KORUPCE PREVENCE A ELIMINACE JIHOMORAVSKÝ KRAJ

JIHOMORAVSKÝ KRAJ

KORUPCE PREVENCE A ELIMINACE Vzdělávací program byl vytvořen v rámci projektu „Zvyšování kvality lidských zdrojů formou vzdělávání v orgánech Jihomoravského kraje.“ Registrační číslo projektu: CZ1.04/4.1.01/69.00035. Tento projekt je ﬁnancován z prostředků Evropského sociálního fondu prostřednictvím Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost a obecního rozpočtu.

Obsah 1 2

3

4

5

Úvod ............................................................................................................................................................................... 4 1.1 Seznam zkratek a pojmů .................................................................................................................................................. 5 Definice pojmu korupce....................................................................................................................................... 10 2.1 Formy korupce .................................................................................................................................................................. 10 2.1.1 Nepotismus .............................................................................................................................................................. 10 2.1.2 Klientelismus ........................................................................................................................................................... 10 2.1.3 Prodej pozic ............................................................................................................................................................. 10 2.1.4 Společné rysy klientelismu, nepotismu a prodeje pozic ...................................................................... 11 2.1.5 Střet zájmů ............................................................................................................................................................... 11 2.1.6 Lobbing / Lobbying .............................................................................................................................................. 11 2.2 Typy korupce ..................................................................................................................................................................... 12 2.3 Korupce jako sociologický jev .................................................................................................................................... 12 2.4 Vztah korupce k organizovanému zločinu ............................................................................................................ 13 2.5 Korupční příležitosti a podněty ................................................................................................................................. 13 2.6 Důvody a příčiny korupčního chování .................................................................................................................... 14 2.7 Indikátory korupčního jednání .................................................................................................................................. 15 2.8 Některé případy zjištěných případů korupce ...................................................................................................... 18 Korupce v ČR ............................................................................................................................................................ 20 3.1 Úplatkářství z pohledu policejních statistik od roku 2002............................................................................ 20 3.2 Teritoriální členění zjištěné korupce ...................................................................................................................... 23 3.3 Index vnímání korupce v ČR ....................................................................................................................................... 24 Korupce ve veřejné správě ................................................................................................................................. 27 4.1 Přidělování dotací ............................................................................................................................................................ 27 4.1.1 Negativní jevy existující ve fázi žádosti o přidělení dotace ................................................................ 27 4.1.2 Negativní jevy v procesu rozhodování o přidělení dotace .................................................................. 28 4.1.3 Zvláštní protikorupční nástroje v oblasti přidělování dotací ............................................................ 29 4.1.4 Ukázka nedávných příkladů čerpání dotací s prvkem korupce ........................................................... 29 4.2 Zadávání veřejných zakázek ....................................................................................................................................... 29 4.3 Kvalita státní správy ....................................................................................................................................................... 29 4.4 Systémové vzdělávání zaměstnanců veřejné správy v problematice boje proti korupci ................ 30 4.5 Zavedení institutu „testu spolehlivosti“ ................................................................................................................. 31 4.6 Zavedení kontrolních pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu ve vztahu k územním samosprávným celkům .................................................................................................................................................................. 31 4.7 Novela zákona o finanční kontrole ........................................................................................................................... 31 4.8 Whistleblowing – ochrana oznamovatelů korupčního jednání ................................................................... 32 Veřejné zakázky ...................................................................................................................................................... 33 5.1 Pojem veřejné zakázky .................................................................................................................................................. 33 5.2 Veřejné zakázky jako negativní jev .......................................................................................................................... 33 5.3 Veřejné zakázky v ČR...................................................................................................................................................... 34 5.4 Nejčastější problémy veřejných zakázek............................................................................................................... 34 5.5 Korupce negativně působí na deficit veřejných rozpočtů .............................................................................. 36 5.6 Konkrétní problémy........................................................................................................................................................ 36

Úvod

1

5.7 Minimální standardy pro zadávání veřejných zakázek podle Transparency International ........... 37 5.8 Navržená legislativní opatření vlády ČR v oblasti veřejných zakázek...................................................... 38 6 Platná právní úprava „korupce“ a boje proti ní .......................................................................................... 40 6.1 Pojem úřední osoba......................................................................................................................................................... 42 6.2 Korupce a jiná trestná činnost.................................................................................................................................... 43 6.2.1 Některé další skutkové podstaty .................................................................................................................... 44 6.3 Boj jednotlivce proti korupci ...................................................................................................................................... 44 6.4 Útvar odhalování korupce a finanční kriminality Policie České republiky ............................................ 46 6.5 Právní úprava korupce v zahraničí .......................................................................................................................... 48 7 Prostředky a nástroje boje proti korupci ..................................................................................................... 51 7.1 Protikorupční nástroje a jejich dělení ..................................................................................................................... 51 7.2 Protikorupční nástroje represivního charakteru .............................................................................................. 52 7.3 Protikorupční nástroje preventivního charakteru - Etické kodexy ........................................................... 53 7.3.1 Funkce etického kodexu ..................................................................................................................................... 54 7.3.2 Zásady, na nichž by měl být ideální etický kodex postaven ............................................................... 54 7.4 Protikorupční linka a protikorupční portál JMK ................................................................................................ 57 7.5 Poradní sbor ministra vnitra pro boj s korupcí .................................................................................................. 58 7.6 Organizační opatření v rámci boje proti korupci ............................................................................................... 58 7.6.1 Profesionalizace policistů vůči oznamovatelům podezření na korupci ........................................ 58 7.6.2 Zřízení expertního střediska pro protikorupční výzkum, vzdělávání a rozvoj politik a procedur k prevenci a boji proti korupci ......................................................................................................................... 59 7.6.3 Zřízení ombudsmana Policie ČR ..................................................................................................................... 59 7.6.4 Orgány činné v trestním řízení - státní zastupitelství a soudy .......................................................... 59 7.6.5 Zřizování specializovaných soudních senátů a specializovaných útvarů státního zastupitelství ................................................................................................................................................................................. 60 7.6.6 Zajištění systému celoživotního vzdělávání soudců a státních zástupců ..................................... 60 7.7 Legislativní opatření ....................................................................................................................................................... 60 7.7.1 Návrh možnosti na znovuzavedení institutu účinné lítosti ................................................................ 60 7.7.2 Zavedení centrálního registru evidenčních míst podle zákona o střetu zájmů ......................... 60 7.7.3 Majetkové přiznání jako klíčová zbraň proti korupci ........................................................................... 61 7.7.4 Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob .................................................................................... 62 7.7.5 Jmenovité hlasování ............................................................................................................................................. 64 7.7.6 Komplexní právní úprava v oblasti lobbingu ............................................................................................ 64 7.8 Další opatření nelegislativního charakteru v rámci boje proti korupci ................................................... 65 7.8.1 Zprůhlednění financování politických stran ............................................................................................. 65 7.8.2 Zavedení povinných hodnocení korupčních rizik (CIA) ...................................................................... 66 8 Mezinárodní protikorupční nástroje .............................................................................................................. 67 8.1 Mezinárodní právní instrumenty .............................................................................................................................. 67 8.1.1 Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci OSN ......................................................................... 67 8.1.2 Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci Rady Evropy........................................................ 68 8.1.3 Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci OECD ...................................................................... 68 8.1.4 Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci EU ............................................................................ 68 8.2 Mezinárodní organizace ................................................................................................................................................ 68 8.2.1 OSN .............................................................................................................................................................................. 69 8.2.2 Rada Evropy ............................................................................................................................................................. 69 8.2.3 OECD ........................................................................................................................................................................... 69

Úvod

2

9

8.2.4 Evropská unie ......................................................................................................................................................... 69 Závěr ........................................................................................................................................................................... 70

Úvod

3

1 Úvod Tento studijní materiál je věnován jevu, který již od nepaměti sužuje lidskou společnost a o kterém se říká, že je věčný a nezničitelný. Tímto jevem je korupce, pojem o mnoha definicích. Korupce postihuje jak politiku, hospodářství, tak společnost. Může být jak drobná, tak obrovská, jak neorganizovaná, tak organizovaná. Vyznačuje se podplácením, úplatky, vydíráním, zastrašováním, privilegii, neoprávněnými příjmy a jejich vyžadováním, udělováním přízně, protěžováním apod. Korupce je vážný problém zasahující celou společnost a všechny její vrstvy, choroba vyžadující společnou léčebnou proceduru. Korupce je v současné době podstatně nebezpečnější než v minulosti, a to zejména tím, že je schopna napadat samotné základy ekonomického a společenského systému. Na korupci je možné pohlížet vícero možnými způsoby. Je obtížné vybrat nejvhodnější úhel pohledu na to, co mnozí nazývají korupce, jiní úplatkářství, další přirozené lidské chování. Dá se říci, že systém křiví mravnost členů společenství, kteří mnohdy poskytují úplatek z lidsky velmi pochopitelných důvodů (získání kvalitní péče ve zdravotnictví ve formě bonboniéry sestřičce na oddělení, kde se léčí Vaše maminka), nebo proto, že se chtějí ve své profesi chovat zodpovědně, např. tím, že chtějí dostát svým závazkům a pro další profesní fungování potřebují rychle různá osvědčení, nebo jejich prodloužení, zápisy atd. V každém případě lze říci, že systém a mravnost se vzájemně ovlivňují. Je třeba předpokládat, že lidé jsou schopni rozhodovat o tom, jakým způsobem naplní své představy, jak uspokojí vlastní potřeby. Všichni lidé vždy jednají cílevědomě ve svých rozhodnutích, kdy cíl je jimi nejvíce preferovaná alternativa ze všech momentálně se nabízejících. Člověk se tak chová ekonomicky racionálně. Předpokládá existenci cílů, jež svým vlastním jednáním každý jednotlivec sleduje. Jedinci nemohou nikdy naplnit představy o blahobytu tím, že jsou autonomní myslící bytosti, schopné porovnat více alternativ a rozeznat tu alternativu, od níž očekávají, že jim přinese větší blahobyt než provedení jiné.

Úvod

4

1.1 SEZNAM ZKRATEK A POJMŮ CIA CPI ČR ECACC EU FATF FRLA GIBS GRECO HDP HDP EU IACA IAP NKÚ OCTOPUS OČTŘ OECD OLAF OSN P ČR RIA SKPV TIC TČ UCLAF UNODC ÚOHS ÚOKFK

Corruption Impact Assesment - hodnocení korupčních rizik Corruption Perceptions Index - Index vnímání korupce Česká republika Americká obchodní komora Evropská unie Finanční akční výbor proti praní peněz Federal Regulation of Lobbying Act Generální inspekce bezpečnostních sborů Skupina států proti korupci Hrubý domácí produkt Hrubá domácí produkt Evropské unie Mezinárodní protikorupční akademie Mezinárodní asociací prokurátorů Nejvyšší kontrolní úřad Společný program Evropské komise a Rady Evropy boje proti organizovanému zločinu a korupci v tranzitivních ekonomikách. Orgány činné v trestním řízení Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj v Evropě Evropský úřad pro boj proti podvodům Organizace spojených národů Policie České republiky Hodnocení dopadů regulace Služba kriminální policie a vyšetřování Transparency International Česká republika Trestné činy Koordinační jednotka pro prevenci podvodů Úřad OSN pro drogy a kriminalitu Úřad na ochranu hospodářské soutěže Útvar pro odhalování korupce a finanční kriminality

American Chamber of Commerce - Americká obchodní komora Americká obchodní komora v České republice je dobrovolné a nezávislé sdružení podniků působících v České republice, financované výhradně z jejich členských příspěvků a vlastních aktivit. Cílem komory je usilovat o konstruktivní řešení obchodních problémů v České republice a podporovat ekonomické vztahy mezi Českou republikou a Spojenými státy. Americká obchodní komora v ČR je členem Americké obchodní komory a zasedání Evropské rady v Americké obchodní komoře (ECACC).

Bid rigging Termínem bid rigging se označuje tajná dohoda uchazečů o veřejnou zakázku, kteří se místo vzájemné konkurence dohodli na záměrném zvýšení ceny, nebo snížení kvality podané nabídky. Tato aktivita je v rozporu se základními principy veřejné soutěže a ve všech členských státech OECD je tudíž nelegální. Často se potenciální dodavatelé rovněž předem dohodnou, který z nich předloží zdánlivě nejvýhodnější nabídku a zakázku získá. Hlavním motivem přitom zůstává snaha o zvýšení celkové ceny Úvod

5

zakázky. Ostatní „soutěžící“ si potom rozdělí dodatečný zisk (vzniklý umělým navýšením ceny), nebo se stanou subdodavateli vítěze. Nejčastějšími druhy bid riggingu jsou podávání krycích nabídek, utlumení nabídek, rotace nabídek a nedovolené rozdělení trhu.

CIA (Corruption Impact Assesment) - hodnocení korupčních rizik Povinné hodnocení korupčních rizik je novým preventivním nástrojem, který má být v souladu se Strategií vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012, zaveden pro nově přijímané a vybrané platné zákony, s cílem omezit výskyt korupci umožňujícího legislativního prostředí. Provádění hodnocení dopadů na korupci pro všechny nové a vybrané stávající zákony je jedním z nástrojů, který by měl pomoci rozkrýt a eliminovat nekvalitní a korupci umožňující legislativní prostředí. CIA se tak stává nedílnou součástí Hodnocení dopadů regulace (RIA), ale i celého legislativního procesu. CIA analyzuje faktory způsobující korupci a snaží se v čas, před schválením regulace, identifikovat determinanty korupčního rizika. Zkušenosti ukazují, že je možné pomocí systematického hodnocení korupce dosáhnout významných pozitivních změn v relativně krátkém čase. Navrhovaná opatření reagují na místa, která jsou v přípravě legislativních návrhů problémová. Jedná se především o nedostatky ve formálním přístupu ke zpracování možných variant řešení problému a provedení konzultačního procesu.

CPI (Corruption Perceptions Index) - Index vnímání korupce Index vnímání korupce je založen na principu subjektivního „vnímání korupce“ veřejností a obyvatelstvem daného státu. Od roku 1995 jej sestavují společně mezinárodní nevládní organizace Transparency International (TI) a Göttingenská univerzita v Německu. Vztahuje se k vnímání úrovně korupce, jak ji vidí lidé v podnikatelské sféře, analytici a odborná veřejnost. Hodnotí se na stupnici od 10,00 (země bez korupce) do 0,00 (vysoký výskyt korupce). Aby země mohla být zařazena do hodnocení CPI, musí v ní být provedeny alespoň tři výzkumy (výzkumy realizují různé instituce, např. Světová banka, Pricewaterhouse Coopers, Freedom House aj.).

GRECO (Group of States Against Corruption) - Skupina států proti korupci GRECO je orgánem ustaveným na základě Rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy, která schválila přijetí Částečné a rozšířené dohody zakládající „Skupinu států proti korupci - GRECO“, na základě Rezoluce, přijaté představiteli některých států ve Výboru ministrů dne 1. května 1999, která zakládá GRECO a zároveň přijímá Statut GRECO. V současnosti je členem GRECO celkem 40 států, kromě většiny zemí Rady Evropy sem patří i USA. Česká republika ke GRECO přistoupila v r. 2002. Hlavním předmětem činnosti GRECO je monitorování implementace jednotlivých protikorupčních instrumentů Rady Evropy, zejména Trestněprávní úmluvy Rady Evropy proti korupci (Česká Republika tuto úmluvu ratifikovala 8. 9. 2000) a Občanskoprávní úmluvy Rady Evropy proti korupci (Česká Republika ji ratifikovala 24. 9. 2003), ale také Doporučení Rady o Kodexech chování veřejných činitelů, přijaté Výborem ministrů 11. 5. 2000 a Rezoluce Výboru ministrů o 20 vůdčích zásadách boje proti korupci.

Úvod

6

IACA (International Anti-corruption Academy) - Mezinárodní protikorupční akademie Mezinárodní protikorupční akademie je mezinárodním expertním střediskem pro protikorupční výzkum, vzdělání, odbornou přípravu a rozvoj politik procedur k prevenci a boji proti korupci. Akademie má vychovávat státní úředníky i další zájemce ze soukromého sektoru. Podle svých webových stránek bude financována jednotlivými vládami a neziskovými organizacemi. Akademie sídlí v Laxenburgu jižně od Vídně a je mezinárodní organizací přidruženou k OSN. Podporovat ji v činnosti budou Úřad OSN pro drogy a kriminalitu (UNODC), Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) i rakouská vláda. „Návrh na sjednání Dohody o založení Mezinárodní protikorupční akademie jako mezinárodní organizace“ schválila v prosinci 2010 vláda. Česká republika se tak stala jedním ze zakládajících členů Akademie.

Lobbing Lobbování (z angl. lobb, původně vrátnice, předsíň, v přeneseném smyslu zájmová skupina) je soustavné prosazování skupinových zájmů zejména v médiích, na veřejnosti, u orgánů státu a jeho představitelů. V širší podobě je lobbování součástí public affairs, tzv. managementu veřejných záležitostí. Název se patrně odvozuje od prastarého zvyku, že se prosebníci (římští klienti) shromažďovali v předsíni vlivných osob, panovníků a později i poslanců apod. V historických společnostech se tedy jednalo o způsob, jak se poddaní a podřízení snažili ovlivnit rozhodování mocnějších ve svůj prospěch, případně ve prospěch své skupiny. V moderních demokratických státech, kde se státní moc chápe jako delegovaná občany ve volbách a zprostředkovaná volenými zástupci (např. poslanci), je styk poslanců s voliči nezbytný a žádoucí. Na druhé straně může takové ovlivňování snadno přejít v korupci, tj. zneužívání svěřené pravomoci k soukromému či skupinovému prospěchu.

Lobbing Disclosure Act - zákon o lobbingu Lobbing Disclosure Act přijatý Kongresem Spojených států amerických v roce 1995 si klade za cíl odstranit nedostatky téměř padesát let starého FRLA. Soustřeďuje se především na jasnější a přesnější definice toho, co je lobbing, i těch, jichž se týká. Vymezuje podmínky a finanční limity, za kterých vzniká povinnost registrovat se jako lobbista, nakládání s federálními prostředky při lobbingu i otázku praktikování lobbingu odcházejícími členy výkonné a zákonodárné moci. Zákon ovšem také zmiňuje pozitivní roli, již lobbing hraje při „výměně důležitých informací a idejí mezi vládou a soukromými stranami“. Lobbistu zákon definuje jako jednotlivce „zaměstnaného, nebo vydržovaného klientem za finanční, nebo jinou odměnu za služby zahrnující více než jeden lobbistický kontakt“, který věnuje minimálně 20 % svého času lobbistickým aktivitám ve prospěch klienta po dobu šesti měsíců.

OCTOPUS Společný program Evropské komise a Rady Evropy boje proti organizovanému zločinu a korupci v tranzitivních ekonomikách. Program má pomoci kandidátským státům implementovat acquis EU a přijmout relevantní instrumenty Rady Evropy. Česká republika se podílela již na realizaci programu OCTOPUS I.)

Úvod

7

OLAF (Office de la Lutte Anti-Fraude) - Evropský úřad pro boj proti podvodům Evropský úřad pro boj proti podvodům byl vytvořen na základě rozhodnutí Evropské komise ze dne 28. dubna 1999 a nahrazuje Koordinační jednotku pro prevenci podvodů UCLAF, která v rámci Komise existovala od roku 1998. OLAF je odpovědný za ochranu finančních zájmů Evropské unie, boj s podvody, korupcí a jinými nestandardními aktivitami, včetně špatného vedení v rámci evropských institucí. Těší se úplné nezávislosti. Kontrolní výbor OLAF je pověřen dohledem nad vyšetřováním. Je složen z pěti veřejně známých a nezávislých osobností, které jsou jmenovány společně Parlamentem, Komisí a Radou. OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development ) - Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj v Evropě Mezinárodní vládní organizace se sídlem v Paříži. Byla založena dne 14. 10. 1960; v tento den v Paříži podepsali zástupci 20 států zakládající Konvenci o OECD a dva dodatkové protokoly, které vstoupily v platnost 30. 9. 1961. Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj sdružuje členské státy oddané demokracii a tržnímu hospodářství; poskytuje statistiky a ekonomická a společenská data; analyzuje a předpovídá ekonomický vývoj a zkoumá společenské změny a vyvíjející se trendy v obchodu, životním prostředí, zemědělství, rozpočtové politice, rozvojové pomoci atd.

Moneyval - (Council of Europe Select Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures) - Expertní výbor Rady Evropy pro posuzování způsobu boje proti praní špinavých peněz a financování terorismu Při Radě Evropy byl zřízen Výbor expertů pro hodnocení opatření proti „praní špinavých peněz“, tzv. Moneyval. Jeho členy jsou ty členské státy Rady Evropy, které nejsou členy mezinárodní organizace Finanční akční výbor proti praní peněz (FATF). Moneyval, stejně jako FATF, organizuje tzv. vzájemná hodnocení členských zemí. Tato vzájemná hodnocení spočívají v tom, že experti z pěti zemí hodnotí systém boje proti praní špinavých peněz ve vybrané zemi, především pak efektivitu jeho fungování v praxi.

TIC - Transparency International Česká republika Transparency International Česká republika je nevládní neziskovou organizací, jejímž posláním je mapovat stav korupce v ČR a svou činností aktivně přispívat k jejímu omezování. TIC se zaměřuje především na prosazování systémových změn v oblasti veřejné správy a legislativy, ale také v soukromém sektoru. Kromě projektů, které se dlouhodobě věnují konkrétním oblastem (například problematice veřejných zakázek, střetu zájmů či nakládání s veřejnými prostředky) poskytuje TIC také právní a vzdělávací služby. Činnost TIC je financována především z grantů, které organizace získává na své projekty z programů domácích i zahraničních, státních i soukromých dárců. Vedlejším zdrojem financování jsou potom dary fyzických i právnických osob a rovněž výnosy z uskutečněných činností a akcí (například vzdělávacích kurzů).

Úvod

8

TI - Transparency International TIC je součástí mezinárodní sítě nevládních organizací Transparency International (TI). Všechny pobočky TI musí pravidelně procházet procesem akreditace. TI je jedinou mezinárodní nevládní organizací zaměřenou na problematiku korupce a vytváření protikorupčních programů, do nichž se snaží zapojovat občanskou společnost, podniky i vládní instituce. Byla založena v roce 1993. Prostřednictvím mezinárodního sekretariátu se sídlem v Berlíně a více než 90 národních poboček po celém světě se TI snaží na národní i celosvětové úrovni omezovat jak nabídkovou, tak poptávkovou stranu korupce. Velké úsilí je věnováno neustálému upozorňování na problém a nebezpečné důsledky korupce, prosazování strukturálních reforem, iniciování a prosazování dodržování mezinárodních úmluv a monitorování chování vládních orgánů, podniků a bank.

UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime) - Úřad OSN pro drogy a kriminalitu Úřad OSN pro drogy a kriminalitu (UNODC) - dříve Úřad pro kontrolu drog a prevenci zločinnosti (založený v roce 1997) - vytvořen s cílem posílit úlohu OSN v oblasti kontroly drog, prevence zločinnosti a terorismu. Úřad zahrnuje program pro kontrolu drog a program pro prevenci kriminality. Drogový program má za úkol koordinovat aktivity OSN v oblasti kontroly drog. Členským zemím poskytuje technické poradenství, statistické údaje z oboru, údaje o trendech a pomáhá navrhovat legislativu a školit justiční pracovníky. Do činnosti programu spadá také informování světové veřejnosti o nebezpečnosti zneužívání drog a posilování mezinárodní součinnosti v potírání produkce a obchodu s drogami a v související kriminalitě. Program prevence kriminality ve spolupráci s členskými státy usiluje o lepší uplatňování zákonů a podporuje stabilní soudní systémy. Zvláštní pozornost věnuje boji s mezinárodním organizovaným zločinem, nezákonným obchodem s lidmi a střelnými zbraněmi, finanční kriminalitou, korupcí a terorismem.

Watergate Aféra Watergate je skandál, který vypukl ve Spojených státech poté, co do sídla Demokratické strany v komplexu Watergate ve Washingtonu, D. C. v roce 1972 násilně vnikli pracovníci aparátu republikánského prezidenta Richarda Nixona. Ti byli pověřeni úkolem umístit do budovy odposlech. O události začali psát reportéři deníku The Washington Post Carl Bernstein a Bob Woodward. Případ vedl až k rezignaci prezidenta USA a je dodnes považován za největší kauzu v dějinách žurnalistiky.

Whistleblowing Whistleblowing (z angličtiny doslova hvízdání na píšťalku) je termín z přelomu 60. a 70. let 20. století, který M. P. Miceli a J. P. Near v roce 1985 definovali jako označení pro případy, kdy stávající nebo bývalý zaměstnanec nějaké organizace upozorní instituci, nebo orgán oprávněný k prověření či zakročení na nelegitimní, neetické nebo nezákonné praktiky na pracovišti, které se dějí se souhlasem jeho nadřízených nebo bez jejich vědomí a jdou proti veřejnému zájmu či ohrožují veřejnost, přičemž některé verze definice jsou navíc omezeny podmínkou, že upozorňovatel jedná v dobré víře a nesleduje vlastní prospěch a že situaci nelze vyřešit interními mechanismy.

Úvod

9

2 Definice pojmu korupce Korupce z latinského slova corrumpere – zmařit, zkazit, uplácet, podplácet, je pojem, který není zcela jednotně definován. Korupce znamená slíbení, nabídku nebo poskytnutí úplatku s cílem ovlivnit něčí jednání nebo rozhodnutí, anebo žádat o úplatek či jeho přijetí. Úplatek nemusí mít vždy pouze finanční podobu, může se jednat např. o poskytnutí informací, hmotných darů (šperky) a jiných výhodných služeb (stavební práce, zaplacení dovolené, sexuální úsluhy), případně zvýhodňování známých a příbuzných apod. Korupce je transakce zpravidla mezi dvěma stranami. Jedna strana poptává odměnu za poskytnutí neoprávněné výhody druhé straně, která tuto odměnu nabízí. Korupce je tedy tím typem trestné činnosti, kdy všichni zúčastnění jsou pachateli a mají z této činnosti prospěch. Všechny zúčastněné osoby porušují zákon a zároveň jsou výsledky této činnosti uspokojovány jejich potřeby. Pokud některé ze zúčastněných osob nepřestane tento systém vyhovovat a trestnou činnost neohlásí, je velice obtížné se do této struktury infiltrovat zvenčí. Přímý poškozený obvykle v této situaci nebývá jednoznačně zřejmý. Nicméně nepřímými poškozenými jsme my všichni, občané, daňoví poplatníci, kteří důsledky korupčního jednání pocítíme na výši svých daní nebo na způsobu nekvalitně poskytovaných veřejných služeb.

2.1 FORMY KORUPCE Úplatek, korupce a vlastní korupční jednání může mít různou formu, např. formu nápadně výhodné smlouvy, kterou podnikatel uzavře s příbuzným úředníka (nepotismus), který má rozhodnout. Toto však není jediná forma, kterou se vyznačuje korupční jednání, lze jich ve své podstatě nalézt a pojmenovat mnohem více a ty nejčastěji se vyskytující naleznete v následujících kapitolách tohoto studijního materiálu.

2.1.1

Nepotismus

Nepotismus (z italského nepos – vnuk) je způsob uplatňování, upevňování a rozšiřování vlivu významného jedince na společenské struktury prostřednictvím prosazování vlastních příbuzných a oblíbenců do lukrativních a společensky vlivných pozic a rolí. Vzniká síť vzájemných vazeb a osobních kontaktů, přičemž rodinné vztahy určují vztahy politické a ekonomické.

2.1.2

Klientelismus

Za formu korupce bývá též považován klientelismus – (z latinského cliens - poslušný). Je to termín označující upřednostňování přátel a spřízněných skupin. Je založený na vztahu mezi závislými klienty a jejich patronem. Nejvýraznějším rysem klientského vztahu je uznaná nerovnost zúčastněných stran. Vztah je přísně osobní, zpravidla silně emotivně, zabarvený ideálem věrnosti, čímž se liší od neosobních vztahů tržního typu. Rozdělování statků probíhá pravidlem známostí, protekcí a lidí zapojených do určité klientské sítě.

2.1.3

Prodej pozic

Mezi nejzávažnější formu korupce patří tzv. „prodej pozic“. Charakteristickým znakem prodeje pozic je skutečnost, že dochází k upevňování a rozšiřování vlivu významného jedince prostřednictvím placeného protěžování. Tento jedinec je v postavení, které mu umožňuje rozhodovat o personálních otázkách. Pracovní místa, o nichž rozhoduje, pak obsazuje na základě úplatků, které získává od Definice pojmu korupce

10

jednotlivých zájemců o tyto pozice. Jakmile tito kandidáti místo získají, chovají se k němu jako ke kořisti, neboť se jim musí vrátit vynaložené náklady. Společným rysem klientelismu, nepotismu i prodeje pozic je skutečnost, že toky výhod v rámci těchto vztahů mohou probíhat až se značným časovým odstupem, to je také jeden z důvodů, proč lze tyto formy korupce velmi těžko odhalovat. Osoby, které se těchto vztahů účastní, totiž těží již ze samotné účasti na tomto vztahu, z čehož pak plynou výhody, které osoby na tomto systému vztahů nezúčastněné nemají. Velmi často se navíc nejedná o finanční výhody, plynoucí např. z přidělovaných veřejných zakázek, nýbrž může jít o prestiž či jiné nemajetkové benefity, např. exkluzivní přístup k informacím, výhodná zaměstnání, rychlejší pracovní postup, podíl při rozhodování o odměně, apod.

2.1.4

Společné rysy klientelismu, nepotismu a prodeje pozic

Klientelismus, nepotismus a prodej pozic mohou postupně přerůst do korupční symbiózy politické elity s vlivnými ekonomickými skupinami, což je pro fungování demokratického systému největším nebezpečím (problém takzvaného převzetí státu soukromými subjekty – state capture). Nevyhrávají totiž nejlepší či nejkonkurenceschopnější, ale ti, co mají nejlepší konexe a známosti. Významnou roli v rámci těchto vztahů proto hrají zprostředkovatelé, což jsou osoby, které nekontrolují žádané zdroje, ale mají strategické kontakty na ty, kdo takové zdroje kontrolují. S korupcí úzce souvisí i určité jevy, které se sice nepovažují za korupci, ale vytvářejí pro ni živnou půdu. Jedná se o střet zájmů a lobbing.

2.1.5

Střet zájmů

Střet zájmů nastává tam, kde se způsob výkonu určitého zaměstnání nebo funkce může dostat, nebo přímo dostává do rozporu se soukromým zájmem osoby, která toto zaměstnání nebo funkci zastává. Střet zájmů může nastat jak u veřejných funkcionářů, tak u soukromých subjektů. Je třeba zdůraznit, že střet zájmů není sám o sobě korupčním chováním. Je stavem, v němž se riziko korupce zvyšuje. Nejsou-li případné střety zájmů jasně a přesvědčivě řešeny, vyvolávají podezření a ohrožují důvěru v nestranný výkon veřejné funkce.

2.1.6

Lobbing / Lobbying

Lobbing je prosazování zájmů určité skupiny v rámci politického procesu, tedy při schvalování legislativy nebo exekutivních rozhodnutích. V demokratických zemích je lobbing považován za legitimní činnost, neboť snaha přizpůsobit normy a rozhodnutí svým zájmům a získat politický vliv na tvorbu legislativy je přirozeným zájmem firem a nátlakových skupin. Při lobbingu existuje vysoké riziko, že se pracovní metodou lobbistů stanou různé formy korupce, od podplácení, až po zavazování objektů lobbingu v rámci klientelistických vztahů, neboť hodnoty, které získává lobbista pro svého zákazníka, jsou často nevyčíslitelné ceny (např. změna regulačního rámce, zákonů, vyhlášek, limitů, případně personální politiky státu). Proto existuje ve světě snaha nastavit taková pravidla, která by tuto legitimní činnost udělala průhlednou a kontrolovatelnou (v České republice však dosud žádná pravidla pro lobbing neexistují). Používanými opatřeními jsou například povinnost registrace profesionálních lobbistů, oznamování jejich příjmů a zdrojů těchto příjmů (kdo lobbisty platí), někdy i snaha nařídit povinné oznamování veškerých schůzek a jednání s lobbisty.

Definice pojmu korupce

11

2.2 TYPY KORUPCE Existují různé typy korupčního jednání, které se od sebe liší především společenskou škodlivostí. Výčet jednotlivých typů a podtypů korupčního jednání ve veřejném sektoru poskytuje následující přehled: Malá korupce Podplácení úředníků Záměrně nepřehledná regulace, zatemňování pravidel, špatná organizace Zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové činnosti veřejné správy Zneužívání veřejných zdrojů Zpronevěra veřejných zdrojů Nehospodárné využívání veřejných zdrojů Soukromý prospěch a privatizace Zneužívání úřední moci při udělování veřejných zakázek Nepotismus, klientelismus, případně „prodej pozic“

2.3 KORUPCE JAKO SOCIOLOGICKÝ JEV Korupce jako by byla všemocná. Úplatek je velmi často považován za ten správný klíč, který dokáže otevřít každé dveře. Z hlediska společnosti se univerzalita korupce projevuje zejména v její všudypřítomnosti. Vyskytuje se všude tam, kde záležitosti společenského celku spravují reprezentanti, bez rozdílu toho, zda jsou volenými zástupci veřejnosti, nebo jsou do funkce jmenováni či danou funkcí pověřeni. Korupce je projevem chyby v rozhodovacím, řídícím procesu. Schopnost institucí korupci potlačovat a bránit se jí, je indikátorem kvality příslušných institucí a celého institucionálního systému jako takového. Korupce může ohrozit jak životaschopnost demokratických institucí a tržních ekonomik, tak i bezpečnost vnější.

V korupčním vztahu lze zásadně spatřovat tyto subjekty: korumpující – strana poskytující úplatek s cílem získání prospěchu, korumpovaný – strana přijímající výhody, úplatky za poskytnutí prospěchu, poškozený či poškození.


12

Korumpujícího a korumpovaného nazýváme aktivními aktéry korupčního vztahu. Tento základní vztah může být sjednán prostřednictvím zprostředkovatelů (tzv. „obchod s vlivem“). Osoby zúčastněné na tomto korupčním vztahu získávají neoprávněný prospěch, přičemž tato neoprávněnost spočívá u: korumpovaného ve zneužití postavení, nikoli ve funkčnosti ve prospěch organizace či systému, kde působí, korumpujícího v profitu v konečném efektu, který není dán volným tržním vztahem v rámci zákonů a dalších právních norem. Korupce je často formou určitého výměnného obchodu. Na jedné straně je zde osoba s rozhodovací pravomocí, na straně druhé osoba, která se snaží tuto osobu přimět k nikoli nestrannému jednání. Jedná tak za účelem dosažení zvýhodnění sebe sama, nebo spřízněného subjektu. V tomto případě mají obě strany tohoto „obchodu“ zájem na jeho hladkém průběhu a činí veškerá opatření k tomu, aby jednání nebylo odhaleno. Jedná se tak o vztah, který je výhodný pro obě zúčastněné strany. Motivací korumpujícího může být také snaha kompromitovat druhého účastníka korupčního vztahu, který je následně vydírán. Tento postup je používán především strukturami organizovaného zločinu. Prokazování korupčního jednání zločineckými organizacemi je velmi složité a vyžaduje dlouhodobé operativní rozpracování.

2.4 VZTAH KORUPCE K ORGANIZOVANÉMU ZLOČINU Organizovaný zločin používá korupci k pronikání do politických kruhů a státní správy. Korupce je jím prováděna ani ne tak pro vlastní efekt, jímž by bylo možné získat informaci nebo beztrestnost, ale pro korupce samotnou – proto, aby byl příslušný úředník, nebo funkcionář do něčeho zapleten, aby existovalo něco, co lze proti němu využít. Korupce tak často souvisí s vydíráním. Vzhledem k tomu, že organizovaný zločin disponuje značnými finančními prostředky, nabývá korupce jím prováděná nekontrolovatelných rozměrů s nepředvídatelnými následky pro samu existenci civilizované společnosti. Je tedy zřejmé, že korupce je prostředkem ve významné míře praktikovaným zločineckými strukturami, cílem je proniknutí a postupné ovládnutí základních politických, společenských a ekonomických struktur státu. Máme-li správně chápat vztah mezi korupcí a organizovaným zločinem, je třeba se zabývat možnostmi, které mají úředníci a zločinci definovatelnou položku nákladů, která musí být v rovnováze se ziskem. Pouze malé procento zločinných podnikatelů dosáhne stádia, kdy jsou schopni navázat korupční vztahy na strategické úrovni s funkcionáři státních orgánů či územní samosprávy (jde o zločinné podnikatele úzce spojené s vrcholnými orgány organizovaných zločineckých struktur). To však také není v převážné většině případů nezbytné pro základní řízení jejich firem – zločinný podnikatel, který se omezuje na nezákonnou ekonomiku (např. překupnictví drog), se může omezit na korupci pouze v operační a kriminální rovině. Strategická úroveň vyžaduje určité zvláštní dovednosti, ale také způsoby ovládání společenských a ekonomických „pák“, které musí být mimo podezření okolí a musí být uznávány veřejnou správou.

2.5 KORUPČNÍ PŘÍLEŽITOSTI A PODNĚTY Obecně uznávaným a nezpochybňovaným názorem zůstává, že základním a nevyčerpatelným zdrojem korupce je lidská touha po zisku či osobním úspěchu. Ta je hnacím motorem korupčního chování jednotlivců a stojí i v pozadí všech procesů jeho institucionalizace (pojišťování, imunizace, Definice pojmu korupce

13

monopolizace, etatizace). Na druhé straně také platí, že toto obecné vysvětlení vzniku korupce je nedostatečné a nemůže uspokojit toho, kdo pátrá po konkrétnějších příčinách korupce v jednotlivých zemích nebo institucích. Touhu po zisku a úspěchu lze totiž považovat za konstantní faktor jakéhokoliv lidského společenství. Úroveň, resp. míra korupce, se však v jednotlivých státech nebo společnostech značně liší. K tomu, abychom pochopili, proč někde je korupce ve stadiu nahodilých izolovaných případů a jinde zase ve stadiu organizovaného zločinu, je zapotřebí prozkoumat, za jakých podmínek se touha po zisku a úspěchu stává nezvladatelnou, v jakém prostředí nachází příležitost uplatit se formou korupčního chování. Toto obecné vysvětlení vzniku korupce je ovšem nedostatečné. S ohledem na různé sféry zájmů lze jako hlavní příčiny a podmínky páchání trestné činnosti mající charakter korupčního chování uvést následující: propad etických hodnot; nedostatečná profesní etika; rychlý průběh transformačního procesu a s tím související rozvoj tržní ekonomiky, který evokuje poskytování úplatků na základě ryze ekonomických důvodů; snaha o získání osobního prospěchu v kterékoli sféře zájmů; latentní výskyt korupčního jednání a s tím související obtížná odhalitelnost a následná dokazatelnost; rozmach organizovaných forem zločinnosti s cílem dosáhnout výlučného postavení; nedostatky v legislativní úpravě; selhávání současných kontrolních mechanismů, popř. jejich nedostatečné využívání; nevyhovující platové podmínky, špatné materiální zabezpečení a nejistota v postavení pracovníka státní správy a samosprávy mohou vést k ovlivnění státního zaměstnance při rozhodování o přijmutí či odmítnutí materiálního nebo jiného zvýhodnění.

2.6 DŮVODY A PŘÍČINY KORUPČNÍHO CHOVÁNÍ Důvodů a příčin je mnoho a nelze je všechny jasně vymezit, neboť v konkrétních případech se mohou tyto důvody vzájemně prolínat. Mezi nejdůležitější korupční podněty lze zařadit zejména: výše úplatku – sehrává rozhodující roli při korupčním vzdoru, od určité hranice se skutečně těžko odolává i těm nejpoctivějším způsob fungování administrativy – komplikovanost, nepružnost a neefektivnost systému navádí občany k urychlování administrativní procedury formou úplatků normativní systém – méně se daří korupci tam, kde působí systém oficiálních norem fungování společnosti, norem upravujících jednání veřejně činných úředníků, zejména pak veřejných činitelů kvalita úředníků a jejich oddanost státu - absence etického kodexu a morálky při výkonu funkce veřejného činitele se projevuje v nedostatku loajality ke svému úřadu Definice pojmu korupce

14

systém kontroly- zkorumpovaný systém kontroly nevytváří dostatečnou hrozbu pro ty, kteří mají sklony k úplatku - jestliže je tento systém (vnitřní i vnější) nerozvinutý, zanedbávaný, je riziko odhalení korupce velmi nízké a motivace ke korupci se zvyšuje systém sankcí – symbolické tresty za korupční jednání nejsou dostatečným protikorupčním opatřením, korupce se nesmí vyplatit korupční tradice – jsou země, kde je korupce považována za zcela normální jev, za běžný způsob chování sociální chaos – nastupuje zpravidla v těch společnostech, kde došlo k významným společenským změnám. Projevuje se ve státní správě i samosprávě (privatizace, restituce) klientelismus – vyřizování záležitostí zákulisní cestou, mimo pořadí, mimo pracovní dobu, prostřednictvím známých, loajálností mezi úředníky, vzájemné úsluhy apod. společenské změny – změny politických režimů a s tím spojené přesuny majetku jsou doprovázeny projevy sociální dezorganizace, která se často projeví i v činnosti orgánů veřejné moci účast na politice - nízká účast občanů na ní vyúsťující ve znovuzvolení zkorumpovaných politiků, slabost, resp. neexistence kolektivních protestních akcí namířených proti korupci a zkorumpovaným veřejným činitelům, kteří tak získávají pocit neomezených možností jak zneužívat svůj úřad pro soukromé účely Příčiny a podmínky korupce lze rozlišovat na dvě skupiny, a to na celospolečenské a individuální. Příležitost pro korupci nastává všude tam, kde jsou veřejným činitelům svěřovány určité pravomoci. Nejlepší korupční příležitosti poskytují případy, když tyto osoby mohou skrytě a neomezeně rozhodovat o rozdělování požadovaných statků. Platí tedy přímá úměra, čím více administrativy, čím více státních regulací a čím komplikovanější příslušná agenda vyřizování, tím více možností pro skryté rozhodování i více korupčních příležitostí. Příčiny korupčního chování jdou ve společnosti ruku v ruce s chováním některých držitelů těchto pravomocí, kteří jsou na vrcholu politické elity a využívají, anebo se snaží využívat své pozice pro osobní prospěch, zvláště pokud se to odehraje bez vážnějších následků.

2.7 INDIKÁTORY KORUPČNÍHO JEDNÁNÍ Indikátory nejsou důkazy. Nemají žádnou nebo jen malou vypovídací sílu, pokud je posuzujeme samy o sobě. Teprve tehdy, když se opakují, množí nebo vystupují v jistých konstelacích, jsou vhodné k zesílení podezření. Zacházení s indikátorovými rastry v preventivním a represivním potírání korupce předpokládá zvláštní citlivost uživatele, jinak může vést k neoprávněným podezřením a nepřípustným závěrům. Korupčně neutrální indikátory Souvisí zpravidla se způsoby jednání a chování. Nikoliv zřídka bývají společensky uznávány a ze strany pozorovatelů dokonce chápány pozitivně. Přesto se jedná o indikátory, které se v korupčních strukturách vyskytují relativně často. Příklady: Nákladný a příjmům neodpovídající způsob života (např. vysoké měsíční výdaje, kapitálové investice, účasti na obchodech). Definice pojmu korupce

15

Náhle se měnící styl života (prezentace statutárních symbolů po předchozí skromné fázi života), vychloubání novými známostmi. Sociální a charakterové problémy (např. závislosti, zadlužení, chvástání). Vedlejší činnosti s kritickou blízkostí ke služební činnosti (např. zaměstnavatel je současně příjemcem veřejné zakázky). Přijímání pozvánek při realizaci vnějších kontaktů (např. u příležitosti návštěv veletrhů a firem). Častější soukromé jednání s příjemci veřejných zakázek, uchazeči o veřejné zakázky nebo navrhovateli. Získání neobvyklých výhod při nákupech (např. rabat, příznivé financování, zkrácení čekacích dob). Nabídky bezplatných či výhodných služeb (např. pronájem auta za zvláštních podmínek, nabídky se sexuálním pozadím). Dodání nákladných „reklamních“ dárků (také na privátní adresu). Neobvyklá velkorysost ze strany podnikatelů, sponsoring. Domnělá nepostradatelnost; zřeknutí se volného času, přítomnost v zaměstnání v době nemoci (zabránit, aby do věci nenahlédla jiná osoba). Práce přesčas z vlastní iniciativy (např. ke splnění údajně důležitých termínů ve volných dnech). Braní si agendy k vyřízení doma. Náhlá a ničím neobjasnitelná změna názoru (např. obhajování projektu, který byl dříve odmítán). Neobjasnitelná zdráhání při realizacích. Neobvykle laděný tón při jednáních mezi pracovníkem a navrhovatelem. Neexistence stížností nebo konfliktů tam, kde je lze obyčejně očekávat; bezvadné zpracování obtížných případů (zejména při nedostatečných odborných znalostech). Specifické korupční indikátory V protikladu ke korupčně neutrálním indikátorům jsou specifické korupční indikátory varovnými signály, resp. je třeba je hodnotit jako náznak korupce zejména v případě jejich opakovaného nebo časově shodného výskytu. Příklady: Neobjasnitelná rozhodnutí, která zvýhodňují třetí osoby a neměla by být takto vydána. Různá posouzení resp. zpracování případů s týmž skutkovým stavem. Zřeknutí se kontroly nebo přezkoumání, ačkoliv je k tomu důvod. Ovlivnění zpracování případu věcně nepříslušnými pracovníky jiných resortů.


16

Ignorování resp. „přehlížení“ povinnosti spolupodpisu v kritických případech; vědomý přestupek ze strany nositelů rozhodovacích pravomocí nebo představených. Opakovaná realizace termínů v rámci vnějších kontaktů bez zřejmého vysvětlení služebního podnětu. Nepřípustné rozšíření delegačních oprávnění. Uzavření dohody s nevýhodnými podmínkami, kterými je úřad dlouhodobě zavázán. Opakované zvýhodnění resp. dávání přednosti určitému oferentovi popř. příjemci zakázky v zadávacím řízení (tzv. „dvorní dodavatel“). Nápadná povolnost při jednáních o smlouvě. Chybějící vstupní razítko v písemném styku s oferenty, příjemci zakázek nebo předkladateli návrhů. „Souhlasné“ vyřízení kritického případu představeným bez dalšího prověřování. Nevysvětlitelné urychlení řízení při zanedbání jiných přednostních případů. Zanedbání právních pochybností nebo jiných námitek, které hovoří proti kladnému rozhodnutí; obcházení předpisů. Obcházení nebo naopak srozumění jednotlivých resortů nebo pracovníků; domnělá nekontrolovatelnost. Obcházení veřejných soutěží. Redukce hodnoty zakázky na obnos, který umožňuje zadat veřejnou zakázku z volné ruky, tj. bez vypsání veřejné soutěže. Obstarání nikoli nutné nebo již technicky překonané logistiky. Nákup za nadsazené, nikoli tržní ceny. Nikoli nutné drobení účetních obnosů; duplicitní převody. Častá dodatečná vylepšování, korektury a domnělé účetní chyby v nabídkových podkladech. Nápadná diskrepance mezi plánováním a provedením, resp. mezi nabídkou a účtovanou částkou. Chybějící nebo povrchně sepsané protokoly (např. o rozhodnutích, termínech, poradách), které ztěžují nebo znemožňují posoudit plnění úkolů. Chybějí nebo zmizely důležité podklady týkající se nabídek a smluv (např. protokoly o ústních jednáních, které nasvědčovaly tomu, že je třeba zaujmout zamítavé stanovisko). „Sehrání“ domnělých mocenských pozic příjemcem zakázky nebo předkladatelem návrhu (např. vyhrožování osobním kontaktem s politiky). Permanentní návštěvy podnikatelů u určitých pracovníků nebo hovory jen tehdy, je-li přítomen určitý pracovník. Účast podnikatelů nebo předkladatelů návrhů na služebních oslavách (např. jubileích, narozeninách). Definice pojmu korupce

17

Opakované služební cesty k určitým firmám bez zřejmého služebního důvodu (zejména tehdy, vyskytují-li se nikoli nutná přenocování). Stížnosti podnikatelů nebo předkladatelů návrhů, kteří v soutěži resp. při prověření návrhu byli „přeskočeni“ nebo znevýhodněni. Jednoznačné vyjádření pracovníků k nekorektnostem; nezaručené zprávy ve služebním okolí.

2.8 NĚKTERÉ PŘÍPADY ZJIŠTĚNÝCH PŘÍPADŮ KORUPCE Dost hrůzným paradoxem je již samotná povědomost o tom, že existují téměř institucionalizovaná pravidla pro poskytování úplatku v podobně jeho obvyklé hodnoty. Zpravidla se jedná o nějaký podíl z tzv. korupční hodnoty, kterou např. je 10 % z vysoutěžené ceny zakázky, výše sponzorského daru či získaného příspěvku, nebo 2 % z celkové hodnoty dodávky investičního celku. Konkrétní ceník úplatků by pak bylo možno pro názornost sestavit takto (sazby jsou odvozeny z policejních vyšetřování a zveřejněných případů uplácení – MF DNES 26.10.2010) Vrácení řidičského oprávnění – 25 tisíc korun Zastavení trestního stíhání a zbavení obvinění – 140 tisíc korun Prodloužení pracovního víza pro cizince – 15 tisíc korun Odpuštění trestných bodů za dopravní přestupek – 10 tisíc korun Zvýhodnění v soutěži o malou veřejnou zakázku – 10 tisíc korun Zvýhodnění v soutěži o velkou veřejnou zakázku – 250 tisíc korun Stavební povolení na velký projekt 1 milion korun Výhoda při prodeji obecního majetku – 150 tisíc korun Utajené informace k prodeji státního majetku – 400 tisíc korun Vybraný lékař u operace – 5 tisíc korun Lepší místo v pořadníku na operaci – 5 až 40 tisíc korun Lepší kyčelní kloub, kompletní endoprotéza – 20 tisíc korun přednostní zápis do obchodního rejstříku – až 5 tisíc korun poskytnutí úvěru v bance – určité procento z úvěru (3 až 10 %) podvody při pojistných událostech – až desetitisíce korun dle rozsahu ovlivnění svědecké výpovědi u soudu – až milion korun přidělení obecního bytu – až 400 tisíc korun povolení při stavbě rodinného domu – až 10 % z ceny domu okamžitý zápis do katastru nemovitostí – 5 až 20 tisíc korun


18

urychlení stavebního povolení či kolaudace - až 10 tisíc korun nižší odhad z ceny nemovitosti – až několik desítek tisíc korun Graf č. 1 : Setkal jste se se situací, kdy Vás někdo požádal o úplatek?

Někdo z mých blízkých Výsledek sportovního utkání

2

Rychlé stavební povolení od úřadů

2

Složení zkoušky v autoškole

6 10 9

3

Přijetí dítěte do mateřské školy

12

2

Prominutí dopravního přestupku policistou

15

5

Lepší lékařské ošetření,péče

Osobně

17

4

STK a měření emisí

18

6 0

5

10

15

20

25

Zdroj: STEM/MARK Úplatky, Květen 2012

Jako kuriózní úplatky však byly též nabízeny např. broskve celníkovi za podvodné odbavení kamionu, sexuální služby policistovi při řešení dopravního přestupku. Pozornost například vzbudila zakázka jednoho magistrátu na likvidaci obrovské haldy zeminy vzniklé na území daného města v hodnotě několika desítek milionů korun, kterou bez výběrového řízení získala nejmenovaná stavební firma, ačkoliv provedení stejné práce nabídl jiný podnikatel za podstatně nižší cenu. Člen sociální komise jednoho magistrátu vymáhal na obyvatelce obecního bytu úplatek 150 tisíc korun pod záminkou upuštění od zpochybňování její nájemní smlouvy. Úřednice jiné radnice byla obviněna z přijímání úplatku, neboť byla podezřelá, že za peníze neoprávněně vydávala v období několika posledních let desítky řidičských průkazů.


19

3 Korupce v ČR V posledních letech lze v České republice pozorovat následující trend: malé administrativní korupce ubývá s tím, jak se postupně profesionalizuje fungování veřejné správy a korupce se koncentruje do politické a hospodářské sféry. Stává se organizovanou a sofistikovanou činností, což činí její odhalování velmi obtížným. Elity vytváří korupční symbiózu a klientelistické kartely, které negativně ovlivňují demokratičnost rozhodování a mají tendenci ovlivňovat vytváření pravidel hry. I když je zřejmé, že uvnitř elitních kruhů naší společnosti se vytvářejí různé silné „kliky“, které mezi sebou zápasí o monopol nad korupčními příležitostmi v jednotlivých oblastech státní správy, výhody korupční symbiózy jsou příliš zřejmé, než aby jim stálo za to je rozbít. Nejedná se o náhodné případy, ale o systémovou poruchu, která snižuje kvalitu české demokracie. Výše uvedené důvody vedou k jednoznačnému závěru, že je potřeba s korupcí nekompromisně bojovat. Minimálně ve vyspělé Evropě je trend přijmout a implementovat komplexní celonárodní strategii legislativních i organizačních opatření, jejíž efektivitu je nutné pravidelně hodnotit.

3.1 ÚPLATKÁŘSTVÍ Z POHLEDU POLICEJNÍCH STATISTIK OD ROKU 2002 Stěžejním problémem korupce z hlediska prokazování je její ilegální charakter. Dohoda mezi uplácejícím a upláceným probíhá v soukromí, oba subjekty ve vlastním zájmu dohodu tají a pochopitelně o této dohodě není vyhotoven žádný písemný záznam. Uvedené tabulky (tab. 1 až 7), ukazují poměrně nízké počty vyšetřovaných stíhaných, obžalovaných a následně odsouzených osob. Tyto počty však neodpovídají skutečné míře korupce v České republice a dokazují nesnadnost prokázání tohoto deliktu. Statistické údaje o kriminalitě jsou čerpány z policejního celostátního informačního systému, údaje o obžalovaných a odsouzených osobách ze statistik Ministerstva spravedlnosti. Možnou pozitivní změnu trendu v odhalování korupce naznačuje vývoj v posledních dvou letech. Oproti srovnatelnému období roku 2009 bylo roku 2010 zjištěno o 60 případů úplatkářství více, tj. o 49,6 % více (viz tabulka č. 2) a roku 2011 dokonce o 146 případů úplatkářství víc, tj. o 12,6 % více. Nejvyšší počet zjištěných trestných činů úplatkářství celkem (zahrnuje přijetí úplatku, podplácení a nepřímé úplatkářství) byl zaznamenán v roce 2004, kdy bylo zjištěno 287 trestných činů a objasněno 283. Nejnižší počet byl zaznamenán v roce 2007, a to pouze 103 trestných činů. V roce 2009 bylo zjištěno 121 trestných činů, což představuje druhou nejnižší hodnotu od roku 2000 (viz tabulka č. 1).

Korupce v ČR

20

Tab. č. 1 : Počet zjištěných a objasněných trestných činů souvisejících s korupcí spáchaných v ČR v letech 2002 - 2011 Rok

§ 158 / § 329 § 159 / § 330 § 160 / § 331 § 161 / § 332 § 162 / § 333 maření přijetí zneužívání úkolu úplatku podplácení nepřímé úplatkářství pravomoci veř. Činitele úplatkářství celkem veřejného z nedbalosti činitele zjiště- ob- zjiště- obob- zjiště- ob- zjiště- ob- zjiště- obno jas. no jas. zjištěno jas. no jas. no jas. no jas.

200 2 376 269 33 31 48 38 116 109 200 3 384 335 23 23 49 43 102 103 200 4 248 205 18 18 126 125 149 147 200 5 212 170 19 18 39 33 94 92 200 6 160 124 16 15 43 35 89 87 200 7 187 112 16 14 40 34 62 58 200 8 228 132 18 14 46 29 99 88 200 9 204 137 14 9 38 27 75 68 201 0 198 141 14 7 53 27 124 96 201 1 240 139 23 21 85 54 169 139 Zdroj: Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012

7

6

171

153

4

4

155

150

12

11

287

283

5

5

138

130

6

4

138

126

1

1

103

93

5

4

150

121

8

8

121

103

4

2

181

125

13

8

267

201

Graf č. 2: Vývoj počtu zjištěných a objasněných trestných činů úplatkářství 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2002

2003

2004

2005

2006

zjištěno

2007

2008

2009

2010

2011

objasněno

Korupce v ČR

21

Zdroj: Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 Tab. č. 2 : Trestní postih za korupci v ČR v letech 2002 - 2011; Přehled počtu obžalovaných a odsouzených osob podle vybraných paragarfů tr. zákona

odsouzeno

3 3 6 2 3 2 6 3 3 9

3 2 0 1 2 1 0 1 1 3

odsouzeno

108 53 74 82 45 51 50 51 53 78

odsouzeno

2002 332 104 12 6 45 26 120 2003 288 110 14 11 30 20 96 2004 221 127 7 5 41 23 103 2005 216 89 7 19 91 24 82 2006 143 75 9 4 39 27 96 2007 151 64 10 0 37 51 65 2008 156 55 2 1 42 26 78 2009 112 64 11 3 31 28 68 2010 130 73 7 3 31 21 82 2011 231 76 10 5 48 22 155 Zdroj: Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012

odsouzeno

obžalováno

§ 162 / § 333 nepřímé úplatkářství

odsouzeno

§ 161 / § 332 podplácení

obžalováno

§ 160 / § 331 přijetí úplatku

obžalováno

§ 159 / § 330 maření úkolu veř. Činitele z nedbalosti obžalováno

§ 158 / § 329 zneužívání pravomoci veřejného obžalováno

Rok

Graf č. 3: Vývoj počtu obžalovaných osob dle § 160 až 162 (331 až 333) v ČR v letech 2002 2011 160 140 120

Počet

100 80 60 40 20 0 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Rok

§ 160 / § 330 přijetí úplatku

§ 161 / § 332 podplácení

§ 162 / § 333 nepřímé úplatkářství

Zdroj: MS Korupce v ČR

22

3.2 TERITORIÁLNÍ ČLENĚNÍ ZJIŠTĚNÉ KORUPCE Graf č. 2 ukazuje, že zjištěné případy korupce celkem byly koncentrovány nejvíce v hl. městě Praze, dále následují okresy Brno, Kladno, Pardubice, Ostrava, Cheb, Karviná atd. V roce 2009 (viz graf č. 3) byly nejvíce korupcí zatíženy okresy: Brno-město, Praha I., Cheb, Kladno, Praha III. a Hodonín. (Údaje za rok 2010 a 2011 nejsou k dispozici). Alternativní pohled na teritoriální členění (dle okresů) zjištěné korupce nabízí mapka. Míra zjištěné korupce v příslušném okrese je přímo úměrná sytosti zabarvení okresu.

Zjištěno

Graf č. 4: Okresy s nejvyšším počtem zjištěných trestných činů úplatkářství v letech 2000 2009 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

Okres

Graf č. 5: Okresy v ČR v roce 2009 s nejvyšším počtem zjištěných trestných činů úplatkářství 15

Zjištěno

12 9 6 3 0

Okres

Korupce v ČR

23

Zdroj: Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 Počet případů úplatkářství celkem v okresech ČR v letech 2000-2011

Zdroj: Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012

3.3 INDEX VNÍMÁNÍ KORUPCE V ČR Index vnímání korupce (Corruption Perceptions Index – CPI) seřazuje státy světa podle stupně vnímání přítomnosti korupce mezi politiky a státními úředníky a odráží názory představitelské sféry a analytiků z celého světa. Korupce je pro potřeby CPI definována jako „Zneužívání pravomoci k osobnímu prospěchu“. Jedná se o výzkum subjektivního vnímání korupčního prostředí odbornou veřejností a zabývá se korupcí ve státní správě. CPI sestavuje mezinárodní nezisková organizace Transparency International každoročně od roku 1995. Žebříček vnímání korupce CPI 2011 hodnotí podle míry vnímání korupce 178 zemí, a to na základě 13 zdrojů údajů od deseti nezávislých institucí. Česká republika je na 53. místě s hodnocením 4,6 (podle stupnice 0-10, kde 10 označuje zemi téměř bez korupce a 0 znamená vysokou míru korupce). V rámci EU se Česko umístilo na 21. místě a zaostává za západními státy i svými sousedy. Více informací k indexu vnímání korupce lze získat na stránkách Transparency international: http://www.transparency.cz/doc/publikace/indexy/cpi_2010/CPI2010_FAQ_CZ.pdf Reportáž ČT1, jak si Česká republika stojí v žebříčku vnímání korupce můžete shlédnout zde: http://www.youtube.com/watch?v=CecYbP_NC-E

Korupce v ČR

24

2 2 4 6 7 8 11 13 14 16 16 19 19 25 29 30 31 32 35 39 41 50 54 57 61 66 69 75 80 86

Standardní odchylka

9.4 9.4 9.3 9.0 8.9 8.8 8.5 8.3 8.0 7.8 7.8 7.5 7.5 7.0 6.4 6.3 6.2 6.1 5.9 5.6 5.5 4.8 4.6 4.4 4.2 4.0 3.9 3.6 3.4 3.3

Použité průzkumy

Pořadí země

2 1 Dánsko 2 1 Finsko 4 3 Švédsko 6 4 Norsko 7 5 Nizozemí 8 6 Švýcarsko 11 7 Lucembursko 13 8 Island 14 9 Německo 16 10 Rakousko 16 10 Velká Británie 19 12 Belgie 19 12 Irsko 25 14 Francie 29 15 Estonsko 30 16 Kypr 31 17 Španělsko 32 18 Portugalsko 35 19 Slovinsko 39 20 Malta 41 21 Polsko 50 22 Litva 54 23 Maďarsko 57 24 Česká republika 61 25 Lotyšsko 66 26 Slovensko 69 27 Itálie 75 28 Rumunsko 80 29 Řecko 86 30 Bulharsko Zdroj: Transparency international

CPI 2011 - hodnocení

Země / území

Pořadí v regionu

Pořadí země

Tab. č. 3: Výsledky indexu CPI 2011 v regionu EU + západní Evropa

8 8 9 9 9 8 8 8 10 10 10 9 8 10 10 5 9 8 8 5 12 9 11 12 7 10 9 10 8 10

0.05 0.07 0.08 0.07 0.11 0.22 0.25 0.27 0.18 0.24 0.15 0.21 0.23 0.27 0.29 0.37 0.28 0.42 0.39 0.23 0.30 0.44 0.41 0.29 0.30 0.36 0.19 0.17 0.26 0.27

Nejnižší nejvyšší hodnocení

Min 9.5 9.8 9.7 9.3 9.3 9.4 9.1 9.5 9.1 8.9 8.3 8.9 8.7 8.2 8.5 7.3 7.3 7.5 7.5 6.5 7.5 7.1 7.1 5.8 5.1 5.8 4.8 4.9 4.5 5.4

Max 9.1 9.1 8.9 8.7 8.1 7.5 7.1 7.1 7.1 6.7 7.1 6.7 6.5 5.7 5.1 5.0 4.5 4.5 4.5 5.1 3.7 2.6 2.3 2.3 2.6 1.9 3.2 2.8 2.6 2.3

90 % interval pravděpodobnosti

Dolní hranice

Horní hranice

9.3 9.3 9.2 8.9 8.7 8.4 8.1 7.8 7.8 7.4 7.5 7.2 7.2 6.6 5.9 5.6 5.7 5.4 5.2 5.2 5.0 4.0 3.9 3.9 3.7 3.4 3.6 3.4 3.0 2.9

9.5 9.5 9.4 9.1 9.1 9.1 8.9 8.7 8.4 8.2 8.0 7.9 7.9 7.4 6.8 6.9 6.7 6.8 6.5 6.0 6.0 5.5 5.2 4.8 4.6 4.6 4.2 3.9 3.8 3.8

Korupce v ČR

25

Graf č. 6: Vývoj indexu CPI 1997 - 2011 6 5.5 5

5.2

5.2 4.8

4.5

4.8

4.6 4.3

4

4.2 3.9

3.5

3.7

4.3

5.2 4.9 4.6

4.4

CPI

3.9

3 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Zdroj: Transparency international

Korupce v ČR

26

4 Korupce ve veřejné správě Ve veřejné správě se uplatňuje korupce především při zadávání veřejných zakázek, při správě a obchodování se státním či obecním majetkem na místní, regionální i centrální úrovni, při přidělování městských či obecních bytů nebo při rozličných druzích správních řízení a přidělování dotací v rámci veřejné správy. Ve státní správě byly po roce 1989 zaznamenávány konkrétní úplatkářské aféry v souvislosti s kuponovou privatizací, se státními zakázkami a dotacemi, s výkonem státní kontroly v oblasti správy daní a poplatků, s licenčními řízeními a také např. v souvislosti s nakládáním s majetkem v rámci pozemkového fondu. Jako určitý a ve svém důsledku určitě významný je i faktor kvality státní i veřejné správy, lidí do ní zapojených, jejich vzdělávání a rovněž i následná kontrola jejich činnosti a to jak ze strany státních institucí, tak i ze strany veřejnosti. Touto problematikou se rovněž zabývá i nová strategie vlády ČR pro boj s korupcí, schválená na počátku roku 2011.

4.1 PŘIDĚLOVÁNÍ DOTACÍ Jednou z nejnáchylnějších činností k výskytu korupce je oblast rozdělování dotací. Není důležité, zda se jedná o systémové dotace, nebo prostředky z dalších veřejných rozpočtů či zahraniční fondy. Zásadní roli nehraje ani okolnost, kdo v konečné frázi rozhodne o přidělení dotace – zda stát, nebo další poskytovatelé dotací, tj. kraj, obec státní fondy atd. Ve většině případů rozhodování o přidělení dotací jsou uplatňovány dvě formy rozhodnutí: Rozhodnutí jednotlivce podání žádosti o přidělení dotace konečné přidělení dotace Posouzení skupinou posouzení žádosti a její doporučení komisí podmínky přidělení dotace V celém procesu rozhodování jsou zastoupeny obě formy rozhodování, které se vzájemně prolínají.

4.1.1

Negativní jevy existující ve fázi žádosti o přidělení dotace

Proces přidělování dotace vždy začíná žádosti o přidělení dotace. Již zde může docházet k jevům napomáhajícím korupci: Nastavení podmínek a pravidel jsou nedostatečně a nejednoznačně definována hlediska pro přidělení dotace, a to z pohledu technického i ekonomického, není stanoven podíl vlastních prostředků žadatele, nejsou stanoveny rozpočtové ukazatele určující míru efektivnosti a hospodárnosti vynaložených prostředků, nejsou jasné konečné cíle a efekty vynaložených prostředků, dosažení cíle nelze objektivními metodami zhodnotit. Vztahy mezi účastníky v rámci přidělování dotací Korupce ve veřejné správě

27

jsou navázány vzájemné osobní vztahy mezi poskytovatelem dotace a zájemcem o dotaci, vybraným zájemcům je poskytováno více informací, než obsahují oficiálně zveřejněné materiály k jednání o přidělení dotace jsou pozvány pouze vybrané skupiny pracovníků fungujících nejčastěji jako zprostředkovatelé pro ostatní za úplatu přidělení dotace je nabízeno za úplatu.

Neexistence povinnosti prokázat připravenost akce k realizaci Není stanovena povinnost příjemce dotace prokázat připravenost akce k realizaci, včetně případného dofinancování a řízení celé akce (u akcí investiční výstavby se většinou jedná o vlastnictví pozemků, platné stavební povolení, územní rozhodnutí, investorské řízení stavby, stavební dozor atd.).

4.1.2

Negativní jevy v procesu rozhodování o přidělení dotace

V procesu rozhodování o přidělení dotací dochází z pohledu korupce k negativním jevům: Není stanovena jednoznačná odpovědnost za administrativní úkony předcházející vlastnímu rozhodování – některé žádosti jsou vyřazeny dříve, než je má možnost posoudit komise a předat dál k vlastnímu rozhodnutí. Vyřazení některých žadatelů z důvodu drobných formálních chyb – pravopisné chyby v textu, nepřesnosti v datování atd. Není prováděn dostatečný průzkum výsledků dřívějších činností žadatele o dotaci v některých případech, opakované přidělení dotace nepřináší zlepšení stávajícího stavu a prostředky nejsou efektivně a hospodárně využívány. Jako příklad lze uvést stavbu aquaparku v místě, kde není zdroj vody ani odpovídající infrastruktura a předpoklad využití investice je velmi nízký. Přes tato zjištěná fakta byly dotace několikrát přiděleny. Nedostatečná kvalifikace žadatele o dotaci (žadatel v dotaci nárokuje finanční prostředky na složitější akci, jejíž realizace nemůže zajistit bez kvalifikovaných zaměstnanců investora, které nelze nahradit smluvní výpomocí). Jedná se převážně o stavby čistíren odpadních vod, stavby vodovodů, průmyslových zón, bytovou výstavbu atd. Kontrolními orgány jsou následně zjišťovány závažné nedostatky vedoucí v konečné fázi k nutnosti vrátit dotaci. Nejsou prověřovány údaje uváděné v žádostech o dotaci (žadatel nemá uváděné vlastní zdroje, plánuje stavby na pozemcích, které nevlastní, očekávané ekonomické efekty jsou neprůkazné, nároky na dotaci jsou výrazně podhodnoceny atd.). Nejsou stanovena přesná kritéria hodnocení žádostí o dotaci, včetně jejich jednoznačnosti, možnosti porovnání a měřitelnosti (jako příklad lze uvést souhrnné náklady na 1 m délky vodovodní sítě stanovené programem, přičemž stavba vodovodu v sobě zahrnuje jímací objekty, čerpací stanice, úpravny vody, vodojemy a rozvody vody atd. Takto stanovené údaje jsou pro poskytovatele dotace i příjemce absolutně bezcenné.). Větší pozornost je také nutno věnovat smluvnímu zajištění poskytnuté dotace. Je třeba zajistit závazná pravidla pro uzavírání smluv mezi poskytovatelem a příjemcem dotace a dále zásady pro investora a dodavatele díla. Ve smluvním vztahu musí být zakotveny podmínky, které zajistí splnění účelu poskytnuté dotace a její efektivní a hospodárné využití. Nepřiznání dotace straně, která předložila nejlepší nabídku (uvedené rozhodnutím často provedeno bez odůvodnění, nebo s formálním nevěcným zdůvodněním). Korupce ve veřejné správě

28

U poskytovatele dotace je třeba dbát i na odstranění právních rizik podporujících korupční jednání (byly zjištěny případy, kdy na stejný dotační titul jsou nabízeny dotace z několika zdrojů, např. státní program a fond, přičemž podmínky poskytnutí dotace se zásadně liší a u jednoho poskytovatele jsou podstatně mírnější). Často není zabráněno ani souběhu čerpání dotací.

4.1.3

Zvláštní protikorupční nástroje v oblasti přidělování dotací Odstranit shora uvedené negativní vlivy v přidělování dotací. Provádět preventivní kontroly zadávacích podmínek vyhlašovaných dotací, bránit vzniku nekonkrétních a vše zahrnujících dotačních titulů. Zajistit transparentnost a jednoznačnost kritérií pro přidělování dotací, včetně objektivního a kontrolovatelného hodnocení předkládaných materiálů. Důsledněji uplatňovat opatření k odstranění zjištěných nedostatků, včetně personálních změn.

4.1.4

Ukázka nedávných příkladů čerpání dotací s prvkem korupce Chyby v čerpání dotací Prahy zjištěné NKÚ v rámci operačního programu Praha Adaptabilita (OPPA): http://aktualne.centrum.cz/domaci/regiony/praha/clanek.phtml?id=749062 Kauza Severozápad: Kusnierz dostal za korupci 7,5 roku: http://www.lidovky.cz/exriditel-ropseverozapad-je-vinny-du9-/ln_domov.asp?c=A120712_102150_ln_domov_Pta Korupce při přidělování dotací z Úřadu regionální rady Severozápad: http://www.parlamentnilisty.cz/zpravy/Pred-soud-kvuli-pridelovani-dotaci-jde-sedm-lidiKorupce-v-radech-milionu-214697 Kauza Rath – zneužívání evropských dotací do nemocnic v Kladně a v Příbrami Zneužití státní dotace exposlancem Petrem http://aktualne.centrum.cz/domaci/soudy-a-pravo/clanek.phtml?id=730621

Wolfem:

4.2 ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Jedná se o další oblast činnosti veřejné i státní správy, která je stále častěji kritizována za svoji neprůhlednost a náchylnost k výskytu korupčního jednání. Této oblasti je věnována samostatná kapitola, a to i s ohledem na kroky nové vlády v rámci její strategie v boji proti korupci.

4.3 KVALITA STÁTNÍ SPRÁVY Ve státech, kde existuje silná, kvalifikovaná, výkonná, stabilizovaná a přitom málo početná byrokracie, požívající poměrně velké sociální autority a prestiže, s vysokým statutem a dobrým finančním zajištěním svých pracovníků, se korupci daří daleko méně než ve státech se slabou, nestabilní, Korupce ve veřejné správě

29

nekvalifikovanou, nekvalitní a příliš početnou státní správou, která má nízkou prestiž a autoritu a organizačně je špatně zajištěna. Nejsou-li úředníci hmotně stimulováni, nejsou-li navíc odměňováni ani podle kvality své práce a je-li jejich práce špatně zorganizována, jsou častěji nakloněni k tomu, aby využili příznivých okolností a preferovali svůj osobní zájem před zájmem obecným. Jedním z nezbytných řešení je proto přijetí dlouho očekávané moderní úpravy státní, resp. veřejné služby, se současným přijetím úpravy ochrany společnosti před neetickým jednáním osob ve veřejné službě pracujících (např. formou novelizace trestního zákona, nebo zákona o střetu zájmů, případně formou přípravy zcela nového předpisu - zákona o ochraně veřejného zájmu). Nutno konstatovat, že korupce může být s ohledem na nízkou výkonnost státní správy v některých případech přímo „motorem ekonomiky”. Tento nežádoucí stav se stává realitou tam, kde se pomalost, byrokratičnost a příliš mnoho formálních nároků ze strany státní správy střetává s poptávkou po naopak co nejrychlejším a formálně pokud možno co nejméně náročném vyřízení věci.

4.4 SYSTÉMOVÉ VZDĚLÁVÁNÍ ZAMĚSTNANCŮ VEŘEJNÉ SPRÁVY V PROBLEMATICE BOJE PROTI KORUPCI Zaměstnanci veřejné správy, ti, kteří pracují v odvětvích náchylných ke korupci, nejsou školeni o problematice, etice a bezúhonnosti častěji než ostatní. A žádná školení nejsou povinná. Tyto nedostatky byly konstatovány i Skupinou států proti korupci při Radě Evropy – GRECO (Group of States Against Corruption). GRECO doporučilo České republice zavést pravidla vyžadující periodické a průběžné školení o protikorupčních opatřeních, etickém chování a bezúhonnosti pro všechny státní zaměstnance, pracovníky místních a regionálních správních úřadů. Zaměstnanci ve vysoce rizikových funkcích nebo oborech by měli takové kurzy absolvovat častěji a jejich témata by se měla více specializovat na protikorupční opatření, etické chování a bezúhonnost. Tato povinnost by měla být zakotvena v novém zákonu o úřednících ve veřejné správě. Ze zákona s majetkem územního samosprávného celku musí být nakládáno s péčí řádného hospodáře. Existuje i povinnost vymáhat a nenechat promlčet škodu způsobenou územnímu samosprávnému celku. Není ale stanovena žádná přímá sankce za neplnění takových povinností, kromě určených představitelů územního samosprávného celku nemá nikdo oprávnění namítat neplatnost právního úkonu učiněného územním samosprávným celkem nebo uplatnit nároky územního samosprávného celku vůči třetím osobám. Přitom aktivní občané obce často poukazují např. na to, že obec nevymáhá nároky vzniklé ze smluv, které uzavřela, a ty jsou pak promlčeny. Je proto potřebné najít mechanismus, na základě kterého by právem uplatnit nárok obce v případě její nečinnosti disponoval i jiný subjekt, např. žaloba státního zástupce ve veřejném zájmu. Případná škoda, ať už zapříčiněná korupcí z neznalosti, tak může být vymáhána prostřednictvím kvalifikované a nezávislé státní instituce a ta může čerpat z podnětu občanů. Úřady a zejména konkrétní úředníci, kteří vydávají rozhodnutí ve správních řízeních, za ně většinou fakticky nenesou žádnou odpovědnost, přestože s regresivní náhradou počítá zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti, který v praxi nebývá plně uplatňován. To vede k anonymitě nákladů úředních pochybení, v konečném důsledku hrazených z veřejných rozpočtů, a k nízké motivaci úředních osob vyvarovat se Korupce ve veřejné správě

30

nezákonných rozhodnutí ať již motivovaných korupcí, klientelismem, nebo jakkoliv jinak. Důsledkem je nedůvěra občanů v nezávislý a spravedlivý výkon veřejné moci. Pro efektivní fungování obce je kontrola ze strany členů zastupitelstva životně důležitá, neboť komunální úroveň není pokryta zájmem médií či státních kontrolních orgánů tak, jako ministerstva či Parlament ČR. Člen zastupitelstva má proto neomezený přístup k informacím týkajících se samosprávné působnosti obce.

4.5 ZAVEDENÍ INSTITUTU „TESTU SPOLEHLIVOSTI“ Novým zákonem o Policii ČR byl zaveden institut zkoušky spolehlivosti jako nástroj Generální inspekce bezpečnostních sborů v boji proti protiprávní činnosti uvnitř policie. V současné době lze test spolehlivosti použít pouze ke kontrole policistů, inspektorů, zaměstnanců policie a inspekce, avšak mohlo by jít o vhodný nástroj kontroly i pro další osoby působící v orgánech veřejné moci. Zavedení institutu „testů spolehlivosti“ pro další osoby působící v orgánech veřejné moci bylo také jedním z bodů Strategie vlády v boji proti korupci. Při aktualizaci tohoto dokumentu z května roku 2012 však vyšlo najevo, že vláda není nakloněna masivnímu rozšiřování testů spolehlivosti. Novým zákonem o GIBS došlo k rozšíření zkoušek spolehlivosti na příslušníky a zaměstnance Celní správy ČR, Vězeňské služby ČR a GIBS. Zkouška spočívá v navození zdání situace, kterou je zkoušená osoba povinna řešit. Testem spolehlivosti se tedy rozumí umělé vytváření podmínek, kterým je zkoušená osoba běžně vystavena v rámci své pracovní činnosti za účelem zjištění, zda své povinnosti plní řádně a v souladu s příslušnými právními předpisy. Prováděním zkoušky nesmí dojít k bezprostřednímu ohrožení nebo poškození majetku anebo zdraví. V rámci provádění testu spolehlivosti nesmí být inspektory provokována trestná činnost, ani se nesmí jiným způsobem aktivně podílet na utváření skutkového děje tak, aby vzbuzovali, přímo vytvářeli či usměrňovali do té doby neexistující vůli zkoušené osoby dopustit se protiprávního jednání (simulace jednání však v žádném případě nesmí překročit hranice provokace). Zkouška spolehlivosti je prováděna za účelem předcházení, zamezování a odhalování protiprávního jednání. Jde především o navození situace, která bude působit preventivně, nikoliv o snahu masivně testovat úředníky a politiky. Zkoušku spolehlivosti s obdobnými pravidly by bylo možné rozšířit i na další osoby působící v orgánech veřejné moci.

4.6 ZAVEDENÍ KONTROLNÍCH PRAVOMOCÍ NEJVYŠŠÍHO KONTROLNÍHO ÚŘADU VE VZTAHU K ÚZEMNÍM SAMOSPRÁVNÝM CELKŮM Je nutné, aby byla činnost NKÚ oproti současnému stavu rozšířena na další veřejné rozpočty (územní samosprávné celky), na hospodaření právnických osob s majetkovou účastí státu a veřejnoprávních korporací (veřejné vysoké školy, veřejné výzkumné instituce, Česká televize, Český rozhlas aj.) v dalších směrech, jichž se v současné době kontrolní činnosti NKÚ nedotýkají.

4.7 NOVELA ZÁKONA O FINANČNÍ KONTROLE V současné době finanční kontrolu ve veřejné správě upravuje zákon č. 320/200 Sb. S ohledem na dílčí změny podmínek, navazujících systémů a úprav je vhodná novela, která přispěje k převzetí a naplnění nejlepší praxe finančního řízení, jehož nedílnou součástí je kontrola jako prevence a jeden z účinných nástrojů pro odhalování indikátorů korupce, podvodů, zneužívání aktiv státu a EU. Novela Korupce ve veřejné správě

31

by měla vést ke standardizaci a transparentnosti postupů a podpořit obecný systém kontroly efektivnosti, hospodárnosti a účelnosti při vynakládání veřejných rozpočtů. Součástí systému finanční kontroly ve veřejné správě by se nově měl stát audit, který bude moci probíhat stejně jako například u peněz z evropských fondů. V novele zákona o finanční kontrole to navrhuje ministerstvo financí, vláda normu v lednu 2012 odsouhlasila.

4.8 WHISTLEBLOWING – OCHRANA OZNAMOVATELŮ KORUPČNÍHO JEDNÁNÍ Whistleblowing je pojem definičně vymezen jako oznámení ilegálních nebo eticky pochybných praktik na pracovišti. Podpora whistleblowerů znamená vytvořit zejména pro zaměstnance úřadu nebo společnosti, ale i jakékoliv jiné osoby přicházející do styku s úřadem, takové podmínky, aby měli i jinou možnost upozornit na korupční či jinak nekalé jednání, než jít za nadřízenými či na policii. Jít na policii oznámit podezření z trestné činnosti kolegy či nadřízeného je pro mnohé lidi psychologicky příliš náročný krok, navíc mohou pochybovat o tom, zda jde o trestnou činnost. Projednání věci s nadřízeným úřadu zabraňuje často nevyzpytatelnost jejich reakce a strach, že se podezřelému donese identita oznamovatele bez toho, aby byl podezřelý vyšetřen, případně potrestán. Záruka neprozrazení, nebo možnost zůstat v anonymitě je tedy základním principem ochrany oznamovatelů. Hlavním stávajícím způsobem ochrany whistleblowera působícího uvnitř zkorumpované instituce je omezení výpovědních důvodů v zákoníku práce. Vzhledem k tomu, že zákoník práce může být v této oblasti upraven za účelem zvýšení flexibility pracovního poměru, je nutné tím naléhavěji hledat další způsoby ochrany těchto osob. GRECO doporučilo České republice v hodnotící zprávě v r. 2006 zavedení jasných pravidel požadujících, aby státní zaměstnanci a úředníci obecních a krajských úřadů oznamovali podezření na korupci a zajištění dostatečné ochrany proti represáliím těch státních zaměstnanců a pracovníků místních a regionálních úřadů, kteří v dobré víře oznámí podezření na korupci ve státní správě. Tato doporučení ČR doposud nesplnila.

Korupce ve veřejné správě

32

5 Veřejné zakázky Platná legislativa upravující problematiku zadávání veřejných zakázek považuje za veřejné zakázky zadávané veřejnými, dotovanými a sektorovými zadavateli. Veřejnými zadavateli jsou Česká republika, státní příspěvkové organizace, obce, města, statutární města a kraje, včetně příspěvkových organizací, u nichž tyto územní samosprávné celky vykonávají funkci zřizovatele. Dále pak i jiné právnické osoby, pokud byly založeny či zřízeny za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, anebo jsou financovány převážně státem či jiným veřejným zadavatelem, nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána. Dotovaným zadavatelem je právnická nebo fyzická osoba, která zadává veřejnou zakázku hrazenou u více než 50% z peněžních prostředků z veřejných zdrojů nebo pokud peněžní prostředky poskytnuté na veřejnou zakázku z těchto zdrojů přesahují 200 000 000 Kč. Dotovaný zadavatel postupuje při zadávání veřejné zakázky podle ustanovení zákona o veřejných zakázkách platných pro veřejného zadavatele. Pojmy dotovaného či sektorového zadavatele jsou též legálně definovány v platné právní úpravě zákona o veřejných zakázkách.

5.1 POJEM VEŘEJNÉ ZAKÁZKY Veřejnou zakázkou je zakázka realizovaná na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb, nebo úplatné provedení stavebních prací. Veřejná zakázka, kterou je zadavatel povinen zadat podle tohoto zákona, musí být realizována na základě písemné smlouvy. Veřejné zakázky se podle předmětu dělí na veřejné zakázky na dodávky, veřejné zakázky na služby a veřejné zakázky na stavební práce. Veřejné zakázky se podle výše jejich předpokládané hodnoty dělí na nadlimitní veřejné zakázky, podlimitní veřejné zakázky a veřejné zakázky malého rozsahu.

5.2 VEŘEJNÉ ZAKÁZKY JAKO NEGATIVNÍ JEV Jedná se o vytváření případů, ve kterých se něco nakupuje za veřejné prostředky. Plnění, které je poskytnuto veřejnému zadavateli, je v tomto případě většinou výhradně v peněžní formě. Což je právě podstata toho, co dělá tyto zakázky tak zajímavými, že se mnozí ne zřídka snaží stát smluvním partnerem i za pomoci nekalých prostředků. Při zadávání jde tedy o případy, ve kterých stát a obce vydávají peníze. Ne nějaké, ale „veřejné peníze.“ Veřejnými zakázkami jsou oproti tomu míněny všechny zakázky. I takové, na který se stát a obce podílí nejen jako „plátci“, ale i jako poskytovatelé jiného než finančního plnění. Při těchto zakázkách subjekt veřejné správy něco prodává. Jsou zde stejná nebezpečí, jako u smluv o zadání veřejné zakázky. I zde totiž existuje potenciální riziko, že bude veřejnost poškozena. V jednom případě spočívá riziko v tom, že něco bude nakoupeno příliš draze. V druhém případě spočívá v tom, že něco bude prodáno příliš levně.

Veřejné zakázky

33

K dalším veřejným zakázkám, které nejsou smlouvami o zadání veřejné zakázky, avšak jsou veřejnými zakázkami, patří prodej majetku státu a obcí. Například když se soukromým osobám prodají pozemky k zástavbě. I zde existuje stejné nebezpečí, totiž že se toho, co patří veřejnosti, zbaví „příliš levně“. Především, ale i zde existuje nebezpečí, že při výběru smluvního partnera dojde k věcně neodůvodnitelné diskriminaci. Především tehdy, když stát či obec prodává vědomě za výhodou cenu. Třeba proto, že chce občanům s nízkými příjmy umožnit výstavbu domů. Podoba veřejných zakázek je ale ještě mnohotvárnější. Můžeme tak mluvit o veřejných zakázkách i tehdy, když do public privat partnership vstoupí veřejnoprávní subjekt. Nebo pokud stát či obec pronajme průmyslové zóny. Konkurence v boji o veřejné zakázky se zostřuje především u velkých stavebních projektů, jako jsou čistírny odpadních vod, zájem je ale i o poradenství a další služby. Není přitom rozhodující, zda na projekty přispěje i EU ze svých fondů, či ne. Zadavatelé, kteří vypisují výběrové řízení, si zvýšenou konkurenci pochvalují. Pro každého investora je výhodné, když má z čeho vybírat. Čím více nabídek, tím výhodnější podmínky může investor získat.

5.3 VEŘEJNÉ ZAKÁZKY V ČR Veřejné zakázky představují velmi významný ekonomický nástroj státu, kterým dochází k přerozdělování cca 17 % z celkového HDP EU (1.500 miliard EUR, 46 bilionů Kč). Vstup České republiky do Evropské unie s sebou přinesl zásadní změnu v úpravě zadávání veřejných zakázek. Nezbytností přijetí nového zákona byla harmonizace českého právního řádu s právem Evropské unie. Nezanedbatelná byla také skutečnost, že existencí nové právní úpravy bylo podmíněno čerpání finančních prostředků z některých evropských zdrojů. Současná legislativní úprava zadávání veřejných zakázek je dle zákona č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách. Důvody pro přijetí nového zákona lze spatřovat především v účinnosti dvou nových evropských směrnic. Nová legislativní úprava je komplexní a z hlediska chápaného cíle, procesní úpravy výběru dodavatele, v zásadě dostatečná, objevují se však setrvalé problémy v aplikační praxi a to zejména v souvislosti s nedostatečnou transparentností, manipulacemi s předmětem zadávacího řízení, kvalifikačními podmínkami a s dalšími oblastmi zvyšujícími střet zájmů a riziko korupce a nehospodárného nakládání s veřejnými prostředky. Nová právní úprava přináší několik nových institutů. Transparentnost veřejné zakázky umožňuje provádět jednoznačná a otevřená rozhodnutí, která je možné zpětně ověřit a logicky vysvětlit a týká se všech etap zadávání zakázky (vyhlášení veřejné soutěže, zveřejnění relevantních podmínek, stanovení kritérií pro rozhodování a časových termínů). Zároveň je nutné ochránit samotný proces výběru od nežádoucích vnějších zásahů, které by mohly narušit objektivnost procesu a nejsou v souladu s principem odpovědnosti zadavatele za celý proces. I v oblasti zveřejňování je třeba mít na paměti princip rovnosti, v tomto případě v rovnosti množství informací mezi domácím a zahraničním dodavatelem.

5.4 NEJČASTĚJŠÍ PROBLÉMY VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Mezi nejčastější problémy a rizika veřejných zakázek patří: Nejasná vlastnická struktura dodavatelů, neboť je prakticky nemožné zjistit propojení osob, které ovládají akciové společnosti na základě akcií na majitele, se zadavatelem veřejné zakázky nebo se subjekty, které o jejím přidělení rozhodují, anebo administrují. Tento

Veřejné zakázky

34

potencionální střet zájmů pak může mít vliv na hospodárnost a kvalitu zakázky. Existence anonymních akcií znemožňuje kontrolu střetu zájmů. Účelové dělení veřejných zakázek v případě, kdy motivací zadavatele je, aby se vyhnul složitějšímu zadávacímu procesu. Předmět jedné veřejné zakázky, ať již nadlimitní či podlimitní (která by jinak podléhala povinnému zadávacímu řízení), je účelově rozdělen na více zakázek z věcného, časového hlediska (předmět jedné veřejné zakázky, který by jinak byl obvykle realizován např. po dobu 3 let, je rozdělen na 3 veřejné zakázky, každá s délkou plnění na 1 rok), což deformuje otevřené soutěžní prostředí a zvýhodňuje určité dodavatele, potažmo může mít negativní dopad na objektivitu cen. Složení výběrových komisí, resp. způsob výběru jejich členů, neboť se stává, že člen konkrétní hodnotící komise je osoba napojená na některého účastníka řízení, případně je touto firmou předem ovlivněná či podplacená. Pravomoc jmenování členů hodnotící komise je odpovědnost zadavatele a jeho povinností vyplývající z funkce řádného hospodáře jmenovat komisi, která dokáže odborně bez jiných motivů zhodnotit podané nabídky. Stanovování kvalifikačních požadavků zadavatelem, které již při zadání zvýhodňují jediného dodavatele a prakticky od zadání tohoto požadavku jasně určují, kdo bude výhercem této zakázky. Již současné znění zákona takový postup zakazuje, přesto je v praxi zadavateli zneužíván. Tento stav by měl vést k návrhům posílení pravomoci ÚOHS v oblasti postihu nedodržování zákona. Možnost určit kvalifikační požadavky je jasným korupčním rizikem a její omezení o zavedení větší transparentnosti do stanovení i posuzování splnění kvalifikačních požadavků omezí korupční prostředí při zdávání veřejné zakázky. Přestože zákon o veřejných zakázkách umožňuje odhalit pochybení a nesprávné postupy zadavatele, chybějí systémové mechanismy na vyvození odpovědnosti konkrétních osob působících v zadávacím procesu. Často je totiž vymáhání náhrady škody, kterou instituce utrpěla, svěřeno právě osobám, které škodu způsobily. Součástí nápravy by mělo být oddělení těchto rolí tak, aby byl jeden orgán odpovědný za zadávací řízení a jiný orgán, nebo subjekt za vymáhání způsobených škod. Negativem současného stavu veřejných zakázek v ČR je nedodržování již platných pravidel a absence sankčních ustanovení v případě povinností uložených souvisejícími právními normami. Opatření musí obsahovat funkční sankční mechanismus, aby bylo docíleno reálného dopadu na regulované vztahy. S tímto se musí vzít v úvahu i náklady na zavedení nových pravidel, které musí být přiměřené efektu navrhovaného opatření.

Jako příklad nesprávně provedeného výběrového řízení s podezřením na zřejmé prvky korupce, která byla zřetelně zaznamenána prostřednictvím záznamového zařízení a jejíž reprodukce byla několikrát zveřejněna v medicích, je „Karlovarská losovačka“. Na toto výběrové řízení upozornila média prostřednictvím natočeného záznamu z losování. O co v této kauze šlo? Město Karlovy Vary vyhlásilo výběrové řízení na „Výstavní, sportovně kulturní a kongresové centrum“. „Nově vybudovaný areál by měl sloužit obyvatelům a návštěvníkům města a nabídne jim celoroční služby v oblasti kultury, výstavnictví, sportovních a rekreačních aktivit. Předpokládaná hodnota této veřejné zakázky činila 1 miliardu korun českých. Zadavatel (město Karlovy Vary) pověřil organizací výběrového řízení společnost STORMEN s.r.o. Už na samotném počátku vyhlášení této veřejné zakázky se začalo spekulovat o tom, proč je zadána formou užšího řízení, které je časově náročnější než forma otevřeného řízení. V prvním kole nejprve uchazeči musí splnit stanovené kvalifikační předpoklady, které si nastavil zadavatel. Může se přihlásit neomezené množství uchazečů, avšak zadavatel v tomto typu zadání omezuje počet uchazečů, kteří postoupí do dalšího kola, na 5. Zadavatel musí postupovat transparentně a nediskriminačně při způsobu omezení počtu zájemců v užším řízení.

Veřejné zakázky

35

Samotné losování bylo provedeno za účasti notáře a byl z něj pořízen notářský zápis a současně byl ještě pořízen videozáznam. Firma STORMEN s.r.o. sama pověřila bez řádného důvodu společnost Stone Block a.s. Přitom město s touto společností nemělo uzavřenou smlouvu a tato společnost nebyla pověřena městem výkonem zadavatelských činností. Zadavatel tak ztratil přímou kontrolu nad řádným losováním. Pověření společnosti Stone Block a.s. přitom zadavatel schválil až dodatečně. Z pořízeného videozáznamu je zřejmé, že osoba, která provedla losování, manipulovala s lístky v losovací nádobě. Toto losování nelze označit za transparentní. Osoba, která provedla losování, nejdříve vhodila všech 16 kartiček s názvy společností do losovací nádoby. Celkem mělo být vylosováno 5 společností. První tři společnosti osoba, která losování provedla, vytáhla během vteřiny. U předposledního uchazeče bylo delší váhání a poslední kartičku s firmou SYNER losoval plných třicet dva sekund a přitom rejdil v losovací nádobě rukou. S výrazem velkého vypětí ve tváři losující prsty prohmatával losovací urnu a to za dozoru státní notářky, u níž tato událost vyvolala smích a nakonec „vylosoval“ kartičku patřící SYNERu. Rozdílnost v délce losování byla vysvětlována „slepenými“ losovacími lístky. Celá tato kauza skončila u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS), který toto vysvětlení „slepené losovací lístky“ považuje za nevěrohodné. Při vysypání všech zbylých lístků z nádoby byly všechny samostatné bez jakýchkoliv známek slepení. ÚOHS si vyžádal jako součást spisového materiálu samotné losovací lístky, které zadavatel nedoložil a to odůvodněním, že je už nemá k dispozici. ÚOHS tedy nemohl vyloučit pochybnosti o korektním průběhu losování ani to, že by v případě jiného losování prováděného při dodržení zákona byl k podání nabídky vyzván i jiný okruh uchazečů, z nichž některý mohl předložit výhodnější podmínky plnění veřejné zakázky. ÚOHS uložil na podzim roku 2007 půlmilionovou pokutu statutárnímu městu Karlovy Vary. Zadavatel porušil zákon o veřejných zakázkách, když neprovedl transparentním způsobem omezení počtu zájemců pro účast v užším řízení. Tato pokuta je jednou z nejvyšších, kterou kdy antimonopolní úřad udělil. Video z losování je možno shlédnout na stránkách www. youtube.com pod názvem „SYNER, liberecká mafie v Karlových Varech aneb Česká losovačka“: http://www.youtube.com/watch?v=f0-SY70ZR08.

5.5 KORUPCE NEGATIVNĚ PŮSOBÍ NA DEFICIT VEŘEJNÝCH ROZPOČTŮ Z čistě makroekonomického hlediska je evidentní, že zprůhlednění systému a omezení korupčních praktik by přineslo výrazné snížení výdajů veřejných rozpočtů. Jak odhadl ekonom Jan Pavel, pokud by se podařilo dosáhnut v této oblasti úspory 10 %, ať už zvýšením transparentnosti, nebo potřením korupce, znamenalo by to snížení ročního deficitu veřejných rozpočtů asi o 1,7 % HDP.

5.6 KONKRÉTNÍ PROBLÉMY Problémy, které se při veřejných zakázkách vyskytují lze shrnout do následujících bodů: Rozšiřování rozsahu prací nad rámec původního výběrového řízení a účtování víceprací a vícenákladů. Nedůvodné prodlužování smluvních termínů formu dodatků. Velká část veřejných prostředků je tak proinvestována bez skutečné soutěže, která by stanovila cenu takto vykonávaných prací. Vytváření prostoru pro manipulaci s výsledky výběrového řízení. Zadavatelé zadají výběrové řízení na část dodávky a ví, že další část dodávky bude dodána dodatečně. Spřízněné firmy mohou úmyslně podhodnotit první část dodávky, aby se staly vítězi výběrového řízení. Vše je domluveno tak, aby druhá, dodatečná část zakázky, případnou ztrátu vynahradila. Veřejné zakázky

36

Aktivity směřující k omezování soutěže, kdy je zájem zadat zakázku jednomu určitému uchazeči (dopředu pečlivě vybranému) a v souladu s tímto cílem se vyhlásí soutěž. Při vypisování užšího řízení s omezeným počtem uchazečů může zadavatel účelově nastavit kritéria, která umožní účast předem vybrané skupině dodavatelů. Ti jsou pak zadavatelem bezdůvodně vyneseni do bezkonkurenčního prostředí. Není účinně bráněno účasti personálně propojených firem v jedné soutěži. V praxi pak nastávají případy, kdy spolu soutěží navzájem propojené firmy a ostatní zájemci nejsou do soutěže připuštěni. Předem vybraní vítězové si sami zorganizují výběrové řízení, „dodají“ další účastníky řízení a dohodnou s nimi podobu nabídek. Vítězí pak sice nejnižší cena, ale i ta je vyšší, než kdyby probíhala skutečně otevřená soutěž.

5.7 MINIMÁLNÍ STANDARDY PRO ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK PODLE TRANSPARENCY INTERNATIONAL Problematikou veřejných zakázek se dlouhodobě v rámci svých protikorupčních studií zabývá i nestátní mezinárodní organizace Transparency International (TI), dle které by zadavatelé veřejných zakázek měli: Zavést etický kodex, který by zavázal zadavatele a jeho zaměstnance k dodržování přísně protikorupční politiky. Tato politika by měla zahrnovat řešení problému střetu zájmů, zavést mechanismus hlášení případů korupce a chránit ty osoby, které případ korupce nahlásí. Umožnit přístup do řízení o zadání veřejné zakázky jen těm společnostem, které mají zaveden etický kodex, zavazující soutěžitele a jeho zaměstnance k dodržování přísné protikorupční politiky. Vést černou listinu soutěžitelů, u nichž je dostatek důkazů pro podezření, že byli zapojeni do korupčních praktik. Na základě inskripce do této listiny by bylo možné znemožnit těmto soutěžitelům účastnit se výběrových řízení po určitou dobu. Zavádět tzv. pakty integrity do procesu zadávání veřejných zakázek. Předmětem těchto dohod je závazek všech stran zainteresovaných na veřejné zakázce neužívat korupčních praktik. Zadávat zakázky, na něž se nevztahuje režim zákona o veřejných zakázkách z toho důvodu, že nedosahují určité finanční hranice, na základě soutěžních principů. Poskytnout všem stranám i široké veřejnosti dostatek informací o celém procesu zadání veřejné zakázky. Zajistit proces zadání veřejné zakázky proti únikům vyhrazených informací (především těch, kteří mají vliv na výběr dodavatele). Ponechat soutěžitelům dostatek času na přípravu podkladů pro soutěž a splnění zvláštních kritérií, jsou-li stanovena. Zajistit monitoring těch zakázek, u nichž došlo ke zvýšení ceny nad určitou hranici, anebo ke změně rozsahu práce orgánem, který veřejnou zakázku zadal. Zajistit, aby byla účinně a nezávisle prováděna jak interní, tak i externí kontrola veřejných zakázek. Zprávy z těchto kontrol by měly být k dispozici veřejnosti. V případě, že dojde k porušení smluvních podmínek, by měla proběhnout zvláštní kontrola zakázky. Veřejné zakázky

37

Vytvořit systém čínských zdí mezi jednotlivými úkoly v rámci procesu zadávání veřejných zakázek tak, aby odpovědnosti za zadání kritérií, hodnocení nabídek, výběr dodavatele a kontrolu realizace zakázky měly samostatné orgány. Využít některá další personální opatření, jako např. kolektivní rozhodování a rotace osob na citlivých pozicích. Personál zajišťující zadávání veřejných zakázek by měl mít dostatečnou kvalifikaci a odpovídající platové ohodnocení. Zapojit organizace občanské společnosti do procesu zadávání veřejných zakázek i do kontroly jejich realizace.

5.8 NAVRŽENÁ LEGISLATIVNÍ OPATŘENÍ VLÁDY ČR V OBLASTI VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Níže uvedená opatření by dle přesvědčení vlády měla přispět k zprůhlednění a zefektivnění veřejných zakázek v České republice: Veřejných zakázek by se směly účastnit pouze subjekty, které prokážou dostatečně celou svou vlastnickou strukturu, anebo ovládací strukturu. Veškeré údaje o veřejné zakázce povinně evidovat a archivovat v elektr. podobě tak, aby byly zveřejňovány na internetu a to včetně zadávací dokumentace, váhy rozhodovacích kritérií průběhu výběrového řízení, smluv a jejich dodatků, vystavených faktur, jména zadavatele a členů hodnotící komise. Zveřejnění obsahu smluvního ujednání na základě zákona o veřejných zakázkách. Složení výběrových komisí bylo určováno losem – přičemž výběr okruhu osob, z nichž se bude losovat, byl založen na kritériích odbornosti a nezávislosti. Zamezit účasti na veřejných zakázkách subjektům, které nedodržují právní předpisy vztahující se k zadávání veřejných zakázek. Zakotvit povinnost využívat elektronická tržiště pro vybrané subjekty a komodity. Důsledně postihnout použití omezujících a diskriminačních kvalifikačních požadavků. Zohlednit a v kontrolních procesech respektovat principy – hospodárnost, účelnost, efektivnost, čímž by se zabránilo „ohýbání“ zákona. Povinné oponentní řízení by bylo u větších zakázek nutnou podmínkou pro vypsání výběrového řízení. Omezit možnost aplikace užších řízení. Uchazeč, který se dopustil bid riggingu, by byl zapsán do Rejstříku osob se zákazem plnění veřejných zakázek. Zavést povinnost odůvodnit použití kvalifikačních a hodnotících kritérií. Zrušit souběh veřejného a sektorového zadavatele. Omezit institut důvěrných informací.

Veřejné zakázky

38

Zavést povinnost zajistit splnění kvalifikace alespoň počtem dodavatelů zajišťující řádnou hospodářskou soutěž. V současné právní úpravě je zaveden princip transparenstnosti: „Zabezpečení transparentnosti celého procesu zadávání veřejných zakázek a učinit tento proces průhledným a veřejně kontrolovatelným – zadavatel musí zaručit, že proces zadávání veřejné zakázky předcházející jejímu udělení a uzavření smlouvy bude transparentní, veškerá rozhodnutí během zadávacího procesu musí být zdůvodněná a doložitelná (zadavatel má podle § 71 zákona o veřejných zakázkách i povinnost uchovávat dokumentaci o zadávání veřejné zakázky po dobu 5 let). Dodržování výše uvedeného principu dotčenými subjekty má vést k dosažení účelu zákona: zajistit efektivní soutěž na trhu s veřejnými zakázkami v ČR.“

Veřejné zakázky

39

6 Platná právní úprava „korupce“ a boje proti ní Přestože trestní zákoník nepoužívá samotný pojem „korupce“, je tento negativní společenský jev postihovaný především trestnými činy uvedenými v části druhé, Hlavy X., trestního zákoníku (zákon č. 40/2009 Sb.) nazvané „Trestné činy proti pořádku ve věcech veřejných“. Zejména podle dílu 3 „Úplatkářství“ jde o trestný čin podle: § 331 tr. z. - Přijetí úplatku Kdo sám, nebo prostřednictvím jiného v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu pro sebe nebo pro jiného přijme, nebo si dá slíbit úplatek, nebo kdo sám nebo prostřednictvím jiného v souvislosti s podnikáním svým nebo jiného pro sebe nebo pro jiného přijme, nebo si dá slíbit úplatek, bude potrestán odnětím svobody až na čtyři léta nebo zákazem činnosti. Objektem trestného činu přijímání úplatku je zájem na řádném, nestranném a zákonném obstarávání věcí obecného zájmu, tedy na ochraně čistoty veřejného života. Obstarávání věcí obecného zájmu je činnost, která souvisí s plněním úkolů týkajících se věcí obecného zájmu, tedy nejen rozhodování orgánů státní moci a správy, ale i jiná činnost při uspokojování zájmů občanů a právnických osob v oblasti materiálních, sociálních, kulturních a jiných potřeb. Jde tedy o plnění všech úkolů, na jejichž řádném a nestranném plnění má zájem celá společnost, nebo určitá sociální skupina. Nespadá sem činnost občanů, jež je výlučně projevem jejich osobních práv. Mezi objektem a obstaráváním věcí musí být souvislost. Proto úplatek musí mít vztah k činnosti, která spadá do obstarávání věci obecného zájmu. Bude tomu tak tehdy, jestliže přijatý, nebo slíbený úplatek má vztah k činnosti, která osoby, která věci obecného zájmu sama obstarává, nebo osoby, která přitom spolupůsobí, např. koná přípravné nebo pomocné práce. Znak dá si slíbit je formou přípravy (ustanovení § 20 tr. z.), která je tu povýšena na dokonaný trestný čin. Tento znak je naplněn, jestliže pachatel nabídku neodmítne a výslovně, nebo konkludentně s ní souhlasí. Je nerozhodné, zda dojde k splnění slibu. Pachatelem může být jen osoba, která se podílí na obstarání věcí obecného zájmu. Po subjektivní stránce je třeba vždy úmyslu. Skutečnost, že přijetí úplatku nebo slibu úplatku neovlivnilo osobu obstarávající věci obecného zájmu, je z hlediska právní kvalifikace jejího jednání podle tohoto ustanovení bez významu. Jestliže úplatek, nebo slib úplatku měl vliv na jednání pachatele, zvyšuje tato okolnost stupeň nebezpečnosti činu pro společnost. Znak úplatek žádá je naplněn tehdy, jestliže pachatel dal sám podnět k poskytnutí úplatku, nebo ke slibu úplatku. Nemusí jít o výslovnou žádost o úplatek, postačuje projev, z něhož je nepochybné, že pachatel navozuje situaci, aby mu byl úplatek nabídnut, a poté, co mu je taková nabídka učiněna, úplatek neodmítne a výslovně, nebo alespoň konkludentně s ní souhlasí. Trestný čin přijímaní úplatku podle dokonán již tím, že pachatel úplatek žádá. Je nerozhodné, zda mu byl z toho podnětu úplatek poskytnut, nebo slíben. § 332 tr. z. - Podplácení Kdo jinému nebo pro jiného v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek, nebo kdo jinému nebo pro jiného v souvislosti s podnikáním svým nebo jiného poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta nebo peněžitým trestem.

Platná právní úprava „korupce“ a boje proti ní

40

Objektem tohoto trestného činu je zájem na řádném, nestranném, nezištném a zákonném obstarávání věcí obecného zájmu. Objektivní stránka spočívá ve třech alternativních formách jednání: Poskytnutí úplatku – nemusí se jednat o přímé bezprostřední předání (peníze nebo jiné materiální hodnoty), postačí i nepřímé poskytnutí výhody ve formě různého zvýhodnění nebo protislužby. Nabídka úplatku – jde o jednání, kterým pachatel projevuje ochotu úplatu poskytnout, aby při obstarávání věci obecného zájmu bylo jeho požadavku vyhověno. Může se jednat o výslovný, nebo i konkludentní návrh na poskytnutí úplatku. Nabídka může být formulována tak, že k plnění může dojít okamžitě po její akceptaci, nebo v budoucnu a to jak před obstaráním věci obecného zájmu, tak i po obstarání věci obecného zájmu, o kterou se jedná. Slib úplatku – jedná se o vyjádření závazku pachatele úplatek poskytnout, jestliže osoba obstarávající věc obecného zájmu uplácejícímu vyhoví. Rozdíl mezi nabídkou a úplatkem spočívá v časovém hledisku, slib úplatku směřuje do budoucna, nabídka znamená, že úplatek bude poskytnut hned po přijetí nabídky, nebo v dohodnuté době. Slib úplatku je rovněž méně konkrétní než nabídka. Všechny tři formy jednání musí splňovat podmínku, že úplatek je poskytnut, nabízen či slíben v souvislosti s obstaráním věci obecného zájmu. Z hlediska subjektivní stránky se vyžaduje úmyslné zavinění, přičemž pachatel svým jednáním realizuje záměr dosáhnout pro sebe nebo jiného nějaké zvýhodnění v souvislosti s obstaráváním věci obecného zájmu. Jiný zvlášť závažný následek musí být z hlediska jeho závažnosti srovnatelný alespoň se značnou škodou. K naplnění této skutkové podstaty postačuje, že pachatel jedná v úmyslu předpokládaném, aniž by si značný prospěch opatřil, nebo značnou škodu skutečně způsobil, anebo aby k jinému zvlášť závažnému následku vůbec došlo. Čin musí být spáchán v úmyslu opatřit sobě nebo jinému značný prospěch, nebo způsobit jinému značnou škodu nebo jiný zvlášť závažný následek, proto k získání značného prospěchu, nebo způsobení značné škody nebo jiného zvlášť závažného následku musí dojít. § 333 tr. z. - Nepřímé úplatkářství Kdo žádá, nebo přijme úplatek za to, že bude svým vlivem nebo prostřednictvím jiného působit na výkon pravomoci úřední osoby, nebo za to, že tak již učinil, bude potrestán odnětím svobody až na tři léta. Jako u předchozích trestných činů z oddílu úplatkářství je objektem tohoto trestného činu zájem na čistotě veřejného života. Toto ustanovení postihuje úplatnou intervenci působící výlučně na výkon pravomoci úřední osoby, nestačí tedy působení pouze na osobu obstarávající věci obecného zájmu. Trestný čin nepřímého úplatkářství je dokonán již tím, že pachatel žádá, nebo přijme úplatek za to, že bude svým vlivem působit na výkon pravomoci úřední osoby. Nevyžaduje se, aby u úřední osoby skutečně intervenoval. Jestliže pachatel na výkon pravomoci úřední osoby skutečně působil, došlo k dokončení trestného činu, což je možno hodnotit jako okolnost zvyšující nebezpečnost činu pro společnost. Skutečnost, že úřední osoba, jejíž pravomoci se úplatek týká, není o úplatku informována, nemá vliv na trestnost pachatele. Z hlediska subjektivní stránky se vyžaduje úmysl, který musí zahrnovat i vůli působit na výkon pravomoci úřední osoby.


41

§ 334 tr. z. - Společné ustanovení Ustanovení § 334 tr. z. pak vymezuje pojmy „úplatek“, „úřední osoba“ a „obstarávání věci obecného zájmu“. Úplatkem se rozumí neoprávněná výhoda spočívající v přímém majetkovém obohacení nebo jiném zvýhodnění, které se dostává, nebo má dostat uplácené osobě nebo s jejím souhlasem jiné osobě a na kterou není nárok.

6.1 POJEM ÚŘEDNÍ OSOBA Pojem veřejný činitel, jenž pochází ještě z období komunistického státu, byl novelou tr. zák. nahrazen pojmem úřední osoba, který používají mezinárodní dokumenty a je obvyklý v zahraničních právních úpravách. Jinak z hlediska vymezení trestní odpovědnosti úřední osoby a její ochrany se v podstatě zachovávají znaky obsažené v platné úpravě pouze s dílčími úpravami vyplývajícími z návaznosti na ostatní ustanovení osnovy. Podle současného trestního zákoníku se za úřední osobu považují: Soudce Státní zástupce Prezident České republiky, poslanec nebo senátor Parlamentu České republiky, člen vlády České republiky nebo jiná osoba zastávající funkci v jiném orgánu veřejné moci Člen zastupitelstva nebo odpovědný úředník územní samosprávy, orgánu státní správy nebo jiného orgánu veřejné moci Příslušník ozbrojených sil nebo bezpečnostního sboru nebo strážník obecní policie Soudní exekutor při výkonu exekuční činnosti a při činnostech vykonávaných z pověření soudu nebo státního zástupce notář při provádění úkonů v řízení o dědictví jako soudní komisař, finanční arbitr a jeho zástupce, Fyzická osoba, která byla ustanovena lesní stráží, stráží přírody, mysliveckou stráží nebo rybářskou stráží Výše uvedení jsou úředními osobami jen tehdy, pokud plní úkoly státu nebo společnosti a používají při tom svěřené pravomoci pro plnění těchto úkolů. Trestní odpovědnost pachatelů při ochraně úřední osoby přitom nastává jen tehdy, je-li trestný čin spáchán v souvislosti s výkonem pravomoci a odpovědnosti dané úřední osoby. Trestní zákon podává závaznou definici pojmu úřední osoba v obecné části. Jde o výčet funkcí, povolání či zvláštních postavením, které status úřední osoby zakládají. V praxi určení statusu úřední osoby bývá problematické. V souvislosti se spácháním trestných činů úplatkářství se za úřední osoby považuje navíc osoba zastávající funkci v zákonodárném orgánu, soudním orgánu nebo v jiném orgánu veřejné moci cizího státu,


42

zastávající funkci nebo zaměstnaná nebo pracující v mezinárodním soudním orgánu, zastávající funkci nebo zaměstnaná nebo pracující v mezinárodní nebo nadnárodní organizaci vytvořené státy nebo jinými subjekty mezinárodního práva veřejného nebo v jejím orgánu nebo instituci, nebo zastávající funkci v podnikající právnické osobě, v níž má rozhodující vliv Česká republika nebo cizí stát, Mezi časté funkce, které bývají za úřední osoby považovány, avšak nejsou jimi, patří pracovníci České pošty, průvodčí, revizoři dopravců, církevní funkcionáři, sportovní rozhodčí, soudní znalci, správci konkursní podstaty, auditoři, pracovníci v různých státních fondech, zdravotních pojišťovnách, Radě České televize.

6.2 KORUPCE A JINÁ TRESTNÁ ČINNOST Díl 3 hlavy X. části druhé trestního zákoníku chrání před různými formami korupce především čistotu veřejného života a nestranné a objektivní obstarávání věcí obecného zájmu osobami, které věci obecného zájmu obstarávají. Kromě úplatkářství je v právním řádu zakotveno několik dalších skutkových podstat trestných činů, které definují korupční chování. Protože rozhodující prostor a hlavní nebezpečí korupce leží v oblasti veřejné správy včetně moci zákonodárné a moci soudní, jde především o vybrané činy úředních osob podle Části 2. Hlavy X. Dílu 2 trestního zákoníku „Trestné činy úředních osob“: § 329 tr. z. - Zneužití pravomoci úřední osoby § 330 tr. z. - Maření úkolů úřední osoby z nedbalosti a rovněž Hlavy X. Dílu 4 trestního zákoníku „ Jiná rušení činnosti orgánů veřejné moci“: § 335 tr. z. – Zasahování do nezávislosti soudu V některých případech, nelze korupční trestnou činnost kvalifikovat dle výše uvedeného, ale tato pak přechází do kvalifikace dle následujících trestných činů: § 209 tr. z. - Podvod § 181 tr. z. - Poškozování cizích práv ad a) Ten, kdo v souvislosti s obstaráváním věci obecného zájmu přijme, nebo si dá slíbit úplatek, nebo úplatek žádá, musí mít též úmysl věc obstarat jiným způsobem, než by činil, kdyby žádný úplatek nepřijal, aby byl trestný podle § 331 odst. 1, resp. 2 za přijímání úplatku. Obdobně platí i to, kdo přijme, nebo žádá úplatek za to, že bude svým vlivem působit na výkon pravomoci úřední osoby, neboť kdyby od počátku neměl úmysl na úřední osobu působit, nemohl by být trestný podle § 333 za nepřímé úplatkářství. V obou výše uvedených případech by potom šlo o podvod podle § 209 tr. zákoníku.


43

Z dikce zákona je zřejmé, že úplatek musí mít hmotnou podobu a jeho hodnota nesmí být nepatrná. Škodou nikoliv nepatrnou se podle § 138 odst. 1 tr. zákoníku rozumí škoda dosahující částky nejméně 5.000,- Kč. Pokud by škoda nedosahovala této výše, šlo by o podvod podle trestního zákona, ale jednání by naplňovala skutkovou podstatu přestupku proti majetku § 50 zákona České národní rady č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších právních předpisů. ad b) Pokud by úplatek neměl majetkovou hodnotu, nejednalo by se o podvod, ale o trestný čin poškozování cizích práv podle § 181 tr. z.

6.2.1

Některé další skutkové podstaty § 225 - Porušení povinnosti v insolvenčním řízení § 248 - Porušení předpisů o pravidlech hospodářské soutěže § 259 - Vystavení nepravdivého potvrzení a zprávy § 346 - Křivá výpověď a nepravdivý znalecký posudek § 347 - Křivé tlumočení § 350 - Padělání a vystavování nepravdivých lékařských zpráv, posudků a nálezů

K trestným činům, které mají znaky korupčního chování, lze řadit také trestné činy hospodářské a majetkové povahy: § 180 - Neoprávněné nakládání s osobními údaji, § 255 - Zneužití informace a postavení v obchodním styku, § 256 - Sjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě, § 257 - Pletichy při zadání veřejné zakázky a při veřejné soutěži, § 258 - Pletichy při veřejné dražbě, § 216 - Legalizace výnosů z trestné činnosti případně některé další skutkové podstaty obsažené zejména v hlavě VI. a X. zvláštní části trestního zákoníku. Co se týče střetu zájmů, primárním dokumentem je Ústava ČR, která přímo vylučuje souběh některých funkcí. Na ni navazuje zákon o střetu zájmů, zákon č. 159/2006, který má předcházet a bránit střetu zájmů u většiny oficiálních funkcí. Tento zákon do jisté míry brání podnikání veřejných funkcionářů a kumulaci funkcí. Neméně důležitá jsou i omezení, která vyplývají z procesních předpisů (institut podjatosti) a z dalších zákonů, zákon o obcích, zákon o veřejných zakázkách.

6.3 BOJ JEDNOTLIVCE PROTI KORUPCI Korupce je typ trestné činnosti, ze které mají všichni zúčastnění prospěch a zdánlivě není nikdo poškozeným. Opak je ale pravdou. Poškozenými jsme v důsledku my všichni, občané, daňoví poplatníci. Korupce tak způsobuje neefektivní rozdělování veřejných prostředků. Čím nižší bude míra


44

korupce ve státě, tím vyšší bude efektivita výkonu veřejné správy a tím více se uspoří veřejných prostředků, které lze použít na další rozvoj země. S korupcí může každý z nás bojovat tím, že ji bude oznamovat, protože stát má odborníky i prostředky, jak ji řešit a tím, že se na ní nebude podílet. V případě, že po mě někdo žádá úplatek je nejjednodušším a nejbezpečnějším řešením žádost odmítnout a trestný čin oznámit. Zákon považuje učinit oznámení policii nebo státnímu zástupci a to neprodleně. V opačném případě hrozí trest podle trestního zákoníku. Policie může v případě včasného oznámení přijmout opatření, jak zkorumpovaného úředníka usvědčit. Poskytnutí úplatku je trestným činem. I v dobré víře, že poskytnutím úplatku pomůžu policii odhalit a usvědčit zkorumpovaného úředníka, se mohu vystavit trestnímu stíhání. Moje tvrzení bude mít stejnou váhu jako tvrzení úředníka a bude se těžko dokazovat, že jsem úplatek ve skutečnosti nechtěl poskytnout. Jistou výhodou by pro mě mohlo být, kdybych celou transakci zdokumentoval (např. záznam na mobilním telefonu) a tento záznam poskytl policii na důkaz, že mým úmyslem bylo jen zajistit pro policii informace. V takovém případě by bylo nutné policii neprodleně kontaktovat a informace a případnou dokumentaci jí bez odkladu poskytnout. Podezření z korupce se hlásí Službě kriminální policie a vyšetřování, popřípadě státnímu zástupci, a to nejlépe podle místa, kde ke korupci došlo. V případě, že Služba kriminální policie a vyšetřování není v daný moment k dispozici, je možno se obrátit na libovolné oddělení policie. Trestní oznámení může mít ze zákona jakoukoliv formu – jak písemnou, tak ústní. Policie a státní zástupce jsou ze zákona povinni ho přijmout.

V případě pouhého podezření nemusí být přímo podáváno trestní oznámení, ale pouze poskytnuta policii informace, kterou založí do svých informačních databází –jméno ohlašovatele zároveň s ní ukládat nebude. V případě podezření na spáchání trestného činu policistou (či zaměstnancem policie), je vhodné trestní oznámení podat přímo Inspekci policie, která je příslušná k prověřování trestné činnosti policistů (a zaměstnanců policie). Operační středisko Inspekce Policie České republiky – nepřetržitá služba telefon: 974 839 734, e-mail: [email protected]. Při každém trestním oznámení může každý občan požádat, aby jej policie do měsíce informovala o dalším postupu, policie pak má povinnost tak učinit. Pro jakékoli dotazy týkající se podezření z korupce je zřízena bezplatná telefonní linka 199, kde radí odborníci na tuto problematiku. Linku 199 zřídilo Ministerstvo vnitra a provozuje ji nezávislý subjekt – nevládní nezisková organizace Oživení, o.s. Více informací k protikorupční lince 199 jsou dostupné zde: http://www.policie-cr.cz/85-provoz-protikorupcni-linky-199-zahajen.html http://www.protikorupcni-linka.cz/ Výjimka z povinnosti oznámit korupci nastává, pokud jsem se o ní nedozvěděl hodnověrným způsobem, ale mám jen neurčité informace nebo náznaky nebo když jsem se o korupci dozvěděl např. z doslechu, z novin a podobně. Nikdo není dále nucen udat sám sebe ani své blízké a v případě, že by tak vystavil sebe nebo své blízké trestnímu stíhání, jiné závažné újmě nebo ohrozil život nebo zdraví své či osoby blízké. Další informace vztahující se k boji proti korupci jsou dostupné na stránkách Ministerstva vnitra ČR: http://www.mvcr.cz/boj-proti-korupci.aspx http://www.policie.cz/clanek/stop-korupci.aspx Boj proti korupci je častým tématem politických diskusí: http://www.ceskatelevize.cz/ivysilani/1126672097-otazky-vaclava-moravce/212411030500826/ http://www.ceskatelevize.cz/porady/1126672097-otazky-vaclava-moravce/212411030510226otazky-vaclava-moravce-2-cast/


45

6.4 ÚTVAR ODHALOVÁNÍ KORUPCE A FINANČNÍ KRIMINALITY POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY Jedním z nástrojů, zapojených do kontroly dodržování předpisů upravujících chování osob pohybujících se ve veřejné správě s ohledem na možná korupční jednání, je i Útvar odhalování korupce a finanční kriminality Policie České republiky (dále jen ÚOKFK). Hlavní úkoly Útvaru odhalování korupce a finanční kriminality: Odhaluje a vyšetřuje korupci, závažnou hospodářskou a finanční trestnou činnost, včetně trestné činnosti na úseku daní a praní peněz, odčerpávání výnosů z trestné činnosti, dále trestné činy, které souvisí s poškozováním finančních a ekonomických zájmů EU a zneužíváním finančních prostředků ze EU. K odhalování korupčního jednání osob využívá zákonné prostředky pro odhalování korupce a boje proti ní. Zpracovává taktické a strategické analýzy a vyhodnocuje bezpečnostní situaci ve vztahu k příčinám a podmínkám páchání trestných činů v gesci útvaru. Předkládá určeným státním orgánům návrhy a opatření v rámci prevence uvedené trestné činnosti. Při odhalování korupce plní rovněž i úkoly na úseku mezinárodní spolupráce tak, jak se k tomu zavázala ČR podpisem a ratifikací mezinárodních smluv, upravujících boj s tímto fenoménem. Na následujících grafech a tabulce si lze ukázat, jaký je poměr odhalenosti trestných činů odhalených ÚOKFK, naplňujících znaky korupčního jednání v porovnání s odhaleností další hospodářské trestné činnosti. A dále i statistiku korupčních trestných činů za roky 2009 – 2011. Ke své činnosti při odhalování a následném potírání korupčního jednání ÚOKFK využívá zákonem mu dané prostředky, o kterých se zmiňuje další kapitola. Další informace o útvaru jsou dostupné zde: http://www.policie.cz/clanek/uokfk-skpv-utvarodhalovani-korupce-a-financni-kriminality-skpv.aspx Graf č. 7: Prověřované trestné činy; Zahájené úkony tr. řízení v roce 2011 56

60 50 40

44

42 35

34 28

30 20

23 18 12

10 0

* V kategorii ostatní TČ jsou trestné činy, jako např. pletichy ve veřejné soutěži, dotační podvod, podílnictví, porušování povinností při správě cizího majetku apod.


46

Graf č. 8: Prověřované trestné činy v roce 2011

10%

12%

6% Ostatní TČ Zkrácení daně 19%

Legalizace výnosů Podvod

15%

Úvěrový podvod Přijetí úplatku Zneužití pravomoci Sjedn. Výh. Při VZ Podplácení

8% 12% 4% 14%

Zdroj: Policie ČR – Útvar odhalování korupce a finanční kriminality: Vyhodnocení činnosti za rok 2011

Tab. č. 4: Statistika korupčních trestných činů (§§ 331 - 333; 226; 248/1e; 256/2c,3; 257/1b,c; 258/1b,c tr. Zákoníku)

Celkový počet spisů Z toho v daném roce Zahájení trestního stíhání (kauzy) 2012 Zahájení trestního stíhání (osoby) 2012 Probíhající trestní stíhání (kauzy) Probíhající trestní stíhání (osoby) Návrh na podání obžaloby (kauzy/osoby) Počet odložených spisů Délka řízení po zahájení úkonů (ve dnech)

2009

2010

2011

61 35 7 18 13 62 8/10 24 249

86 54 16 37 23 94 11/17 26 222

118 62 33 85 43 159 24/101 31 250



47

Graf č. 9: Statistika korupčních trestných činů

Graf č. 10: Statistika korupčních trestných činů

Zahájené úkony trestního řízení

Počet celkem stíhaných osob

70

62

60

54

50 40

35

30 20 10 0 2009

2010

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

2011

159

94 62

2009

2010

2011


Přehled nejznámějších případů ÚOFKF 2011 „VOJÁCI“ – návrh na podání obžaloby na 54 osob, manipulace s veřejnými zakázkami na Ministerstvu obrany „OPENCARD“ – obviněno 5 osob „ŘIDIČÁK“ – trestní stíhání více než 20 osob (zkušební komisaři Magistrátu hl. m. Prahy a učitelé autoškol) „OBÁLKY“ – zahájení trestního stíhání dvou poslanců Poslanecké sněmovny (NPO: 1/2012) „BENA“ – zkrácení daní o 2,6 mld. Kč (spotřební daň + DPH), NPO 12/2011 EL. ENERGIE – nevýhodné smlouvy, nákupy el. energie pro SŽDC (cca 440 mil. Kč), návrh na podání obžaloby jedné osoby „KARTA“ – zkrácení DPH o 360 mil. Kč, virtuální banka, obviněno 9 osob Trestní stíhání dvou soudců OS v Litoměřicích Trestní stíhání soudce KS v Českých Budějovicích Korupce v Poslanecké sněmovně – pokus o podplacení asistenta poslance (nepravomocný rozsudek soudu) „LOSOVAČKY“ – prověřování upravených losovacích zařízení, veřejné zakázky za cca 2 mld. Kč „EXEKUTOR“ – falešný exekutor JUDr. Marek Holeček, výzvy občanům k platbám, prověřování „JÍZDENKY“ – smlouva mezi spol. Neograph a spol. Cokeville Assets, prověřování „ŘSD“ – nevýhodné pronájmy pozemků (škoda 264 mil. Kč), obvinění čtyř osob „ZNOJMO“ – obviněno 8 osob, veřejné zakázky města “PŘEROV“ – NPO 13 osob (1/2012), veřejné zakázky města „TATRA“ – zahájení trestního stíhání dvou osob

6.5 PRÁVNÍ ÚPRAVA KORUPCE V ZAHRANIČÍ V zahraničí je věnována trestněprávnímu postihu korupce značná pozornost, přičemž přístup jednotlivých států k právní úpravě dané oblasti bývá leckdy poměrně různý. Většinou se liší v rozdílech posouzení nebezpečnosti pro společnost mezi formalistickým a kazuistickým či naopak materialistickým pojetím, posuzování korupčního jednání z hlediska míry zavinění subjektů korupčního vztahu a bez zajímavosti není ani různorodost rozpětí hrozících sankčních opatření. Platná právní úprava „korupce“ a boje proti ní

48

Za zmínku ale stojí skutečnost, že některé členské země Evropské unie, nejdéle Německo a Nizozemí, dříve umožňovaly svým firmám, aby si do daňově uznatelných nákladů započítávaly prostředky vynaložené při poskytování úplatků v zahraničí. Některé cizí země se zavedenou demokracií tak v méně vyspělých zemích napomáhaly konzervaci korupčního prostředí. Rovněž nedávno zveřejněné konkrétní případy ze zahraničí dokazují, že i tam korupce bují. Rozdíl oproti České republice je však v tom, že v drtivé většině cizích států bývají viníci zpravidla nalezeni, přesně označeni a bez milosti přísně potrestáni. Slovenská vláda v r. 1995 schválila antikorupční program „Čisté ruky“. Došlo ke zvýšení sazeb za trestné činy úplatkářství, doplnění skutkových podstat trestných činů přijímání úplatkům, nepřímé úplatkářství. Podobné úpravě v ČR nic nebrání a lze ji využít už s ohledem na značnou blízkost slovenského a českého trestního práva. Slovensko, na rozdíl od ČR, zařadilo do třetí hlavy zvláštní části trestního zákona tři skupiny trestných činů do samostatného oddílu označeného jako “Korupce“. V této souvislosti stojí za zmínku institut agenta zřízeného za účelem odhalení pachatelů korupčních tr. činů. Na Slovensku se o boj proti korupci a organizovanému zločinu starají dvě klíčové instituce – speciální soud a speciální prokuratura, které byly po španělském vzoru zřízeny zvl. zákonem v roce 2004. Do působnosti těchto institucí personálně patří poslanci, členové vlády, soudci, prokurátoři, ombudsman, šéfové zpravodajských služeb a členové bankovní rady centrální banky, pokud jsou podezřelí ze spáchání trestného činu v souvislosti s jejich služebním postavením. Jejich jurisdikce se však vztahuje i na obyčejné občany, dopustí-li se tr. činů podplácení či přijímání úplatku. Ačkoliv vytváření speciálních subjektů v současné době není obecně uznávanou formou boje proti korupci, díky aktivní činorodosti těchto orgánů bylo projednáno asi 150 žalob a přes 60 komplikovaných kauz bylo pravomocně rozhodnuto. Tyto instituce jsou pozitivně vnímány jak laickou, tak i odbornou veřejností a to nejen na Slovensku. V Belgii existuje vysoká transparentnost úřadů a úředníků, občané mají přístup k dokumentům, veškerá rozhodnutí musí být písemně odůvodněna, výběr státních zaměstnanců provádí instituce odlišná od jejich budoucího zaměstnavatele. V Itálii je přísně kontrolován majetek státních úředníků, kteří nemohou být zároveň ve volených funkcích. V Německu úředníci rotují na jednotlivých místech, jsou průběžně vzděláváni v problematice korupce, mají stanovené jasné směrnice, např. pro výběrová řízení či na zákaz přijímání darů. Oproti české úpravě se v Německu přísnější sazba za korupci vztahuje výslovně také na soudce, rozhodce i vojáka spolkové republiky. Jako trestný čin poskytnutí úplatku je kvalifikováno poskytnutí prospěchu jakékoli oficiální osobě v souvislosti s její funkcí, nebo pokud jde o uzavírání komerčních smluv. V Rakousku sice speciální protikorupční zákon není, ale v praxi je například automatický konfiskován majetek nabytý v souvislosti s korupcí. Je zaveden veřejný seznam korumpujících firem a uvažuje se o využívání agentů při odhalování korupce. V Rakousku existuje vedle klasického úplatkářství například také trestný čin zakázané intervence, kdy je nepřípustné, aby se některý činitel snažil jakkoli zasahovat do věcí, které mu nijak nepřísluší, natož zakázaným způsobem. V současné době se v Rakousku intenzivně pracuje také na zákonu upravujícím lobbing. Měl by být přijatý co nejdřív a nejpozději v létě 2012 chce rakouská vláda schválit celý balík protikorupčních opatření. Ve Francii je stanovena trestní odpovědnost za korupci osob, které mají veřejnou moc, jsou pověřeny úkolem veřejné služby nebo pověřené mandátem z veřejných voleb. Trestné je přijetí výhody buď proto, aby uskutečnily, nebo se zdržely určitého jednání vyplývajícího z jejich funkce, úkolu nebo mandátu, nebo proto, aby užily svého vlivu, skutečného, nebo předpokládaného, za účelem získání od veřejného orgánu nebo veřejné správy pocty, zaměstnání, obchodu nebo jakéhokoli jiného příznivého rozhodnutí. Trestné je také poskytnutí jakékoli výhody s cílem získat od osoby, která má veřejnou Platná právní úprava „korupce“ a boje proti ní

49

moc, je pověřena úkolem veřejné služby, nebo je pověřena na základě veřejného volebního mandátu, shora uvedených prospěch. Je zde stanovena trestní sazba uvěznění až na deset let. Ve Švédsku je preventivní ochrana proti zneužití veřejných služeb zakotvena v ústavě z roku 1974. Týká se volených představitelů a všech, kdo nějakým způsobem rozhodují o veřejných službách nebo jsou v nich zaměstnáni. Týká se také těch, kdo jsou zmocněni k ochraně veřejných zájmů. Úprava platí výslovně i v případech, že byl tento čin spáchán předtím, než pachatel získal své místo, nebo po ukončení svého zaměstnání. Jestliže úplatek přijala osoba zde neuvedená, může prokurátor podat žalobu pouze tehdy, jestliže zločin ohlásil se žádostí o stíhání zaměstnavatele nebo příkazce, nebo jestliže je stíhání vyžadováno ve veřejném zájmu. Korupce je tedy v některých případech návrhovým deliktem. Zvláštním trestným činem je přijímání nezákonné odměny za hlasování. Vztahuje se na osobu, která získá, přijme slib, nebo žádá nezákonnou výhodu za to, že bude hlasovat určitým způsobem, nebo se zdrží hlasování o veřejné záležitosti. Ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska se celá řada trestných činů kvalifikuje jako korupce oficiálních úředníků. Zákon z roku 1889 o praktikách korupce ve státních orgánech považuje za trestný čin jednání jakéhokoli člena, úředníka nebo zaměstnance místního orgánu správy, jestliže tato osoba vymáhá, nebo přijme jakýkoli dárek jako podněcující stimul, nebo odměnu za uskutečnění nějakého jednání spojeného s jeho služebními povinnostmi. V Irsku vyšetřuje korupci nezávislá „Komise pro veřejnou správu“, při úřadu ombudsmana, je zde důsledně stíhána také korupce spáchaná cizozemci v Irsku a naopak Iry v zahraničí. Podle Švýcarské zákonné úpravy je trestné podplácení a přijímání úplatků jen v případech, kdy je upláceným, nebo vyžadujícím úplatek pracovník úřadu, osoba povolaná k výkonu soudcovského úřadu, smírčí soudce, úřední znalec, překladatel, tlumočník a v případě podplácení i příslušník ozbrojených sil. Přijímání úplatku je trestné přísněji v souvislosti s vyřízením úřední záležitosti protiprávním způsobem. Mírněji je úplatkářství potrestáno, nenásleduje-li po jeho přijetí protiprávní vyřízení věci. Ve Spojených státech amerických je v rámci veřejné správy zaveden institut tzv. whistleblowerů (tj. osob majících informace o korupci), kteří při dodržení velmi precizních pravidel požívají ochrany státu. Zákon zakazuje státnímu úředníkovi federální vlády žádat, vymáhat nebo přijímat úplatek. Tentýž zákon zakazuje jakékoli osobě poskytovat, nabízet nebo slíbit úplatek takovému státnímu zaměstnanci. ČR zůstává i nadále jedinou členskou zemí Evropské unie, která doposud nedisponuje rozumnou právní normou regulující profesi lobbisty, v důsledku čehož pro ni nejsou uzákoněná žádná pravidla ani omezení. Za symbolickou lze považovat skutečnost, že právě v České republice není lobbismus oficiálně uznáván, a proto je také považován za nežádoucí a jako takový je spojován s korupcí.


50

7 Prostředky a nástroje boje proti korupci Odhalování a dokazování korupce je vesměs značně složité a časově náročné. Je to proto, že ve většině případů se jedná o skrytou (latentní) trestnou činnost, při které obvykle existuje pouze vztah mezi korumpujícím a korumpovaným. Ani jedna z těchto dvou stran nemá zájem, aby jejich mimoprávní vztah byl znám třetím osobám, Protože jak korumpujícímu tak i korumpovanému plyne z korupčního vztahu výhoda. Vzhledem k tomu pouze v ojedinělých případech dochází k podání oznámení o podezření ze spáchání trestného činu uplácející (korumpující) osobou, nebo osobou uplácenou (korumpovanou). Výjimečně se vyskytuje také trestní oznámení podané třetí osobou, která je objektivně poškozena jednáním ze strany korumpujícího i korumpovaného, nebo se tímto jednáním cítí být poškozena. Problém ovlivňující odhalování korupčních trestných činů nastává u věcí, ve kterých vystupují jako uplácející a uplácené strany organizace, podniky, instituce a úředníci státní správy. Obzvláště to platí v případech, kdy je do korupčních aktivit zapojen organizovaný zločin, pro který je korupční prostředí významným předpokladem pro zabezpečení vlivu v různých oblastech života, zejména ve státní správě a samosprávě. Účastníci korupčního jednání, stejně jako jeho zprostředkovatelé, jsou osobně zainteresováni na výsledku korupčního jednání. V trestním řízení nemají zájem o zjištění skutečného stavu a zpravidla nezanechávají stopy. Zájem na zjištění skutečného stavu věci mají pouze osoby, které se cítí být poškozeny korupčním jednáním, v jehož důsledku nezískaly to, oč zákonnými prostředky usilovaly. Tyto skutečně i údajně poškozené osoby, někdy právnické, jindy fyzické, podávají nezřídka trestní oznámení nebo jiné podněty k trestnímu stíhání a od počátku trestního řízení účinně spolupracují s policejními orgány a poskytují jim významné poznatky, které mohou vést k zahájení trestního stíhání. Obdobně mají zájem na zjištění korupčního jednání pracovníci kontrolních či finančních orgánů, kteří orgánům činným v trestním řízení poskytují významné informace o korupčních aktivitách rozličných osob. Občas pomáhají k odkrytí korupce také náhodní, nezainteresovaní svědkové úplatkářských a jiných aktivit. Při odhalování korupčních vztahů, které jsou předmětem trestního řízení, je možné kromě paměťových stop ojediněle využít také materiální stopy, ať již hmotné či látkové. Účastníci korupčního jednání podcení situaci, nedůvodně spoléhají na svoji nepostižitelnost, nebo jsou přesvědčeni, že jejich úplatkářství, pletichy apod. nebudou odhaleny, a proto nejsou dostatečně ostražití. Z toho důvodu jsou prověřovány různé písemnosti, např. plné moci, potvrzení, smlouvy o postoupení pohledávek, dokumenty o sponzorování, o původu a pohybu finančních prostředků na dary a provize, o přednostním vyřízení věci obecného zájmu, o upřednostnění ve výběrovém řízení.

7.1 PROTIKORUPČNÍ NÁSTROJE A JEJICH DĚLENÍ Protikorupční nástroje, které se uplatňují v rámci protikorupční strategie ve veřejné správě, je praktické dělit na: nástroje preventivního a represivního charakteru nástroje legislativního charakteru nástroje organizačního charakteru

Prostředky a nástroje boje proti korupci

51

Preventivní protikorupční nástroji se rozumí ta opatření, která jsou obecně způsobilá předcházet výskytu korupce ve společnosti. Represivními nástroji pak ty, jejichž úkolem je výskyt korupce ve společnosti postihovat sankcemi. Sankce mohou být především trestněprávního charakteru, nelze ovšem vyloučit i jiný druh sankcí - pracovně či služebně právní, myslitelná je i náhrada škody. Legislativní protikorupční opatření jsou potom ta opatření, která je nutné přijmout formou zákona. Protikorupční opatření organizačního charakteru jsou pak ta, která spadají do tzv. interny veřejné správy a aplikují se na základě zákona.

7.2 PROTIKORUPČNÍ NÁSTROJE REPRESIVNÍHO CHARAKTERU Nástroje používané k vlastnímu odhalování korupce nebo korupčního jednání používané orgány Policie České republiky, resp. ÚOKFK, jsou vyjmenovány a jejich použití je upraveno v zákoně č.141/1961 Sb. – Trestním řádu, a to konkrétně v hlavě deváté jmenovaného zákona, Postup před zahájením trestního stíhání. Jedná se o operativně pátrací prostředky a podmínky jejich použití dle § 158b. § 158c - Předstíraný převod věci Provádění předstíraného převodu v souvislosti s odhalováním korupčního jednání by mělo být nepochybně provázeno používáním institutu sledování osob a věcí a odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu. Je totiž nezbytné zadokumentovat všechny aspekty korupčního jednání, včetně neverbálních projevů, jelikož žádost o úplatek nemusí být vždy výslovná, ale může být projevena pouze v náznacích. K posouzení korupčního jednání je rovněž zapotřebí analyzovat tón hlasu osoby žádající o úplatek, vidět jak se tváří a podobně. Takový záznam předstíraného převodu je potom nezbytný z důkazního hlediska. Předstíraný převod je jedním z důkazních prostředků uvedených v tr. řádu, jde o úkon učiněný po právu jako dovolený zásah státu v zájmu odhalení, prověření nebo prokázání úmyslného trestného činu, který bezprostředně souvisí s tímto převodem. Předstíraným převodem se rozumí předstírání koupě, prodeje nebo jiného způsobu převodu předmětu plnění včetně převodu věci: k jejímuž držení je třeba zvláštní povolení, jejíž držení je nepřípustné, která pochází z trestného činu, která je určena ke spáchání trestného činu. Předstíraný převod lze uskutečnit pouze na základě písemného povolení státního zástupce. Jen v případech, kdy věc nesnese odkladu, lze předstíraný převod provést i bez povolení. § 158d - Sledování osob a věcí Aby boj s tímto druhem trestné činnosti mohl být úspěšný, je nutno volit v konkrétním případě kombinaci různých operativně pátracích prostředků, dalších prostředků dle trestního řádu a podpůrných operativně pátracích prostředků v závislosti na vývoji operativní situace, využívat všechny dostupné prostředky ofenzivní policejní práce již v samotném stádiu odhalování latentní trestné činnosti, které současný právní řád umožňuje.


52

Sledováním osob a věcí je získávání poznatků o osobách a věcech prováděné utajovaným způsobem technickými nebo jinými prostředky. Sledování, při kterém mají být pořizovány zvukové, obrazové nebo jiné záznamy, lze uskutečnit pouze na základě písemného povolení státního zástupce. Pokud má být sledováním zasahováno do nedotknutelnosti obydlí, do listovního tajemství nebo zjišťován obsah jiných písemností a záznamů uchovávaných v soukromí za použití technických prostředků, lze je uskutečnit jen na základě předchozího povolení soudce. U dlouhodobějších rozpracování zločineckých struktur je vhodné užití dalšího operativně pátracího prostředku zakotveného v trestním řádu, a tím je použití agenta. §158e - Použití agenta Tento institut je vhodný zejména pro složitější případy, kdy je nutné proniknout do struktury určité organizace či skupiny lidí, o nichž existuje podezření, že se dopouštějí korupčního jednání. Organizovaný zločin využívá korupční praktiky jako prostředek k dosahování svých cílů. Korupční jednání takovýchto zločinných spolčení již nemá charakter jen poskytování jednorázových úplatků úředníků státní správy či samosprávy, ale může spočívat v jistém dlouhodobém ovládání určitého regionu či prostředí. Jedná se již o jakýsi stav, kdy orgány státní správy, samosprávy, ale i politické osobnosti jednají automaticky tak, aby členům zločinecké organizace vyhověly. Agentem je příslušník Policie ČR nebo Generální inspekce bezpečnostních sborů, který plní úkoly uložené mu řídícím policejním orgánem a zpravidla zastírá skutečný účel své činnosti.

7.3 PROTIKORUPČNÍ NÁSTROJE PREVENTIVNÍHO CHARAKTERU ETICKÉ KODEXY Cílem účinného etického kodexu je vymezit jasná pravidla, aby bylo všem zaměstnancům jasné, v jakých případech by se mohli dostat do střetu soukromého zájmu se zájmem občanů a jak se v takové situaci zachovat. Obecně bývá doporučováno, aby byl každý etický kodex závazný a jeho dodržování vymahatelné. Je třeba zajistit maximální možnou míru vymahatelnosti dodržováním opatření stanovených kodexem, např. tak, aby byl kodex součástí pracovní smlouvy nebo pracovního řádu a při porušení jeho důležitých pravidel byla možnost pracovně-právních postihů. Etický kodex je podzákonný předpis, kolektivně dobrovolně přijatý (volenými funkcionáři), nebo shora nařízený (pro zaměstnance veřejné správy), který má tvořit vodítko pro chování a rozhodování veřejných činitelů zejména s důrazem na nestrannost a předcházení střetu zájmů a obecně na čestné a slušné chování vůči občanům i vlastním kolegům. Etické kodexy jsou velice různorodé a neexistuje žádná oficiální šablona pro jejich podobu. V současné době nemá etický kodex ani Poslanecká sněmovna, ani Senát. Na úrovni samospráv je etický kodex zastupitele spíše raritou, i když se v poslední době tento stav zlepšuje. Etické kodexy jsou přitom důležitou součástí politické kultury a indikátorem ochoty volených zástupců vykonávat svou funkci transparentně. Jejich účelem je zprůhlednit jednání členů zastupitelstva a mimo jiné poskytnout veřejnosti přístup k informacím, které jsou často nedostupné (například výše odměn a darů). Etické kodexy nejsou automatickou zárukou transparentního a poctivého jednání členů zastupitelstva, mohou však být dobrým pomocníkem při budování efektivní a otevřené samosprávy. Etické kodexy podporují důvěru občanů ve volené zástupce, kteří se k dodržování etického kodexu zavázali. Přihlášením se k dodržování etického kodexu vyjadřuje volený zástupce vědomí své vlastní odpovědnosti vůči občanům a dává mantinely svému chování. Zároveň dává občanům možnost vyžadovat po volených zástupcích dodržování standardů chování obsažených v etickém kodexu.


53

7.3.1

Funkce etického kodexu

Jednou z hlavních funkcí etického kodexu je nesporně kultivace prostředí systému a může sloužit také jako vodítko pro stanovení rizik a jejich eliminaci. Například v případě neetického chování v procesu vyhodnocení veřejné soutěže může úřad obdržet od kontrolního orgánu citelnou pokutu, která může narušit, nebo úplně zastavit některé další plánované aktivity. Dalším z velkých rizik je ztráta dobrého jména a důvěryhodnosti úřadu v očích veřejnosti. Kodex by měl proto stanovit sankce a jejich způsob vymáhání pro ty, kdo sice neporušili zákon, ale jejichž jednání mělo škodlivý dopad na vnímání organizace. Etické kodexy jsou nástroje, které působí preventivně v boji proti korupci. Přispívají k tvorbě takového prostředí, které zabraňuje vzniku korupčního chování a střetům zájmů. Je důležité, aby etický kodex platil pro všechny složky stejně, jinak pozbývá svého smyslu vytvořit jednotné etické prostředí.

7.3.2

Zásady, na nichž by měl být ideální etický kodex postaven

Aby etický kodex naplňoval svoje funkce a byl pomůckou pro management a zároveň vodítkem pro zaměstnance, je nutné zohlednit několik vlastností, které by měl obsahovat. Těmi jsou: Srozumitelnost – dokumenty, které obsahují popis hodnot a modelů chování, musí být formulovány jasně a srozumitelně. Sdělitelnost – etický kodex musí být snadno komunikovatelný. Všechny prvky systému musí jeho podstatu chápat, musí být schopny o dokumentu mluvit a vysvětlit jeho smysl. Specifičnost – etické kodexy se musí tvořit tzv. na míru. Nelze převzít etický kodex jednoho systému a aplikovat jej na jiný. Etický kodex musí obsahovat specifické vymezení organizace, její vize a cíle, její hodnoty a způsob, jak chce tyto cíle naplnit. Je chybou se domnívat, že podobné systémy mohou mít totožné etické kodexy. Nemohou. Každý systém je ve své podstatě specifický. Při tvorbě etických kodexů je nutné tuto skutečnost zohlednit, přičemž je zajisté možné se nechat jinými dokumenty inspirovat. Aktuálnost – (pravidelné revize) – etický kodex je nutné považovat za dokument, jehož naplňování si vyžádá nemalé úsilí. K tomuto slouží systém pravidelných revizí, které zjistí, zda je činnost systému v souladu s hodnotami a vytyčenými cíli obsaženými v etickém kodexu. K tomu, aby kodex byl naplňován, je nutné, aby se všechny složky systému účastnily pravidelných a specializovaných školení. Vynutitelnost – funkční etický kodex musí obsahovat prvky vynutitelnosti. V praxi to znamená, že je nutné stanovit proces, jak etický kodex v případě jeho porušení vynutit, tj. stanovit sankce. Je nutné připomenout, že etický kodex není právní dokument, ale může v některých případech sloužit jako doplněk pracovních nebo dodavatelských smluv. O porušení etického kodexu a o sankcích zpravidla rozhoduje komise, která je za tímto účelem zřízena. Etický kodex by neměl být pojímán jako právnický dokument a při jeho tvorbě je užitečné se vyhýbat ryze právnickým formulacím, paragrafům a odkazům na platné právní normy. Ačkoliv to není explicitně řečeno, etický kodex již svým vymezením poukazuje na vůli chovat se eticky ve všech ohledech a respektovat společenské normy včetně platných zákonů.


54

V poslední době je přijímána celá řada etických kodexů jako např. Etický kodex úředníků a zaměstnanců veřejné správy, který je zakotven ve vládní protikorupční strategii. Etický kodex, přijala svým usnesením již vláda premiéra Miloše Zemana v roce 2001. Tento materiál byl ale velmi nekonkrétní a obecný a nelze v něm spatřovat jasné protikorupční mechanismy a postupy. Tyto nedostatky byly hlavním důvodem pro přepracování návrhu. Úkolem vypracování nového materiálu bylo pověřeno ministerstvo vnitra. Nový přepracovaný etický kodex tak obsahuje zejména legislativní opatření směřující k zakotvení povinnosti ostatních orgánů veřejné moci zpracovat a veřejně publikovat vlastní etický kodex. Etický kodex úředníků a zaměstnanců veřejné správy dostupný zde: http://www.mvcr.cz/clanek/vlada-schvalila-eticky-kodex-a-zpravu-o-extremismu.aspx Etický kodex zákonodárce, který by měl přispět ke zlepšení politické kultury a chování politiků i zvýšení jejich důvěryhodnosti Etický kodex policisty, který stanovuje základní morálně přípustná pravidla jeho chování, loajalitu, rovné prosazování práva vůči všem, vyhýbání se středu zájmů a mj. také nepřijímání darů a jiných výhod, jeho cílem je profesionalita a respekt policie Etický kodex Policie ČR dostupný zde: http://www.policie.cz/clanek/eticky-kodex-policieceske-republiky.aspx Kodex vojenského profesionála prosazující prohlubování hodnotové orientace vojenského personálu má významný vliv pro boj s korupcí v rámci přijaté reformy ozbrojených sil Kodex profesionální etiky státního zástupce, vydaný Ministerstvem spravedlnosti, stanovuje základní pravidla a zásady chování a vystupování státních zástupců. Základním zdrojem inspirace byla Pravidla stavovské zodpovědnosti a přehled základních povinností a práv prokurátorů přijatá Mezinárodní asociací prokurátorů (IAP) dne 23. dubna 1999 v Amsterodamu. Dále bylo přihlédnuto k zásadám vyjádřených v následujících etických kodexech: Etický kodex Sdružení soudců Slovenska Zásady etického chování právníků, které vypracovalo Grémium Jednoty českých právníků Etické zásady chování soudce přijaté Soudcovskou unií České republiky Mravní kodex státního zástupce Unie státních zástupců, který byl již zmíněn


55

Jako příklad je na tomto místě uveden Kodex etiky Jihomoravského kraje:

Kodex etiky Jihomoravského kraje Preambule Výkon veřejné správy je chápán jako veřejná služba občanovi, při níž jsou dodržovány platné zákony České republiky a ve vztahu k občanům jsou uplatňovány zásady dané Ústavou České republiky a Listinou základních práv a svobod. Účelem Kodexu etiky Jihomoravského kraje (dále jen „kodex“) je deklarace žádoucích standardů chování, které Jihomoravský kraj očekává od členů volených orgánů Jihomoravského kraje, zaměstnanců Jihomoravského kraje a ředitelů a zaměstnanců příspěvkových organizací nebo jiných právnických osob zřizovaných, zakládaných nebo spoluovládaných Jihomoravským krajem (dále jen „dotčené osoby“) při výkonu veřejné správy.

Článek 1 Základní ustanovení Dotčené osoby jednají vždy v souladu s Ústavou České republiky, Listinou základních práv a svobod a dalšími právními předpisy České republiky. Současně činí vše nezbytné pro to, aby svým jednáním byly v souladu s ustanoveními tohoto kodexu. Článek 2 Obecné zásady Dotčené osoby svou činnost vykonávají vždy ve veřejném zájmu a zdrží se jednání, které by ohrozilo důvěryhodnost Jihomoravského kraje. Výkon veřejné služby klade na dotčené osoby odborné i morální nároky. Tyto nároky jsou naplňovány odpovídajícím rozšiřováním znalostí, prohlubováním hodnotových kvalit s ohledem na normy chování a jednání prospěšné veřejnosti. Rozhodnutí dotčených osob nesmějí být v rozporu se základními demokratickými, lidskými a morálními hodnotami České republiky. Rozhodnutí v zájmu většiny nesmí vést k omezení základních práv a svobod menšiny. Dotčené osoby činí rozhodnutí a řeší záležitosti objektivně, na základě jejich skutkové podstaty, přihlížeje pouze k právně relevantním skutečnostem, a bez zbytečných průtahů. Nejednají svévolně k újmě jakékoli fyzické či právnické osoby nebo skupiny osob, ale naopak prosazují práva a oprávněné zájmy občanů. Článek 3 Střet zájmů Dotčené osoby se zdrží takového jednání, které by vedlo ke střetu veřejného zájmu s jejich zájmy soukromými. Soukromý zájem zahrnuje jakoukoli výhodu pro dotčené osoby, jejich rodinu, blízké a příbuzné osoby a právnické nebo fyzické osoby, se kterými měly nebo mají obchodní nebo jiné vztahy. Dotčené osoby nevyužívají informace získané při výkonu své činnosti pro svůj soukromý zájem. Povinností dotčených osob je, vyhnout se střetu zájmů a předcházet takovým situacím, které mohou podezření ze střetu zájmů vyvolat. Dotčené osoby jdou v boji proti korupci příkladem tak, že veřejně odmítají výhody a privilegia, jež jim mohou být v souvislosti s jejich postavením nabízeny. Článek 4 Dary a výhody Dotčené osoby nevyžadují ani nepřijímají dary, úsluhy, ani žádná jiná zvýhodnění, která by mohla ovlivnit jejich rozhodování, narušit nestranný přístup, nebo která by bylo možno považovat za odměnu za práci, která je jejich povinností.


56

Dotčené osoby nedovolí, aby se v souvislosti se svým postavením dostaly do situace, ve které jsou zavázány oplatit prokázanou laskavost, nebo která je činí přístupnými nepatřičnému vlivu jiných osob. Dotčené osoby nenabízí ani neposkytují žádnou výhodu jakýmkoli způsobem spojenou s jejich postavením, pokud to zákon neumožňuje. Článek 5 Veřejné zakázky Dotčené osoby rozhodující o veřejných zakázkách nezvýhodňují svým hlasováním o přidělení veřejné zakázky jakékoli fyzické nebo právnické osoby, kterými jsou nebo v nichž figurují ony nebo osoby jim blízké. Nepodpoří ani subjekty s neznámou vlastnickou strukturou a nebudou hlasovat ve výběrových řízeních, kde stanovená kritéria nebo kvalifikační podmínky výběrového řízení zvýhodňují jednoho z uchazečů, a tedy omezují volnou obchodní soutěž. Dotčené osoby jako členové hodnotících komisí a osoby, které se na přípravě a realizaci výběrového řízení podílejí, budou dodržovat zákonem stanovené zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace při zajištění správnosti, hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti použití veřejných prostředků. Článek 6 Oznámení nepřípustné činnosti V případě, že dotčené osoby zjistí ztrátu nebo újmu na majetku Jihomoravského kraje způsobenou nedbalým, úmyslným, či korupčním jednáním, oznámí tuto skutečnost pracovníkům Protikorupční linky Jihomoravského kraje. Článek 7 Poskytování informací Dotčené osoby poskytují veřejnosti veškeré požadované informace související s výkonem veřejné správy s výjimkou těch, jejichž utajení stanoví zákon. S informacemi získanými při výkonu veřejné správy dotčené osoby nakládají s potřebnou důvěrností a poskytují jim náležitou ochranu. Přihlíží přitom k právu veřejnosti na přístup k informacím v rozsahu daném příslušnými zákony. Článek 8 Tento kodex byl schválen Radou Jihomoravského kraje na její 108. schůzi konané dne 10.3.2011, usnesením č. 7789/11/R 108. Tento kodex nabývá účinnosti dnem 10. 3. 2011.

7.4 PROTIKORUPČNÍ LINKA A PROTIKORUPČNÍ PORTÁL JMK Jihomoravský kraj zavedl v listopadu 2010 tzv. protikorupční linku, díky níž je možné podávat podněty obsahující podezření z korupčního jednání orgánů Jihomoravského kraje, jejich zaměstnanců nebo členů a příspěvkových organizací zřizovaných Jihomoravským krajem. Rozhodla o tom rada Jihomoravského kraje, která současně schválila pravidla pro nakládání s podněty obsahujícími podezření na korupční jednání a aktualizovala pravidla pro přijímání a vyřizování stížností. Podněty může podat fyzická i právnická osoba prostřednictvím: čísla telefonní protikorupční linky 541 654 444 interaktivního formuláře umístěného na těchto stránkách


57

protikorupční e-mailové adresy [email protected] poštovní adresy: Jihomoravský kraj, Žerotínovo nám. 3/5, 601 82 Brno (obálka musí být označena slovy „Protikorupční linka“) Telefonní linka je v provozu každý pracovní den, v případě nepřítomnosti pracovníka je zapojen záznamník. Volající je vyzván, aby sdělil skutečnosti důležité pro posouzení věci. Pokud vystoupí z anonymity a uvede své jméno a další osobní údaje, dostane záruku, že informace o něm nebudou poskytnuty třetím osobám. Pracovník protikorupční linky vypracuje písemný záznam o hovoru, který zaeviduje, stejně tak podněty zaslané na poštovní nebo e-mailovou adresu. Všechny stížnosti pak projedná s ředitelem krajského úřadu a hejtmanem. O jejich vyřízení a přijaté nápravě je vždy pololetně informována rada kraje. Další informace o protikorupční lince Jihomoravského kraje jsou dostupné na Portálu Jihomoravského kraje pro potírání korupce: http://www.krajbezkorupce.cz/Folders/756-1Protikorupcni+linka.aspx

7.5 PORADNÍ SBOR MINISTRA VNITRA PRO BOJ S KORUPCÍ Poradní sbor ministra vnitra pro boj s korupcí byl jmenován dne 6. srpna 2010. Jeho úkolem je především nalézání nejvhodnějších podob protikorupčních opatření, přijímání stanovisek k protikorupčním návrhům jiných subjektů a navrhování dalších protikorupčních opatření jdoucích nad rámec platné legislativy v resortu Ministerstva vnitra. Poradní sbor je složen jednak z odborníků státní správy (Ministerstvo vnitra, Policie ČR, Stání zastupitelství), ale také ze zástupců neziskového sektoru (Oživení, Otevřená společnost) a profesních organizací (American Chamber of Commerce, Asociace malých a středních podniků a živnostníků), coby významného prvku občanské společnosti, jejíž zapojení je nezbytné pro skutečně efektivní tvorbu a naplňování protikorupční politiky České republiky. Díky takovému složení nalézá poradní sbor nejvhodnější varianty řešení jednotlivých protikorupčních opatření. S ohledem na rozsah projednávané agenty byl poradní sbor rozdělen do dvou pracovních skupin, které projednávají dílčí problémy. První se zaměřuje na problematiku veřejné správy a její otevřenosti, druhá pak na problematiku trestní.

7.6 ORGANIZAČNÍ OPATŘENÍ V RÁMCI BOJE PROTI KORUPCI Vláda ve své strategii boje proti korupci na léta 2011 – 2012 uvažuje o určitých organizačních opatřeních, která povedou k úspěšnému boji proti korupci jak ve veřejné správě, tak i v institucích státní správy a samosprávy.

7.6.1

Profesionalizace policistů vůči oznamovatelům podezření na korupci

Vypracování profesní metodiky k chování policistů v určitých korupčních situacích a její využití nejen ve vzdělávání v policejních školách, ale i ve výkonu služby, zejména v základních útvarech služby pořádkové a dopravní police, bude přínosem pro posílení kompetencí a připravenosti policistek a policistů pro profesní jednání v různých situacích korupční výzvy a současně pro prevenci korupčního jednání v souvislosti s výkonem služby.


58

7.6.2

Zřízení expertního střediska pro protikorupční výzkum, vzdělávání a rozvoj politik a procedur k prevenci a boji proti korupci

Úřad OSN pro drogy a kriminalitu (UNODC) a Rakouská republika iniciovaly zřízení Mezinárodní protikorupční akademie (International Anti-corruption Academy – IACA, dále jen „akademie“). Akademie bude sloužit jako expertní středisko pro protikorupční výzkum, vzdělávání a rozvoj politik a procedur k prevenci a boji proti korupci. Její sídlo bude ve městě Laxenburg nacházejícím se blízko Vídně. Akademie podpoří výměnu mezi akademickými pracovníky, studenty, státními zaměstnanci a odborníky ze soukromého sektoru, jakož i odborníky a zástupci organizací občanské společnosti z celého světa. Bude zaměřena především na vzdělávání policejních a soudních úředníků, zástupců dalších státních úřadů i soukromých společností v oblasti boje proti korupci. ČR se bude aktivně podílet na činnosti akademie. A to jednak využíváním možnosti vzdělávání na této akademii ze strany některých institucí ČR, např. policistů, státních zástupců, soudců i zaměstnanců veřejné správy, jednak vysíláním expertů do akademie, kteří se zapojí do výuky akademie, jakož i finanční podporou provozu akademie. Dle dohody má být akademie zřízena jako mezinárodní organizace. Z tohoto důvodu Dohoda vyžaduje ratifikaci prezidentem republiky poté, co s jejím sjednáním vysloví souhlas obě komory Parlamentu ČR.

7.6.3

Zřízení ombudsmana Policie ČR

Institut ombudsmana Policie České republiky vznikl na základě Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012, a to v dubnu 2011. Policisté se na něj mohou obracet v případě důvodného podezření na nekalé praktiky uvnitř policie.

7.6.4

Orgány činné v trestním řízení - státní zastupitelství a soudy

Posílení nezávislosti a odpovědnosti státního zastupitelství za výkon svěřené pravomoci. Návrh na změny příslušných předpisů tak, aby byla posílena nezávislost státního zastupitelství a odpovědnost za výkon svěřené pravomoci. Navrhnout změnu způsobu jmenování a odvolávání vedoucích státních zástupců, změnu způsobu dohledové pravomoci nadřízených, změnu způsobu a formy ukládání závazných pokynů a v neposlední řadě rovněž změnu způsobu přidělování případů. Změna místní příslušnosti orgánů činných v trestním řízení v případech souvisejících s trestnou činností ve státní správě a místní samosprávě, která by měla přinést: Objektivní prověřování trestné činnosti. Omezení klientelismu a nepotismu. Trestné činy související s představiteli státní správy a místní samosprávy (vyjma trestných činů spadajících do věcné příslušnosti Útvaru odhalování korupce a finanční kriminality SKPV a vrchních státních zastupitelství) jsou řešeny místně příslušným policejním orgánem, místně příslušným státním zastupitelstvím a místně příslušným okresním soudem. Často se vyskytuje úzká vazba mezi zástupci jednotlivých institucí, což vytváří živnou půdu pro klientelismus (osobně se velmi dobře znají, příbuzenské vazby, obce a města poskytují služební byty Prostředky a nástroje boje proti korupci

59

apod.). Objektivita jakéhokoliv trestního řízení v případech zmiňovaných státních úředníků, či potažmo i prošetřování oznámení, kdy je daný obecní či městský úřad v pozici oznamovatele popř. poškozeného, je nezanedbatelně ohrožena. Institut vyloučení orgánů činných v trestním řízení podle ustanovení § 30 trestního řádu je v těchto případech nefunkční, protože zde sám dotčený orgán rozhoduje, zda se cítí být pro poměr k projednávané věci či osobám podjatý, a o případné stížnosti rozhoduje jeho nadřízený.

7.6.5

Zřizování specializovaných soudních senátů a specializovaných útvarů státního zastupitelství

Zřizování specializovaných soudních senátů a specializovaných útvarů státního zastupitelství zejména v oblasti boje proti korupci a závažné finanční kriminalitě je poměrně zásadní a významný krok, který by měl vést k zefektivnění a zprůhlednění práce soudů a státních zastupitelství v boji proti korupci.

7.6.6

Zajištění systému celoživotního vzdělávání soudců a státních zástupců

Přínosem tohoto vzdělávání by mělo být zvýšení potenciálu vědomostí příslušných úředních osob o korupci a sjednocování soudní praxe v trestné činnosti u činů souvisejících s korupcí.

7.7 LEGISLATIVNÍ OPATŘENÍ Ve strategii boje proti korupci na léta 2011 – 2012 samozřejmě vláda ČR nevynechává ani opatření legislativního charakteru, jež by ve svém důsledku vedla ke snižování korupce v České republice.

7.7.1

Návrh možnosti na znovuzavedení institutu účinné lítosti

Podle zrušeného trestního zákona (§ 163 zákona č. 140/1961 Sb.) byla účinná lítost v případě korupce upravena takto: trestnost zanikala (tzn., že nebyl nadále vůbec trestně odpovědný) podplatiteli (tzn. nabízejícímu v případě podplácení a nepřímého úplatkářství, nikoli přijímajícímu), který ve vnitrostátním případě (tzn. s vyloučením zahraničních funkcionářů a podniků) slíbil, nebo poskytl úplatek jen proto, že o to byl požádán, a oznámil to státnímu zástupci nebo policii dobrovolně a bez zbytečného odkladu (vzhledem k okolnostem a svým osobním poměrům). ČR by proto neměla ke znovuzavedení účinné lítosti přistupovat bez rozmyslu. Měla by přitom vycházet z léta chybějící analýzy případů, ve kterých bylo toto ustanovení efektivně použito. Dále je nutné nerozšiřovat podmínky uplatnění účinné lítosti oproti předchozímu stavu. Důležité je také motivovat podplatitele ke spolupráci s policií hned poté, co úplatek slíbil, a teprve se chystá jej poskytnout (tím lze transakci dokumentovat jako předstíraný převod). Dále je důležité, aby již zaplacený úplatek propadl a nevracel se podplácejícímu a podobně. Novela, která do českého práva opět zavede institut účinné lítosti pro korupční trestné činy, má být připravena do konce roku 2012.

7.7.2

Zavedení centrálního registru evidenčních míst podle zákona o střetu zájmů

Hlavním přínosem zákona o střetu zájmů je zavedení registrů, do kterých musí veřejní funkcionáři přiznávat svůj majetek, příjmy a dluhy. Každý má právo na základě písemné žádosti do těchto Prostředky a nástroje boje proti korupci

60

registrů zadarmo nahlížet, a to i po internetu. Protože jde o významný nástroj veřejné kontroly, má každý právo upozornit na to, že přiznání veřejného funkcionáře je nesprávné nebo neúplné. Evidenční orgán musí informovat o tom, jak věc vyřídil. Využívání tohoto práva může významně přispět k průhlednosti veřejného života, případně i k odhalení nekalých praktik nebo trestné činnosti. V současné době je každý evidenční orgán vymezený zákonem č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, povinen vést registr oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech, darech a závazcích. Tento centrální registr evidenčních orgánů byl vytvořen na základě Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 pro zjednodušení přístupu veřejnosti k informacím v jednotlivých registrech oznámení a pro účinnější veřejnou kontrolu veřejných funkcionářů. Centrální registr evidenčních orgánů je pomocníkem, prostřednictvím kterého je možno se dostat přes vloženou WWW adresu přímo na internetové stránky registru oznámení konkrétního evidenčního orgánu. Centrální registru evidenčních míst dostupný zde: http://creo.justice.cz/

7.7.3

Majetkové přiznání jako klíčová zbraň proti korupci

Je poměrně evidentní, že šetření korupčních případů vyžaduje i poněkud jiný druh kvalifikace, tedy nejen pouze právnické. Jde totiž o zkoumání peněžních toků. Na jedné straně mizí a na druhé straně se zase objevují. Samozřejmě, že se objeví v libovolné podobě, tedy ne nutně zrovna v podobě peněžní, ale také v podobě, finančně nákladných rekreací, bytů, vilek či motorových vozidel, a to při neskutečně nepoměrných přiznaných příjmech. Jinak řečeno, mělo by jít o zjištění příjemce platby či výhody, nikoli toho, kdo ji poskytuje. Majetková přiznání by měla být předávána i během výkonu určené funkce úřední osoby a při jejím skončení. Bude nezbytné prosazovat obrácení důkazního břemene takovým způsobem, aby podezřelé osoby musely od určitého prahu podezření doložit legální původ svého majetku. Pokud majitel neprokáže původ a zdanění peněz, za něž majetek pořídil, finanční úřad tyto prostředky dodatečně zdaní. K původu majetku by mohl finanční úřad vyzvat do tří let od jeho nabytí. Institut přiznání je odlišný od institutu oznamovací povinnosti, který po fyzické osobě může požadovat daňový úřad v případě, že například z evidence majetku, jejího oznámení nebo katastru nemovitostí získá podezření, že k nabytí majetku se použily nezdaněné peníze. Shora uvedené by bylo účinným nástrojem proti praní špinavých peněz, daňovým podvodům a legalizaci výnosů z trestné činnosti. Na Slovensku tato norma nutí slovenské státní funkcionáře, aby pravidelně zveřejňovali soupis svého majetku a to už od roku 2001. Slovenský úředník musí každoročně do konce března předložit seznam, v němž informuje o svém majetku a vlastnických právech. Kromě toho mají ještě jednu povinnost – musí odevzdat čestné prohlášení, že nikdo z osob žijících s nimi ve společné domácnosti nemá nezdaněné příjmy nebo příjmy z nelegálních zdrojů. Obdobný model funguje i v Polsku. Polské právo obsahuje ustanovení, podle něhož soudci, prokurátoři a státní úředníci musí každoročně odevzdávat soupis majetku svému nadřízenému. V Maďarsku se to týká všech zaměstnanců veřejného sektoru. Seznam zemí, které nutí své úředníky, aby nechávali pravidelně nahlédnout do svých majetkových poměrů, je hodně dlouhý. V Evropě mezi ně patří například Finsko, Španělsko. Mimo starý kontinent jsou to například Spojené státy americké, kde povinnost zavedli po aféře Watergate. V podstatě se liší jen rozsahem přiznání a veřejné funkce, kterých se týká.


61

7.7.4

Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob

Podíl hospodářské kriminality na celkové kriminalitě není tak vysoký, ale její společenská škodlivost je více než evidentní. Případy hospodářské kriminality působí destruktivně na společenské vědomí, a to jak přímým poškozováním občanů, tak obtížným odhalováním a dokazováním. Hospodářská kriminalita dosáhla takových rozměrů, že destabilizuje nejen právní vědomí občanů, ale i celé národní hospodářství. Velmi často dochází k páchání trestné činnosti právnickými osobami. Právnické osoby bývají často využívány k zakrývání nelegální činnosti. Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob má znemožnit lidem z vedení firem vyhýbat se trestní odpovědnosti tím, že se odvolají na rozhodnutí kolektivního orgánu právnické osoby. Stát, obce a kraje budou ze zákona vyčleněny, nicméně návrh se bude vztahovat na státní fondy, které nebudou moci být soudem zrušeny. Vynětí těchto subjektů z působnosti zákona je zcela legitimní, stát nemůže trestat sám sebe, nemůže se zrušit, trest propadnutí majetku by se zcela minul účinkem (majetek by zde propadl potrestanému), stejně absurdně by dopadla i aplikace dalších trestů.. I přesto, že jde o velice kontroverzní zákon, který nabourává osvědčené principy trestního práva, byla ČR do konce roku 2011 jedním z mála států EU, který trestní odpovědnost právnických osob ve svém právním řádu nezakotvoval. Už před deseti lety vyzývala Evropská komise Českou republiku, aby zákonem upravila trestnost právnických osob. V roce 2004 byl Sněmovně takový návrh předložen, ale vláda se se zlou potázala. Tehdejší poslanci tento návrh odmítli. Po dalších sedmi letech se ČR stala posledním státem EU, který neznal trestní odpovědnost právnických osob. Bez trestní odpovědnosti právnických osob nemohla ČR přistupovat například k dohodám mezinárodní Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj. Institut trestní odpovědnosti právnických osob byl zakotven v samostatném zákoně č. 418/2011 Sb., přičemž je stanoveno subsidiární použití trestního zákoníku a trestního řádu. Problémem je - a na to upozorňuje převážná většina odpůrců zavedení tohoto institutu - že české trestní právo je založeno na principu individuální trestní odpovědnosti. Trestní odpovědnost právnických osob ale zavádí kolektivní vinu, budou trestáni i nevinní lidé, tedy ti, kteří se žádného trestného činu nedopustili (např. zaměstnanci ztrátou zaměstnání, věřitelé likvidací společnosti. Právnická osoba může být potrestána i tehdy, nepodaří-li se najít konkrétního pachatele. Slovy zákona - trestní odpovědností právnické osoby není dotčena trestní odpovědnost fyzických osob a naopak. Pokud například společnost získá zakázku, tedy bude mít z korupce prospěch, pak může jít před soud. Postih bude za stejný trestný čin hrozit zároveň fyzické osobě i společnosti, za kterou jednala. Smyslem postihu právnické osoby je podle Šámala, hlavního autora trestního zákoníku, mimo jiné to, aby společnosti mohl být odčerpán zisk, který nelegální činností získala. Dalším z hlavních cílů bylo, aby nový předpis umožňoval postih v případech, kdy je porušování zákonů při činnosti dané právnické osoby běžným standardem, např. v oblasti ekologie, nakládání s odpady. V těchto případech většinou nelze zjistit konkrétní fyzickou osobu nesoucí trestní odpovědnost, nebo je sice možné trestně postihnout určitou fyzickou osobu, nicméně právnická osoba pokračuje ve svých nezákonných aktivitách. Ministři se přiklonili k variantě výčtu trestných činů, za kterých může být právnická osoba trestně odpovědná. Zákon taxativně vyjmenování skoro 80 trestných činů, za které mohou být právnické osoby zodpovědné, přičemž jednotlivé skutkové podstaty jsou podrobně upraveny trestním zákoníkem. Převážně se v tomto výčtu nachází trestné činy proti majetku, trestné činy hospodářské a trestné činy proti životnímu prostředí. Zcela logicky nemohou být právnické osoby trestány za trestné činy proti životu a zdraví, trestné činy proti branné povinnosti či trestné činy vojenské. V zákoně jsou ale vyjmenovány i trestné činy, u nichž úvaha, zda jejich spáchání může být vůbec právnická osoba schopná, je zcela na místě. Jde například o sexuální nátlak, nebo pohlavní zneužití, kde by uplatnění kolektivní viny mohlo mít zcela fatální důsledky pro koncepci trestního práva Prostředky a nástroje boje proti korupci

62

vybudované v duchu kontinentální právní kultury, odpovědná fyzická osoba by se zde mohla schovat za právnickou osobu a uchránit se individuálního potrestání, což je v těchto případech zcela nepřípustné. Zajímavým je i institut účinné lítosti - trestní stíhání právnické osoby zanikne, jestliže dobrovolně upustí od dalšího protiprávního jednání. V posledních letech byla v důsledku požadavku mezinárodních organizací zavedena trestní odpovědnost korporací za podvody, hospodářskou kriminalitu, korupci, praní špinavých peněz, terorismus, organizovaný zločin, poškozování životního prostředí v dalších deseti evropských zemích a nejméně v pěti státech jsou prováděny přípravné legislativní práce: Na Slovensku je trestní odpovědnost upravena v trestním zákonu formou zabrání věci, tedy opatření, jenž společnosti ukládá soud. Polsko a Maďarsko využívá tohoto procesu ojediněle. Nizozemsko a Francie jsou průkopníky trestní odpovědnosti právnických osob. Německo má precizní zákon o správním trestání právnických osob za jednání, jež jsou jinde trestnými činy. Trestní odpovědnost právnických osob tak lze považovat za jednu z nejproblematičtějších otázek. Nelze připustit, aby pachatelé hospodářské kriminality byli ve své vynalézavosti a díky svým možnostem de facto v mezích zákona o krok dopředu před OČTŘ. Je tristní, pokud jim toto umožňují mezery či nedostatky v právní úpravě, proto je třeba vyvinout maximální snahu k nalézání nových nástrojů a efektivně s touto kriminalitou bojovat a potírat ji. Veškerá snaha by měla směřovat k tomu, aby byly vytvořeny takové podmínky a mechanismy, které by zkomplikovaly i způsoby, jak tuto trestnou činnost zakrýt a protiprávním jednáním dát punc zákonnosti. K tomu všemu přispívá samotné sankcionování právnické osoby, podílející se na trestné činnosti, i té, která ji zastřešovala nebo zjevnou trestnou činnost kryla. Úplatek a firma jde k soudu Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob byl zaveden tak, jak to po České republice žádala Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD). Pokud by k této změně nedošlo, hrozilo, že bude Česko označeno za zemi podporující korupci. Za úplatky, poškozování přírody nebo podvody již není možné trestat jen manažery firem, ale nově rovnou celé společnosti. Firmy budou chodit před soud velmi podobně jako lidé. Soud firmám udělí pokutu, případně je bude moci rozpustit. Tresty Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob zahrnuje tento příkladný výčet trestů, které mohou být soudem uloženy: Zveřejnění rozsudku Soud může firmě nařídit, aby si zaplatila inzeráty, že byla odsouzena za trestný čin. Rozsah i médium určí soud. Zákaz přijímání dotací Firma nebude smět jeden rok až dvacet let dostávat žádné peníze z veřejných zdrojů - to znamená dotace, subvence, půjčky ani veřejné podpory. Zákaz účasti v tendrech Až na dvacet let se firma, která se například dopustila úplatků při veřejné zakázce, napříště nebude moci účastnit žádných tendrů. Prostředky a nástroje boje proti korupci

63

Zákaz činnosti Soud může rozhodnout, že firma, která spáchala trestný čin, nesmí v daném oboru podnikat. Zákaz může dát nejméně na rok, nejvíce na dvacet let. Propadnutí věci Zákon říká, že soud smí nařídit propadnutí věci, která sloužila k trestnému činu nebo k němu byla určená. Jde například o počítače, zbraně i drogy. Pokuta Peněžitý trest může soud nařídit, pokud se firma snažila trestným činem získat velký prospěch. Nejmenší pokuta je 1000 korun, nejvyšší teoreticky až 730 milionů. Propadnutí majetku Buď soud nařídí zabavit celý majetek firmy, nebo jen část, aby mohla společnost dál fungovat. Jde o trest za obzvlášť závažný zločin, který firmě přinesl velký zisk. Zrušení společnosti Pro přijetí zákona byly přinejmenším dva podstatné důvody. Bez něj Česko nemohlo podepsat mezinárodní Úmluvu proti korupci. A na trestání firem tlačila právě Evropská unie, neboť Česko bylo poslední zemí, která ještě zákon neměla.

7.7.5

Jmenovité hlasování

Další z protikorupčních opatření by mělo vést k tomu, aby za rozhodování v rámci samospráv byli odpovědni konkrétní lidé. Toho chce ministerstvo docílit zavedením jmenovitého hlasování v zastupitelstvech obcí a radách krajů. Podle současných zákonů se totiž v zápisech ze zasedání zastupitelstev uvádějí výsledky hlasování v číselném poměru, tedy kolik lidí bylo pro, proti a kolik se zdrželo hlasování. Ministerstvo také chce přísnější pravidla pro nakládání s majetkem obcí a krajů a Možnost vymáhat osobní odpovědnost za špatné hospodaření. Vláda rovněž schválila změnu svého jednacího řádu, podle které se lidé dozvědí, jak který ministr na jednání vlády hlasoval o věcech týkajících se nakládání s majetkem státu, o veřejných zakázkách či o dotacích a grantech. Úprava zajišťuje, aby taková informace byla dostupná na internetu. Zlepšení legislativních podmínek = potlačení korupce = zlepšení řady oblastí života společnosti. Další instituty legislativní změny, související s bojem proti korupci a uvažované ve Strategii vlády ČR jsou uvedeny v následujícím přehledu: Spolupracující obviněný (ve vztahu ke korupci účinný od 1.9.2012) Protikorupční agent Změna podmínek k použití odposlechů telekomunikačního provozu a nasazení agenta.Novelizace nového daňového řádu

7.7.6

Komplexní právní úprava v oblasti lobbingu


64

Lobbing je obecně považován za součást demokratického procesu a odborníky je v posledních desetiletích brán jako charakteristický projev vyspělých demokracií, tento projev pak musí být transparentní a zároveň legitimní. V českém prostředí má pojem lobbing spíše negativní konotace a velice často bývá zaměňován s pojmem korupce. Ve Velké Británii je lobbing regulován především v rámci parlamentu a profesionální asociace lobbistů; jak pro členy parlamentu, tak pro členy asociace platí etický kodex, přičemž pro členy asociace je zavázání se k plnění kodexu podmínkou přijetí do asociace, poslanci musí registrovat své finanční zájmy. Zároveň v zemi funguje nezávislý Výbor pro etické standardy ve veřejném životě, jehož hlavním úkolem je dbát na vysoký standard etického chování veřejných činitelů. V USA platí zákon o lobbingu (Lobbing Disclosure Act), dle kterého jsou lobbisté povinni se registrovat po prvním lobbistickém kontaktu, nebo po přijetí zakázky takový kontakt navázat, přičemž svou roli hraje též výše příjmů z této činnosti. Lobbisté mají zároveň povinnost vyplňovat pravidelně zprávu o činnosti. Některé druhy organizací pak mají lobbování tímto zákonem zakázáno, vymezený okruh veřejných činitelů se dle tohoto zákona nesmí po dobu jednoho roku od ukončení funkce stát lobbistou. Členové Sněmovny reprezentantů, Senátu i amerického svazu sdružujícího lobbisty jsou také vázáni etickým kodexem. Na úrovni jednotlivých států pak existují další právní normy regulující lobbing, které jsou daleko přísnější než výše uvedený federální zákon. Lobbing na úrovni institucí Evropské unie je pak komplikovanější. Na půdě tří pro lobbisty nejdůležitějších institucí – Evropské komise, Rady EU i Evropského parlamentu – je zaveden nepovinný systém registrace lobbistů, který je však v jednotlivých institucích nejednotný. V posledních několika letech se uvažuje o zpřísnění, popř. sjednocení tohoto systému.

7.8 DALŠÍ OPATŘENÍ NELEGISLATIVNÍHO CHARAKTERU V RÁMCI BOJE PROTI KORUPCI V neposlední řadě se ve Strategii boje proti korupci na léta 2011 – 2012 objevují i opatření nelegislativního charakteru, opět se společným jmenovatelem, a to snížení míry korupce v České republice.

7.8.1

Zprůhlednění financování politických stran

V případě kontroly nakládání s finančními prostředky politických stran je za největší nedostatek považován nedostatek transparentnosti. Vzhledem ke struktuře výročních zpráv není možné zjistit, jak skutečně strana hospodaří se svými finančními prostředky, především výdaje jsou uváděny velice obecně. Poslanecká sněmovna kontroluje pouze úplnost výročních zpráv, navíc se v tomto případě nemůže jednat o nezávislý dohled. Velice kritizovanou skutečností je, že auditory si každá strana vybírá sama. Zvážit mocnost, aby všechny politické strany měly svůj účet u České národní banky. Financování politických stran ze soukromých zdrojů je v moderní demokracii legitimním a běžným zdrojem příjmů na činnost strany. Představuje však významné korupční riziko z hlediska budoucí „protislužby“. Jen zprůhledněním systému můžeme vyvrátit spekulace o tom, že některé politické strany jsou u nás financovány z prostředků polostátních firem, jako jsou ČEZ, ČEPRO nebo Lesy ČR. TIC prosazuje několik základních opatření: Zvláštní bankovní účet pro financování volebních kampaní Transparentní účty, kde jsou vidět veškeré pohyby peněz Stanovení mezní hranice nákladů – stropu na volební kampaně Prostředky a nástroje boje proti korupci

65

Vyhotovení předběžné závěrečné zprávy o volebních nákladech a předložení těchto zpráv Ministerstvu financí. Zprávy veřejně zpřístupnit na internetu Finanční zdroje přijímat pouze bezhotovostní cestou s identifikací jejich původu Účetnictví překontrolovat nezávislým auditorem vylosovaným Ministerstvem financí ze seznamu Komory auditorů ČR. Závěry zveřejnit na internetu Podřízení politických stran jako povinných subjektů zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím Zveřejňování výročních zpráv stran na internetu a transparentní projednání výročních zpráv formou správního řízení před NKÚ a zveřejňování seznamu darovacích smluv Zprůhlednění hospodaření obchodních společností, které mohou být založeny politickými stranami

7.8.2

Zavedení povinných hodnocení korupčních rizik (CIA)

Povinné hodnocení korupčních rizik je novým preventivním nástrojem, který má být v souladu se Strategií vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012, zaveden pro nově přijímané a vybrané platné zákony, s cílem omezit výskyt korupci umožňujícího legislativního prostředí. Provádění hodnocení dopadů na korupci pro všechny nové a vybrané stávající zákony je jedním z nástrojů, který by měl pomoci rozkrýt a eliminovat nekvalitní a korupci umožňující legislativní prostředí. CIA se tak stává nedílnou součástí Hodnocení dopadů regulace (RIA), ale i celého legislativního procesu. CIA analyzuje faktory způsobující korupci a snaží se v čas, před schválením regulace, identifikovat determinanty korupčního rizika. Zkušenosti ukazují, že je možné pomocí systematického hodnocení korupce dosáhnout významných pozitivních změn v relativně krátkém čase. Navrhovaná opatření reagují na místa, která jsou v přípravě legislativních návrhů problémová. Jedná se především o nedostatky ve formálním přístupu ke zpracování možných variant řešení problému a provedení konzultačního procesu. Každý prvek protikorupční strategie by měl být periodicky zkoušen, zda: původní příčiny, které vedly k jeho vytvoření, ještě trvají, je korupce jeho působením redukována do té míry, jak bylo plánováno, se nevytvářejí nová korupční místa nebo operace a nevznikají nové formy korupce, výkonnost administrativy není v disproporci s protikorupčními opatřeními, tj. zda omezování korupce nevede zároveň k výraznému omezování efektivnosti administrativy, neexistuje levnější strategie k dosažení stejného výsledku.


66

8 Mezinárodní protikorupční nástroje Nejzávadnější formy korupce jsou právě ty, které mají mezistátní až nadnárodní přesah a účinky. V současném světě existuje stále naléhavější potřeba řešit korupci například v oblasti obchodu se zbraněmi nebo korupci nadnárodních korporací vůči celým vládám ekonomicky slabších zemí. Ty si často kupují povolení k aktivitám, které by nemohly být legálně povoleny ani v zemích s nižšími nároky na ekologické, sociální či zdravotní standardy. Mezinárodní společenství, jednotlivé státy i mezinárodní organizace proto volí a vyvíjejí pestrou škálu prostředků proti korupci – uzavírání mezinárodních smluv proti korupci a jejím jednotlivým aspektům, sdružování v mezinárodních organizacích, přijímání programových dokumentů, akční plány, neformální spolupráci zemí v rámci různých programů či formou podpory výzkumu a analýz.

8.1 MEZINÁRODNÍ PRÁVNÍ INSTRUMENTY Nejzákladnější dělení protikorupčních norem na mezinárodním poli je na tzv. hard law a soft law. Hard law je mezinárodní právo v užším smyslu – je bezprostředně závazné. V oblasti boje s korupcí jde o mezinárodní smlouvy, které jsou vlastně obdobou zákona ve vnitrostátním právu – rozdíl je v tom, že zavazují pouze své signatáře, kdežto zákon každého pod jurisdikcí. Za soft law jsou považována různá doporučení, akční plány, deklarace, pravidla typu „guidelines“ a podobně. Jejich porušení nezakládá přímou mezinárodněprávní odpovědnost. Příkladem je Mezinárodní kodex chování veřejných činitelů či Deklarace OSN proti úplatkářství v mezinárodních obchodních transakcích.

8.1.1

Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci OSN

V jejím rámci působí dvě klíčové protikorupční smlouvy: Úmluva OSN proti korupci, přijatá v roce 2003. Již v dubnu 2004 ji podepsalo 106 zemí, což ilustruje závažnost problému korupce. V účinnost vstoupila 14. prosince 2005. Česká republika ji podepsala v dubnu 2005, ale dosud ji neratifikovala. Jejími hlavními požadavky jsou trestní postih korupce a využívání stanovených nástrojů mezinárodní spolupráce. Tato opatření mají být doprovázena preventivními opatřeními. Velkým průlomem je závazek navracení prospěchu z korupce do zemí jeho původu. To má v mezinárodní korupci význam zejména u rozvojových zemí, jejichž národní bohatství je často korupcí doslova vysáváno. Úmluva OSN proti nadnárodnímu organizovanému zločinu, přijatá v roce 2000 v Palermu. Necelé tři roky od jejího schválení Valným shromážděním OSN a otevřením k podpisům ji ratifikovalo 40 států a je tedy již od září 2003 účinná. Česká republika je signatářem této smlouvy, ale zatím ji neratifikovala. K této Úmluvě jsou již vyhotoveny protokoly stanovující bližší závazky na poli potírání obchodu s lidmi, pašování přistěhovalců, výroby zbraní a obchodu se zbraněmi (protokol týkající se nakládání se zbraněmi zatím není účinný).

Mezinárodní protikorupční nástroje

67

8.1.2

Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci Rady Evropy

Velmi významnou organizací angažující své nemalé kapacity do boje s korupcí je Rada Evropy, společenství států Evropy. Tato organizace se zaměřuje nikoliv ekonomiku, nýbrž na lidská práva, demokracii a vládu práva. Jejím příspěvkem k boji s korupcí jsou dvě propracované mezinárodní smlouvy z konce 90. let řešící problém jednak nástroji kriminalizace a jednak nástroji práva občanského. Jde o první pokus definovat obecná mezinárodní pravidla v oblasti boje proti korupci nástroji soukromého práva. Úmluva upravuje otázky náhrady škody, odpovědnosti a otázku spoluzavinění. Zabývá se rovněž podpůrnými opatřeními, která mají zajistit vymahatelnost implementované legislativy, ochranou zaměstnanců, kteří případy korupce ohlásí, požadavky na úplnost a přesnost účetnictví a prováděných auditů, postupy získávání důkazů o korupci.

8.1.3

Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci OECD

Úmluva proti podplácení zahraničních veřejných činitelů byla vypracovaná skupinou 34 států a přijata roku 1997. ČR podepsala tuto Úmluvu v roce 2000, ve stejném roce pak vstoupila tato Úmluva pro Českou republiku v účinnost. Cílem Úmluvy je přimět signatářské státy, aby přijaly legislativu, která bude trestně stíhat podplácení zahraničních veřejných činitelů, a zavázaly se k vzájemné spolupráci v potírání této kriminality. Úmluva je zaměřena na velmi nebezpečné uplácení v mezinárodním obchodu a podnikání. S obrovským rozmachem pohybu kapitálou po celém světě se díky obrovské síle nadnárodních korporací lze stále více setkat s uplácením veřejných činitelů především cílových zemí investic jako součásti těchto obchodních transakcí. Na to reaguje Úmluva, která postihuje uplácení zahraničních veřejných činitelů s obchodními motivy. Je konstruována tak, aby byly rozumně vyváženy závazky trestat tento typ korupce a specifika právních řádů jednotlivých signatářských zemí, na kterých nepožaduje zásahy do základních principů jejich právní úpravy, natož pak úplnou harmonizaci. Ambice této smlouvy přesahují rámec OECD, a proto je otevřena k přistoupení jakémukoli státu světa, podmínkou je pouze jeho účast na práci Pracovní skupiny OECD pro úplatkářství v mezinárodních obchodních transakcích. Skupina se zabývá vypracováváním soft law a především monitoringem implementace a dodržování Úmluvy.

8.1.4

Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci EU

Cílem této Úmluvy je potírat korupci mezi veřejnými činiteli pracujícími jak pro Evropskou unii, tak na národní úrovni. Úmluva obsahuje řadu užitečných procesních prvků – vydávání osob ze státu do státu a různou spolupráci při vyšetřování korupce úředníků EU. Jelikož jde o unijní nástroj, je zde však zajištěn určitý typ kontroly prostřednictvím Soudního dvora Evropské unie. Ten má pravomoc rozhodovat spory mezi členskými státy týkající se plnění a eventuálně výkladu Úmluvy.

8.2 MEZINÁRODNÍ ORGANIZACE Významné mezinárodní organizace, které připravily protikorupční úmluvy, zpravidla také vytvořily instituce pro implementaci, rozvíjení a kontrolu dodržování těchto úmluv.


68

8.2.1

OSN

Je protikorupčním programem Úřadu pro narkotika a prevenci kriminality OSN. Cílem je asistovat členským státům v jejich úsilí předcházet korupci a bojovat s ní prostřednictvím zvyšování rizika a nákladů spojených se zneužíváním svěřené moci pro osobní prospěch.

8.2.2

Rada Evropy

Při Radě Evropy působí tři protikorupční uskupení: GRECO – hodnocení závazků plynoucích z protikorupčních úmluv OCTOPUS – zaměřený na boj s korupcí v zemích střední a východní Evropy Moneyval – dohledový orgán vůči plnění závazků vyplývajících z právních instrumentů

8.2.3

OECD

Posláním je vytváření a šíření národních i mezinárodních standardů boje proti praní špinavých peněz a financování terorismu.

8.2.4

Evropská unie

Evropská unie zřídila jednotku proti podvodům, korupci a jiným nezákonným jednáním v rámci EU. OLAF je oprávněn vést vlastní nezávislé vyšetřování v daných případech.


69

9 Závěr Téma korupce nabízí velmi široký prostor k jeho zachycení. Při jeho zpracovávání lze čerpat z mnoha různých pramenů, námětů a bohužel především z každodenních praktických příkladů v reálném dění kolem nás. Souhrn dosavadních poznatků naznačuje, že k nejzávažnějším případům korupce dochází především ve veřejné správě, v politickém životě, v oblasti hospodaření s veřejnými prostředky a nakládání s veřejným majetkem. Pro potlačení korupce je především nezbytná eliminace míst jejího možného vzniku a největšího výskytu. K tomu může přispět důsledná transparentnost pravidel, procesních postupů a činností jednotlivých institucí. Ve spojení s médii je třeba usilovat jednak o zvýšení citlivosti veřejnosti vůči korupčnímu jednání a zároveň uvědomění si jeho škodlivosti pro společnost, jednak o obecnou informovanost v oblasti korupce v maximální možné míře, což může zajisté napomáhat ke zvyšování rizika odhalení korupce. Svůj význam má i morální úroveň prostředí, kde se korupce nejčastěji vyskytuje. Významným faktorem ovlivňujícím míru korupce jsou administrativní bariéry v podobě různých licencí, povolení a koncesí, o jejichž udělení rozhodují příslušné subjekty na základě svých subjektivních hodnocení. Nástrojem k jejich odstranění by mohl být přechod na režim nárokových požadavků v případě splnění všech určených podmínek a kritérií. Problém s tak celospolečenským záběrem, jakým korupce bezesporu je, nelze vyřešit několika návrhy nebo represivními opatřeními, jejichž přijetím korupce, jako mávnutím kouzelného proutku zmizí. Řešení je věcí systematického odbourávání korupčních příležitostí a nulové tolerance ze strany veřejnosti ke korupčnímu chování a jednání. Na druhou stranu represi nelze opomíjet. V širším slova smyslu je účast v korupčním vztahu etickým a mravním selháním jednotlivců. Mezi negativní dopady korupce patří oslabování důvěry v právní stát. Neefektivní rozdělování veřejných prostředků, deformace hospodářské soutěže a nadbytečné náklady pro podnikání zpomalují hospodářský růst. Ze společenského hlediska korupce prohlubuje společenské nerovnosti a narušuje zásadu rovných příležitostí. Často se stává nástrojem organizovaného zločinu. Výskyt korupce může ohrozit životaschopnost demokratických institucí a tržních ekonomik a zároveň bezpečnost státu, a to jak z hlediska vnitřní, tak i vnější bezpečnosti. Většina obyvatel naší země je přesvědčena o tom, že žije v korupčním státě, lze tedy z této skutečnosti vyvozovat více poznatků. Jedná se bezesporu o velmi záporný jev, nepochybně jde o značně nelichotivé hodnocení naší společnosti, je to její špatná vizitka. Zároveň v tom však lze tušit i náznak pozitivního přínosu, že si alespoň část veřejnosti tuto situaci uvědomuje. Korupce patrně ze společnosti nikdy nezmizí. Je však nutné analyzovat její příčiny, umět ji odhalovat, nikdy jí plně nepodlehnout a nesmířit se s její existencí. Velmi naivní je představa že, zkorumpovaný stát sám bude s korupcí bojovat a problémy související s korupcí beze zbytku vyřeší. Boj s korupcí je velmi obtížný a předpokládá dlouhodobé úsilí. Zkušenosti demokratických zemí ukazují, že ti, kteří se nechtějí postavit proti korupci, se uchylují k popírání její existence, což je nejoblíbenější strategie. Rozhodně se však každé společnosti vyplatí boj s korupcí vést, neboť veškeré prostředky vložené do potlačení korupce, či alespoň minimalizace její míry, se zcela jistě v konečném efektu navrátí.

Závěr

70

KORUPCE PREVENCE A ELIMINACE JIHOMORAVSKÝ KRAJ

Recommend Documents