, e) a vállalkozó (52. § 26. pont) üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó és a helyi iparűzési adó megállapítása során - ha e törvény eltérően nem rendelkezik - a 6. § d) pontja nem alkalmazható. A helyi iparűzési adó esetén egy adómérték alkalmazható, f) a korrigált forgalmi érték alapú építményadóban a lakás, illetve az egyéb építmény esetén egy-egy, a korrigált forgalmi érték alapú telekadóban a lakáshoz tartozó telek, illetve az egyéb telek esetén egy-egy adómérték alkalmazható. A helyi adókról szóló törvény a főváros vonatkozásában eltérő rendelkezéseket állapít meg. A törvény kimondja a fővárosi közgyűlés elsődleges jogát valamely helyi adó bevezetéséről. Jelenleg ez a szabály úgy érvényesül, hogy a helyi iparűzési adót a fővárosi önkormányzat, az egyéb helyi adókat a kerületi önkormányzatok működtethetik. A főváros által bevezetendő egyes helyi adók kérdésében ki kell kérni a kerületi képviselő-testületek véleményét. 77
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
6.2.2. Saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj (Részletesebben az önkormányzati tulajdonnal összefüggő kérdéseket tárgyaló fejezetrész ismerteti ezeket a bevételi forrásokat.)
6.2.3. Illetékbevétel A beszedett illetékből az önkormányzatok törvény szerinti megosztásban részesednek. A megosztás módjáról az éves költségvetési törvény dönt. A NAV által 2012. január 1-jétől beszedett illetékbevételből a megyei jogú városi önkormányzatokat az illetékességi szabályok szerint a megyei jogú városok illetékességi területén képződő illetékbevétel 47%a illeti meg, csökkentve az illetékbeszedéssel kapcsolatos kiadásokra visszatartott, 8,5%-ot kitevő költséggel. A NAV által 2012. január 1-jétől beszedett illetékbevételből a Fővárosi Önkormányzatot az illetékességi szabályok szerint a Fővárosi Önkormányzat illetékességi területén képződő illetékbevétel 23%-a illeti meg, csökkentve az illetékbeszedéssel kapcsolatos kiadásokra visszatartott, 4%-ot kitevő költséggel.
6.2.4. Vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel A vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény szerint a vadászati jog – mint vagyonértékű jog – alanyának a földtulajdonjog elválaszthatatlan részeként a vadászterületnek minősülő terület tulajdonosát, társult vadászati jog esetén a vadászterület tulajdonosainak közösségét, a vadászati jog haszonbérbe adása esetén vadászatra jogosultnak a haszonbérlőt kell tekinteni. A vadászati jog haszonbérlője vadászjeggyel rendelkező tagokból álló egyesület, vadásztársaságok érdekképviseleti szerve, vagy: a) a vadászjeggyel rendelkező tagokból álló egyesület (a továbbiakban: vadásztársaság), b) a vadásztársaságok érdekképviseleti szerve, c) a mezőgazdasági, illetve erdőgazdálkodás ágazatba sorolt, Magyarországon bejegyzett gazdasági társaság, szövetkezet, továbbá az erdőbirtokosságig társulat, feltéve, ha a vadászterület legalább 25%-át mezőgazdasági, erdőgazdálkodási vagy természetvédelemmel összefüggő gazdasági tevékenység céljából használja.
6.2.5. Egyéb bevételek A működési, ár- és díjbevételek, valamint az egyéb (uniós is) átvett pénzeszközök nagysága az utóbbi években dinamikusan növekszik. Ez jelzésértékű abból a szempontból, hogy az önkormányzatok intézményei igyekeznek a piacosodó gazdasághoz igazodni. Az önkormányzatokat az intézmények többcélú hasznosítására, vállalkozásra a gazdasági környezet készteti, a bevétel-orientált pénzügyi szabályozás pedig rá is kényszeríti őket. Törvényi garancia van azonban arra, hogy ez az ár- és díjbevétel az intézménytől nem vonható el, és a támogatásba sem számítható be.
78
Önkormányzati közigazgatás 6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
6.3.
Az önkormányzatoknak átengedett központi adók
6.3.1. Magánszemélyek jövedelemadója Az önkormányzati törvény alapján a települési önkormányzat bevétele a magánszemélyek jövedelemadója két évvel korábbra, bevallott összegének az éves központi költségvetési törvényben meghatározott mérték szerint átengedett hányada. A személyi jövedelemadóból származó nagy jövedelemkülönbségek enyhítésére a központi költségvetés kiegészítő támogatási rendszert működtet, melynek lényege, hogy azon településeknél, ahol a személyi jövedelemadó bevételének egy főre jutó összege nem éri el az éves költségvetési törvényben meghatározott összeget, a központi költségvetés e szintig kiegészítést nyújt. A kiegyenlítő mechanizmusban – a lakóhelyen maradó személyi jövedelemadó mellett – figyelembe veszik az önkormányzatok közötti erőteljes differenciálódást okozó iparűzési adóerő-képességet is. Ennek lényege, hogy a „gazdagabb” (magasabb személyi jövedelemadóval és iparűzési adópotenciákkal rendelkező) települések az általánosnál kisebb mértékű, míg a „szegényebb” önkormányzatok nagyobb mértékű állami hozzájárulásban és további kiegészítésben is részesülnek. A személyi jövedelemadó megosztásának ez az iránya az önkormányzatok feladat- és forráselosztásának összhangját igyekszik javítani, erősítve a kölcsönhatást a központi költségvetési hozzájárulások, állami támogatások alakulásával.
6.3.2. Gépjárműadó A gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény alapján a belföldi gépjárművek után a települési önkormányzat által beszedett adó 100%-a az önkormányzatot illeti meg. A gépjárműadó alapja a személyszállító gépjármű (ide nem értve az autóbuszt) hatósági nyilvántartásban feltüntetett teljesítménye, kilowattban kifejezve. Autóbusz, nyerges vontató, lakókocsi, lakó pótkocsi esetében az adó alapja a gépjármű saját tömege (önsúlya).
6.3.3. Termőföld bérbeadása A jogalkotó a termőföld bérbeadásából származó jövedelem utáni személyi jövedelemadót 100 %-os mértékben a földterület fekvése szerinti települési önkormányzat javára állapította meg. A személyi jövedelemadó köréből ez a jövedelemforrás nem került ki, azonban a képződött jövedelem után fizetendő adó jogosultja nem a központi költségvetés, hanem a földterület fekvése szerinti települési önkormányzat. A jogalkotó az e bevételi jogcímből eredő jövedelmek ellenőrzését a települési önkormányzat jegyzőjének hatáskörébe utalta. Értelemszerűen mind az adó ellenőrzéséért, mind a beszedéséért a jegyző a felelős.
6.3.4. Környezetvédelmi és szabálysértési bírság A környezetvédelmi jogszabályok megsértéséért kiszabható bírságok két jogcímen is megilletik a települési önkormányzatokat. Egyrészt külön jogszabályban meghatározott esetekben a települési önkormányzat jegyzője jár el a környezetvédelmi szabálysértés elbírálása és szankcionálása során, az általa kiszabott környezetvédelmi bírság teljes összege a környezetszennyezésben érintett települési önkormányzatot illeti meg. 79
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Más esetekben, amikor a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség jogosult eljárni környezetvédelmi szabálysértés ügyében, a felügyelőség által kiszabott környezetvédelmi bírság 30%-a az érintett települési önkormányzatot illeti meg. A szabálysértési törvény alapján a szabálysértési pénz- és helyszíni bírságból származó bevétel 100%-a az önkormányzatot illeti meg.
6.3.5. A helyi önkormányzatok központi alrendszerből származó forrásai a 2012. évben 2012-ben a forrás-orientált pénzügyi szabályozás legalapvetőbb jellemzője, hogy az állami támogatásnak ugyan csökkenő, de továbbra is döntő hányada (mintegy 2/3-ad része) alanyi jogon, normatív módon, közvetlenül illeti meg az önkormányzatokat. Ez az önkormányzatok működőképessége, kötelező feladatai ellátása szempontjából az esélyegyenlőség egyik fő biztosítéka. Az önkormányzatok számára ez a bevételi forrás előre kiszámítható járandóság, amelynek elosztása objektív kritériumokon alapul. A normatív állami hozzájárulás lényegét tekintve két módon illeti meg az önkormányzatokat. Az egyik csoportja a normatív hozzájárulásoknak a településre jellemző mutatók alapján (pl.: népességszám) jár, amellyel az állam lényegében az általános igazgatási, település-üzemeltetési feladatainak helyi költségeihez járul hozzá. A normatív állami hozzájárulások másik csoportjába tartozó mutatók valamely feladat ellátásához kapcsolódnak, és alapvetően egy fő ellátott létszámhoz kötöttek. A normatív állami hozzájárulás azonban nem feladatot és nem intézményt finanszíroz, hanem csupán a központi támogatás (hozzájárulás) elosztásának az eszköze. A központi alrendszerből származó források a 2012. évben: normatív hozzájárulások (pl.: Okmányirodák működtetéséhez, körjegyzőség működtetéséhez, pénzbeli szociális juttatások, bölcsődei ellátáshoz, közoktatási alap ellátáshoz), felhasználási kötöttséggel járó normatív állami támogatást nyújt (pl.: pedagógiai szakszolgálat, ingyenes és kedvezményes intézményi étkeztetés, többcélú kistérségi társulások szociális intézményi feladatainak támogatása), felhasználási kötöttséggel járó állami támogatást állapít meg (pl.: Lakossági közműfejlesztés támogatása, kiegészítő támogatás nemzetiségi nevelési, oktatási feladatokhoz, könyvtári és közművelődési érdekeltségnövelő támogatás, muzeális intézmények szakmai támogatása, helyi közösségi közlekedés támogatása, esélyegyenlőséget, felzárkóztatást segítő támogatások, belterületi utak szilárd burkolattal való ellátása), helyi önkormányzatok címzett és céltámogatása, vis maior támogatás, kiegészítő támogatások (pl.: önkormányzatok támogatása).
6.4.
önhibájukon
kívül
hátrányos
helyzetben
lévő
A helyi önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszere
A helyi önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszere 2013-től kerül bevezetésre. Az Országgyűlés a helyi önkormányzatok által kötelezően ellátandó, törvényben meghatározott feladatok ellátása működési kiadásainak fedezetét a feladatfinanszírozás rendszerén keresztül, feladatalapú támogatással biztosítja. 80
Önkormányzati közigazgatás 6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
A feladatfinanszírozási rendszerben az Országgyűlés a helyi önkormányzat kötelezően ellátandó feladataihoz jogszabályban meghatározott közszolgáltatási szintnek megfelelő támogatást biztosít. Az önkormányzati kötelező feladatok ellátásához a központi költségvetés feladatfinanszírozás rendszerén keresztül járul hozzá. A feladatfinanszírozási rendszer célja, hogy az önkormányzatok kötelező feladatainak - szakmai jogszabályok által meghatározott feltételek szerinti - ellátásához szükséges működési kiadások fedezete rendelkezésre álljon. A feladatfinanszírozás rendszerében az államháztartásért felelős miniszter és a helyi önkormányzatokért felelős miniszter - az ágazati miniszterrel egyeztetett tartalommal meghatározza az önkormányzati feladat ellátásának kiadási szükségletét és ennek megfelelően kerül meghatározásra az egyes önkormányzatok költségvetési támogatása. A támogatás megállapításra:
megállapítása
az
alábbi
szempontok
figyelembevételével
a takarékos gazdálkodás,
a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló, elvárható saját bevétele,
a helyi önkormányzat tényleges saját bevétele.
kerül
A feladatfinanszírozási rendszernek biztosítania kell az önkormányzatok bevételi érdekeltségének fenntartását. A feladatalapú támogatás meghatározásához a helyi önkormányzat jogszabályban meghatározott módon adatot szolgáltat. A feladatalapú támogatás összegét a központi költségvetésről szóló törvény határozza meg. A feladatalapú támogatást a helyi önkormányzat kizárólag a kötelezően ellátandó feladatainak fedezetére fordíthatja. Az ettől eltérő felhasználás esetén köteles a támogatás összegét kamatokkal terhelve visszafizetni a központi költségvetésbe. Az állami támogatás nyújtásának a lehetősége is megmarad. Az állam által prioritásként kezelt, önként vállalt feladatok finanszírozásához is biztosítható állami támogatás, valamint az önkormányzatok működőképességük megőrzése érdekében jogszabályban meghatározott módon kiegészítő támogatásban részesülhetnek.
6.4.1. Gazdálkodási felelősség A helyi önkormányzatok gazdálkodása akkor tekinthető kiegyensúlyozottnak, ha hosszabb időszak alatt is összhang van a bevételei és a kiadásai között nemcsak a tervezés, hanem a végrehajtás során is. Az önkormányzat gazdasági programot készít a képviselő-testület megbízatásának idejére vagy az azt meghaladó időszakra. Ennek kialakításában és megtartásában elsődleges felelőssége van a képviselő-testületnek, amelynek feladata a kiegyensúlyozott gazdálkodás feltételeinek alakítására vonatkozó döntések meghozatala. A gazdálkodással összpontosulnak.
összefüggő
döntések
alapvetően
a
költségvetési
rendeletben
A döntések megalapozottabbá tétele érdekében célszerű több költségvetési tervváltozatot a képviselő-testület elő terjeszteni, szakmailag indokolva az egyes változatok előnyeit és hátrányait. A gazdálkodás biztonságáért az önkormányzat képviselő-testülete a felelős. A gazdálkodás szabályszerűségéért a polgármester felel. A szabályszerű gazdálkodás biztosítása alapvetően a polgármesteri hivatal és a jegyző feladata. E tekintetben tehát a legfőbb követelmény az, hogy szakértői gárda irányítsa az önkormányzat gazdálkodását. 81
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Az önkormányzat gazdálkodásának következményeit nem vállalhatja és nem is vállalja föl az állam. Az önkormányzati – nagyon széles körű – önállóság azt is jelenti, hogy a jogosultsággal azonos területeken a felelősség is az önkormányzaté. Azaz, az anyagi és személyi konzekvenciákat az adott önkormányzatnak kell viselnie. Ha az önkormányzat gazdálkodása önhibáján kívül álló gazdasági, társadalmi ok(ok) következtében válik egy-egy évben pénzügyileg hiányossá, akkor annak terheit a központi költségvetés külön kiegészítő támogatás nyújtásával részben vagy egészben átvállalhatja. Az önhibából fizetésképtelen állapotba vonatkozó eljárást törvény szabályozza.
került
önkormányzat
adósságrendezésére
6.4.2. A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárása A helyi önkormányzat (önmaga ellen) vagy hitelezője adósságrendezési eljárást kezdeményezhet, ha a helyi önkormányzat vagy költségvetési szerve a hitelező által megküldött számlát, fizetési felszólítást az esedékességet követő 60 napon belül nem vitatta és nem fizette ki, elismert tartozását az esedékességet követő 60 napon belül nem fizette ki, jogerős és végrehajtható bírósági (hatósági) határozatban foglalt fizetési kötelezettségét nem teljesítette, fizetési kötelezettségét a korábban lefolytatott adósságrendezési eljárásban kötött egyezség ellenére nem teljesítette, az államháztartás más alrendszereivel szemben fennálló köztartozását 60 napon belül nem teljesíti, más helyi önkormányzattal, társulással szemben fennálló tartozását 60 napon belül nem teljesíti. E feltételek fennállásakor a polgármester tájékoztatja a pénzügyi bizottságot, és összehívja a képviselő-testületet: ha a testület a fizetési kötelezettségek rendezésére nem lát lehetőséget, úgy felhatalmazza a polgármestert az eljárás kezdeményezésére. Az adósságrendezési eljárás megindításáról a polgármester tájékoztatja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szervet. A jogszabályi feltételek fennállásakor az önkormányzat köteles megindítani az eljárást, a hitelező pedig eldöntheti, hogy kezdeményezi az eljárást, vagy vár a követelésének más módon történő rendezésére. A bíróság az eljárás megindítását elrendelő végzésében rendelkezik a pénzügyi gondnok személyéről. Az eljárás megindításának több szempontból is jelentősége van, ugyanis ettől kezdve az önkormányzat ingatlanjain fennálló végrehajtási jog, jelzálogjog megszűnik, az önkormányzat további vagyoni kötelezettségvállalással járó döntést nem hozhat, csak az alapvető lakossági szolgáltatások működési kiadásait teljesítheti, az önkormányzat és költségvetési intézményei számláját „tranzakciókhoz” a pénzügyi gondnok ellenjegyzése szükséges.
érintő
pénzügyi
Az eljárás megindítását követő 8 napon belül megalakul az adósságrendezési bizottság, melynek tagjai a polgármester, a jegyző, a pénzügyi bizottság elnöke, továbbá egy önkormányzati képviselő, elnöke pedig a pénzügyi gondnok. 82
Önkormányzati közigazgatás 6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
E bizottság dönt –a képviselő-testület kizárólagos hatáskörébe utalt ügyek kivételével – a fontos gazdasági kérdésekben. Az adósságrendezési bizottság javaslatára a képviselő-testület reorganizációs programot és egyezségi javaslatot fogad el. A reorganizációs program egyrészt bemutatja az önkormányzat gazdasági helyzetét, másrészt meg kell győznie a hitelezőket arról, hogy az önkormányzat mindent megtesz azért, hogy rendezze tartozásait. Az egyezségi javaslat a hitelezői igények kielégítésére vonatkozó konkrét kezdeményezéseket tartalmazza. Ennek keretében a hitelezőket különféle csoportokba sorolják, majd ennek alapján javaslatot tesznek, hogy az egyes hitelezőknek milyen vagyontárgyakat ajánlanak fel. A hitelezői igények kielégítése természetesen nem veszélyeztetheti a kötelező önkormányzati feladatok ellátását, ezért nem vonhatók be az adósságrendezésbe a következő vagyonelemek: forgalomképtelen törzsvagyon, a hatósági feladatok és alapvető lakossági szolgáltatások ellátásához szükséges vagyon, valamint az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek. Az elfogadott reorganizációs programot és egyezségi javaslatot a pénzügyi gondnok megküldi a bejelentkezett hitelezőknek. A hitelezők közötti egyezség csak akkor érvényes, ha azt a hitelezőknek a törvényben megállapított többsége elfogadja. Ha az egyezség megfelel a törvényi feltételeknek, úgy a bíróság végzést hoz az eljárás befejezéséről, majd felmenti a pénzügyi gondnokot és megállapítja díját, melynek folyósítása a központi költségvetésből történik. Egyezség hiányában a vagyon bírósági felosztásának főbb szabályai a következők: E szakaszra akkor kerül sor, ha a hitelezők között nem jön létre egyezség, illetve az egyezség nem felel meg a jogszabályi feltételeknek, továbbá a képviselő-testület 60 napon belül nem fogadja el a válságköltségvetést. A pénzügyi gondnok javaslatot tesz a vagyonfelosztásra, és a bíróság ez alapján dönt – az önkormányzat és a hitelezők észrevételeit is figyelembe véve – a vagyon felosztásáról. Ezt követően a pénzügyi gondnok megkíséreli a vagyontárgyak nyilvános értékesítését: ha ez eredménytelen, úgy a vagyont kell a törvényben meghatározott kielégítési sorrendnek megfelelően szétosztani a hitelezők között. E folyamat végén a bíróság az eljárást befejezi (mely ellen fellebbezésnek nincs helye), továbbá felmenti a pénzügyi gondnokot.
6.4.3. Az önkormányzatok költségvetése A költségvetés összeállításának a részletes szabályait az államháztartásról szóló törvény, míg a finanszírozás rendjét és az állami hozzájárulás mértékét a költségvetési törvény határozza meg. A Magyarország 2012. évi költségvetéséről szóló 2011. évi CLXVIII. törvényben önálló fejezet foglalkozik a helyi önkormányzatok költségvetésével. Az Országgyűlés a költségvetési törvényben határozza meg a helyi önkormányzatok központilag szabályozott adókból, illetékekből származó részesedését, továbbá a normatív központi költségvetési hozzájárulások címeit és összegét, valamint a címzett, cél- és egyéb támogatásokat; megállapítja az önkormányzatokat megillető támogatások elosztási és folyósítási rendjét. Végül az Országgyűlés dönt tételesen az ún. címzett támogatásokról. A Kormány a helyi önkormányzatok központi költségvetésből származó hozzájárulásával összefüggésben előkészítő, koordináló és végrehajtó feladatokat lát el. 83
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A költségvetési törvényjavaslat benyújtásával egyidejűleg a Kormány a helyi önkormányzatok rendelkezésére bocsátja a rájuk vonatkozó adatokat és szabályozási elgondolásokat. A költségvetéssel kapcsolatos eljárási szabályok némelyike fontos az önkormányzati rendszer szempontjából is. Tekintettel arra, hogy 2012. évben már a költségvetési tervezés keretszabályait az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény határozza meg, melynek alapján az alábbi eljárásban készül a központi költségvetés: Az államháztartásért felelős miniszter javaslatára a Kormány március 31-ig meghatározza a gazdaság- és pénzügypolitika fő irányait, így különösen az adópolitika és a költségvetési politika céljait, rögzíti az államadósság csökkentésével összhangban álló költségvetési egyenleg célt. Az államháztartásért felelős miniszter kidolgozza a tervezés részletes ütemtervét és tartalmi követelményeit. A fejezetet irányító szervek az államháztartásért felelős miniszter által meghatározott részletességgel – a részükre megállapított tervezett kiadási főösszeg megtartásával – május 31-ig megtervezik saját fejezetük bevételeit és kiadásait. A tervezetet július 31-ig egyeztetik az államháztartásért felelős miniszterrel, egyidejűleg tájékoztatást adnak a költségvetési bevételeket és a költségvetési kiadásokat befolyásoló jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök, szerződések vagy más kötelezettségek módosításának lehetőségéről, módjáról. Az államháztartásért felelős miniszter elkészíti a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat tervezetét, amelyet a megalapozásához szükséges törvénymódosításokat tartalmazó önálló törvényjavaslattal együtt a Kormány elé terjeszt. A Kormány, döntését követően, szeptember 30áig az Országgyűlés elé terjeszti a következő év törvényjavaslatát. A Kormány a központi költségvetésről szóló törvényjavaslatot külön törvény (a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény) szerint egyezteti a Költségvetési Tanáccsal. Az Országgyűlés megtárgyalja a költségvetés bevételeit és kiadásait fejezetenként, majd határozatot hoz, amelyben megállapítja a fejezetek bevételi és kiadási főösszegét és a különbség mértékét (hiány vagy többlet). Az országgyűlési határozat elfogadása után tovább zajlik a költségvetési törvényjavaslat vitája, azonban fontos korlátozást jelent, hogy ebben a szakaszban már nem terjeszthető elő olyan módosítási javaslat, amely a bevételi és kiadási főösszeget, így a hiány vagy többlet határozatban megállapított mértékét módosítaná. Végezetül pedig az Országgyűlés (lehetőleg december 31költségvetési évre vonatkozó törvényt. A helyi önkormányzat a költségvetését költségvetési rendeletben állapítja meg. Az önkormányzati költségvetéssel kapcsolatban a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Stabilitási törvény) az államadósság keletkezésének és növelésének elkerülése érdekében szigorú korlátozásokat tartalmaz. E korlátozások az önkormányzatok adósságot keletkeztető ügyleteire (pl. hitel, kölcsön felvétele, átvállalása, hitelviszonyt megtestesítő értékpapír forgalomba hozatala, váltó kibocsátása, pénzügyi lízing) vonatkoznak. Ezek közül az alábbiakat emeljük ki: Az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletet érvényesen csak a Kormány előzetes hozzájárulásával köthet. E korlátozás nem vonatkozik a Stabilitási törvényben meghatározott adósságot keletkeztető ügyletekre (például a likvid hitelre, vagy az adósságrendezési eljárás során a hitelezői egyezség megkötéséhez igénybe vett reorganizációs hitelre). Az önkormányzat működési célra csak likvid hitelt vehet fel.
84
Önkormányzati közigazgatás 6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
Az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletből származó tárgyévi összes fizetési kötelezettsége az adósságot keletkeztető ügylet futamidejének végéig egyik évben sem haladja meg az önkormányzat adott évi saját bevételeinek 50%-át. Ha az adósságot keletkeztető ügyletéhez kapcsolódó tárgyévi összes fizetési kötelezettsége eléri vagy meghaladja ezt a mértéket, az önkormányzat – az Európai Unió kötelező jogi aktusából következő vagy nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettségből eredő fejlesztést kivéve – nem indíthat új fejlesztést. Az önkormányzat az általa vállalt kezességekről jogszabályban foglaltak szerint adatot szolgáltat. Az önkormányzat a tárgyévre vonatkozó költségvetési rendeletében, határozatában szerepeltetett adósságkeletkeztetési szándékáról, az adósságot keletkeztető ügyletéhez kapcsolódó fejlesztési céljáról és az ügylet várható értékéről a Kormányt előzetesen tájékoztatja a kormányzati hozzájáruláshoz kötött ügyletek esetében. A jegyző, főjegyző, körjegyző, megyei főjegyző (a továbbiakban együtt: jegyző) által elkészített, a következő évre vonatkozó költségvetési koncepciót a polgármester november 30áig – a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjai általános választásának évében legkésőbb december 15-éig – benyújtja a képviselő-testületnek. A polgármester a képviselő-testület elé terjeszti a bizottságok által megtárgyalt rendelettervezetet, amelyhez csatolja legalább a pénzügyi bizottság írásos véleményét és a jogszabály alapján kötelező könyvvizsgálatról készített írásos jelentést. a polgármester a központi költségvetésről szóló törvény kihirdetését követő negyvenötödik napig nyújtja be a képviselő-testületnek. A polgármester a költségvetési rendelettervezet benyújtásakor előterjeszti azt az önálló rendelettervezetet is, amely az önkormányzati rendeleteknek a költségvetési rendelettervezetben javasolt előirányzatok megalapozásához szükséges módosításait tartalmazza. A költségvetés előterjesztésekor a képviselő-testület részére tájékoztatásul a következő mérlegeket és kimutatásokat kell – szöveges indokolással együtt – bemutatni: a helyi önkormányzat költségvetési mérlegét közgazdasági tagolásban, előirányzat felhasználási tervét, a többéves kihatással járó döntések számszerűsítését évenkénti bontásban és összesítve, és a közvetett támogatásokat – így különösen adóelengedéseket, adókedvezményeket – tartalmazó kimutatást. A helyi önkormányzat költségvetése tartalmazza: a helyi önkormányzat költségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait előirányzatcsoportok, kiemelt előirányzatok szerinti bontásban, a helyi önkormányzat által irányított költségvetési szervek engedélyezett létszámát, valamint költségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait előirányzat-csoportok, kiemelt előirányzatok szerinti bontásban, a költségvetési egyenleg összegét, a költségvetési hiány belső finanszírozására szolgáló előző évek pénzmaradványának, vállalkozási maradványának igénybevételét, beleértve a korábbi szabad pénzeszközök betétként való elhelyezésének visszavonását működési és felhalmozási cél szerinti tagolásban, az előző ponton túli költségvetési hiány külső finanszírozására vagy a költségvetési többlet felhasználására szolgáló finanszírozási célú pénzügyi műveletek bevételeit, kiadásait működési és felhalmozási cél szerinti tagolásban, 85
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
a költségvetési év azon fejlesztési céljait, amelyek megvalósításához a Stabilitási törvény szerinti adósságot keletkeztető ügylet megkötése válik vagy válhat szükségessé, az adósságot keletkeztető ügyletek várható együttes összegével együtt, az előző pont szerinti adósságot keletkeztető ügyletekből és kezességvállalásokból fennálló kötelezettségeit az adósságot keletkeztető ügyletek futamidejének végéig, illetve a kezesség érvényesíthetőségéig, valamint az adósságot keletkeztető ügyletek tekintetében a korlátozás alapjául szolgáló saját bevételek körét, és a finanszírozási célú pénzügyi műveletekkel kapcsolatos hatásköröket. A költségvetési rendeletben elkülönítetten szerepel az évközi többletigények, valamint az elmaradt bevételek pótlására szolgáló általános tartalék és céltartalék. Az általános és céltartalék felett a képviselő-testület rendelkezik, amely e jogát a polgármesterre vagy a képviselő-testület bizottságára átruházhatja. Ha a költségvetési rendeletet a képviselő-testület a költségvetési év kezdetéig nem fogadta el, az átmeneti gazdálkodásról rendeletet alkothat, amelyben felhatalmazást ad, hogy a helyi önkormányzat és költségvetési szervei a bevételeiket folytatólagosan beszedhessék, kiadásaikat teljesítsék. Az átmeneti gazdálkodásról szóló rendeletben meg kell határozni a felhatalmazás időtartamát. A felhatalmazás az új költségvetési rendelet hatálybalépésének napján megszűnik. Ha a képviselő-testület a költségvetési rendeletet a költségvetési év kezdetéig vagy az átmeneti gazdálkodásról szóló rendelet hatályvesztéséig nem alkotta meg, és az átmeneti gazdálkodásról rendeletet nem alkotott, vagy az átmeneti gazdálkodásról szóló rendelet hatályát vesztette, a polgármester jogosult a helyi önkormányzatot megillető bevételek beszedésére és az előző évi kiadási előirányzatokon belül a kiadások arányos teljesítésére. Az ennek alapján folytatott gazdálkodásról a képviselő-testület részére a polgármesternek be kell számolni, a beszedett bevételeket és teljesített kiadásokat az új költségvetési rendeletbe beépítve fogadja el. Az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás, vagy ennek következményei elhárítása céljából a polgármester e törvény rendelkezéseitől eltérő, a helyi önkormányzat költségvetése körében átmeneti intézkedéseket hozhat, amelyekről a képviselő-testület legközelebbi ülésén be kell számolnia. A költségvetés végrehajtása során a bevételek tervezett elmaradása, új feladatok, vagy feladatok megszűnése miatt szükséges lehet az eredeti előirányzatok megváltoztatására (módosítás – növelés, csökkentés, vagy előirányzatok közötti átcsoportosítás). Az előirányzatok módosítása, átcsoportosítása lehet csak az adott költségvetési évben érvényesülő (egyszeri) vagy a költségvetési éven túl tartósan érvényesülő (tartós). A költségvetési bevételek a bevételi előirányzatokon felül is teljesíthetők. A bevételi előirányzatok kizárólag azok túlteljesítése esetén növelhetők, és a költségvetési bevételek tervezettől történő elmaradása esetén azokat csökkenteni kell. A polgármester a helyi önkormányzat gazdálkodásának első félévi helyzetéről szeptember 15-éig, háromnegyed éves helyzetéről a költségvetési koncepció ismertetésekor írásban tájékoztatja a képviselő-testületet. A tájékoztatás tartalmazza a helyi önkormányzat költségvetési rendeletében megjelenő előirányzatok és a költségvetési egyenleg alakulását. A jegyző által elkészített zárszámadási rendelettervezetet a polgármester a költségvetési évet követő negyedik hónap utolsó napjáig terjeszti a képviselő-testület elé. A képviselőtestület a zárszámadásról rendeletet alkot.
86
Önkormányzati közigazgatás 6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
A törvény alapján könyvvizsgálatra kötelezett helyi önkormányzatoknál a könyvvizsgálói záradékkal ellátott egyszerűsített tartalmú éves pénzforgalmi jelentést, könyvviteli mérleget, pénzmaradvány-kimutatást és vállalkozási maradvány-kimutatást a polgármester a zárszámadásról szóló rendelettel együtt terjeszti a képviselő-testület elé. A könyvvizsgálatra kötelezett helyi önkormányzat polgármestere a könyvvizsgálatról készített jelentést minden év június 30-áig megküldi az Állami Számvevőszéknek. Az Áht. szabályozza továbbá a pénzellátás rendjét. Az Áht. szerint a helyi önkormányzatok számára a Magyar Államkincstár lát el meghatározott feladatokat a költségvetésük végrehajtásának pénzügyi lebonyolításában. A helyben maradó személyi jövedelemadót, a települési önkormányzatok jövedelemkülönbségének mérséklését szolgáló támogatást, a normatív hozzájárulást, támogatást és egyéb költségvetési támogatást, továbbá az Egészségbiztosítási Alapból finanszírozott helyi önkormányzati költségvetési szerveknek folyósított támogatást a személyi juttatásokat terhelő közterhek, valamint a Kormány rendeletében meghatározott egyéb kötelezettségek beszámításával csökkentett összegben (nettó finanszírozás), ütemezetten a kincstár folyósítja. Az Egészségbiztosítási Alapból finanszírozott helyi önkormányzati költségvetési szervet terhelő tartozások összege csak az egészségbiztosítási szerv által folyósított támogatásból vonható le. A címzett és céltámogatáshoz – az éves előirányzat terhére – teljesítményarányosan juthat hozzá az önkormányzat. A támogatás folyósítását a Kincstár végzi. A központi költségvetésből származó kiegészítő támogatásokhoz (önhibájukon kívül hátrányos pénzügyi helyzetben lévő önkormányzatok támogatása, központosított előirányzatból történő támogatás), valamint az egyéb központi alrendszerből származó pénzeszközök igénybevételének részletes szabályait külön jogszabályok tartalmazzák.
6.4.3.1
A költségvetés tervezése
Az önkormányzati költségvetés tervezéséhez a kiindulási alapot az önkormányzat hosszabb távra szóló gazdasági programja (az új önkormányzati törvény fogalomhasználatában: „gazdasági program, fejlesztési terv”), a több éves kihatással járó önkormányzati döntések határozzák meg. Mivel az önkormányzatok költségvetése az államháztartás része, a tervezésre vonatkoznak a központi előírások is, amelyeket törvények, kormányrendeletek és miniszteri rendeletek tartalmaznak. Az államháztartásért és az önkormányzatokért felelős minisztérium végzi az állami költségvetés önkormányzatokat érintő tervezési feladatait. Eljuttatják a tervezéshez szükséges információkat az önkormányzatokhoz. Az elkészült költségvetéseket tájékoztatásul – az államháztartás pénzügyi információs rendszerének részeként – ugyancsak az önkormányzatok megküldik a központi szerveknek. A helyi önkormányzatok költségvetésében – bár csökkenő mértékben – még mindig meghatározó az államtól különböző jogcímeken kapott támogatások aránya. Ezek a források normatív alapon, pályázati úton vagy alanyi jogon jutnak el az önkormányzatokhoz. A tervezés egyik lényeges területe a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó különféle szakmai programok és azok pénzügyi vetületeinek megfogalmazása, elemzése és rangsorolása. A folyamatos tervezőmunka megkívánja, hogy a döntéshozók számára az előterjesztő azonos súlyú alternatívákat állítson fel, a döntések megalapozása érdekében. Az önkormányzati költségvetés tervezésének jól elkülöníthető szakaszai vannak az előkészítő munkálatokat követően. Az első az ún. koncepcionális szakasz, melyet a költségvetési rendelettervezet összeállítása, megvitatása követ, majd a rendeletalkotás, a költségvetés véglegesítése. 87
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
6.4.3.2
Az előkészítési és koncepciókészítési szakasz
A jegyző a helyi önkormányzat költségvetési koncepcióját a tervezett bevételek, a kötelezettségvállalások és más fizetési kötelezettségek, és a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat figyelembevételével állítja össze. A költségvetés elkészítése szempontjából e szakasz különösen fontos. A jegyző áttekinti a következő évre vonatkozó szakmai feladatokat, elképzeléseket, ezeket rangsorolja. Noha az államháztartás 2012. évtől hatályba lépett új törvényi szabályozása (és a törvény végrehajtásáról szóló Kormányrendelet) nem írja elő, célszerű már a költségvetési koncepció tervezetének elkészítésébe is bevonni az önkormányzati intézményeket. A polgármester a költségvetési koncepció tervezetéről a helyi önkormányzatnál működő bizottságok véleményét a szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint kikéri, és azt a költségvetési koncepció tervezetéhez csatolja. A pénzügyi bizottságnak a költségvetési koncepció tervezetének egészéről véleményt kell alkotnia. A jegyző által elkészített, a következő évre vonatkozó költségvetési koncepciót a polgármester november 30-ig – a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjai általános választásának évében legkésőbb december 15-ig – benyújtja a képviselő-testületnek. A költségvetési koncepció tervezetét a képviselő-testület a bizottságok véleményével együtt megtárgyalja és határozatot hoz a költségvetés-készítés további munkálatairól. Célszerű, ha a koncepciót tárgyaló ülésen döntenek a gazdálkodás átmeneti viteléről arra az esetre, ha az önkormányzatnak nem lenne az év első napján jóváhagyott költségvetése.
6.4.3.3
A rendelettervezet összeállítása
A koncepcióról hozott testületi határozat ismeretében a költségvetés tervezési munkálatai a rendelet előkészítésével folytatódnak. A helyi önkormányzat költségvetési bevételei és költségvetési kiadásai között kell megtervezni
a helyi önkormányzat bevételeit – így különösen a helyi adó bevételeket, a normatív hozzájárulásokat, támogatásokat, a központi költségvetésből származó egyéb költségvetési támogatásokat –, elkülönítetten az európai uniós forrásból finanszírozott támogatással megvalósuló programok, projektek bevételeit,
a helyi önkormányzat kiadásait, így különösen: - a helyi önkormányzat nevében végzett beruházások, felújítások kiadásait beruházásonként, felújításonként, - a helyi önkormányzat által a lakosságnak juttatott támogatásokat, szociális, rászorultsági jellegű ellátásokat, - az általános és céltartalékot, és - elkülönítetten az európai uniós forrásból finanszírozott támogatással megvalósuló programok, projektek kiadásait, valamint a helyi önkormányzat ilyen projektekhez történő hozzájárulásait.
E kötelező központi előírásokon túlmenően a képviselő-testület is határozhat meg további követelményeket, az előirányzatoknak részletesebb bemutatását is elvégezheti. A jegyző a költségvetési rendelettervezetet a költségvetési szervek vezetőivel egyezteti, annak eredményét írásban rögzíti, majd a rendelettervezetet és az egyeztetés eredményét a polgármester a szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint a képviselő-testület bizottságai elé terjeszti. 88
Önkormányzati közigazgatás 6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
A polgármester a központi költségvetésről szóló törvény kihirdetését követő 45. napig a képviselő-testület elé terjeszti a bizottságok által megtárgyalt rendelettervezetet, amelyhez csatolja legalább a pénzügyi bizottság írásos véleményét és a jogszabály alapján kötelező könyvvizsgálatról készített írásos jelentést. Körjegyzőség esetében a körjegyzőséghez tartozó minden egyes önkormányzatnak önálló költségvetése van, a körjegyző mindegyik vonatkozásában ellátja az említett feladatokat. A körjegyzőség bevételeiről, kiadásairól, engedélyezett létszámáról az érdekelt helyi önkormányzatok – a költségvetési rendeletüket tárgyaló képviselő-testületi ülés előtt – együttes testületi ülésen döntenek. A körjegyzőség – mint költségvetési szerv – bevételei, kiadásai, engedélyezett létszáma a körjegyzőség székhelye szerinti helyi önkormányzat költségvetési rendeletében szerepel. A gazdálkodással kapcsolatosan átruházott hatáskörökről a képviselő-testület költségvetési rendeletben vagy gazdálkodási szabályzatban rendelkezhet.
a
A költségvetést tárgyaló testületi ülések nyilvánosak, így a választópolgárok közvetlenül tájékozódhatnak a közpénzek felhasználásának tervezett módjáról. A közvélemény minél szélesebb körét vonják be a tervezés folyamatába, veszik figyelembe javaslataikat, észrevételeiket, annál valószínűbb, hogy a többség számára is fontos célok megvalósítására használja fel az önkormányzat az általa kezelt közpénzeket. (Erre az egyik legmegfelelőbb fórum a közmeghallgatás intézménye, vagy a falugyűlés.) Az önkormányzati költségvetésről készült rendeletet ugyancsak a helyben szokásos módon közzé kell tenni, ki kell hirdetni. Az intézmények vezetőit költségvetéseik jóváhagyásával kell értesíteni arról, hogy szakmai feladataikat milyen költségvetési lehetőségek között kell megvalósítaniuk, milyen keretekkel gazdálkodhatnak.
6.4.3.4
A nemzetiségi önkormányzatok költségvetése
Az állam a nemzetiségi közügyek ellátásához a költségvetési törvényben: támogatást nyújt, amelynek általános és feladatalapú feltételeit kormányrendelet határozza meg (e támogatásra a nemzetiségi önkormányzat testületi határozatban meghatározott nemzetiségi közügy ellátása esetén jogosult), kiegészítő normatív támogatást nyújt a nemzetiségi óvodai neveléshez, illetőleg a nemzetiségi oktatáshoz és neveléshez, a nemzetiségek oktatási és kulturális önigazgatása körében a központi költségvetésben meghatározott támogatásokat ad, támogatást nyújt a nemzetiségek önazonosságának megőrzéséhez, hagyományai gondozásához, átörökítéséhez, az anyanyelv ápolásához, fejlesztéséhez, szellemi és tárgyi emlékeik fennmaradásához. A helyi és az országos nemzetiségi önkormányzatok költségvetésükről nem rendeletet, hanem határozatot alkotnak. A helyi nemzetiségi önkormányzat költségvetési határozatának szerkezetére, elkészítésére a helyi önkormányzatok költségvetésének szerkezetére, elkészítésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni azzal, hogy a költségvetési bevételeket és költségvetési kiadásokat a helyi nemzetiségi önkormányzat bevételi és kiadási előirányzatai között kell szerepeltetni, jegyzőn pedig a nemzetiségi önkormányzat székhelye szerintihelyi önkormányzat jegyzőjét kell érteni.
89
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Az országos nemzetiségi önkormányzat költségvetési határozatának szerkezetére, elkészítésére ugyancsak a helyi önkormányzatok költségvetésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni azzal, hogy önkormányzati hivatal alatt az országos nemzetiségi önkormányzat hivatalát, jegyzőn pedig a hivatalvezetőt kell érteni. A hatályos szabályozás – szakítva a korábbi megoldással – nem írja elő, hogy a helyi nemzetiségi önkormányzat költségvetési határozata beépüljön a székhelye szerinti helyi önkormányzat költségvetésébe. A helyi önkormányzat képviselő-testülete a nemzetiségi önkormányzat költségvetésére vonatkozóan nem rendelkezik döntési jogosultsággal, a nemzetiségi önkormányzat költségvetési határozata törvényességéért, bevételi és kiadási előirányzatainak megállapításáért és teljesítéséért, illetve egymás kötelezettségvállalásaiért és tartozásaiért felelősséggel nem tartozik. A helyi nemzetiségi önkormányzat bevételeivel és kiadásaival kapcsolatban a tervezési, gazdálkodási, ellenőrzési, finanszírozási, adatszolgáltatási és beszámolási feladatok ellátásáról a helyi nemzetiségi önkormányzat székhelye szerinti helyi önkormányzat önkormányzati hivatala gondoskodik. A helyi önkormányzat és az érintett helyi nemzetiségi önkormányzatok a feladatok ellátásának részletes szabályait a nemzetiségek jogairól szóló törvény szerinti megállapodásban kötelesek rendezni. Az országos nemzetiségi önkormányzat bevételeivel és kiadásaival kapcsolatban a tervezési, gazdálkodási, ellenőrzési, finanszírozási, adatszolgáltatási és beszámolási feladatok ellátásáról az országos nemzetiségi önkormányzat hivatala gondoskodik. A nemzetiségi önkormányzat kiadási előirányzatai terhére a nemzetiségi önkormányzat elnöke vagy az általa írásban felhatalmazott nemzetiségi önkormányzati képviselő jogosult kötelezettségvállalásra és a kifizetések, illetve a bevételek beszedésének elrendelésére (utalványozásra). A helyi nemzetiségi önkormányzat kiadási előirányzatai terhére vállalt kötelezettség esetén annak pénzügyi ellenjegyzésére a székhely szerinti helyi önkormányzat önkormányzati hivatalának gazdasági vezetője, ennek hiányában a jegyzője által írásban kijelölt, az önkormányzati hivatal állományába tartozó köztisztviselő jogosult. Az országos nemzetiségi önkormányzat nevében vállalt kötelezettség esetén a pénzügyi ellenjegyzés jogkörét az országos nemzetiségi önkormányzat hivatalának gazdasági vezetője vagy az általa írásban kijelölt, az országos nemzetiségi önkormányzat hivatalának állományába tartozó köztisztviselő gyakorolhatja.
6.4.4. Információ A korábbi gazdaságirányítási rendszerben a számviteli információk elsősorban a központi szervek információigényét elégítették ki. Az új számviteli rendszer célja ezzel szemben az – és ezt fogalmazza meg a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény –, hogy a törvény hatálya alá tartozók vagyoni, pénzügyi, jövedelmi helyzetéről, jövedelemtermelő képességéről, tevékenységének eredményéről a tulajdonosoknak, a hitelezőknek, a befektetni szándékozóknak, az önkormányzati vezetőknek egyaránt megbízható és valós információt szolgáltasson. A számviteli alapelvek nélkülözhetetlenek a vagyoni, pénzügyi és jövedelmi helyzetet tükröző információk szolgáltatásához. A beszámoló elkészítésekor és a könyvvezetés során a költségvetési szerveknek is érvényesíteniük kell a törvényben meghatározott alapelveket. A költségvetési szervekre vonatkozóan az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet előírásai a fenti alapelvek sajátos alkalmazását, illetve kiegészítését tartalmazzák.
90
Önkormányzati közigazgatás 6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
Az önkormányzati törvényben foglaltaknak megfelelően az önkormányzati gazdálkodás körében is kell kérni az Országgyűlésnek benyújtandó koncepciók, irányelvek, törvényjavaslatok kidolgozása során az önkormányzati érdekszövetségek észrevételét, véleményét.
6.4.5. Ellenőrzés A helyi önkormányzatok gazdálkodásához - az államháztartásról és az önkormányzatokról szóló törvény rendelkezéseit figyelembe véve – alapvetően kétféle ellenőrzés kapcsolódik: belső pénzügyi ellenőrzés, külső ellenőrzés.
6.4.5.1
Belső pénzügyi ellenőrzés
A helyi önkormányzat belső pénzügyi ellenőrzését a külön jogszabályok szerinti folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés (pénzügyi irányítás és ellenőrzés) és belső ellenőrzés útján biztosítja. A jegyző köteles olyan pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszert működtetni, mely biztosítja a helyi önkormányzat rendelkezésére álló források szabályszerű, szabályozott, gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználását. A jegyző a belső pénzügyi ellenőrzés részeként köteles továbbá gondoskodni a belső ellenőrzés működtetéséről az államháztartásért felelős miniszter által közzétett módszertani útmutatók és a nemzetközi belső ellenőrzési standardok figyelembevételével. A helyi önkormányzat belső ellenőrzése keretében gondoskodni kell a felügyelt költségvetési szervek ellenőrzéséről is. A helyi önkormányzatra vonatkozó éves belső ellenőrzési tervet a képviselő-testület az előző év november 15-éig hagyja jóvá. A fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatnál, a megyei önkormányzatnál, a megyei jogú városi önkormányzatnál kötelező belső ellenőrzési egység létrehozása, kivéve, ha társulás keretében látja el a belső ellenőrzést. Más helyi önkormányzatnál a képviselő-testület döntése alapján a belső ellenőrzést elláthatja: a képviselő-testület hivatala, az önkormányzattal szerződéses jogviszonyban álló személy vagy szervezet, a helyi önkormányzatok társulása. A belső ellenőrzést végző személy vagy szervezet a jogszabályoknak és belső szabályzatoknak való megfelelést, valamint gazdaságosságot, hatékonyságot és eredményességet vizsgálva megállapításokat és ajánlásokat fogalmaz meg a jegyző és a polgármester részére, melyeket a polgármester indokolt esetben a képviselő-testület soron következő ülésére terjeszt elő. A polgármesternek a tárgyévre vonatkozó – külön jogszabályban meghatározott – éves ellenőrzési jelentést, valamint az önkormányzat felügyelete alá tartozó költségvetési szervek éves ellenőrzési jelentései alapján készített éves összefoglaló ellenőrzési jelentést – a tárgyévet követően, a zárszámadási rendelettervezettel egyidejűleg – kell a képviselő-testület elé terjesztenie. A helyi önkormányzat belső ellenőrzését ellátó személy vagy szervezet amely: ellenőrzést végez a képviselő-testület hivatalánál és az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatokra vonatkozóan,
91
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
ellenőrzést végezhet a helyi önkormányzat felügyelete alá tartozó költségvetési szerveknél, a helyi önkormányzat többségi irányítást biztosító befolyása alatt működő gazdasági társaságoknál, közhasznú társaságoknál, a vagyonkezelőknél, valamint a helyi önkormányzat költségvetéséből céljelleggel juttatott támogatások felhasználásával kapcsolatosan a kedvezményezett szervezeteknél is. A helyi önkormányzat és költségvetési szervei belső ellenőrzésére vonatkozó részletes szabályokat külön jogszabály tartalmazza. A képviselő-testületnek a kétezernél több lakosú településen pénzügyi bizottságot kell választania. A pénzügyi bizottság — egyebek között — az önkormányzatnál és intézményeinél az alábbi kontrolltevékenységekre jogosult: véleményezi az éves költségvetési javaslatot és a végrehajtásáról szóló féléves, éves beszámoló tervezeteit, figyelemmel kíséri a költségvetési bevételek alakulását, különös tekintettel a saját bevételekre, a vagyonváltozás (vagyonnövekedés, - csökkenés) alakulását, értékeli az azt előidéző okokat, vizsgálja a hitelfelvétel indokait és gazdasági megalapozottságát, ellenőrizheti a pénzkezelési szabályzat megtartását, a bizonylati rend és a bizonylati fegyelem érvényesítését. A pénzügyi bizottság vizsgálati megállapításait a képviselő-testülettel haladéktalanul közli. Ha a képviselő-testület a vizsgálati megállapításokkal nem ért egyet, a vizsgálati jegyzőkönyvet az észrevételeivel együtt megküldi az Állami Számvevőszéknek. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvénynek az önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzésére vonatkozó, 2013. január 1-jétől hatályba lépő rendelkezései az ismertetett szisztémán lényegi változást nem hajtanak végre, de a „belső pénzügyi ellenőrzés” és a „pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszer” kifejezések helyett a „belső kontrollrendszer” kifejezést használják. Megmaradnak a pénzügyi bizottság ismertetett jogosítványai is.
6.4.6. A helyi önkormányzatok (számvevőszéki ellenőrzés)
gazdálkodásának
külső
ellenőrzése
Az önkormányzatok megalakulása óta a számvevőszéki ellenőrzések többnyire az önkormányzatoknak folyósított különféle állami támogatások témavizsgálatára korlátozódtak. Ilyenek elsősorban a mutatószámhoz kötött normatív állami hozzájárulások, a cél- és kiegészítő állami támogatások, továbbá a minisztériumok önkormányzatokkal összefüggő költségvetési tervező munkája. A jogtalanul igénybe vett vagy a rendeltetési céltól eltérően felhasznált állami támogatások teljes körűen így nem kerülhettek és nem is kerülhetnek felszínre. Az ellenőrzések ilyen gyakorisága egyfelől kevés hatékonysággal bír, másfelől nem lehet lemondani arról, hogy az állami költségvetésből származó eszközök elszámoltatása minden évben teljes körűen megtörténjen, hiszen csak így tud a Kormány eleget tenni az állami költségvetéssel és az államháztartás vitelével összefüggő azon beszámolási kötelezettségének, amelyet az Országgyűlés előtt visel. Az átfogó, úgynevezett pénzügyi-gazdasági ellenőrzésnek – a szabályszerűségi vizsgálatnak velejárója a rendszeresség, a kötelező gyakoriság – minden önkormányzatnál 2-3 évenként meg kellene történnie az esetleges visszaélések elkerülése érdekében, továbbá azért, hogy minden választási ciklusban az intézkedéseket hozó testület és az önkormányzati vezetők szembesüljenek az ellenőrzés megállapításaival. 92
Önkormányzati közigazgatás 6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
Az ellenőrzés gyakoriságának csökkentése azzal járna, hogy a hiányosságok feltárásakor már más testület és vezetés működik a településen. Ennek következtében a felelősségre vonás is gyakorlatilag lehetetlen. A külső ellenőrzési feladat meghatározása két részből áll: Jelenleg az Állami Számvevőszék a vizsgálatait reprezentatív módon teljesíti. Teljes körű pénzügyi-gazdasági ellenőrzést a mintegy 3200 önkormányzatnál nem végez. Az Állami Számvevőszék éves gazdálkodásáról szóló beszámolója tehát reprezentatív ellenőrzéseken nyugszik, aminek az alapján az Országgyűlés nem kaphat teljesen megnyugtató képet a támogatások igénylésének és felhasználásának szabályszerűségéről. Az állami támogatások igénylésének törvényességét évente kell ellenőrizni. Az igénybevétel jogosságának éves ellenőrzését leggyorsabban olyan szervezet képes ellátni, amelynek szakmai ismerete és kapcsolatrendszere ehhez közel áll. Az államháztartás pénzügyeinek reformjába illeszkedően jelentős előrelépés történt a helyi önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai igénybevétele és elszámolása szabályszerűségi felülvizsgálatában. A Kincstár területi szervei 2002. január 1-jétől végzik az önkormányzati támogatások előzetes, szabályszerűségi szempontú ellenőrzését. A felülvizsgálat megindításával egyidejűleg bővült az önkormányzatok normatív támogatásainak évközi igénymódosítási lehetősége is. E kormányzati ellenőrzés belépésével az Állami Számvevőszék a fejlődő kapacitását elsődlegesen a helyi önkormányzatok átfogó ellenőrzésére tudja fordítani. A helyi önkormányzatok új pénzügyi ellenőrzését az államháztartási ellenőrzés egységesítése irányában tovább indokolt fejleszteni. Az államháztartás más alrendszereitől (pl. Egészségbiztosítási Alaptól, fejezetektől) átvett pénzeszközöket is be kell vonni a vizsgálatba, majd az Európai Unióból származó pénzeszközök ellenőrzését is célszerű ide kapcsolni, ez szintén az ÁSZ ellenőrzési körébe tartozik, de az uniós szervezetek is ellenőrizhetik a felhasználást.
6.4.7. Könyvvizsgálók az önkormányzati rendszerben Az önkormányzati törvény 1995. évi, majd 1996. és 2006. évi kiegészítése szerint a fővárosi, a megyei, a megyei jogú városi, valamint a fővárosi kerületi önkormányzat köteles könyvvizsgálót megbízni egyrészt az önkormányzat és intézményei adatait összevontan tartalmazó beszámoló felülvizsgálatára, továbbá a gazdasági, pénzügyi tevékenység folyamatos figyelemmel kísérésére (ezt a „csokrot” nevezzük állandó könyvvizsgálati feladatnak), másrészt azok a helyi önkormányzatok is, amelyeknél az előző évben teljesített kiadások összege meghaladja a 300 millió forintot, és hitelállománnyal rendelkeznek (vagy hitelt vesznek fel). Ezen önkormányzatok képviselő-testületei is kötelesek tehát évente könyvvizsgálóval felülvizsgáltatni az önkormányzat és intézményei adatait összevontan tartalmazó beszámolót, konkrétan a hitelfelvétel évétől egészen a hiteltörlesztés évével bezárólag. (Ezt a második feladatcsoportot tekintjük eseti könyvvizsgálatnak.) Önkormányzati rendszerünkben a könyvvizsgálat az önkormányzati gazdálkodás külső ellenőrzésének eszköze.
93
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A könyvvizsgálat célja a számviteli törvény előírásaival összhangban annak megállapítása, hogy az önkormányzat (illetve annak szervei) által összeállított beszámoló a számviteli és az államháztartási törvény, továbbá a vonatkozó kormányrendeletek előírásai szerint készült-e, valamint megbízható és valós képet ad-e a vagyoni és pénzügyi helyzetről, az önkormányzati működés eredményeiről. Az állandó könyvvizsgálatra kötelezettek körében az auditálás kiterjed a beszámoló, a mérleg, az éves pénzforgalmi jelentés, a pénzmaradvány, illetve az eredmény-kimutatás hitelesítésére, a költségvetés és a zárszámadási rendelettervezet véleményezésére, az önkormányzat pénzügyi, vagyoni helyzetének elemzésére. A könyvvizsgálattal, a költségvetési beszámoló felülvizsgálatával magasan kvalifikált „költségvetési” minősítésű és kizárólag a Magyar Könyvvizsgálói Kamara által vezetett könyvvizsgálói névjegyzékben szereplő könyvvizsgáló bízható meg. Ezen túlmenően a tevékenység jellegére tekintettel további "kemény" összeférhetetlenségi szabályok vannak. Így értelemszerűen nem lehet könyvvizsgáló a helyi önkormányzat polgármestere, képviselőtestületének tagja, illetve költségvetési szervének dolgozója, mégpedig nemcsak e minősége fennállása alatt, hanem annak megszűnésétől számított három évig sem. Sőt, a törvényi szabályozás még sokkal messzebb megy, amennyiben az összeférhetetlenséget kiterjeszti az előzőekben felsorolt személyek Polgári Törvénykönyv szerinti ún. közeli hozzátartozóira is. A könyvvizsgálói feladatot természetszerűen az ilyen tevékenység folytatására jogosult szervezet is elláthatja, ha ugyancsak szerepel a Magyar Könyvvizsgálói Kamara által a társaságokról vezetett névjegyzékben. A könyvvizsgálót az önkormányzatnak „helyzetbe kell hozni”, hogy teljes képet kapjon a valós gazdasági helyzetről. A törvény ezért mondja ki, hogy a könyvvizsgáló betekinthet az önkormányzat dokumentumaiba, felvilágosítást kérhet a polgármestertől, a költségvetési szervek dolgozóitól. Részt vehet – tanácskozási joggal – a testület ülésein, sőt a véleményezési körébe tartozó ügyekben meghívása a képviselő-testületi ülésre kötelező. A könyvvizsgáló véleményéről köteles tájékoztatni a képviselő-testületet. Egyes előterjesztések ügyében a könyvvizsgálói véleményezés hiányában érvényes döntést a képviselő-testület nem hozhat. Ha a könyvvizsgáló olyan ismeretek birtokába jut, amelyek az önkormányzat vagyonának jelentős csökkenésére utalnak, köteles a polgármestertől kérni a képviselő-testület összehívását. Ha a polgármester a képviselő-testület ülését nem hívja össze, a könyvvizsgáló kezdeményezésére a fővárosi és megyei kormányhivatal teszi meg. Úgyszintén a fővárosi és megyei kormányhivatalt értesíti a könyvvizsgáló arról is, ha a képviselő-testület a szükséges döntéseket nem hozza meg. Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy lényeges változás érinti a helyi önkormányzatok előbbiekben ismertetett könyvvizsgálatának kérdéskörét. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvénynek az önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzésére vonatkozó, 2013. január 1-jétől hatályba lépő rendelkezései ugyanis nem írnak elő könyvvizsgálati kötelezettséget a helyi önkormányzatok számára.
94
Önkormányzati közigazgatás 6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
Ez azonban természetesen nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a helyi önkormányzat önként – amennyiben a helyi önkormányzat képviselő-testülete indokoltnak tartja – könyvvizsgálót bízzon meg az ismertetett feladatok ellátása érdekében.
6.5.
Az önkormányzatok vagyona
Az önkormányzati tulajdont, mint új jogi kategóriát az 1989. október 23-án hatályba lépett Alkotmánymódosítás teremtette meg, de valódi tartalmat az Ötv. megalkotásával kapott. Az alapvető cél az volt, hogy minden olyan vagyon az önkormányzatoké legyen, amely a lakosság kötelező közszolgáltatásokkal való ellátásának feltételéül szolgál. Az önkormányzatok tulajdonának alanyai maguk a települések, pontosabban e közösségek választójoggal rendelkező polgárai. A tulajdonosi jogokat pedig vagy közvetlenül, népszavazással, vagy a képviselő-testület útján gyakorolják. A lényeg: az önkormányzat ugyanolyan tulajdonos, mint a gazdasági élet bármelyik szereplője. Az önkormányzatok vagyonával kapcsolatos alapvető rendelkezéseket 2011. december 31éig a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szabályozta. 2012. január 1-jétől hatályba lépett az Alaptörvény, amely szerint az állam és a helyi önkormányzat tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyonról szóló, ugyancsak 2012. január 1-jétől hatályos 2011. évi CXCVI. törvény rögzíti az állam és a helyi önkormányzati vagyon megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit. Ezen túlmenően meghatározza a törvény az állam és a helyi önkormányzatok kizárólagos tulajdonának körét, a nemzeti vagyon feletti rendelkezési jog alapvető korlátait és feltételeit, valamint az állam és a helyi önkormányzat kizárólagos gazdasági tevékenységeit (az ún. állami, illetve önkormányzati monopóliumokat). A helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon vagy üzleti vagyon lehet. A helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzeti vagyon külön része a törzsvagyon, amely közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szolgálja. A törzsvagyon egy része forgalomképtelen, amelynek elidegenítése, megterhelése – éppen abból az okból, mert kötelező önkormányzati feladathoz, vagy hatáskör gyakorlásához közvetlenül kapcsolódó vagyonról van szó – nem lehetséges. Forgalomképtelen törzsvagyonnak minősül az a vagyon, amelyet a nemzeti vagyonról szóló törvény kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonnak minősít, törvény, vagy a helyi önkormányzat rendelete nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősít. A nemzeti vagyonról szóló törvény alapján kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonba tartoznak az alábbiak: a helyi közutak és műtárgyaik, a helyi önkormányzat tulajdonában álló terek, parkok, a helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzetközi kereskedelmi repülőtér, a hozzá tartozó légiforgalmi távközlő, rádiónavigációs és fénytechnikai berendezésekkel és eszközökkel, továbbá a légiforgalmi irányító szolgálat elhelyezését szolgáló létesítményekkel együtt, valamint a helyi önkormányzat tulajdonában álló – külön törvény rendelkezése alapján részére átadott – vizek, közcélú vízi létesítmények, ide nem értve a vízi közműveket.
95
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősül a nemzeti vagyonról szóló törvényben meghatározott, valamint törvényben vagy a helyi önkormányzat rendeletében ekként meghatározott a helyi önkormányzat tulajdonában álló vagyonelem. A törzsvagyon másik csoportját a törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete által korlátozottan forgalomképes törzsvagyon képezi. A forgalomképtelen törzsvagyonba tartozó vagyonelemek törvény, vagy önkormányzati rendelet által meghatározott feltételek mellett elidegeníthetők, illetve megterhelhetők. Az önkormányzatok a vagyonukkal az előzőek figyelembevételével teljes önállósággal gazdálkodnak, vagyis azokat értékesíthetik, megterhelhetik, vállalkozásba vihetik. E tevékenységük azonban nem veszélyeztetheti a kötelező feladatok ellátását. A vállalkozásba vitt vagyonnal is csak olyan felelősséget vállalhatnak a gazdasági társaságban, amennyi a bevitt vagyon értéke. (Ha nem így lenne, akkor a forgalomképtelen és korlátozottan forgalomképes vagyonnal megalapozott közszolgáltatás veszélybe kerülne a vállalkozás csődbe jutása esetén.) A vagyongazdálkodás, a használat, hasznosítás eredményessége csak úgy biztosítható, ha az önkormányzat tisztában van a tényleges vagyoni helyzetével, folyamatos információkkal rendelkezik ezek változásáról, birtokában van a szükséges piaci információknak, megbízható áttekintése van a vagyonát terhelő kötelezettségekről. A vagyongazdálkodás tehát folyamatos feladat, melynek ellátásáról felkészült szakember, nagyobb önkormányzat esetén belső szervezeti egység vagy önálló szervezet gondoskodik. A feladatellátásra célszerűen társulás is létrehozható, vagy külső szakértő szerv is megbízható. A helyi önkormányzat vagyongazdálkodásának az Alaptörvényben, valamint a nemzeti vagyonról szóló törvényben meghatározott rendeltetése biztosításának céljából közép- és hosszú távú vagyongazdálkodási tervet köteles készíteni. A rendeltetésszerű és hatékony használat – a jogszabályi előírások mellett – szükségessé teszi, hogy a tulajdongyakorlás, a vagyongazdálkodás megfelelően szabályozott legyen. A vagyongazdálkodás szabályozására a szervezeti és működési szabályzatban, alapító okiratban, illetve külön vagyonrendeletben kerülhet sor. Emellett akár népszavazás is korlátozhatja a képviselő-testületet az önkormányzati vagyon elidegenítésében. A képviselő-testületet a költségvetési rendelettervezet előterjesztésekor indokolt tájékoztatni arról, hogy a vagyon az éves költségvetés előirányzataiban milyen szerepet játszik, a vagyonról való gondoskodás elmaradása milyen veszteségeket, károkat eredményezhet. Célszerű bemutatni a vagyon hasznosítása hatékonyságának növelésére fordítandó intézkedéseket. A végrehajtás ellenőrzése az önkormányzat ellenőrzési rendszerének keretében végezhető. A zárszámadási rendelettervezet előterjesztésekor a képviselő-testületnek tájékoztatásul be kell mutatni többek között a vagyonkimutatást, és a helyi önkormányzat tulajdonában álló gazdálkodó szervezetek működéséből származó kötelezettségeket, a részesedések alakulását.
6.5.1. Önkormányzati ingatlanvagyon kataszter A helyi önkormányzat tulajdonába tartozó vagyonelemekről kormányrendeletben meghatározott módon nyilvántartást kell vezetni. Az önkormányzati vagyonnyilvántartás (vagyonkataszter) folyamatos vezetéséért, az adatok hitelességéért a jegyző felelős. Az önkormányzati törzsvagyont a többi vagyontárgytól elkülönítve kell nyilvántartani. Az éves zárszámadáshoz a vagyonállapotról vagyonkimutatást kell készíteni.
96
Önkormányzati közigazgatás 6. Az önkormányzatok gazdálkodási rendszere
A törvényi előírás célja az, hogy az önkormányzat rendelkezzék a tulajdonában lévő vagyonnal való gazdálkodáshoz szükséges adatbázissal, értékelni tudja a vagyonnal kapcsolatos döntéseket, továbbá a közvagyonról és változásairól vezetett nyilvántartás igazodjon a nemzetgazdaság vagyoni helyzetének áttekintését biztosító információs rendszerhez. Az önkormányzat vagyona a feladatainak ellátását tartósan szolgáló ingatlanokból, ingóságokból, vagyoni értékű jogokból, értékpapírokból, gazdasági társaságba apportként bevitt részesedésekből stb., valamint forgóeszközökből áll. A vagyontárgyak közül – az ingatlanokat kivéve – a számvitel főkönyvi és analitikus nyilvántartásai általában megfelelő részletezéssel, értékadatairól megbízható módon tartalmaz információt. E vagyontárgyak értéke és változásai az éves beszámolók alapján mind helyileg, mind központilag megfelelően nyomon követhetők. Az ingatlanvagyonról azonban az előbbieket nem lehet elmondani. Az ingatlanvagyon egy részéről a számvitel analitikus (egyedi) nyilvántartása még a mai napig sem rendelkezik adattal, illetőleg amelyik ingatlanról van adata, az tartalmában nem elégíti ki a vagyongazdálkodás igényét. A számvitel az ingatlanok jelentős körét érintően értékadatot nem tartalmaz, vagy ha mégis, akkor az nem fejezi ki a valós értéket. Ezáltal érdemben nem adnak eligazítást a vagyon értékének megállapításához, ebből fakadóan hasznosításához. Gondot okoz az is, hogy az ingatlanok tulajdonjoga és egyéb változásai tekintetében a számvitel és a földhivatal ingatlan-nyilvántartásában nem egyidejűleg és nem azonos módon jelennek meg az információk. Az ingatlanok az önkormányzati vagyon döntő részét képviselik, és egyedileg is nagy értékűek. A hasznosításukra vonatkozó döntés is jellemzően egyedileg történik. Mivel az ingatlanok általában az önkormányzat intézményeinél, vagy üzemeltetésre, kezelésre átadottként, illetve vagyonkezelésbe adottként a gazdasági társaságainál jelennek meg, a számviteli nyilvántartásban így az önkormányzatnál közvetlenül nem, vagy később áll rendelkezésre információ többek között az ingatlan természetbeni állapotával vagy más, tulajdonjogot vagy rendelkezési jogot érintő változások bekövetkezéséről. Ez az önkormányzati döntéseket késleltetheti. Az előbbiekre tekintettel született meg 1992-ben a Kormány döntése a kataszter létrehozására. Ennek alapvető fontosságú rendelkezése, hogy kötelező lett az ingatlanok értékelése. A kataszter becsült érték sorában minden ingatlant kötelező volt értékelni 2003. január 1-jéig. Az EU-csatlakozás egyik előfeltétele volt, hogy Magyarország teljes állóeszközállományának értékelése a csatlakozás időpontjáig megtörténjék, és arról statisztikai adatszolgáltatást adjon. A követelményrendszer főbb pontjai a vagyonkataszter hitelességét és következetes felépítését szolgálják. A kataszter hitelességének biztosítása érdekében a módosított kataszter felfektetése során ellenőrizni kellett a korábban már meglévő adatok valóságtartalmát, biztosítani kell az új adatok dokumentálását. Meg kellett szervezni a bizonylatok adatfolyamát, és a számviteli politikában rögzíteni kellett a kataszter bekapcsolását. A módosított kataszter telepítésénél elsődleges szempontnak kell tekinteni, hogy az a döntéshozókat szolgálja ki, ezért a polgármesteri hivatalban vagy a körjegyzőségen vezessék.
97
7. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás önkormányzati vonatkozásai Magyarországon A helyi önkormányzatok szervezetével és működésével kapcsolatos jogi szabályozás nem képezi részét az Európai Unió joganyagának, nincsenek erre vonatkozóan közvetlen európai közösségi jogi rendelkezések. A tagállamok alkotmányos, közjogi berendezkedésének, a közigazgatás szerkezetének kialakítása nemzeti belügy. Ugyanakkor a csatlakozással összefüggésben az önkormányzatok széles feladat- és hatásköréből adódóan – jogalkotók, jogalkalmazók, munkáltatók, tulajdonosok és a közösségi alapok felhasználói – a közösségi jogszabályok közvetve, illetve közvetlenül befolyásolják és meghatározzák a helyi önkormányzatok tevékenységét azáltal, hogy az önkormányzati szabályozás hatáskörébe tartozó területeken jogharmonizációs kötelezettséget keletkeztetnek, vagy önkormányzati hatáskörbe tartozó feladatok ellátására vonatkozó kötelező érvényű előírásokat tartalmaznak. A társult tagállamokkal szemben támasztott ún. koppenhágai kritériumok között szerepelt a jogállamiság intézményrendszerének megteremtése és működőképessége. E feltétel integráns részét képezi az önkormányzatiság megvalósulása, a helyi önkormányzati rendszer megfelelő működése. A közigazgatás hatékony működésével kapcsolatosan több előírást megfogalmazott az Agenda 2000 dokumentumcsomag is.
7.1.
A helyi jogalkotás törvényi keretei
A helyi jogalkotás az Európai Unió (továbbiakban EU) országain belül is elfogadott szabályozási mód. A Helyi Önkormányzatok Chartája rögzíti az önkormányzatok jogalkotási hatáskörét, és kimondja, hogy amennyire lehet, azt meg kell erősíteni a belső jogalkotásban is. „3. cikk: Az önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.”
7.1.1. Közösségi joggal való harmonizációs kötelezettség helyi szinten Az önkormányzatoknak jogalkotói minőségükben a közösségi joghoz való igazodása szempontjából el kell különíteni egymástól az Európai Unióhoz való csatlakozást megelőző felkészülést, illetve a taggá válást követően jelentkező követelményeket. A csatlakozást megelőzően a közösségi irányelvek esetében a helyi önkormányzatoknak az irányelv végrehajtására alkotott belső nemzeti jogszabályokhoz igazították önkormányzati rendeleteiket. A közösségi rendeletek esetében nem merül fel az önkormányzatok közösségi rendeletekből eredő közvetlen normaalkotásának szükségessége, illetve az önkormányzatok szemszögéből nem közvetlenül jelentkezik a közösségi jogszabályokkal való jogharmonizációs kötelezettség. Az önkormányzati rendeletek szintjén akkor merül fel a közösségi joggal összhangban álló jogalkotás igénye, ha az önkormányzatok másodlagos jogalkotási hatáskörét aktivizáló törvényi felhatalmazás olyan kérdés szabályozására vonatkozik, ahol szempont lehet a közösségi jognak való megfelelés. A csatlakozást követően nem csupán az EU másodlagos jogából, hanem az elsődleges közösségi jogból, valamint az Európai Bíróság határozataiból is hárulnak követelmények a nemzeti – akár helyi szintű – jogalkotóra nézve. . 99
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A csatlakozás időpontjára, illetve azt követően a rendeleti típusú közösségi jogforrásokból adódóan, amelyek nem engedik az azonos tárgykörben való párhuzamos nemzeti szabályozást, deregulációs feladatok hárulhattak az önkormányzatokra. A dereguláció során hatályon kívül kellett helyezni mindazokat a rendeleteket, amelyek ellentétesek voltak az uniós normákkal (vagy a harmonizált magasabb szintű magyar jogszabállyal), vagy amelyek azért váltak feleslegesség, mert az adott tárgykört uniós jogszabály szabályozza. Nem zárható ki továbbá – ahol szükséges és megengedhető – bizonyos, a központi jogszabályok közvetítésével jelentkező végrehajtási típusú jogalkotási kötelezettség. Tudnia kell tehát a helyi jogalkotónak azt is, hogy valamely jogterület szabályozása mely esetben tartozik kizárólag a Közösség hatáskörébe, van-e joga helyi rendeletet alkotni helyi társadalmi viszony rendezésére.
7.2.
Az önkormányzatok csatlakozással összefüggő feladatainak teljesítése és kikényszeríthetősége
Az Európai Bíróság előtti eljárásban a tagállam jogsértő cselekvésének, illetve mulasztásának kell betudni bármely szervének a magatartását. A tagállam nem hivatkozhat a nemzeti alkotmány szerinti hatalommegosztásra. Így Magyarország felel tagállammá válásakor az önkormányzat európai uniós joggal ellentétes cselekvése vagy mulasztása miatt is. Ha a helyi önkormányzatnak felróható jogsértés miatt eljárás indul hazánk ellen, és az Európai Bíróság ítéletében megállapítja az érintett önkormányzati rendeletnek az alapszerződésekből eredő tagállami kötelezettségekkel való összeegyeztethetetlenségét, akkor a jogszabályalkotó szervnek az érintett rendelkezést a közösségi követelményeknek megfelelően módosítania kell. Ha a tagállam nem tesz eleget e kötelezettségének, és nem szünteti meg a közösségi joggal ellentétes helyzetet, akkor újabb eljárásra kerülhet sor a közösségi jogi kötelezettségének megsértése miatt. Ebben az esetben már lehetőség van a mulasztó tagállam szankcionálására. Az Európai Bíróság a jogsértés megszüntetése kötelezettségének eleget nem tevő tagállamot pénzbírság megfizetésére kötelezi.
7.3.
A szolgáltatások szabad áramlása a belső piaci irányelv tükrében
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 49. cikke értelmében tilos az EK-n belül a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozni a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik a közösség más tagállamában rendelkeznek lakóhellyel, illetve fejtik ki gazdasági tevékenységüket, mint amilyenben a szolgáltatás igénybe vevője lakik. A szerződési rendelkezés végrehajtása érdekében 2006 decemberében az Európai Parlament, illetve a Tanács együttdöntési eljárás keretében elfogadta a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelvet. A jogszabály 2006. december 28-án lépett hatályba, és annak rendelkezéseit a tagállamoknak 2009. december 28-ig kellett átültetni a tagállamok jogrendszereibe. A szolgáltatási irányelv megteremti annak lehetőségét, hogy az EK-szerződésben lefektetett négy alapszabadság közül a szolgáltatásnyújtás szabad áramlása a gyakorlatban minél szélesebb körben megvalósulhasson. Az irányelv fő célja, hogy a szolgáltatás szabad áramlása alapelvnek érvényt szerezzen, s megszüntesse, vagy legalábbis jelentősen csökkentse a jogi és adminisztratív korlátozásokat a szolgáltatások piacán.
100
Önkormányzati közigazgatás 7. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás önkormányzati vonatkozásai Magyarországon
A belső piacon jelenleg számos akadály gátolja a szolgáltatókat, különösen a kis- és középvállalkozásokat abban, hogy működésüket országuk határain túlra is kiterjeszthessék, és a belső piac nyújtotta előnyöket teljes mértékben kihasználhassák. Ilyen akadályok merülhetnek fel akkor, amikor az egyik tagállamból jövő szolgáltatók le akarnak telepedni egy másik tagállamban (azaz ott egy állandó jelenlétet kívánnak teremteni), vagy amikor a szolgáltatók saját, eredeti tagállamukból kívánnak szolgáltatást nyújtani egy másik tagállamba, például ideiglenesen a másik tagállamba költözve. A jogi és adminisztratív akadályok gyengítik az EU szolgáltatóinak világpiaci versenyképességét és a versenyképes szolgáltatási piac kialakulását, amely nélkülözhetetlen a gazdasági növekedés ösztönzéséhez és a munkahelyteremtéshez. Az irányelv a fogyasztóknak és a vállalatoknak nyújtott különböző szolgáltatások széles körére vonatkozik. Az irányelv hatálya alá tartozó szolgáltatások folyamatosan változó tevékenységek széles körét ölelik fel, beleértve az üzleti jellegű szolgáltatásokat, például: a vállalatvezetési tanácsadást, a tanúsítást és a bevizsgálást; a létesítmények működtetését, beleértve az irodafenntartást; a reklámtevékenységet; a személyi állomány kiválasztásával kapcsolatos szolgáltatásokat; valamint a kereskedelmi ügynökök szolgáltatásait. Az irányelv hatálya alá tartozó szolgáltatások magukban foglalják az olyan, vállalatoknak és fogyasztóknak is nyújtott szolgáltatásokat, mint a jogi vagy pénzügyi tanácsadás; az ingatlannal kapcsolatos szolgáltatások, például az ingatlanügynökségek; az építőipari szolgáltatások, beleértve az építészek által nyújtott szolgáltatásokat is; a forgalmazói szolgáltatások; a kereskedelmi vásárok szervezése; az autókölcsönzés; az utazási irodák. Az irányelv továbbá a fogyasztói szolgáltatásokat is szabályozza, például a turizmus területén, beleértve az idegenvezetőket is; a szabadidős szolgáltatásokat, sportcentrumokat és vidámparkokat; valamint – ha nem zárták ki ezeket az irányelv alkalmazási köréből – a háztartási támogató szolgáltatásokat, például az időseket segítő szolgáltatásokat. Az irányelv nem vonatkozik olyan szolgáltatásokra, mint a közigazgatás vagy a közoktatás, amelyek nem gazdasági jellegűek, vagyis amelyeket az állam közérdekből nyújt, gazdasági megfontolásoktól mentesen. Ezen kívül nem terjed ki például a banki, hitelezési szolgáltatásokra; elektronikus hírközlési szolgáltatásokra, közlekedés terén nyújtott szolgáltatásokra (pl. városi közlekedés, taxik, betegszállító járművek, kikötői szolgáltatások), a közhatalom gyakorlásához kapcsolódó szolgáltatásokra stb.
7.3.1.1
Eljárások egyszerűsítése
Az irányelv a túlzottan nehézkes engedélyezési rendszerek, eljárások és alaki követelmények felszámolása érdekében számos rendelkezést tartalmaz. Az egyik alapvető nehézség a szolgáltatásra való jogosultság és a szolgáltatási tevékenység gyakorlása terén – különösen a kis- és középvállalkozások számára – a közigazgatási eljárások összetettsége, hosszas időtartama és az eljárásokkal kapcsolatos jogbizonytalanság. Az ügyintézés egyszerűsítése az olyan késedelmek, költségek és visszatartó hatások kiküszöbölését szolgálja, amelyek például a szükségtelen vagy túlzottan összetett és megterhelő, illetve az egymást átfedő eljárásokból, a dokumentumok benyújtásával kapcsolatos túlzott adminisztratív akadályokból, az illetékes hatóságok diszkrecionális jogköreinek alkalmazásából, a válaszadás meghatározatlan vagy túlzottan hosszú határidejéből, a megadott engedélyek érvényességének korlátozott időtartamából, valamint az aránytalan díjakból és büntetésekből erednek. Az ilyen gyakorlatok különösen erős visszatartó erővel hatnak az olyan szolgáltatókra, akik vagy amelyek tevékenységüket más tagállamokra is ki kívánják terjeszteni, továbbá összehangolt korszerűsítést tesznek szükségessé a huszonhét tagállamból álló, kibővített belső piacon.
101
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Az eljárások egyszerűsítésének része, hogy ha a tagállamok a szolgáltatótól vagy a szolgáltatás igénybevevőjétől igazolást, tanúsítványt vagy bármely egyéb olyan iratot kérnek, amely valamely követelménynek való megfelelést bizonyít, minden olyan, más tagállamból származó iratot el kell fogadniuk, amely ezzel egyenértékű célt szolgál, vagy amelyből egyértelműen kiderül a szóban forgó követelménynek való megfelelés. A tagállamok főszabályként nem követelhetik meg, hogy valamely más tagállamból származó irat esetében az eredeti példányt vagy annak hiteles másolatát vagy hiteles fordítását kelljen benyújtani.
7.3.1.2
Egyablakos ügyintézési pontok
Az ügyintézés további egyszerűsítését szolgálja, hogy az irányelv rendelkezései értelmében létre kell hozni olyan kapcsolattartó pontokat, amelyeknél a szolgáltató minden olyan eljárást lebonyolíthat, és minden olyan alaki követelménynek eleget tehet, amely szükség ahhoz, hogy szolgáltatási tevékenysége nyújtását megkezdhesse, illetve azt gyakorolhassa (egyablakos ügyintézési pontok). Az irányelv rendelkezései értelmében az egyablakos ügyintézési pontok egyik feladata, hogy a szolgáltatók ott minden olyan eljárást és alaki követelményt teljesíthessenek, amelyek a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultsággal és a szolgáltatási tevékenység gyakorlásával kapcsolatosak (pl. engedélyek beszerzése, hatósági nyilvántartásba vétel stb.). Az egyablakos ügyintézési pontoknak ezen túlmenően feladatuk a tájékoztatás is, vagyis az irányelvben előírt információknak a szolgáltatók részére történő hozzáférhetővé tétele.
7.3.1.3
A letelepedés szabadsága
A belső piaci szolgáltatásokról szóló irányelv megkönnyíti a más tagállamban letelepedő szolgáltatásnyújtók engedélyezési eljárásait, azáltal, hogy a tagállamoknak át kell azokat világítaniuk, és ahol indokolt, meg kell szüntetniük őket. A fennmaradó engedélyezési rendszereket átláthatóbbá és kiszámíthatóbbá kell tenni oly módon, hogy azok kizárólag előre ismert, objektív kritériumok alapján működjenek. A tagállamoknak meg kell szüntetniük számos, a szolgáltatók letelepedését akadályozó korlátozást (pl. az elsődleges vagy másodlagos telephely megválasztásának szabadságára vonatkozó korlátozások vagy gazdasági vizsgálatok eseti alkalmazása, amelyek az engedély megadását gazdasági szükséglet vagy piaci igény fennállásának igazolásához, vagy a tevékenység gazdasági hatásainak felméréséhez kötik). A korlátozásoknak egy másik csoportját pedig (pl. mennyiségi vagy területi korlátozások, tulajdonlásra vonatkozó korlátozások, alkalmazottak minimális száma stb.) értékelniük kell a tagállamoknak, és azok csak abban az esetben tarthatóak fenn, ha megfelelnek a diszkriminációmentesség, szükségesség és arányosság követelményeinek.
7.3.1.4
A határokon átnyúló szolgáltatások nyújtásának szabadsága
A határon átnyúló szolgáltatást letelepedés nélkül nyújtó vállalkozások esetében az irányelv megerősíti a szolgáltatás nyújtásának szabadságát (pl. a tagállamok nem írhatják elő, hogy egy átmeneti jelleggel szolgáltatást nyújtani akaró, más tagállamban letelepedett vállalkozás területükön telephellyel rendelkezzen, vagy engedélyt szerezzen be az illetékes hatóságoktól, beleértve a nyilvántartásba vételi kötelezettséget is). Rögzíti az irányelv továbbá, hogy tagállami korlátozásokat, követelményeket csak a közrend, közbiztonság, közegészségügy, környezetvédelem és foglalkoztatási feltételek vonatkozásában lehet fenntartani. A tagállami követelményeknek azonban meg kell felelniük a diszkriminációmentesség, az arányosság és a szükségesség elveinek.
102
Önkormányzati közigazgatás 7. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás önkormányzati vonatkozásai Magyarországon
Egyes szolgáltatásokra azonban nem vonatkoznak a határokon átnyúló szolgáltatásokra érvényes szabályok (pl. ügyvédi szolgáltatások, postai, gáz-, villamosenergia szolgáltatások, könyvvizsgálói szolgáltatások).
7.3.1.5
Hatóságok közötti együttműködés
A belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv jogi kötelezettségként írja elő a tagállamok számára az igazgatási együttműködés keretében egy, az Európai Bizottság által kialakítandó elektronikus információs rendszer használatát. Az együttműködés eszköze egy internetes alapú szoftver (munkanevén: IMI, Internal Market Information System). A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy az illetékes hatóságaik más tagállamok illetékes hatóságai számára kölcsönösen segítséget nyújtsanak a lehető legrövidebb időn belül, elektronikus úton. Ennek segítségéül szolgál majd az IMI-rendszer. Az IMI bevezetése kísérleti jelleggel a szakképesítések kölcsönös elismeréséről szóló EK irányelv négy szakmája tekintetében 2008 elejétől indult. Az önkormányzatokra a belső piaci irányelv végrehajtása jelentős feladatokat rótt. Át kellett világítani a teljes helyi joganyagot, annak feltárása érdekében, hogy mely önkormányzati rendeletek lehetnek ellentétesek az irányelv rendelkezéseivel. A konkrét esetek elemzése és értelmezése révén összhangba kellett hozni azokat az említett jogforrással, valamint dönteni kellett az ellentmondások felszámolásáról. A módosítást igénylő rendelkezések elsősorban valamely szolgáltatásra, szolgáltatóra vagy szolgáltatást igénybe vevőre vonatkozóan engedélyezési eljárást, vagy más – a szolgáltatás tartalmát érintő – korlátozást, követelményt, tilalmat tartalmazhattak (pl.: meghatározott jogi formában történő működés előírása, minimális vagy maximális díjszabás előírása stb.). A rendeleti szabályok csak abban az esetben voltak fenntarthatóak, ha megfeleltek az irányelvben előírt diszkriminációmentesség, szükségesség (a korlátozás közérdeken alapuló kényszerítő indokon alapul-e), valamint arányosság követelményének (kevésbé korlátozó eszközzel elérhető-e a közérdekű cél).
7.4.
Az európai közösségi szabályozás helyi önkormányzatokat érintő legfontosabb területei
A közösségi joggal való összhang igénye szempontjából az EU nem tesz különbséget az egyes jogterületek között, azonban az integrációs felkészülésnek voltak – az EU által is – kiemelt területei, pl. a környezetvédelem, a közös piac, a négy alapvető szabadságjog (áruk, szolgáltatások, tőke és személyek szabad áramlása). A helyi önkormányzati rendeletalkotási tárgykörök közül így különös hangsúlyt kaptak a környezetvédelem tárgykörében (pl. ivóvíz, szennyvízelvezetés, helyi környezetvédelmi program, helyi zaj- és rezgésvédelem, hulladékgazdálkodási feladatok helyi végrehajtásának feladatai témákban), az ipari és kereskedelmi ágazatban (pl. vásárok és piacok rendje, közbeszerzés témákban), a pénzügyi ágazatban (pl. a helyi adók, helyi működési ár- és díjbevételek, helyi önkormányzatok által nyújtott beruházási célú támogatások témákban), valamint az önkormányzatok által biztosított közszolgáltatások területén alkotott önkormányzati rendeletek.
7.4.1. Hulladékgazdálkodás Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 191-193. cikkei tartalmaznak a Közösség környezetvédelmi politikájára (beleértve annak minden ágazatát, így a hulladékgazdálkodást is) vonatkozó rendelkezéseket. E politika hozzájárul a környezet megóvása, védelme és minősége javításához, az emberi egészség védelméhez, a természeti erőforrások megfontolt és ésszerű felhasználásához, valamint a regionális vagy világméretű környezeti problémák leküzdésére irányuló intézkedések előmozdításához nemzetközi szinten. 103
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
A Közösség környezetvédelmi politikájának célja a magas szintű védelem, figyelembe véve a nemzetek régióinak különbségeit. Ez a politika a megelőzés és a „szennyező fizet” elvén, a környezeti kárnak a károkozás eredeténél történő orvoslásán, valamint az osztott felelősségen alapul. Az Európai Parlament és a Tanács 2008/98/EK irányelve (2008. november 19.) a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről a hulladékgazdálkodás alapirányelvének tekinthető. Ez az irányelv létrehozza a hulladékok Közösségen belüli kezelésének jogi keretét. Az irányelv célja a környezet és az emberi egészség védelme a hulladékkeletkezés és gazdálkodás káros hatásainak megelőzésével. A hatékonyabb környezetvédelem érdekében a tagállamoknak az alábbi, elsőbbségi sorrendet jelentő hierarchiának megfelelő hulladékkezelési intézkedéseket kell hozniuk:
megelőzés,
újra használatra való előkészítés,
újrafeldolgozás,
egyéb hasznosítás (például energetikai hasznosítás),
ártalmatlanítás.
A tagállamok jogalkotási intézkedéseket hozhatnak a fenti hulladékkezelési hierarchia megerősítése érdekében. Biztosítaniuk kell ugyanakkor, hogy a hulladékgazdálkodás ne veszélyeztesse az emberi egészséget, és ne legyen ártalmas a környezetre. Valamennyi hulladékot termelőnek vagy birtoklónak saját magának, vagy valamely közvetítő, létesítmény vagy vállalkozás útján kell gondoskodnia a hulladékkezelésről. Valamennyi hulladékkezeléssel foglalkozni kívánó létesítménynek vagy vállalatnak engedélyt kell beszereznie az illetékes hatóságtól, amelyek többek között meghatározzák a kezelt hulladék mennyiségét és típusát, a használt módszert, valamint a figyelemmel kísérési és ellenőrzési műveleteket. Az illetékes hatóságoknak egy vagy több hulladékgazdálkodási tervet kell készíteniük, amelyeknek az érintett tagállam teljes területét le kell fedniük. A tervek a hulladék típusát, mennyiségét és forrását, a már létező hulladékgyűjtési rendszereket és az elhelyezkedési kritériumokat tartalmazzák. Megelőzési terveket is kell készíteni a gazdasági növekedés és a hulladékkeletkezés által okozott környezeti hatások közötti összefüggés megbontása céljából. A tagállamok értesítik a Bizottságot ezekről a tervekről. Ezzel a közösségi jogszabállyal összhangban született meg a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (továbbiakban: Hgt.), amely egységes szabályozást vezetett be a hulladékgazdálkodás területén, és egyben megteremtette az EU-hoz való csatlakozást előkészítő jogharmonizáció végrehajtásának kereteit. Az önkormányzatok a környezetvédelemben és még szűkebb értelemben a hulladékgazdálkodáson belül is több feladatot látnak el, a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény alapján: hulladékkezelési közszolgáltatás megszervezése, díjak megállapítása, helyi hulladékgazdálkodási rendeletek megalkotása, hulladékkezelési létesítmények megvalósítása és üzemeltetése, közterületek tisztántartásának megszervezése, közterületen elhagyott hulladékok begyűjtése, kezelése, helyi hulladékgazdálkodási tervek elkészítése. 104
Önkormányzati közigazgatás 7. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás önkormányzati vonatkozásai Magyarországon
Várhatóan a 2012. tavaszi ülésszak első törvényei között kezdi tárgyalni a parlament a hulladékról szóló törvényjavaslatot. Az új törvény egységes, hatékony és környezetbarát hulladékgazdálkodás feltételeit teremti meg, és szemléletváltásra ösztönöz. A törvényjavaslat tisztázza a hulladék fogalmát, részletezi hogyan kell bánni a hulladékkal. Világosan megfogalmazza a piaci szereplők és a lakosság feladatait, felelősségét és az előnyöket. Egyértelművé teszi ki a hulladék gyártója, befogadója, vagyis a hulladékgazdálkodás – gyűjtés, eljuttatás, hasznosítás, feldolgozás – érintettje. A törvénytervezet célja, hogy visszaszorítsa a képződő hulladék mennyiségét, és növelje az anyagában történő hasznosítás arányát annak érdekében, hogy minél kevesebb hulladék kerüljön a lerakókba. A hulladéklerakás ugyanis a legrosszabb megoldás, hiszen veszélyezteti a környezetet és az erőforrások elvesztésével jár. A törvényjavaslat a hulladékkal történő megfelelő gazdálkodás érdekében úgynevezett hulladékhierarchiát állít fel. Újdonság a melléktermék kritériumrendszerének meghatározása. A hulladékról szóló törvényjavaslat pontosítja a kiterjesztett gyártói felelősség elvét. Olyan megoldásokra ösztönzi a termék előállítóját már a gyártáskor, amelynek köszönhetően a keletkező hulladék mennyisége és veszélyesanyag-tartalma a lehető legkisebb. A javaslat szerint az eddiginél komolyabb következményekre számíthat az, aki megsérti a hatósági engedélyezéssel és ellenőrzéssel, továbbá a hulladékgazdálkodással kapcsolatos szabályokat. A törvényjavaslat előírja egyebek mellett, hogy ha valaki engedély nélkül hulladékot szállít, más ingatlanán, illetve közterületen jogtalanul elhelyez vagy elhagy, akkor a tevékenységhez használt eszközt, járművet a környezetvédelmi hatóság a helyszínen lefoglalhatja. A nyilvántartási és adatszolgáltatási kötelezettségek szintén új rendelkezésekkel bővülnek. A nyilvántartást a kötelezettnek legalább 5 évig – veszélyes hulladék esetén 10 évig – kell megőriznie. A törvényjavaslat bevezeti a hulladéklerakási járulékot, amit a lerakó üzemeltetője fizeti a lerakóban elhelyezett hulladék mennyisége és fajtája alapján. A járulék bevezetése is arra ösztönöz, hogy a lerakás helyett a hasznosítást részesítse mindenki előnyben. A törvényjavaslat több intézkedést is határidőhöz köt. Az úgynevezett „háztól-házig” történő szelektív hulladékgyűjtési rendszer 2015-ig kiépül az egész országban. Ez azt jelenti, hogy a lakosság elkülönítve gyűjti az üveg-, a fém-, a műanyag- és a papírhulladékot. A jogszabály meghatározza azt is, hogy a háztartási és az ahhoz hasonló hulladékból származó üveg-, fém-, műanyag- és papírhulladék újrafeldolgozását 50%-ra kell emelni 2020-ig. A nem veszélyes építési-bontási hulladéknál ezt az arányt 70%-ra kell növelni. Az új szabályozás értelmében 2013. január 1-től a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás állami feladat lesz. A jövő évtől ugyanis csak olyan cég végezhet majd közszolgáltatást, amely több mint 50%-ban állami vagy önkormányzati tulajdonban van. Az új törvény megalkotásával együtt a kapcsolódó végrehajtási rendeleteket is felülvizsgálják a szakemberek, hogy egységes rendszert alkothassanak a jogszabállyal.
7.4.2. A vízvédelemmel és vízgazdálkodással kapcsolatos feladatok A vízügy kifejezés egyrészt a vízgazdálkodással kapcsolatosan igazgatási és hatósági feladatot ellátó szervek összességét, másrészt a vízgazdálkodás jogi szabályozását jelenti. A vízgazdálkodás magában foglalja a vizek mennyiségi és minőségi feltárását és védelmét, a vizek hasznosítását és hasznosítási lehetőségének megőrzését, a vizek többletéből és hiányából származó kár megelőzését, a kártétetek elleni védelmet és védekezést, továbbá a használt vizek és szennyvizek összegyűjtését és megfelelő kezelését. Az Európai Parlament és a Tanács 2000/60/EK irányelve (2000. október 23.) a vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról.
105
Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati közigazgatás
Az Európai Unió (EU) keretet ad a vizek védelmének:
szárazföldi felszíni vizek,
felszín alatti vizek,
átmeneti vizek, és
parti tengervizek.
Ez a keretirányelv különböző célkitűzéseket követ, mint például a környezetszennyezés megelőzése és csökkentése, a fenntartható vízhasználat elősegítése, a környezet védelme, a vízi környezet javítása, valamint az áradások és aszályok hatásainak enyhítése. A keretirányelv végső célkitűzése, hogy 2015-re minden közösségi víz esetében elérjék a jó ökológiai és kémiai állapotot. 2010-től a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a vízárazási politika a fogyasztókat a vízkészletek hatékony felhasználására ösztönözze, és hogy a különböző gazdasági ágazatok hozzájáruljanak a vízszolgáltatás költségeinek megtérüléséhez, beleértve a környezetvédelmi és forrás felhasználási költségekét. A hazai jogrendszerben a fentiekben hivatkozott területet szabályozó főbb törvények: a környezet védelméről szóló 1995. évi LIII. törvény és a vízgazdálkodásról szóló 1995. LVII. törvény (Vgtv.). Az irányelv célkitűzései megjelennek ezekben a törvényekben, de a végrehajtás feltételei nem teljes körűen biztosítottak. A különböző alsóbb szintű jogszabályokban zömében megtalálhatók azok a követelmények, melyek a gyűjtőhálózatok és szennyvíztisztító telepek tervezésére, illetve üzemeltetésére vonatkoznak. A már említett vízgazdálkodásról szóló törvény és annak végrehajtási rendeletei teljes körűen előírják és szabályozzák az engedélyezési eljárást minden szennyvízkibocsátásra. Az eltérés az engedélyek érvényességi idejében, valamint az érzékeny területek besorolásában van. A helyi önkormányzatok kiemelkedő szerepet játszanak a szennyvíztisztításra vonatkozó irányelvben meghatározott feladatok biztosításában. A Vgtv.-ben illetve az azt módosító 2001. évi LXXI. törvényben foglalt feladatokon kívül helyi önkormányzati feladatként jelentkezik a beruházások előkészítése, a műszaki szakigazgatási vonal megerősítése, a csatornára való rákötési kötelezettség érvényesítése, az ipari előtisztítás elrendelése, az intézkedések végrehajtásának ellenőrzése (tervezett jogszabályok alapján), továbbá a megnövekedő jelentési adatszolgáltatási igények ellátása. Az önkormányzati törvény az önkormányzatok kötelező feladatává tette az egészséges ivóvízellátásról történő gondoskodást. A törvény hatálybalépését követően meghatározták a törvény által előírt feladat megvalósításának feltételeit. Ennek következtében napjainkban gyakorlatilag minden település rendelkezik vezetékes vízellátással, és a lakosság 98%-a ellátott. A szolgáltatott ivóvíz minősége egyes településeken néhány paraméterben elmarad az Európai Unió által elfogadott határértékektől. Az ivóvíz megfelelő minőségét a fogyasztói csapon kell biztosítani, ami érzékenyen érinti az önkormányzati tulajdonban és üzemeltetésben működő vízműveket. Az ivóvízminőség-javító feladatok végrehajtása önkormányzati feladatként jelentkezik. Sok kis lélekszámú településen kellett a szolgáltatott ivóvíz minőségének javítását elvégezni. Az önkormányzatok átfogó projekt keretei között, társulási formában jelentős európai uniós támogatás felhasználásával próbáltak meg eleget tenni e kötelezettségeiknek. A programot eredetileg 2009. december 31-ei határidőre kellett volna befejezni, azonban Magyarország három év hosszabbítást, derogációt kért, mivel erre az időpontra nem tudta teljesíteni, hogy például az egész ország területén literenként 10 mikrogramm alá csökkentse az ivóvíz arzéntartalmát. 106
Önkormányzati közigazgatás 7. Az Európai Unióhoz történő csatlakozás önkormányzati vonatkozásai Magyarországon
Az önkormányzatokra, azok közigazgatásban betöltött szerepére vonatkozó külön uniós előírások nincsenek, működésüket közvetlenül uniós normák nem szabályozzák. Ennek ellenére a csatlakozással, jelenleg pedig a tagsággal járó kötelezettségek olyan új feladatokat róttak, rónak az önkormányzatokra, amelyeket új szemlélet és stratégia kialakításával lehet csak megoldani. Egyrészről készen kell állniuk az uniós jogszabályok betartására és végrehajtására, másrészről az Unió által nyújtott lehetőségek kihasználására, az uniós támogatások elnyerésére. Hiszen az önkormányzatok nemcsak a helyi közhatalom letéteményesei, hanem ugyanakkor jogalkotók, közszolgáltatások ellátói, vagyontárgyak tulajdonosai, vállalkozók, amely szempontokból a „Közösséghez” való tartozás szintén nagy kihívás.
107
ISBN 978 963 87611 3 2 © Nemzeti Közigazgatási Intézet, 2012 Kiadja: Nemzeti Közigazgatási Intézet www.nki.gov.hu Kiadásért felelős: Koltányi Gergely Budapest, 2012
