KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA
KÖZSZOLGÁLTATÁSOK SZERVEZÉSE ÉS IGAZGATÁSA
Budapest, 2007.
KORMÁNYZATI SZEMÉLYÜGYI SZOLGÁLTATÓ ÉS KÖZIGAZGATÁSI KÉPZÉSI KÖZPONT Szerző 1. fejezet, 2. fejezet 1. pont, 5. fejezet Horváth M. Tamás 2. fejezet 2. pont, 3. fejezet Kökényesi József 4. fejezet Pitti Zoltán Szerkesztő Kökényesi József Lektor Szigeti Ernő A kiadvány, a Magyar Közigazgatási Intézet által 2002-ben kiadott tankönyv változatlan utánnyomása.
Budapest, 2007.
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS
6
1. Menedzselési modellek a közfeladatok ellátására
8
1.1. Kiszervezés Versenyeztetés Ellenszolgáltatás Jogok átadása Szervezeti következmények
11 12 12 13 13
1.2. Köz–magán fejlesztési megállapodások és szervezetek
14
1.3. Társulások
15
1.4. Feladatellátási megállapodások
16
1.5. Önkéntesség és önsegítés
18
1.6. Finanszírozás-politikai eszközök
19
1.7. Támogatás-leépítés, kiadáscsökkentés
20
2. A közszolgáltatások rendszere
22
2.1. Humán szolgáltatások szervezése 2.1.1. Közoktatás 2.1.1.1. Intézményrendszer 2.1.1.2. Tevékenységigazgatás 2.1.2. Kulturális közszolgáltatások 2.1.3. Egészségügyi ellátás 2.1.4. Szociális ellátás
23 24 24 26 32 34 40
2.2. Műszaki infrastrukturális szolgáltatások szervezése 2.2.1. A műszaki infrastrukturális szolgáltatások főbb jellemzői 2.2.2. Az egyes műszaki infrastrukturális közszolgáltatások 2.2.2.1. Közüzemi szolgáltatások 2.2.2.2. A kommunális szolgáltatások
44 45 52 52 62
3. Közigazgatási funkciók a közszolgáltatások rendszerében 3.1. A közszolgáltatások szervezetei 3.1.1. Közüzemi társasági és vállalkozási működési formák 3.1.1.1. A közüzem általános jellemzői 3.1.1.2. A gazdasági társasági forma 3.1.1.3. A koncessziós társaság 3.1.2. A humán közszolgáltatások szervezetei 3.1.2.1. Az egészségügy és a szociális ellátás intézményei 3.1.2.2. A közoktatás és közművelődés szervezetei 3.1.3. A közhasznú társaság
3
72 76 76 76 80 82 84 86 88 90
3.2. Fontosabb közös szabályozási intézmények 92 3.2.1. Közbeszerzési rendszer 92 3.2.2. A „kiszerződési” rendszer alapjai 98 3.2.3. A természetes monopóliumi funkciók szabályozása (szabályozó hatóságok) 101 3.2.4. Kapacitás-szabályozás 110 4. A közszolgáltató szervezetek gazdasági szabályozása és pénzügyi finanszírozása 113 4.1. A közszolgáltatási feladatok tervezése 4.1.1. A humán jellegű közszolgáltatási feladatok ellátása 4.1.2. A gazdasági jellegű közszolgáltatások ellátása
114 117 118
4.2. A közszolgáltatási feladat-ellátás szabályozása, illetve ellátás-fejlesztés finanszírozása 4.2.1. Az intézményfinanszírozás 4.2.2. A feladatfinanszírozás 4.2.3. A költségfinanszírozás 4.2.4. Fejlesztési ráfordítások finanszírozása
119 120 121 121 122
4.3. A normatív finanszírozás
124
4.4. Egyéb költségvetési eszközök alkalmazása 4.4.1. A támogatáspolitika 4.4.2. Adókedvezmények biztosítása 4.4.3. Vagyongyarapítás iránti igény – tőkefelhalmozási technikák
125 125 127 127
4.5. A közszolgáltató tevékenységek szabályozása 128 4.5.1. A jogi monopóliumok közszolgáltató tevékenységének sajátosságai 129 4.5.2. A természetes monopóliumok közszolgáltató tevékenységének sajátosságai 130 4.5.3. Az egyszerű monopóliumok közszolgáltató tevékenységének sajátosságai 131 4.5.4. A normál piaci szereplők közszolgáltató tevékenységének sajátosságai 131 4.6. Költséggazdálkodás - árképzés 4.6.1. Költséggazdálkodási szempontok és költségtípusok 4.6.2. A termelés határköltsége és az átlagköltség 4.6.3. Szükséges költség egyedisége és differenciáltsága
132 134 137 141
4.7. Monopolista árak és szabályozási technikák
143
5. Az Európai Unió szabályozási keretei és intézményei
147
5.1. Szabad hozzáférés a hálózatokhoz
149
5.2. Egyetemesség követelménye
150
5.3. Állami szabályozó funkciók
150
5.4. Funkciók szétválasztása
151
4
5.5. A keresztfinanszírozás tilalma
151
5.6. A lefölözés tilalma
152
Ajánlott irodalom és jogszabályok
153
Függelék (A jegyzetben előforduló fontosabb fogalmak)
157
Melléklet
161
Kiegészítõ jegyzék
163
5
BEVEZETÉS Az államigazgatás hagyományos értelemben vett logikája a reguláció és a jogalkalmazás kettősségére épül. Eszerint a szabályozás talaján hivatalos szervek hatósági cselekményeket végeznek, és más tevékenységeket látnak el. Valójában ez a klasszikus szerepkör mindig is csak kisebb részét tette ki a közigazgatás tényleges működésének. A szűk értelemben vett hivatali munka mellett az iskolák fenntartása, a közoktatás szervezése, a közegészségügy biztosítása, a közüzemi szolgáltatások rendelkezésre bocsátásának felügyelete, a közút-hálózat létesítése és fenntartása, számos hasonló mellett, legalább annyira hagyományos feladatot jelent. Az igazgatás ethoszát e túlsúly ellenére sokáig mégis a regulációs-közhatalmi szerep határozta meg. Európában a nyolcvanas évek elejétől hódított teret az új irányzat, amelyik a közigazgatásnak már inkább a közszolgálati és közszolgáltatási szerepét helyezte előtérbe. Ebben az értelmezésben az emberek elsősorban fogyasztók, vásárlók a közszférában – és kevésbé ügyfelek. A szervezet eszményévé egyre inkább a menedzser lett, aki hivatalnok elődje helyébe lépett. Az ő szemléletét magunkévá téve, a közigazgatás tevékenységének nagyobbik felét kitevő szolgáltató tevékenységek és feladatok sajátosságaival a társadalmilag közösen ellátandó feladatok fogyasztói megközelítését alkalmazva nézünk szembe. A közszolgáltatások fogalmának van egy tágabb és egy szűkebb értelme. Tágabb értelemben minden közérdekű szolgáltatást ebbe a körbe vonhatunk. Szűkebb értelemben viszont csak azokat, amelyek esetében a közösségi cél legalább részben közösen is kerül megszervezésre, azaz ahhoz államháztartási eszközöket is igénybe vesznek. A kettő közötti különbséget a távközlés vagy a posta liberalizált piacon való működésével mutathatjuk be, ahol is a közérdekűség követelménye a szolgáltatás általánossága iránti követelményben fejeződik ki. Ezért a fajlagosan drágább igénylők kielégítését sem lehet gazdaságtalanságra hivatkozással elutasítani. Ugyanakkor államháztartási hozzájárulásban a szolgáltatás nem részesül. Az Európai Unió jogrendszerében elsősorban a „közérdekű” (tágabb) értelmezéshez kapcsolódnak különböző jogintézmények és rendelkezések, amennyiben az állami támogatások szerepét igyekeznek kizárni, illetve a minimálisra szorítani – a versenyfeltételek e területre is történő kiterjesztése 6
érdekében. Ezzel együtt, a közszolgáltatások körében többről van szó, mint az uniós követelmények teljesítéséről. Az elvárások ugyanis beágyazódnak a modern közigazgatás közfeladat-ellátásának rendszerébe, amit szubszidiárius jellegénél fogva az Unió közös joga, a dolog természeténél fogva, csak részlegesen fejezhet ki, noha annak természetével a szabályozás indirekten nagyon is számol. A közszolgáltatások szervezésének kérdéseit a közigazgatás társadalompolitikai összefüggéseinek helyes értelmezése érdekében kell ismerni. A köztisztviselői tevékenység menedzserszemléletű felfogása a hivatali munkát mindig a külső környezetre vonatkoztatott célok és eredmények oldaláról szemléli. Bármely ágazatban is tevékenykedve, bizonyos átlátással minden kvalifikált közigazgatási szakembernek rendelkeznie szükséges, ami a kormányzati szakpolitikák érvényesítési eszközrendszerének fejlődését azok főbb alkalmazási területein jellemzi. Jegyzetünk ennek érdekében tekinti át a közfeladatok megszervezésének modelljeit (1), a közszolgáltatások megszervezésének aktuális rendszerét (2), a fontosabb közigazgatási funkciókat a közszolgáltatások megszervezésében (3), a közszolgáltatások gazdasági szabályozásának fő kérdéseit (4), valamint az Európai Unió kapcsolódó intézményeit (5).
7
1. Menedzselési modellek a közfeladatok ellátására A közszolgáltatások szervezésének modern kori tendenciája a hetvenes évekig az állam, illetőleg a költségvetés szerepének folyamatos növekedése volt. A jóléti államok által megjelenített társadalomfilozófia lényege ugyanis a közösségi feladatok szervezésének átvállalása. Az elv egyre további kiterjesztése azonban a leggazdagabb országokban is finanszírozhatatlanná vált. A konzervatív korszakváltás nyomán ennek kiküszöbölésére előtérbe kerültek a magánszféra és a civil szektor olyan erőforrásai, megszervezési lehetőségei, amelyek képesek részben vagy egészben kiváltani a közkiadások növelésére nehezedő szüntelen nyomást. A nyugati világban a közigazgatás feladatorientációs alakulásának három nagy modelljét különíthetjük el: az angolszász (a), a francia (b) és a német (c) rendszereket. a) A feladatok értelmezése a közszolgáltatások menedzselésére irányuló felfogásokban tükröződik. A legnagyobb hatású mozgalom a nyolcvanas évek elejétől az ún. Új Közmenedzsment, amely szinte az egész nyugati világban jelentős befolyást gyakorolt az igazgatási tevékenységek folytatására. Legtisztábban az angolszász országokban jutott szerephez az irányzat. A helyi kormányzatok működésére gyakorolt hatás egyértelmű volt. Már a nagypolitika szintjén megtörtént az összekapcsolás. Nagy-Britanniában például az állam leépítésének és visszaszorításának thatcheri célja szorosan összekapcsolódott az önkormányzatok megregulázásával. A költségvetési megszorításokon túl a közszolgáltatási rendszerek közösségi menedzselésének átalakítása szolgált ehhez a célhoz eszközül. A privatizáció, például a lakásszektorban csak szélső példa erre. A hagyományos igazgatási funkciók leépítése mellett azonban legtöbb területen új menedzselési eszközök bevezetésére is kényszerültek a hatóságok. Az angol példánál maradva, ezt mutatja az oktatási rendszerben vagy más humán területeken az ún. belső piacok kialakításnak rendszere, továbbá a fogyasztói szempontok érvényesítése a közszektor szolgáltatásai körében.
8
Ezek a menedzselési megoldások nem állnak meg a hivatal határainál, hanem a szolgáltatás nyújtásában szerepet játszó (mert például szerződő) piaci vagy más szereplő tevékenységét is szükségképpen átalakítják. b) A francia közigazgatás történetében a magánszektor szerepe korántsem akkora nóvum. A magánszervezetekkel való kapcsolatrendszer kialakulására hagyományosan az államszervezési módszer a jellemző. Jogilag, gyakorlatilag és finanszírozási szempontból is tisztázott, hogy a magánszférához való viszonyban milyen formák, szerződési megoldások keretében oldhatja meg feladatait az önkormányzat. A szabályozott mechanizmus lehetővé tette a múlt század óta a kis, elaprózott helyhatóságok feladatellátásra szóló megállapodásait a szolgáltatásnyújtás nem egy területén működő multinacionális nagyvállalatok ellenében. Az utóbbi évtized problémáit mégsem a felek technikai értelemben vett egyenlőtlensége okozta. Sokkal inkább a korrupció, a megvesztegetések kiszűrése okozott a nyilvánosság előtt is problémát. Menedzselési szempontból mindenesetre igen tanulságosak a közigazgatási jogi és gyakorlati megoldások a maguk kiépítettségében és évszázados működésükben. c) A közfeladatok ellátása menedzser-szemléletű megközelítésének példái között a német szisztéma a leginkább igazgatásszervezési természetű. Az új igazgatási modell − das neue Steuerungsmodell − a kilencvenes években kiajánlott módszerek együtteséből áll, kifejezetten a helyi közigazgatásra méretezve. Ez a követő jellegű átvétel már nélkülözi az ideológiai kapcsolatokat a nagypolitikai célkitűzések és a menedzselési reform között. Ugyanakkor igen precízen reagálnak a helyhatósági struktúra és fejlődés problematikus kérdéseire. Így az új igazgatási technikák alkalmazhatóak voltak a kis méretű és kapacitású önkormányzatok problémáinak kezelésére vagy a keletnémet tartományok hivatali működőképességének feljavítására. A német közigazgatásban a helyhatóságok tulajdoni részesedéseinek menedzsmentjét (amolyan közüzemi portfolió-igazgatás) szigorúan leválasztják a közfeladatok menedzsmentjéről, mivel az a magánjog hatálya alá tartozik. Ez a pontos elválasztás ugyancsak kicövekel egy megoldási formát a közigazgatás és a magánszektor kapcsolatának tartalmi rendezésére nézve. 9
Alternatív szolgáltatásszervezési formáknak nevezzük mindazokat a megoldásokat, amelyek a közösségi feladatok ellátásában az állami eszközökön, költségvetési forrásokon kívüli erőket mobilizálják. Nem pusztán technikákról van szó, hiszen, a magánszektor szerephez jutása egyben a piaci érdekeltség érvényesülését is szükségszerűen magával hozza. Minek következtében a társadalmi elosztási viszonyok egyenlőtlenségek ugyancsak változni fognak. A mi tárgyunkhoz ebből a nagyon komplex folyamatból elsősorban a szervezési megoldások tartoznak. De miközben ezeket tanulmányozzuk, mindig tudatában kell lennünk azoknak a kifejezetten társadalmi vonzatoknak és következményeknek, amelyekkel az alternatív formák kiterjesztése járt és jár a közösségi viszonyokban. A közfeladatok ellátásának hagyományos modellje szerint az állam (önkormányzat) szervezete szolgáltatást nyújt, a fogyasztó pedig lényegében állampolgári jogon jut hozzá a szolgáltatáshoz. Például: kötelező általános iskolai oktatás, népegészségügy, szociális bérlakás, illetve állami bérlakás a klasszikus szocializmusban. Az újabb viszonylatok jellemzője, hogy ez a kapcsolatrendszer hárompólusúvá válik. A korábban csaknem homogén "ellátói" oldalon elválik egymástól a megrendelő és a szolgáltató. Csupán a megrendelő pozíciójában marad meg a közösségi feladatok biztosításának felelőse (kormányzati szervezet, önkormányzat). A ténylegesen szolgáltató azonban: - vagy nem állami (magán, nonprofit) szervezet; - vagy állami ugyan, de a nem állami versenytársakkal, partnerekkel egyenlően kell kezelnie a közmegbízónak. Az állami feladatok ebben a szerepmegosztásban lecsupaszodnak: a közfeladatok biztosításáért való felelősségre, a (többnyire legfeljebb részleges) finanszírozásra, a fogyasztói érdekek védelmére hivatott szabályozási tevékenységre vagy az ellenőrzésre. A magán vagy civil szektorból érkező szolgáltató viszont nagyjából ugyanazon szabályok szerint működik, miként "normális" működési közegében: a piaci szektorban vagy a nonprofit feltételek között. Egyértelműen változik viszont a harmadik szereplő, a közszolgáltatás igénybe vevőjének a helyzete. Míg a jóléti államban, aminek az angol "municipális szocializmus" ideája jó példája, állampolgári jogon próbálták kiterjeszteni a közösségi juttatások körét, a konzervatív ideológia hangsúlyozottan fogyasztói orientációt állít ebben a körben is 10
középpontba. A különbség óriási! Az állampolgár választóként nyeri jogait; a fogyasztó ellenben a pénzéért, mely utóbbi a közszolgáltatásért is fizetett díjaiban, illetve a közösségi felhatalmazás és megbízás tekintetében adóforintjaiért cserében, egyenértéken illeti meg. A neokonzervatív ideológia állam- és közösségi felfogása így vezetett el – többek között – a közfeladatok menedzselése tételeinek és eszközeinek átfogó újraértelmezéséhez. Mindennek a rendszerváltás korában nagy jelentősége lett az átalakuló közép-kelet-európai társadalmakban. Hiszen itt végképp túlsúlyos államot örököltek a szocializmus korából, amely a közösségi feladatok teljesítésének jogát totálisan kisajátítani akarta mindig. Mikor a rendszerek összeomlottak politikai válságuk és gazdasági tarthatatlanságuk miatt, kezdtek értelmezhetővé válni a közfeladatok ellátásának határolásával, valamint pluralizálásával kapcsolatos tételek, egészen a politikaformálás technikai részleteiig vagy éppen az egyes közösségi szervezési megoldásokig. A következőkben a hazai gyakorlatra tekintettel vesszük számba a jellemző alternatív szolgáltatásszervezési formák körét, amilyenek mindenekelőtt a következők: - kiszervezés; - társulások; - köz–magán szervezetek és megállapodások; - közfeladat-ellátási megállapodások; - támogatások; - önkéntesség és önsegítő szervezetek; - díjpolitika.
1.1. Kiszervezés A kiszervezés (kiszerződés) azt jelenti, hogy a közfeladatot, mondjuk, a háztartási hulladék gyűjtését, nem közvállalat vagy költségvetési intézmény végzi amolyan saját feladatként, amelyiket részben költségvetésből finanszíroznak, illetve szervezetileg felügyelnek – hanem magánvállalkozással vagy magánvállalkozásként kötnek szerződést a közfeladat ellátásáért felelős szervezetek. Ennek az alaphelyzetnek számos szervezési következménye van.
11
Versenyeztetés A szerződő partner kiválasztását nyilvános verseny előzi meg. Az ajánlati feltételek meghatározása, a kiválasztás eljárása, a szerződéskötés módja és tartalma, a teljesítés kontrollja szigorúan meghatározott. Hogy aztán ez a meghatározottság jogilag történik-e, vagy egyszerűen a gyakorlat útján, azt rendszere válogatja. Az angol rendszerben például a kötelező versenyeztetés elve (CCT – compulsory competititve tendering) volt csak jogszabályban lefektetve, a többit a magánszféra versenygyakorlata kényszerítette ki. A francia rendszer a mechanizmust teljes részletezettséggel, kifejezetten közigazgatási jogi eszközökkel építette ki, gazdag tradíció alapján. A közmegbízások tekintetében folytatott versennyel kapcsolatban az elvárások többfélék: - a legolcsóbb, illetőleg az összességében legkedvezőbb ajánlat nyerhet, tehát a közpénzekből megtakarítások érhetők el, illetve a közüzemi szolgáltatásokban rendszerint monopolhelyzetben lévő szolgáltatók korlátlanul nem diktálhatják a feltételeket a kiszolgáltatott fogyasztóknak; - a közmegbízások meghirdetésével és meghatározott eljárás keretében való odaítélésével csökken a korrupció lehetősége. Mindkét elvárás teljesülését ugyanakkor szűnni nem akaróan megkérdőjelezik. A költségcsökkentés kétségkívül legfeljebb hosszabb távon és akkor is csak korlátozottan igaz, a korrupció kiküszöbölése pedig önmagában ezzel az eljárással szintúgy illuzórikus. Mindenesetre a versenyfeltételek és azok nyilvánossága, átláthatósága azért mégis csak szűrő szerepű ahhoz képest, ha az ezek érvényesítését célzó eszközrendszert egyáltalán nem működtetnék, azaz a közmegbízások kizárólag az állami keretek között jutnának célba. Ellenszolgáltatás Ki fizet a szolgáltatónak? A közszolgáltatások ágazati típusai szerint eltérő a válasz. A parkfenntartó vállalatnak a megrendelő önkormányzat fizeti a munka ellenértékét. A hulladékgyűjtésért viszont jellemzően az ingatlantulajdonosok tartoznak díjjal, az igénybevétel mértéke szerint. A megrendelő és pályáztató önkormányzat ez esetben elsősorban a szolgáltatásnyújtás jogát adja át. Mire is azért van szükség, mert a rendszeres szemétgyűjtés gazdaságosan csak területi kizárólagosság és a fogyasztók részére az igénybevétel kötelező előírása mellett végezhető. 12
Mindezek "biztosítása" azonban közhatalmi magánpiaci eszközökkel lehetetlen lenne.
impérium
nélkül,
Jogok átadása A kormányzati szerződő közösségi jogokat ad a szolgáltatásnyújtás biztosításáért, a feladatellátási felelősség realizálásáért. Ennek legnyilvánvalóbb típusa a koncesszió. Az egészséges ivóvíz-ellátás, a távközlés, az autópályák biztosítása és fenntartása a nagy befektetési szükséglet és a hosszú megtérülés miatt megköveteli az üzemeltetési jogok meghatározott időre való átadását. A koncesszor számára az eredményességet a közhatalmi díjpolitika eszközeivel is biztosítani kell. Az autópálya-díj, a vízhasználati díj, a tömegközlekedési tarifák megállapítása gyakran (de nem kizárólagosan) állami, önkormányzati felelősségi körbe tartozik, amely korlátlanságának éppen a koncessziós megállapodások szabhatnak határt. Kikényszerítve ezzel azt a közgazdasági racionalitást a közszférában is, hogy az árak nem szakadhatnak el a bekerülési költségektől. Ugyanakkor a monopóliumos törekvéseket, amire a közszektor szolgáltatói különösen hajlamosak, ugyancsak közösségi eszközökkel, pl. szabályozással, igyekeznek korlátozni. Szervezeti következmények A kiszerződés előretörésével vagy akár kötelező előírásával még nem szűnnek meg a köztulajdonú vállalatok, köz(üzemi)-feladatokat ellátó költségvetési intézmények. Azonban versenyhelyzetbe kerülnek: ugyanúgy pályázniuk kell, és akár el is utasíthatják őket, miként bármely más külső pályázót. Ez szervezetileg csakis úgy lehetséges, ha elválasztják egymástól a munkaszervezetet, illetve a megrendelő hivatalt. Az előbbi legalábbis önelszámoló egységgé válik, amelynek élén felelős menedzser áll. Utóbbi pedig nem lehet a munkáltató pozíciójában a költségvetési üzem vezetése tekintetében. A verseny tisztaságának követelménye természetesen vonatkozik a saját intézményre is, mondjuk, az ajánlatokat elbíráló önkormányzat tekintetében. Azonban ez nem jelenti azt, hogy ne kellene mérlegelnie azokat a politikai következményeket, ha a saját cég pályázatát elutasítják. Hiszen az természetszerűleg leépítésekkel, esetleg költségvetési veszteséggel fog járni. A következmények tehát bizonyos mértékig “visszahullhatnak” a döntéshozó fejére. 13
A kiinduló feltételezés mégis az, hogy a pályázaton vesztesnek viselnie kell a következményeket. Ha a saját cég nem tudott versenyképes ajánlatot tenni, akkor ki kell vonulnia a piacról. Ez utóbbi szentencia azonban még nem jelent föltétlenül fölszámolást, hiszen az önálló gazdálkodásban benne van más (településeken folytatott) vállalkozások lehetősége, továbbá az átalakulás esélye is.
1.2. Köz–magán fejlesztési megállapodások és szervezetek A szerződésbe adás elsősorban működtetési feladatok ellátására szól. Vannak továbbá fejlesztési megállapodások, amelyek közcélokat, közösségi beruházásokat igyekeznek magántőke bevonásával megvalósítani. Ilyenek mindenekelőtt a tőkeigényesebb infrastrukturális beruházások, amilyenek az energiaszektor létesítményei, a város rehabilitációk, a szennyvíz-telepek, a hulladéklerakók és -hasznosítók. A beruházó által nyújtott hitelre a kormányzati szervek vállalnak visszafizetési garanciát, melynek fedezetét a továbbiakban befolyó fogyasztói díjak vagy hasznosítási jövedelmek teremtik meg. Az alternatív szolgáltatásszervezés körébe azért vonhatók ezek a formák, mert nem a hagyományos állami és magánszektor közötti dichotómiára épültek rá. A klasszikus jóléti állami megoldás ugyanis a költségvetésből adott megbízás, köz- vagy magánvállalatnak, amelynek teljesülése után a költségvetés utólag realizálja a közvetlen bevételeket. A projekt költsége és "hozadéka" között azonban nincs közvetlen kapcsolat. Már csak azért sem, mert utóbbit elsődlegesen társadalmi eredményként értékelik. A köz–magán fejlesztési formációk részben megállapodások, hozzájuk kapcsolódó pénzügyi konstrukciókkal; részben szervezetek, amelyekben vegyes érdekeltségi rendszerek működnek. Előbbire példaként említjük az építési, működetési és átadási egyezményeket (BOT: build, operate, transfer). Ezek olyan beruházási projektek, amelyeknek három fő szereplője van: a megrendelő kormányzat, a beruházó társaság, valamint a befektetők, hitelezők. A beruházó valójában projektvállalat, amelyik felelősséget vállal a kitűzött célok megvalósításáért. A kivitelező, a jövendő létesítmény üzemeltetője egy-egy fontos partnere a projektvállalatnak. A kormányzat szerepe az, hogy a projektet közcélok, program megvalósítása érdekében kezdeményezi, és szükség szerint garanciákat vállal a 14
megvalósíthatóságra, a megtérülésre olyan esetekben, amikor ahhoz kormányzati döntések is szükségesek. A köz–magán szervezetek példájaként a városfejlesztési társaságokat mutatjuk be. Ez esetben nem egyszerűen egy beruházás megvalósításáról van szó, hanem várospolitikai célok folyamatos érvényesítéséről. Ennek szükségessége többek között városrehabilitáció esetében merül föl, amikor a beruházások fedezetét az ingatlanérték emelkedése révén a hasznosításból származó többletek fedezhetik. A közigazgatásnak ez esetben nélkülözhetetlen szerepei vannak a rendezési és fejlesztési tervezés, a fejlesztési engedélyezés terén. A társaságnak ugyanakkor piacképes ingatlanokat (is) kell produkálnia, és megfelelő befektetőkkel kell kapcsolatban állnia. Ugyanebben a szerkezetben lehetséges és szükséges azonban a közösségi szociális célkitűzések realizálása is, amennyiben a projekttől nem válik el a leromlott városrész korábbi lakói elhelyezéséről való, többnyire csak részlegesen piacelvű gondoskodás is.
1.3. Társulások Az alternatív szolgáltatásszervezés példájának tekintjük a közigazgatási mellérendeltségen alapuló feladatmegoldást is. Ennek legjellemzőbb példáját az önkormányzati társulások szolgáltatják. A magyar önkormányzati rendszerben, ahol a viszonylag sok kis települési egység működik nagyfokú önállósággal, az együttműködéseknek különösen nagy jelentőséget kell tulajdonítani. Hiszen a modern közszolgáltatási feladatok szervezése általában nagyobb, de legalábbis a szolgáltatás természetéhez igazodó optimális kereteket igényel. Az angolszász rendszerek az alternatív szolgáltatásszervezés körében erről a formáról nem vesznek tudomást. Ez érthető is, amennyiben az integráltabb önkormányzatok közös feladatellátása nem olyan kiemelkedő jelentőségű. Széttagolt struktúrákban viszont e formák fontossága nagyobb. A legtisztábban alternatív megoldás e körben az, amikor önkormányzatok és más piaci szervezetek kötnek megállapodást, például térségfejlesztési céllal. De hasonlóképpen nem hierarchikus érdekeltségű a kapcsolat akkor sem, ha csak önkormányzatok alakítanak egymással együttműködési szerveződést valamely közfeladat közös ellátása érdekében. Egyes társulási formák azonban egyáltalán nem sorolhatók az "alternatív" mozgásmezőbe, sokkal inkább hagyományosnak tekinthetők. Ilyenek például a hatósági feladatok közös ellátására létrehozott igazgatási társulások. Mindenesetre a társulási forma elterjedtsége és 15
változatossága lehetőséget teremt a különböző gazdasági szektorok közötti kapcsolatok elmélyítésére. Ezért érdemes ezt a formát alaposabban szemügyre venni, már csak a hazai rendszerben betöltött viszonylag fontos szerepe miatt is. A hazai önkormányzati törvény a társulási lehetőséget teljesen szabaddá tette, megszüntetve minden kényszert, ami a rossz emlékezetű, antidemokratikusan fölülről létrehozott közös tanácsokat idézhette volna. Még a formakényszert is mellőzték. A törvény csupán példálózva nevesít társulási formákat, nem téve feltétlenül kötelezővé az étlapról való választást, pusztán segítendő azt. A magyar önkormányzatok azonban nem szívesen léptek szervezett kapcsolatra egymással. Különösen a szolgáltatási feladatok közös ellátásától ódzkodtak. Tekintettel a több mint 3100 hazai önkormányzatra, kooperációra igény van. Egyes központi ösztönzésekre pedig kifejezetten rámozdulnak az érintettek. Ugyanakkor a rendelkezésre álló formakínálat nem igazán megfelelő. Az önkormányzati rendszer bevezetése óta szerzett tapasztalatok alapján megalkotott társulási törvény a társulásokat létrehozó megállapodások fajtáit határozta meg. Kialakította továbbá a belső szervezet alapvető szabályait. Nem foglalkozott viszont a társulási formák típusainak gazdagításával, sem pedig a legfontosabb működési feltételek bővítésével. Holott a jelenlegi elaprózott rendszer szolgáltatásszervezési kapacitásainak bővítése csak ilyen horderejű változtatások útján lett volna reális. A jelenlegi hazai rendszerből a társulások önálló pénzügyi forrásai szinte teljesen hiányoznak. Ezzel szemben igen erős függésük a tagtelepülésektől, nemcsak a létrehozás folyamatában, hanem magában a működtetés során is. Ezért korlátozottak a pénzügyi ösztönzők kihasználásának lehetőségei.
1.4. Feladatellátási megállapodások A civil (nonprofit) szervezetek szolgáltatásszervezési szerepvállalása elsősorban nem az önálló intézményfenntartás formájában valósul meg. Például a közoktatási intézmények körében Magyarországon az összes iskola és óvoda csupán néhány százaléka volt nem állami. Általában kiegészítő és speciális szolgáltatási tevékenységeket látnak el a különböző társadalmi szerveződések. Gyakran az állami intézmények működéséhez kapcsolódva valósítják meg céljukat. Máskor kifejezetten olyan ellátásokat biztosítanak így, amelyeknek egyszerűen nem lenne 16
helye a meglévő hálózatokban. Ilyenek például a kábítószeres és szenvedélybeteg fiatalok rehabilitációjára szerveződő önsegítő mozgalmak; a betegségekkel való, ugyanakkor a lehetőségekhez képest teljes életre törekvő betegegyesületek (cukorbetegek stb.) egyre inkább terjedő működése. A nonprofit szervezetek helyi közfeladatok ellátásába való bekapcsolódása szempontjából a közösségi erőforrások összeadásának van nagy jelentősége. Két irányban is. Egyfelől a civil és magán szféra részéről valósul meg egyfajta akkumuláció. Másrészt a helyi önkormányzatoktól vesznek át forrásokat. A civil szféra erőforrásainak közfeladatok ellátásába való csatornázása társadalompolitikailag és jogilag a közhasznú szervezetek speciális szabályozása útján valósul meg. Magyarországon a közhasznú szervezetekről szóló törvény rendezi az ezzel kapcsolatos intézményes alapkérdéseket. Ennek lényege szerint a közhasznúság követelményeinek megfelelő szervezetek működését az állam különböző kedvezményekkel segíti. A támogatás megnyilvánulási formái között az adókedvezmények, illetve a különböző magánhozzájárulások előnyössé tétele fontos szerepet játszik. Ezért az adományozásból, pénzbeli és nem pénzbeli juttatásokból származó források nagyban hozzájárulhatnak a tevékenység folytatása feltételeinek biztosításához. Az eseti támogatáshoz képest a szerződéses kapcsolat a tevékenység megítélését tekintve minőségi különbséget mutat. Ebben az esetben a közfeladatok ellátása tekintetében szolgáltatás−ellenszolgáltatás viszonylatú kapcsolat alakul ki. Milyen típusú megállapodásokról van szó? Az intézményfenntartóval, illetőleg a tevékenység folytatójával a helyi önkormányzat megállapodást köthet helyi közfeladatok ellátásának megvalósítására. A jelenlegi szabályozás szerint a következő formákról van szó: - oktatási feladatok ellátására közoktatási megállapodás; - személyes gondoskodást nyújtó szociális intézményekkel finanszírozási szerződés, - háziorvosi ellátásra vállalkozási szerződést és a társadalombiztosítással finanszírozási megállapodás; - közművelődési feladatok teljesítésére közművelődési megállapodás; 17
- személyes gondoskodást biztosító gyermekvédelmi szolgáltatások nyújtására ellátási szerződés. A megállapodások tartalmazzák a szolgáltatási feladatot és az ehhez nyújtott támogatás mértékét. A szolgáltatóval szemben követelmény, hogy rendelkezzék a szolgáltatás ellátásához szükséges szakmai, személyi és tárgyi feltételekkel. Ezt a képességet az állam államigazgatási feladatként ellenőrzi. Ennek során mérlegelési lehetőség nincsen: a jogszabályokban előírt feltételek meglétét vizsgálhatják csak. Kedvező elbírálás esetén a működési engedélyt ki kell adni. A megállapodás lényegében a közfeladatok meghatározott körben való átvállalását jelenti, amihez az állam (önkormányzat) legalább ennek mértékéig köteles támogatást nyújtani, igazodva az e szolgáltatáshoz nyújtott általános támogatások fajlagos mértékéhez. A helyi önkormányzat ugyanakkor megállapodás mellett a közszolgáltatási feladat gazdája marad, még ha egy nem állami intézménnyel meghatározott tevékenységi kör ellátásának átadásáról megegyezett is.
1.5. Önkéntesség és önsegítés Az angolszász országokban az önkéntesség szerepének feléledését ugyancsak az alternatív szolgáltatásszervezési formák előtérbe kerülése körébe sorolják. Szerep föléledéséről azért beszélhetünk, mert a középkorban és az újkorban a közösségi szükségletek kielégítésének egyik elterjedt formájáról van szó. Gondoljunk a különböző karitatív tevékenységekre, öntevékeny körök klubok munkájára. Az önkéntes tűzoltóegyletek, önsegítő körök, védegyletek, jótékonysági mozgalmak számos közfeladatot láttak el, alkalmasint nemcsak tagjaik vonatkozásában. Az 1940-es és az 1970-es évek dereka között ezek a tevékenységformák hanyatlásnak indultak. A jóléti állam korszakában ugyanis az elismert közfunkciókat megkísérelték döntően költségvetési erőforrások segítségével megoldani. A hetvenes évek második felétől azonban a megszorítások kezdetével a politika érdeklődése ismét az olyan önszerveződések felé fordult, amelyeket elegendő támogatni, ösztönözni, de alapvetően vagy jelentős részben az érintettek saját erőforrásainak bevonásán alapulnak. Az egészségügyi ellátásban, a szociális segítésben-önsegítésben, az iskolai testületekben, fogyasztói közösségekben számos formában kezdték ösztönözni és elismerni a közösségek tevékenységeit. 18
Kétségkívül ez egyben lehetőség is volt a közkiadások csökkentésére, hiszen alkalmasint állami intézményi költségeket lehetett így megtakarítani. Meg kell jegyezni azonban, hogy az önsegítés beemelése a közösségi szolgáltatásszervezés bevett rendszerei közé, egyben professzionalizálást is jelentett. Kialakult ezeknek a szerveződéseknek a modellje, amiben a támogatók, segítő-önkéntesek mellett az alkalmazott szakapparátusnak is meghatározó szerepe lett. Olyannyira, hogy például ez utóbbiak fizetési kategóriát, bérszínvonalát hozzáigazíthatták a közalkalmazottakéhoz (például szakképzett ápolók esetében). Ebből következően az önsegítő szerveződések által nyújtott szolgáltatások minősége, tartalma egyáltalán nem szükségszerű, hogy "amatőr" legyen. Ugyanakkor mindazt az előnyt el lehet itt is mondani, mint a nonprofit szervezetek esetében. Nevezetesen, hogy elsősorban speciális szolgáltatások esetében, illetve meghatározott, szolgáltatási szempontból közösséget alkotó csoportok számára alkalmas forma. A költségvetés szempontjából különösen előnyös a rugalmasság lehetősége. Ha a körülmények, feltételek változnak, beleértve az állami szervezés formáit is, viszonylag rugalmasan lehet alkalmazkodni a támogatási formák átalakításával, leépítésével vagy növelésével. A nonprofit szervezetekhez képest különbség azonban, hogy itt a szervezeti háttér nem olyan döntő. Az önkéntes munka továbbá ott nem szükségszerű.
1.6. Finanszírozás-politikai eszközök Az alternatív szolgáltatásszervezési formák között finanszírozási technikákat, intézményi megoldásokat is említeni kell, amelyekhez semmilyen lényeges szervezeti megoldást nem kell társítanunk. A lényeget, nevezetesen a magán erőforrások becsatlakoztatását, illetőleg a versenyfeltételek kialakítását a közösségi szektor szolgáltatásszervezésében ezekkel is el lehet érni. Két elemet emelünk ki e körben: az utalványrendszer alkalmazását és a díjpolitikát. Az utalványrendszer azt jelenti, hogy meghatározott társadalmi csoportoknak juttatandó támogatásokat címzetten lehet utalni, anékül, hogy más, támogatással nem célzott csoportokat is részesíteni kellene hozzájárulásban. Az utalványt szolgáltatás vásárlására lehet fölhasználni. A fogyasztónak így a választási lehetősége megmarad, a támogatás nem versenytorzító hatású a szolgáltatói piacon. Persze az ingyenesség mindig fölveti az ismert dilemmákat: vajon tényleg az arra leginkább rászorulók 19
kapták-e a támogatást, helyesen határozták-e meg a célcsoportokat, nem serült-a társadalmi igazságérzet? Mindenesetre az alternatív szolgáltatásszervezés formái körében hallgatólagosan is feltételezhetjük, hogy az utalványrendszer alkalmazása csak korlátozott, tehát nem terjedhet túl az ingyenes igénybevétel irányában. Kiegészítő szerepet játszik tehát ez a megoldás. Ugyanakkor bizonyítható általa, hogy a támogatási rendszereket a valóban rászorultak részére azért nem kell teljesen kiiktatni, azok is összeférhetnek az alternatív szogáltatásszervezési szemlélet alapjaival. Másfelől a hangsúly itt sokkal inkább a versenyfeltételek megteremtésén van. Vagyis a kuponok a szolgáltatói oldalon ugyanolyan viselkedést kell, hogy kiváltsanak, mint piaci szolgáltatásvásárlás esetén. Igaz, ez egy ideáltipikus elvárás. Tény, hogy az utalványrendszer hosszú távú és kiterjedt gyakorlati alkalmazására viszonylag kevés sikeres példa hozható föl. A díjpolitika további eszköz, amellyel a közszolgáltatások kereslet– kínálati viszonyait befolyásolni lehet. A konzervatív politika kiindulópontja szerint a díjfizetés minden olyan szolgáltatásra igyekeztek kiterjeszteni, ahol ez egyáltalán lehetséges, mégpedig a bekerülési költségek fedezését tűzve ki célul. Ezzel a díjpolitika mozgásterét a korábbi időszakhoz képest korlátozták is, amennyiben a támogatási köröket és kereteket jelentősen szűkítették. Az alternatív szolgáltatásszervezés körében a díjpolitika célja az igénybe vevői erőforrásoknak a fogyasztással arányos igénybe vétele. Ugyanakkor a közpolitikai célok érvényesítésére továbbra is fölhasználható ez az eszköz. Támogatásokat, ösztönzéseket közösségi döntések alapján lehet érvényesíteni. Ilyen szolgáltatásfajta hagyományosan a városi tömegközlekedés, ahol preferenciákat mindig is alkalmaznak. Megjegyzendő azonban, hogy a kedvezmények nem feltétlenül társadalmi motivációjúak, azok a szolgáltatás racionálisabb, gazdaságosabb igénybevételének ösztönzésével is fokozottan kapcsolatban állnak.
1.7. Támogatás-leépítés, kiadáscsökkentés Az alternatív szolgáltatásszervezési formák preferálása eredetileg szoros kapcsolatban állt a költségvetési megtakarítások törekvéseivel. A díjemelések, a támogatások leépítései lényegében a közszolgáltatások igénybevételét, illetőleg a közszükségleteket igyekeztek csökkenteni. 20
Ezáltal arra ösztönözve a fogyasztókat, hogy szükségleteiket a magán-, illetőleg harmadik szektor keretei között igyekezzenek kielégíteni. Az egyértelmű restrikciós célkitűzést összekötötték a közösségi források hatékonyabb fölhasználására vonatkozó programokkal, sok tekintetben az előbbiekben ismertetett megoldások alkalmazásával. Úgy tűnik, ez utóbbi maradandónak bizonyul. A konzervatív gazdaságpolitikai kurzusokat követő kormányok is a közszektor hatékonyságának javítására, már csak a konzervatív választók megnyerése miatt is, hosszabb távon gondot kell, hogy fordítsanak. A közép-európai átalakulás tapasztalatai e téren pedig határozottan mutatják, hogy ezek a törekvések az állami szerepek globális újragondolása során nagyon is hasznosíthatók. A közszféra túlvállalásának korlátozása a szocializmus terjeszkedő állama tekintetében egyértelmű. Noha a magánszektor kiépültsége és a nonprofit feltételrendszerek fejlettsége jóval a nyugati társadalomfejlődés szintje alatt volt és van. A vázolt tendenciák fontos elemei azonban már föllelhetők a fejlődés első évtizede tapasztalatai nyomán. A felsorolt formák rendszerváltás során való adaptálásának szembetűnőek a veszélyei is. A korábban alkalmazott restrikciós eszközök gyakran maguk alá gyűrték az innovációs célokat, a ténylegesen vonzó alternatív közfeladat-ellátási politikákat. Utóbb pedig a magán- és a közszféra összekapcsolódásának tisztázatlansága állt elő fő problémaként. Nem kétséges, hogy pozitív tartalmú alternatív formák csak megfelelően célzott kormányzati ösztönzés, továbbá kiépített garanciarendszerek elkötelezett működtetése mellett létezhetnek.
21
2. A közszolgáltatások rendszere A közszolgáltatások szervezésével kapcsolatos állami feladatokat hagyományosan államigazgatási funkcióként, esetleg még szűkebben, államigazgatási jogi témakörként fogják föl, rendesen az ún. államigazgatási jogi különös rész keretei között. Valójában nem szükségszerű e körben az ágazati igazgatások egész tematikáját felölelni. Esetünkben elegendő a szakterületi politika megformálásában alapvető szerepet játszó közszolgáltatások biztosításának cél- és eszközrendszerét vizsgálni ahhoz, hogy a társadalmi-közösségi feladatok ellátásának, abban az állami szerepek alakulásának korunkra jellemző, karakteres folyamatait tételesen, azaz fő feladattípusonként röviden jellemezhessük. Mint már említettük a tágabb értelemben vett közszolgáltatások az uniós terminológia szerint közszolgáltatások valamilyen mozzanatokban közösségileg kerülnek megszervezésre. A szűkebb értelemben vett közszolgáltatásokat humán, valamint műszaki infrastrukturális (hálózatos és kommunális) csoportokra osztjuk. Az utóbbi körben kitérünk a piaci szervezésű közérdekű szolgáltatásokra, mivel azok jellemzően idesorolhatók. Mindkét nagy körben vannak közös sajátosságok, amik az egyes szolgáltatási területeken, „ágazatokban” azért egymástól némileg eltérően jelennek meg. Egyenkénti áttekintésük célja a főbb állami és közösségi menedzselési irányok és technikák rendszerbe szedése. Minden esetben két oldalról közelítünk: a szolgáltatást nyújtók, illetőleg az átalakuló állami szerepek tartalma szerint. Alapul természetesen a hatályos szabályozást és gyakorlatot vettük. Figyelemmel kell lenni azonban arra, hogy mozgásban lévő és amúgy is változékony folyamatokról van szó. A közszolgáltatások közhatalmi (állami, önkormányzati) befolyásolását az indokolja, hogy a közszolgáltatásokat - akkor is biztosítani kell, amikor a piac nem vállalja azok nyújtását; - a szükségletek minimális szintjéig mindenki számára hozzáférhetővé kell tenni; - a hozzáférhetőség érdekében a közhatalom által megállapított (befolyásolt) árakon kell nyújtani; - folyamatosan kell biztosítani; 22
- a kialakuló monopóliumok miatt fokozott átláthatóságot és ellenőrzöttséget, illetve a fogyasztók részvételét biztosító módon kell megszervezni; - a szolgáltató szervezetek együttműködése, azaz a közhatalom által korlátozott verseny keretei között kell működtetni; - a környezetvédelem szempontjainak érvényesítése mellett lehet üzemeltetni. A különböző államfilozófiák, gazdasági folyamatok, politikai irányultságok alapján módosuló közhatalmi szerepvállalás történeti változásait az 1. pontban vázoltuk fel. A továbbiakban főleg a magyar közszolgáltatás-szervezés aktuális megoldásait mutatjuk be, ezért fokozottan hívjuk fel a figyelmet, hogy: „A közfeladatok ellátásának mértéke és módja társadalmi, valamint történeti értelemben egyaránt változó. A mai viszonyok között, a nyolcvanas évek eleje óta határozott átrendeződés tanúi lehetünk. Ennek lényege az állami szerepvállalás csökkentésének törekvése és egyben a megmaradó területeken szerepének újraértelmezés. Bár a visszavonulás mértéke mindig vita tárgyát képezte, aminek hatására a kilencvenes évek második felére már határozott ellentámadás is kibontakozóban van, a funkciógyakorlás újraértelmezései mintha maradandóvá érlelődnének.1
2.1. Humán szolgáltatások szervezése A rendszerváltás utáni legfőbb kihívás volt a humán szolgáltatások szervezése körében az állami szerepek átalakulása, valamint a magánszereplők különböző formákban való megjelenése. Nem feltétlenül piaci versenyről van szó klasszikus értelemben, bár az sem kizárt. Valójában inkább a választás nagyobb lehetőségeiről, a piaci elemek egyes területeken, egyes vonatkozásokban való térnyeréséről van szó, ami párosul az erőforrások egyenlőtlenebb eloszlásával. A piaci elemek megjelenését a hazai humán közszektorban mutatják a következőkben tárgyalandó megnyilvánulási formák, amelyek az egyes helyi szolgáltatási területeken a rendszerváltást követően mutatkoztak meg 1
Horváth M. Tamás: Helyi közszolgáltatások szervezése 2001. Dialóg Campus, Budapest-Pécs; 16. old. A témához ajánlható még: Bordás Mária: A közszolgáltatások és az állam. A közigazgatási felelősség határai és a magánszféra részvételének formái, összehasonlító közigazgatási szempontból. PhD értekezés, Budapest, Kézirat.
23
élesebben. Az ennek a jelenségnek a nyomán kialakult helyzet új megvilágításba állította a közigazgatási politika irányultságát, alkalmazható eszközeit. Az állami beavatkozással szemben a célzottság és körülhatároltság egyre inkább követelmény, miközben ezeken a területeken a hatásos szerepvállalással szemben a korábbiakkal ellentétben jóval nagyobb elvárások vannak társadalmi és „nagypolitikai” színtereken egyaránt. 2.1.1. Közoktatás A közoktatásról szóló 1993. évi LXXXIX. törvény szerint a közoktatás magában foglalja az iskolai oktatást, az óvodai, iskolai és kollégiumi nevelést. A rendszer működtetése az állam feladata. Az állami felelősség nem jelenti az intézmények összességéért való helytállást, hiszen a fenntartók köre igencsak változatos lehet. Másfelől nincs szó minden közoktatási tevékenységről való elszámolási képességről sem, mivel az iskolák szakmailag önállóak. Az állami felelősség tehát két értelemben is határolt. 2.1.1.1. Intézményrendszer Közoktatási intézményt a kormányzat szervei, a helyi önkormányzatok különböző típusai (települési, megyei, kisebbségi); az egyházak, gazdálkodó szervezetek, alapítványok, egyesületek, más jogi személyek; valamint a tevékenység folytatásának jogával rendelkező magánszemélyek is alapíthatnak. A nem állami, tehát nem a kormányzati szervek és nem az önkormányzatok által fenntartott iskolák működése szempontjából fölvetődik: miben is áll itt az állam felelőssége? Egyfelől, jogi lehetőséget kell teremtenie az ilyen iskolák, kollégiumok és óvodák magalakulásához. Másrészt, az ingyenes, kötelező alap- és középfokú oktatás feltételeit ezekben az intézményekben tanulók számára is biztosítania kell, az általánosan garantáltnál nem kevesebb tartalommal. Az állam azonban nem állami iskolák és óvodák alapítására, fenntartására nem köteles. A fenntartó részére az éves költségvetési törvényben megállapított mértékű anyagi támogatást ad, ami az átvállalt feladatok ellátásának fedezetére szolgál. Hozzá kell tenni azonban, hogy a nem állami intézményfenntartás részaránya csak töredéke az államinak. A közoktatási intézmények zömét az államon belül az önkormányzatok tartják fönn, tovább a szolgáltatásszervezéssel járó további feladatok is 24
rájuk hárulnak. A települési önkormányzat köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról, továbbá nemzeti és etnikai kisebbség által lakott településen az e körbe tartozók óvodai és általános iskolai neveléséről és oktatásáról. E kötelezettség magában foglalja a többi gyerekkel együtt nevelhető, oktatható fogyatékos gyermekek ellátást is. A feladatellátási kötelezettség azt jelenti, hogy az önkormányzat az a közszolgáltatási feladatot ellátó, kiemelt szereplő, aki a jelentkező igények kielégítését nem utasíthatja el. Ha tehát a jogosult nem választ más szolgáltatásszervezési formát, akkor települési (vagy területi) szinten mindenképpen igényt tarthat közoktatási szolgáltatásra. A középiskolai ellátásról, valamint a fentiekben nem említett speciális, illetve más középfokú oktatásokról a megyei önkormányzat köteles gondoskodni. Idetartozik a kollégiumi ellátás, a szakiskolai képzés, a felnőttoktatás, az alapfokú művészetoktatás, a továbbtanulási, illetve nevelési tanácsadás, a logopédiai szolgáltatás és a gyógytestnevelés. Ugyancsak a megyei önkormányzat kötelező feladata a gondoskodás egyes közoktatási szolgáltatásokról, amilyen tájékoztatás, a pedagógiaiszakmai szolgáltatások, a külön oktatandó fogyatékos gyerekek oktatása, a gyógypedagógiai gondozás és más kiegészítő vagy különleges helyzetből adódó, alapfokú szükségletek kielégítése. A települési önkormányzatok kötelező feladataikon kívül fölvállalhatnak további ellátásszervezést. E szabadon felvállalható feladatokat azonban anyagi képességek hiányában átadhatják a megyei önkormányzatnak, amelyik kötelező feladata körében nem utasíthatja el az adott közoktatási szolgáltatás nyújtásának biztosítását. A feladatot mindenképpen követi a garantált költségvetési támogatásokra való jogosultság. A felelősségek megosztásának koordinálást célozza a megyei feladatellátási, intézményhálózat-működtetési és fejlesztési terv. A terv az oktatási feladatok ellátására vonatkozóan tartalmazza az önkormányzatok együttműködésének alapjait, elveit, az intézményrendszer átjárhatóságának biztosítékait. A közoktatási szolgáltatások biztosításáért való felelősség nem feltétlenül intézmények alapításában és fenntartásában ölt testet. Az önkormányzatok más fenntartóval kötött megállapodással, illetve egymással kötött társulás útján is gondoskodhatnak a szolgáltatásról. Ilyen esetben gondoskodni kell arról, hogy valóban minden kötelezőem kielégítendő igény teljesíthető legyen. Az ingyenes szolgáltatásoknak továbbra is mindenjogosult számára hozzáférhetőeknek kell maradniuk. 25
Az alternatív szolgáltatások biztosítása esetén pedig nem szenvedhetek hátrányt azok, akik az adott többletszolgáltatást meghatározott (pl. világnézeti) okokból nem igénylik. 2.1.1.2. Tevékenységigazgatás A közoktatás igazgatása nem jelent korlátlan és határolatlan beavatkozási lehetőséget. Két okból sem. Egyrészt az oktatatási intézmények önállósága intézményi alapon garantált, azaz, az állami iskolákra kiterjedően is. Másfelől, a nem állami szolgáltatók esetében még az önkormányzattól való fenntartói függés sem érvényesül. Az állam általában véve, meghatározott pontokon avatkozik be a működésbe. A befolyás érvényesítése, főszabály szerint, nem közvetlen, inkább követelmények meghatározása, számonkérés, ellenőrzés formájában ölt testet. Közülük a legfontosabbakat az alábbiak szerint emeljük ki: - Hosszú- és középtávú fejlesztési tervezés, ami a közoktatási szolgáltatás biztosításának rendszerét, összehangolását, a területi egyensúlyok kezelését hivatott biztosítani. - A Nemzeti alaptanterv meghatározása az oktató és nevelő munka kötelező és közös céljainak előírása érdekében. - A vizsgarendszer működtetése, a különböző szerveződések által nyújtott közoktatási szolgáltatások által biztosított tudás kötelezően előírt tartalmának egyenlő és objektív mérésére. - Költségvetési támogatási rendszer és a közoktatás-finanszírozás más eszközeinek ösztönzése. - A pedagógiai tevékenység szakmai követelményeinek meghatározása, ami a közszolgáltatói piacra való belépés és az azon maradás feltétele. - A tankönyvpiac működési rendjének felügyelete, az ellátás biztonságnak garantálása érdekében. - A közoktatási rendszer egészének működését segítő, de önállóan gazdaságosan meg nem szervezhető feladatok ellátása, amilyen például pedagógiai-szakmai szolgáltatások nyújtása, az intézményekkel szemben támasztott biztonságtechnikai követelmények meghatározása stb. A tevékenységigazgatás szektorális hovatartozástól függetlenül érinti a közoktatás egészét. Az állami intézményrendszeren belül pedig lehetővé teszi az önálló szakmai és szolgáltatásszervezési felelősség érvényesülését. Ez a követelmény persze nem biztosítható egyszerűen 26
deklaratív jogi eszközökkel. Valójában egy folyamatról van szó, amit a nyolcvanas és kilencvenes évek reformjai indítottak el. Ebben az időszakban olyan fontos, a rendszer egészét alapvetően átprogramozó változások mentek végbe a valóságban, amelyek önmagukban helyezik, és helyezhetik a továbbiakban új alapokra a hazai közoktatási rendszer megszervezésének, valamint az ellátások biztosításának jellemzőit. Ilyen volt: - az iskolakörzetek csaknem teljes megszüntetése; - az intézmények szakmai önállóságának (tanszabadság) elismerése; - az oktatási rendszer sokszínűvé válása (8+4, 6+6, 4+8 rendszerek) ; - szektorális nyitás (pl. egyházi, magániskolák) ; - a támogatási rendszer szektorsemlegessége felé tett kezdeményezések. Mindezek a változások együttesen lehetővé tették a közoktatásban egyfajta speciális – Nyugat-Európában használatos kifejezéssel – „kvázi piac” létrejöttét, mikor is a különböző szolgáltatásszervezési formák, eltérő hovatartozású intézmények és egyáltalán a szolgáltatók bizonyos mértékben versenyeznek egymással. Az utóbbi elem különösen fontos az állam viszonyulását illetően, ami például a finanszírozási rendszerben érhatő tetten. A közoktatási intézmények fenntartói a költségvetés biztosította normatív támogatásra alanyi jogot kaptak, amennyiben a működés feltételeivel rendelkeznek. Az a továbbiakban csak arra való, hogy az ingyenesen nyújtandó szolgáltatások köre legyen meghatározva a nem állami fenntartású intézmény működési feltételei között. Egyébként a garantált támogatási mérték mindenképpen kijár. A kiegészítő támogatások tekintetében már nem ennyire egyértelmű a helyzet, amennyiben a rendszer eltérően kezeli a különböző hovatartozású iskolákat. Ezzel a különböző fenntartók között, ha nem is alakult ki egyenlő induló helyzet, mindenesetre a támogatások tartalma és mértéke nevesíthető és összevethető. A költségvetési hozzájáruláson túli összeget az intézményeknek fenntartójuk útján kell biztosítaniuk, illetve kiegészítőlegesen más forrásokat vehetnek igénybe. Az állam szolgáltatási monopóliuma megtört tehát, bár természetesen hegemóniáját semmi sem fenyegeti. Ugyanakkor az állami feladatellátás teljesítésének módja is jelentős átalakuláson megy keresztül, éppen a 27
külső kihívások, valamint a belső szabályozási mechanizmusok változásai nyomán. Mennyiben jeleznek piacosodást a fent említett jelenségek? Amennyiben az intézményeket versenyre ösztönzik, teljesítményük javítására sarkallják, a szülőket és a tanulókat választásra késztetik. Ugyanennek a folyamatnak nem feledkezhetünk meg az árnyoldalairól sem. Ezt a kihasználtság javítását célzó, de legalább is ezzel érvelő iskolabezárások, óvoda-átalakítások és a kötelező óraszámok emelkedései jelzik. Az oktatási rendszernek a közoktatáson kívül része még a szakképzés (1993: LXXVI. tv.) és a felsőoktatás (1993: LXXX. tv.). A szakképzés iskolarendszeren belül, illetve kívül valósulhat meg. Célja alapvetően a munkaerőpiaci igények kielégítése. Az állami felelősség ebben a körben egyáltalán nem tekinthető korlátlannak. A gazdasági élet szereplői maguk is aktívan részt vesznek a képzési szolgáltatások szervezésében és fenntartásában. Ugyanígy a képzések hallgatói, a „fogyasztók” maguk sem passzív szereplők csupán. Az állami felelősség kulcspontja a szakképesítés elismerése. A hivatalos képzési jegyzékben feltüntetett képesítéseket iskolarendszer keretében vagy azon kívül lehet megszerezni. A képesítővizsga tanúsítja, hogy a jelölt rendelkezik az előírt követelményeknek megfelelő elméleti és gyakorlati ismeretekkel, felkészültséggel, aminek alapján s szakképesítés megszerzését igazoló oklevelet kap. Az állam, az által elismert szakképesítések esetében garanciát vállal az első szakképesítés ingyenes megszerzésének biztosítására, valamint a képzés feltételeinek megteremtésére. A képzést folytató szervezeti keretek a következők lehetnek. A hagyományos forma a közoktatási intézményként fönntartott szakmunkásképző iskolák, szakiskolák és szakközépiskolák körét fogja át. A duális képzésben az érdekelt gazdálkodó szervezet és az iskola együttesen biztosítja az oktatás feltételeit. Az iskolarendszeren kívüli képzés esetében a tananyagot, a tantervet, az elsajátításhoz szükséges időtartamot a képzést folytató szervezet maga állapítja meg. A munkaerő-piaci képzés és a munkaerő-fejlesztés pedig már kifejezetten a foglalkoztatást segíti elő. A szakképzés szervezésében tehát a munkaerőpiaci szükségletek és szempontok viszonylag erőteljesen jelentkeznek, amihez képest az állam, az egyes formák szerinti különböző mértékben, elsősorban bizonyos kulcspontokon vállal meghatározott felügyelet, koordináló és ösztönzési szerepeket. 28
A felsőoktatás az állami, továbbá az állam által elismert nem állami egyetemeken és főiskolákon folyik. A jogi szabályozás kifejezi az egységesen meghatározott és érvényesíteni kívánt minimumok követelményét mind a szervezeti sajátosságok, mind a tartalmi elvárások oldaláról. Ennek lényege, hogy a nem állami felsőoktatási intézmények fölvállalnak állami feladatokat, amihez költségvetési támogatásra az állami egyetemekhez és főiskolákhoz hasonló módon jogosulttá válnak. A képzés ezen kívül mindegyik intézményi formában foglalja a tandíjköteles formákat. Ezen felül az intézmények, alapfeladataik ellátásának sérelme nélkül, azzal összefüggésben álló vállalkozói tevékenységeket folytathatnak. A felsőoktatás utóbbi évtizedben tapasztalható expanziója nagy mértékben összefügg a képzési szolgáltatások piaci értékűvé válásával. Az állami felelősségvállalás körülhatárolt terjedelmét és tartalmát a szektor egésze iránt viszonylag jól mutatja a pénzügyi támogatási rendszer szerkezete. A költségvetési hozzájárulások ráépülnek a saját forrásokra, valamint a fenntartó finanszírozói szerepvállalására. A központi költségvetési hozzájárulásokra való jogosultság alapjai különbözőek. A magán felsőoktatási intézmények erre akkor jogosultak, ha külön megállapodás alapján államilag finanszírozott felsőfokú szakemberképzési feladatot is ellátnak. A felsőoktatási intézmények jogosultak a hallgatói előirányzatra, ami az első diploma megszerzését segíti elő; a képzési és fenntartási normatívára, ami a képzési és fenntartási előirányzat része, és ami az államilag finanszírozott hallgatói létszámmal arányos; programfinanszírozási előirányzatra, ami célprogramokhoz való hozzájárulás. Az állami felsőoktatási intézmények ezen felül még kutatási előirányzatra, továbbá fejlesztési előirányzatra számíthatnak költségvetési forrásként. Az egyházi felsőoktatási intézmények a magán felsőoktatási intézményekhez képest kedvezményezett helyzetben vannak, amennyiben az állam számukra a költségvetési támogatásokat az állami felsőoktatási intézményekkel azonos mértékben biztosítja, államilag finanszírozott hallgatói létszámuk tekintetében. Ezen túlmenően külön előirányzat vonatkozik a hittudományi és a hitélettel összefüggő oktatásban részesülő hallgatók képzésére. A nem állami intézmények körében tehát a magán, illetve az egyházi felsőoktatási intézmények nem esnek azonos elbírálás alá, az utóbbiakat többlettámogatás illeti meg. 29
Összességében, a felsőoktatásra is jellemző az állami feladatvállalás tartalmának oly módon való meghatározása, aminek értelmezése mentes a kizárólagos szolgáltatásszervezési felelősség vindikálása alól – mind az intézménytípusok, mind magukat az állami egyetemeket és főiskolákat illetően. Az utóbbiak önállósága, tartalmi kérdéseken túl, a gazdálkodás és a felelősség önelszámoló jellegében is egyre inkább kifejezésre jut. A közoktatás biztosítása az állam és a helyi önkormányzatok kötelező feladata. A közoktatás feladatait a közoktatási intézmények (óvoda, iskola, nevelési-oktatási intézmények) végzik. Az államigazgatás és az önkormányzatok szerepe a közoktatásban kettős: egyrészt gondoskodnak a közoktatási intézmények létestéséről, fenntartásáról és működéséről, másrészt szabályozzák és irányítják azok tevékenységét. A létesítéssel kapcsolatos feladatok megoszlanak az állam és a helyi önkormányzatok között. A közoktatás feladatainak megoldásában az állam intézmény alapításával és fenntartásával, illetve nem állami vagy nem helyi önkormányzati alapítású intézmény fenntartójával kötött megállapodással közvetlenül is részt vesz. A települési (községi, városi, fővárosi kerületi, megyei jogú városi) önkormányzat köteles gondoskodni: - az óvodai nevelésről; - az általános iskolai oktatásról; - a nemzeti és etnikai kisebbség által lakott településen a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók óvodai neveléséről és az általános iskolai neveléséről és oktatásáról. A megyei (fővárosi) önkormányzat köteles gondoskodni: - a kollégiumi és a nemzeti és etnikai kisebbségi kollégiumi ellátásról; - a középiskolai és a szakiskolai ellátásról; - a nemzeti és etnikai kisebbség középiskolai és szakiskolai ellátásáról; - a felnőttoktatásról; - az alapfokú művészetoktatásról; - a továbbtanulási, pályaválasztási tanácsadásról, a nevelési tanácsadásról, a logopédiai szolgáltatásról, a gyógytestnevelésről; 30
abban az esetben, ha a községi, városi, fővárosi kerületi önkormányzat a feladat ellátását nem vállalja, illetve a feladat ellátása a megye, főváros területén nem megoldott. A közoktatásról a helyi önkormányzatnak gondoskodnia kell. Ez azt jelenti, hogy az önkormányzat eleget tehet úgy is a feladat-ellátási kötelezettségének, hogy az oktatási intézmény létesítésére és fenntartására jogot szerzett más fenntartóval köt ún. közoktatási megállapodást. (Ez megfeleltethető az anyagi közszolgáltatások körében a közszolgáltatási megállapodásnak.) A helyi önkormányzat az általa alapított és működtetett oktatási intézmények tekintetében gyakorolja az ún. fenntartói irányítási jogokat, ami a nem önkormányzati intézmények tekintetében e jog a fenntartót illeti meg. A fenntartói irányítás keretében a fenntartó: - dönt a közoktatási intézmény létesítéséről, gazdálkodási jogköréről, átszervezéséről, megszüntetéséről, tevékenységi körének módosításáról, nevének megállapításáról, az óvodába történő jelentkezés módjáról, a nagyobb létszámú gyermekek egy időszakon belüli óvodai felvételének időpontjáról, az óvoda heti és éves nyitvatartási idejének meghatározásáról; - meghatározza a közoktatási intézmény költségvetését, továbbá a kérhető költségtérítés és tandíj megállapításának szabályait, a szociális alapon adható kedvezmények feltételeit; - ellenőrzi a közoktatási intézmény gazdálkodását és működésének törvényességét, a szakmai munka eredményességét; - megbízza a közoktatási intézmény vezetőjét, és gyakorolja felette a munkáltatói jogokat; - jóváhagyja a közoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatát, valamint a nevelési-oktatási intézmény nevelési, illetve pedagógiai programját, az általános művelődési központ pedagógiai-művelődési programját, jogszabályban meghatározott esetben munkatervét; - értékeli a nevelési-oktatási intézmény foglalkozási, illetve pedagógiai programjában meghatározott feladatok végrehajtását, a pedagógiai-szakmai munka eredményességét.
31
A fenntartó ezeken túlmenően pénzügyi támogatást ad az intézmény működéséhez. Amennyiben a fenntartó nem az önkormányzat, a támogatás mértékéről a közoktatási megállapodás rendelkezik. A közoktatás ún. szakmai irányítását a miniszter látja el. A szakmai irányítás főbb feladatai és jogosítványai: - oktatási irányelveket ad ki; - rendszeresen értékeli az oktatás-nevelési tapasztalatokat; - meghatározza az alapműveltségi és az érettségi vizsga követelményeit; - gondoskodik a pedagógiai munka szakmai ellenőrzéséről és értékeléséről; - meghatározza a közoktatási intézménnyel szembeni követelményeket. 2.1.2. Kulturális közszolgáltatások A kulturális közszolgáltatások szerepe és tartalma alapvető változásokon ment keresztül a rendszerváltást követően. A szellemi életben is intézményesült pluralizmus, valamint a fenntartói tevékenységek egy részének a kereslet-kínálat viszonyai alapján való mozgása fölöslegessé tette a korábbi szervezeti formák és mechanizmusok jó részét. Az állam felelősségvállaló szerepe ebben a körben összességében visszaszorult. Különösen érdemes megkülönböztetni a közszolgáltatás-szervezési, illetve a más igazgatási feladatokat. A kulturális közszolgáltatások szervezését nem vesszük egy tekintet alá a kulturális igazgatással. Az utóbbi körébe tartozik például a médiákkal vagy a művészetek támogatásával kapcsolatos állami tevékenység, ami azonban nem tartozik a szóban forgó tárgykörhöz. A kulturális közszolgáltatások szervezése átfogja a muzeális intézmények szolgáltatásait, a nyilvános könyvtári ellátást és a közművelődést. Az állami felelősség tartalmát alapvető jelleggel az 1997: CXL. tv. határozza meg. A muzeális szolgáltatások kizárólag intézményi szervezési keretben valósulnak meg. Muzeális intézményt bármely jogi és természetes személy alapíthat. A működéshez működési engedélyre van szükség, amit a miniszter ad ki. Ez a hatósági aktus a jogszabályoknak való megfelelést tanúsítja, továbbá az állami költségvetési támogatásra való jogosultság szükséges feltételét is képezi. Az országos múzeum, az 32
országos szakmúzeum fenntartása kormányzati (miniszteri), illetve önkormányzati felelősségi körben van. Megyei múzeumot megyei önkormányzat tarthat fenn. Területi, valamint tematikus múzeumokat további fenntartó is jogosult fenntartani. Kulturális értékek egységes gyűjtési szempontok szerint létrejött, egységesen kezelt és őrzött, szabályozott módon nyilvántartott és dokumentált együttesét a miniszter minősítheti közérdekű muzeális gyűjteménynek. A kulturális javak bemutatására a közérdekű muzeális kiállítóhely jogosult, amire a jogosultságot a miniszter engedélye adja meg. A nyilvános könyvtári ellátás rendszerének működtetése az állam és a helyi önkormányzat feladata. A nyilvános könyvtár mindenki által használható, helyben nyújtott alapszolgáltatásai – jogszabály rendelkezése alapján – ingyenesek. Országos szerepüket tekintve az intézményrendszerben kiemeltek a következők: a nemzeti könyvtár (Országos Széchenyi Könyvtár), a nemzeti gyűjtőkörű könyvtár (Debreceni Egyetem Központi Könyvtára), az országos szakkönyvtárak. A tudományos és szakkönyvtári ellátásban rajtuk kívül még részt vesznek az állami egyetemek könyvtárai, valamint a nyilvános könyvtári ellátást vállaló egyéb szak- és felsőoktatási könyvtárak. A közkönyvtári ellátás a települési és megyei könyvtári ellátás keretében valósul meg, amelynek biztosítása a helyi önkormányzatok kötelező feladata. A települési önkormányzat e kötelezettségének nyilvános könyvtár fenntartásával, társulásban való fenntartással, vagy szolgáltatás más fenntartótól való megrendelésével tehet eleget. A települési önkormányzat kötelező feladata a helyi közművelődési tevékenység támogatása. Ennek formája nem kötődik feltétlenül intézmény fenntartásához. A támogatás lehet anyagi vagy más természetű is. Ugyanakkor az önkormányzat feladata, hogy a közművelődési tevékenységek megvalósíthatósága érdekében közösségi színteret biztosít. Helyi rendeletben meghatározott közművelődési feladatok megvalósítására az önkormányzat közművelődési megállapodást köthet a törvény előírásainak megfelelő természetes vagy jogi személlyel. A kulturális közszolgáltatások biztosításában a szabályozás elve a közösségi minimumok biztosítása. E körben a piaci szereplők bevonásáról kevésbé van szó. Éppen ellenkezőleg: az állami szerepek garantálására éppen azért lett sürgető szükség, mivel a rendszerváltást követően e köztevékenység köre és tartalma veszélyesen minimalizálódott. 33
A közművelődési intézmények fenntartói irányítása körében a fenntartó határozza meg az intézmény feladatait, használatának szabályait, illetve jóváhagyja a szervezeti és működési szabályzatát, továbbá biztosítja a szervezet működéséhez szükséges személyi és tárgyi feltételeket. A fenntartó értékeli az intézményben folyó szakmai tevékenységet az arra jogosított szakértők igénybevételével. Sajátosság azonban, hogy a közművelődési feladatok ellátására a települési önkormányzat ún. közművelődési megállapodást köthet nem önkormányzati szervezettel, amely a megállapodás keretében – az önkormányzat helyett – ellátja a közművelődési szolgáltatási feladatokat. A kulturális közszolgáltatások szakmai irányítása a miniszter hatáskörébe tartozik. Sajátos, hogy a szakmai irányítást a miniszter nem az államigazgatás, illetve az önkormányzati szervezetrendszer, hanem a kulturális intézmények hierarchiája útján valósítja meg. Ez azt jelenti, hogy a miniszter az országos kulturális intézmények szakmai felügyeletét közvetlenül látja el, de a területi és helyi intézmények szakmai irányítását az országos, illetve a megyei intézmények végzik. A szakmai irányítás keretében a miniszter: - engedélyezi a múzeum alapítását; - meghatározza az országos múzeum szakmai feladatait; - szabályozza a könyvtárak szakmai működését, szakfelügyeletét; - véleményezi a kulturális intézmény átszervezését, megszüntetését; - szakmai irányelveket ad ki a közművelődési feladatok ellátásához; - szakfelügyelet keretében ellenőrzi az intézmények működését; - megállapítja a kulturális intézményekben foglalkoztatottak képesítési követelményeit. 2.1.3. Egészségügyi ellátás Az egészségügyi közszolgáltatás megszervezése – az Alkotmány rendelkezéseiből követezően – az állam feladata. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az egészségügyi ellátásban kizárólag az állam, illetve az önkormányzatok vesznek részt. Az államnak az emberi egészséggel kapcsolatos felelősségi körének kijelölése az állami szerepkör-vállalás alakulásával kapcsolatos aktuális trendek függvényében értelmezhető. A közszolgáltatások körében általánosan bekövetkezett állami 34
szerepvállalás csökkenésének megfelelően a magyar egészségügy 1997. évi újrafogalmazása egyenlő távolságot igyekszik tartani a túlzottan gondoskodó és újraelosztó állam, illetőleg a túlzottan liberális elveken működő ún. "éjjeliőr állam" eszmeköreitől. Ennek megfelelően az állam a jogalkotók szándéka szerint a keretek, a feltételrendszer meghatározási folyamatára való, lehetőség szerinti minél erőteljesebb ráhatása útján alakítja, vagy befolyásolja a lakosság egészségi állapotát. Az állam a törvényben meghatározott keretek között érvényesülő felelősséget visel a magyar lakosság egészségi állapotáért, amelynek keretében az állam fő szerepe, hogy a szükséges feltételrendszer kialakításával lehetővé tegye a közösségek és az egyének számára egészségi állapotuk megőrzését, védelmét és fejlesztését, valamint szükség esetén az egészség lehetséges mértékű helyreállítását. Az állami feladatok ennek megfelelően a következőket jelentik: - az egyén egészségügyi ellátáshoz való jogának érvényesítése érdekében az egészségügyi ellátórendszer megfelelő mennyiségű, minőségű, eloszlású, összetételű és hatékonyságú működtetésének biztosítása; - az egyén egészségügyi ellátáshoz való joga gyakorlásához a kötelező egészségbiztosítási rendszer működtetésének biztosítása; - az emberi méltóság és az önrendelkezési jog teljes körű védelme és biztosítása az egészségügyi intézményrendszer működése során; - az egészségpolitikai cél-, feladat- és eszközrendszer meghatározása és érvényesítése. Az alapjogként meghatározott egészségügyi közszolgáltatások biztosítása az állam és a helyi önkormányzatok feladata. A közszolgáltatás megszervezését az állam és az önkormányzatok saját szervezetek, vagy ún. feladat-ellátási, illetve feladatátvállalási szerződés keretében más szervezetek közreműködésével látják el. Az egészségügyi közszolgáltatásokról az állam a helyi önkormányzatok, a minisztérium, az egészségügyi közintézményt fenntartó ágazati minisztériumok, az orvostudományi képzést folytató egyetemek és az Országos Egészségbiztosítási Pénztár útján gondoskodik. Az egészségügyi intézmények fenntartói irányítása a következőkre terjed ki: 35
- az alapítói jogok, a létesítés, az átszervezés, illetve a megszüntetés gyakorlása; - az intézmény költségvetésének megállapítása; - az intézmény vezetőinek (helyetteseinek) tekintetében a munkáltatói jogok gyakorolása; - az intézmény működését szabályozó dokumentumok (szervezeti és működési szabályzat, házirend stb.) jóváhagyása; - az intézmény működésének folyamatos felügyelete és ellenőrzése. Az egészségügyi intézmények működésének sajátossága, hogy a működési költségeket alapvetően az állam biztosítja – az intézmény tulajdonosától és fenntartójától függetlenül – az egészségbiztosítási pénztár közreműködésével. Az állam felelőssége az egészségügyi ellátásért, illetőleg a lakosság egészségügyi állapotáért tehát sokrétű. Számunkra itt a közszolgáltatások biztosításában játszott szervezési szerep érdekes. Az egészségügy szervezésével kapcsolatos feladatok ellátásáért a kormányzat szervei, a helyi önkormányzatok, az egészségbiztosítás szervei, továbbá más fenntartók állnak helyt. A kormányzat igazgatási feladatokat lát el, fenntartja minisztériumi szinten az egészségügyi intézmények egy részét, rendelkezik az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálattal. A települési önkormányzatnak az alapellátás körében kötelező feladata gondoskodni a háziorvosi, házi gyermekorvosi ellátásról, a fogorvosi alapellátásról, az alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti ellátásról, a védőnői szolgálatról, az iskolaorvosi szolgáltatásról. A települési, illetőleg a megyei önkormányzat biztosítja a tulajdonában vagy használatában lévő, járóbeteg-szakellátást, valamint fekvőbeteg-szakellátást nyújtó egészségügyi intézmények működését. Közülük a megyei önkormányzatnak kötelező fölvállalnia a feladatot, ha a települési önkormányzat nem tudja a fönntartás terheit vállalni. Az egészségbiztosítás meghatározott szabályok szerint finanszírozza az alapellátást és az intézmények által nyújtott egészségügyi szolgáltatásokat. Jelenleg Magyarországon ún. egybiztosítós rendszer működik, mégpedig korlátozottan biztosítási alapon. Mind a kormányzat, mind a biztosító oldaláról kulcsfontosságú a nem állami szolgáltatókhoz való viszony, valamint az állami (kormányzati és önkormányzati) intézmények egymással is összehasonlítható kezelése. 36
Kétségtelen, hogy ez az állapot mindenfajta, esetleges további reformelmozdulás kiindulási pontja. Ellátás-szervezési szempontból mindkét irányban figyelemre érdemesek az utóbbi években történt elmozdulások. Nem állami szolgáltatók elsősorban az alapellátásban jelentek meg számottevőbb arányban. A szakellátásban ez a jelenség egyelőre sporadikus. Viszont a meglévő intézményeknek egy „imitált piac” felé terelése a közmegrendelési jellegű kapacitáslekötési, valamint a finanszírozási megállapodások révén, erősíti a szolgáltatói tevékenységek összemérésének a rendszerben keletkező szükségleteit. Ilyen „piaci” imitációs törekvésnek fogható föl: - a háziorvos és a házi gyermekorvos szabad megválasztásának bevezetése; - a fogorvos-választás teljes szabadsága, beleértve a finanszírozási hozzájárulásra a vállalkozó orvosok részére történő, szektorális hovatartozástól függetlenül elismert jogosultságot; - a szakellátásban a kapacitáslekötési megállapodások alapján történő finanszírozási szerződések rendszere, ami az egészségbiztosító és az egészségügyi szolgáltató kapcsolatát rögzíti, elvileg ugyancsak az utóbbi szektorális hovatartozására nézve neutrálisan. Ezen a speciális és egyelőre csak meglehetősen korlátozottan működő piacon a közigazgatás piacszabályozó eszközrendszere kiépítésének, továbbá megfelelő működtetésének jelentősége is megnő. A legfontosabb szabályozó funkció a szolgáltatóval szemben jogszabályban meghatározott szakmai követelményeknek való megfelelés elvárása. A kritériumok érvényesítése szektorsemleges, azaz a szolgáltatóknak jogállástól, tulajdoni helyzettől, a finanszírozás módjától függetlenül, egyazon mérték szerint kell megfelelniük. A szakmai követelményrendszernek való megfelelés kontrollja a működési engedélyezésen keresztül történik. Az egészségügyi szolgáltatás nyújtására jogosító engedélyezési eljárás lefolytatása és a működési engedély kiadása az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat hatáskörébe tartozik. A tisztiorvos által kiadott működési engedély arról szóló tanúsítvány, hogy a szolgáltató megfelel a jogszabályban számára előírt feltételeknek. A feltételek személyi, szakmai, tárgyi, ez utóbbin belül külön meghatározott gép- és műszerállománnyal való rendelkezést előíróak, valamint a helyiségek tekintetében építészeti követelményeknek is meg kell felelni. A követelményeket jogszabály rögzíti. Az engedélyezési eljárás során az ezeknek való megfelelést kell vizsgálni. A 37
fentieken kívül vannak még a minőségbiztosítási rendszerrel kapcsolatos követelmények. A szolgáltatónak továbbá rendelkeznie kell a működéshez szükséges egyéb szakhatósági hozzájárulásokkal és engedélyekkel. A kiadott működési engedély tartalmazza a szolgáltató által végezhető egészségügyi szakfeladatokat, az ellátások helyszínének megjelölését, a rendelkezésre állás idejét. Az engedély jelentősége tehát az, hogy általánosan kötelező szolgáltatási minimumfeltételeket határozzon meg, amelyek folyamatos érvényesülését az ÁNTSZ rendszeresen ellenőrzi, hatósági ellenőrzés keretében. A minimumfeltételek rögzítése és a tevékenység az ezeknek való megfelelés alapján engedélyhez kötése részben a szolgáltatási piacra való belépés kontrollja. Másfelől, az állami intézményekkel szemben ugyanez minőségi, szolgáltatási és szolgáltatásszervezési alapkövetelményként jelenik meg, ami ellátás-szervezési minimumok érvényesítését is magában foglalja. A szolgáltatásnyújtás további feltétele, hogy a szolgáltató felelősségbiztosítással rendelkezzen, ami a tevékenység során esetleg okozott kárért való helytállás biztosítéka. A működési engedély alapján a tevékenység folytatására szerzett jogosultság a finanszírozásból való részesedés szükséges (de nem feltétlenül elégséges) feltétele. Az alapellátás körében kulcsfogalom a területi ellátási kötelezettség, amit az önkormányzat maga közvetlenül, saját intézményével vagy más szolgáltató útján biztosít. Az egészségügyi szolgáltató finanszírozási szerződést az egészségbiztosítási pénztárral köt. A területi ellátási kötelezettség alapján tevékenységet végzők az adott szolgáltatót választók számával arányos korcsoportos kvótájának összegén túl fixösszegű juttatásra is jogosult. A területi ellátási kötelezettség nélkül működő szolgáltatókkal, bizonyos feltételek megléte esetén, a korcsoportos kvóták szerint kötnek finanszírozási szerződést. A szakellátások biztosítása iránti kötelezettségének az önkormányzatok a szolgáltatóval kötött kapacitáslekötési megállapodások útján felelnek meg. Szolgáltatói oldalon önkormányzati tulajdonú vagy más vállalkozás állhat. Az egészségbiztosítási pénztár külön engedély alapján a lekötött kapacitáson túlmenően is finanszírozási szerződést köthet, ha a szolgáltató költséghatékonyabb ellátást kínál, progresszív egészségügyi ellátást nyújt, speciális szükségletet elégít ki, országos vagy regionális ellátási területtel működik vagy az ellátott terület sajátosságaihoz jobban igazodó ellátást nyújt. 38
A feladatellátás nem állami formáinak az állami ellátási rendszerhez való finanszírozási kapcsolódását teremtik meg az egészségügyi közszolgáltatások nyújtásáról szóló általános szabályok. Eszerint a részben vagy egészben az államháztartás terhére finanszírozott egészségügyi szolgáltatások biztosításáról az állam gondoskodik – különböző fenntartású intézményein, illetve társadalombiztosítási finanszírozás útján. Amennyiben az ebbe a körbe tartozó szervek ellátási kötelezettségeiket nem saját tulajdonukban vagy fenntartásukban álló intézmény útján látják el, a megfelelő szolgáltatások biztosításáról szerződést kötnek. A megállapodás tartalmát tekintve kétféle lehet. Feladat-ellátási szerződésről van szó, ha az egészségügyi közszolgáltatást a közszolgáltatásokról gondoskodó szerv tulajdonában lévő létesítményekben és/vagy eszközökkel nyújtja. Feladat-átvállalási szerződést pedig azzal a szolgáltatóval kötnek, amelyik a közszolgáltatást (amit a költségvetésből, egészségbiztosítási rendszeren keresztül finanszíroznak) saját tulajdonában vagy használatában lévő létesítményben és eszközökkel nyújtja. Kivételt képez az egyház mint fenntartó, amennyiben a szóban forgó értelemben vett egészségügyi közszolgáltatás nyújtására úgy jogosult, hogy nem kell a fenti szerződéseket megkötnie. Erre a kedvezményre az az egyház jogosult, amelyik a Magyar Köztársasággal illetve annak kormányával egészségügyi feladatok ellátására is kiterjedő megállapodást köt. A feladat-ellátási és –átvállalási szerződésbe alvállalkozót bevonni csak a közszolgáltatásokról való gondoskodásra feljogosított szerv előzetes hozzájárulásával lehet. További megkötés, hogy az erre irányuló ajánlatot az adott szolgáltatást nyújtó egészségügyi dolgozóknak kell megtenni. Az érintett egészségügyi dolgozók 30 napon belül nyilatkoznak szándékukról. Nemleges nyilatkozat esetén a szolgáltató az ajánlattal megegyező feltételek mellett köthet mással alvállalkozói szerződést. Meghatározott körben azonban az alvállalkozás még ilyen esetben sem lehetséges, mivel azt a törvény kizárja. Az egészségügyi közszolgáltatások ellátásának rendszerében tehát az ellátórendszer „kinyitása” a nem állami, illetve nem államháztartási felelősségi körbe tartozó formák irányába megkezdődött, azonban legfeljebb egy folyamat elindulásáról beszélhetünk az új évszázad első éveiben. Határozottabb az elmozdulás az alapellátásban, és vontatottabb a szakellátás rendszerében. Az utóbbi körben mindenképpen egyenlő 39
vagy talán nagyobb súlyú is az állami ellátórendszer finanszírozási átalakítására tett kezdeményezések sora. Ezek azonban egyelőre csak mutatnak a lehetséges komplex reformok irányába, átfogó koncepcióról nem beszélhetünk. A vázolt intézmények sporadikusan azonban felidézik a más közszolgáltatási területeken már megismert és ott jobban beágyazott modern közösségi szerepvállalási technikák egyik-másik formáját. (Például: többszektorúság ösztönzése az ellátásnyújtásban, a piacra belépés szabályozása engedélyezési rendszerrel, szektorsemlegesség irányában viszonylag nyitott finanszírozási elvek kiegészítőlegesen és így tovább.) A napi tapasztalatokba az új megoldások hatásai talán ezen a területen szüremkednek be legkevésbé. Továbbélnek a kifejezetten piacellenes mechanizmusok, amilyen mindenekelőtt a paraszolvencia-rendszer. Különösen a középfokú ellátásban e tekintetben alig történt elmozdulás. Egyre próbálkozások a kilencvenes évtizedben, mint a kórházi ágyak csökkentésének módja pedig inkább a reformellenes restrikció példája. Itt ugyanis kísérlet sem történt a struktúrák átalakítására csak a korlátozó döntést hozták meg, ami ugyanazon rendszerben termeli újra a hiányt és a pazarlást, csupán ideig-óráig alacsonyabb szinten. 2.1.4. Szociális ellátás A szociális ellátások rendszerét alapvető jelleggel két törvény szabályozza: az 1993. évi III. tv. a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról, valamint az 1997. évi XXXI. tv. a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról. Ez a szolgáltatási struktúra kettős kihívással néz szembe a rendszerváltás folyamatában. Egyrészt lényeges átalakuláson megy keresztül, miként minden más ellátási terület, a tulajdoni, piaci, állami szerepfelfogásbeli változások miatt. Másfelől a szociális hálónak nem egyszerűen átalakulnia kell, hanem föl kellene tudnia fogni a többi szféra átalakításában súlyosan veszteseket és perifériára szorultakat. A „saját” átalakulás, értve ezalatt az intézményrendszert, a szolgáltatásszervezési reformokat, egyre inkább realizálódik vagy legalább is belekerül a változás sodrába. Számos, korábban szociális funkciójú elosztási mechanizmus leépült, mint amilyen volt a bérlakások kiutalása, a teljes foglalkoztatottság, az ingyenes hozzáférés jóléti szolgáltatásokhoz. Ezzel szemben az ellátórendszer igyekszik célzottabb lenni, és ott viszont valóban jelentkező szükségletekhez igazodóan ellátást nyújtani. 40
Az új szolgáltatásszervezés logikája szerint a juttatások elsősorban rászorultsági alapon juttatandók. Erőteljesen kiterjesztették a kormányzati felelősség mellett a helyi szerepvállalás körét, értve ezalatt a családoknak, helyi közösségeknek, önkormányzatoknak való teret engedést. E súlypontátrendezés tartalma többrétegű. A terhek átrakása egyértelműen érinti a társadalmi újraelosztást. Másrészt a felelősség terjedelme és megnyilvánulási formái is átalakultak. Végül új szerveződések bevonására is sor került: elsősorban a személyes gondoskodás körében a nem állami szereplők egyre inkább hozzákapcsolódnak az ellátórendszerhez. Az ellátások három nagy csoportba oszthatók. A pénzbeli ellátások szociális rászorultságtól függenek. Megállapításuk a törvény által meghatározott keretek között a települési önkormányzatok hatásköre. Ez részben helyi rendelet alkotásának kötelezettségét jelenti a törvényi felhatalmazás körében, részben a megfelelő hatósági ügyekben az egyedi döntéseket is, amit gyakran testületi szerv (képviselőtestület vagy annak bizottsága) hoz meg. A pénzbeli ellátások körébe tarozik az időskorúak járadéka, a munkanélküliek jövedelempótló támogatása, a rendszeres szociális segély, a lakásfenntartási támogatás, az ápolási díj, az átmeneti segély, a temetési segély. A második típus a természetben nyújtott ellátások csoportja. Egyes pénzbeli támogatások képviselőtestületi döntés alapján természetben is nyújthatók. Ilyen a lakásfenntartási támogatás, az átmeneti segély, a temetési segély. További természetbeni támogatások nyújthatók egyes, különböző szükségletek (pl. élelmiszer, tüzelő, tankönyv stb.) kielégítésére. Jellemző és kiterjedt forma továbbá a köztemetés, a közgyógyellátás, egészségügyi szolgáltatásra való jogosultság szociális rászorultság alapján. A harmadik ellátási típus személyes gondoskodást nyújt. Az alapellátások körébe tartozik a rászorulók szociális étkeztetése, valamint a házi segítségnyújtás, amelyeket minden településen biztosítania kell az önkormányzatnak. Ezeken túlmenően a családsegítés tartozik még ebbe a körbe, ami szintén az önkormányzat felelőssége, de nem feltétlenül helyben kell biztosítania. Az alapellátásban nem gondozható rászorultak szakosított ellátáshoz való hozzájutásáról is a települési önkormányzat gondoskodik. A szakosított ellátási formák általában intézményi formában szerveződnek. Idetartoznak az ápolást, gondozást nyújtó 41
intézmények, a rehabilitációs intézmények, a nappali ellátást, illetve az átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények. A szakosított ellátási formákról való gondoskodás felelősségének tartalma a település méreteivel arányosan nő, a törvényben tételesen meghatározottak szerint. Azon feladatok tekintetében, ahol a települési szinten nem kötelesek helytállni, belép a megyei (fővárosi szintű) önkormányzat kötelező felelőssége. A személyes gondoskodást nyújtó ellátási feladatokat azonban a helyi önkormányzatok nemcsak közvetlenül, hanem velük szerződéses jogviszonyban álló természetes és jogi személyek útján is biztosíthatják. Ez utóbbiak lehetnek nem állami szervek is, amelyek azonban az átvállalt állami (önkormányzati) feladattal arányos normatív állami hozzájárulást vehetnek igénybe működésükhöz. Szociális közfeladatot ellátó szerveződés működhet egyéni vagy társas vállalkozásként, társadalmi szervezetként, alapítványként (közalapítványként), közhasznú társaságként, egyházi jogi személyként. Ebben az ágazatban is elmozdulás történt az intézményeknek alanyi jogon járó költségvetési juttatások irányába. A normatív hozzájárulást a közigazgatási hivatalok folyósítják a nem állami szociális intézmények számára. A támogatás a működési engedéllyel automatikusan jár. Az engedély tanúsítja, hogy a működési feltételek, a szolgáltatás színvonala és körülményei, valamint a térítési díjak megfelelnek a jogszabályi előírásoknak. Az állami támogatás mutatói közömbösek az ellátás megoldásának módjára nézve, alapvetően szükségleti mutatókhoz kötöttek. A szociális normatíva az állandó lakosok száma után jár. Az intézményi normatíva a fenntartott intézmények ellátottjai szerint való költségvetési hozzájárulás. A kötött felhasználású támogatások a többi ágazatban is szokásosak (céltámogatás, központosított előirányzat, programok támogatása). Ezek fejlesztési célúak lehetnek jellemzően. A finanszírozási rendszer bizonyos fokú neutrális kialakítása az önkormányzati szolgáltatásszervezés nagyobb mozgásterét hivatott biztosítani, másfelől lehetőséget ad a különböző szektorális hovatartozású (önkormányzati, magán, egyházi stb.) szolgáltatók megjelenésére és tevékenységére, amelyek a legkülönbözőbb hozzáadott források bevonására és felhasználására is alkalmasak lehetnek. Velük szemben a szolgáltatási minimumokat az engedélyezési rendszer útján kérik számon, viszont ezen túlmenően az ellátás módja szabadon kialakítható. A gyermekvédelmi rendszerben és még inkább a gyámügyi igazgatásban természetszerűleg az állami szolgáltatásszervezési szerepek erőteljesebbek. Sőt, különösen a gyámügyi igazgatásban nem is 42
elsősorban erről, hanem szűkebb értelemben vett államigazgatatási feladatok teljesítéséről van szó. A szociális szolgáltatások megszervezése a helyi önkormányzatok feladata. A települési önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik a szociális alapellátásokról, illetve a teljesítőképességével arányosan köteles fenntartani egyes személyes gondoskodást nyújtó intézményeket. A megyei önkormányzat azoknak a szakosított ellátásoknak a megszervezéséről köteles gondoskodni, amelyek biztosítására a települési önkormányzat nem kötelezhető. A szociális szolgáltatások tekintetében az állam főbb feladatai: - a kormányzati szociális programok kidolgozása és a szociális ellátás finanszírozása az állami költségvetés végrehajtásával. - Az ágazati irányítás keretében a miniszter meghatározza az ellátó intézmények feladatait, az intézményrendszer működésének személyi és tárgyi követelményeit. - A miniszter dönt a szakmai felügyelet rendszeréről, meghatározza a szociális tevékenység képesítési feltételeit. A fenntartói irányítás főbb feladatai a következők: - A fenntartó köteles biztosítani a szociális intézmény folyamatos működésének feltételeit, - A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény állami fenntartója o meghatározza az intézményi térítési díjat; o ellenőrzi az intézmény működésének törvényességét; o jóváhagyja az intézmény szervezeti és működési szabályzatát, szakmai programját, valamint a szakosított ellátást nyújtó intézmény esetében a házirendet; o ellenőrzi és évente egy alkalommal értékeli a szakmai munka eredményességét; o gondoskodik a szakemberek képzéséről, továbbképzéséről; o az intézmény vezetője tekintetében gyakorolja a munkáltatói jogokat; o gondoskodik az érdekképviseleti fórum megalakításáról; o szolgáltatástervezési koncepciót készít az általa működtetett szociális szolgáltatások és intézmények vonatkozásában. 43
A szociális intézmények szakmai ellenőrzésében, módszertani segítésében közreműködnek azok az intézmények, amelyeket a miniszter (országos, regionális), illetve a megyei/fővárosi önkormányzat módszertani központnak kijelölt.
2.2. Műszaki infrastrukturális szolgáltatások szervezése A műszaki infrastrukturális (sokszor nevezik „anyaginak” is) közszolgáltatások szervezése és igazgatása két fő cél elérését szolgálja. Egyrészt biztosítani kell, hogy e közszolgáltatások járuljanak hozzá a nemzetgazdaság versenyképességének növeléséhez. Másrészt, az adott kor követelményeivel összhangban, javítsák az emberek életminőségét. Az anyagi közszolgáltatások szervezése során figyelembe kell venni, hogy azok tartalma és az igénybevételükhöz kapcsolódó fogyasztói jogosultság eltér az ún. humán közszolgáltatásoknál tapasztaltaktól. Emlékeztetőül: a magyar alkotmányos szabályozásban a humán közszolgáltatásokhoz való jog alapjogként került meghatározásra. Az Alkotmány rendelkezése szerint: „A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz. A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.”2 2
1949. évi XX. tv. 70/D-F.§-ok-
44
Ezzel szemben a műszaki infrastrukturális közszolgáltatásokhoz való hozzájutás nem alkotmányos alapjog. Az egyes anyagi közszolgáltatásokat szabályozó törvények azonban már számos esetben garantálják, hogy e közszolgáltatásokból se lehessen senkit kizárni és minden ember hozzájusson az alapvető szolgáltatásokhoz. Az állam ezt részben azzal éri el, hogy egyes anyagi közszolgáltatások megszervezését az állam vagy a helyi önkormányzatok kötelező feladatává teszi3, részben pedig azzal, hogy az alapvető szolgáltatások még elégséges mennyiségét akkor is biztosítja a fogyasztónak, ha az a szolgáltatás ellenértékét nem képes megfizetni.4 Az anyagi közszolgáltatások biztosításával, a ki nem zárhatóság elvének e körben való érvényesítésével kapcsolatos hazai szabályozási tendencia illeszkedik az Európai Unióban újabban kialakuló folyamatba. Az Európai Tanács ugyanis az Alapvető Jogok Chartájának 36. cikkében kimondta: a közérdekű szolgáltatásokhoz való jog alapjog. Az EU új normái alapján várható, hogy a magyar közszolgáltatás-szervezésben felerősödik az alapszintű közszolgáltatási ellátásokat feltétlen biztosító szabályozási szemlélet. 2.2.1. A műszaki infrastrukturális szolgáltatások főbb jellemzői Műszaki infrastrukturális közszolgáltatások alatt azokat a szolgáltatásokat értjük, amelyek rendelkezésre állásáról – végső fokon – az államnak vagy a helyi önkormányzatoknak kell gondoskodniuk, és amelyek az emberek (szervezetek) élet-, illetve működési feltételeit valamely - a termelési, elosztási gazdasági folyamatokban közvetlenül részt nem vevő - műszaki infrastruktúra üzemeltetése útján biztosítják. Ebbe a körbe tartoznak különösen a következők:
3
pl. a köztemetők fenntartása, közvilágítás biztosítása a települési önkormányzat kötelező feladata, illetve az állam feladata az országos közforgalmú vasút alapítása és működtetése. 4 Az általános megállapítás részleteit az egyes anyagi közszolgáltatások bemutatása során ismertetjük. Itt csak utalunk rá, hogy az e szellemben fogant szabályozást mutatja pl. a villamos energiáról szóló 2001. évi CX. tv., illetve a hulladékgazdálkodásról rendelkező 2000. évi XLIII. tv.
45
közüzemi szolgáltatások5: - energiaellátás (villamos energia, gáz); - közműves ivóvíz- és csatornaszolgáltatás, valamint a csapadékvíz elvezetése; - közlekedés (tömegközlekedés, vasút, légi közlekedés); - hírközlés és postai szolgáltatás; kommunális szolgáltatások: - köztemetők fenntartása és üzemeltetése; - települési hulladék gyűjtése, szállítása és kezelése; - közterületek tisztántartása; - zöldterületek, parkok fenntartása és kezelése; - kéményseprési és tüzeléstechnikai szolgáltatások; - távhőszolgáltatás; szociális bérlakások fenntartása. A közüzemi szolgáltatások fő jellegzetessége az, hogy a szolgáltatás nyújtása közhatalmi rendelkezésen alapul és a szolgáltató szervezetet szolgáltatási, illetve a szolgáltatás nyújtását biztosító szerződéskötési kötelezettség terheli a fogyasztóval szemben. A közüzem – általános szabály szerint – állami közhatalmi aktussal, hatósági engedéllyel vagy koncessziós szerződéssel nyer felhatalmazást arra, hogy 6 közszolgáltatásokat nyújtson a fogyasztóknak . Szemben ezzel a gazdasági szervezetek (kereskedelmi gazdasági társaságok) – általában – a cégnyilvántartásba történő bejegyzéssel jogot szereznek arra, hogy gazdasági tevékenységet, ezek között kereskedelmi, ipari, vendéglátási stb. szolgáltatásokat nyújtsanak a vevőiknek. A közüzemek közhatalmi engedély (vagy koncesszió) birtokában, az engedélyben meghatározott körben és területen, rendszerint kizárólagos szolgáltatásnyújtási jog alapján, szolgáltatási kötelezettség terhe mellett biztosítják az emberek és szervezeteik számára az energiaellátást, az ivóvíz szolgáltatást, a szennyvizek elvezetését és kezelését, a közlekedést, valamint a hírközlési és postai szolgáltatásokat. 5
A közüzem fogalmi meghatározásában igen nagy a bizonytalanság a magyar szakirodalomban és a jogszabályokban egyaránt. Jellemző, hogy a közüzemről az állami vállalatokról szóló 1977. évi törvény végrehajtására kiadott 33/1984. (X.31.) MT rendelet tartalmaz szabályokat. Ezek a jogszabályok azonban „nem élnek”, hisz állami vállalatok lényegében már nem léteznek. 6 Kivételt jelent e szabály alól, ha a helyi önkormányzat az egyébként koncesszióköteles tevékenység végzését a többségi tulajdonában álló vállalkozás hatáskörébe utalja.
46
Az állam a közüzemi közszolgáltatások megfelelő biztosítás érdekében a hazai gyakorlatban – fenntartja magának a jogot, hogy a szolgáltatók és a fogyasztók közötti jogviszony részletes szabályait ún. közüzemi szabályzatban határozza meg. Közüzemi szabályzatot a kormány olyan közszolgáltatások esetében állapít meg, amelyek igénybevételére a fogyasztó és a közüzemi szolgáltató között tartós jogviszony, hosszan tartó szerződéses kapcsolat jön létre. Ezek rendre a következők: villamos energia, gáz, távhő, víz- és csatornaszolgáltatás7. A közüzemi szabályzatok általában meghatározzák: - azokat a jogi fogalmakat, amelyek a jogviszony keretében alkalmazásra kerülnek, továbbá - a közszolgáltatás mibenlétét; - a közüzem tájékoztatási kötelezettségét a szolgáltatás igénybevételi lehetőségeiről; - a fogyasztói igénybejelentés és szerződéskötés szabályait; - a szolgáltató és a fogyasztó közötti közüzemi szerződés követelményeit; - a szolgáltatás mennyiségének és minőségének a mérésére vonatkozó előírásokat; - az elszámolás módját; - a szerződésszegés következményeinek részletes szabályait. Az állam a közüzemi szabályzat megalkotásával korlátozza a felek szerződési szabadságát azzal a céllal, hogy a monopolhelyzetben lévő szolgáltató szolgáltatási kötelezettségei akkor is érvényesíthetők legyenek, ha a fogyasztó nem lenne képes azt normál szerződéses rendszerben kikényszeríteni. Más oldalról a közüzemi szabályzat védelmet ad a jogszabály alapján szolgáltatási kötelezettséggel terhelt szolgáltatónak arra, hogy a fogyasztó szerződésszegő magatartásával szemben megfelelően védekezhessen. Az anyagi közszolgáltatások biztosítása általában eszköz és tőkeigényes, ezért jellemző, hogy a szolgáltatást biztosító infrastruktúra létrehozásában, fejlesztésében az állam (önkormányzat) – a magántőke tartózkodása következtében - meghatározó szerepet vállal, illetve e 7
A víz és csatornaszolgáltatás esetében a hatályos jog nem használja a közüzemi szabályzat kifejezést, de a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről szóló 38/1995.(IV.5.) Korm. rendelet lényegét tekintve a fogyasztók és a közüzemek jogviszonyának részletes szabályairól szól.
47
közszolgáltatások megszervezésében dominál az eszközök köztulajdona. Magyarországon a közüzemi közszolgáltatási eszközök (létesítmények, berendezések, virtuális javak: pl. távközlési frekvencia) általában vagy az állam kizárólagos tulajdonában állnak (országos közutak, vasutak és a nemzetközi repülőtér, távközlési frekvenciák, hírközlési azonosítók), vagy a helyi önkormányzatok törzsvagyonába tartoznak (víz- és csatornahálózat, helyi közutak, helyi energia-hálózatok). Az általános szabálytól eltér az országos energia-szolgáltatási hálózat és a bérlakások tulajdonosi szerkezete, mert az előbbit az állam, az utóbbit pedig a helyi önkormányzatok túlnyomó többségében privatizálták. A tulajdonosi szerkezet szempontjából sajátosak azok az országos, vagy regionális közszolgáltatások, amelyeket az állam részben privatizált. Ezek: villamos- és gázenergia ellátás, távolsági tömegközlekedés, hírközlés. Ezekben az esetekben az állam – a közhatalmi beleszólási jog mellett - részlegesen megőrizte a tulajdonosi befolyásolás lehetőségét is azzal, hogy az eladott szolgáltató szervezetekben meghatározó tulajdoni hányadot tartott fenn, vagy szavazatelsőbbségi részvényt biztosított magának az értékesítés során. A hírközlési magánosítás keretében az állam lemondott a hírközlési infrastruktúra állami tulajdonáról, de – kizárólagos állami tulajdonként – fenntartotta az e tevékenységek ellátását biztosító virtuális javak (frekvenciák, hírközlési azonosítók) állami tulajdonát, amelyek használatát a hírközlési szervezetek pályázat alapján nyerhetik el és a használatért díjat kötelesek fizetni. Az állam az alapvető közüzemi szolgáltatások befolyásolására tehát részben közhatalmi, részben tulajdonosi eszközöket használ fel. A közüzemi szolgáltatásokat - jellemzően - gazdasági társasági formában szervezik meg és a szolgáltatások korlátozott piaci viszonyok között kerülnek értékesítésre. A közüzemi szolgáltatások megszervezése során – hasonló a helyzet a kommunális szolgáltatások körében is – a következő három alapelvet kell érvényesíteni: - az egyetemes hozzáférés; - a megfelelő mennyiség és minőség, valamint - a megfizethetőség biztosítása. A követelményrendszer azt jelenti, hogy az adott közszolgáltatást a szolgáltató köteles a jogszabályokban vagy/és a közüzemi 48
szerződésekben meghatározott mennyiségben és minőségben, folyamatosan, a földrajzi elhelyezkedéstől függetlenül minden fogyasztó számára a fogyasztó által megfizethető ár8 ellenében biztosítani. A fogyasztók által megfizethető ár érdekében a közüzemi szolgáltatások többségénél ún. hatósági ármegállapítás érvényesül, illetve az állam e szolgáltatásokra előírja a legkisebb költség elvének alkalmazását. Az árak ennek megfelelően nem a piaci kereslet-kínálat alapján, hanem az állam (önkormányzat) által elismert, indokolt költségek és a gazdálkodó szervezetet megillető „tisztességes” haszon figyelembe vételével vagy valamely erre jogosított állami szerv, vagy a helyi önkormányzat által kerül megállapításra. A legkisebb költség elve azt jelenti, hogy az állam a hatósági árban csak az indokolt költségeket ismeri el9. Az árképzés állami befolyásolásával biztosítható, hogy a szolgáltatások egyrészt elérhetőek legyenek az alsó jövedelmi kategóriába tartozók számára is, másrészt hogy a monopolhelyzetben lévő szolgáltatók ne tudjanak visszaélni a fogyasztókkal szemben meglévő – a verseny hiányában szükségszerűen kialakuló – erőfölényükkel. A közszolgáltatások ilyen típusú árszabályozása alapvetően azt a célt szolgálja, hogy a valamennyi ember számára alapjogként elismert szolgáltatás-igénybevételi jogosultság megvalósuljon. A jogos igényként elismert közszolgáltatások tömeges elmaradása társadalmi békétlenséget, szociális feszültségeket, végső soron a társadalom és a gazdaság érdekeinek sérelmét hozza magával. Az állam éppen a gazdaság és a 8
A későbbieken látni fogjuk, hogy a megfizethetőség érdekében az államot, illetve az önkormányzatokat – az alapvető közszolgáltatások körében – szociális ellátási felelősség terheli, azaz a közszolgáltatás ellenértékét, az arra rászorultak esetében és a minimális ellátást biztosító mértékben, a szociális ellátás keretében az önkormányzat fizeti meg, illetve előlegezi meg a fogyasztó helyett. 9 A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. tv. pl. a következők szerint rendelkezik a közszolgáltatási díjakban elismert költségekről: A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a) a közszolgáltatás jellegét, b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét, c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
49
társadalom zavartalan működésének biztosítása érdekében avatkozik be a közszolgáltatások piacának működésébe. Az állami beavatkozás harmadik formája, hogy a költségvetés támogatást, illetve az állam (önkormányzat) kedvezményes adózást, szolgáltatási monopóliumot biztosít a szolgáltatónak a feladata ellátásához. Ezzel lehetővé teszi olyankor is a szolgáltatás rendelkezésre állását, amikor a magántőke egyébként nem vállalja annak megszervezését. Az állami beavatkozás azonban nem lehet korlátlan. A közszolgáltatások piacán a verseny csak olyan mértékben korlátozható, amilyen mértékben szükséges a szolgáltatás mindenki számára elérhetőségének biztosításához. A közüzemi szolgáltatások további jellegzetessége, hogy e szolgáltatások jogi keretét az ún. közüzemi szerződés alkotja. A közüzemi szerződés a szolgáltató és a fogyasztó (a szolgáltatás igénybevevője) között jön létre úgy, hogy a szolgáltató – jogszabályban meghatározott eseteket kivéve – a fogyasztó igénye esetén köteles a szerződés megkötésére. A közüzemi szerződés alapján a szolgáltató folyamatosan és biztonságosan köteles a fogyasztó által meghatározott közüzemi szolgáltatást nyújtani és azért a fogyasztó a szerződésben vagy jogszabályban meghatározott időszakonként és módon díjat fizet. Az általános polgári jogi szerződésekhez képest a közüzemi szerződés különösen kedvező helyzetet teremt a fogyasztó (vevő) számára annak érdekében, hogy a szolgáltatás a lehető legnagyobb biztonsággal mindenkor rendelkezésére álljon. A magyar jogi megoldás ezt a következő előírásokkal biztosítja: - jogszabály kimondhatja, hogy a közszolgáltatási szerződés a szolgáltatás igénybevételével jön létre; - a szolgáltató a szerződés megkötését csak jogszabályban meghatározott esetben tagadhatja meg; - a szolgáltató a szolgáltatást csak jogszabályban meghatározott esetekben szüneteltetheti, korlátozhatja és mondhatja fel a szerződést.10 A szabályozás lényegében azt jelenti, hogy a közüzemi szolgáltató nem választhatja meg szabadon a fogyasztót, a szerződő partnert (mint pl. egy autó eladása esetében), illetve nem léphet ki a szerződésből akarata 10
1959. évi IV. tv a Polgári Törvény könyvről 387-388.§-ai.
50
szerint (ezzel szemben pl. a lakásbérleti szerződést a tulajdonos bármikor felmondhatja, megfelelő határidőre). A közüzemi szolgáltatások többsége ún. vonalas infrastrukturális hálózatok működtetésével valósul meg (utak, vasutak, víz – és csatornavezetékek, energia vezetékek). A jelenleg hatályos jogi előírások alapján e berendezések meghatározott része – főszabályként - koncesszió keretében működtethető. Ez azt jelenti, hogy a szolgáltatás nyújtására – ha azt nem közvetlenül az állam (önkormányzat), illetve az állam többségi tulajdonában álló gazdasági szervezet végzi – csak olyan gazdálkodó szervezet jogosult, amely pályázat alapján, a szolgáltatásért felelős állami (önkormányzati) szervezettel sajátos szerződést köt a szolgáltatás végzésére. (lásd részletesebben a 3.2. pontot) A kommunális szolgáltatások jellegzetessége, hogy azok biztosítása általában a helyi (települési és megyei) önkormányzatok kötelező feladata. Az e körbe tartozó szolgáltatások tehát alapvetően nem a szolgáltatás jellege, hanem a szolgáltatások rendelkezésre állásáért felelős „személyében” mutatnak sajátosságokat a közüzemi szolgáltatásokhoz képest11. A kommunális közszolgáltatásokkal kapcsolatban hasonlóak a követelmények, mint a közüzemi szolgáltatások esetében. Ez azt jelenti, hogy – általános szabályként – a kommunális szolgáltatások körében is érvényesül a szolgáltatási kötelezettség, a hatósági ár és a legkisebb költség elvének alkalmazása. Mind a közüzemi, mind a kommunális közszolgáltatások jellemzője, hogy – jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén – azok igénybevételére a fogyasztó kötelezhető. A közszolgáltatás kötelező igénybevétele általában akkor rendelhető el, ha a szolgáltatás igénybevétele környezetvédelmi, közegészségügyi vagy műszaki biztonsági okokból a közérdek védelme érdekében indokolt. Környezetvédelmi és közegészségügyi megfontolások alapján a jogszabály erejénél fogva kötelező pl. a szervezett szemétszállítás igénybevétele. Ugyanilyen okból a helyi önkormányzat jegyzője elrendelheti, hogy az ingatlant – akár a tulajdonos akarata ellenére – bekössék a csatornahálózatba. A műszaki biztonság indokolja, hogy a 11
Nem mond ellent ennek az a tény, hogy a közműves vízellátás és csatornázás megvalósítását általában a helyi önkormányzatok vállalják fel. A szolgáltatás megszervezése azonban nem kötelező feladata a helyi önkormányzatoknak.
51
kéményseprő ipari szolgáltatást minden olyan ingatlantulajdonos köteles igénybe venni, akinek az ingatlanán kémény található. Sajátos anyagi közszolgáltatás a szociális bérlakások létesítése, fenntartása és üzemeltetése. A szociális lakásellátás- és fenntartás azért kiemelkedően fontos eleme a közszolgáltatásoknak, mert ennek keretében biztosítható a lakhatáshoz való jog feltétlen érvényesülése. A lakhatáshoz való jog a szociális biztonság egyik eleme. A szociális bérlakások fenntartása – mint helyi közügy - a helyi önkormányzatok szabadon vállalható feladata. Magyarországon ma nincsenek előírások, hogy a helyi önkormányzatoknak milyen mennyiségben és minőségben kell biztosítaniuk e szolgáltatást a rászorulók számára. A mennyiségi és minőségi állami előírások hiányában a szociális lakásellátás színvonala elsősorban az adott önkormányzatok gazdasági lehetőségei és településpolitikai megfontolásai által meghatározottak. Az önkormányzati lakások mennyisége – Magyarországon - az ezredfordulóra jelentősen lecsökkent, amelynek következtében a szociális lakásellátás felelőssége alól az önkormányzatok jórészt „kibújtak”. Pontosabban fogalmazva: a lakásállomány, mint közvagyon privatizálásával értelemszerűen lecsökkent az ezekkel kapcsolatos közfeladatok mennyisége is. Az más kérdés, hogy a lakásprivatizáció olyan szociális ellentmondásokat keletkeztetett, amelyeknek a feloldását a közeljövőben meg kell kezdeni a társadalmi feszültségek és az előbbutóbb a munkaerő szabad mozgását akadályozó szociálislakás-hiány feloldása érdekében. 2.2.2. Az egyes műszaki infrastrukturális közszolgáltatások 2.2.2.1. Közüzemi szolgáltatások Az egyes anyagi közszolgáltatásokat a következő szerkezetben tekinti át röviden a tananyag: - a szolgáltatás tartalmának meghatározása; - a szolgáltató és a fogyasztó jellemzőinek felvázolása; - a szolgáltatás jogi kereteinek és a szolgáltatási jogiszony főbb elemeinek bemutatása; - a szolgáltatási díjra vonatkozó szabályok.
52
2.2.2.1.1. Az energiaellátás Az anyagi közszolgáltatások körében alapvető a háztartások és a szervezetek számára szolgáltatott energiaellátás megszervezése. Az általában közüzemi forma keretei között nyújtott e közszolgáltatás a villamos-, a gáz- és a hőenergia (távfűtés) szolgáltatását foglalja magában. Az energia-szolgáltatás biztosítása – végső soron – állami (a távhő esetében önkormányzati) feladat. Az energia-szolgáltatások körében az 1990-es évek közepén bekövetkezett liberalizáció – összhangban a nyugat-európai tendenciákkal – ugyan a magánvállalkozásokra bízta az energiaellátás megszervezését, de fennmaradtak azok a már tárgyalt tulajdonjogi elemek (az állami tulajdon meghatározó jelenléte az alapvető szolgáltató szervezetekben), amelyek éppen az állami felelősségvállalást igazolják e szektor működésében.12 A villamos energia13 szolgáltatása azt jelenti, hogy a közüzemi szolgáltató14 köteles a fogyasztó által igényelt villamos energiát a fogyasztási helyre szállítani és a fogyasztó rendelkezésére bocsátani. A fogyasztó a szolgáltatásért az állami szerv (itt: a gazdasági miniszter) által megállapított hatósági díjat köteles megfizetni. A villamos energia szolgáltatására az jogosult (közüzemi szolgáltató), aki (amely szervezet) rendelkezik a Magyar Energia Hivatal e tevékenység végzésére jogosító hatsági engedélyével. A szolgáltató az engedély birtokában kizárólagosan jogosult a villamos energia szolgáltatására az engedélyben meghatározott területen. A szolgáltatás fogyasztója lehet minden természetes és jogi személy, vagy jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság, aki, illetve amely villamos energiát saját felhasználásra – azaz nem továbbértékesítésre – vételez a közüzemi szolgáltatótól. A szolgáltatás nyújtásának általános jogi kerete a közüzemi szerződés, amelynek alapján a szolgáltató folyamatosan és biztonságosan, a fogyasztó igénye szerint köteles a villamos energiát biztosítani a 12
Az energiaellátásban megjelenő állami szerepvállalás fontosságát látszik alátámasztani az a tény, hogy az Amerikai Egyesült Államokban, Kaliforniában rövid működés után összeomlott a teljesen liberalizált energiaellátási rendszer. 13 Figyelembe véve, hogy a villamos energiáról rendelkező új jogszabály 2001. december 24-én kihirdetésre került, a tananyag e szabályok alapján mutatja be a közszolgáltatást annak ellenére, hogy a törvény csak 2003. január 1-jén lép hatályba. 14 Közüzemi szolgáltató az, aki a villamos energia szolgáltatására az állami szerv által kiadott engedéllyel rendelkezik.
53
fogyasztónak. A szolgáltató csak jogszabályban meghatározott esetekben térhet el e szolgáltatási kötelezettségétől. Nevezetesen felfüggesztheti a szolgáltatást, illetve pótdíjfizetést rendelhet el, ha a fogyasztó megszegi a közüzemi szerződésben foglaltakat. A szolgáltató kivételesen kizárhatja a fogyasztót a szolgáltatásból és a közüzemi szerződést felmondhatja, ha a fogyasztó a szolgáltatás díját nem a szerződésben foglaltak szerint fizeti meg, vagy a szolgáltatás felfüggesztése után – a szolgáltató hozzájárulása nélkül - is vételez áramot. A szociálisan rászorulókat azonban védi a jog. Amennyiben valaki önhibáján kívül nem képes megfizetni a villamos energia díját, jogosult lehet szociális villamos energia ellátásra. Ennek szabályait a kormány fogja megállapítani. A közüzemi szerződést a szolgáltató mindenkivel köteles megkötni, aki tőle villamos energiát igényel. A fogyasztó a szerződést bármikor felmondhatja a közüzemi szerződésben megállapított – legfeljebb 30 napos – határidőre. A villamos energia szolgáltatás díját hatsági ár formájában a gazdasági miniszter állapítja meg a legkisebb költség elvének figyelembevételével. A gázszolgáltatás azt jelenti, hogy a közüzemi szolgáltató köteles a fogyasztó által igényelt gázt a fogyasztási helyre szállítani és a fogyasztó rendelkezésére bocsátani. A fogyasztó a szolgáltatásért a gazdasági miniszter által megállapított hatósági díjat köteles megfizetni. A gáz szolgáltatására csak önálló jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet jogosult akkor, ha meghatározott településrészen, vagy a település egészén, illetve több településen gázszolgáltatásra engedélyt kapott. Az engedélyt a Magyar Energia Hivatal adja ki. Az engedély alapján a szolgáltató az engedélyben meghatározott területen kizárólagosan jogosult a gáz szolgáltatására. A gázszolgáltatás fogyasztója lehet minden természetes és jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság. A fogyasztókat megkülönböztetjük a felhasználási cél alapján. Ennek megfelelően: - lakossági fogyasztó az, aki a gázt egy vagy több lakóépület, lakás vagy üdülő használójaként személyes szükségletre használja; - kommunális fogyasztó az a nem lakossági fogyasztó, aki a gázt közösségi célokra használja (pl. közintézmények); 54
- ipari, kereskedelmi, szolgáltató és mezőgazdasági fogyasztó az, aki a gázt vállalkozási tevékenységhez használja. A lakossági és a kommunális fogyasztók számára a gáz szolgáltatása általános közüzemi szerződés, a vállalkozó fogyasztók számára pedig egyedi közüzemi szerződés alapján történik. Az általános közüzemi szerződés alapján a szolgáltató köteles folyamatosan gázt szolgáltatni, a fogyasztó pedig köteles rendszeresen megfizetni annak ellenértékét. Az általános közüzemi szerződés tartalmi követelményeit a kormány határozza meg a gázszolgáltatási közüzemi szabályzatban. A vállalkozási célú gázszolgáltatásra egyedi közüzemi szerződést kötnek a felek. Ennek tartalmára a polgári jog, azaz a szabad piac rendelkezéseit kell alkalmazni. A gázszolgáltató szolgáltatási kötelezettsége a vállalkozó fogyasztók felé is fennáll. Ez azt jelenti, hogy a szolgáltató akkor is köteles a gázt szolgáltatni a vállalkozónak, ha az egyedi szerződés tartalmában nem tudnak megállapodni. Ebben az esetben ugyanis az általános közüzemi szerződésre vonatkozó szabályok szerint kell megkötni a szolgáltatási szerződést. A gázszolgáltató tehát minden fogyasztói igényt köteles kielégíteni. Az igény-kielégítési kötelezettség alól akkor mentesül, ha - az igénylő nem vállalja a csatlakozásért megállapított hozzájárulás megfizetését; vagy - az igény kielégítését környezet-, természet-, műemlékvédelmi vagy egyéb hatósági engedély hiánya akadályozza. A szolgáltató – a villamos energia szolgáltatásánál már megismert módon – kivételesen, jogszabályban meghatározott esetekben korlátozhatja, illetve megtagadhatja a gázszolgáltatást, illetve a fogyasztó szerződésszegése esetén felemelt díjat, pótdíjat számíthat fel. A fogyasztó csak addig zárható ki a szolgáltatásból, ameddig a szerződésszegése fennáll. Más szóval: az elmaradt gázdíj megfizetése, a szabálytalan vételezés megszüntetése stb. esetén a szolgáltatást – igény esetén - azonnal biztosítani kell számára. A gázszolgáltatásért a fogyasztó a miniszter által megállapított hatósági árat (díjat) köteles fizetni. A miniszter a hatsági ár megállapítása során köteles a törvényben meghatározott elveket és szempontokat figyelembe venni. A szabályozás jó példa annak igazolására, hogy az állam csak a 55
szükséges mértékben avatkozik be a közüzemi piac működésébe. Az árszabályozás során ugyanis biztosítani kell, hogy a díj tartalmazza: - az indokolt befektetések; továbbá - a hatékonyan működő szolgáltatók költségeinek megtérülését és - a tartós működéshez szükséges nyereséget. Természetesen a gázszolgáltatás esetében is követelmény, hogy a „az árszabályozás ösztönözzön a biztonságos és legkisebb költségű gázellátásra”, azaz itt is érvényesül a legkisebb költség elve. A távhőszolgáltatás15 tartalmát tekintve közüzemi, jellegére nézve pedig kommunális szolgáltatás. A már létező távhőszolgáltatás működtetése minden olyan települési önkormányzat kötelező feladata, amelynek területén távhőszolgáltatásba kapcsolt lakóépületek vannak. A távhőszolgáltatás keretében a szolgáltató a hőtermelő létesítményből távhővezetéken keresztül folyamatos, biztonságos és meghatározott mértékű hőellátást biztosít a fogyasztónak. A távhő szolgáltatására – a gázszolgáltatóhoz hasonlóan – az a gazdálkodó szervezet jogosult, amely adott településen (településrészen) erre a hatóságtól (Magyar Energia Hivatal, önkormányzat jegyzője) engedélyt kapott. A távhőszolgáltatás fogyasztója az a természetes vagy jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdálkodó szervezet vagy ezek közössége, aki (amely) a távhőszolgáltatóval a távhőszolgáltatásra szerződést köt. Hasonlóan a gázszolgáltatásnál már tárgyaltakhoz, megkülönböztetünk lakossági és egyéb fogyasztókat. Jellegzetes, hogy a távhőszolgáltatás tekintetében lakossági fogyasztó lehet a távfűtéssel érintett épület tulajdonosa (bérlője, használója) mellett a tulajdonosok (bérlők, használók) közössége is, míg ún. egyéb fogyasztó csak a tulajdonos, vagy a tulajdonosok közössége lehet. A közösségi fogyasztó nevesítését az indokolja, hogy adott épületben, vagy épületrészben a fogyasztás közösségi, egyénileg nem mérhető. A fogyasztói minőség megkülönböztetésének a közüzemi szerződés és a díjfizetés szempontjából van jelentősége. 15
A távhőszolgáltatást azért tárgyaljuk itt, mert a szolgáltatás tartalma (energia biztosítása), illetve a szervezeti kerete (közüzem) hangsúlyosabb sajátossága a szolgáltatásnak, mint a kommunális (településüzemeltetési) jellege. Fontos azonban, hogy e szolgáltatás a kommunális szolgáltatások körébe tartozik.
56
A távhőszolgáltató a lakossági fogyasztóval általános, az egyéb fogyasztóval egyedi közüzemi szerződést köt a szolgáltatásra. A gázszolgáltatási közüzemi szerződésekhez képest sajátosság, hogy ebben az esetben az általános közüzemi szerződés határozatlan, míg az egyedi mindig határozott időre szól. A távhőszolgáltatási általános közüzemi szerződést – más közüzemi szerződésektől eltérően – a fogyasztó nem mondhatja fel korlátozás nélkül. Erre azért van szükség, mert a távhőszolgáltatás általában egy-egy épületen belül nem, vagy csak jelentős költséggel járó átalakításokkal, mások távfűtési érdekeinek korlátozásával stb. szakaszolható egy-egy épületrészre vagy lakásra. Nem zárhat ki, hogy a szomszéd lakások, helyiségek fűtése felhasználható a rendszerből „kiszállt” helyiségek közvetett fűtésére. A jog ezért csak akkor engedi meg a szerződés felmondását, ha a fogyasztó - más módon biztosítja a saját helyisége fűtést; - a kilépéssel másnak nem okoz kárt; - viseli az átalakítással kapcsolatos költségeket és - a szerződés felmondását a meglévő rendszer lehetővé teszi. Az egyedi közüzemi szerződést a fogyasztó - az általános szabályoktól eltérően - a szerződésben foglaltak szerint mondhatja fel. A távhőszolgáltatás keretében a szolgáltató és a fogyasztók jogaira, kötelezettségeire vonatkozó részletes szabályokat közüzemi szabályzat határozza meg.16 A jogok és kötelezettségek között kiemelkedően fontos elem, hogy a távhőért a fogyasztó díjat köteles fizetni. A szolgáltatás hatósági árát – általában - a települési önkormányzat állapítja meg17. Az árban érvényesíteni lehet a biztonságos szolgáltatáshoz szükséges tartalékkapacitások (tartalék tározók létesítése és fenntartása, „raktározott” gáz) és a környezetvédelmi költségeket is. A távhőszolgáltatásról szóló szabályok nem tartalmazzák, hogy a szolgáltató jogosult a költségeit és az elfogadható nyereséget érvényesíteni az árban. A hatósági árakról rendelkező törvény azonban általános, tehát minden hatósági árra kimondja, hogy az adott szolgáltatás legmagasabb árát úgy kell megállapítani, hogy a hatékonyan működő
16
A közüzemi szabályzat rendelkezéseit a téma iránt részletesebben érdeklődő az 1/1999.(I.1.) Korm. rendelet 2.sz mellékletéből ismerheti meg. 17 A közcélú villamos műben termelt hő és gőz árát a gazdasági miniszter állapítja meg.
57
vállalkozó (szolgáltató) ráfordításaira (indokolt költségek) és a működéshez szükséges nyereségre az ár fedezetet biztosítson.18 2.2.2.1.2. Közműves ivóvíz és csatornaszolgáltatás A közműves ivóvízellátás és a közműves szennyvízelvezetés (a továbbiakban: víziközmű szolgáltatás) azt jelenti, hogy a szolgáltató a víziközmű hálózatba bekötött ingatlan tulajdonosának, használójának ivóvizet szolgáltat, illetve az ingatlanon keletkezett szennyvizet összegyűjti és károkozás nélkül elvezeti, illetve megtisztítja. A víziközmű szolgáltatás biztosítása – az állam kizárólagos tulajdonába tartozó regionális víziközművek kivételével – a helyi önkormányzat feladata, illetve a helyi önkormányzat köteles a víziközműveket üzemeltetni. Az üzemeltetésre az önkormányzat saját gazdálkodó szervezetet, illetve intézményt hoz létre, vagy a víziközművek üzemeltetését koncesszióba adja. Ennek megfelelően a szolgáltató vagy önkormányzati (állami) többségi tulajdonban álló vállalkozás, illetve költségvetési szerv, vagy a pályázat alapján a szolgáltatásra kizárólagos jogot nyert koncessziós vállalkozás. A helyi víziközművek – általában – a helyi önkormányzat tulajdonában vannak, és az önkormányzat korlátozottan forgalomképes vagyonába tartoznak. Erre tekintettel a víziközművek nem adhatók el és nem adhatók az üzemeltető tulajdonába. A szolgáltatás fogyasztója minden olyan természetes és jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság, aki (amely) a víziközmű hálózatba bekötött ingatlan tulajdon-, vagy használati jogával rendelkezik. Az ingatlan tulajdonosa, használója általában nem kötelezhető a szolgáltatás igénybevételére, ha szükségleteit más, a jog által megengedett módon ki tudja elégíteni. Abban az esetben azonban, ha a saját ellátás (kút, házi szennyvíztároló) közegészségügyi, környezetvédelmi vagy vízgazdálkodási szabályt sért, a települési önkormányzat elrendelheti az ingatlannak a víziközmű hálózatba történő bekötését. A bekötés a tulajdonos (használó) veszélyére és költségére történik. Ezzel a tulajdonos (használó) akarata ellenére fogyasztójává 18
A hatósági árakra vonatkozó általános szabályokat az 1990. évi LXXXVII. törvény állapítja meg.
58
válik a víziközmű szolgáltatásnak és rá is vonatkoznak a rendes fogyasztókra vonatkozó szabályok. A víziközmű szolgáltatás körében hiányzik a közüzemi szabályzat és a közüzemi szerződés. Ez azonban csak „elnevezési hiányosság”. A szolgáltató ugyanis köteles a fogyasztóval szerződést kötni és a felek jogviszonyára (jogaikra és kötelességeikre, a szolgáltatási szerződés tartalmára) részletes jogi előírások vonatkoznak. Más oldalról: a víziközmű szolgáltatások körében is érvényesül az állam szabályozó típusú beavatkozása. Az elnevezés használata nélkül lényegében megalkotásra került a közüzemi szabályzat és a közüzemi szerződés.19 A fogyasztó a szerződést korlátozás nélkül felmondhatja, de ebben az esetben teljes egészében megszűnik a szolgáltató mindenféle szolgáltatási kötelezettsége. A szolgáltató – a kizárólag termelési célú szolgáltatás kivételével - a szolgáltatási szerződést nem mondhatja fel! A létfenntartáshoz szükséges ivóvizet akkor is szolgáltatni kell, ha a lakossági, vagy kommunális fogyasztó a szolgáltatási díjat nem fizeti meg. Természetesen a szolgáltató ebben az esetben jogosult a fogyasztást az ellátási minimumra korlátozni. A víziközmű szolgáltatásért díjat kell fizetnie a fogyasztónak. A díjfizetés módját, ellenőrzését, elszámolását a szolgáltatási szerződésben kell meghatározni. A díj megállapítására az állami tulajdonban lévő közművek esetén a miniszter, az önkormányzati tulajdonban álló közművek esetén a tulajdonos önkormányzat jogosult. 2.2.2.1.3. Közlekedési közszolgáltatások A közlekedési közszolgáltatások a tömegközlekedést és a vasúti közlekedést foglalják magukban.20
19
lásd: 1995. évi LVII. törvény 13. §, illetve a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről szóló 38/1995.(IV.5.) Korm. rendeletet. 20 A légi és a vízi közlekedés – ha megszervezik - része a közlekedési közszolgáltatásoknak, de az általános közszolgáltatás-szervezési elvektől lényegesen eltérő sajátosságaik következtében e tananyagban eltekintünk a bemutatásuktól. Az itt említett közszolgáltatások megszervezése ugyanis nem kötelezettsége az államnak, de ha akár az állam (önkormányzat), akár a magánpiac megszervezi e szolgáltatásokat, akkor azok működésére a közszolgáltatásokra jellemző szabályokat kell alkalmazni (szerződéskötési köte-
59
A közlekedési szolgáltatások keretében a szolgáltató arra vállal kötelezettséget, hogy a „fogyasztót”, az utast az utas igénye szerint menetrend alapján - a településen belül, települések között vagy országhatáron túlra szállítja a szolgáltatás árának megfizetése ellenében. A közlekedési szolgáltatások rendelkezésre állását az állam vagy az önkormányzat köteles biztosítani. A tömegközlekedés autóbusszal, vagy – helyi tömegközlekedés esetén trolibusszal, közutakon, menetrend, azaz előre meghatározott időszakonként végzett közforgalmú személyszállítás, amely lehet nemzetközi, távolsági és helyi. A közlekedési szolgáltatások nyújtására az állam (önkormányzatok) többségi tulajdonában álló vállalkozások és az e célra alapított intézmények vagy koncessziós társaságok jogosultak. A szolgáltató a járatra (járaton belüli szakaszra), illetve a helyi tömegközlekedés esetében a település egészére vagy annak egy részére kizárólagos szolgáltatási jogot szerez. A vasúti közlekedés ún. kötöttpályás közlekedési rendszerben, menetrend alapján történő személyszállítás, amely közszolgáltatásnak minősül. A vasúti közlekedési szolgáltatás alapvetően az állam, illetve a helyi önkormányzatok tulajdonában álló közforgalmú vasúton21 történik. Az országos közforgalmú vasút létesítése és üzemeltetése az állam, a helyi közforgalmú vasút létesítése és üzemeltetése pedig önkormányzati feladatat. Az üzemeltetésre vagy maga a tulajdonos (állam, önkormányzat) hoz létre gazdasági társaságot, vagy koncesszióba adja a tevékenységet. A közforgalmú vasút csak részvénytársasági formában működhet. A közlekedési szolgáltatásokat a miniszter, illetve a helyi önkormányzat által megállapított díj megfizetése ellenében bárki igénybe veheti. A szolgáltatás igénybevételére formális szerződést nem kell kötni. A szerződés a szolgáltatás igénybevételével (felszállok a vonatra) jön létre. A közlekedési szolgáltatás sajátossága, hogy a szolgáltatásra a szolgáltató lezettség, esetenként hatósági ár, az állam által szabályozott működési feltételek, állami engedély a tevékenység gyakorlására, vagy koncesszió előírása). 21 Közforgalmú vasút lehet országos és helyi. A helyi közforgalmú vasút fajtái: villamos, metró, magasvasút, kéregvasút, HÉV, fogaskerekű, sikló, sífelvonó, függőpálya.
60
és a fogyasztó között nem jön létre tartós jogi kapcsolat, ezért közüzemi szabályzatra, illetve közüzemi szerződés előírására nincs szükség. A közlekedési szolgáltatási díjakat az országos, illetve helyközi közlekedésre a miniszter, a helyi tömegközlekedés és helyi vasúti szolgáltatásra pedig a helyi önkormányzat állapítja meg. 2.2.2.1.4. Hírközlés A hírközlési szolgáltatásokat a magyar jog – az EU követelményeivel összhangban – ún. közérdekű szolgáltatásnak minősíti. A hírközlés általános fogalom, amely magába foglalja a postai, távközlési és informatikai szolgáltatásokat, beleértve a mobil telefóniát, adatátvitelt, a rádió és televízió műsorszórást, műsorelosztást és műsorszétosztást, valamint a postai levél, pénzforgalmi és csomagszolgáltatásokat. A hírközlést az állam – a korábbi állami monopóliumok folyamatos felszámolásával – napjainkra lényegében liberalizálta. A hírközlési piac liberalizációjának célja, hogy a szolgáltatók szabadon léphessenek piacra. A piacra lépést a jog csak a legszükségesebb feltételekhez köti. A legfontosabb állami előírások tárgyai a következők: - a fogyasztók érdekének védelme; - a versenyszabályok érvényesülése; - a szolgáltatók számának korlátozhatatlansága. A liberalizált hírközlési piacon – általában - bejelentés alapján bárki nyújthat hírközlési szolgáltatást. A rádió- és televízió-műsor szórására azonban speciális szabályok vonatkoznak. A rádió- és televízió-műsor szórását a jelenleg hatályos szabályozás szerint egy, az állam által erre a célra alapított társaság látja el. A hírközlési tevékenység liberalizálása azonban nem jelenti a tiszta szabad verseny ráépülését a hírközlési piacra. Az EU-ban alkalmazott megoldásokkal összhangban, a magyar szabályozás is érvényesíti azt a követelményt, hogy az alapvető hírközlési szolgáltatások mindenki számára rendelkezésre álljanak. Ennek biztosítására szolgálnak az ún. egyetemes szolgáltatások. A hírközlés körében ilyenné minősítette az állam a postai és a távközlési szolgáltatások egy részét. Ez azt jelenti, hogy a jogszabályban meghatározott postai, illetve távközlési szolgáltatásokat (alapszolgáltatásokat) az ország egész területén, vagy annak meghatározott részén, megfizethető ár ellenében mindenki számára elérhetővé kell tenni. Az egyetemes távközlési szolgáltatást 61
végezhetik koncessziós szerződésük alapján a koncessziós társaságok mindaddig, amíg az hatályban van, illetőleg egyetemes szolgáltatási szerződés alapján a részvénytársasági formában működő távközlési szolgáltatók. Egyetemes postai szolgáltatást kijelölés alapján végezhet a szolgáltató. A hírközlési törvény a Magyar Posta Rt-t jelöli ki egyetemes szolgáltatónak. Az egyetemes szolgáltató kiválasztása pályáztatással történik. A miniszter a szolgáltatás díjaira és minőségére tekintettel dönt a jogosultság megadásáról, és meghatározott tartalmú egyetemes szolgáltatási szerződést köt a jogosulttal. A távközlési szerződés a fogyasztó és a szolgáltató között az előfizetői szerződéssel, a postai szolgáltatási szerződés pedig a szolgáltatás igénybevételével jön létre. A szolgáltatókat szerződéskötési kötelezettség terheli. A szolgáltatási jogviszonyra alapvetően a polgári jog szabályait kell alkalmazni a hírközlési törvényben megállapított eltérésekkel (pl. az azonos helyzetben lévő előfizetők számára kötelező azonos feltételekkel nyújtani a szolgáltatást, az egyetemes szolgáltató köteles a bejelentett igényekre előfizetői szerződést kötni). A szolgáltatási díjak megállapítása eltérően alakul attól függően, hogy egyetemes vagy szabadpiaci szolgáltatásokról van szó. Az egyetemes szolgáltatások díja hatósági ár, amelyet a miniszter állapít meg. Az egyéb szolgáltatások árait szabadon állapíthatják meg a felek. 2.2.2.2. A kommunális szolgáltatások 2.2.2.2.1. Köztemetők fenntartása A köztemetők fenntartása és üzemeltetésének megszervezése a helyi önkormányzatok kötelező feladata. A köztemető fenntartásának és üzemeltetésének az a célja, hogy a tisztességes és méltó temetés minden ember számára biztosítható legyen. A temetők fenntartásától és üzemeletetésétől meg kell különböztetni a temetkezési szolgáltatásokat. A temető fenntartása azt jelenti, hogy a fenntartó feladata: a temető rendeltetésszerű használatához szükséges építmények, közművek, egyéb infrastrukturális létesítmények és zöldfelületek karbantartása, felújítása és gondozása. A temető 62
üzemeltetése során az üzemeltető kialakítja a temető rendjét, biztosítja az eltemetés feltételeit, biztosítja a temetői infrastruktúra karbantartását és működtetését, vezeti a temetői nyilvántartásokat, gondoskodik a temető tisztán tartásáról, stb. A temető fenntartását és üzemeltetését együtt kegyeleti közszolgáltatásnak nevezzük. A temetők fenntartása, üzemeltetése és a temetkezési szolgáltatások egyaránt közérdekű szolgáltatások. A fenntartás és üzemeltetés megszervezéséért az önkormányzat közvetlen felelősséggel tartozik és éppen ezért e feladat ellátása kötelező valamennyi települési önkormányzat számára. A köztemető fenntartását és üzemeltetését azonban az önkormányzat „kiszerződheti”, azaz a feladat ellátásával - a jogszabályokban meghatározott feltételekkel - gazdálkodó szervet bízhat meg. A kiszerződés kötött jogi keretek között történhet meg. Az önkormányzat a temetők fenntartását és üzemeltetését „kegyeleti közszolgáltatási szerződés”22 keretében adhatja át más gazdálkodó szervezetnek. A közszolgáltatási szerződés keretében – mint arról később részletesebben lesz szó – az önkormányzat a kötelezően ellátandó feladatának a végrehajtását ruházza át másra. Ez azt jelenti, hogy a temető fenntartásának és üzemeltetésének felelőse továbbra is az önkormányzat marad és a köztemető fenntartási feladatainak elmaradása esetén nem hivatkozhat arra, hogy mossa kezeit, hisz ő a feladatot átadta a vállalkozónak. Ilyenkor – a közszolgáltatás nyújtásával megbízott helyett – az önkormányzatnak kötelező elvégezni a fenntartási és üzemeltetési feladatokat. A közszolgáltatási szerződés kötelező tartalmi elemeit – éppen a szolgáltatás biztonságának megteremtése érdekében – jogszabály határozza meg. Ezzel szemben a temetkezési szolgáltatások (temetésfelvétel, halottszállítás, hamvasztás, ravatalozás, búcsúztatás, sírba helyezés, urnaelhelyezés stb.) elsősorban piaci szolgáltatások, amelyeket döntően magánvállalkozások látnak el a kereskedelmi vállalkozásokra vonatkozó általános szabályok szerint. Abban az esetben 22
A közszolgáltatási szerződés keretében a szolgáltatás megszervezéséért felelős közhatalom, az önkormányzat valamely gazdálkodó szervezetre bízza a közfeladata ellátását. Ennek megfelelően a szerződés az önkormányzat és a szolgáltató közötti kapcsolatokat szabályozza. Ettől meg kell különböztetni a közüzemi szolgáltatások során tárgyalt közüzemi szerződéseket. Az utóbbiak a szolgáltató szervezet és a szolgáltatást igénybevevők (a fogyasztók) közötti kapcsolatot szabályozzák a központi jogszabályok által meghatározott keretek között.
63
azonban, ha a piaci szereplők nem vállalják adott településeken a temetkezési szolgáltatások ellátását, az önkormányzat köteles a mindenkit megillető végtisztességhez kapcsolódó szolgáltatásokat biztosítani vagy saját vállalkozás megszervezésével, vagy a szolgáltatásokat elvégző munkavállalók (sírásó, halottszállító stb.) alkalmazásával. A kegyeleti közszolgáltatások (fenntartás, üzemeltetés) tekintetében a szolgáltató az önkormányzat, illetve a kegyeleti közszolgáltatási szerződésben erre felhatalmazott gazdálkodó szervezet. A temetkezési szolgáltatás szolgáltatója az lehet, aki a jogszabályokban meghatározott műszaki, közegészségügyi, kegyeleti és személyi feltételeknek megfelel. A kegyeleti közszolgáltatásokat – ha más temetőfenntartó nincs - az önkormányzat köteles mindenki számára biztosítani. A temetkezési közszolgáltatások nyújtására pedig a temetkezési szolgáltatót folyamatos rendelkezésre állási kötelezettség terheli, azaz – a szolgáltatási díj megfizetése esetén – a temetkezési szolgáltató köteles szerződést kötni a megrendelővel a temetési szolgáltatás nyújtására.. A temetéssel kapcsolatos kegyeleti közszolgáltatási díjakat (sírhely, urnahely díja, ravatalozás, hűtés stb.) a települési önkormányzat rendeletben állapítja meg. A temetési szolgáltatások díjában a felek szabadon állapodnak meg, azaz a temetési szolgáltatások körében piaci ár érvényesíthető. 2.2.2.2.2. A települési hulladék gyűjtése, szállítása és kezelése A települési hulladék gyűjtése, szállítása, kezelése része a hulladékgazdálkodás rendszerének. A hulladékgazdálkodás kiemelkedően fontos környezetvédelmi, közegészségügyi és településüzemeltetési feladat. E tevékenység célja annak elősegítése, hogy - a társadalom a természeti erőforrásokkal takarékosan gazdálkodjon; - a környezet hulladék-terhelése csökkenjen; - erősödjön a hulladék keletkezésének megelőzése; - növekedjen a hulladék újrahasznosítása; - legyen megvalósítható a nem hasznosítható hulladékok környezetkímélő ártalmatlanítása és 64
- mindezek segítsék elő az emberi egészség védelmét, a természeti és az épített környezet megóvását, a fenntartható fejlődést (azaz a környezetünk megőrzését unokáink számára is) és a környezettudatos magatartás kialakulását. Ezek a szempontok – a fenti sorrendben – egyúttal az EU prioritásait is megjelenítik a hulladékgazdálkodás körében. A települési hulladékkezelés megszervezése a fenti célok megvalósulását szolgálja. A települési hulladék gyűjtése, szállítása, kezelése (hulladékkezelés) olyan közszolgáltatás, amelynek megszervezése és fenntartása a települési önkormányzat kötelező feladata. Más oldalról pedig a hulladékkezelési közszolgáltatást a településen ingatlantulajdonnal vagy ingatlanhasználattal rendelkezők kötelesek igénybe venni (kötelezően igénybeveendő közszolgáltatás)23. A hulladékkezelési közszolgáltatás azt jelenti, hogy a szolgáltató a településen (annak egy részén) keletkezett települési szilárd hulladékot és az ideiglenesen tárolt települési folyékony hulladékot a hulladék birtokosától díj ellenében összegyűjti és elhelyezés céljából elszállítja. A szolgáltatás magában foglalja a települési hulladék ártalmatlanítását szolgáló létesítmény létrehozását és üzemeltetését is. A környezetvédelem követelményeinek fokozottabb érvényesülését szolgálja, hogy az önkormányzat előírhatja a települési szilárd hulladék szelektív gyűjtését. Az önkormányzat a hulladékkezelési közszolgáltatást vagy maga köteles megszervezni, vagy csatlakozhat a más által működtetett közszolgáltatáshoz. A szomszédos, vagy közeli települési önkormányzatok közösen üzemeltethetnek hulladékkezelő létesítményeket, illetve közös gazdálkodó szervezetet hozhatnak létre e közszolgáltatás nyújtására. A hulladékkezelési szolgáltatási jogviszonyban szolgáltató a hulladékkezelő. Hulladékkezelő lehet mindenki, aki a környezetvédelmi hatóságtól e tevékenység folytatására engedélyt kapott, biztosítani tudja a 23
A hulladékkezelés mellett a kéményseprő-ipari közszolgáltatás tartozik az ún. kötelezően igénybeveendő közszolgáltatások körébe.
65
szolgáltatás jogszabályokban meghatározott személyi és tárgyi feltételeit, illetve ezek révén valószínűsíthető, hogy a szolgáltatást tartósan, rendszeresen és a környezetvédelmi előírásoknak megfelelően képes ellátni. A szolgáltató lehet az e célra létrehozott – és a jogszabályi feltételeknek megfelelő, a környezetvédelmi hatóság hulladékgazdálkodásra jogosító engedélyével és megfelelő anyagi biztosítékokkal rendelkező - önkormányzati vállalkozás (intézmény), vagy nyilvános pályázat alapján az önkormányzat által kiválasztott (az előzőekben vázolt feltételeknek megfelelő) szervezet, amellyel az önkormányzat a szolgáltatás ellátására hulladékkezelési közszolgáltatási szerződést24 köt. A hulladékkezelési közszolgáltatás fogyasztója – általános szabály szerint - a településen ingatlantulajdonnal rendelkező valamennyi természetes és jogi személy, vagy jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság. Lehetőség van azonban arra, hogy a gazdálkodó szervezet maga szervezze meg a jogszabályi előírásoknak megfelelő hulladékkezelést és ebben az esetben mentesül a hulladékkezelési közszolgáltatás kötelező igénybevétele alól. További lehetőség, hogy az ingatlantulajdonos – a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon és feltételekkel – maga szállítsa a hulladéktároló helyre a nála keletkezett települési hulladékot. Ebben az esetben természetesen mentesül a szállítási közszolgáltatás igénybevétele alól, de a hulladéklerakó szolgáltatását köteles igénybe venni. A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételére a szolgáltató és a fogyasztó szerződést köt, amelynek tartalmát a központi jogszabályok és a helyi önkormányzat rendelete határozzák meg. Ez a szerződés azonban nem közüzemi szerződés annak ellenére, hogy az önkormányzat rendeletben meghatározhatja a szerződés létrejöttének módját, illetve a szolgáltatás igénybevételének feltételeit. A hulladékkezelési közszolgáltatásért a fogyasztó díjat köteles fizetni. A díj megállapítására a helyi önkormányzat jogosult úgy, hogy megállapítja 24
A hulladékgazdálkodási közszolgáltatási szerződés jogi jellege megegyezik a kegyeleti közszolgáltatási szerződésnél már kifejtettekkel. Az eltérések a szolgáltatás tárgyából adódnak. A témát mélyebben áttekinteni szándékozó számára a 2000. évi XLIII. tv. 27-29. §-ai, valamint a 241/2000. (XII.23.) Korm. rendelet szabályai adnak további információkat. A tananyagnak nem célja a szolgáltatással kapcsolatos jogi részletek tárgyalása, de fontos felhívni a figyelmet arra, hogy – álláspontunk szerint - a hulladékkezelési közszolgáltatási szerződést az önkormányzat tulajdonában álló szolgáltatóval is kötelező megkötni.
66
az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, a díjfizetés rendjét, a díjfizetési kedvezményeket vagy a szolgáltatás ingyenességét. A díjmegállapítás során az önkormányzat a következő szempontokat köteles figyelembe venni: - a közszolgáltatás jellege (milyen eszközökkel – szemétgyűjtő edényekkel, egyedi tárolókkal, stb. – történik a szemét gyűjtése és szállítása); - a kezelt hulladék mennyisége és minősége; - a szolgáltató hatékony működéséhez szükséges és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségei. A hulladékkezelési közszolgáltatás kötelezően igénybeveendő közszolgáltatás. Ebből az következik, hogy a fogyasztó a szerződést nem mondhatja fel a szolgáltató pedig nem szüntetheti meg saját elhatározásából a szolgáltatás nyújtását. Ilyen esetben a fogyasztó látszólag jó helyzetben van: a szolgáltatási kötelezettség akkor is fennáll a szolgáltató részéről, ha a fogyasztó nem fizeti meg a szolgáltatási díjat. Ezt az ellentmondást azonban feloldja, hogy a szolgáltatás díja adók módjára behajtható a fogyasztótól. A magyar közszolgáltatási rendszerben – egyelőre – kivételes megoldás érvényesül a hulladékkezelési közszolgáltatások díjfizetésével kapcsolatban. A díj azt a célt szolgálja, hogy a szolgáltató forrásokkal rendelkezzen a szolgáltatási feladatai ellátásához, a szükséges fejlesztések végrehajtásához, az eszközök karbantartásához, a befektetett eszközei utáni tisztes profithoz stb. A biztonságos szolgáltatásra nyilvánvalóan csak akkor képes, ha a szolgáltatási díjakat a fogyasztók megfizetik. A biztonságos díjfizetést egyrészt a már említett adók módjára történő behajtási lehetőség biztosítja. A szolgáltató tehát akkor is köteles a települési hulladékot elszállítani, ha a fogyasztó nem fizeti meg időben a szolgáltatási díjat, de a szolgáltató ekkor kérheti a helyi önkormányzat jegyzőjétől a díj behajtását. A jegyző a megkeresés alapján megteszi a szükséges intézkedéseket (felhív a fizetésre, letiltja az adós fizetését, foglaltat és árvereztet, stb.) és a behajtott díjat átutalja a szolgáltatónak. Előfordulhat azonban, hogy a behajtás meghiúsul, mert a fogyasztó szociális helyzete kizárja a végrehajtást, vagy más okból (nincs letiltható jövedelme, vagyona) nem lehet behajtani a hátralékot. Ebben az esetben – a szolgáltatás biztonságos működtetéséhez fűződő, feltétlenül 67
érvényesítendő közérdekre tekintettel – az önkormányzat fizeti meg a szolgáltatás díját a szolgáltatónak. Az önkormányzat e kiadását az állami költségvetés megtéríti, azaz a biztonságos és folyamatos hulladékkezelési közszolgáltatás költségeit végső soron az állam viseli.25 A vázolt megoldás mintaértékű lehet a magyar közszolgáltatás-szervezési gyakorlatban. Az anyagi közszolgáltatásokhoz való jog alapjogként történő – az EU gyakorlatához közelítő -elismerésének útján fontos állomás, hogy vannak már olyan alapvető anyagi közszolgáltatások Magyarországon, amelyek fogyasztásából a fogyasztók semmilyen körülmények között nem zárhatók ki. (A hulladékkezelés mellett ilyen a már tárgyalt ivóvíz-szolgáltatás is.) 2.2.2.2.3. Kéményseprőipari szolgáltatások A kéményseprőipari közszolgáltatás megszervezése kötelező helyi önkormányzati feladat. A kéményseprőipari tevékenység ellátása a megyei, megyei jogú városi és a fővárosi közgyűlés kötelező feladata. A közszolgáltatás a fogyasztók részéről kötelezően igénybeveendő közszolgáltatás. A szolgáltatás azt jelenti, hogy a szolgáltató a lakásban, helyiségben lévő tüzelőberendezések égéstermékeinek elvezetésére szolgáló kémény és tartozékának időszakos ellenőrzését, tisztítását, műszaki felülvizsgálatát végzi külön megrendelés nélkül, a jogszabályban meghatározott időszakonként. A szolgáltatás végzésére az ellátási kötelezettséggel terhelt önkormányzat által e célra alapított szervezet, vagy az önkormányzat által nyilvános pályázaton kiválasztott intézmény, illetve szakvállalkozás jogosult. A szolgáltatásra csak az a szervezet jogosult, amely érvényes cégbejegyzéssel vagy vállalkozói igazolvánnyal rendelkezik és legalább egy fő kéményseprőmestert foglalkoztat teljes munkaidőben. A szolgáltatási jogviszony azzal jön létre, hogy a szolgáltató a jogszabályban meghatározott közszolgáltatást a fogyasztónál elvégzi. A fogyasztó a szolgáltatást köteles igénybe venni, ha a tulajdonában, használatában álló ingatlanon működő kémény található. A szolgáltatásért a fogyasztó a szolgáltatás megszervezéséért
25
Emlékeztetőül jegyezzük meg, hogy a villamos energia szolgáltatása esetében már találkoztunk hasonló, egyrészt a szociálisan rászorulók védelmét, másrészt a szolgáltató biztonságos működését egyaránt szolgáló megoldással az ún. szociális díj megállapításának lehetőségével.
68
felelős önkormányzat által megállapított – a jogszabályokban meghatározott módon kialakított - díjat köteles fizetni. A kéményseprőipari közszolgáltatás sajátossága, hogy a fogyasztó e szolgáltatásokat köteles igénybe enni és érte a szolgáltatási díjat megfizetni. A fogyasztó és a szolgáltató között nem jön létre tartós, szerződésen alapuló jogviszony mint a más közüzemi szolgáltatások esetén. Itt a jogszabályok mondják meg, hogy a szolgáltató mikor köteles a szolgáltatást nyújtani, és a fogyasztó azt köteles igénybe venni. 2.2.2.2.4. A közterületek tisztántartása A közterületek tisztántartása a hulladékkezeléssel rokon közszolgáltatás, amely a települési önkormányzat kötelező közszolgáltatási feladata. Ennek a közszolgáltatásnak az a sajátossága, hogy nincs egyéniesíthető fogyasztója. Ennek megfelelően a szolgáltatás igénybevételére nem jön létre szerződéses kapcsolat a szolgáltató és a fogyasztók között. E közszolgáltatást az önkormányzat ingyenesen köteles biztosítani a településen élők (működők) számára. Az önkormányzat a feladat ellátásáról vagy saját szervezettel, vagy szerződésbe adással, idegen vállalkozások útján gondoskodik. Általános gyakorlat, hogy a „köztisztasági” feladatokat az önkormányzat a hulladékkezelési közszolgáltatással együtt szervezi meg. 2.2.2.2.5. A zöldterületek, parkok fenntartása és kezelése A zöldterületek, parkok fenntartása és kezelése a települési önkormányzatok szabadon felvállalható feladata26. A közszolgáltatás ugyanolyan sajátosságokkal rendelkezik, mint a közterületek tisztántartása. 2.2.2.2.6. Az anyagi közszolgáltatások rendszere (Összefoglalás) A kifejtettek alapján tekintsük át, hogy miben határozhatóak meg az anyagi közszolgáltatások főbb ismérvei: 26
A többször módosított 2/1976. (I.16.) ÉVM rendelet 2.§ (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a zöldterületek fenntartásáról a települési önkormányzat gondoskodik az 1990. évi LXV. t. 8.§ (1) bekezdése alapján. Az Ötv. e szakasza a települési önkormányzatok szabadon felvállalható feladatait sorolja fel.
69
- az anyagi közszolgáltatások rendelkezésre állásáért végső fokon az állam vagy a helyi önkormányzat felel; - a közszolgáltatás általános szabályként állami (önkormányzati) engedély, koncesszió vagy közszolgáltatási szerződés alapján végezhető; - e közszolgáltatások körében is terjedőben van a ki nem zárhatóság feltétlensége; - a közszolgáltatás hozzáférhetősége érdekében a szolgáltatót folyamatos és biztonságos szolgáltatási kötelezettség terheli (egyetemes hozzáférés, megfelelő mennyiség és minőség, megfizethetőség biztosítása); - a szolgáltatót a szolgáltatás nyújtására szerződéskötési kötelezettség terheli; - a szolgáltatás díja jellemzően hatósági ár; - a szolgáltatás jogi kerete jellemzően a közüzemi szerződés, amelynek tartalmát a jogszabályi formában megjelenő közüzemi szabályzat határozza meg, illetve az állam (önkormányzat) által meghatározott tartalmú szolgáltatási szerződés; - az állam (önkormányzat) közvetetten: szabályozással, támogatásokkal, preferenciák biztosításával és a szolgáltatási díjak alakításával, illetve közvetlenül - a közszolgáltatási javak tulajdonosaként - is beavatkozik a közszolgáltatási piac működésébe; - az állami beavatkozás a versenyt csak a szükséges mértékben korlátozhatja; - egyes közszolgáltatások igénybevétele jogszabály rendelkezése alapján kötelező a fogyasztók számára; - a szociális lakásfenntartási közfeladat mennyisége jelentősen lecsökkent.
70
1.sz. táblázat: Az anyagi közszolgáltatások rendszere
KÖZÜZEMI SZOLGÁLTATÁSOK TARTÓS KAPCSOLATBAN NYÚJTOTT KÖZSZOLGÁLTATÁSO K
a) energiaellátás (villamos, gáz és távhő)
b) víz- és csatornaszolgáltatás c) hírközlés (távközlés, műsorszórás és elosztás, a mobil telefonszolgáltatások, informatikai szolgáltatások)
KOMMUNÁLIS SZOLGÁLTATÁSOK
EGYSZERI, DE ISMÉTELHETŐ KÖZSZOLGÁLTATÁS OK
KÖTELEZŐ IGÉNYBEVÉTELŰ KÖZSZOLGÁLTATÁS OK
a) tömegközlekedés a) hulladékkezelés (autóbusz, trolibusz) (település szilárd- és folyékony hulladék gyűjtése, szállítása, kezelése, ártalmatlanítása, tárolása) b) vasúti b) személyszállítás kéményseprőipari szolgáltatás c) postai szolgáltatások
71
EGYÉB KOMMUNÁLIS KÖZSZOLGÁLTA TÁSOK
a) köztemetők fenntartása és üzemeltetése
b) közterületek tisztántartása c) zöldfelületek és közparkok fenntartása, kezelése
3. Közigazgatási funkciók a közszolgáltatások rendszerében A különböző közszolgáltatás-szervezési területeken a közigazgatás funkciói viszonylag egységesen tipizálhatók. A hagyományos államigazgatási szemlélet elsősorban jogi mozzanatokat igyekezett elkülöníteni, amilyen a jogalkotás (rendeletalkotás, normatív határozatok hozatala), hatósági jogalkalmazás, külső igazgatás, szervezetirányítás stb. Itt elsősorban a közigazgatás közfeladatok ellátását szervező, menedzselő pozícióját, annak feladatkiosztását, kereteit, eszközrendszerét igyekszünk röviden összefoglalni. Ez a karakter a modern igazgatásra jellemzőbb, mint a tevékenységi formák jogi szempontú tipizálása. Hiszen az állam közvetlen feladatmegoldói és a társadalomtól átvállaló pozíciói Nyugaton és Keleten egyaránt visszaszorulnak. Egyik esetben a jóléti állam helyébe léptek az inkább csak szabályozó közhatalmi funkciók a konzervatív korszakváltás nyomán, másik oldalon a szocialista államot a piacgazdaság intézményrendszere váltotta a közszférában is. Ezek a változások maradandónak látszanak, az egymást váltó politikai kurzusok mellett egyaránt. Jellemző például, hogy a konzervatív korszak lezárulása után is a nyugat-európai baloldali kormányok sem számolták föl a konzervatív irányultságú közpolitikai környezet addigra lényegében megegyezéses eredményeit. Mindez annak köszönhető, hogy ebben a tekintetben átpolitizálásról kevésbé beszélhetünk. A közpolitika területei és eszközrendszere pragmatikusan, azaz kormányzati feladatok témakörei szerint kerültek előtérbe, mint például: oktatáspolitika, önkormányzat-politika, egészségügyi politika. A megközelítés éppen ilyen módja mögött pedig nem átpolitizálás, hanem ellenkezőleg, gyakorlatias célkitűzések, célmegvalósítási utak, eszközrendszerek keresése áll a politikusok, hivatalnok-szakemberek és elemzők érdeklődésének középpontjában. A közfeladatok ellátása körében azért a reális célkitűzések tényleges érvényesítéséhez vezető hatásgyakorlási módok és elérési utak meghatározása válik hangsúlyos kérdéssé. Ennek érdekében próbáljuk mi is számba venni a magyar közigazgatás jelenlegi működésében a közfeladatok ellátásában való állami szerepvállalás fontosabb megjelenési formáit és eszközeit. A nálunk használatos, témába vágó kérdések közül mindenekelőtt az alábbiakat tesszük föl. 72
- A közszolgáltatások nyújtása milyen szervezeti formák keretei között zajlik. és hogyan érvényesül a folytatott tevékenységek tekintetében az állam közvetett, szabályozói befolyásolás? - Közös szolgáltatásszervezési szabályozási formák, mint intézményesült megoldások, mennyiben határolhatók el, és mi jellemzi őket? A gazdasági szabályozás eszközrendszerével a továbbiakban külön fejezetben foglalkozunk. Ugyancsak egységes rendszerben foglaljuk össze az uniós harmonizáció hatásait, melyek egyes tartalmi összetevőire ugyan ezen a helyen is már kitérünk, de egységes keretben is tárgyaljuk majd, mint aktuálisan kiemelt témakört. Kiindulásképpen a közszolgáltatások szervezeti formáiról áttekintő táblázatokat közlünk, amelyek tartalmi részletezésére a következő fejezetben kerül sor.
73
2.sz. táblázat: A műszaki infrastrukturális szolgáltatások szervezeti formái Közszolgáltatás típusa Az alkalmazható szervezeti forma 1) Hírközlés 2) Országos és regionális műsorelosztás, műsorszórás 3) Kábeles műsorelosztás 4) Tömegközlekedés
• • •
bármilyen gazdálkodó koncessziós társaság, vagy e célra alapított gazdálkodószervezet
•
jogi személyiséggel rendelkező gazdasági társaság állami, önkormányzati többségi tulajdonú gazdálkodó szervezet állami, önkormányzati intézmény vagy koncessziós társaság részvénytársaság önkormányzati gazdálkodó szervezet vagy koncessziós társaság állami, önkormányzati többségi tulajdonú gazdálkodó szervezet állami, önkormányzati intézmény agy koncessziós társaság bárki, aki a szolgáltatási feltételeknek megfelel és a tevékenységre engedélyt kapott az önálló jogi személységgel rendelkező gazdálkodó szervezet, ha a tevékenységre engedélyt kapott bárki, aki a szolgáltatásra engedélyt kapott
•
• • 5) Országos vasút • 7) Helyi vasút • • 8) Víziközmű • üzemeltetése • • 9) Távhőszolgáltatás • 10) Gázszolgáltatás
•
11) Villamos energia • szolgáltatása 12) Köztemető • fenntartása • •
állami
önkormányzati gazdálkodó szervezet intézmény vagy bármely gazdálkodó szervezet közszolgáltatási szerződés alapján 13) Hulladékkezelési • engedéllyel rendelkező természetes és jogi közszolgáltatás személy, vagy jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság, intézmény,
ha a tevékenységre engedélyt kapott közszolgáltatási szerződés keretében 14) Kéményseprőipari • bármely vállalkozó, ha szakképzett szolgáltatás alkalmazottja van 3. sz. táblázat: A humán szolgáltatások szervezeti formái A közszolgáltatás Az alkalmazható szervezeti forma típusa 1) Közoktatás • óvoda • általános iskola • szakiskola (szakmunkásképző és szakiskola) • középiskola (gimnázium és szakközépiskola) • alapfokú művészetoktatási intézmény • gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai intézmény • diákotthon és kollégium 2) Kulturális • múzeumok, közgyűjtemények szolgáltatások • könyvtárak • levéltárak • közművelődési intézmények (művelődési otthon, -ház, -központ, szabadidő központ, közösségi ház, ifjúsági ház, faluház, általános művelődési központ vagy más a közösségi művelődést szolgáló szervezet) 3) Szociális ellátás • ápoló otthonok • rehabilitációs intézmények • nappali ellátást nyújtó intézmények • átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények • lakóotthonok • integrált szervezet 4) Egészségügyi • házi orvosi szolgálat szolgáltatás • rendelőintézet • kórház • egészségügyi vállalkozás
75
3.1. A közszolgáltatások szervezetei27 A közszolgáltatások megszervezése során az állam, illetve a helyi önkormányzatok két módon járhatnak el. Egyrészt vagy saját szervezetet hoznak létre a feladat végrehajtására, vagy más szervezetet bíznak meg – a jog által meghatározott szabályok szerint - a közszolgáltatás nyújtásával. A szolgáltató szervezet tulajdoni helyzetétől függetlenül megállapítható, hogy az anyagi közszolgáltatások tipikus szervezeti formája a gazdasági társaság, vagy annak egy sajátos változata, a közhasznú társaság. A humán közszolgáltatások bevett szervezeti kerete az intézmény. Egyes esetekben a jogalkotó kötelezővé teszi valamelyik szervezeti forma alkalmazását. 3.1.1. Közüzemi társasági és vállalkozási működési formák Az anyagi közszolgáltatások munkaszervezete – elvileg – miden olyan gazdálkodó szervezet és egyéni vállalkozás lehet, amelyet a polgári jog gazdasági tevékenység jogalanyaként elismer. Az egyes közszolgáltatásokról szóló jogszabályok azonban a közszolgáltatás ellátását meghatározott szervezeti formához köthetik (pl. vasút csak részvénytársasági formában működhet, a helyi önkormányzat tulajdonában álló vállalkozás csak korlátolt felelősségű társaság vagy részvénytársaság lehet). 3.1.1.1. A közüzem általános jellemzői Az anyagi közszolgáltatásokat végző szervezeteket szokás közüzemeknek nevezni. A magyar jogrendszerben bizonytalan a 27
A közszolgáltatások szervezetei közé szokás sorolni a közalapítványokat is. Álláspontunk szerint azonban a közalapítvány nem a közszolgáltatások szervezete, hanem a közszolgáltatás megszervezéséért felelős alakulat. A közalapítvány az alapító okiratában fogalt közfeladatok megszervezésének és finanszírozásának a feladatát veszi át az államtól, illetve a helyi önkormányzattól. A közalapítvány maga nem más, mint meghatározott közfeladat ellátására rendelt vagyontömeg, amelynek felhasználásáról a kuratórium (kezelő szerv) dönt. Maga a kezelő szervezet nem lehet az alapítvány célját megvalósító munkaszervezet, ezért a közszolgáltatás ellátására az alapítvány vagy gazdasági társaságot, vagy intézményt hoz létre, vagy a közszolgáltatást megvásárolja már működő, az adott szolgáltatás nyújtására jogosult szervezettől. A közalapítványokkal ezért a közszolgáltatások szervezésének közös intézményes megoldásai c. fejezetrészben foglalkozunk.
közüzem fogalmának használata. A fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény szerint közüzemi szolgáltatás a villamos energia, a gáz, a hő, a víz, a szennyvíz, a hulladékkezelési, a köztisztasági és a közcélú távbeszélő szolgáltatás. Az állami vállalatokról szóló 1977. évi VI. törvény és annak végrehajtási rendelete még hatályban lévő rendelkezései azonban ettől lényegesen szélesebb körben határozzák meg a közüzem fogalmát. E rendelkezések alapján a vállalat közüzemi jellegét az határozza meg, hogy milyen közszolgáltatási feladatot lát el. Ennek megfelelően az alábbi tevékenységeket ellátó vállalatok minősülnek közüzemeknek: - a hírközlési alapellátást; - a menetrend alapján végzett helyközi, távolsági, vasúti és közúti személyszállítást; - szabadságvesztésre ítéltek vállalati foglalkoztatását; - az energiaszolgáltatást (villany-, gázszolgáltatást); - a vízellátást, a csatornázást, a fürdőszolgáltatást; - a helyi személyszállítást szolgáló tömegközlekedést; - a köztisztasági szolgáltatást; - a településtisztasági szolgáltatást; - a parkosítást és a városi kertészetet; - a kéményseprést és a tüzeléstechnikai szolgáltatást; - az állami bérlakások és egyéb ingatlanok kezelését és fenntartását; - az egyéb város- és községgazdálkodási szolgáltatást; - a távfűtést és a melegvíz-szolgáltatást; - az egészségügyi szolgáltatást; - a kulturális feladatot; továbbá - a temetkezést ellátó vállalatok. A vállalati jog alapján a közüzem feladata, hogy a közszükségletet kielégítő alapvető szolgáltatásokat folyamatosan biztosítsa. A fentiek alapján azonban csak a vállalati formában működő és a kormány által meghatározott tevékenységeket ellátó gazdálkodó szervezetek a közüzemek, holott éppen e gazdálkodási forma mára lényegében megszűnt. Más – köznapi – megközelítések szerint a közüzem nem más, mint a közszolgáltatást teljesítő, köztulajdonban lévő üzem. Megint mások a közüzem jellegzetességét abban látják, hogy az ilyen 77
gazdálkodó szervezetek tekintetében erőteljes az államigazgatási irányítás, felügyelet.28 Álláspontunk szerint a közüzem olyan közszolgáltatást alaptevékenységként ellátó, a közszolgáltatás szervezéséért felelős, az állam vagy a helyi önkormányzat köztulajdonában álló gazdálkodó szervezet, amely a jogszabály rendelkezése folytán közüzemi szerződés keretében, vagy a szolgáltatás igénybevételekor köteles a szolgáltatást a fogyasztó számára rendszeresen (pl. energia), vagy a fogyasztó eseti igénye (pl. tömegközlekedés) alapján megfelelő minőségben, a hatóság által meghatározott ár ellenében biztosítani. Közüzemi szolgáltatást végző szervezet az a nem közhatalmi tulajdonban álló gazdálkodó szervezet, amely a közszolgáltatásokat – a szolgáltatásért felelős közhatalom engedélye, vagy koncessziója alapján - a közüzemekre jellemző keretek között nyújtja a fogyasztóknak. A két szervezetet együtt nevezhetjük közüzemi szolgáltatónak. A közüzem tekintetében a közszolgáltatás felelőse többletjogokkal rendelkezik a közüzemi szolgáltatást végző szervezethez képest. A közüzem tekintetében ugyanis az üzem tevékenységének, működésének meghatározása a közjogi befolyásolás (engedélyezés, koncessziós szerződési kikötések, ellenőrzés, ármegállapítás) mellett a tulajdonosi jogok gyakorlásával is lehetséges. A közüzemi szolgáltató szervezetek közös sajátossága, hogy vagy ún. közüzemi szerződés keretében, vagy a szolgáltatási igény bejelentésekor a szolgáltató köteles a fogyasztónak az adott közszolgáltatást nyújtani. A magyar jog a közüzemi szerződést általában az olyan közszolgáltatások körében teszi kötelezővé, amelyeket a szolgáltató folyamatosan, vagy a szerződésben meghatározott rendszerességgel köteles biztosítani a fogyasztónak. Ezek a szolgáltatási jogviszonyok tartósak. Ilyen az energia-, a közműves víz és csatorna-, a hulladékkezelési-, a kéményseprőipari-, a távközlési- és a műsorszórási szolgáltatás. A közüzemi szolgáltatások másik nagy csoportjába azok a közszolgáltatások tartoznak, amelyeket nem formális szerződés, hanem a szolgáltatás igénybevétele alapján köteles a szolgáltató biztosítani. Ezekben az esetekben a szolgáltató és a fogyasztó között nem jön létre tartós kapcsolat, de a szolgáltatónak folyamatosan rendelkezésre kell állnia arra, hogy a fogyasztónak nyújtani tudja a közszolgáltatást. Ilyen a 28
Államigazgatási jog, szerk.: Ficzere Lajos, Bp. Osiris 2001., 121.old.
78
posta, a tömegközlekedés, a vasúti személyszállítás és a köztemetők fenntartása. Az eseti jelleggel igénybe vett közszolgáltatásokra a szolgáltató és a fogyasztó alkalmanként köt szerződést úgy, hogy a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egy időben történik meg. Ez a helyzet, pl. a vasút igénybevétele esetén. Az utas az utazási szándékát azzal fejezi ki, hogy jegyet vásárol a kiválasztott vonatra és a jegy birtokában jogot szerez arra, hogy a vonaton a célállomásig utazzon. Hasonló a helyzet a postai levélküldés esetén. A bélyeg megvásárlásával és a küldeményre történő felragasztással, majd a küldeménynek a feladásával az ügyfél jogot szerez arra, hogy a posta a küldeményét továbbítsa. A posta a szabályosan feladott, szabályszerű küldemény továbbítását nem tagadhatja meg. A szolgáltatás teljesítésével a szolgáltató és a fogyasztó közötti jogi kapcsolat megszűnik Amennyiben a fogyasztó újra igénybe akarja venni a szolgáltatást, új szerződést kell kötnie a szolgáltatóval (jegyet, bélyeget kell vennie) Az anyagi közszolgáltatások között találhatóak olyanok, amelyeknek konkrét fogyasztójuk nincs, pontosabban a szolgáltatás közösségi fogyasztásként valósul meg. Ezekben az esetekben nem jön létre szolgáltatási jogviszony a fogyasztók (a lakosság) és a szolgáltató között. Ilyen közszolgáltatás a közterületek tisztántartása, illetve a zöldterületek és parkok fenntartása, kezelése. A közösségi célú közszolgáltatások ellátása a települési önkormányzatok közfeladata. A feladat költségeit az önkormányzat viseli, ezért a szolgáltatás ingyenes a fogyasztók számára. Nincs azonban akadálya annak, hogy e feladatokat az önkormányzat saját tulajdonú gazdasági társaság vagy más szervezet útján lássa el. Álláspontunk szerint e szolgáltatások nem közüzemi szolgáltatások. Összegezve: - a közüzemi szolgáltatásokat vagy közüzem, vagy közüzemi feladatot ellátó szervezet végezheti, amelyeket együtt közüzemi szolgáltatónak nevezünk; - a közüzemi szolgáltatás közüzemi szerződés vagy a fogyasztói igénybevétel keretében történik; - a közüzem köztulajdonban álló közszolgáltatást ellátó gazdálkodó szervezet; - a közüzemi feladatot ellátó szervezet közszolgáltatást nyújtó nem köztulajdonú gazdálkodó szervezet. 79
3.1.1.2. A gazdasági társasági forma Az anyagi közszolgáltatások tipikus szervezeti kerete a gazdasági társaság. A gazdasági társaság azokat a gazdálkodó szervezeteket jelenti, amelyeket a tulajdonosok üzletszerű gazdasági tevékenység végzésére hoznak létre. A gazdasági társaság a saját nevében vállalhat kötelezettségeket és szerezhet jogokat. A társaság tagjai (tulajdonosai) vagy korlátlanul, vagy korlátozottan felelősek a gazdasági társaság tartozásaiért. Korlátlanul felelősek a tagok: a közkereseti társaságban, illetve a betéti társaságban az ún. beltag. Ez azt jelenti, hogy a tag a teljes saját vagyonával is felel a társaság tartozásiért. A korlátolt felelősségű társaság és a részvénytársaság tagja ezzel szemben csak a társaságba bevitt vagyona (törzstőke, részvény értéke) erejéig felel a társaság tartozásaiért. A gazdasági társaság – a tulajdonosok többségi akaratának megfelelően – szabadon gazdálkodik a vagyonával és tevékenységét a piaci viszonyokhoz igazíthatja. A társaság döntéshozó és ellenőrző szerveit a jogszabályok rendelkezései alapján kell létrehozni és működtetni, de a munkaszervezetet szabadon alakíthatja a társaság. Gazdálkodásában minden megengedett, amit a jogszabályok és a tisztességes verseny követelményei kifejezetten nem tiltanak. Vagyonát – az alaptőkére vonatkozó speciális szabályok betartása mellett – szabadon átcsoportosíthatja, tevékenységét bővítheti vagy szűkítheti. A társaság a termékei, szolgáltatásai árát szabadon határozhatja meg. Az állammal szembeni kötelezettsége jórész kimerül a közterhek megfizetésében. Ennek biztosítására a társaság átlátható könyvelésre és évente auditált mérleg készítésére kötelezett. A közszolgáltatási feladatokat ellátó gazdasági társaságok működése az általános szabályokhoz képest korlátozott. A közszolgáltató minőség a vállalkozás számára általában monopolhelyzet kialakulását jelenti, azaz versenytársak nélkül folytathatja az üzleti tevékenységét. Más oldalról ugyanakkor a közszolgáltatásokhoz az állam által elismert és védett érdekek kapcsolódnak. A közszolgáltatásokat az állam mindenki számára köteles biztosítani, mégpedig biztonságosan és elérhető áron. A gazdasági társaságok éppen ezért csak akkor vehetnek részt a közszolgáltatások nyújtásában, ha vállalják vállalkozási szabadságuk korlátozását. Ennek fő elemei: - a szerződési kötelezettség a fogyasztókkal; - a szolgáltatás folyamatos rendelkezésre állásának biztosítása; 80
- a hatósági ár alkalmazása a profitmaximalizálási törekvésekkel szemben. A gazdasági társaságok részvétele a közszolgáltatásokban éppen ezért rendszerint engedélyhez kötött, amelynek keretében a hatóság vizsgálja a szolgáltatásra való alkalmasságot, vagy/és nyilvános versenyben kell elnyernie a szolgáltatást és közszolgáltatási szerződésben vállalni a közszolgáltatásokkal kapcsolatos követelmények teljesítését, vagy koncessziós pályázaton nyerheti el a közszolgáltatási üzletet. A gazdasági társasági forma alkalmazása azzal az előnnyel jár, hogy e szervezeti keretek a korlátozott piaci viszonyok közt megvalósuló közszolgáltatások szervezése körében is érvényesítik a piaci követelmények szerinti működést, azaz a hatékonyság, költségkímélő, minőségileg megfelelő, a rendelkezésre álló erőforrásokkal takarékosan gazdálkodó magatartás kialakulását. A gazdasági társaság – általában – tulajdonosaira tekintet nélkül vállalkozhat közszolgáltatások ellátására. A 3. sz. táblázatból azonban látható, hogy egyes közszolgáltatások esetében az állam – a szolgáltatás biztonsága érdekében - meghatározza azt a társasági formát, amelynek keretei között a közszolgáltatás végezhető. A közszolgáltatások körében is követelményként meghatározott tulajdonjogi semlegesség nem érvényesül maradéktalanul a jelenlegi magyar gyakorlatban. Egyes – főleg a nagy beruházási igénnyel járó, vonalas infrastruktúrát működtető – anyagi közszolgáltatások nyújtására privilegizált jogokat kapnak az állam, illetve az önkormányzatok többségi tulajdonával működő gazdálkodó szervezetek, illetve költségvetési szervek. Ez a megoldás összhangban van a közszolgáltatásokban vállalt állami szereppel. Megfigyelhető azonban, hogy csökken azoknak a tevékenységeknek a száma, amelyekben a köztulajdonnak elsőbbséget biztosít a jog. (Ennek egyik eleme, hogy a hulladékgazdálkodási törvény teljes egészében liberalizálta a hulladékgazdálkodási közszolgáltatást és a feladat ellátásáért az önkormányzati többségi tulajdonban álló társaságoknak is pályázniuk kell. Hasonló a helyzet a távközlésben is, ahol ugyancsak teljes lett a tevékenységek liberalizációja 2002. január 1-jétől.) A gazdasági társasági formák alkalmazhatóságát korlátozza, hogy a helyi önkormányzatok csak olyan vállalkozásokban vehetnek részt, amelyekben a felelősségük mértéke nem haladja meg a társaságba bevitt 81
vagyon értékét. Éppen ezért az önkormányzati gazdasági társaságok vagy korlátolt felelősségű társaságok, vagy részvénytársságok lehetnek. 3.1.1.3. A koncessziós társaság A közszolgáltató szervezetek között külön kell foglalkoznunk a gazdasági társaságok egy sajátos formájával, a koncessziós társasággal. A 2.sz. táblázatban látható, hogy a tömegközlekedés, a helyi vasúti és egyes más vasúti személyszállítás, a víziközművek üzemeltetése (és e tananyagban nem tárgyaltuk, de ide tartozik: a közutak fenntartása) vagy közhatalmi többségi tulajdonú szervezetekkel üzemeltethető, vagy koncesszió alapján. A koncesszió azt jelenti, hogy a köztulajdonos állam a kizárólagos tulajdonában, illetve a helyi önkormányzat a törzsvagyonába tartozó, törvényben meghatározott vagyontárgyainak működtetését vagy a kizárólagos hatáskörébe tartozó jogok gyakorlását - pályázati eljárásban; - visszterhesen; - időlegesen; - más használatába adja; - aki azt a koncessziós szerződésben foglaltak szerint köteles működtetni. Ezt a megoldást kell alkalmazni akkor, ha pl. a város képviselő testülete a városi közműves vízellátást olyan gazdasági szervezettel akarja üzemeltetni, amelynek nem az önkormányzat a tulajdonosa. A koncesszió várt előnye, hogy az önkormányzat a közszolgáltatás ellátására vállalkozókat versenyre kényszeríti (ettől a szolgáltatás színvonalának növekedését és a költségek csökkenését, illetve a szolgáltatás biztonságossá válását várják). A szolgáltatási jog tehát piaci versenyben kerül „értékesítésre”. A koncesszió ebben még nem különbözik az egyéb tevékenységek, illetve vagyontárgyak privatizációjától. Abban azonban igen, hogy a pályázat nyertesének a vagyon működtetésére, vagy a jog gyakorlására sajátos gazdálkodó szervezetet kell létrehoznia. Ezt a gazdálkodó szervezetet nevezzük koncessziós társaságnak. A koncessziós társaságra vonatkozó előírások biztosítják, hogy az állam, illetve az önkormányzat – mint a közszolgáltatás ellátásáért felelős közhatalom – meghatározó módon tudjon hatni a tevékenység ellátására. A közhatalmi ráhatás ellenére a 82
társaság képes a más gazdasági társaságokra jellemző módszerekkel működni. Közelebbről itt arról van szó, hogy a közszolgáltatásokban érvényesülhetnek a piaci versenyben működő vállalkozások kényszerei: a költségek csökkentésére való törekvés, a hatékony működési feltételek megteremtésének követelménye, a rendelkezésre álló erőforrásokkal való takarékos gazdálkodás érvényesítése, a „vevő” (itt a fogyasztó) igényeinek a fogyasztó megelégedésére történő kielégítése. Amennyiben e piaci kényszerek nem érvényesülnek, a vállalkozó nem lesz képes a szerződésben vállalt kötelezettségeinek eleget tenni, a közhatalom pedig jogosulttá válik felbontani a koncessziós szerződést. Ez gyakorlatilag a vállalkozó gazdasági bukását jelenti és az állam, illetve az önkormányzat új pályázatot írhat ki a közszolgáltatás ellátására. Sajátos garanciális megoldás, hogy a koncessziós társaság nem szerzi meg a közszolgáltatások ellátásához szükség állami, vagy önkormányzati vagyon tulajdonjogát. A koncessziós szerződés csak arra hatalmazza fel a vállalkozás, hogy használja e vagyontárgyakat. A használatra átengedett közvagyont így a társaság nem kártyázhatja el, illetve más módon (pl. felelőtlen gazdálkodással) sem prédálhatja el. A koncessziós szerződés megszűnése esetén a vállalkozó köteles a használatára bízott közvagyont a tulajdonosnak visszaszolgáltatni. A közszolgáltatás ellátásának biztonságát szolgálja, hogy a koncessziós társaság más tevékenység gyakorlására nem jogosult. A koncessziós társaság a birtokába adott kizárólagos állami tulajdonnak, illetőleg önkormányzati törzsvagyonnak minősülő vagyontárgyra vonatkozó használati jogát nem idegenítheti el, valamint azt más gazdasági társaság tulajdonába nem adhatja. A koncesszióköteles tevékenységek (közszolgáltatások) gyakorlásának jogát általában nyilvános pályázat keretében nyerheti el a vállalkozó. A pályázat kiírására a tevékenység jellege szerint illetékes miniszter, az önkormányzat esetében a képviselő-testület jogosult. A pályázat nyertesének a koncessziós szerződésben kötelezettséget kell vállalnia arra, hogy a pályázati kiírás alapján a koncessziós szerződésben rögzített követelményeket az általa alapított gazdasági társaság alapító okiratában érvényesíteni fogja.
83
Az állam, illetve a helyi önkormányzatok a következő tevékenységeket kötelesek koncesszió keretében ellátni: - az országos közutak és műtárgyaik, a kizárólagos állami tulajdonba tartozó országos közforgalmú vasúti pályák, a helyi közforgalmú vasúti pályák, a csatornák, a nemzetközi kereskedelmi repülőtér (Budapest Ferihegy Nemzetközi Repülőtér), valamint a regionális közműrendszerek; - az önkormányzati törzsvagyon részét képező helyi közutak és műtárgyaik, továbbá a helyi közművek működtetése; - a bányászati kutatás és kitermelés, valamint az ezzel összefüggő bányászati melléktevékenységek; - a csővezetékes termékszállítás és tárolás; - a hasadó és sugárzó anyagok előállítása és forgalmazása; - a szerencsejátékok szervezésére és működtetésére irányuló tevékenység; - az országos és körzeti rádió- és televízió-műsor szétosztása, valamint szórása, a szakosított műsorszolgáltatás kivételével; - a közforgalmú vasúti személyszállítás; - a menetrend alapján végzett közúti személyszállítás; - az elektronikus közbeszerzési rendszer kialakítása és működtetése. 3.1.2. A humán közszolgáltatások szervezetei A humán közszolgáltatások munkaszervezetei esetenként lehetnek gazdálkodó szervezetek is (pl. egészségügyi vállalkozások, közhasznú társaság, vállalat), de a tipikusan alkalmazott forma az intézmény (lásd a 3. sz. táblázatot). A humán közszolgáltatást ellátó gazdasági szervezetek jellemzői megegyeznek az anyagi közszolgáltatásoknál már kifejtettekkel. A humán szolgáltatásokban fő szabályként - éppen e szolgáltatások állampolgári jog minőségére tekintettel - nincs jelen a szolgáltatás-ellenszolgáltatás polgári jogi eleme, azaz a tevékenység kívül esik a piacon. Az ide tartozó közszolgáltatások alapvetően az államháztartás keretében, azaz közpénzekből kerülnek megszervezésre. A közpénzek közszolgáltatásokra történő felhasználása vagy az államháztartás rendszerébe tartozó sajátos szervezetek finanszírozásával, vagy az államháztartás rendszerén kívül álló gazdálkodó szervezetek, vállalkozások támogatásával történhet. A humán közszolgáltatások nem84
piaci jellege – általában – nem igényli a feladat piaci szervezettel történő ellátását. (Az más kérdés, hogy a hatékonyabb működés érdekében esetenként - a nem piaci szervezetek körében is célszerű a piaci viszonyokat szimulálni.) A humán közszolgáltatások szervezése körében ugyanakkor nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy az állam egyes humán közszolgáltatásokat liberalizált, illetve fokozatosan liberalizál. Ez azt jelenti, hogy az állami (önkormányzati) ellátási, ellátás-szervezési felelősség fenntartása mellett a közszolgáltatásban megengedi a versenyt és megszünteti az állami, önkormányzati ellátási monopóliumot (kizárólagosságot). A humán közszolgáltatások szervezésében ma még meghatározó az állam, illetve az önkormányzatok. A tevékenységek liberalizálása ugyan elindította a köztulajdonban álló és a magán-szervezetek közötti versenyt a szolgáltatási jog megszerzéséért, de ez még nem jelenti azt, hogy a humán közszolgáltatásokban jelentős arányban lenne jelen a magánkezdeményezés. A köztulajdonban álló humán szolgáltató szervezetek tipikus formája a közintézmény. A közintézményi sajátosságok: - valamely egészségügyi, szociális, oktatási, közművelődési szükséglet közvetlen kielégítésének köztulajdonban álló munkaszervezete; - a közszolgáltatást végzők sajátos munkajogviszonyban állnak: közalkalmazottak; - gazdálkodásában meghatározó az ún. költségvetési rend; - szolgáltatásai ingyenesek, vagy térítés, illetve díj ellenében állnak az igénybevevők rendelkezésére; - tevékenységét jogi és szakmai szabályok pontosan meghatározzák; - a szervezet szakmai tevékenységét a közigazgatási szervek irányítják, de legalább felügyelik és ellenőrzik; - a fogyasztókkal a polgári jogi jogviszony mellett államigazgatási jogviszonyba is kerülhet; - a szervezet felépítésére, működésére a jog - általában - kötelező előírásokat ad; - a szervezet létrehozása, működtetése - fő szabályként közhatalmi feladat. Az ezekkel a jellegzetességekkel bíró szervezetet „közintézet”-ként definiáljuk, megkülönböztetve a közszolgáltatás ellátására jogosult 85
„magán-intézettől”, amely a közintézettől abban tér el, hogy alapítása és működtetése nem közhatalmi feladat és finanszírozása nem az államháztartás szabályai szerint történik. A magán-intézet tulajdonosa bárki lehet. A közintézet költségvetési szerv. A költségvetési szerv az államháztartás részeként működő - jogi személy, amely - a társadalmi közös szükségletek kielégítését szolgáló - jogszabályban, határozatban, alapító okiratban meghatározott állami feladatokat - alaptevékenységként, - nem haszonszerzés céljából, - az alapító okiratban megjelölt szerv szakmai és gazdasági felügyelete mellett, - az alapító okiratban rögzített illetékességi és működési körben, - feladatvégzési és ellátási kötelezettséggel végzi. A költségvetési szervek mellett az állam, illetve a helyi önkormányzatok más gazdálkodó szervezeti formában is elláthatják a humán közszolgáltatásokat. 3.1.2.1. Az egészségügy és a szociális ellátás intézményei Az egészségügyi intézmény – a tulajdonos jellegétől függően – vagy egészségügyi közintézmény, vagy egyházi egészségügyi intézmény, vagy magánintézmény lehet. Az az egészségügyi intézmény, amelyben az állam vagy a helyi önkormányzat többségi tulajdonnal rendelkezik, és közszolgáltatást nyújt, egészségügyi közintézménynek nevezzük. Az egészségügyi közintézmény központi, vagy helyi önkormányzati költségvetési szerv29, illetve közhasznú társaság formájában működhet. Egyházi egészségügyi intézménynek minősül a külön törvénynek megfelelően egyházi jogi személyként működő egészségügyi intézmény. Minden más egészségügyi intézmény magánintézmény. Az egészségügyi intézmények szakmai feladataira és szervezeti felépítésére nézve kötelező jogi előírásokat határoz meg az állam. Ennek 29
A költségvetési szervek típusait és azok főbb jellemzőit az államháztartásról szóló 19992. évi XXXVIII. törvény VII. fejezete mutatja be.
86
keretében jogszabály határozza meg a kórház, a szakorvosi rendelőintézet, az ápolási intézet stb. minimális szakmai tevékenységét, a szakmai feladatokat ellátó szervezeti egységeket és az azokkal szembeni szakmai minimumkövetelményeket. Szemléltetésként bemutatjuk az egészségügyi intézményekkel szemben jogszabályban meghatározott követelményeket: - kórház: az az egészségügyi intézmény, ahol legalább orvosi klinikai laboratórium, radiológia, ultrahang, elektrokardiográfia (a továbbiakban: EKG) és aneszteziológia működik, és o osztályon, illetve mátrix szerkezeti formában legalább belgyógyászati, sebészeti, ezen felül legalább egy klinikai szakmának megfelelő fekvőbeteg-ellátást nyújtanak legalább 80 betegágyon úgy, hogy szülészetinőgyógyászati konzultáció biztosított (általános kórház), vagy o osztályon, illetve mátrix szerkezeti formában a betegségek és sérülések fő diagnózisának megfelelő szakterülethez tartozó betegek ellátását végzi, vagy az azonos életkori vagy nem szerinti csoportba tartozó betegek számára több szakterületre kiterjedő fekvőbetegellátást nyújt legalább 80 betegágyon, ideértve az országos intézeteket, valamint az orvos- és fogorvosképzésben részt vevő egyetemi klinikákat is (szakkórház), vagy o legalább belgyógyászati, sebészeti, ezen felül legalább egy klinikai szakmának megfelelő fekvőbeteg-ellátást nyújtanak legalább 80, de legfeljebb 300 betegágyon úgy, hogy szülészeti-nőgyógyászati konzultáció biztosított, és a feladatait kizárólag mátrix szerkezeti formában látja el (mátrixkórház); - egyéb fekvőbeteg-ellátást nyújtó egészségügyi szolgáltató: kórháznak nem minősülő fekvőbeteg-ellátást nyújtó egészségügyi szolgáltató; - osztály: szakterületenként változó, rögzített betegágyszámú, legalább heti negyvenórás munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló - felelős vezető főorvos, illetve - ápolási osztály esetén - felelős vezető ápoló által irányított önálló szervezeti egység; 87
- részleg: az osztály főprofiljához illeszkedő szakterületet ellátó, meghatározott - legalább nyolc, azonban az osztályra jutó ágyszám felét el nem érő - ágyszámmal működő, az adott szakterület szakorvosa által vezetett, meghatározott feladatot ellátó, az osztálytól szervezetileg nem elkülönült ellátási egység; - szakorvosi rendelőintézeti szakrendelés: ahol legalább belgyógyászati, sebészeti, szülészeti-nőgyógyászati szakorvosi egészségügyi szolgáltatás (rendelés), és a rendelési idő alatt szakorvos által vezetett radiológiai, klinikai laboratórium és EKG egészségügyi szolgáltatás (rendelés) működik; - ápolási intézet: az az önálló intézetként vagy fekvőbeteg-ellátó intézmény önálló szervezeti egységeként - saját ápolási irányítással - működtetett egység, amely legalább 20 ággyal rendelkezik, és ápolási szolgáltatást nyújt azok számára, akiknek folyamatos ápolásra van szükségük, de rendszeres orvosi ellátásra nem szorulnak, az ápolási intézetet ápolási igazgató vezeti. Bármely természetes és jogi személy - ideértve ezek jogi személyiség nélküli társaságait is - egészségügyi szolgáltató tevékenységet folytathat, egészségügyi intézményt létesíthet, és tarthat fenn. Az egészségügyi intézménynek azonban meg kell felelnie az állami egészségügyi szolgálat azonos típusú intézményére előírt szakmai, műszaki és közegészségügyi feltételeknek. Az egészségügyi és szociális intézmények szervezeti működését a fenntartó által jóváhagyott szervezeti és működési szabályzat, a szakmai tevékenységét pedig a jogszabályok, az egészségügyi hatóság előírásai, illetve a szakmai és etikai szabályok határozzák meg. Az egészségügyi szervezetekhez hasonló a helyzet a szociális intézmények esetében is. Az egyes szervezeti formákkal kapcsolatos alapvető követelményeket jogszabály határozza meg. A követelmények a tulajdonosra tekintet nélkül kiterjednek valamennyi szociális intézményre. 3.1.2.2. A közoktatás és közművelődés szervezetei A közoktatás munkaszervezetei az oktatási intézmények (3.sz. táblázat). Az oktatási intézmény fenntartására mindenki jogosult, aki, vagy amely szervezet erre az oktatási hatóságtól engedéllyel rendelkezik és – általában - a közoktatási megállapodásban felhatalmazást kap a helyi önkormányzattól a közoktatási feladatok ellátására. Az oktatási 88
intézmény jogi személy, azaz a fenntartótól függetlenül joga van szerződéseket kötni, kötelezettséget vállalni, vagyonával rendelkezni. Az állami, önkormányzati tulajdonban álló és e tulajdonosok által fenntartott oktatási intézmények költségvetési szervek. A közoktatásról szóló jogszabályok részletesen meghatározzák az egyes közoktatási intézmények felépítését, tevékenységi körét, a működési terület megállapítására vonatkozó szabályokat és a működés legfontosabb szabályait. Az intézmény konkrét szervezeti felépítését és működését a szervezeti és működési szabályzat tartalmazza, amelyet a fenntartó hagy jóvá. A működés során az oktatási intézményt szakmai önállóság illeti meg. Ez azt jelenti, hogy a fenntartó a nevelési-oktatási tevékenységbe közvetlenül nem avatkozhat be. Az oktatási intézmények sajátossága, hogy akkor is költségvetés alapján kötelesek gazdálkodni, ha alapítójuk nem tartozik az államháztartás rendszerébe. A közoktatási intézménynek ugyanis rendelkeznie kell a feladatai ellátásához szükséges feltételekkel. Ezt azzal is elő lehet segíteni, hogy az intézmény működéséhez szükséges vagyont és pénzt el kell különíteni az alapító egyéb vagyonától és: - a feladatok ellátásához szükséges vagyont az intézmény alapító okiratában kell rendelkezésre bocsátani, és az alapító okiratban kell meghatározni a vagyonnal aló rendelkezési jogokat is; - az intézmény működéséhez szükséges pénzt pedig a fenntartó által jóváhagyott költségvetés keretében kell az intézmény rendelkezésére bocsátani; - az intézmény egyéb bevételeit nem lehet beszámítani az alapfeladatok ellátását szolgáló költségvetés megállapításánál. A helyi (és kisebbségi) önkormányzatok az általuk fenntartott intézményeket kötelesek támogatásban részesíteni. Az oktatási intézmények keretében a nevelő és oktató munka segítésére, a nevelőtestület, a szülők és a tanulók, a fenntartók és az intézmény működésében érdekelt más szervezetek együttműködésének előmozdítására iskolaszéket lehet alakítani. Az iskolaszékben egyenlő számban vesznek részt a nevelőtestület, a diákönkormányzat és a szülők képviselői. Az egyéb érintettek egy-egy tagot delegálhatnak. Az iskolaszék (óvodaszék) az iskola működésével kapcsolatos egyes kérdésekben döntési, egyetértési, véleményezési jogköröket gyakorol, illetve minden, az iskola működésével kapcsolatos ügyben megilleti a javaslattétel joga. Az iskola életének szervezésében – ha erre igényt 89
tartanak – kötelező a diákok részvételét biztosítani. A közoktatási törvény alapján a diákok diákköröket és diákönkormányzatot hozhatnak létre. A kulturális intézmények tekintetében a jog részletes előírásokat ad a létesítés feltételeiről, meghatározza az egyes intézmények fő feladatait, az intézmények egymáshoz való viszonyát és rendelkezik e szervezetek költségvetési támogatásának rendjéről. A kulturális intézmények – az iskolákhoz hasonlóan – szakmailag önállóak, működésüket a fenntartó által jóváhagyott költségvetésükből finanszírozzák. Egyezőséget mutatnak az iskolákkal abban is, hogy a fenntartó köteles a kulturális intézmény feladatai ellátásához szükséges eszközöket az intézmény rendelkezésére bocsátani 3.1.3. A közhasznú társaság A közszolgáltatások szervezésében szerepet vállaló eddig tárgyalt munkaszervezeti formák sajátossága, hogy vagy az anyagi (társaságok), vagy a humán (intézmények) közszolgáltatásokhoz kapcsolódnak. A gazdasági társasági formák alkalmazása a közszolgáltatásokban azzal a veszéllyel jár, hogy az alapvetően profit realizálására kitalált szervezeti keretek között – minden jogi védelem ellenére – sérülhet a közérdek, a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés esélyegyenlősége. Az intézményi keretek pedig – főleg az anyagi közszolgáltatások szervezésére - a kötelezően alkalmazandó költségvetési szabályok következtében nem kellően rugalmas szervezetek a hatékony működéshez. (Más előnyei miatt azonban természetesen nagyon is kívánatos egyes közszolgáltatásokban az alkalmazásuk.) A közszolgáltatások biztonságos, folyamatos és hozzáférhető áron történő nyújtása és a piaci működés előnyeinek ötvözését szolgálja a közhasznú társaság. A közhasznú társaság közhasznú - a társadalom közös szükségleteinek kielégítését nyereség- és vagyonszerzési cél nélkül szolgáló - tevékenységet rendszeresen végző jogi személy. A közhasznú társaság üzletszerű gazdasági tevékenységet a közhasznú tevékenység elősegítése érdekében folytathat; a társaság tevékenységéből származó nyereség nem osztható fel a tagok között.
90
A közhasznú társaság alapvetően a gazdasági társaságokra vonatkozó szabályok szerint működik, de - közhasznú társaság úgynevezett non profit társaság, mert alapvetően - nem üzletszerű, nem nyereségszerzésre irányuló gazdasági tevékenységre, hanem - közhasznú tevékenységre hozható létre. A közhasznú tevékenység mellett kizárólag annak elősegítése érdekében folytathat üzletszerű gazdasági tevékenységet. A közhasznú társaság azonban a tevékenységéből származó nyereséget nem oszthatja fel a tagjai között. A közhasznú tevékenység fogalmát nem határozza meg a törvény részletesen, csak annyit mond, hogy a közhasznú tevékenység a társadalom közös szükségleteinek kielégítését szolgáló tevékenység, amelynek során nem cél a nyereség és vagyonszerzés. Ennyiben hasonlít a szervezet az intézményekre, de ugyanakkor a működése alapvetően a gazdasági társaságokra jellemző. A közhasznú társaság működésének előfeltétele, hogy a már megalakult közhasznú társaság a közhasznú tevékenység folytatásának a feltételeiről szerződést kössön a társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelős szervvel (önkormányzat, állami szerv). Ez a szerződés egy keretszerződés, amely a közhasznú tevékenység általános feltételeiről rendelkezik. A konkrét feladatokat a keretszerződés alapján kötött egyes szerződések tartalmazzák. A keretszerződés jóváhagyása - amelynek megkötését a törvény nem teszi kötelezővé - a közhasznú társaság taggyűlésének kizárólagos hatáskörébe tartozik, a szerződés nyilvános, abba bármely érintett személy betekinthet. A közhasznú társaság szervezet tekintetében a törvény kötelezően előírja felügyelő-bizottság létrehozását és könyvvizsgáló választását. A felügyelő-bizottságnak, mint ellenőrző szervnek kiemelt feladata a közhasznú tevékenység folytatásának feltételeiről kötött szerződés betartásának folyamatos ellenőrzése, a szükséges intézkedések megtétele. A közszolgáltatások szervezésében azért lehet célszerű a közhasznú társasági forma alkalmazása, mert e társaságot különböző kedvezmények illetik meg a köztartozások megfizetése tekintetében. A közhasznú szervezetet: - a létesítő okiratában meghatározott cél szerinti tevékenysége után társasági adómentesség; 91
- vállalkozási tevékenysége után társasági adókötelezettséget érintő kedvezmény; - helyi adókötelezettséget érintő kedvezmény; - illetékkedvezmény; - vámkedvezmény; - a közhasznú szervezet által nyújtott szolgáltatás igénybevevőjét a kapott szolgáltatás után személyi jövedelemadó mentesség; - a közhasznú szervezet támogatóját a közhasznú szervezet létesítő okiratban rögzített céljaira - adott támogatás után társasági adókötelezettséget érintő kedvezmény, illetve személyi jövedelemadó kötelezettséget érintő kedvezmény illeti meg. A közhasznú társaság csak korlátolt felelősségű társaságként hozható létre. A kft forma következtében dominál az egyszemélyes gazdasági társaság, azaz az alapító az egyetlen tulajdonosa a cégnek. Ez azzal az előnyel jár, hogy – mint az intézményeknél - az alapító akarata feltétlenül érvényesülhet a társaság működésében.
3.2. Fontosabb közös szabályozási intézmények 3.2.1. Közbeszerzési rendszer A közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény azt célozta, hogy Magyarország eleget tegyen az Európai Megállapodás alapján fennálló jogharmonizációs kötelezettségének. A törvény hatályba lépésétől kezdve több alkalommal módosult. A kisebb korrekciók elsősorban az alanyi és tárgyi hatályt érintették. Pontosították a rendelkezéseket alkalmazni köteles szervezetek körét, tisztázták a beszerzési formákat, amelyekre többletszabályozás vonatkozik. Folyamatos változás érinti az értékhatárokat. Az éves, illetve jelenleg a kétéves költségvetés évről-évre meghatározza a különböző beszerzési fajták értékhatárait, ahol a kötelező eljárást alkalmazni kell. A határok alacsonyabban kerültek megállapításra az uniós normákhoz képest. Ennyiben figyelembe vették a vásárlóparitást. Az infláción túli növekedésnek megfelelően módosítják évente a limiteket, ezáltal őrizve a szabályozás kiinduló alkalmazási irányait. Az induló évhez képest valamennyi kategóriában, reálértéken nagyjából 60 %-os növekedés regisztrálható. A törvény átfogó módosítására 1999-ben került sor, melynek keretében csaknem minden paragrafust érintette valamilyen változás. A módosításokkal a szabályok 92
kikerülésének kívántak gátat szabni. Ugyanakkor az eljárási szabályok korrigálásával az alkalmazás gyakorlatiasságát igyekeztek segíteni. Általában a magyar közbeszerzési szabályozásról az a vélemény alakult ki, hogy az uniós követelményeknek minden szempontból megfelel. Ennek ellenére az eljárás rendje és főleg a gyakorlati érvényesülés mikéntje ma is állandóan viták és bírálatok kereszttüzében van. Az itthoni bírálatokat újabban kiegészítik a szabályozás gyakorlati érvényesülését érő uniós bírálatok. A hazai szabályozás logikája és tartalma összességében követi az uniós struktúrát. A közbeszerzési törvényben meghatározott eljárások típusai, az eljárási szakaszok, a jogorvoslati formák szerepe tükrözi a követett mintát. Annyiban is rokon helyzetünk a tagországokéval, hogy a közbeszerzési szabályozás nem minden előzmény nélkül került hazánkban alkalmazásra. Megelőzően már volt gyakorlata a kötelezően lefolytatandó versenytárgyalásoknak, a pályázati rendszernek és más technikáknak. A közbeszerzési eljárás alanyai az ajánlatkérő és az ajánlattevő. Az ajánlatkérő szervezetek körét a törvény pontosan meghatározza, illetőleg törekszik erre, hiszen a közbeszerzési eljárási kötelezettség alól a hosszadalmasság és a többletfeladatok okán rendszerint igyekeznek az ajánlattevők kibújni. Az ajánlatkérő részéről az elbírálást segítő szakmai bizottság működik, amelyik szakvéleményt készít a pályázatokról. Ezzel segítik és megalapozzák az eljárást lezáró határozatot, vagyis a legmegfelelőbb ajánlattevőt kiválasztó döntés meghozatalát, amire meghatározott személy lehet feljogosítva. Az ajánlattevők körét összeférhetetlenségi és kizárási szabályok korlátozzák annak érdekében, hogy az elbírálás pártatlanul történjék. Az ajánlatkérő részéről eljáró személyek és az ajánlattevők között nem lehetnek átfedések és meg nem engedett érdekeltségi kapcsolatok. A közbeszerzés tárgyát a törvény igyekszik ugyancsak minél pontosabban meghatározni. A kulcsfogalom e körben a beszerzési érték, ami irányadó abban a tekintetben, hogy az értékhatárok megítélésekor a szóba jövő értékek (különböző ajánlatok, szokásos piaci érték, becslés stb.) közül melyik is legyen irányadó. A beszerzési érték a törvény fogalomrendszerében becsült érték, ami az adott közbeszerzési tárgyért általában kért vagy kínált legmagasabb összegű ellenszolgáltatást jelenti. A legfontosabb kiegészítő szabályok ehhez képest a következők: 93
- Az időszakonként visszatérő megrendelések esetén az egy évre számított összértéket kel figyelembe venni a becsült érték megállapításához. - Az egy évnél hosszabb vagy határozatlan időre szóló szerződések esetében az egy évre számított ellenszolgáltatás összege mértékadó az értékhatár szempontjából. - A több év alatt megvalósuló építési beruházások esetében azonban a közbeszerzés értéke a teljes beruházás ellenértéke. - Tilos a törvény megkerülése céljából a közbeszerzést részekre bontani. - A becsült érték meghatározása során kötelező egybeszámítást kell alkalmazni az: o egy költségvetési éven belül; o potenciálisan egy ajánlattevővel leszerződhető és o a beszerzések természetét tekintve, rendeltetésében azonos, hasonló vagy felhasználásukat tekintve egymással összefüggő áruk, szolgáltatások, beruházások tekintetében. A közbeszerzési érték szempontjából irányadó határokat a költségvetési törvények határozzák meg. A közbeszerzési eljárás nyílt, meghívásos vagy tárgyalásos lehet. Főszabályként a nyílt eljárást kell alkalmazni. A másik két eljárást csak a törvény kifejezett megengedő rendelkezése esetén szabad követni. A meghívásos eljárás abban különbözik, hogy ott csak az ajánlatkérő által meghívottak tehetnek ajánlatot. A tárgyalásos eljárásban pedig az ajánlatkérő, úgyszólván, szabadon tárgyal a szerződés feltételeiről az általa kiválasztottakkal. A kötetlenebb módozatokat csak meghatározott körülmények között lehet alkalmazni. Az eljárási forma megválasztása az előkészítő munka feladata. Hiszen ennek függvényében alakul az ajánlatkérő részéről a feladatok tartalma és sorrendje. Az előkészítést követi a lebonyolítás fázisa. Ezt kövessük nyomon a nyílt eljárás alapul vételével. Főszabály szerint az ajánlati felhívással kezdődik a kiválasztás folyamata. Az erről szóló hirdetményt a Közbeszerzési Értesítő a Közbeszerzések Tanácsának Hivatalos Lapjában kell közzétenni. Az ajánlattételhez szükséges dokumentációt, mely a meghirdetett feladatra vonatkozó adatokat, információkat, műszaki leírást tartalmazza, a pályázóknak egyenlő módon kell rendelkezésre bocsátani. 94
Ugyanez vonatkozik az egyéb tájékoztatások adására is. Az ajánlatkérő ajánlati biztosítékot kérhet. Az ajánlattételi határidőt minimálisan 40 napban kell megállapítani. A felhívásnak megfelelően benyújtott ajánlat célja egyrészt a feladat elvégzésére való megfelelőség, másrészt általában az alkalmasság igazolása. Az ajánlattól elvárhatják a bevonandó alvállalkozók megnevezését, a minőségtanúsítást akkreditált rendszerek révén és más kellékeket. Az ajánlati kötöttség időtartama alapesetben az ajánlattételi határidő lejártát követő 30 nap. Az ajánlatok felbontása az ajánlattételi határidő lejártakor nyilvánosan történik. A benyújtott ajánlatok ismertetése tartalmazza az ajánlattevők nevét, az általuk kért ellenszolgáltatást, a vállalt teljesítési határidőket. Az érvénytelen ajánlatot tevőket ekkor már kizárják. Az elbírálásra egyébként alapesetben 30 nap áll rendelkezésre. Az elbírálás során az ajánlatkérő felvilágosítást kérhet, de csak írásban, és a többi ajánlatkérő egyidejű értesítése mellett. Az ajánlatok elbírálása kötött. Már az ajánlati felhívásban meg kell határozni a követni kívánt szempontokat. Ez vagy a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás vagy az összességében legelőnyösebb ajánlat elve. Az utóbbi esetben részszempontokat kell meghatározni, amiket súlyszámokkal minősítenek. Az adható pontszámok alsó és felső határát ugyancsak előre, az ajánlati felhívásban kell meghatározni. A törvény megengedő rendelkezése folytán egyes külön szempontok szerint, meghatározott mértékben előnyben részesíthetők adott kritériumoknak megfelelt ajánlatok. Így azok lehetnek kedvezményezettek, akik hazai foglalkoztatáspolitikai célkitűzéseket segítenek elő, illetve egyenlő elért pontszám esetén a környezetbarát termékeket tartalmazó ajánlatot tevők, továbbá a minőségbiztosítással rendelkezők. A nyílt eljárás alapesetéhez képest meg kell különböztetnünk a két szakaszból álló eljárásokat. Közös jellegzetesség e körben, hogy az ajánlattételi szakaszt megelőzi a részvételi szakasz, amikor is az ajánlattevők alkalmasságát előzetesen vizsgálják. Közvetlen ajánlat felhívás helyett a részvételi szakasz részvételi felhívással indul. - Erre egyrészt akkor kerül sor, ha a nyílt eljárásban előminősítést alkalmaznak. Olyankor, amikor az ajánlattevők viszonylag nagy száma várható. Mivel az ajánlattevők túlzott sokasága, mind szervezési, mind döntési szempontból nehezen kezelhető vagy egyenesen kezelhetetlen állapotokat idéz elő, érdemes előzetes rostát alkalmazni. Ennek során igyekeznek az eleve alkalmatlan, 95
kontár-vállalkozókat kiszűrni, annak érdekében, hogy a következő szakaszban már csak a valóban komoly jelentkezőket mérhessék össze. - Az előzetes alkalmassági vizsgálat már kifejezetten kulcsszerepet kap a további eljárásfajták esetében. A nyílt eljáráshoz képest a meghívásos eljárásnak sajátossága, hogy a szóba jövő ajánlattevők névsorát, akik a szerződés teljesítésére a közbeszerzés tárgyának sajátos természete miatt csak korlátozott számban jelölhetők meg, előzetesen meghatározzák. Másfelől, a kijelölés a minősített ajánlattevők jegyzéke alapján is történhet, ha az ajánlattételre legalább öt minősített ajánlattevő található. Az ajánlatkérőnek a hirdetményben meg kell jelölnie azokat, akiket ajánlattételre fel kíván hívni. De a hirdetményben megjelölteken kívül mindazok jelentkezhetnek, akik alkalmasak a szerződés teljesítésére. A részvételre történő jelentkezés határidejének lejárát követően az ajánlatkérő az összes alkalmasnak minősített jelentkezőt köteles egyidejűleg az ajánlattételre felhívni. Az ajánlatkérő azonban már a hirdetményben előzetesen meghatározhat egy keretszámot, ami ötnél kisebb nem lehet, hogy a részvételre jelentkezők közül legfeljebb a keretszám fölső határáig terjedő számú jelentkezőnek küld majd ajánlati felhívást. - Végül ugyancsak két szakaszból áll a harmadik fajta, a tárgyalásos eljárás egyik formája, a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárás. A tárgyalásos megoldás alkalmazási körét a törvény igyekszik pontosan meghatározni. Szándéka szerint a jogalkotó kivételes eljárásként engedi meg ezt a technikát. Ilyen nyomós ok például az, ha a szerződés teljesítésére, annak különleges sajátosságai miatt csak egy meghatározott személy alkalmas; a nem az ajánlatkérő hibájából beálló késedelem súlyos hátrányokkal járna; a szerződéses feltételek meghatározása nem lehetséges olyan pontossággal, ami lehetővé tenné akár a nyílt, akár a meghívásos eljárás lefolytatását; a nyílt vagy meghívásos eljárás előzetese eredménytelen volt. Ebben a formában nincs ajánlati kötöttség. A szerződés feltételei a felek közötti egyeztetés során kialakított megállapodás alapján kerülnek meghatározásra. Az eljárás meghatározott körben hirdetmény közzétételével indul. Ekkor az alkalmas ajánlattevőket eleve meghatározzák, de a hirdetményben meg kell jelölni egy a megjelöltek számát 96
meghaladó keretszámot (minimum 3), akiket a tárgyalásra majd az alkalmassági szempontoknak megfelelő jelentkezők közül meghívnak. Az ajánlattételi szakasz ehhez képest úgy indul, hogy az ily módon erőteljesen megszűrt ajánlattevőknek közvetlenül küldenek ajánlattételi felhívást. Az alapvető eljárási rendeken kívül a törvény lehetővé teszi kivételes körülmények fennállása esetén egyszerűbb kiválasztási megoldások használatát. - Így a tárgyalásos eljárások között van olyan típus, amikor nincs szükség két szakaszra. A hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárás ajánlattételi felhívással kezdődik. A csakis kivételes alkalmazás garanciális szabálya azonban, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság elnöke részére egyidejűleg tájékoztatót kell küldeni, ami tartalmazza a meghívni kívánt ajánlattevőket, valamint a tárgyalásos eljárást megalapozó körülményekről szóló információkat. A továbbiakban azzal az ajánlattevővel kell tárgyalni és megállapodni, aki a szerződést a rendkívüli helyzet által megkívánt idő alatt képes teljesíteni. Lehetőség szerint legalább három ajánlattevő részére kell ajánlati felhívást küldeni. - A másik kötetlenebb megoldás a gyorsított eljárás. A meghívásos és a tárgyalásos eljárásban erre akkor kerülhet sor, ha azt rendkívüli sürgősség indokolja. A rendkívüli sürgősséget indokoló körülmények azonban nem eredhetnek az ajánlatkérő mulasztásából. Gyorsított eljárás építési beruházásra meghirdetett közbeszerzés esetén nem alkalmazható. A közbeszerzési eljárás jogorvoslati rendszere viszonylag részletesen szabályozott. A sérelmet szenvedett fél Közbeszerzési Döntőbizottsághoz fordulhat az általa jogsértőnek vélt döntés ellen. Ezt követően pedig bíróságtól kérheti a döntőbizottság határozatának felülvizsgálatát. A döntőbizottság egyébként a Közbeszerzések Tanácsa szervezeti keretei között működik. A tanács 19 tagból álló, delegációs elven felállított testület, amelyben „háromoldalúan”: a közérdekű célokat, az ajánlatkérők, valamint az ajánlattevők szempontjait megjeleníteni hivatott képviselői blokkok szerepelnek. A Tanács fő feladata a közbeszerzési rendszer tisztaságának felügyelete, a jogszabályok érvényesülésének figyelemmel kísérése. 97
3.2.2. A „kiszerződési” rendszer alapjai A beszerzések versenyeztetése a gyakorlatban egy folyamatnak része csupán, amit az előzmények és a szerződési következmény nélkül nem lehet érteni és értelmesen kezelni. Valójában a közösségi célok meghatározása, azaz a „szerződési politika” kialakítása elengedhetetlen az ajánlati felhívás helyes megfogalmazásához. A szerződés egész teljesítési folyamata pedig szorosan kapcsolódik a közbeszerzés elbírálásához.a kapcsolatrendszer sémáját az 1. sz. ábra mutatja. 1. sz. ábra A kiszerződés fázisai stratégia-alkotás (szerződési politika kialakítása)
közbeszerzés
szerződés (közfeladat kiszervezése a magánszférához)
A stratégia-alkotás lényege annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy milyen közfeladatot kell megoldani, és pontosan mire is van szükség a partnerül szegődő vállalkozás részéről. Testületi döntéshozatal vagy kontroll esetén különösen fontos a célok világos megfogalmazása és szükség szerint megvitatása, elkerülendő a későbbi megalapozott bírálatokat az egész eljárás értelmét illetően. A stratégai-alkotás főbb elemei a következők: - a jelenlegi helyzet áttekintése (a szervezés módja vagy beruházási szükséglet indokolása, a jelenlegi működési költségek számbavétele, helyszín, állóeszközök stb. áttekintése); - célok meghatározása; - stratégiai döntések (ún. „politikák” meghatározása); - a szerződési dokumentumok előkészítése (a munka paraméterei, a teljesítmény mérhetősége, elvárások a pályázókkal szemben, alkalmassági kritériumok meghatározása). Mindezeknek az elvi jellegű elvárásoknak a megfogalmazása elengedhetetlen az ajánlati felhívás meghirdetéséhez. Az önkormányzatok esetében ráadásul azért is, mert a koncepcionális kérdések eldöntése nyilvánvalóan testületi hatáskör, amit hivatali 98
előkészítés és végrehajtás alapozhat csak meg megfelelően. Ezután kerülhet sor érdemben a tulajdonképpeni közbeszerzési eljárás lefolytatására. A közbeszerzés sikeres odaítélése azonban még nem sokat jelent a megfogalmazott célok tényleges megvalósítása szempontjából. Ahhoz ugyanis elsősorban a versenyeztetés nyomán kötendő szerződés megfelelő menedzselésére van szükség. A szerződési fázis fő elemei ezért az alábbiak: - A szerződéskötés, ami a természetszerűleg az ajánlati felhívás tartalmához nagy mértékben kötött. - Felkészülési idő biztosítása: célszerű eleve számolni a feladat teljesítéséhez a vállalkozó részéről szükséges előkészületek időigényére, költségvonzatásra stb. - Nyomon követés és ellenőrzés: a szerződés teljesítését a polgármesteri hivatal célszerűen monitoringozza, amibe az információáramlás, a panaszkezelés, a garanciák érvényesítése, a szükséges korrekciók beépítése egyaránt beletartozik. - A szerződés teljesítésekor a tapasztalatok értékelése már a következő pályáztatás előkészítését szolgálja. Összességében tehát a közbeszerzési rendszer nem állhat önmagában. Az európai uniós követelmények ugyan csak ezt a versenyszabályozás szempontjából különösen érzékeny területet érintik. A nyugat-európai szerződéses gyakorlat azonban ennél jóval tágabb. Csak az egész rendszer értelmes átvételével találhatjuk meg a közbeszerzések célszerű helyét és szerepét a mi hazai viszonyaink között. Ebben a követelményben már benne van, hogy kötelességszerű másolásnak tényleg nem sok értelme van. A közmegbízások rendszerét komplexen kell meghatározni, értelmesen beillesztve a versenyt a közösségi feladatellátás egészébe. A szerződési viszonyrendszer a közszolgáltatás-szervezés körében jellegzetesen 3 pólusú, miként azt a 2. sz. ábra mutatja.
99
2.sz. ábra Közszolgáltatás-szervezési séma Megrendelő (kormányzat, önkormányzat)
közjogi kapcsolat (ált. választás)
szerződés
Fogyasztó
Szolgáltató (gazd. társaság, alapítvány stb.)
szerződés
(állampolgár)
A szolgáltató társaság pozíciójában állhat magáncég, közvállalat, nonprofit szervezet, másik önkormányzat vagy önkormányzati társulás. A szerződéses megállapodás lehet tisztán polgári jogi kontraktus, rendszerint azonban mégis kiegészül a közösségi befolyásolás valamilyen formájával, amilyen az ún. kiszervezés vagy a díjpolitika, a fejlesztési megállapodások. Mindezekben az esetekben a politikaformálás tartalmának nagy jelentősége van. A közösségi politika alkotója, a különböző kormányzati és önkormányzati szervek korántsem csupán profitszempontok alapján határozzák meg érdekeltségüket, hanem az általuk preferált kollektív értékek nagyban befolyásolják magatartásukat, ezáltal szerződéses feltételeiket. Ugyanakkor sokkal kevésbé valószínű, hogy ezek a "külső" értékszempontok teljesen maguk alá gyűrik a kormányzati szervek anyagi érdekeltségét, mint ahogy az a jóléti államra sok tekintetben jellemző volt. A közfeladatok ellátására vonatkozó megállapodások rendszere kényszeríti a - a nehezen megfogható közfeladatok ellátása tartalmának tételes meghatározását; - a teljesítmények számszerű mérését; - a versenyfeltételek kialakítását; - a megrendelői és fogyasztói kontrollok mechanizmusainak pontos kialakítását és szerződésekbe való beépítését. 100
3.2.3. A természetes monopóliumi funkciók szabályozása (szabályozó hatóságok) A közüzemi szolgáltatások nyújtása természetes monopóliumok, amelyek esetében minél több fogyasztót vonnak be a szolgáltatásba, a fajlagos költségek annál alacsonyabbak (egy bizonyos határig). E közgazdasági sajátosság miatt a verseny szavatolása tipikusan közösségi beavatkozási rendszereket igényel. Az átalakuló társadalmak előtt az feladat állt, hogy a egyidejűleg a közösségi feladatok ellátásának újfajta intézményesítését is meg kellett valósítaniuk. Ha az utóbbit nem tették volna, a privatizáció eredménye elszabadult magánmonopóliumok uralma lehetett, és lett is egyes országokban. A megszervezés felelőssége egyes, különösen fontos ágazatokban a nemzeti szintet igényli. Ilyen az elektromosenergia-ellátás, a telekommunikáció, a vasúti közlekedés, a légiforgalom-irányítás, a közszolgálati műsorszórás stb. Más feladatok esetében az önkormányzatok szabályozó szerepe is fölmerül. Ilyen többek között a közüzemi gázszolgáltatás, a víziközművek szolgáltatásai, a települési hulladék gyűjtése és elhelyezése. A közművek a piaci környezet megváltozásával olyan közszolgáltatások eszközei, amelyekben a tőkebefektetés jó megtérülése, hosszú távon garantáltnak látszik. A természetes monopóliumok karaktere miatt azonban a társasággá alakítás és a magántőke bevonása még egyáltalán nem jelenti a piacosítás eredményes lezárását. Mindenekelőtt szükség volt az árak felszabadítására. A szolgáltatások árának arányosnak kell lennie a fogyasztott mennyiséggel, továbbá áraknak fedezniük kell a tényleges bekerülés költségeit. Az árverseny azonban önmagában még elégtelen ezen a speciális piacon a teljesítmények mérésére. A magánmonopóliumok viselkedése ugyanis sok tekintetben nem tér el az állami monopóliumokétól. A versenykörnyezet megteremtése ezért külön aktív politika érvényesítését követeli. A szerkezetátalakítás, az árak felszabadítása és a liberalizáció alkalmasint elválik egymástól. Miként történik az a távközlési piac kinyitása esetében, ahol a teljes liberalizáció előre meghirdetett későbbi határidővel történik. A piacosításnak a szereplők versenyre való képességének biztosítottságán kívül feltétele még a megfelelő szabályozási környezet és intézményrendszer. Bizonyos elvek gyakorlati alkalmazása csak akkor lehetséges, ha a megfelelő technikai, szervezési és működési feltétek már 101
megteremtődtek. Az Európai Unió jogának átvétele, alapelveinek átültetése fontos motorja ennek a folyamatnak. Az egyik legfontosabb érték például ezen a területen a hálózatokhoz való szabad hozzáférés biztosítása annak érdekében, hogy a szóban forgó szolgáltatások nyújtását természetes monopólium alapján ne lehessen kisajátítani. Az elv alkalmazására azonban csak megfelelő versenykörnyezet mellett van esély. Hasonlóképpen fontos a megfelelő intézményrendszer léte, kiegészülve alkalmazható eszközökkel annak érdekében, hogy a piaci kudarcok kezelhetőek legyenek a közösségi beavatkozás piackonform megoldásai alkalmazása révén. Az ún. szabályozó hatóságok töltik be ezt a szerepet. A szabályozó hatóság közgazdasági és nem jogi kategória. Tevékenységének lényege nem a „hatósági engedélyezés” vagy a jogalkotói normatív, szabályozó szerep. Mindkét eszközt alkalmazhatja esetleg, felhatalmazásától függően, azonban ezeken kívül számos más módon és formában reagálhat, ha arra szükség van. Magyarországon jelenleg a közüzemi szolgáltatások tekintetében a Magyar Energia Hivatal látja el elsődlegesen a (gazdasági) szabályozó hatósági szerepet. Tevékenysége alapvetően a villamosenergia termelésére, elosztására és szolgáltatására, a gáz-, távhő- és melegvíz-szolgáltatásra terjed ki. Elsősorban a piacra való belépés engedélyezését végzi, továbbá a működés zavartalanságát kontrollálja. Szerepe van a hatósági árak meghatározásában. A szabályozó hatósági szerepkörben a helyi közüzemi közszolgáltatások esetében osztozik az önkormányzatokkal. Utóbbiak ugyancsak szerepet játszanak jogszabályi felhatalmazásuknál fogva az ármegállapításban, a fejlesztési koncepciók, feltételek meghatározásában, a közösségi fogyasztás és a fogyasztó érdekek szempontjainak érvényre juttatásában. A szabályozó hatóságok szerepének kiérleltsége nem egyforma a különböző közszolgáltatások tekintetében. Részben ezeknek az intézményeknek az alkalmazásában sok az esetlegesség. Egyelőre nem kellően tudatos szabályozási függetlenségüknek a védelme. A Magyar Energia Hivatal például országos hatáskörű államigazgatási szerv, minisztériumi felügyelet alatt. A kormánytól való független föllépését azonban semmi sem biztosítja. Hasonlóképpen elnagyolt az önkormányzatok szerepkörének meghatározása e téren, ahol akadálytalanul előtörhetnek a vállalkozói profitmaximalizációs érdekek, vagy éppen ellenkezőleg, a rövid távú fogyasztói szempontok, netán a 102
képviselőtestület választási várakozásai. Mindezek a sokszor gazdaságon kívüli szempontok nem feltétlenül kedvezményezik a tényleges piaci fejlődés szükségleteit. Végül vannak olyan közüzemi szolgáltatások, amelyek szabályozása egyelőre inkább a hagyományos államigazgatási keretek között és eszközök alkalmazásával történik (víz- és csatornaügy). A szabályozó hatóság függetlenségét itt egyáltalán nem védi a parlamentnek, de legalább is a kormánynak való közvetlen, áttételek nélküli alárendeltség, a felelős vezetők parlament által való hivatalba helyezése és közvetlen kontrollja. Egyes további minták és javaslatok az intézkedésekkel szembeni bírói út lehetőségét vetik föl, ami szintén az önállóság biztosítéka lehet. Mindenesetre a célszerű szabályozási pozíció alapja az egyes érdekcsoportoktól való egyenlő távolság és szakértői szempontok pártatlan érvényesíthetősége. A liberalizáció a közüzemi szektorban alapvető fontosságú, többlépcsős kormányzati gazdaságpolitika érvényesítését követeli, amelyik szorosan összekapcsolódik a megfelelő intézményi és működési feltételrendszer tényleges jelenlétének követelményével. A közüzemi szektorban való liberalizáció a sajátosságok miatt – az állami monopólium leépítésén, valamint a tulajdonátadáson át haladó folyamat befejező szakasza. Az energiaszolgáltató közüzemi közszolgáltatásokat az állam – a távhőszolgáltatás kivételével – privatizálta. A távhőszolgáltatást pedig az önkormányzatok – ritka kivételtől eltekintve – olyan vállalkozásokra bízták, amelyek a piac követelményei szerint működnek. Ennek megfelelően a villamos- és gázenergia szolgáltatása során erőteljesen érvényesül a szolgáltatás piaci jellege, hisz a szolgáltató szervezet (magán)tulajdonosai profitot kívánnak realizálni befektetett tőkéjük után, a távhőszolgáltatás esetében pedig – a köztulajdon jelenléte ellenére – a szolgáltató szervezetben dominálnak a piaci magatartások. Az állami és önkormányzati szerepvállalást éppen ezért úgy kell megválasztani, hogy az – a szolgáltatások biztonságos elérhetősége érdekében - csak a szükséges mértékig korlátozza e területen a piac működését. A villamosés gázenergia ellátásban nincs kötelező állami szerepvállalás, ellenben a távhőellátás biztosítása az ilyen szolgáltatást kiépítő településeken, illetve a közvilágítás megszervezése az önkormányzat kötelező feladata. (A települési önkormányzat köteles a közvilágításról gondoskodni, amelyhez a villamos energia szolgáltatójával (hálózati engedélyessel) közvilágítási szolgáltatási szerződést köt.) A települési önkormányzatok szabadon vállalható feladata a település energia ellátásának 103
megszervezésében való részvétel. Ez alapvetően az infrastruktúra fejlesztésére terjed ki, de magában a közszolgáltatásban az önkormányzatok semmilyen más módon nem vesznek részt. Az energiaszolgáltatással kapcsolatos állami beavatkozás lényegében a közszolgáltatással kapcsolatos követelmények meghatározására, a szolgáltatási tevékenység ellenőrzésére és az árak alakítására terjed ki. A villamos energia szolgáltatásával kapcsolatban a kormány és az ágazati miniszter rendelkezik szabályozási, ellenőrzési és árhatósági jogkörrel. A főbb állami feladatok körében a korány, illetve a miniszter meghatározza: - a villamos energia ellátási szabályzatok követelményeit; - a szociális villamos-energia ellátás szabályait; - a szolgáltatói engedélyezés szabályait; - az erőművek létesítésének energiapolitikai követelményeit; - a szervezett villamos energia piac működési szabályait; - a közüzemi szerződés tartalmi elemeit; - a közvilágításra vonatkozó szabályokat; - a villamos energia termelésének támogatását; - a szolgáltatás hatósági árait. A fentieken túl az állam – a Magyar Energia Hivatal révén – a jogszabályban meghatározott fogyasztóvédelmi feladatokat lát el. A gázszolgáltatással kapcsolatos állami feladatokat döntően a Magyar Energia Hivatal látja el, amely: - kiadja - és a törvényben meghatározott esetekben módosítja - a gáz szolgáltatására és értékesítésére vonatkozó működési, valamint a települések, a településrészek, területek és egyes fogyasztók gázellátására szolgáló engedélyeket; - jóváhagyja az engedélyes által kidolgozott üzletszabályzatot; - meghatározza azoknak a gazdálkodási adatoknak a körét, amelyeket a gázszolgáltató, gázértékesítő köteles nyilvánosságra hozni; - előkészíti az árakat és az áralkalmazási feltételeket, a gázhálózat-fejlesztési hozzájárulás számításának szabályait; - ellenőrzi az engedélyben foglalt előírások megtartását; - érvényesíti a gázszolgáltatóval és gázértékesítővel szemben a legkisebb költség elvét; - ellátja a fogyasztók védelmével kapcsolatban jogszabályban meghatározott feladatokat. 104
A szolgáltatás hatósági árát a miniszter állapítja meg. A távhőszolgáltatással kapcsolatos közhatalmi feladatok megoszlanak az állami szervek és az önkormányzatok között. Az állam alapvetően szabályozási és engedélyezési feladatot lát el, amelynek keretében meghatározza: - a közszolgáltatási jogviszony tartalmát, a közüzemi szerződés követelményeit; - a szolgáltatási engedély és a műszaki biztonság követelményeit; - továbbá a Magyar Energia Hivatal hatásköreként kiadja a létesítési és működési engedélyeket; - egyes esetekben jóváhagyja a távhőszolgáltató üzemi és üzleti szabályzatát; - ellenőrzi a távhőszolgáltató működését. A települési önkormányzat a kötelező feladatként ellátott távhőszolgáltatásokra rendeletben megállapítja a szolgáltatás hatósági árát, meghatározza a távhőszolgáltató és a fogyasztóvédelmi szervek együttműködését és a fogyasztó, illetve a szolgáltató közötti jogviszony részletes szabályait. A távhőszolgáltatással kapcsolatos engedélyeket – ha az nem tartozik a Hivatal hatáskörébe – a jegyző adja ki és jóváhagyja az engedélyezési hatáskörébe tartozó szolgáltató üzemi- és üzleti szabályzatát. A jegyző ellenőrzi a szolgáltató működését az ellátás biztonsága, a működés hatékonysága és a működési engedélyben meghatározottak betartása érdekében. A közműves víz- és csatornaszolgáltatás megszervezése a települési önkormányzatok önként vállalható feladata. Az állam kivételesen akkor lát el közszolgáltatási feladatot, ha a szolgáltatás az állam tulajdonában álló közműről történik. Az állam szabályozza a vízgazdálkodást, kidolgozza az országos vízgazdálkodási koncepciót, működteti a tulajdonában álló víziközműveket és a vízügyi igazgatás szervezete (vízügyi igazgatóságok) útján kiadja a szolgáltatás végzéséhez szükséges engedélyeket és ellenőrzi a szolgáltató szervezetek működését. A települési önkormányzat köteles működtetni a helyi víziközműveket. A közlekedési szolgáltatások működtetéséről az állam, illetve a helyi önkormányzatok gondoskodnak úgy, hogy az állam (önkormányzat) többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezetet, illetve intézményt alapít e célra, vagy koncessziós társaságot bíz meg a feladat 105
ellátásával. A szolgáltatás biztosítása a koncessziós szerződésben meghatározottak szerint a szolgáltató feladata. Az állam, illetve az önkormányzat csak akkor avatkozik be a szolgáltatásba, ha úgy ítéli meg, hogy indokolt lenne a tömegközlekedés fejlesztése. Ebben az esetben a miniszter, illetve az önkormányzat felhívja a szolgáltató szervezetet a fejlesztések végrehajtására. Amennyiben a szolgáltató a fejlesztést nem vállalja, a miniszter, illetve az önkormányzat új szervezetet alapíthat a tömegközlekedési feladatra, illetve új koncessziós pályázatot írhat ki. A tömegközlekedéssel kapcsolatban az állam, illetve az önkormányzat feladata – a szolgáltatás megszervezésén túl - a szolgáltatás hatósági árainak a megállapítása. A vasúti közlekedéssel kapcsolatban az állam feladata kiterjedtebb. Ezek: - az országos közforgalmú vasút alapítása és működtetése; - fogyasztói árkiegészítés biztosítása a vasúti közszolgáltatásokhoz; - a vasút fejlesztésére vonatkozó koncepciók kidolgozása és végrehajtásának megszervezése; - a vasúti hatósági feladatok ellátása (engedélyek kiadása a vasút működtetésére); - a hatósági árak megállapítása a vasúti menetrend szerinti személyszállításra. A hírközlés olyan liberalizált közszolgáltatás, amellyel kapcsolatban az állam döntően a szabályozás, engedélyezés, ellenőrzés és ármegállapítás feladatait látja el. Az állam részletesen szabályozza a hírközlés keretébe tartozó közszolgáltatások követelményeit, a feladatellátás feltételeit. A főbb állami feladatok a következők: - a nemzeti hírközlés-politika kialakítása, a végrehajtásához szükséges feltételek megteremtése; - a hírközlés terén a kormányzati, nemzetbiztonsági, igazságszolgáltatási, rendvédelmi és védelmi igények érvényesítése, továbbá ezek megvalósításának ellenőrzése; - a hírközlési piac szabályozása, a piacra lépés feltételeinek meghatározása, a piac szereplői közötti esélyegyenlőség biztosítása; - a hírközlés állami intézményrendszerének hatékony működtetése, a hírközlési és informatikai szakmai érdekképviseleti szervezetekkel való együttműködés; 106
- az egyetemes szolgáltatás feltételeinek biztosítása; - a korlátos erőforrásokkal való hatékony gazdálkodás; - a hírközlő hálózatok, a szolgáltatók és a szolgáltatások együttműködésének biztosítása; Az állami beavatkozások végrehajtása a kormány, a miniszter és a Hírközlési Felügyelet (hatóság) feladata. A liberalizált közszolgáltatás indokolttá teszi, hogy az állam folyamatosan figyelemmel kísérje a hírközlési piac működését. Ennek érdekében a hírközlési hatóság piac-felügyeleti tevékenységet lát el. A piacfelügyelet keretében vizsgálja: - a hatósági engedélyekben foglaltak megvalósítását; - az általa egyeztetett, jóváhagyott szerződési feltételek megfelelő alkalmazását, érvényesülését; - a hírközlési szolgáltatók működését, bejelentési és adatszolgáltatási kötelezettségük teljesítését; - a hírközlési szolgáltatások minőségét és az ezzel kapcsolatos panaszokat; - a hírközlési tevékenységgel összefüggő eszközök forgalomba hozatalát, üzemeltetését; - a fenntartott postai szolgáltatásokhoz fűződő kizárólagos jogosultság érvényesülését. A hatóság az ellenőrzései során tapasztalt jogsértések esetén jogosult szankciót alkalmazni a szolgáltatóval szemben. A kommunális szolgáltatások jellemzője, hogy azok megszervezése a helyi önkormányzat feladata. Az állam e közszolgáltatások tekintetében alapvetően szabályozási feladatot lát el, amelynek keretében meghatározza a szolgáltatás tartalmi követelményeit, a feladatellátás szakmai, tárgyi és személyi feltételeit, esetenként a szolgáltatás nyújtásának jogi kereteit. A köztemetők fenntartása és üzemeltetése a települési önkormányzat kötelező feladata. Az állam a temetőkkel kapcsolatban meghatározza: - a temetők létesítésére, fenntartására és üzemeltetésére vonatkozó alapvető szabályokat; 107
- a temetkezési szolgáltatást ellátók szakmai képesítési követelményeit, a tevékenység gyakorlásának műszaki, kegyeleti, közegészségügyi szabályait; - a tevékenység ellátására való jogosultság és kötelezettség eseteit, a közköltségen történő temetés, a belföldi és külföldi halottszállítás, a nem magyar állampolgár belföldi eltemetésének és hamvasztásának szabályait; - a temetőfenntartás és üzemeltetés, a hamvasztó-üzemi építmény működési, közegészségügyi szabályait; - a temető, a temetkezési emlékhely, továbbá a temetési hely építményei létesítésének építési szabályait; - a temetőszabályzat kötelező tartalmi elemeit. A települési önkormányzat, fővárosban a közgyűlés rendeletben állapítja meg: - a temető rendeltetésszerű használatához szükséges egyéb helyi, tárgyi és infrastrukturális feltételeket; - a temető használatának és igénybevételének szabályait; - a temetési hely gazdálkodási szabályait; - a sírhely méretezését, sírjelek alkalmazását, a kegyeleti tárgyak, növényzet elhelyezését, a sírgondozás szabályait; - temetőben a kegyeleti közszolgáltatások feltételeit, a temetési hely megváltási díját, a temető-fenntartási hozzájárulás díját, illetve a létesítmények vállalkozók részéről történő igénybevételének díját; - a temetési szolgáltatás, illetőleg a temetőben végzett egyéb vállalkozói tevékenységek ellátásának temetői rendjét; Amennyiben az önkormányzat a köztemetőt nem maga tartja fenn és üzemelteti, köteles a fenntartóval kegyeleti közszolgáltatási szerződést kötni. Ilyen esetben a temetőhasználat szabályait az önkormányzat rendeletben állapítja meg. A települési hulladékkezelés megszervezése a települési önkormányzat kötelező feladata. Az állam a hulladékkezeléssel kapcsolatos szabályokat állapítja meg, illetve - a környezetvédelmi felügyelőség útján - kiadja a hulladékkezelés végzéséhez szükséges engedélyeket és ellenőrzi az engedélyben, valamint a jogszabályokban meghatározott szabályok betartását. A főbb állami feladatok a hulladékkezelési közszolgáltatások körében: 108
- az Országgyűlés a hulladékgazdálkodás stratégiai célkitűzéseinek és az alapvető hulladékgazdálkodási elvek érvényesítésének érdekében a Nemzeti Környezetvédelmi Program részeként Országos Hulladékgazdálkodási Tervet fogad el; - az országos terv alapján a környezetvédelmi felügyelőségek a területrendezési és területfejlesztési tervekben foglaltakkal összhangban területi hulladékgazdálkodási tervet készítenek a területen lévő, illetve működő helyi önkormányzatok, érintett más hatóságok, érdek-képviseleti és környezetvédelmi társadalmi szervezetek bevonásával; - az állam a települési hulladékkezelési feladatok szabályszerű végrehajtását pénzeszközökkel is támogatja. (A hulladékgazdálkodási célok megvalósítását szolgáló kezelőhálózat létrehozását cél- és címzett támogatásokkal és egyéb finanszírozási eszközökkel kell elősegíteni. A települési önkormányzatokat a hulladékkezelési közszolgáltatás megszervezéséért - figyelemmel a közszolgáltatás színvonalára - a költségvetési törvényben biztosított módon és összegben feladathoz kötött támogatás illeti meg.) A helyi önkormányzatok főbb feladatai: - A megyei önkormányzat az országos és a területi tervvel összhangban, a területén lévő települési önkormányzatokkal egyeztetetten önálló megyei hulladékgazdálkodási tervet készíthet. - Az országos és a területi hulladékgazdálkodási tervben foglalt célokkal, feladatokkal és a település rendezési tervével összhangban a települési önkormányzat illetékességi területére helyi hulladékgazdálkodási tervet dolgoz ki. A megyei önkormányzat feladata a megye területén a hulladékok környezetkímélő kezelésének elősegítése. Ennek keretében: - a települési önkormányzatokkal együttműködve kidolgozza a megyei hulladékgazdálkodási tervet; - a települési önkormányzatokkal együttműködve meghatározza a hulladék kezelésére, ártalmatlanítására alkalmas területeket a megye területén; - együttműködik a hulladékgazdálkodási feladatok megoldásában más megyei önkormányzatokkal; 109
- elősegíti és támogatja a helyi önkormányzatok hulladékkezelését szolgáló közös telephelyek létesítését. A települési önkormányzat rendeletben - szabályozza a helyi hulladékkezelési közszolgáltatás tartalmát; - kijelöli a szolgáltatót és annak működési területét; - meghatározza a hulladékkezelési közszolgáltatás rendjét, módját és - a közszolgáltatásra vonatkozó szerződés tartalmi elemeit; - megállapítja az alkalmazható díj legmagasabb mértékét. 3.2.4. Kapacitás-szabályozás Elsősorban a humán közszolgáltatások nyújtásakor az állami szabályozást egyre inkább piaci szimuláció jellemzi. Piaci elemek vannak jelen, tényleges áruviszonyok nélkül. A dolog lényege a humánszolgáltatásokban bizonyos, a piaci viszonyokból ismert követelmények érvényesítésének elérése. E követelményrendszer alapszempontjai a következők: - a teljesítmények mérhetősége és összevethetősége, ami az értékelés és a támogatás alapjául szolgálhat; - a hatékonyság mérése, azaz a teljesítménynek a befektetett erőforrások, ráfordítások mértékével való összevetése (ennek az értéknek a mentén az amúgy hasznos eredmény is értékelhető negatívan, ha aránytalanul nagy ráfordítást igényelt elérése) ; - fogyasztói orientáció, ami a tisztán politikai elvárásokat, továbbá a szolgáltató szakma értékrendjét megelőzően a társadalmi igénybevétel szempontjait preferálja (ennek hiányában gyakori például, hogy a kórházi beruházásokat tisztán orvos-szakmai vagy a dolgozók kényelmi szempontjai határozzák meg – a betegek tényleges szükségletei helyett) ; - a választás lehetővé tétele több szempontból fontos, részben természetesen a szolgáltatók között, másfelől azonban maguk a szolgáltatástípusok között is, amennyiben adott esetben kórházi, kijáró orvosi ellátás vagy éppen valamely szociális szolgáltató szervezet otthoni ellátása, illetve más formák is alternatívként fölmerülhetnek.
110
A piaci szimulációhoz hozzátartozik a szolgáltatások sajátosságaiból fakadó további követelmény: a garantált szolgáltatási minimum és a hozzáférés biztosítása. A versenykörnyezet megteremtése úgy történik, hogy a szabályozás csak bizonyos alapfeltételeket ír elő és rendel számon kérni. Amelyik szolgáltató ezeket teljesíti, sz szektorális hovatartozástól függetlenül működési jogosítványt kap, ami révén a költségvetési (normatív) támogatások alanyává válhat. Cserébe a közszolgáltatás nyújtásának semlegessége lép, azaz a szolgáltató bizonyos körben és tartalommal szolgáltatási közfeladatot vállal. Az eszerint meghatározható kapacitásszabályozás tehát kifejezi, hogy a kormányzat felelőssége csak egy bizonyos, meghatározott szolgáltatási szint és tartalom garantálása iránt áll meg. Ennyiben azonban a felelősség realizálása számon kérhető. A továbbiakban, azaz magasabb színvonalú, speciális vagy gazdagabb választékot eredményező szolgáltatások tekintetében viszont közszolgáltatások nyújtására vállalkozók szabadon vállalkozhatnak, ha megfelelnek az előírt és számonkért szakmai minimumkövetelményeknek. A közszféra felelőssége abból következik, hogy közjavak és közszolgáltatások nyújtásáról van szó, amibe a kormányzatoknak szerepet kell vállalniuk. A juttatásokból való kizárhatatlanság sajátossága ennek az értékszempontnak az érvényesülésével valósul meg. Pontosan emiatt kerül a közigazgatás, vagy a társadalombiztosítás a humánszolgáltatások megrendelői szerepébe. A megrendelő és a szolgáltató között létrejövő megállapodást építették rá a közszektor alakításával kapcsolatos elvárások rendszerére, azaz a fent említett értékekre, mindenekelőtt a hatékonyság és a fogyasztói szempontok kikényszerítésére. Ugyanakkor a piaci, sokszor kvázi-piaci feltételeket pedig azért ösztönzik, hogy a költségvetési és fogyasztói erőforrások felhasználását optimalizálják, hatékonyságát növeljék. A kapacitások előírását és a hozzájuk kapcsolódó szektorsemleges (vagy afelé hajló) finanszírozás elvét szokták úgy is interpretálni, mintha ezek az állam alkotmányos kötelezettségeiből, mindenekelőtt a szociális, gazdasági és kulturális jogok garantálásából következnének. Az ilyen megközelítés talán igaz. Valóban vannak ilyesfajta közösségileg vállalt kötelezettségek, amelyek tartalma és terjedelme azonban országonként és korszakonként változó lehet. Egy bizonyos standardot azért a modern és fejlett társadalmakban azért meg lehetne húzni. A szóban forgó körbe tartozna mindenképpen az általános iskolai oktatás, a közegészségügyi 111
alapellátás, a szociális ellátásoknak egy minimális köre. Bár hogy a teljes ingyenességnek és jogosultságnak mik is a kritériumai, az nem tekinthető állandósultnak. Noha ezért ez a megközelítés részleteiben sok tekintetben igaz, összességében mégis félrevezető. Ugyanis nem elsősorban az állam jóléti karaktere ösztönözi manapság a szolgáltató kapacitások szabályozását, hanem sokkal inkább az erőforrások célszerű felhasználásának követelménye. Nehéz lenne a kettőt mereven elválasztani, a szembeállítás pedig végképp ésszerűtlen. Mégis, a megközelítés iránya egészében nagyon is jellemző: éppen ezért kerülnek előtérbe a menedzselési szempontok a közös források felhasználása körében, szemben a közellátások iránti általános felelősség – megvalósíthatatlannak bizonyult – ideájával.
112
4. A közszolgáltató szervezetek gazdasági szabályozása és pénzügyi finanszírozása A közszolgáltatások állami szabályozása újabb keletű, mint a közszolgáltatások állam, vagy önkormányzatok általi közvetlen biztosítása. A fejlődés iránya az, hogy az állam (önkormányzat) – ahelyett, hogy a közszolgáltatásokat maga nyújtaná – inkább csak szabályozza annak mechanizmusát. Ez a megoldás elméletileg kettős előnnyel jár: (1) a szolgáltatásokat a hatékonysági követelményeknek megfelelni igyekvő vállalkozások nyújtják; (2) az állam csak előírja a biztonságos szolgáltatás kereteit, de operatív módon nem vesz részt a szolgáltatásban. Az új helyzetben az állam részben hagyományos hatósági eszközöket alkalmaz, részben új „közvetett jellegű” irányítási eszközökhöz jut. A magyar gazdaság működési jellemzői az 1989/90. évi rendszerváltozás következtében alapvetően módosultak, s ennek részeként megváltozott a piaci szereplők összetétele, illetve módosult a piaci folyamatok befolyásolásában szerepet játszó állami (önkormányzati) irányító szervek működése. A változások egyik jellemzője, hogy a vegyes gazdaság létrejöttével színesedtek a vállalkozási formák (vállalatok helyett gazdasági társaságok), módosultak a tulajdonviszonyok (állami tulajdon helyett magántulajdon, de megjelentek a külföldi befektetők is), többszörösére nőtt a gazdasági szereplők száma, s alapvetően módosult a vállalkozási filozófia is. A változások nem hagyták érintetlenül a közszolgáltatás szervezeti rendszerét, illetve finanszírozási feltételeit sem. Az új helyzetben a közszolgáltatási feladatok elláthatók költségvetési szervezetek keretein belül, az állam (önkormányzat) önálló költségvetési intézményt hozhat létre, költségvetési eszközeiből – egyfajta befektetésként – saját vállalkozást alapíthat, de közszolgáltatási kötelezettségeit teljesítheti a feladatellátási jogosítvány bérbe adásával (koncesszió), kölcsönösen kialkudott feltételekkel igénybe veheti a közszolgáltatási feladatok ellátására szakosodott monopol szervezetek szolgáltatásait, s mindezeken túl a gazdasági szereplők versenyeztetésével a piacon is „vásárolhat” közszolgáltatásokat.
113
A modernizációs folyamat másik jellemzője, hogy az állami akarat érvényesítésének korlátozott körben maradtak fenn a hagyományos eszközei, így a közvetlen irányítás helyébe a közvetett szabályozás lépett, s a közszolgáltatások terén a szervezeti szintű megközelítést a tevékenység alapú szabályozás váltotta fel. A közvetett szabályozás „tipikus” eszközei a következők: - Jogi szabályozás (kötelező feladatellátás, hatósági áralkalmazás); - Költségvetési eszközök (bevételek és/vagy kiadások szabályozása); - Monetáris eszközök (kamat, árfolyam, infláció befolyásolása); - Adópolitika (kedvezmény, visszatérítés); - Támogatáspolitika (normatív, vagy egyedi jellegű); - Közbeszerzési rendszer működtetése. Vegyes gazdaságban a közszolgáltatási feladatok gazdasági szabályozásának, illetve pénzügyi finanszírozásának nincs egyetlen technológiával jellemezhető módja. Ebből a sajátos helyzetből következően a közszolgáltatási tevékenység biztosításáért felelős döntéselőkészítőknek és döntéshozóknak egyidejűleg kell otthon lenniük az államháztartásra vonatkozó szabályokban (államháztartási alrendszerek szereplőire vonatkozó előírásokban), az intézmény és/vagy vállalkozásalapításban, a versenypiacra vonatkozó szabályokban, a vállalkozásokkal szemben támasztott hatékonysági követelmények érvényesítésében, valamint a közszolgáltatásokra vonatkozó árak alkalmazásában. A következőkben a közszolgáltatási feladatok ellátásának tervezésével, szervezeti kereteinek kialakításával, a pénzügyi finanszírozás működésével, az árszabályozással valamint a fogyasztóvédelemmel kapcsolatos kérdéseket tekintjük át, annak érdekében, hogy segítséget adjunk a sokszínű feladat mind magasabb szinten történő biztosításához.
4.1. A közszolgáltatási feladatok tervezése A közszolgáltatási tevékenység állami és önkormányzati szintű feladatainak tervezése során egyidejűleg kell gondolkodni a szükségletek tartalmának gazdasági fejlettséghez igazodó értelmezéséről, az ellátandó 114
feladatok legoptimálisabb szervezeti formájának kiválasztásáról, majd a szolgáltatások közgazdasági (pénzügyi) feltételeinek biztosításáról. Bár a tervezés – az államháztartási törvény előírásaiból következően – naptári évhez kötődő költségvetési logikát tükröz, mind a szükségletek felmérésekor, mind a gazdálkodási forma optimalizálásakor hosszabb távlatban szükséges gondolkodni, s figyelemmel kell lenni a feladatellátás egyszeri ráfordításigényére, illetve befektetés megtérülési idejére.
115
3. sz. ábra A közszolgáltatások tervezésének folyamata
I. HELYZETFELTÁRÁS Megtett út minősítése (Honnan jöttünk?)
Hol tartunk jelenleg? (Adottságok korlátok)
és
Változatlanság társadalmi és gazdasági következményei
II. SZÜKSÉGLETFELMÉRÉS
Demográfiai jellemzők (korosztályi igények)
Szakmai programok teljesítésének szükségletei
Szervezetiés technikai fejlesztési szükségletek
III. FELADATELLÁTÁSI Elérendő állapot, konkrét célok
Szakmai feladatok, végrehajtási tervek
116
Finanszírozási feltételek, ellenőrzési mechanizmus
A tervezés kiindulópontja (1) a helyzetfeltárás, amelyben minősítenünk kell az adott szolgáltatási forma (önkormányzat) fejlődését, összegeznünk kell az adottságokat és korlátokat, valamint mérlegelnünk kellene annak következményeit, ha az ellátottsági mutatókban nem történne érdemi változás. A következő lépés (2) a szükségletek felmérése, amihez jó kiindulási alapot adnak a népességnyilvántartás összegzett, illetve csoportokba rendezett adatai, a települési sajátosságok, valamint a lakossági várakozások. A szükségletek összegzése során figyelembe kell vennünk a különböző szakmai fejlesztési programokból fakadó új igényeket (legyenek azok jogszabályon alapulóak, vagy önként vállaltak), s a mennyiségi megközelítésen túl számolnunk kell a minőségi (technikai) szükségletek változásával is. A tervezés soronkövetkező eleme (3) a részletes számításokon alapuló operatív program(végrehajtási terv) kidolgozása. Ebben a szakaszban pontosítani kell a konkrét célokat (elérendő állapot), ki kell jelölni a konkrét feladatokat és a végrehajtás felelőseit, rögzíteni kell a program pénzügyi kereteit (költség-előirányzatok), s célszerű szabályozni az ellenőrzés (beszámoltatás) folyamatközi állomásait. 4.1.1. A humán jellegű közszolgáltatási feladatok ellátása A humán jellegű közszolgáltatási feladatok ellátása alapvetően költségvetési keretek között történik, ebből következően a feladatellátás tervezésére, a működés finanszírozására, a teljesítmények folyamatos és utólagos értékelésére a költségvetés szabályai vonatkoznak. A tervezés folyamatát (a közreműködők feladatait, illetve azok időrendjét) az államháztartási törvény (Áht.) előírásai szabályozzák, adott évre vonatkozó pénzügyi kereteit a Pénzügyminisztérium költségvetési körirata rögzíti. Az érintett szervezetek (fejezetek, önkormányzatok, költségvetési intézmények) elsődleges feladata az illetékességi körben jelentkező szükségletek felmérése, a feladatok rangsorolása, a feladatokhoz igazodó optimális szervezeti keretek kialakítása, majd a szolgáltatási típusonként rögzített feladatok pénzügyi feltételeinek (saját forrás, állami támogatás, átvett eszközök, egyebek) lehető legteljesebb számbavétele. A konkrét feladatellátási (végrehajtási) terveknek – a központi költségvetés tervezési folyamatához illeszkedően – számolniuk kell a 117
folyamatos működés finanszírozási szükségleteivel, az éveként biztosított (költségvetési törvényben rögzített) automatizmusokkal, az újonnan induló szakmai programok finanszírozási kötelezettségeivel, valamint a vagyonmegóvási és fejlesztési programok (beruházások) pénzügyi terheivel. Az éves költségvetési törvény kihirdetését (hatályba lépését) követően a fejezetek (országos hatáskörű szervek) kidolgozzák részletes költségvetésüket, illetve a költségvetési törvény szabályozási feltételeinek ismeretében (lásd: állami támogatás, normatív juttatás, címzett- és céltámogatások, egyebek) a helyi és területi önkormányzatok is kidolgozzák és önkormányzati rendelet formájában jóváhagyják működési és fejlesztési tervüket. (Az önkormányzatok irányítása alá tartozó költségvetési intézmények, illetve vállalkozások részben párhuzamosan, részben az önkormányzati döntéseket követően véglegesítik saját terveiket.) 4.1.2. A gazdasági jellegű közszolgáltatások ellátása A gazdasági jellegű közszolgáltatások ellátása – korábban láttuk – sokszínű szerveződési formákkal történhet. Magától értetődő, hogy költségvetési szervezeten belüli, vagy intézményi formában történő feladatellátás esetén az államháztartási törvény szabályai érvényesülnek. A közszolgáltatási feladatoknak vállalkozási formában történő ellátása alapvetően más megoldásokat igényel. Ez esetben a tervezés – a megrendelő által megfogalmazott igények szerint – vállalati kereteken belül történik, s a vállalatok önálló döntését feltételezi. Ez azonban közel sem mentesíti a szolgáltatásért felelős állami (önkormányzati) szervezeteket a feladat-ellátás naturális, illetve pénzügyi tervezésétől. Sőt a „menet közbeni” korrekciók érvényesítési nehézségei miatt a gazdálkodási feltételeket – az üzleti megállapodás tételes előírásait – sokkal előbb és sokkal részletesebben kell kidolgozni, mint a közvetlen irányítás alá tartozó költségvetési intézmények esetében. Az összehangoló munka szerves része a vállalkozási alapon ellátandó feladatok rögzítése, a feladatellátás és pénzügyi finanszírozás szakaszolása, s nem utolsó sorban a közszolgáltatások ár- és költségkalkulációinak egyeztetése. A gazdasági jellegű közszolgáltatások tervezésekor és a pénzügyi finanszírozás kereteinek kialakításakor az állami (önkormányzati) 118
szervek kettős szerepben vannak: egyrészt felelősek a közszolgáltatási árak alakulásáért (hatóság funkció); másfelől viszont felelősek az árban megtérülő bevételek és a tényleges költségek közötti különbség pénzügyi rendezéséért. Ennek egyik véglete a túlzott engedékenység, amely felesleges terhet ró a költségvetésre, a másik véglet viszont a túlzott szigor, az alulfinanszírozottság, aminek következtében a szolgáltatásra kötelezett vállalkozás az anyagi ellehetetlenülés határára, vagy működésképtelen helyzetbe juthat. A két véglet közötti „határköltség” optimalizálás a gazdasági szolgáltatások tervezésének és pénzügyi szabályozásának a legizgalmasabb része.
4.2. A közszolgáltatási feladat-ellátás szabályozása, illetve ellátás-fejlesztés finanszírozása A társadalmi-gazdasági folyamatok befolyásolásában, illetve a lakossági szükségletek kielégítésében az állami és az önkormányzati szervek együttesen, helyenként párhuzamosan vesznek részt. Ennek magyarázata, hogy „átmeneti” helyzetünkben a tisztán központi és tisztán önkormányzati feladatok nem határolhatók el egyértelműen. A helyzetet bonyolítja, hogy a gazdaság szereplői már piaci szabályok szerint működnek (kínálati oldal), de a szolgáltatások fogyasztói körében (keresleti oldal) a jövedelmi viszonyok még nem teszik lehetővé az állami (önkormányzati) szerepvállalás teljes kiiktatását. Ez az átmeneti állapot érződik mind a közszolgáltatási kötelezettségek értelmezésében, mind a pénzügyi finanszírozás mechanizmusának működtetésében. Az államháztartási törvény (Áht) előkészítése, majd az éves költségvetési javaslatok kidolgozása során visszatérő viták folytak-folynak ma is arról, hogy milyen finanszírozási rendszereket célszerű alkalmazni. Abban mindig teljes volt az egyetértés, hogy a bázisalapú költségvetés készítése mellett az állami szerepkör átértelmezésére, állami feladatfelülvizsgálatra és érdemi pénzügyi reformra nem kerülhet sor. A vitákban különböző tervezési és finanszírozási technikák kerülnek előtérbe, de a szavakban elfogadott változtatási igényeken túl a gyakorlatban alig-alig történik érdemi változás30.
30
Ebből következően a finanszírozási technikák között bemutatjuk mind a hagyományos, mind a modernizált változatokat.
119
A költségvetésből történő finanszírozás egyik sajátos csoportját alkotják a folyamatos jellegű, illetve az évről-évre ismétlődő finanszírozási feladatok, a finanszírozás másik sajátos csoportját alkotják az eseti jellegű finanszírozási feladatok (pl.: beruházások). Előzőekből következően önállóan is értékelhető, hogy költségvetés finanszírozása milyen mértékben szolgálja a folyamatos (évről-évre ismétlődő) ráfordításokat, s milyen mértékben az eseti jellegű fejlesztések finanszírozását. Tekintve, hogy a folyamatos finanszírozás adja a kiadások jelentős részét (közelítő becslések szerint a kiadások több mint kétharmadát), ezért nagyrészt a folyamatos finanszírozás eredményességétől függ a tervezés hatékonysága is. A bázisfinanszírozás, a nullbázisú tervezés, a teljesítmény alapú vagy a programfinanszírozás különböző módszerei a kiadások tervezésében különböző feltételek mellett és különböző intézményeknél (feladatoknál) alkalmazhatók. A költségvetési finanszírozás rendszerében alapvető kérdés, hogy a finanszírozás mire irányul, s mi a tárgya. Általában két lehetőséget szoktak megemlíteni: az intézményt és/vagy a feladatot. A nemzetközi gyakorlatban – előzőeken túlmenően – ismert egy harmadik megoldás is, amikor egy közgazdaságilag értelmezhető költségelemre irányul a finanszírozás. A következőkben e változatokat, s a különböző megoldásokhoz kapcsolódó előnyöket és hátrányokat tekintjük át. 4.2.1. Az intézményfinanszírozás Az intézményfinanszírozás lényege, hogy az intézmény létezését elfogadva, az intézmény adottságaiból kiindulva az intézmény kiadási szükségleteit mérik fel (működési kiadás, vagyonpótlás, esetleges fejlesztés), s a finanszírozást – az általános költségvetési keretek között – a működőképesség minimális határáig igyekeznek biztosítani. A tervezésben a bázis-szemlélet uralkodik, azon az alapon, hogy ha a bázisévben működni tudott az intézmény az adott előirányzatokkal, akkor az inflációval, illetve más tényezőkkel korrigálva ez a későbbiekben is biztosítható. Az intézményfinanszírozás előnye, hogy szakmai (ágazati) megfontolásokra épül, adott szervezeti keretek között gondolkodik, s érvényesíti az intézményvezetés felelősségét. Az intézményfinanszírozással szembeni ellenérvek között említhető, hogy ez a módszer egyfelől jogfolytonosnak tekinti a közszolgáltatás szervezeti 120
rendjét (néhány kivételtől eltekintve nem mérlegeli a szervezet létjogosultságát, illetve az alternatív megoldás lehetőségét), másfelől nem vizsgálja, hogy egy-egy feladatellátás valóságosan mennyibe kerül. Az intézményfinanszírozás módszerét alapvetően a humán szolgáltatások területén alkalmazzák. 4.2.2. A feladatfinanszírozás A feladatfinanszírozás lényege, hogy az intézményektől függetlenül egyegy feladat ellátásának jogossága, illetve feladat-ellátás költségigényének elemzése kerül előtérbe. Ebből következően a költségvetési előirányzatok kialakítása a feladatokhoz igazodik, illetve az intézmények tevékenysége az ellátandó feladatok mennyiségétől és minőségétől függ. E módszerrel az állam (önkormányzat) működésének alapelemeit, az ellátandó feladatokat lehet megfogni, függetlenül az ágazati bürokraták, illetve az érintett intézmények érdekeitől. A feladatfinanszírozás – a rendszer lényegéből következően – egyrészt részletes és alapos tervezést igényel; másrészt abból indul ki, hogy az évről-évre módosuló feladatokat aktuális piaci áron lehet finanszírozni; harmadrészt rugalmas szervezeti formák alkalmazását feltételezi. A feladatfinanszírozás előnye, hogy egyfelől évről-évre áttekinti és rangsorolja az ellátandó feladatokat, s hozzájuk rendeli a finanszírozási feltételeket. A feladatfinanszírozás hátrányai között szokták említeni, hogy az elfogadott feladatokat aktuális normák szerint és folyó áron kell finanszírozni (ez esetleg radikálisan módosíthatja a megszokott kiadási szerkezetet), illetve a feladatfinanszírozás viszonylag szűk mozgásteret hagy a szervezet menedzsmentjének, s az indokoltnál nagyobb mértékben korlátozza felelősségüket. A feladatfinanszírozás gyakorlata jellemzően a gazdasági szolgáltatások területén működik. 4.2.3. A költségfinanszírozás A költségfinanszírozás lényegét tekintve az üzemgazdasági szemlélet átemelése a költségvetési gazdálkodásba. Ez a módszer a költségvetés egyes területein, bizonyos kiadási típusoknál alkalmazott, s legfőbb érdeme, hogy közgazdasági kategóriák szerint, illetve ellátási jogcímenként méri a ráfordításokat (azok összetételét) és követi a szolgáltatás-nyújtás társadalmi hasznosságát. 121
A költségfinanszírozás módszere egyfelől központosított irányítást, másfelől a részletekre is kiterjedő információs rendszer működését feltételezi. Előnye a tényleges ráfordításokhoz igazodó finanszírozási gyakorlat, ám kétségtelen hátránya, hogy nem tud mit kezdeni a „nem forintosítható” közösségi ráfordításokkal. Költségvetési szempontból a legkomolyabb probléma, hogy nem lehet érvényesíteni a piaci körülményekből ismert és hatékony költségoptimalizáló megoldásokat További gond, hogy a helyzetértékelő vizsgálatok a múltra vonatkozóan viszonylag megbízhatóan jelzik egy-egy feladat ellátásának legalacsonyabb és legmagasabb költségeit, de nem adnak megbízható eligazítást arra vonatkozóan, hogy a jövőbeni szükségleteket átlagköltségen, vagy az alsó, illetve a felső határköltségen kell-e biztosítani. 4.2.4. Fejlesztési ráfordítások finanszírozása A fejlesztési feladatok kijelölése, illetve a pénzügyi finanszírozás feltételeinek biztosítása – az államháztartási törvény előírásai szerint – többféle módon biztosítható. Ennek egyik módja az éves költségvetési törvény központi beruházásainak tételes meghatározása (cél, előirányzat, időrend); másik módja az éves költségvetési törvény fejezeti előirányzatai között a felhalmozási célú kiadások keretjellegű szabályozása; harmadik típusa a különböző költségvetési finanszírozási technikák keretein belül (lásd: költségfinanszírozás). A központi költségvetés fejlesztési célú kiadásainak előkészítése (lásd: egyedi nagyberuházások, fejezeti beruházások), majd a beruházási programok jóváhagyása, illetve a pénzügyi finanszírozás kereteinek kialakítása az államháztartási törvény szabályainak megfelelően, az éves költségvetési törvényekben rögzített feltételek szerint történik. Lényegében ezek a szabályok vonatkoznak a makrogazdasági szempontból fontos közszolgáltató vállalatok létrehozására, átszervezésére, illetve a vállalati keretek között megvalósított fontosabb fejlesztésekre. A közellátás szempontjából fontos fejlesztési programokat az állam (központi költségvetés) vissza nem térítendő támogatással, kedvezményes kölcsönnel, kezességvállalással is segítheti. A helyi (területi) önkormányzatok fejlesztései saját döntésen alapulnak, s a fejlesztési ráfordításokat a jóváhagyott költségvetésből kell finanszírozni. Az önkormányzati fejlesztések a települések 122
működőképességét javítják (lásd: infrastrukturális hálózatok), illetve helyi szükségleteket elégítenek ki. Az önkormányzati fejlesztési programokat – pályázati rendszer keretei között – a központi költségvetés is támogatja. A támogatás feltétele, hogy a helyi közösség a költségvetési törvényben meghirdetett közszolgáltatások fejlesztésére vállalkozzon, illetve a pályázati feltételekben meghatározott mértékig vállalja a saját hozzájárulás biztosítását. A 2002-2004. évekre meghirdetett programok elsődlegesen a szennyvízelvezető hálózatok bővítését és a szennyvíztisztító kapacitások növelését célozzák (ezzel is segítve a közműves ivóvízhálózatba bekapcsolt és a szennyvízelvezető hálózatba bekapcsolt lakások közötti olló szűkítését); de pályázni lehet a működő kórházak és szakrendelők gép- és műszerbeszerzésére, illetve a települési hulladékgazdálkodási feladatok színvonalasabb ellátására is. Az önkormányzatokra háruló közszolgáltatás feladatok sokrétűek és a feladatok ellátásában – költségvetési intézményeken túl – vállalkozási alapon működő szervezetek is részt vesznek. Ebből következően az önkormányzatok – gyakran szándéktól függetlenül – rákényszerülnek a közszolgáltató szervezetek fejlesztéseinek támogatására. Ennek formái – a központi költségvetéshez hasonlóan – lehetnek a visszatérítési kötelezettség nélkül adott támogatások, a kedvezményes kölcsönök biztosítása, illetve piacon felvett hitelek esetében kezességvállalás. Az államháztartási törvény logikájából és az éves költségvetési törvények előírásaiból következően az állami (önkormányzati) közkiadásoknál alkalmazni kell az 1995. évi XL. törvény közbeszerzésekre vonatkozó szabályait, melynek 2002. december 31-ig érvényes értékhatárai: - árubeszerzés esetén 18 millió Ft; - építési beruházás esetén 36 millió Ft; - szolgáltatás megrendelése esetén 9 millió Ft. A közbeszerzési eljárások célja egyfelől a költségvetési pénzek felhasználásának átláthatóbbá tétele, a piaci szereplők versenyhelyzetének javítása, s ennek eredményeként a közpénzek takarékosabb felhasználásának biztosítása.
123
Az állami (önkormányzati) fejlesztések sajátos problémája az elhasználódott vagyon ütemes pótlása.31 Szakmai szempontból ez azt jelenti, hogy a nyilvántartott vagyonból „le kell írni” az amortizálódott vagyon értékét, s legalább ilyen ütemű beruházással gondoskodni kell az elhasználódott vagyon pótlásáról. Ez lényegében kettős célt szolgál: egyfelől biztosítja az ellátóképesség megőrzését; másfelől a közösségi vagyon összértékének megóvását. Gyakorlatban két gond szokott felmerülni: egyfelől az elhasználódott vagyon értékét nem mindig sikerül a költségvetési szolgáltatások árában érvényesíteni32; másfelől az amortizáció alapjául szolgáló beszerzési ár – az időközi árváltozások következtében – időszerűtlen, így az amortizáció eredményeként keletkező amortizációs források közel sem képesek biztosítani az elhasználódott vagyon azonos színvonalú visszapótlását.
4.3. A normatív finanszírozás A normatív szabályozás lényege a költségvetési forrásoknak a kedvezményezett körben előre meghirdetett feltételek és egységes normák szerinti elosztása. A normatív szabályozás leginkább az önkormányzati szabályozásban használatos, de bizonyos közszolgáltatásokra vonatkozóan és meghatározott feltételek mellett (lásd: fogyasztói árkiegészítés) vállalkozásokra is értelmezhető. Az önkormányzatokkal kapcsolatos normatív szabályozásról az Ötv. 84.§-a rendelkezik: „Az Országgyűlés normatív költségvetési hozzájárulást állapít meg a települések lakosságszámával, egyes korcsoportokkal, intézményi ellátottakkal arányosan és egyéb mutatók alapján. Az állami költségvetési törvényben meghatározott összeg – közvetlen felhasználási kötöttség nélkül – megilleti a helyi 31
Ennek igénye azt követően jelent meg, hogy az önkormányzatok már nem kezelőik az állami vagyonnak, hanem az Ötv erejénél fogva tulajdonosai a települési vagyonnak, ebből következően az elhasználódott vagyon visszapótlásáról is a saját források keretében kell gondoskodni.
32
A költségvetés jelen keretei között ennek mechanizmusa csak félig működik. Ez azt jelenti, hogy évről-évre sor kerül ugyan az elhasználódott vagyon leírására, ám a költségvetési intézmények – fedezet hiányában – képtelenek ennek megfelelő vagyonvisszapótlásra. A jelenség egyenes következménye a vagyonfogyás 124
önkormányzatokat, illetőleg a törvény által meghatározott körben a feladatot ellátó önkormányzatot.” A szabályozás logikája szerint a normatívák a központi költségvetés és az önkormányzatok közötti forrásmegosztás kalkulációs eszközeként szolgálnak. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy ha valahol megjelenik egy feladat, az a „kapacitásnormákkal” azonnal megfogható és jogszerűen támogatható. A 2001. és 2002. évi költségvetési törvény 26 kiemelt normatívát tartalmaz (ezen belül további 23 finanszírozási jogcím van), s a kiemelt normatívákhoz kapcsolódnak az SZJA önkormányzatokat megillető hányadának elosztására szolgáló normatívák. (A normatívák felsorolását – igazgatási, humán és gazdasági szolgáltatások szerinti megoszlását – a mellékletek tartalmazzák.) A közszolgáltató tevékenységben szerepet vállaló egyéb gazdasági szereplők normatív támogatása fokozatosan szűkülő körben működik. A támogatások alapelveit – támogatási jogcímek, elszámolási szabályok, ellenőrzési mechanizmusok – az un. szakmai törvények, illetve adózási szabályok tartalmazzák (lásd: fogyasztói árkiegészítések), ám a tényleges mértékükről az éves költségvetési törvények rendelkeznek.
4.4. Egyéb költségvetési eszközök alkalmazása A vegyes gazdaságokban, ahol az állami (önkormányzati) szervek nem tudnak közvetlenül beleszólni a piaci szereplők döntéseibe, fokozott jelentősége van a közvetett szabályozási eszközöknek, s ennek keretében a támogatási rendszer működtetésének, az adókedvezmények biztosításának, a feltételekhez nyújtott kölcsönöknek, illetve egyéb eszközök működtetésének. A költségvetés szerepvállalását azonban más tényezők is indokolják, illetve más technikák is biztosíthatják. 4.4.1. A támogatáspolitika A támogatási rendszer működtetésének vannak normatív és egyedi jellegű technikái. A normatív jellegű támogatások jellemzően közérdekű tevékenységhez kötődnek, hosszabb távú elkötelezettséget jeleznek s elvileg minden – támogatási feltételeket teljesítő – gazdasági szereplő számára elérhetők. Az egyedi jellegű támogatások – alapvetően kétoldalú megállapodás alapján – szerződéssel jönnek létre, s 125
kölcsönösen kialkudott feltételeket rögzítenek (viszontszolgáltatás, időtartam, egyebek). A közszolgáltató tevékenységet végző vállalkozások támogatásának egyik típusa az egyszeri jellegű beruházási támogatás (alapvetően közellátási célt szolgáló, jelentős kiadási kötelezettséggel járó fejlesztési feladat finanszírozhatósága érdekében), amelyet a kedvezményezett meghatározott időre szóló szolgáltatási kötelezettség vállalásával, vagy alacsonyabb szolgáltatási árral ismer el. A támogatások másik típusa a folyamatos „működési jellegű” támogatás, amelynek főbb típusai: időről-időre megújított feltételek szerint árhoz nyújtott támogatás, bérköltségek támogatása, elhasználódott vagyon pótlását szolgáló támogatás. A közszolgáltató vállalatok sajátos támogatása, amikor az állami (önkormányzati) szervek kezességet vállalnak egy közszolgáltatási feladat-ellátás színvonaljavítása érdekében felvett hitel (kölcsön) visszafizetése felett. A hosszú élettartamú tőkejavakkal gazdálkodó közszolgáltató vállalatok esetében komoly gondot jelent, hogy az elhasználódott tőkejavak cseréjére szolgáló pénzforrás – az amortizációs rendszer révén – kis összegben képződik, a felhasználásra viszont lépcsőzetesen, s nagyobb értékben van szükség. Elvileg biztosított a forrásgyűjtés lehetősége, ám az amortizációból tartalékolt eszközök – inflációs környezetben – az egyszerű visszapótlást sem biztosítják. Ilyen körülmények között nélkülözhetetlenek a „rásegítő” eszközök. További problémát jelent, hogy a „féken tartott hatósági árak” és a szolgáltatást igénybevevők „halmozódó” díjtartozásai miatt a közszolgáltató szervezetek állandó tőkehiánnyal küszködnek, s a fizetésképtelenség elkerülése érdekében gyakran merül fel az ad hoc jellegű megsegítés igénye. Speciális támogatást jelent, amikor egy állami szerv (önkormányzat) valamely más szervezet pályázata esetén átvállalja a megkívánt saját erő (hozzájárulás) finanszírozását, s ezzel „pályázóképessé” teszi a kedvezményezett szervezetet. Ilyen megoldásokra – részben a saját források elégtelensége miatt, részben a döntések hosszú átfutási ideje miatt – a mainál szélesebb körben jelentkezhet igény az EU csatlakozást követő nemzetközi pályázatok lehetőségeinek kihasználása érdekében.
126
4.4.2. Adókedvezmények biztosítása A közszolgáltató tevékenység közteherviselési kötelezettségek alóli mentesítése – mind a hazai, mind a nemzetközi gyakorlatban – jellemzően kettős megfontolásra épül. Az egyik érv, hogy a közterhekkel kapcsolatos ráfordítások megemelik a költségeket, s tekintve, hogy a közszolgáltatások legfőbb vásárlói az állami (önkormányzati) szervek, ebből következően a terheket is ebben a körben kellene elviselni – ami viszont a költségvetés kiadási tételeit növelné. A másik érv, hogy a közszolgáltatásban szerepet vállalók nyereségessége (a tevékenység vállalkozáson belüli súlyától függően) jelentősen elmarad a piac többi szereplőjétől, ezért adókedvezmény biztosításával kell vonzóbbá tenni a közszolgáltató tevékenység végzését. A központi adók körében elérhető adókedvezmények jogcímei (lásd: társasági adó) általában nagy értékű beruházáshoz, exportképesség növeléséhez, illetve elmaradott térségek fejlesztéseihez kötődik, míg az önkormányzatok által biztosított kedvezmények alapvetően a foglalkoztatási körülmények javítását preferálják. A közszolgáltatásban résztvevő szervezet egy része nemcsak közvetlen adókedvezményt kap (lásd: non-profit szervezetek), hanem annak a lehetőségét is, hogy más gazdálkodó szervezetek (esetenként magánszemélyek is) visszatérítési kötelezettség nélkül támogathassák tevékenységüket, illetve az átadott közcélú támogatás után adóalapcsökkentő kedvezményt vehessenek igénybe. 4.4.3. Vagyongyarapítás iránti igény – tőkefelhalmozási technikák A közszolgáltatási feladatok ismeretében, illetve a konkretizált fejlesztési célok alapján megítélhető egy-egy vállalkozás tőkeigénye. Gyakorlati tapasztalat, hogy az állami (önkormányzati) tulajdonú közszolgáltató vállalkozások komoly tőkehiánnyal küzdenek. (Az induló tőkehiány gondjait súlyosbítja, hogy a települési szolgáltatások igénybevevői – szociális körülményeikből következően – jelentős összegekkel tartoznak a közszolgáltató vállalatoknak.) A tőkehiány kényszerű következménye a gyakori kölcsönfelvétel, aminek terhei viszont működési jellemzőket rontják. A közszolgáltató vállalatok elemi érdeke a saját vagyon gyarapítása, ám ennek feltételei induló adottságoktól, tevékenységi jellemzőktől és tulajdonosi háttértől függően differenciálódnak. A tőkenövelés főbb 127
lehetőségei: a vállalaton belüli igénybevétele, pályázatok elnyerése.
forrásgyűjtés,
külső
források
A vállalati vagyon gyarapításának normál módja az adózott eredményből történő visszaforgatás. A saját erőből történő bővítés határait a szükséges költség és a méltányos nyereség elve szerint meghatározott hatósági ár alkalmazása jelöli ki. Más megfogalmazással, amennyiben a szolgáltatási ár fedezi a költségeket és tartalmaz egy méltányos nyereséget, akkor a vállalkozásnak van reménye nyereségre, s ezt követően saját erőből történő vagyongyarapításra, ahol viszont a hatósági ár szűkmarkú, ott a vállalkozás képtelen önerőből továbbfejlődni. A külső forrás igénybevételét jelentő technikák között – elméletileg – a hitelek, a vállalati kötvénykibocsátások, a pótlólagos részvénykibocsátások jöhetnek szóba. Azonnal hozzá kell azonban tenni, hogy ezek általában a versenyszféra szereplőire vonatkoznak. A közszolgáltató tevékenységet végző vállalkozások hitelképességét rontja a fedezetként felkínálható szabad rendelkezésű vagyon hiánya; a kötvénykibocsátás a drágább kölcsönforrások közé tartozik (a befektetői bizalom pedig gyengébb); az Rt formában működő vállalkozások pótlólagos részvénykibocsátását pedig fékezi, hogy a szóbajöhető társaságok többsége „zárt” formában működik.
4.5. A közszolgáltató tevékenységek szabályozása A közszolgáltatások állami szabályozása – mint korábban láttuk – újabb keletű, mint a közszolgáltatások állam, vagy önkormányzatok általi közvetlen biztosítása. A fejlődés iránya az, hogy az állam (önkormányzat) – ahelyett, hogy a közszolgáltatásokat maga nyújtaná – inkább csak szabályozza annak mechanizmusát. A közszolgáltató szervezetekre egyfelől vonatkoznak a makrogazdaság egészét érintő, s gazdálkodási feltételeket meghatározó szabályok (költségvetési bevételek és kiadások, monetáris eszközök, adózási szabályok, támogatási rendszer); másfelől a közszolgáltató tevékenység végzésében érintett szervezetekre – általában szolgáltatási folyamatra vonatkozó – speciális szabályok érvényesülnek. 128
A közszolgáltatások szabályozásával szembeni fontosabb követelmények: - a szolgáltatás tartalmának társadalmi-gazdasági adottságokhoz, illetve technikai lehetőségekhez igazítása; - a társadalmi közmegegyezéssel kialakított szolgáltatási kötelezettség teljes körű és azonos feltételek melletti kielégítése; - a szolgáltatásnak azonos feltételekkel történő biztosítása, illetve szükség esetén a kompenzációs mechanizmusok működtetése; - transzparencia a közhatóságok és a közüzemek közötti kapcsolatokban. Hazai körülmények között a közszolgáltatás átalakulása, valamint a szolgáltatási alapelvek érvényesülése lassúbb ütemben megy végbe, mint ahogy azt a versenyszféra esetében érzékelhettük. Részben ebből, részben a közszolgáltatásban tevékenykedő színesebb szervezeti körből, részben a társadalom differenciált jövedelmi helyzetéből következik, hogy a közszolgáltató tevékenységet végző szervezetek esetében bonyolultabb és markánsabb a közgazdasági szabályozás, mint a normál piaci szereplőket érintően. Ez jelentős részt nehezíti az érintett vállalkozások helyzetét, de nem kis kihívást jelent a szabályok formálói számára is 4.5.1. A jogi monopóliumok közszolgáltató tevékenységének sajátosságai A jogi monopólium kifejezés azt jelenti, hogy egy piaci szükségletet – jogi felhatalmazás alapján – csak egy vállalat, illetve egy érdekcsoportba tartozó vállalati kör jogosult kielégíteni és nincs a piacon olyan alternatív megoldás (technika és/vagy szervezet), amivel ezt egyenértékűen helyettesíteni lehetne. Fontos alapelv, hogy az adományozott többletjogoknak – amelyek adott esetben az általános versenyjogot is sérthetik – arányban kell állniok a szolgáltatás jellegével. A nemzetközi gyakorlatban a jogi monopóliumok két típusa ismeretes: (1) általános gazdasági érdek alapján működők, illetve (2) jövedelemtermelő. Előbbire példa a MATÁV 2002. februárjáig érvényes vezetékes telefonszolgáltatási jogosítványa, de ilyennek tekinthető a hagyományos postai szolgáltatás, vagy éppen a menetrend alapján bonyolítandó közúti személyszállítás szabályozása. A jövedelemtermelő 129
monopóliumokra példa a dohány- és az alkoholtermékek gyártása, illetve a szerencsejáték rendszer működtetése. A jogi monopóliumok létezése egyrészt feltételezi a közhatalmi döntések operativitását; másfelől magától értetődő, hogy a közszolgáltatások finanszírozásában – indokolt esetben – a költségvetésnek (állam és önkormányzat) szerepet kell vállalnia. Az EU távlatos elgondolása szerint a jogi monopóliumok fennmaradása csak időlegesen fogadható el, hosszabb távon teret kell adni a versenyszabályok érvényesülésének. 4.5.2. A természetes monopóliumok közszolgáltató tevékenységének sajátosságai Piacgazdasági viszonyok között vannak olyan szolgáltatások, amelyeket a technika adott szintjén természetes monopóliumoknak tekintenek. Lényegük egyfelől a speciális tevékenységben (mással nem helyettesíthető közszolgáltatás), másfelől infrastrukturális adottságokban jelölhető meg, vagyis olyan közszolgáltatások tartoznak ebbe a körbe, amelyet nem a jogi szabályozás hozott létre és tart fenn, hanem az adott technikai és piaci körülmények. Nemzetközi tapasztalat, hogy a területileg nagy kiterjedésű technológiai hálózatrendszerek, illetőleg az egymással elválaszthatatlanul összekapcsolt szervezeti rendszerek adják a természetes monopóliumok magját (gondoljunk a villamosenergiaellátásra, az ivóvízellátó rendszerekre, vagy éppen a vasúti teher- és személyszállításra). Kiterjedésük szerint megkülönböztethetünk nemzetközi, országos, illetve helyi jellegű természetes monopóliumokat. A természetes monopóliumok besorolása szempontjából számtalan határeset lehetséges, illetve a technológia fejlődésével és a fogyasztói szokások változásával – a hagyományos formák mellett – új monopóliumok is létrejöhetnek. (Gondoljunk például az újonnan szerveződő kábeltársaságokra.) Illés Mária szóhasználatával mindaddig számolnunk kell a természetes monopóliumok létezésével, ameddig többe kerül egy gazdasági versenyhelyzet kiépítése, mint amekkora hasznot a gazdasági verseny kikényszerítésével el lehet érni. A természetes monopóliumok tevékenységének „szabályozott keretek között tartása” csak következetes állami magatartás, a transzparencia elvének érvényesítése, a folyamatos szakmai kapcsolattartás és a 130
nemzetközi gyakorlatot is ismerő szakapparátusok működtetésével lehet eredményes. 4.5.3. Az egyszerű monopóliumok közszolgáltató tevékenységének sajátosságai Piaci körülmények között gyakran előfordul, hogy piaci kereslet kielégítése során egy-egy vállalkozás – átmeneti időre – kiváltságos helyzetbe kerül. Ez idő alatt átlag feletti jövedelmet realizál, ebből következően a piac egyéb szereplői is igyekeznek erre a szolgáltatási területre betörni, s mivel ez a törekvés nem ütközik sem jogi, sem technikai korlátokba, ez minden bizonnyal sikeres lesz. (Példaként említhető a mobil-telefonszolgáltatás megjelenése, gyors elterjedése és a szolgáltatók közötti verseny beindulása.) A kínálat bővülésével – a verseny kialakulásával – a fogyasztó érdemben választhat az alternatív szolgáltatók között, s ennek eredményeként – az árak elkerülhetetlen csökkenésével – viszonylag rövid időn belül megszűnik a monopolelőny. A szolgáltatások helyettesíthetősége és a valós versenyhelyzet kialakulása lényegében nem igényli a külső beavatkozást, a piac önszabályozó szerepe lényegében védi a szolgáltatást igénybevevők érdekeit. 4.5.4. A normál piaci szereplők közszolgáltató tevékenységének sajátosságai A normál piaci szereplőknél az állam (önkormányzat) szerepe kizárólag a közszolgáltató üzletágra, s az árak befolyásolására vonatkozhat. Elméletileg ez történhet jogi előírásokkal (hatósági árak alkalmazása), történhet kompenzációval (a szolgáltatási árak és a tényleges költségek közötti különbözet utólagos térítésével), de történhet – különösen kialakult piaci viszonyok között – a szolgáltatók versenyeztetésével, az árak letörésével. Hazai viszonyok között a közérdekű szolgáltatások vállalkozási formában történő működtetése részben díjbevételeken alapul, részben költségvetési (önkormányzati) hozzájárulásokon alapul. A tiszta piaci viszonyok alkalmazása – a gazdaság átmeneti állapotából következően – csak korlátozott körben alkalmazható. 131
A piacgazdaságok működését alapvetően a verseny szabályozza. Tiszta viszonyok között a gazdaság szereplőit a vevők megnyeréséért folyó versenyben egyre olcsóbb és egyre jobb minőségű javak előállítására készteti. A közszolgáltató szervezetek monopolhelyzete viszont azt jelenti, hogy a gazdasági verseny csak korlátozottan működtethető, illetve tiszta verseny-helyzet nem létezik. A megoldás a piaci viszonyok szabályozása, illetve monopolár-alkalmazás lehetőségének korlátozása. A közszolgáltatási tevékenység piaci szabályozása kettős feladatot jelent. A szolgáltatásokhoz való hozzáférés feltételeinek kiegyenlítése érdekében egyfelől a monopol-helyzetben levő közszolgáltatók erőfölényét korlátozni szükséges annak érdekében, hogy ne kerülhessenek visszaélésre alkalmas helyzetbe; másfelől viszont az ellátás folyamatossága érdekében a közszolgáltatók számára is biztosítani kell a méltányos nyereség elérésének feltételeit.
4.6. Költséggazdálkodás - árképzés A nemzetközi gyakorlat szerint azokat a szolgáltatásokat, amelyek haszonélvezője a tágabban értelmezett közösség, vagyis amikor az adott szolgáltatás igénybevétele bárki számára és bármikor elérhető, többnyire közbefizetésekből (adókból) finanszírozzuk, s a befizetések címzettje a szolgáltatások biztosításáért felelős állam, illetve önkormányzat. Az olyan szolgáltatásokat viszont, amelyek személyre szólóan elégítenek eseti jellegű igényeket, díjakból finanszírozzuk, s a befizetések címzettje a szolgáltatást nyújtó intézmény, illetve vállalkozás. A közszolgáltatás díja a szolgáltatást igénybevevőnek nyújtott teljesítményért járó ellenérték. A díjak abban különböznek az adóktól, hogy az adók esetében nincsen közvetlen kapcsolat a fizetett összeg és a kapott szolgáltatás között. A díjak viszont egy szolgáltatás ellenértékének tekintendők, s magától értetődő, hogy a szolgáltatás egyedüli haszonélvezője a díjat fizető személy, azaz a haszon egyéni (magán) jellegű. Magától értetődő, hogy a közteherviselési kötelezettségek körét és a fizetendő adók mértékét – a költségvetésből finanszírozandó feladatok ismeretében – a mindenkori állam határozza meg. Ugyanezen logika alapján, a közhatalom intézményei (állam, önkormányzat) azért is 132
felelősek, hogy a közszolgáltatások fogalomkörébe tartozó szolgáltatások igénybevételének feltételeit úgy alakítsák ki, hogy a szolgáltatások a közösség többsége számára megfizethetők és igénybe vehetők legyenek. A közszolgáltatási rendszer működtetéséért felelős közhatalmi szervek szabályozási feladata kettős jellegű: - egyfelől társadalmi-gazdasági körülményekhez igazodóan kell értelmezni a közszolgáltatások fogalmát, s gondoskodnia kell a szolgáltatást nyújtó szervezetekről; - másfelől úgy kell szabályoznia a közszolgáltatás finanszírozási rendszerét, hogy az működőképes maradjon, vagyis a szolgáltató szervezetek a költségek megtérítésén túl számíthassanak egy méltányos nyereségre is. A feladat több ellentmondást hordoz magában. A közszolgáltatások körének kialakításakor a társadalmi elvárásokat és a költségvetési lehetőségeket kell ütköztetni. A fogalom határainak tágítása társadalmi igény, ám ez egyfelől azt jelentené, hogy a szolgáltató szervezetek széles körét kivonjuk a piaci verseny szabályai alól, másfelől viszont a szabályozott árak és a tényleges költségek közötti különbözet átvállalása indokolatlan terhet rakna a költségvetésre. (Ami viszont a közterhek növelését igényelné, s ez ellenkezne a társadalom elvárásaival.) A közszolgáltatások árainak szabályozásakor a szolgáltatást igénybevevők és a szolgáltatást nyújtók érdekeit kell ütköztetni. A szolgáltatásokat igénybevevők elvárása szerint az árakat alacsony szinten kellene tartani, hogy a szolgáltatások mindenki számára elérhetők legyenek. A szolgáltatást nyújtó szervezetek várakozásai szerint viszont az árakat úgy kell szabályozni, hogy az térítse meg a vállalat összes (szükséges) költségét és a haszonelvű működés esetén nyújtson fedezetet egy meghatározott tőkearányos nyereségráta elérésére is. A közszolgáltatási árak szabályozása bonyolult feladat. Ennek során figyelni kell az árbevételek és a ráfordítások viszonyára, az összes költség főbb költségtípusok szerinti megoszlására, de vizsgálni kell a vállalkozói vagyon visszapótlásának és a szolgáltatásfejlesztési feladatok feltételeinek alakulását is. A leghangsúlyosabb kérdés azonban a költségváltozást befolyásoló tényezők alakulása. A költségfelmerülés folyamata lényegében az erőforrások felhasználási, elhasználódási folyamatához kötődik. A sokféle költségelem különböző 133
csoportokba, kategóriákba rendezés révén válik áttekinthetővé, elemezhetővé, kezelhetővé. A közszolgáltatások terén a költségvizsgálat magában foglalhatja például - a költséggazdálkodási intézkedések megalapozását és azok teljesülésének vizsgálatát; - a tevékenység változásához kapcsolódó költségvizsgálatokat; - a termelékenységnövekedés költségkihatásainak feltérképezését; - a különböző egyedi döntések költségkihatásának feltárását (előzetes, közbenső és utólagos vizsgálatok keretében); - a költséghelyeknek, illetve a funkcióköltségeknek az elemzését; - az erőforrásárak költségváltozást okozó hatásainak bemutatását, de ide sorolhatók az árjavaslat előkészítő számítások is. A minimálisan szükséges költség a közszolgáltatások szférájában árszabályozási kategóriaként szerepel. Az árkonstrukciók ismerete mindennemű külső eredetű árkontrollnak az egyik legfontosabb alapeleme, de a versenypolitikai elvek érvényesítésében is előkelő helyet foglal el. 4.6.1. Költséggazdálkodási szempontok és költségtípusok A költséggazdálkodás elméletének és gyakorlatának ismerete több szempontból fontos. A közszolgáltatások árát a szolgáltatás tényleges költségeihez igazodóan kell megállapítani, s ennek az árnak elégséges fedezetet kell nyújtania a szolgáltatás során felmerült költségekre. A teljesítményarányos árak, illetve költségarányos árak kialakításához (a változások követéséhez) átlátható, megbízható és kellően részletezett információkra van szükség. Ez azt jelenti, hogy ahol egy szolgáltató szervezet – legyen a piaci szabályok szerint működő vállalat, vagy éppen egy költségvetési intézmény – többfajta szolgáltatást nyújt, akkor minden egyes szolgáltatási tevékenységről külön-külön értékelhető információkkal kell rendelkezni. A vállalkozások működése során keletkező költségeket különböző módon lehet elszámolni és elemezni. A jelenlegi könyvviteli gyakorlatban a költségeket természetük és viselkedésük alapján osztályozzuk: - amennyiben a költségeket a főbb erőforrásfajták szerint csoportosítjuk, akkor a költségnemek szerinti költségszerkezethez jutunk (lásd: anyagjellegű- és személyi 134
jellegű ráfordítások, az elhasználódott vagyon visszapótlását szolgáló ráfordítások, valamint az egyéb költségek és ráfordítások); - amennyiben a felhasználás helye, illetőleg a felhasználási cél az elsődleges csoportosítási ismérv, akkor költséghelyköltségviselő szerinti szerkezet áll elő (lásd: közvetlen és közvetett költségek); - amennyiben viszont azt vizsgáljuk, hogy a költségek miként viselkednek a termelési (kibocsátási) volumenváltozás hatására, akkor állandó és változó költségekről beszélünk. A vállalkozások teljesítményei és ráfordításai közötti kapcsolatokat – ennek eredményeként a fajlagos ráfordítások értékének változását – leginkább az állandó és a változó költségek alakulása érzékelteti. A következőkben ennek jellemzőit vizsgáljuk. Közgazdasági értelemben az állandó (fix) költségek közé azok a ráfordítások tartoznak, amelyek finanszírozási terhe a termelés, illetve az értékesítés nagyságától függetlenül állandó marad. (Ilyenek például az értékcsökkenés, a biztosítás, a bérleti díj, a kamat.) A fix költségek magas értéke a közszolgáltató vállalatok széles köre számára jelent gondot, s ebből a körből is kiemelendők a hálózati rendszerekkel gazdálkodók. Az energiaellátó rendszerek létrehozása, az ivóvíz- és szennyvízhálózatok kiépítése közismerten nagy egyszeri jellegű beruházási ráfordításokat igényel, ám az kevéssé ismert, hogy az elhasználódott vagyon pótlása folyamatos költséget jelent, s ezen túlmenően igen magas a hálózat-üzemeltetés költsége. A változó költségek közé azok tartoznak, amelyek a termelési volumen (szolgáltatási tevékenység) mennyiségi növekedésével összefüggően, annak következtében változnak. (Ilyenek például az anyagköltség, az energiaköltség, a termelésben dolgozók bére.) A változó költségek között különbséget teszünk: - a kibocsátással azonos mértékű ráfordítási többlettel járó költségek között (proporcionális költségek), melynek tipikus példája lehet az alapanyagköltség; - a termelési ütemnél gyorsabban növekvő költségek között (progresszív költségek); valamint - a kibocsátási volumennél lassabban változó költségek között (degresszív költségek), melynek tipikus példája a technológia karbantartása. 135
A szolgáltatásra vonatkozó információkból meg kell tudni határozni egy adott szolgáltatás közvetlen költségeit, beleértve a karbantartással járó kiadásokat és a szolgáltatás nyújtásához felhasznált eszközök értékcsökkenését is. Ehhez számításba kell venni minden egyes, esetleg más szervezeti egység által nyújtott szolgáltatás részköltségét (pl.: az adott szolgáltatás számlázásának költségeit, ha a számlázást más egység végzi, mint a szolgáltatás nyújtását). Ideális esetben a fel nem osztott költségeket is meg kell osztani a szolgáltatások között annak arányában, hogy az egyes szolgáltatások a fel nem osztott költségekkel szemben mekkora igényt támasztanak. A részletekbe menő tájékoztatási igény mellett további követelmény az információk szintetizálhatósága, mind a menedzsment, mind a külső ellenőrző szervek számára. 4.sz. táblázat: Egy vállalkozás kibocsátási volumene és a költségek főbb összetevői(egység: millió ft) Kibocsátási mennyiség
Állandó költség
Változó költség
Összköltség
(a.) 0 1 2 3 4 5 6 7 8
(b.) 55 55 55 55 55 55 55 55 55
(c.) 0 30 55 75 105 155 225 320 450
(d.) 55 85 110 130 160 210 280 375 505
Határköltség Számítás Érték (e.) (f.) 85-55= 110-85= 130-110= 160-130= 210-160= 280-210= 375-280= 505-375=
30 25 20 30 50 70 95 130
Egy adott vállalkozás kibocsátási jellemzői és ráfordításai alapján a főbb összefüggések és a részletek közötti összefüggések is érzékelhetők. A táblázat adatai azt mutatják, hogy a termelési volumen (kibocsátás) változásával miként módosul az állandó és a változó költség (a kettő együtteseként az összköltség), de a részletező adatok közötti összefüggések alapján – az összes költség ismeretében – azt is kiszámíthatjuk, hogy kibocsátási volumen növekedésével miként módosul az egyes termelési volumenekhez tartozó határköltség.
136
4.6.2. A termelés határköltsége és az átlagköltség A költséggazdálkodás elemzésének kiemelt fontosságú módszere a határköltségek vizsgálata. A termelés határköltsége az a pótlólagos költség (az összköltségnek az a növekménye), amelyre egy további termékegység előállításához van szükség. Az előző táblázat adatai alapján a határköltséget (f. oszlop) úgy kapjuk meg, hogy összköltség (d. oszlop) egymást követő értékeiből – a termelési volumen változásának sorrendjében – kivonjuk az előző termelési volumenhez tartozó összköltséget (lásd: e. oszlop). Az előző fejezet táblázatának adatai (mindenekelőtt az f./ oszlop változásai) azt jelzik, hogy a termelési volumen növekedése egy bizonyos határig mérséklődő értékekkel hat az összköltség változására, ám van egy olyan pillanat, amikor a termelési volumen növelése már az összköltsége gyorsuló ütemű növekedésével jár együtt. Ha abból indulunk ki, hogy ez a termelési költség az árat is determinálja, akkor logikus következtetés, hogy az optimális termelési volumen – ennek révén az optimális ár – valahol ezen „fordulópont” előtt keresendő. A szolgáltatások árának meghatározásakor abból az alapelvből kell kiindulnunk, hogy az áraknak mindenkor fedezniük kell a szolgáltatás során felmerülő költségeket. Amennyiben viszont a határköltség – kibocsátási volumentől függően – más és más értékeket mutat, akkor értelemszerűen hozzá tartozó szolgáltatási ár is más és más értékeket fog mutatni. Szemléltessük mindezt egy termelési függvénnyel.
137
4.sz. ábra A határköltség alakulása a kibocsátás függvényében határköltség
140 120 100 80 60 40 20 0 0
1
2
3
4
5
6
7
kib ocsátás
A vállalkozások kibocsátását és ráfordításait vizsgáló határköltségfüggvény (változatlan tőkeállomány mellett) „U” alakú formátumot mutat, ami lényegében azt a korábbi megállapítást erősíti, hogy a kibocsátási volumen növelésével a pótlólagos ráfordítások csökkenő ütemben emelkednek, ám egyszer előáll egy minimál-érték, amelynek átlépésével a termelési költségek már a kapacitásbővítésnél gyorsabb ütemben emelkednek. A grafikus ábrázolás vizuálisan érzékelteti azt, hogy a határköltség-elemzés azért fontos, mert a változó kibocsátási volumenek és változó ráfordítások mellett az ár=határköltség szabályozási elv jelenthet kiindulópontot a korrekt árszabályozási modell kialakításához A határköltségek vizsgálata szükséges, ám nem elégséges árszabályozási eszköz. A kibocsátási volumentől függően más és más határköltség már csak azért sem lehet elfogadható viszonyítási alap, mert ennek alkalmazásával kibocsátási volumentől függően más és más lenne a szolgáltatási ár. Ez viszont ellentmondana annak a követelménynek, hogy szolgáltatásokat mindenki számára azonos eséllyel kell biztosítani. A megoldáshoz közelebb kerülünk, ha az átlagértékek alakulását is bevonjuk a vizsgálatba. 138
Egy hosszabb ideje működő, s több terméket előállító vállalkozásnál fontos szerepe van az átlagköltségnek, illetve egységköltségnek. Az átlagköltség – viszonylag könnyen belátható módon – az összköltségnek és az előállított termékmennyiségnek a hányadosa. Ez a mutató lényegében a termékegységre jutó költségek átlagértékét mutatja. 5.sz. táblázat:Egy vállalkozás kibocsátási volumene, összköltsége, határköltsége és átlagos költségei Kibocsátási mennyi ség 0 1 2 3 4 5 6 7 8
Állandó költség
Változó költség
Összes költség
Határköltség
Átlagköltség
Átlagos fix ktg
Átlagos változó ktg
55 55 55 55 55 55 55 55 55
0 30 55 75 105 155 225 320 450
55 85 110 130 160 210 280 375 505
30 25 20 30 50 70 95 130
85 55 43 40 42 47 54 61
55 27 18 13 11 9 8 7
30 27 25 26 32 38 46 56
Ahhoz a logikához hasonlóan, ahogy az összköltséget megbontjuk termelési volumentől független állandó költségre és termelési volumennel arányosan változó költségekre, ennek megfelelően az átlagköltségen belül is megkülönböztetjük az átlagos állandó költség és az átlagos változó költség fogalmakat. A számítások eredményeként a termelési volumen egységnyi változásának hatását érzékeljük. Az átlagos állandó költség – abból következően, hogy az állandó költség konstans – a kibocsátási volumen növekedése következtében fajlagosan mérséklődő értéket mutat. Más megfogalmazásban, ahogy egy vállalkozás minél több termékre osztja szét állandó költségeit, gazdasági paraméterei annál kedvezőbbekké válnak. (Gondoljunk egy nagy értékű hálózati rendszert működtető közszolgáltató vállalatra.) Ez a jelenség a kibocsátás folyamatos növelésére ösztönöz. Az átlagos változó költségek – abból következően, hogy a változó költségek a termelési volumen felfutásával együtt növekednek – egy 139
termékegységre vetítve egy bizonyos határig mérséklődő értéket mutatnak, ám előbb, vagy utóbb bekövetkezik egy olyan pillanat, amikor a termelési volumen növelése már az összköltsége gyorsuló ütemű növekedésével jár együtt. Közszolgáltatás esetében ez gyakran bekövetkezik az un. ellátási küszöb átlépése esetén, amikor újabb fogyasztók bekapcsolása (pl.: a települési ivóvízhálózatba) csak jelentős kapacitásbővítés mellett lehetséges (lásd: a vízbázis fejlesztése, vagy a tárolókapacitás növelése), melyek finanszírozása komoly többletráfordításokkal járhat. 5.sz. ábra A határköltség és az átlagköltség a kibocsátás függvényében 180 160
határköltség, átlagköltség
140 120 100 80 60
Optimum
40 20 0 1
2
3
4
5
6
7
8
9
kibocsátás (mennyiség) határköltség átlagos fix költség
átlagköltség átlagos változó költség
A határköltség és az átlagköltség (ezen belül az átlagos fix költség és az átlagos változó költség) alakulását szemléltető grafika arra utal, hogy egy adott kibocsátási szintig a határköltség az átlagköltség alatt helyezkedik 140
el, ám egy bizonyos ponton túl már jelentősen és gyorsuló ütemben haladja meg az átlagköltség értékét. (Az átlagköltség ezzel ellentétesen mozog, vagyis egy adott kibocsátási szintig magasabb a határköltségnél, ám egy kibocsátási szintet követően jelentősen elmarad a határköltség változásától.) Előzőekből következően az optimális termelési volumen és az átlagos ráfordításokat fedező átlagár az ellentétes irányban mozgó görbék metszéspontjában található. 4.6.3. Szükséges költség egyedisége és differenciáltsága A szükséges költség a közszolgáltatások szférájában árszabályozási kategóriaként szerepel. Egy adott közszolgáltatás működtetéséhez szükséges költség azonban nem egyértelmű kategória. Ez belátható, ha csupán az egyszeri beruházás, vagy folyamatos működtetés ellentmondásaira, a települési, vagy a térségi szükségletek kielégítésének ellentétes kapacitásigényére, vagy éppen a szolgáltatást igénybevevők (városban lakók, falun élők) differenciált szükségleteire gondolunk. Előzőek mellett ütközhetnek a jelen és a jövő szempontjai, például a termelési eszközök (technológiák) megválasztásakor, a telepítési hely kijelölésekor, vagy éppen az egyszerű élettartam megválasztásakor.
141
6. sz. ábra A közszolgáltatások finanszírozásának és árszabályozásának főbb típusai
Magán- és vegyes tulajdonú közszolgáltató vállalatok és normál piaci szereplők,
Állami (önkormányzati) közszolgáltató intézmények, vállalkozások
Nonprofit elven működtetve
Korlátozott üzleti keretek között működtetve
Piaci szabályokkal, de hatósági árakkal
Normál piaci szabályok szerint működtetve
ÁR=SZÜKSÉGES KÖLTSÉG
ÁR=SZÜKSÉGES KÖLTSÉG + MÉLTÁNYOS NYERESÉG
Teljeskörűen költségvetési forrásokból finanszírozva
Díjbevételek és szűkség esetén állami (önkormányzati) kompenzáció
Díjbevételekből és költségvetési juttatásokból finanszírozva
Kizárólag piaci szabályok szerint alakuló díjbevételek alapján
A modell megalkotásakor támaszkodtunk dr. Illés Mária: A közszolgáltató vállalatok gazdasági szabályozása c. könyvében képviselt gondolatokra Kiadó Kft, 2000)
A díjalkalmazás (ármeghatározás) nehézségeit tükrözi a választott szervezeti forma, a szolgáltatási jelleg, vagy éppen a választott finanszírozási mechanizmus jellegzetessége. Az árkalkuláció egyik formája (1) az ÁR=SZÜKSÉGES KÖLTSÉG mértékig történő finanszírozás, melynek legfőbb alkalmazási területe a költségvetési szféra. Előnye a közvetlen ráhatás lehetősége, a kiadások 142
minimalizálhatósága, ám nyilvánvaló hátránya, hogy nem ösztönöz költségtakarékosságra, illetve az elhasználódott vagyon pótlásáról és az esetleges fejlesztésekről a költségvetésnek kell gondoskodnia. Az árkalkuláció másik formája (2) ÁR=SZÜKSÉGES KÖLTSÉG+MÉLTÁNYOS NYERESÉG módszer, melynek legfőbb alkalmazási területe a versenyszféra. Előnye, hogy a szolgáltatásokról és az esetleges fejlesztésekről – állami közreműködés nélkül – a vállalkozások gondoskodnak, ám hátránya, hogy a költségkalkuláció nehezen látható át, évről-évre bonyolult egyeztetéseket igényel, illetve a méltányos nyereség fogalma ellentmondásos értelmezésre ad lehetőséget.33 A hatósági árszabályozás munkálatai során természetszerűleg nagy súllyal kell támaszkodni az adott vállalat számviteli információbázisára. Azt azonban tudni kell, hogy a számvitel tényeket rögzít, rendszerez és kezel, az árszabályozás viszont – mint korábban láttuk – normákban és küszöbértékekben gondolkodik. Ebből következően ellentmondások lehetnek a költségek megítélésében (lásd: költségek reálértéke), a méltányos nyereség meghatározásában (lásd: vállalkozásba vitt vagyon alapján elvárható hozam, illetve a kockázat megítélése). A különböző vállalati sajátosságok miatt az egységes séma szerint összeállított árképzési célú kimutatások önmagukban nem elégségesek az árszabályozási rendszer eredményes működtetéséhez. Ehhez egyrészt olyan költséginformációs rendszerek kidolgozása lenne szükséges, amely a vállalati sajátosságokés funkciók szerint tartalmazza a költséginformációkat, másrészt olyan szabályozókra (szakemberekre) lesz szükség, akik a hagyományos hatósági tevékenységgel azonos módon ismerik a piaci mechanizmusokat.
4.7. Monopolista árak és szabályozási technikák Közszolgáltatások és közérdekű szolgáltatások esetében fontos érdek fűződik ahhoz, hogy a szolgáltatásban szerepet vállaló gazdálkodók hozzájuthassanak a tevékenység bővített újratermelését biztosító bevételekhez, ám a fogyasztók – az árak tetszőleges megállapítása következtében – ne kerüljenek lehetetlen helyzetbe, vagyis normál terhelés mellett vásárolhassák meg a közszolgáltatásokat. E célok 33
Kockázati rátával kezelt normálprofit
143
egyidejű érvényesítése érdekében óriási a szabályozásban közreműködők felelőssége. A szabályozás a vállalatok árainak, értékesítésének és termelésének a befolyásolására irányuló kormányzati (önkormányzati) rendelkezésekkel és/vagy piaci ösztönzők alkalmazásával. A gazdasági szabályozás az árakra, a piacra történő belépés (kilépés) feltételekre, illetve egyes területeken a szolgáltatási szabványok meghatározására irányul. E szabályozás tipikus esetben a közüzemi vállalatokra (telefon-, áram-, földgáz- és ivóvíz-szolgáltatókra) vonatkozik. A társadalmi szabályozás egyfelől a szolgáltatást igénybevevők érdekeit, másfelől viszont a szolgáltatás nyújtásában közreműködők (munkavállalók) érdekeit szolgálja. A szabályozás főbb funkciói: - szabályozni a vállalatok viselkedését annak érdekében, hogy a monopóliumok ne élhessenek vissza piaci helyzetükkel (jogi, természetes monopólium jelleg); - szabályozás révén korlátozni kell a gazdasági tevékenységgel járó negatív külső hatásokat (pl.: környezetszennyezés); - szabályozással korrigálni kell a fogyasztóknak szóló tájékoztatási rendszer hiányosságait (pl.: reklám) A szabályozás fontosságát hangsúlyozó közgazdasági elméletek visszatérő érve, hogy a fogyasztói érdekek védelmében elejét kell venni, hogy a közszolgáltatásban piaci alapon résztvevő szervezetek (jogi, illetve természetes monopóliumok) visszaéljenek helyzetükkel és monopol árat alkalmazzanak. Elvi és gyakorlati megfontolásból fontos kérdés, hogy miként jön létre és miként működik a monopol helyzetben levő közszolgáltató szervezetek tevékenységének árszabályozása? Az első döntési pont a közszolgáltatás fogalmi behatárolása. Egy szolgáltatási tevékenységnek a közszolgáltatási kategóriába vonása azzal a következménnyel jár, hogy az árszabályozásért felelős szervezetek (állam, önkormányzat) megszervezik a szolgáltatás működésének ellenőrzését. A második döntési pont a szabályozásba hatálya alá vont közszolgáltató tevékenység áralkalmazási elveinek (esetenként a tételes árak) meghatározása. 144
Az alábbi ábra egy monopol helyzetben levő szolgáltató vállalkozás áralkalmazásának elvi lehetőségeit mutatja be. Szabályozatlan monopólium esetében semmi nem akadályozza a profit maximalizálását, s ennek adott piaci kereslethez igazodó, adott kibocsátás melletti maximumát a „monopolista ár” mutatja. Klasszikus szabályozás esetén a monopolvállalat legfeljebb olyan árat állapíthat meg, amely az átlagköltség fedezésére elegendő. Ennek adott kibocsátás melletti szintjét a „szabályozott ár” elhelyezkedése (az átlagköltség és a szolgáltatási kereslet metszéspontja) mutatja. 7. sz. ábra A monopolista ár, az ideális ár és a szabályozott ár viszonya 140 120 100
Monopolista ár
ár
80
Szabályozott ár
60 40
Ideális ár
20 0 1
2
3
4
5
6
7
8
kibocsátás
ágazati keresleti görbe
Átlagköltség
Határköltség
Az ideális ár alkalmazása lényegében határköltségen alapuló árképzés (adott kibocsátás, az adott szolgáltatási kereslet és a határköltség metszéspontja) a gazdasági hatékonyság ideális érvényesülése. Elterjedésének és gyakorlati alkalmazásának komoly akadálya van, ugyanis, ha egy csökkenő átlagköltségű vállalat az árat a határköltségre 145
állítja be, akkor krónikus veszteségre ítéli magát. Tekintve, hogy a vállalatok veszteségesen nem működnek, az állam pedig nem szívesen szubvencionálja a veszteséges szolgáltatókat, ezért a szabályozók ritkán kényszerítik a vállalkozásokat „ideális” árak alkalmazására. A természetes monopóliumok árszabályozási kérdéseivel foglalkozó szakértők szerint olyan árkonstrukciókra van szükség, amely egyrészt költségcsökkentésre, költségtakarékosságra ösztönzi az adott céget, másrészt kizárja, hogy hosszabb távon a méltányos profitnál (kockázati rátával kezelt profitnál) nagyobb haszonra lehessen szert tenni. E bonyolult követelmény technikáinak ismertetése meghaladja e jegyzet kereteit. A hazai gazdaság sajátos átalakulási folyamatában magától értetődő igény, hogy az állam ne hagyja védtelenül a fogyasztókat a piaci érdekek (nyereségérdekeltség) alapján működő vállalkozásokkal szemben, s különösen ne a monopolhelyzetben levő vállalkozásokkal szemben. Más vélemények viszont – különösen az előttünk járó országokban – arra figyelmeztetnek, hogy az állam gazdasági szabályozó magatartása inkább erősíti, mintsem gyengíti a monopol vállalkozások helyzetét. Ez különösen érvényes olyan helyzetekben, amikor a monopóliumok – a szabályozott árakra hivatkozva – olyan esetben sem csökkentik áraikat, amikor azonban azt a piaci körülmények lehetővé tennék. Következtetésünk csak az lehet, hogy a gazdasági folyamatokba történő beavatkozást a „minimálisan szükséges” szinten kell tartani, s a szabályozások gazdasági hatását folyamatosan kontrollálni szükséges.
146
5. Az Európai Unió szabályozási keretei és intézményei Az Európai Közösség alapító szerződései az általános gazdasági érdekű szolgáltatások (services of generel economic interest) fogalmát használják azokra a közszolgáltatásokra vonatkozóan, amelyekre nézve az állam a piacgazdaság keretei között is közérdekből bizonyos befolyást gyakorol. Az Uniót ez a szabályozási terület meghatározott szempontból érdekli. Nevezetesen, az egységes piac, az áruk és a szolgáltatások szabad áramlása összefüggésében, amit a közösség határain belül biztosítani akar. A főszabály az, hogy a verseny ebben a körben is biztosítandó, de bizonyos sajátosságokkal. Elismerik az állami szerepek szükségességét elsősorban a piac egésze, valamint a fogyasztó alapvető jogai érvényesítésének garantálása érdekében. Ugyanakkor azonban olyan mértékig szándékoznak a versenyszabályok érvényességét biztosítani az állami monopóliumok ellenében, amennyire csak lehetséges. Igazából a cél az állami monopóliumok teljes kiiktatása, és csak meghatározott, „igazolt” közösségi szabályozási szerepek fenntartása. Ily módon a magánszféra, valamint az egységes európai piac integritása egyszerre teremthető meg a beavatkozásokra és a nemzeti érdekekre mindig is érzékeny közszolgáltatási területen. Az Unió rendelkezései e körben is szubszidiáriusak. Azaz, a fenti követelmény elvi jellegű megfogalmazást nyer az alapszerződésekben. De például az, hogy mely szolgáltatások is tartoznak az érintett körbe, az a tagállamok hatáskörébe utalt kérdés. Az EU teljes joganyagából azonban lehet következtetni a közös szabályozás fő vonatkoztatási területeire. Jelenleg ezek a következők: a közlekedés, az energiaellátás, a távközlés és a postai szolgáltatások. Legalább is a közös jog egyelőre e területeket szabályozza. A kör változhat, és a közös joggal nem érintett területekre nézve ugyanúgy alkalmazást nyerhetnek tartalmilag azonos szabályok, amelyek tekintetében az alapelvek érvényessége megállapítható. Fontosabb a „tárgyi hatály” kijelölésénél, hogy a közérdekű szolgáltatások terén liberalizációt hajtanak végre. A fogalom piacosítást jelent, beleértve a szükséges állami szerepek új definiálását és annak megfelelő kialakítását is. A liberalizáció nem jogi elrendelés, hanem az Unió közszolgáltatás-szervezési politikájának iránya. Csakis folyamatként értelmezhető, ami ráadásul a tagországokban is a szemünk 147
előtt zajlik. Az egyes szolgáltatási területeken különböző, és országonként is eltérő előrehaladásról adhatnánk számot részletes áttekintés esetén. A továbbiakban tehát az EU ezen szakpolitikájának tartalmát kell számba vennünk, beillesztve a közös jog egészében megjelenő egyes intézményeket. Az Európai Unió minden politikájára igaz, hogy az alapszerződésekből legfeljebb deriválni lehet őket, teljes tartalmuk a szerződések kiegészítő joganyagából, rendeletekből és vonatkozó irányelvekből állapítható meg. Mindenesetre a kiindulópontot az Amsterdami Szerződés 86. cikke (korábban 90. cikk) tartalmazza. Eszerint az általános gazdasági érdekű szolgáltatások tekintetében a versenyszabályokat alkalmazni kell. Azzal a korlátozással azonban, hogy a verseny arányos korlátozása a közérdekű szolgáltatás céljával összefüggésben, a szükséges és csakis az ehhez szükséges mértékben megengedhető. Alapvető szabályként és kiindulópontul tehát az alapszerződés az általános versenyszabályok alkalmazását mondja ki. Csak ehhez képest tesz engedményeket. Mindez vonatkozik az állami vállalatokra és a különleges vagy kizárólagos jogokkal felruházott vállalatokra. Szektorális hovatartozásra tekintet nélkül tehát minden a tevékenység folytatásában érdekelt vállalkozóra, tekintet nélkül az állami szerep érvényesülésének formájára és módjára. Az állami támogatás mindazonáltal nincs teljesen kizárva, azonban annak keretei és határai az Európai Bizottság által megállapítást nyertek, meghatározott összeghatárok formájában. A közösségi versenyjog szabályai kizárólag olyan tevékenységekre nézve nyerhetnek alkalmazást, amelyeknek a tagállamok közötti kereskedelemre nézve az adott esetben kihatása lehet. Ha csupán adott tagállam területére korlátozódik a hatás, akkor az minden tekintetben az illető ország saját ügyének tekinthető. A fentebb említett szolgáltatások esetében, figyelemmel a pályáztatás és adott esetben a közbeszerzés kötelező alkalmazására is, az egységes piac tekintetében való működési összefüggés egyértelműen megállapítható. A versenyre vonatkozó szabályok nem érintik a nem gazdasági természetű tevékenységeket. Ezek közül állami monopóliumnak minősülnek számosan, amilyen a rendvédelem, az igazságszolgáltatás, a külkapcsolatok szervezése. Ugyanez vonatkozik az alapvető humán közszolgáltatásokra, amilyen a közoktatás és a kötelező szociális ellátás, az egészségbiztosítás, mivel mindezeken a területeken a 148
nyereségorientáció nem érvényesül korlátlanul. Meg kell jegyezni azonban, hogy amennyiben a humán szolgáltatásokban teret nyernek a versenyszabályok, számos vonatkozásban hasonló szabályozások kapnak létjogosultságot a tagállamok jogrendszerében. Ez azonban nem az európai közös jog hatása. Viszont a közszolgáltatások szervezési politikája tekintetében az uniós liberalizáció általános kihatásával, valamint az állami szerepek átalakításának törekvésével a továbbiakban tárgyalandó intézmények közvetve egyértelműen összefüggésbe hozhatók. Tekintsük át röviden azokat a legalapvetőbb szabályozási elveket és hozzájuk kapcsolódó intézményeket, amelyek az általános gazdasági érdekű szolgáltatások tekintetében a verseny szabadságát a szükséges, de egyben az elégséges mértékre szorított állami beavatkozás mellett hivatottak biztosítani. A következőket emeljük ki részben a különböző uniós jogszabályok, valamint az Európai Bíróság mértékadó ítéletei alapján, egyfajta általánosítást alkalmazva: - szabad hozzáférés a hálózatokhoz; - egyetemesség követelménye; - állami szabályozó funkciók megalapítása; - funkcionális szétválasztás elve; - keresztfinanszírozás tilalma; - lefölözés tilalma.
5.1. Szabad hozzáférés a hálózatokhoz A szóban forgó tevékenységek ún. naturális monopóliumok. Hagyományosan a hálózatos infrastruktúra szolgáltatásait tekintették ilyennek. Ezeknek a feladatoknak az ellátása szükséges volt a piac egészének működése szempontjából (pl. villamosenergia), azonban csak úgy lenhetett gazdaságosan megszervezni, hogy a közvetítő hálózat birtoklása alapján monopóliumot kellett adni a szolgáltatás nyújtójának. Mivel ez a fogyasztók kiszolgáltatottságához vezetett, ezért bizonyos pontokon az állam szokásosan felügyeletet lát el, esetleg ezen felül érdekeltséget szerez a termelésben, elosztásban. A kérdés ma úgy vetődik fel: vajon a szükséges állami szerepek megtartása egyet jelent-e a verseny kiküszöbölésével? A válasz megadásában a technika fejlődése is segített. Ma már biztosítható, hogy adott hálózaton keresztül a 149
szolgáltatók egymással versenyezve szolgáltassanak. A fogyasztó választási lehetősége tehát annak ellenére megmarad, hogy a hálózat azonos. A szabad hozzáférés joga tehát a szolgáltatóké, akiket nem lehet kizárni a hálózat használatából azon az alapon, hogy azt nem ők üzemeltetik vagy tartják tulajdonukban. A természetes monopóliumos karakter visszaszorul a hálózatok fenntartására, ezáltal nem terjed ki a szolgáltatásnyújtás egészére, és nem akadályozza a versenyt a tevékenység egészére vonatkoztatva.
5.2. Egyetemesség követelménye A szolgáltatóval szemben követelmény, hogy meghatározott körben egyetemes szolgáltatást nyújtson. Ahol a szabad választás a tevékenység folytatásának sajátosságai miatt nem magától értetődő, mindig különböznek egymástól az egyedi bekerülési költségek. Az átlagos díjak a különbségeket nagyjából kiegyenlítik. A szolgáltatási tartalom szerint természetesen különböző díjkategóriák is megállapíthatók. Mindig vannak azonban olyan sajátos szolgáltatási körülmények, amelyek között a tevékenység folytatása kifejezetten gazdaságtalan. Ennek ellenére társadalmi érdek fűződik ahhoz, hogy a szolgáltatás ilyenkor is el legyen látva, mégpedig nem extrémen eltérő ellenérték fizetése fejében. (Pl. távoli kistelepülések postai szolgáltatásának biztosítása.) Az egyetemesség követelménye azt jelenti, hogy a szolgáltatónak a szolgáltatási területen belül a gazdaságilag nem jövedelmező vonalak fenntartására is felelősséget kell vállalnia. Milyen mértékig kötelezhető erre? Nos, ebben a tekintetben az egyetemesség követelményét az állam által meghatározott szolgáltatási minimumszintek fejezik ki. A világosan körülírt paraméterek fejezik ki a számonkérés határait, egyben korlátozzák a fogyasztóval szembeni erőfölény érvényesítésének lehetőségét.
5.3. Állami szabályozó funkciók Az állami szabályozás fogalmát több féle értelemben használják. Szabályozásnak tekintik a jogalkotást (jogi szabályozás). Közgazdasági értelemben a szabályozás jogi természete legfeljebb formai kérdés. Tartalmilag ebben a másik megközelítésben az állami beavatkozás eszközeiről van szó. A szabályozó hatósági szerep ez utóbbit fejezi ki. Az állam nem elsősorban tulajdonosként, hanem közhatalomként lát el 150
korlátozott szerepeket a piaci viszonyok keretei közepette. A szabályozó hatóság nem feltétlenül hatósági úton lép fel (pl. engedélykiadás), más eszközökkel is beavatkozhat, ami költségvetési, adópolitikai stb. egyaránt lehet. Az állami szabályozó eszközök közül kiemeljük a piacra való belépés feltételeinek meghatározását. Ezzel egyfelől meghatározzák a szolgáltatással szembeni társadalmilag elvárt alapvető, számonkérhető követelményeket, másrészt viszont azok teljesítésével egyben jogot is adnak az egymással versenyző szolgáltatóknak a tevékenység végzésére, azaz a monopóliumos törekvéseknek gátat szabnak. A másik fontos eszköz az árképzés. Az árképzésen keresztül árszabályozás valósul meg. Azonban ez esetben sem korlátlanul. Az árhatósági tevékenység célja nem elsősorban az árak meghatározása, inkább az árképzés kontrolljának lehetővé tétele, továbbá az ármegállapítása önkényességének kizárása. Ehhez azért van szükség közösségi (állami) eszközökre, mert a fogyasztók piaca esetleg nem kellően erős a monopóliummal bíró szolgáltatóval szemben.
5.4. Funkciók szétválasztása A hálózatos szolgáltatásokban szét kell választani az egyes részfunkciókat ahhoz, hogy a verseny területei világosan kijelölhetőek legyenek. Az elkülönítés alapja a szolgáltatás maga és a közvetítő rendszer megkülönböztetése. Érdemes mindjárt megjegyezni, hogy a közvetítőrendszer, azaz a hálózat fenntartása maga is szolgáltatás természetesen. A két féle szolgáltatói tevékenység közötti különbségeket kell látni, és ahhoz képest a szükségtelen összekeveredéseket felszámolni. Természetesen nem egyszerű mechanikus darabolásról van szó. Mondjuk, a vasút esetében a pályavasút („hálózat”) és a forgalmi vasút (közlekedési szolgáltatás) szétválasztása alapvető szervezeti változásokat, további megfelelő versenykörnyezetet követel. Ugyanakkor a világos elhatárolás nélkül lehetetlen célszerűen versenyfeltételeket biztosítani.
5.5. A keresztfinanszírozás tilalma A verseny megteremtéséhez alapvetően fontos az átlátás lehetőségének biztosítása. Ebben a szolgáltatási körben jellemző a keresztfinanszírozás alkalmazása, amennyiben a szükségesen ellátandó veszteséges tevékenységeket más, nyereséget hozó eredményből fedezik. A tilalom 151
arra vonatkozik, hogy például állami támogatásban részesülő szolgáltatást ne lehessen felhasználni más veszteséges tevékenységek fenntartására (és ezáltal a versenytársakat tisztességtelenül kiszorítani).
5.6. A lefölözés tilalma Tilos a közérdekű szolgáltatást a nyereséget vagy nagyobb nyereséget hozó tevékenységekre korlátozni, míg a veszteségeseket más versenytársra áthárítani. Különösen akkor fordul ez elő, amikor a piacosítást úgy próbálják végrehajtani, hogy meghatározott, jövedelmező szolgáltatási csoportokat „kimazsoláznak”, majd azokat vállalkozásba adják. Ezzel a megmaradó tevékenységek piacosításának esélye csökken, az állami támogatásokat semmilyen más vállalkozó nem lesz képes kompenzálni és tényleges versenyhelyzetbe kerülni. A lefölözés tehát élesen elválasztandó a funkciók fent említett szétválasztásától. Utóbbi esetben elvi alapokon nyugvó elhatárolásról van szó, ami helyes megoldás esetén mentes az önkényességtől, kritériuma a piaci működés területének pontos elhatárolása.
152
Ajánlott irodalom és jogszabályok Azoknak, akik a tantárgyból vagy a tantárgyhoz tartozó egyes témakörökből a vizsgakövetelményeken túlmenő ismereteket akarnak szerezni, a következő publikációkat és jogszabályokat ajánljuk figyelmébe: Ácsné Molnár Judit: A non-profit törvény és a kedvezmények – adózási szabályok, Noviring Kft, Budapest, 1998 Bakay Zsolt és Gátos György (2001) Közérdekű szolgáltatások az Európai Unióban. Európai Tükör, 4. sz. 104–130. old. Bordás Mária: A közszolgáltatások és az állam. A közigazgatási felelősség határai és a magánszféra részvételének formái, összehasonlító közigazgatási szempontból. PhD értekezés, Budapest, Kézirat. Flynn, Norman (1993) Public Sector Management. New York: Harvester Wheatsheaf Horváth Imre (1999) Közigazgatási szervezés- és vezetéstan. Budapest– Pécs: Dialóg Campus Kiadó Horváth M. Tamás (2002) Helyi közszolgáltatások szervezése. Budapest–Pécs: Dialóg Campus Kiadó. Horváth M. Tamás: Közszolgáltatások magánszervezésben, Közigazgatás – szorítóban (Átalakulási tanulmányok a századvégén) Unió Kiadó, Budapest, 1998 Hughes, Owen E. (1994) Public Management & Administration: An Introduction. New York: St. Martin’s Press Illés Mária: A közszolgáltató Vállalatok gazdasági szabályozása, Aula Kiadó Kft, Budapest, 2000 Kende Tamás és Szűcs Tamás (2000) Az Európai Unió politikái. Budapest: Osiris Kiadó Kende Tamás: A közüzemekkel kapcsolatos politika az Európai Unióban.(Tanulmányok az Európai Unió politikáiról, 153
Szerkesztette: Kende Tamás - Szűcs Tamás), OSIRIS Kiadó, Budapest, 2001 Kökényesi József (2001) Az önkormányzati törvény a településüzemeltetés szemszögéből, Településüzemeltetési kézikönyv I. TSZE Kökényesi József: A helyi közszolgáltatások szervezeti meghatározottságai, Közigazgatás – szorítóban (Átalakulási tanulmányok a századvégén) Unió Kiadó, Budapest, 1998 Kristóf Zoltán (2000) A közszolgáltató tevékenység folytatásának szervezeti keretei és a működés szabályozása Településüzemeltetési kézikönyv X. TSZE Lane, Jan-Erik (1995) The Public Sector: Concepts, Models and Approaches. London: SAGE. László Csaba: Tépett vitorlák – az államháztartásról közgazdasági és jogi szempontból, Aula Kiadó Kft, Budapest, 1994 Lőrincz Lajos (szerk.): Közigazgatás és a gazdaság (tanulmánykötet), Unió Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft, 2001, Budapest Nemec, Juraj és Glen Wright (2000) szerk. Közösségi pénzügyek. Elmélet és gyakorlat a közép-európai átmenetben. Budapest: Aula Kiadó. Péteri Gábor (1995) Önkormányzati gazdálkodás. Új lehetőségek és gyakorlati módszerek. Budapest : « Helyi demokrácia és újítások » Alapítvány. Piac−verseny−szerződés. Irányítási és pénzügyi módszerek az önkormányzati településüzemeltetésben. [1996] Helyi Önkormányzati Know How Program. [Budapest:] "Helyi demokrácia és újítások" Alapítvány Pitti Zoltán – Varga Sándor: Az önkormányzatok vagyonosodási folyamata, KJK, Budapest, 1995 Samuelson, Paul A. – William D. Nordhaus: Közgazdaságtan, KJKKERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft, Budapest, 2000 Savas, Emanuel S. (1993) Privatizácó. Hogyan vonuljon ki az állam a gazdaságból? Budapest: Akadémiai Kiadó 154
Jogszabályok Általában - 2000. évi C. törvény a számvitelről - 2000. évi CXXXII. törvény a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről - 1997: CLVI. törvény.a közhasznú szervezetekről - 1996: LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról - 1996. évi LXXXI. törvény a társasági adóról és az osztalékadóról - 1995: XL. törvény.a közbeszerzésekről - 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról - 1991: XVI. törvény a koncesszióról - 1991. évi LXXVIII. törvény a fogyasztási adóról és a fogyasztói árkiegészítésről - 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról - 1959. évi IV. törvény.a Polgári Törvénykönyvről Humán szolgáltatások Egészségügyi ellátás - 2001: XXXIV. törvény az egészségügyi szakellátási kötelezettségről, továbbá egyes egészségügyet érintő törvények módosításáról - 2001: CVII. törvény az egészségügyi közszolgáltatások nyújtásáról, valamint az orvosi tevékenység végzésének formáiról - 1997: CLIV. törvény az egészségügyről - 1996: LXIII. törvény - 43/1999. (III. 3.) Korm. r. az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól - 113/1996. (VII. 23.) Korm. r. az egészségügyi szolgáltatás nyújtására jogosító működési engedélyekről - 21/1998. (VI. 3.) NM r.az egészségügyi szolgáltatást nyújtó egyes intézmények szakmai minimumfeltételeiről
155
Közoktatás - 1993: LXXIX. törvény közoktatásról és a végrehajtásáról szóló 20/1997. (II. 13.) Korm. r. Szociális ellátások - 1997: XXXI. törvény a gyermek védelméről és a gyámügyi igazgatásról - 1993: III. törvény szociális igazgatásról és szociális ellátásokról - 161/1996. (XI. 7.) Korm.r.a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény működésének engedélyezéséről Kulturális szolgáltatások - 1997. évi CXL. törvény a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről Műszaki infrastrukturális szolgáltatások - 1988. évi I. törvény a közúti közlekedésről - 1993. évi XCV. törvény a vasútról - 1994. évi XLI. törvény a gázszolgáltatásról - 1995. évi LVII. törvény a vízgazdálkodásról és a 38/1995. (I.5.) Korm. rendelet a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről - 1995. évi XLII. törvény egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevétele - 1998. évi XVIII. törvény a távhőszolgáltatásról és a végrehajtásáról szóló 1/1999. (I.1.) Korm. rendelet - 1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és a temetkezésről - 2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról - 2001. évi CX. törvény a villamos energiáról - 2001. évi XL. törvény a hírközlésről - 2/1976. (I.16.) ÉVM rendelet a tanácsi szervek kezelésében levő közhasználatú zöldterületek fenntartásáról és használatáról
156
Függelék (A jegyzetben előforduló fontosabb fogalmak) Alternatív szolgáltatásszervezési formák: Közszolgáltatások biztosításának olyan módja, amikor az állami költségvetési eszközökön kívüli társadalmi erőforrásokat mozgósítják. Állandó költség: a vállalkozások működésével kapcsolatos fogalom, s ezek a költségek akkor is felmerülnek, ha az adott időszakban nulla a vállalkozás kibocsátása. Az állandó költséget általában egyedi szerződéses költségek alkotják, például a kamatfizetés, vállalatvezetők fizetése Egyensúly (üzleti vállalkozásnál): az az állapot (kibocsátási szint) amely mellett a vállalat maximalizálja nyereségét és így nem érdeke az adott feltételek mellett, hogy megváltoztassa a kibocsátását, vagy eladási árát. Az általánosan elfogadott vállalatelmélet szerint a cég azt a kibocsátási szintet választja, amelynél a határbevétel épp egyenlő a határköltséggel Határköltség: az a többletköltség (az összköltség növekménye), amely a kibocsátás 1 egységgel történő növeléséhez szükséges (vagy az összköltség csökkenése a kibocsátás 1 egységgel történő csökkentésekor) Jogi monopólium: azon vállalkozások köre, amelyek esetében a monopolhelyzetet kifejezetten jogi szabályozás hozza létre a szolgáltatás kizárólagosságának biztosításával (ebbe a kategóriába sorolható például a menetrend alapján történő személyszállítás szabályozása, a háztartási hulladék elszállítása) Kiszervezés (kiszerződés): közszolgáltatási feladat ellátására az azért felelős szervezet magánvállalkozással vagy más nem állami szerveződéssel köt megállapodást különböző jogi formákban. Kommunális szolgáltatások: Olyan települési műszaki infrastrukturális közszolgáltatások, amelyek nem hálózatos formában működnek.
157
Közüzemi tevékenység: a hálózatos szolgáltatások kielégítése, ahol is a vállalkozás működésére meghatározó befolyást gyakorolnak a hatóságok, s ahol részleges, vagy teljes tulajdonjogon, vagy ettől független jogszabályi előírásokon alapul a hatósági befolyás. Közszolgáltatás: közcélú, illetőleg közérdekű szolgáltatást jelent, amely egy nagyobb közösség (állam, település) minden tagjára nézve megközelítőleg azonos feltételek mellett vehető igénybe, ezért valamilyen mértékig közösségi megszervezést, illetve szabályozást, ellenőrzést igényel. Minimális költség: a megvalósítható legalacsonyabb fajlagos (azaz termékegységre vetített) költség, lehet átlagköltség, átlagos változó költség, vagy határköltség. Monopólium: ez a fogalom azt jelenti, hogy valamely számottevő kereslet esetében a piaci kínálatot csak egy vállalat, illetőleg egy érdekcsoportba tartozó vállalati kör adja és nincs a piacon olyan más kínálat, amivel ezt ésszerűen (egyenértékűen) helyettesíteni lehetne. A monopolhelyzet sajátos gazdasági előnyöket biztosít a kibocsátónak, egyidejűleg kedvezőtlen pozíciót teremt a vásárló (szolgáltatást igénybe vevő) számára. Piacgazdaság: az ilyen gazdaságban főként a piacok kínálati és keresleti tényezői határozzák meg az erőforrás-elosztás mit, hogyan és kinek kérdéseit. A piacgazdaságban a vállalatok profitszerzés reményében termelési tényezőket szereznek be az inputpiacokon és a felhasználásukkal előállított termékeket az outputpiacokon értékesítik. A háztartások viszont tényezőjövedelmeik függvényében keresletet támasztanak az outputpiacokon kínált termékekre. Végeredményben a vállalatok kínálatának és a háztartások keresletének kölcsönhatása határozza meg a termékek árát és előállított mennyiségét. Összköltség: egy adott termékmennyiség (szolgáltatási tömeg) leghatékonyabb módon történő előállítása érdekében felmerülő összes költség, adott technológiát és inputárakat feltételezve. A rövid távú összköltség adottnak veszi továbbá az üzemméretet és az átlagköltségeket. A hosszú távú összköltség viszont az összes input tényező változtathatóságát feltételezi. 158
Szabályozás: Különösen a közérdekű, de bizonyos mértékig minden más vállalkozás működésének keretet adó kormányzati magatartás, ami nem kizárólag jogszabályok formájában fejeződhet ki. Legfontosabb fajtái a gazdasági szabályozás és a társadalmi szabályozás. A gazdasági szabályozás egy-egy ágazat (például telefonszolgáltatás) áraira piaci belépési feltételeire, vagy szolgáltatásaira vonatkozik. A társadalmi szabályozás a külső gazdasági hatások kiigazítására törekszik, amelyek egyidejűleg több iparágban is jelen vannak (mint levegő, vagy vízszennyezés). Termelési függvény: a termelési tényezők mennyisége és a velük előállítható maximális termékmennyiség közötti összefüggés (illetve az azt leíró matematikai függvény). A termelési függvény tehát azt a kibocsátást adja meg, amely különféle inputkombinációkkal adott technológia mellett maximálisan elérhető. Vállalatokra, vagy – az aggregált termelési függvény – a gazdaság egészére vonatkozik. Termelési tényezők: azok az erőforrások (munka, föld, tőke), amelyek a termékek és szolgáltatások előállításához szükségesek. Ráfordításoknak, vagy inputtényezőknek is nevezik őket. Természetes monopólium: olyan vállalat, vagy iparág (például áramszolgáltatás), amelynek egyedi jellegű infrastrukturális adottsága objektíve magában hordozza a kizárólagos jellegű szolgáltatásnyújtást. E vállalkozáscsoport sajátossága, hogy a termelés fokozatos növelése egy bizonyos határig az átlagköltség számottevő csökkenésével jár együtt, ebből következően a monopol- helyzetben levő vállalkozás hatékonyabban biztosítja a termelést (szolgáltatást), mint több vállalkozás együttesen. Jellemzően ilyenek a hálózatos szolgáltatások. Tőkeigényesség: a gazdasági növekedés tőkeállomány és az évi GDP hányadosa
elméletében
a
teljes
Tökéletes verseny: piaci szerkezet, amelyben egyetlen vállalat vagy fogyasztó sem elég nagy ahhoz, hogy befolyásolhassa a piaci árat. Akkor áll elő e helyzet, ha 1.) az eladók és vásárlók száma igen nagy és ha a 2.) az eladók által felkínált termékek homogének (vagy másként megkülönböztethetetlenek). E feltételek között minden vállalat keresleti görbéje vízszintes (azaz tökéletesen rugalmas.) A szakirodalomban a kompetitív piac, illetve a tiszta verseny megnevezéseket is alkalmazzák. 159
Tökéletlen verseny: azon piaci szerkezetek összefoglaló neve, amelyekben nem érvényesül a tökéletes verseny, mert létezik legalább egy eladó (vagy vevő) a piacon, aki elég nagy ahhoz, hogy befolyásolja a piaci árat és így negatív meredekségű keresleti görbével (vagy pozitív meredekségű kínálati görbével) szembesül. A tökéletlen verseny az összes tökéletlen piaci szerkezetet (tiszta monopólium, oligopólium és monopolisztikus verseny) magába foglalja. Változó költség: a termelés mennyiségével összefüggésben változó költségek, például a nyersanyag, a munkabér, az energiafelhasználási költségek. A változó költség az összköltség és az állandó költség különbségével egyenlő Vegyes gazdaság: a jellemző gazdaságszerveződési forma a nem szocialista ideológia alapján működő országokban. A vegyes gazdaságok elsődleges szabályozási mechanizmusa a versenypiaci árrendszer. A vegyes gazdaságban azonban sokoldalú állami beavatkozás érvényesül (adóztatás, állami költekezés, gazdasági és társadalmi szabályozás), a makrofolyamatok stabilizálása és a piaci kudarcok korrigálása érdekében.
160
1.sz. melléklet
Melléklet A 2001. és 2002. évi költségvetés önkormányzatokat megillető kiemelt normatívái
Igazgatási normatívák
Humán szolgáltatások normatívái
Községek általános feladatai Települési igazgatási feladatok Körjegyzőség működése
Körzeti feladatok
Megyei, igazgatási sportfeladatok
Pénzbeli és természetbeni szociális ellátások Szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatások Gyermekvédelmi szakellátások (otthont nyújtó ellátás, gondozói ellátás, területi szakellátás) igazgatási Bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó intézményi ellátás
Gazdasági szolgáltatások normatívái Települési kommunális feladatok Lakott külterülettel kapcsolatos feladatok Üdülőhelyi feladatok
Hozzájárulás a társadalmigazdasági szempontból elmaradott települési önkormányzatok kiadásaihoz fővárosi Nappali szociális Lakáshoz jutás és és intézményi ellátás lakásfenntartás feladatai Hajléktalanok átmeneti intézményei Pszichiátriai és szenvedélybetegek, valamint fogyatékosok intézményi ellátása Bölcsődei ellátás Szociális intézményi módszertani feladatok Óvodai nevelés Iskolai oktatás (alapfokú, szakmai elméleti, középfokú nevelés, iskolai szakképzés) Különleges gondozás (fejlesztő felkészítés) Alapfokú művészetoktatás
161
Bentlakásos közoktatási intézményi ellátás Helyi közművelődési és közgyűjteményi feladatok Megyei/fővárosi közművelődési és közgyűjteményi feladatok
2. sz. melléklet Az adók, az illeték és a díjak azonosságai, illetve különbözőségei Az adók
Az illetékek
A díjak
Közteherviselési kötelezettséget jelentenek Fizetésük törvényi előíráson alapul (Adó)évenként ismétlődően fizetendők
Közteherviselési kötelezettséget jelentenek Fizetésük törvényi előíráson alapul Csak illeték alá tartozó esemény bekövetkeztekor fizetendő, eseti jellegű A megfizetett illeték felhasználását nem lehet feltételekhez kötni Megfizetésük ellenében nem igényelhető közvetlen ellenszolgáltatás
Nem minősülnek közteherviselési kötelezettségnek Fizetésük üzleti megállapodástól függő Csak egy adott szolgáltatás igénybevétele után kell fizetendő, eseti jellegű
A megfizetett adó felhasználását nem lehet feltételekhez kötni Megfizetésük ellenében nem igényelhető közvetlen ellenszolgáltatás
A szolgáltatás ellenértékeként kezelendők,
Megfizetése ellenében – üzleti szerződés feltételei szerint – ellenszolgáltatás követelhető A központi A központi A szolgáltatást nyújtó költségvetés költségvetés szervezet(ek) üzleti (önkormányzat) (önkormányzat) bevételeit növelik bevételeit növelik bevételeit növelik
162
Az oktatási segédletek hatályosítása I. Áttekintés a tantárgy helyzetéről A közszolgáltatások szervezése és igazgatása című jegyzet megírása és kiadása óta - a közszolgáltatások rendszerében (humán és műszaki infrastrukturális) és azokhoz tartozó közszolgáltatások körében - a közszolgáltatások biztosításáért felelősök körében (állam, önkormányzat) - a szolgáltatás nyújtásának formáiban (saját intézménnyel vagy kiszervezés útján) - a tevékenységet szabályozó hatóságok körében és a szabályozás lényegében nem történt lényegi változás. II. Fejezetenkénti részletes vizsgálat Bár az egyes közszolgáltatásokra vonatkozó jogszabályok többsége megváltozott, ez azonban csak kevéssé érinti a jegyzet, illetve a diasor tartalmát. Csupán a közbeszerzési eljárásra vonatkozó tananyagrész teljes átdolgozására volt szükség. Ennek az a magyarázata, hogy a jegyzet csak alapvető ismereteket nyújt az egyes közszolgáltatásokról, melyeket a megváltozott jogszabályok nem érintenek. 2. fejezet: A közszolgáltatások rendszere 2.1.1. pont első bekezdésének első sora: 1993. évi LXXXIX. tv. helyett 1993. évi LXXIX. tv. 2.1.1.2. pont 4. bekezdés második sora: 1993. évi LXXX. tv. helyett 2005. évi CXXXIX. Tv.
163
2.1.1.2. pont „A fenntartói irányítás keretében a fenntartó” felsorolás harmadik francia bekezdése folytatásaként: „és működteti a minőségfejlesztés rendszerét” szövegrésszel egészül ki 2.1.4. pont 3. bekezdés: „jövedelempótló támogatása” kimarad, a „rendszeres szociális segély” módosul „aktív korú nem foglalkoztatott személyek rendszeres szociális segélye”-re 2.1.4. pont 5. bekezdés : „Ide tartoznak… nappali ellátást, illetve az átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények.” mondatból a „nappali ellátás” kimarad. 2.1.4. pont 5. bekezdés vége: a „közigazgatási hivatalok” szövegrész kimarad, helyette: „a közigazgatási hivatalok igazolása alapján a Kincstár folyósítja” szövegrész kerül. 2.2.1. pont 5. sz. lábjegyzet: „az 1977. évi törvény” helyesen „1997. évi VI. tv.” 2.2.2.1.1. pont „A villamos energia” utáni 13. lábjegyzet számot el kell hagyni, értelemszerűen a lap alján a 13. lábjegyzet kimarad FIGYELEM! EZZEL A LÁBJEGYZETEK SORSZÁMOZÁSA ELTOLÓDIK!!!!! 2.2.2.1.1. pont 16. sz. lábjegyzete a „1/1999. (I. 1.) Korm. rendelet 2. sz.” helyébe „157/2005. (VIII.15.) Korm. rendelet 3. sz.” szövegrész kerül 2.2.2.1.4. pont A cím javítása szükséges „Elektronikus hírközlés”-re
164
2.2.2.1.4. pont 3. bekezdés: („Egyetemes postai...) javasolt a „Magyar Posta Rt-t jelöli ki egyetemes szoláltatónak” szövegrész után zárójelbe„(2003. évi CI tv. 50§.)”-t feltüntetni. 3. fejezet: Közigazgatási funkciók a közszolgáltatások rendszerében 3.2.1. pont Közbeszerzési rendszer (Teljes terjedelmében átdolgozva !!!) A közbeszerzésekről szóló új, 2003. évi CXXIX.törvény megalkotását elsősorban a közbeszerzésre vonatkozó közösségi irányelvek rendelkezéseinek magyar jogrendszerbe történő átültetése indokolta. Az új törvényi szabályozás célja az volt , hogy a magyar közbeszerzési szabályozás a közösségi joggal teljes mértékben összhangban álljon. A szabályozás elvei, célkitűzései változatlanok maradtak, és az eddig elért eredmények, a gyakorlatban bevált jogintézmények is megtartásra kerültek, ugyanakkor a törvény a bevezetendő kiigazításokkal, új szabályokkal jobban szolgálhatja azokat a célokat, amelyeket a közbeszerzésekről szóló törvény kitűz. A cél továbbra is az, hogy biztosítsa az államháztartási forrásokból lebonyolított beszerzések átláthatóságát, nyilvánosságát, a közpénzek hatékony felhasználását, az esélyegyenlőségen alapuló tiszta verseny megvalósulását, és egyben ésszerű mozgásteret biztosítson az ajánlatkérők számára beszerzéseik megvalósításához. A közbeszerzési eljárás alanyai A közbeszerzési eljárás alanyai az ajánlatkérő és az ajánlattévő. Az ajánlatkérőket - összhangban a közösségi joggal – két csoportra osztja: az ún. klasszikus ajánlatkérőkre és az un. közszolgáltatók köréből kikerült ajánlatkérőkre.(ez az un. különös közbeszerzési eljárás). A hatályos magyar szabályozással ellentétben a közösségi jog csak meghatározott ágazatokban, nevezetesen a vízügyi, az energia, a közlekedési és a távközlési tevékenykedő közszolgáltatók beszerzéseire terjed ki. Ennek 165
megfelelően a törvény hatálya alá is csak az e szektorokban működő egyes szervezetek tartoznak. Megjegyzendő. hogy a törvény a nemzeti értékhatárokat elérő értékű közbeszerzések szabályai körében az egyetemes postai szolgáltatás körébe tartozó szolgáltatásokat nyújtó egyes szervezeteket is a hatálya alá vonta, így a törvény hatálya a Magyar Posta Rt.-re is kiterjed Az ajánlattévők körét összeférhetetlenségi és kizárási szabályok korlátozzák annak érdekében, hogy az elbírálás pártatlanul történjék. Az ajánlatkérő részéről eljáró személyek és az ajánlattevők között nem lehetnek átfedések és meg nem engedett érdekeltségi kapcsolatok. A közbeszerzés tárgya A közbeszerzési tárgyai: árubeszerzés, szolgáltatás-megrendelés és építési beruházás, építési koncesszió, és - a nemzeti értékhatárokat elérő vagy meghaladó értékű közbeszerzések körében - a szolgáltatási koncesszió. E két utóbbi a 2003. évi új törvényi szabályozásban újként jelent meg. Kulcsfogalomként szerepel a közbeszerzési értékhatár, mely körben a törvény három rendszert állít fel: - az európai közösségi értékhatárokat elérő vagy azt meghaladó értékű közbeszerzéseket, - az ún. nemzeti értékhatárokat elérő, de a közösségi értékhatárokat el nem érő értékű közbeszerzéseket, és - a nemzeti értékhatárok alatti értékű közbeszerzéseket. A különböző értékhatárokhoz a törvény különböző eljárási rendeket is rendel (ezek szabályai az eljárás egyes elemeinél azonosak). Vannak ugyanakkor olyan esetkörök, amelyek a nemzeti értékhatárokat elérő értékű közbeszerzéseket szabályozó rész hatálya alá tartoznak függetlenül attól, hogy az adott közbeszerzés értéke esetleg eléri vagy meghaladja a közösségi értékhatárt, tekintettel arra, hogy a közösségi jog az adott helyzeteket nem szabályozza. E körbe tartozik pl. az ingatlan tulajdonjogának vagy használatára, illetőleg hasznosítására vonatkozó jognak a megszerzése, a szolgáltatási koncesszió, továbbá az ún. közszolgáltatók körében a postai ágazatban működő, egyetemes postai szolgáltatás körébe tartozó szolgáltatást nyújtó egyes szervezetek közbeszerzései. 166
A közbeszerzés becsült értékét a beszerzés tárgyának forgalmi adó nélkül számított, a beszerzés megkezdésének időpontjában legmagasabb összegű ellenszolgáltatásban kell meghatározni. A közbeszerzés megkezdésének időpontjaként a közbeszerzési eljárást megindító hirdetmények feladásának időpontját kell tekinteni. Egybe kell számítani az azonos típusú közbeszerzési tárgyak (pl. csak árubeszerzés tárgyainak) értékét, és ezen belül is azon árubeszerzések, építési beruházások vagy szolgáltatások értékét, amelyekre lehetne egy szerződést kötni. Nincs tehát mód valamilyen dolog önkényes tagolása alapján azt állítani, hogy az több beszerzés, és egyiknek az értéke sem éri el az értékhatárt. (Pl. az egy önkormányzat területén levő utak felújítását indokolatlan lenne földrajzilag tagolni a becsült érték kiszámítása során.) Egybe kell továbbá számítani a közbeszerzési tárgyak értékét, ha a közbeszerzési tárgyak rendeltetése azonos vagy hasonló, illetőleg felhasználásuk egymással összefügg. Az egybeszámításnál az egy költségvetési évben, illetve tizenkét hónap alatt esedékes beszerzések értékét kell figyelembe venni. A közbeszerzési érték szempontjából irányadó határokat a költségvetési törvények határozzák meg. A közbeszerzési eljárások fajtái A közbeszerzési eljárás nyílt, meghívásos vagy tárgyalásos lehet. Főszabályként nyílt eljárást kell alkalmazni. - A nyílt eljárás olyan közbeszerzési eljárás, amelyben valamennyi érdekelt ajánlatot tehet. - A meghívásos eljárás olyan közbeszerzési eljárás, amelyben az ajánlatkérő által kiválasztottak tehetnek ajánlatot. - A tárgyalásos eljárásban az ajánlatkérő az általa kiválasztott egy vagy több ajánlattevővel tárgyal a szerződés feltételeiről. Az ún. klasszikus ajánlatkérői kör főszabályként nyílt vagy meghívásos eljárást köteles lefolytatni. Tárgyalásos eljárást csak akkor alkalmazhat, amennyiben azt a törvény megengedi.. A törvény taxatíve felsorolja azokat az eseteket, amikor tárgyalásos eljárásra sor kerülhet.
167
Egy adott közbeszerzési eljárás lefolytatása során nem lehet áttérni egy más fajta eljárásra. Ettől eltérő esetkört jelent, ha az ajánlatkérő az eljárás eredménytelenségét állapítja meg. Ebben az esetben ugyanis az ajánlatkérő szabadon mérlegelheti, hogy új eljárást indít-e. Amennyiben a közbeszerzést továbbra is meg kívánja valósítani, és így új közbeszerzési eljárás kiírása mellett dönt, ismét az egyes eljárási fajták alkalmazására vonatkozó szabályok szerint kell döntenie arról, hogy milyen eljárási fajtát alkalmaz. Ebben az esetben - amennyiben annak a törvényben meghatározott feltételei fennállnak - az ajánlatkérő tárgyalásos eljárás lefolytatása mellett is dönthet, még akkor is, ha az előző és eredménytelennek nyilvánított közbeszerzési eljárás nyílt eljárás volt, tekintettel arra, hogy ebben az esetben nem egy megindított közbeszerzési eljárás során történő áttérésről van szó, hanem egy új közbeszerzési eljárás megindításáról. A nyílt és a meghívásos eljárás közös jellemzője, - hogy az ajánlatkérő a felhívásban és a dokumentációban meghatározott feltételekhez, az ajánlattevő pedig az ajánlatához a törvényben meghatározott módon kötve van. Ajánlatkérőnek tehát nincs lehetősége, hogy változtasson a megadott feltételeken, illetve a meghatározott feltételektől eltérő ajánlati elemeket érvényesnek fogadja el, azzal az indokkal például, hogy a dokumentációtól eltérő ugyan a vállalás, de az ajánlatkérő gyakorlatával egyezik. - közös jellemzőjük továbbá az is, hogy az eljárás során nem lehet tárgyalni. A nyílt eljárás menete - Az eljárás ajánlati felhívás közzétételével indul. Az ajánlati felhívást úgy kell elkészíteni, hogy az alapján egyrészt az ajánlattevők megfelelő ajánlatot tudjanak tenni, másrészt egyenlő esélyük legyen az ajánlattételben. Az ajánlati felhívásban az ajánlatkérő köteles meghatározni a közbeszerzés tárgyát, illetőleg mennyiségét, az ellenszolgáltatás teljesítésének feltételeit, az eredményhirdetés időpontját és a szerződéskötés tervezett időpontját, a dokumentáció rendelkezésre bocsátásának módját, határidejét, annak beszerzési helyét, pénzügyi feltételeit, az ajánlatok bírálati szempontjait, a közbeszerzési műszaki leírást, a kizáró okokat, az ajánlattevő pénzügyi és gazdasági, valamint 168
műszaki, illetőleg szakmai alkalmasságának feltételeit és igazolását, az Európai Unióból származó forrásból is támogatott közbeszerzés esetén az érintett projektre vonatkozó adatokat. Az ajánlatkérő az ajánlati felhívás mellett dokumentációt is köteles készíteni, tekintettel arra, hogy az ajánlati felhívás keretében nem mindig lehet meghatározni a szükséges részletes szerződési feltételeket, vagy a részletes műszaki leírást, illetve az ajánlattételt segítő információkat. A közbeszerzési eljárás eredményes lefolytatásának érdekében az ajánlattevőknek lehetősége van arra, hogy kiegészítő (értelmező) tájékoztatást, illetve konzultációt kérjen az ajánlatkérőtől. A konzultációról jegyzőkönyvet kell készíteni. Az ajánlati felhívásnak tartalmaznia kell a ajánlattételi határidőt, melynek a törvény csak a minimumát állapítja meg, Az eredetileg meghatározott ajánlattételi határidőt indokolt esetben egy alkalommal, indokolt esetben meg lehet hosszabbítani, de ezt az eredeti határidő lejárta előtt az ajánlatkérőnek hirdetményben közzé kell tennie. Az ajánlatot főszabályként írásban (egyes esetekben és meghatározott feltételek között elektronikus úton) és zártan, az ajánlati felhívásban megadott címre közvetlenül vagy postai úton kell benyújtani az ajánlattételi határidő lejártáig. Az ajánlatok felbontását az ajánlattételi határidő lejártának időpontjában kell megkezdeni és folytatni mindaddig, amíg a határidő lejártáig benyújtott összes ajánlatot fel nem bontották. Az ajánlatok felbontásáról és ismertetéséről az ajánlatkérőnek jegyzőkönyvet kell készítenie, amelyet a bontástól számított öt napon belül meg kell küldeni az összes ajánlattevőnek. Ezt követi az ajánlatok elbírálása, melynek maximális időtartamát határozza meg a törvény (az eljárás eredményét legkésőbb az ajánlatok felbontásától számított harminc - építési beruházás esetében hatvan napon belül, az ajánlati felhívásban meghatározott eredményhirdetési időpontban kell kihirdetni.) Az elbírálást követően kerül sor az eredményhirdetésre, melynek időpontja az, amit az ajánlatkérő az ajánlati felhívásban meghatározott. 169
Az eredményhirdetésre meg kell hívni az ajánlattevőket, továbbá - a közbeszerzéshez támogatásban részesülő ajánlatkérő esetében - a külön jogszabályban meghatározott szervek képviselőit, illetőleg személyeket. Az eljárás eredményéről vagy eredménytelenségéről mind a Közbeszerzési Értesítőben, mind az Európai Unió Hivatalos Lapjában hirdetményt kell közzétenni. Az eredményes közbeszerzési eljárás alapján a szerződést a nyertes ajánlattevővel kell megkötni, amely tartalmában nem térhet el az ajánlati felhívásban, az ajánlatban és a dokumentációban foglaltaktól. A meghívásos és a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárás két szakaszból áll. - A részvételi szakaszban a szerződés teljesítésére - pénzügyi, gazdasági, műszaki és szakmai szempontok alapján - alkalmas ajánlattevők kiválasztására kerül sor. Ebben a szakaszban az ajánlatkérő nem kérhet, a részvételre jelentkező pedig nem tehet ajánlatot. - A második szakaszban (ún. ajánlattételi szakasz) történik az alkalmasnak minősített jelentkezők (a kiválasztott ajánlattevők) ajánlattételre való felkérése, valamint az ajánlatok érdemi összehasonlítása és a megadott elbírálási szempont alapján történő értékelése. A meghívásos eljárás ajánlattételi határideje főszabályként az ajánlattételi felhívás megküldésének napjától számított minimum 40 nap, amely előzetes összesített tájékoztató közzététele esetén minimum 26 napra rövidíthető feltéve, hogy a törvényben meghatározott feltételek teljesülnek. Az ajánlatkérő meghatározhatja az ajánlattevők keretszámát azzal, hogy a részvételre jelentkezők közül legfeljebb a keretszám felső határáig terjedő számú jelentkezőnek küld majd ajánlattételi felhívást. A keretszámot a részvételi felhívásban kell megadni, és annak legalább öt ajánlattevőt kell magában foglalnia. Keretszám meghatározása esetén a részvételi felhívásban meg kell adni az alkalmas jelentkezők közötti rangsorolás módját is arra az esetre, ha a keretszám felső határát meghaladja az alkalmas jelentkezők száma. 170
A tárgyalásos eljárás alkalmazására kizárólag akkor kerülhet sor, amennyiben annak a törvényben tételesen felsorolt feltételei fennállnak. A tárgyalásos eljárás alapvető különbsége a nyílt, illetve a meghívásos eljáráshoz képest, hogy ezen eljárási fajta esetén lehetőség van az ajánlatkérő és az ajánlattevők között tárgyalásra. A tárgyalás célja, hogy az ajánlatkérő a legkedvezőbb érvényes ajánlatot tevővel, illetve a legkedvezőbb feltételekkel köthessen szerződést. A tárgyalásos eljárásnak két fajtája van: a hirdetmény közzétételével induló, illetve a hirdetmény közzététele nélkül induló tárgyalásos eljárás. A hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárás két szakaszból áll: a hirdetmény formájában közzétett, részvételi felhívással megindított részvételi szakaszból, valamint az ajánlattételi szakaszból. A hirdetmény közzététele nélküli eljárás viszont egyszakaszú eljárás. A tárgyalásos eljárás egyik legfőbb jellemzője, hogy a felek szabadon tárgyalnak a szerződés feltételeiről, az ajánlattevő az ajánlatát, az ajánlatkérő pedig az ajánlattételi felhívását (dokumentációt) módosíthatja, de kötve vannak a közbeszerzés tárgyához és szerződési feltételeiben annyiban, hogy azok csak oly mértékben változtathatók meg, melyekre a tárgyalásos eljárás továbbra is alkalmazható legyen. Továbbá a feleket köti az az előírás is, hogy az eredményhirdetést követően nem lehet az ajánlat, illetve az ajánlatkérő elvárásainak tartalmát módosítani, hanem a szerződést a tárgyalás befejezésekor közösen megállapított tartalommal kell megkötni. A tárgyalásos eljárásnál a törvény nem írja elő az ajánlattételi határidő minimális tartamát, azt az ajánlatkérő állapíthatja meg oly módon, hogy elegendő időtartam álljon rendelkezésre - az ajánlattevők egyenlő eséllyel történő - megfelelő ajánlattételéhez. A törvény a tárgyalás menetére nem tartalmaz kötelező szabályokat, csupán annyit mond, hogy az ajánlatkérőnek még a tárgyalások megkezdése előtt döntenie kell arról, hogy hogyan kívánja lefolytatni a tárgyalásokat, ezt még az ajánlattételi felhívásban közzé kell tenni.
171
A meghívásos eljárás két szakaszból áll: - Az első szakaszában, az ún. részvételi szakaszban a szerződés teljesítésére - pénzügyi, gazdasági és műszaki szempontok alapján alkalmas ajánlattevők kiválasztására kerül sor. A részvételi szakaszban az ajánlatkérő nem kérhet ajánlatot, a részvételre jelentkező pedig nem tehet ajánlatot. - A második szakaszában (ún. ajánlattételi szakasz) történik az alkalmasnak minősített jelentkezők (a kiválasztott ajánlattevők) ajánlattételre való felkérése, valamint az ajánlatok érdemi összehasonlítása és a megadott elbírálási szempont alapján történő értékelése. az ajánlatkérő meghatározhatja az ajánlattevők keretszámát azzal, hogy a részvételre jelentkezők közül legfeljebb a keretszám felső határáig terjedő számú jelentkezőnek küld majd ajánlattételi felhívást. A keretszámot a részvételi felhívásban kell megadni, és annak legalább öt ajánlattevőt kell magában foglalnia. Keretszám meghatározása esetén a részvételi felhívásban meg kell adni az alkalmas jelentkezők közötti rangsorolás módját is arra az esetre, ha a keretszám felső határát meghaladja az alkalmas jelentkezők száma. A közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslat Minden, a közbeszerzésre, ill. a közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályokba ütköző magatartás vagy mulasztás miatt jogorvoslatnak van helye. A Közbeszerzési Döntőbizottság hatáskörébe tartozik minden, a közbeszerzésre, ill. a közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályok megsértése miatt indult eljárás lefolytatása, ide értve a megkötött szerződések módosításával és teljesítésével kapcsolatos jogvita elbírálását is. A Döntőbizottság hatáskörébe tartozó egyes eljárásokat közbeszerzési biztos, egyes – a törvényben meghatározott – esetekben három biztosból álló tanácsban folytatja le. Ez utóbbi döntéseit többségi szavazás alapján hozza. A Döntőbizottság illetékessége az ország egész területére kiterjed. A Közbeszerzési Döntőbizottság eljárása kérelemre vagy hivatalból indul. 172
Kérelmet nyújthat be az ajánlatkérő, az olyan ajánlattevő, részvételre jelentkező vagy egyéb érdekelt (a továbbiakban: kérelmező), akinek jogát vagy jogos érdekét az e törvénybe ütköző tevékenység vagy mulasztás sérti vagy veszélyezteti. A kérelem beadására a törvény jogvesztő határidőt állapít meg. Hivatalból való eljárását a következő szervezetek vagy személyek kezdeményezhetik, ha a feladatkörük ellátása során e törvénybe ütköző magatartás vagy mulasztás jut tudomásukra: a) a Közbeszerzések Tanácsának tagja, elnöke; b) az Állami Számvevőszék; c) a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal; d) a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal; e) a Magyar Államkincstár; f) az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa, valamint az adatvédelmi biztos; g) a közbeszerzéshez támogatást nyújtó, illetve a támogatás felhasználásában jogszabály alapján közreműködő szervezet; h) a központosított közbeszerzés során ajánlatkérésre feljogosított szervezet. A Döntőbizottság határozatát a Közbeszerzések Tanácsa nevében hozza meg. Ennek során az alaptalan kérelmet elutasítja, vagy a hivatalból indított eljárásban megállapítja a jogsértés hiányát, illetve megállapítja a jogsértés megtörténtét és annak jellegéhez és mértékéhez igazodva szankciókat is alkalmazhat (pl. a jogsértőt 5 évre eltiltja a közbeszerzési eljárásban való részvételtől, elrendeli az ajánlattevőnek a minősített ajánlattevők hivatalos jegyzékéből való törlését, stb.) Az érdemi határozatot az érintetteknek kézbesíteni kell és azt a Közbeszerzési Értesítőben közzé kell tenni. Jogorvoslat a Közbeszerzési Döntőbizottság érdemi döntése ellen A Közbeszerzési Döntőbizottság érdemi határozata ellen fellebbezésnek, újrafelvételi és méltányossági eljárásnak helye nincs, annak felülvizsgálatát a bíróságtól lehet keresettel kérni.
173
4. fejezet: A közszolgáltató szervezetek gazdasági szabályozása és pénzügyi finanszírozása 4. pont 2. bekezdés: a zárójelben a vállalatok helyett állami vállalatok kifejezést kell használni. 4.2.4. pont 5.bekezdés: …az 1995. évi XL törvény helyett a 2003. évi CXXIX. törvény közbeszerzésekre vonatkozó szabályait kell alkalmazni, melynek értékhatárai a mindenkori költségvetési törvényben van meghatározva. (Lásd a 3.2.1. rész a Közbeszerzési rendszer feladatai címen írottakat.) 4.3. pont 3. bekezdés: …A 2001. és 2002. évi költségvetési törvény helyett …a 2006. évi költségvetési törvény melléklete tartalmazza a normatív támogatás különböző címeit. 4.4.1. pont utolsó bekezdés utolsó mondata: …Ilyen megoldásokra – részben a saját források elégtelensége miatt, részben a döntések hosszú átfutási ideje miatt az EU-s nemzetközi pályázatok esetén is sor kerülhet. 4.5. pont első bekezdés utolsó mondata: „A fejlődés iránya az, hogy az állam (önkormányzat)- ahelyett, hogy a közszolgáltatásokat maga nyújtanáinkább csak szabályozza annak mechanizmusát és ellenőrzi a végrehajtást.”
Készítette:
Szöllősiné Dr. Csepeli Ágota Dr. Csáki Ilona (4. fejezet)
2006. október
174
ISBN 978 963 87611 7 0
© Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ, 2007. Kiadja: Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ Felelős Kiadó: DR. SZAKÁCS GÁBOR BUDAPEST, 2007.
