Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011
Közigazgatástudományi Kar
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
KOROM ÁGOSTON A HATÉKONY ÁLLAM AZ EURÓPAI UNIÓ KERETEI KÖZÖTT, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL AZ EURÓPAI JOG RENDSZERTANI HIÁNYOSSÁGAIRA*
Bevezetés Az Európai Uniót – mai formájában is - nemzetközi szerződések hozták létre. Az alapító szerződések hatályba lépését követően az uniós jog máig leglényegesebb része az úgynevezett negatív integrációs forma, amely a termelési tényezők mozgási akadályainak leépítésére, valamint - az európai jogrend értelmében - versenykorlátozónak tartott állami támogatások korlátok közé szorítására irányul. Ebben az értelemben azt is megállapíthatjuk, hogy bár az integráció létrehozásához elsősorban politikai döntésre volt szükség, az alapító szerződések hatályba lépését követően a negatív integrációs formával megvalósuló gazdasági közösséget elsősorban a jog tartja fenn és fejleszti tovább. Ebben a folyamatban alapvető fontosságúnak tartom az Európai Unió Bíróságának szerepét, amely nemcsak az európai jog értelmezésének monopóliumával rendelkezik, hanem gyakran a másodlagos jogforrások is a Bírósági gyakorlat egyfajta kodifikációját jelentik. Az európai jog, illetve a belső jog ütközésének kérdését két okból tartom különösen fontosnak. Egyrészt az integráció komolyan szűkíti a tagállamok gazdaságba való beavatkozásának mozgásterét, illetve a hagyományos Keynes-i gazdaságpolitika alkalmazásának lehetőségét. Másrészt az egységes belső piac kiépítésére irányuló Uniós gazdasági közérdek gyakran ellentétben áll a tagállamok gazdasági szuverenitásával, valamint a saját gazdaságuk erősítésére vonatkozó célkitűzésével. Éppen ezért fontos kérdés az európai jog és a nemzeti jog ütközésének kérdése, ugyanis egyértelműen megállapítható, hogy a gazdasági integráció a jelenlegi formájában rövid időn belül felbomolna, ha nem sikerülne az uniós jogot érvényre juttatni a nemzeti joggal szemben.
*
Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Közigazgatási szervezet és e-kormányzás” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Imre Miklós. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Tamás András egyetemi tanár (BCE). A szerző egyetemi tanársegéd (BCE Közigazgatás-tudományi Kar); elérhetősége:
[email protected].
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
2
Tovább nehezíti és bonyolítja a helyzetet, hogy az uniós jognak a tagállamok intézményi és eljárási autonómiáját tiszteletben tartva kell érvényre jutnia. Az alapító szerződések nem tartalmaztak az európai jog megsértése esetén a tagállamokra vonatkozó szankciókat, illetve az európai jog érvényesítésének mindkét útja – mind a kötelezettségszegési eljárás, mind az előzetes döntéshozatali eljárás - tartalmaz rendszertani hiányosságokat. A kötelezettségszegési eljárás indítására vonatkozóan az Európai Unió Bizottsága diszkrecionális joggal rendelkezik, a tagállamok pedig politikai okok miatt jellemzően nem indítanak ilyen fajta eljárást. Sem az Európai Bíróság tagállami kötelezettségszegést megállapító ítéletei, sem az előzetes döntéshozatali eljárásból eredő ítéletek nem bírnak kasszációs joghatással. Az előzetes döntéshozatali eljárás – az alapító atyák akarata szerint - az alapító szerződések értelmében nem az európai jog megsértésének szankcionálására, hanem az európai jog egységes értelmezésének biztosítása érdekében hozták létre. Mint majd látni fogjuk, az Európai Bíróság gyakorlata alakított ki ebből eljárásból egy, az uniós jog alkalmazásának kikényszerítésére alkalmas mechanizmust. Ebben a folyamatban további nehézséget jelentett az a tény, hogy az alapító szerződések nem hatalmazzák fel az Európai Bíróságot a nemzeti rendelkezések európai joggal való összeegyeztethetőségének közvetlen megállapítására. Ilyen körülmények között vizsgáljuk meg, hogy az európai jogrend végső soron milyen kikényszerítő eszközökkel rendelkezik rendelkezéseinek alkalmazásának a belső jogban való kikényszerítésére. Jelen írásban ezt a folyamatok kívánom bemutatni, különös tekintettel az európai jog és a nemzeti jog ütközésének elveire, valamint a tagállamok az európai jog megsértéséből eredő felelősségére. Az európai jog primátusa Denys Simon szerint a szövetségi államok alkotmányaival ellentétben az alapító szerződések nem rendelkeznek az európai jog és a nemzeti jogszabályok ütközésével kapcsolatos konfliktusokról. E szerződések nem biztosítanak az európai jognak a nemzeti jog felett primátust sem. Az Európai Bíróság sem rendelkezik - föderális rendszerekben megszokott módon – az európai joggal ellentétes nemzeti rendelkezések megsemmisítésének jogkörével. J. C. Gautron ebből következően második hierarchiáról beszél.1 Ezért könnyen olyan megoldásra juthatunk, hogy az európai jog és a tagállamok jogrendszereinek kapcsolatát a nemzetközi közjog rendezi.2 Simon szerint a nemzetközi közjog által használt „nemzetközi primátus” kifejezés meghatározza a nemzetközi szabályok primátusát a nemzeti jogszabályok felett, ugyanakkor a nemzeti jogok hatáskörébe utalja a „belső primátus rendezését”- azaz annak meghatározását, hogy a nemzetközi jog milyen feltételekkel hatol be a nemzeti jogrend-
Un ordre jurudique autonome et hierarhisé, in J. Rideau (sous la dir de) de la communauté de droit á l=Union de droit, continuités et avatars européens, Paris LGDJ, 2000, 25 2 (DENYS: Le systeme juridique communautaire, puf, Paris, 1997, P 407) 1
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3
be, monista vagy dualista felfogás alapján -, amelyet az államok alkotmányai határoznak meg. 3 Ez a nemzetközi közjogias felfogás néhány államban uralkodóvá vált, főleg a dualista hagyományokkal rendelkező országokban. Simon szerint az Európai Bíróság határozott és végleges álláspontja4 értelmében az európai jog és a nemzeti jog közötti viszony nem határozható meg a nemzetközi jog és a nemzeti jog különböző felfogású kapcsolata, és még kevésbé az egyes tagállamok által meghatározott alkotmányok alapján. Ezt fogalmazta meg az Európai Bíróság a van Gend en Loos és Costa ENEL5 ügyekben hozott ítéleteiben: ezen ítéletekben megfogalmazott elvek alapján Simon szerint a primátus az európai jogrend létfontosságú elemének tekinthető. Álláspontja szerint az európai jog nemzeti jog feletti primátusának elvét az Európai Bíróság gyakorlata nem indokolja meg, a primátus elvének következetes alkalmazását inkább az európai jogrend és az integráció sajátos jellege követeli meg.6 A tagállamok vámuniót kívántak létrehozni, amelyhez szükséges az európai jog egységes alkalmazása. Ennek hiánya könnyen a verseny torzulásaihoz vezethetne, illetve delokalizációkat okozhatna. Részben egyetértek ezzel a felvetéssel, azonban, véleményem szerint – részben a neoliberális koncepcióra építő uniós jogrend jellegéből fakadóan - a gazdasági közérdekkel ellentétes, Unión belüli delokalizációs folyamatoknak nem szab gátat az európai jogrend primátusának elve. Simon szerint az európai jog belső jog feletti primátusa egyaránt vonatkozik a közvetlen hatállyal és az azzal nem bíró rendelkezésekre.7 Az Európai Bíróság az Internacionale Handelsgesellschaft8 ügyben hozott ítéletében megállapította, hogy a tagállamok az alkotmányos rendelkezéseikre sem hivatkozhatnak az európai jog be nem tartásának igazolására. Az európai jog primátusának elismerése végső soron csak a nemzeti hatóságok beavatkozásával biztosítható.9 Az Európai Bíróság kialakíthatja az európai jog belső joggal szembeni primátusának elvét, sőt azt is kimondhatja, hogy egy nemzeti rendelkezés ellentétes az európai joggal, ellenben nem semmisítheti meg az európai joggal ellentétes nemzeti rendelkezéseket. Ez a tény pedig azt is jelenti, hogy az alapító szerződések magukban foglalják a tagállamok intézményi és eljárási autonómiájának alapelveit. Ezért a továbbiakban az európai jog primátusának problémáját a tagállamok intézményi és eljárási autonómiája alapján kell vizsgálni, különös tekintettel az Európai Bíróság a
Hans Kelsen, Les rapports de systeme entre le droit international et droits internes, Mél. Roulin, 488, in Le systeme juridique communautaire 4 (Denys: Le systeme juridique communautaire, puf, Paris, 1997 P 407) 5 Bíróság (2/62; 6/64) 6 (I.M.P 409) 7 (I. M. P410) 8 Bíróság, 4/73 9 (I. M. P421) 3
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
4
tagállamok eljárási és intézményi autonómiájának korlátok közé szorítására kialakított elveire. Az uniós jog a nemzeti bíróságok számára kötelezettséget ír elő, ami alapján ez utóbbiaknak el kell tekinteniük az európai joggal ellentétes nemzeti jogszabályok alkalmazásától. Az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában fokozatosan kiszélesítette ezt, az eredetileg a nemzeti bíróságokra vonatkozó jogelvet a tagállamok közigazgatási szerveire is: a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságoknak nem szabad alkalmazniuk az európai joggal összeegyeztethetetlen nemzeti rendelkezéseket. Bizonyos helyzetekben a közigazgatási szerveknek kötelességük minden olyan rendelkezés meghozatala, amely az európai jog effektív alkalmazásához szükséges. Simon szerint az Európai Bíróság e megállapítása három következményt von maga után: a saját hatáskörén belül a törvényhozónak meg kell változtatni az európai joggal ellentétes belső rendelkezéseket,10 a hatóságokra az európai joggal ellentétes nemzeti rendelkezés alkalmazásának tilalma vonatkozik, illetve a nemzeti bíróságoknak meg kell akadályozni minden európai joggal ellentétes nemzeti rendelkezés érvényesülését. Ez az elv a nemzeti hatóságok számára abszolút kötelezettséget jelent, azaz nem kell megvárniuk, hogy a törvényhozó az adott jogszabályt a tagállam eljárási rendje szerint megváltoztassa, vagy hatályon kívül helyezze. Az Európai Bíróság a Simmenthal ügyben11 hozott ítélete egyfelől hozzájárul ahhoz, hogy az európai jog bizonyos „megsemmisítési hatással” bírjon, azaz megakadályozza a vele ellentétes, korábban hozott nemzeti jogszabályok hatályba lépését, másrészt „blokkoló effektust” is létrehozott, amellyel megakadályozza a jövőbeli, európai joggal ellentétes nemzeti rendelkezések hatályosulását. Kecskés László szerint is az európai jog közvetlen hatályát megalapozó elmélet, mintegy „folytatása” az európai jog a tagállamok jogrendjével szembeni primátusának.12 Álláspontja szerint, ha egy szerző megpróbálkozik a közvetlen alkalmazhatóság és a közvetlen hatály problémáit elválasztani egymástól, akkor akaratlanul is az egyik intézményt beleviszi a közösségi jog elsődlegességének fogalmába. Az európai jogrend közvetlen hatályának elve A nemzetközi közjog nem zárja ki – amennyiben a felek akaratával megegyezik –, hogy normáinak közvetlen hatálya legyen. Ez azonban a nemzetközi közjogot tekintve kivételes helyzet. Az európai jog azonban alapelv szerint hatással lehet a magánszemélyek jogi helyzetére.13
(Bíróság,316/81) Bíróság 106/77 12 ( EU JOG, és jogharmónizáció, HVG ORAC, Budapest, 2008, P 575) 13 (DENYS SIMON: Le systeme juridique communautaire, puf, Paris, 1997 P 387) 10 11
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
5
A közvetlen hatály abból a szempontból is érdekes lehet, hogy az alapító szerződések nem tartalmaznak – a rendeleteken kívül - semmilyen erre irányuló rendelkezést. A közvetlen hatály elvét is az Európai Bíróság joggyakorlata fejlesztette ki. A közismert Van Gend en Loos ügyben hozott ítéletben14 Denys szerint, a Bíróság a közvetlen hatály elvét az alapító szerződések specifikus helyzetére való hivatkozással támasztja alá. Az Unió (Közösségek) jogrendjének legfőbb célkitűzése egy egységes belső piac létrehozása, az alapító szerződések preambuluma nem csak a tagállamok kormányaihoz, hanem az európai néphez is szól. Ebből következően a magánszemélyek a nemzeti bíróságok előtt hivatkozhatnak az európai jog rendelkezéseire. A francia szerzők többsége szerint ezen érvek egyike sem képes önmagában indokolni a közvetlen hatály elvét, kivéve J. Boulois-t, aki szerint az ítélet magával ragadóan logikus.15 Nagy vonalakban mégis – legalábbis Denys Simon szerint - úgy tűnik, hogy igazolható a közvetlen hatály. Az alapító szerződések új jogrendet hoztak létre, amely a tagállamok szuverenitásának csökkenését vagy legalább részleges átruházását vonja maga után. A szerződések politikai, gazdasági, illetve alkotmányos alapjai feltételezik, hogy a magánszemélyek hivatkozhassanak az európai jogrend rendelkezéseire.16 Másrészt Denys felveti, hogy a közvetlen hatály nem csak abból fakad, hogy a magánszemélyek az alapító szerződések címzettjei, hanem egy bizonyos fajta visszatükröződő hatásként a szerződés a kötelezte a tagállamokat bizonyos jogosultságok magánszemélyek részére való garantálására: A magánszemélyek tehát azzal, hogy jogaikat a nemzeti bíróságok előtt érvényesítik, végeredményben az európai intézményeket is segítik. Ebben a vonatkozásban a Bíróság, a tagállamok akaratát igen tágan értelmezve vezeti le a közvetlen hatály elvét. A kötelezettségszegési eljárás Az európai jogrend rendszerében kötelezettségszegési eljárást egyfajta ultima ratiónak tekinthetjük, amely a tagállamok ellenállásával szemben lehetővé teszi az európai jog alkalmazásának kikényszerítését.17 Fontos megemlíteni, hogy a kötelezettségszegési eljárás keretei között nem alkalmazható a nemzetközi közjogban ismert viszonosság elve. Ezen elv lehetővé teszi a Magas Szerződő Felek számára nemzetközi szerződésekben foglalt kötelezettségek teljesítésének felfüggesztését egy másik szerződő fél általi kötelezettségszegés esetén. Álláspontom szerint az Unió gazdasági jellegéből fakadóan a viszonosság elvének alkalmazása – figyelembe véve azt a tényt, hogy az uniós gazdasági közérdek esetenként jelentősen eltérhet a tagállamok gazdasági közérdekétől – az Unió gyors megszűnését eredményezhetné. (Bíróság, 26/62) Droit intitutionel de l´Union européenne, Paris, Montchrestien, 1995 16 (DENYS SIMON: Le systeme juridique communautaire, puf, Paris, 1997 P 388) 17 (Bíróság, 25/59) 14 15
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
6
Kötelezettségszegési eljárást az Európai Unió Bizottsága, valamint a tagállamok kezdeményezhetnek. A kérdés politikai érzékenysége miatt a tagállamok ritkán élnek ezzel a lehetőséggel: A kötelezettségszegési eljárást kezdeményező államok minden esetben igyekeznek elnyerni az Európai Bizottság támogatását. Az Európai Bíróság a Bizottság/Olaszország ügyben hozott ítéletében18 megállapította, hogy az európai joggal ellentétes minden olyan belső rendelkezés - törvényhozói, közigazgatási, vagy bírói gyakorlat -, amely az európai jogrend célkitűzéseit akadályozza. A kötelezettségszegési eljárásokból eredő ítéletek tagállamok általi végrehajtásával kapcsolatos problémákra adott válaszként a Maastrichti Szerződés lehetőséget teremtett az Európai Bíróság számára, hogy az Európai Bizottság javaslata alapján büntetéseket szabjon ki az ítéletek végrehajtását megtagadó tagállamok számára. Számos szerző szerint19 az Európai Bíróság objektív felfogásban fejlesztette ki a kötelezettségszegési eljárást. Renaud Dehousse, a Science Politique professzora kiemeli20 a kötelezettségszegési eljárás kötelező és exkluzív jellegét, amely központosító szerepet tölt be az Unió (Közösségek) és a tagállamok közötti problémák megoldásában. Szerinte a kötelezettségszegési eljárás megfelelő eszköznek tekinthető arra az európai jog alkalmazásának kikényszerítésére. Az Európai Bíróság joggyakorlata alapján21 – szemben az előzetes döntéshozatali eljárással –a kötelezettségszegési eljárásban nem vizsgálják a tagállam által elkövetett „hibákat” illetve egy más tagállam, vagy magánszemély által elszenvedett érdeksérelem meglétét. Kötelezettségszegési eljárás mindenféle európai jogrendet érintő jogsértés esetén indítható. Ha az adott területre nincs konkrét európai jogi rendelkezés, az EK szerződés 10. cikke szolgálhat jogalapként. Jó példa erre az Európai Bíróság a Bizottság/Franciaország ügyben hozott ítélete22. A francia mezőgazdasági termelők megmozdulásai miatt gyakorlatilag lehetetlenné vált a Spanyolországból származó eper behozatala. Az Európai Bíróság szerint a francia hatóságok nem tettek meg minden szükséges és arányos intézkedést az áruk szabad mozgásának elősegítésére. Az EK szerződés 10. cikkből tehát nemcsak bizonyos intézkedésektől való tartózkodás, hanem pozitív kötelezettség is következhet. Fontosnak tartom kiemelni, hogy az ítéletben a Bíróság annak ellenére állapította meg a kötelezettségszegést, hogy a közrend fenntartása a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozik. Az Európai Bíróság megszorítóan értelmezi a tagállami kötelezettségszegés elfogadható indokait is. A tagállamok többek között nem hivatkozhatnak a belső jogrendjükkel kapcsolatos nehézségekre az európai jogrendből eredő kötelezettségeik elmulasztásának igazolására.23
(Bíróság,48/71) (Administrative Law, sous. La dir. de Jürgen Schwarze, Bruylant, Bruxelles P 278) 20 La cour de justice des Communautés européennes, Montchrestien, Paris, 1997, P 21 21 C-333/99 22 C-265/95 23 C-114/97 18 19
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
7
A kötelezettségszegési eljárás egyik legnagyobb hiányosságának az tekinthető, hogy az Európai Bizottság diszkrecionális jogkörrel rendelkezik annak megindításával kapcsolatban. Az előzetes döntéshozatali eljárás Az alapító szerződések rendszerében az előzetes döntéshozatali eljárás elsősorban az európai jog egységes értelmezését volt hivatott biztosítani. Az alapító szerződések által létrehozott rendszerében - amennyiben a nemzeti bíróságok hatáskört kaptak az európai jog értelmezésére – ,biztosítani kellett az európai jog egységes alkalmazását is. Mivel az alapító szerződések kidolgozói nem kívántak közvetlen alá- fölé rendeltségen alapuló viszonyt létrehozni az Európai Bíróság és a nemzeti bíróságok között, ezért egy sajátos, a nemzeti bíróságok, és az Európai Bíróság közötti kooperációs rendszer létrehozása mellett döntöttek. Denys Simon szerint az előzetes döntéshozatali eljárást három fő karakterrel jellemezhetjük.24 Először is nem autonóm, hanem egy, az alapügyhez képest kiegészítő jellegű eljárásról beszélhetünk. Másodsorban az előzetes döntéshozatali eljárást egy objektív szemléletű „nem peres” eljárásként határozhatjuk meg, amely kifejezi a procedúra bírótól bíróig tartó jellegét. Végül egy olyan „kevert” rendszerről beszélhetünk, amelyben az Európai Bíróság és a nemzeti bíróság közötti hatáskörök sajátos módon oszlanak meg. Az előzetes döntéshozatali eljárást értelemszerűen csak bíróság kezdeményezheti. Az Európai Bíróság kritériumokat állított fel, amely alapján az európai jogrend – akár a nemzeti jogtól függetlenül, vagy annak kifejezett rendelkezései ellenére is – bíróságként ismer el bizonyos szerveket. Ilyen kritériumok: az bírósághoz való fordulás kötelező jellege, a bíróság jog alapján ítél-e, kontradiktórius eljárás keretében. A L´acte clair doktrina25 Az Európai Unióról szóló Működési Szerződés 267. cikke értelmében, a nemzeti bíróságok szabadon mérlegelhetnek az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését illetően. Amennyiben a nemzeti bíróság előtti ügyben nincs belső fellebbezési lehetőség, az adott bíróságnak kötelessége az Európai Bírósághoz fordulni. Ez a megoldás azonban Moren Broberg szerint nem szükséges, ugyanis e megoldás olyan nagy számú jogvitát generálna, amely az Európai Bíróság működését lehetetlenné tenné. Másrészt ez a megoldás sem a perben álló felek, sem az európai jog egységes alkalmazása szempontjából nem tekinthető szükségesnek.
(DENYS SIMON: Le systeme juridique communautaire, puf, Paris, 1997 P 662) RDTE 2010/4 L`application de la doctrine de l`acte clair par les juridictions des Etats membres, par Moren Broberg és Niels Fenger P 861-885 24 25
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
8
Az Európai Bíróság gyakorlata alapján az előzetes döntéshozatali eljárás kérésére vonatkozó kötelezettség nem tekinthető abszolútnak. A Bíróság joggyakorlata értelmében a 267. cikk az európai jog egységes értelmezésének kialakítására és megőrzésére irányul. Megvilágosított jogi norma Az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata bizonyos körülmények között kivételt enged a legfelsőbb bírói fórumok előzetes döntéshozatal kérésére vonatkozó kötelezettsége alól. Ezeket a feltételeket a Bíróság a CILFIT ügyben26 hozott ítéletében fogalmazta meg. Ennek értelmében az adott legfelsőbb bírói fórum nem köteles előzetes döntéshozatali eljárást kérni, ha az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában már megvilágította a jogi kérdést. Ugyanígy a nemzeti bíróság nem köteles az Európai Bírósághoz fordulni, amennyiben nincs szoros kapcsolat az ítélkezési gyakorlat és a feltenni kívánt kérdés között, de a jogi helyzet eléggé világos ahhoz, hogy eloszlassa az európai jog értelmezése körüli bizonytalanságokat. Ebben az esetben megvilágított jogi aktusról beszélünk, acte éclairé. Az Európai Bíróság a Clifit ügyben27 hozott ítéletében kifejtette - mintegy helyt adva a l`acte clair doktrinának, - hogy ha az európai jog alkalmazása semmilyen bizonytalanságra nem ad okot, a legfelsőbb bírói fórum nem köteles előzetes döntéshozatali eljárásban az Európai Bírósághoz fordulni. A l`acte claire doktrína hosszú ideig tartó vitákat eredményezett a jogtudományban. Másodsorban, a nemzeti bíróság számára nem áll fenn az előzetes döntéshozatali eljárás kérésére vonatkozó kötelezettség, ha az adott kérdéssel kapcsolatban még nem létezik ítélkezési gyakorlat az Európai Bíróság részéről, de az uniós jog értelmezése semmilyen bizonytalanságra nem adhat okot. (acte clair). Morten szerint nem tekinthetőek valós rizikónak az európai jog alkalmazása szempontjából azok az esetek, amikor a tagállamok legfelsőbb bírói fórumai azért mentesülnek az előzetes döntéshozatali eljárás kötelezettsége alól, mert az adott ügyben az európai jog értelmezésének kérdése az alapügy megoldása szempontjából nem releváns, illetve az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján a kérdésre adandó válasz bizonytalanságok nélkül megadható. Ezzel ellentétben másképpen kell értékelni azt a helyzetet, amelyben a tagállamok legfelsőbb bírói fórumai tartózkodhatnak az előzetes döntéshozatali eljárástól az európai jog olyan helyzetben való értelmezésére vonatkozó kérdésben, amelyben az Európai Bíróságnak még nem volt alkalma véleményt nyilvánítani. Így az adott nemzeti bíróság megakadályozhatja, hogy az Európai Bíróság véleményt nyilvánítson. A Bíróság Clifit ügyben hozott ítéletében körülírt helyzet esetén a nemzeti bíróságnak nem csak azt kell mérlegelniük, hogy az európai jog alkalmazása korrekt módon történik-e, hanem azt is figyelembe kell venni, hogy az adott európai jogi norma értelmezése más tagállamok legfelsőbb bírói fórumai számára is egyértelmű-e. 26 27
(Bíróság, 283/81) (Bíróság, 283/81)
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
9
Nyelvi eltérésekből is következhetnek eltérő értelmezések. A nyelvi nehézségeken kívül a jogi terminológiák különbözőségei jelentős bizonytalanságokat eredményezhetnek. Ebből következően az Európai Bíróság igen visszafogott megfogalmazásokat alkalmaz, amelynek értelmében az európai jogot az európai jog kontextusában (teljes) kell értelmezni, illetve figyelembe kell venni annak célkitűzéseit illetve az európai jogrend mindenkori fejlődési állapotát. Ezekből Morten szerint28 az következik, hogy az első látásra egyértelműnek tűnő rendelkezések komolyabb vizsgálatot követően már nem tekinthetők egyértelműnek, és szerinte ezzel a rendszerrel az Európai Bíróság minimálisra csökkentette az európai jog inkoherens alkalmazásának veszélyét.29 Ezzel nem tudok egyetérteni. A tagállamok bírósági aktusaiból eredő felelősségének az Európai Bíróság által kialakított feltételei nem alkalmasak ezen kifinomult teleologikus értelmezési lehetőségekből eredő sérelmek szankcionálására: Álláspontom szerint a Bizottság által indítható kötelezettségszegési eljárás sem alkalmas az ilyen helyzetek orvoslására. A. Arnull szerint a nemzeti bíróságok a gyakorlatban indokolatlanul támaszkodnak a l`acte clair doktrinára, a legtöbb esetben csak részlegesen tartják be a Cilfit ítélet követelményeit.30 Az Európai Bíróság többek között az Intermodal Transports ügyben hozott ítéletében foglalt állást a l`act claire doktrinával kapcsolatban.31 Az alapügyben a nemzeti bíróság azt kívánta megtudni, hogy a l`act claire doktrina alkalmazása ki van-e zárva abban az esetben, ha a legfelsőbb bírói fórum egy másik tagállam közigazgatási szervének értelmezésétől eltérően kívánja értelmezni az európai jog rendelkezéseit. Az alapító szerződéseket létrehozó tagállamok nem kívántak az Uniós (közösségi) bíráknak a nemzeti bíróságok ítéleteinek reformációjával lehetőséget teremteni az európai integráció föderális arculatának erősítésére. Ez a megoldás ellentétes az Egyesült Államok rendszerével, ahol a Legfelsőbb Bíróság számára az alkotmány lehetővé teszi az államok bíróságainak szankcióját és reformációját. Az Európai Bíróság megállapította, hogy annak ellenére, hogy egy ilyen helyzetnek a legfelsőbb bírói fórumot az adott kérdés alapos vizsgálatra kell ösztönöznie, egy másik tagállam közigazgatási szerveinek az európai joggal kapcsolatos eltérő értelmezése semmi esetre nem eredményez a legfelsőbb bírói fórum részére előzetes döntéshozatali eljárás kérésére irányuló kötelezettséget. A Bíróság a Gomes Valente ügyben hozott ítéletében32 megállapította, ha az Európai Bizottság egy adott kérdésben lemond a kötelezettségszegési eljárás lefolytatásáról, még nem jelenti azt, hogy a nemzeti bíróságok emiatt mentesülnének az előzetes döntéshozatali eljárás kérésének kötelezettsége alól.
(RDTE, 2010/4 P 866) (RDTE, 2010/4 P 866) 30 A. ARNULL, The Past and Future of the Preliminary Practice, Editions Butterworths, 1994, p. 18 31 (P 868) (C-459/03) 32 (C-393/98) 28 29
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
10
Az Bíróság megjegyezte, hogy a Bizottság nem állapíthat meg a tagállamok számára jogokat és kötelezettségeket, illetve nem garantálhatja a tagállamok számára belső rendelkezéseik európai joggal való összeegyeztethetőségét. Ebből az is következik, hogy a tagállamok legfelsőbb bíróságának előzetes döntéshozatali eljárás kérésére vonatkozó kötelezettségét nem szünteti meg az, ha a peres felek nem, vagy csak késve hivatkoztak az európai jogra.33 A tagállamok legfelsőbb bírói fórumai - amennyiben már döntöttek az előzetes döntéshozatali eljárás kérdését illetően - nem vehetnek figyelembe egyéb, a Cilfit ügytől eltérő körülményeket, mint a felek számára az ügy kimenetelének jelentősége, a procedúra következtében az eljárás elhúzódása, illetve az előzetes döntéshozatali eljárás következtében a felek várható költségeinek megnövekedése.34 P. Wattel felvetette, hogy gyakorlatilag lehetetlen, hogy a nemzeti bíróság nem csak az európai jog korrekt alkalmazásáról, hanem arról is meggyőződjön, hogy az általa alkalmazott megközelítés, más tagállamok legfelsőbb bírói fórumainak is egyértelmű lesz-e.35 Álláspontom szerint ez az elv ellentétes az európai jogra jellemző sui generis jelleggel. Ha más tagállamok legfelsőbb bíróságai is európai joggal ellentétes rendelkezéseket alkalmaznak, amelyet a legfelsőbb bíróságok is helybenhagynak, abban az esetben más tagállamok is bevezethetnek ilyen rendelkezéseket. Jogvita esetén pedig az adott tagállam legfelsőbb bírói fóruma jogosan hivatkozhatna a l`acte claire doktrina rendelkezéseire. Általános vélemények szerint az az eset, ha egy más tagállam bírósága előzetes állásfoglalást kér ugyanazon kérdésben, az nem zárja ki alapelv szerint a világos norma alkalmazását,36 pedig véleményem szerint ebben a helyzetben ez az álláspont megkérdőjelezhető. Az előzetes döntéshozatali eljárás, és a kötelezettségszegési eljárás hiányosságai Az alapító szerződéseket létrehozó tagállamok a szerző szerint nem kívánták az uniós bíróság bíráinak a nemzeti bíróságok ítéleteinek reformációjának lehetőségét megadva az európai integráció föderális arculatát segíteni. Ez a megoldás ellentétben áll az Egyesült Államok rendszerével, ahol a Legfelsőbb Bíróság számára az alkotmány lehetővé teszi az államok bíróságainak szankcióját és reformációját is. A tagállami kötelezettségszegés Európai Bíróság általi megállapítása nem semmisíti meg a belső jogszabályt – amennyiben egy európai jogrenddel ellentétes nemzeti jogszabály volt a kötelezettségszegés alapja - és a kötelezettségszegést megállapító ítélet szankciót sem vont maga után. Többek között ennek tulajdonítható, hogy a z 1980-es évekre a tagállamok egyre inkább vonakodtak a kötelezettségszegési eljárásból eredő ítéletekben foglaltakat érvényre juttatni. (RDTE, 2010/04 P 869). (RDTE, 2010/04 P 869). 35 Köbler, Cilfit and Welthgrove: We can Go on Meeting Like this, CML Rev. N° 41, 2004. 177-179 36 (RDTE, 2010/04 P 878) 33 34
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
11
A helyzet javítása érdekében a Maastrichti Szerződés pénzbeli szankció lehetőségét vezette be. A kötelezettségszegési eljárásból eredő ítéletek végre nem hajtása esetén a Bizottság ilyen szankciók kiszabására irányuló keresetet indíthat a Bíróságnál az érintett tagállam ellen. A kötelezettségszegési eljárás előnyeként tarthatjuk számon, hogy az eljárás megindítójának nem kell semmilyen egyéni sérelmes helyzetet igazolni. Hátránya viszont, hogy az Európai Bizottság – a Bíróság állandó gyakorlata által is megerősítve – diszkrecionális jogkörrel rendelkezik az eljárás megindítására vonatkozóan. Az utóbbi idők politikailag gyengének mondható Bizottságai pedig talán túlzottan is kerülik a tagállamokkal való közvetlen konfrontáció felvállalását. Nyilvánvalóan a Bizottság még a legjobb szándék ellenére sem lenne képes a 27 tagállamot számláló Unió belső jogszabályainak, közigazgatási gyakorlatának ellenőzésére, illetőleg az uniós jog alkalmazásának kikényszerítésére. Az előzetes döntéshozatali eljárás egy kooperációs mechanizmusként funkcionál, melynek fő célkitűzése az európai jog egységes alkalmazásának biztosítása. Az alapító szerződések rendelkezéseinek elemzését követően az előzetes döntéshozatali eljárás csak másodlagosan irányulhat a magánszemélyek európai jogrendből eredő jogosultságainak kikényszerítésére, illetve az európai jogrend rendelkezéseivel ellentétes nemzeti rendelkezések „felderítésére”, illetve a jogsértések szankciójára. Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy az Európai Bíróság az előzetes döntéshozatali eljárás keretein belül nem értelmezheti közvetlenül az európai joggal potenciálisan összeegyeztethetetlen nemzeti rendelkezéseket. A belső rendelkezések európai joggal való összeegyeztethetőségének kontrolljára a nemzeti bíróságok rendelkeznek hatáskörrel. Köztudottan az Európai Bíróság ezt a problémát úgy orvosolta, hogy rendszeresen átfogalmazza a nemzeti bíróságok által feltett kérdéseket, olyan formában, hogy az adandó absztrakt jellegű megfogalmazásában egyértelműen kiderüljön a kérdéses belső rendelkezések európai joggal való összeegyeztethetősége. A Bíróság ezen kívül gyakran „használja” az előzetes döntéshozatali eljárást arra a célra, hogy válaszával a tagállamok jogalkotóit az általa kívánt módon befolyásolja. Az „eljárási szabályok” (kötelezettségszegési, és az előzetes döntéshozatali eljárás) szabályai bizonyos mértékben az európai jog „komplettségének” látszatát keltik. A tagállamok által megalkotott rendszer hiányosságai ellenére a szóban forgó eljárások alkalmasnak tűnnek - szinte minden helyzetben – a nemzeti rendelkezések az európai joggal való összeegyeztethetetlenségének megállapítására. Ennek ellenére az európai jog csak részben rendelkezik az effektív alkalmazáshoz szükséges eszközökkel, hiszen e jogrend normáival ellentétes nemzeti rendelkezések érvénytelenítésére, felülvizsgálatára szolgáló eljárások korlátozottak, vagy a megfelelő eszközök korlátozottan, vagy egyáltalán nem álnak rendelkezésre. A Maastrichti Szerződés által bevezetett pénzbeli szankciórendszer e a hiányosságok pótlására tett kísérletet. E szankciók kiszabása csak több évig tartó procedúrát követően lehetséges, ami komolyan csökkenti visszatartó erejüket. Ezért a pénzbeli szankciókat
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
12
inkább elrettentő hatásúnak tarthatjuk, amelynek hatása kötelezettségszegésből eredő ítéletek jobb végrehajtására korlátozódik. Azonban az európai jog effektív alkalmazásának garantálását, illetőleg az európai jogrend hiányosságait a bevezetett pénzbeli szankciók sem pótolhatják. Hatásuk álláspontom szerint szinte kizárólag a kötelezettségszegési eljárásból származó ítéletekben foglaltak érvényre juttatására korlátozódik. A kötelezettségszegési eljárás két hiányosságát, azaz a jogsértésék felderítésének nehézségeit, illetve a Bizottság eljárás elindítására vonatkozó diszkrecionális jogkörét a Maastrichti Szerződés által bevezetett újítás érdemben nem befolyásolja. Az Európai Bíróság az európai jog tagállamok általi jobb végrehajtásához az előzetes döntéshozatali eljárást „használta fel” Ha a magánszemélyek megkövetelhetik az európai jogrend által garantált jogosultságaik megsértéséből eredő káraik megsértését, akkor ez a lehetőség a tagállamokat az európai jog jobb betartására ösztönzi. Az Európai Bíróság – az alapító szerződések, illetve a Tanács, és az Európai Parlament felhatalmazása nélkül – kialakított felelősségi rendszerét ezen a szemüvegen keresztül (is) kell vizsgálnunk. Az európai jog rendszertani hiányosságaira adható válaszok Az európai jog strukturális „gyengeségének” ismerete nem tekinthető „újdonságnak”, azonban a témával kapcsolatos viták igencsak felerősödtek, mióta az Európai Bíróság – több, kevesebb sikerrel- próbál a helyzeten változtatni. Dubout szerint e folyamaton belül három időszakot különböztethetünk meg. Az első generációs ítéletékezési gyakorlatában az Európai Bíróság kifejleszti az európai jog a nemzeti jog feletti primátusának, és közvetlen hatályának jogelveit. A második generációs ítéletekben az Európai Bíróság átlépett egy választóvonalat a tagállamok intézményi és eljárási autonómiájára vonatkozóan azzal a céllal, hogy a nemzeti bíróságoknak lehetőséget teremtsen ahhoz, hogy egyben az európai jogrend bírái is legyenek. Ezzel a megállapítással csak részben tudok egyetérteni. Az előzetes döntéshozatali eljárás ugyanis nem képzelhető el anélkül, hogy a nemzeti bíróságok egyben az európai jog bírái is legyenek. Harmadik generációsnak nevezett ítélkezési gyakorlatában pedig az Európai Bíróság kísérletet tesz a nemzeti bíróságok ítélkezési gyakorlatának – természetesen az európai jogrend rendelkezéseinek értelmezésével kapcsolatos - kontrolálására. Ebből következően kooperáció helyett már alá-fölérendeltségről beszélhetünk. E folyamatba illeszkedik az a gyakorlat, amely során az Európai Bíróság viszonylag gyorsan az európai jog egységes értelmezése érdekében létrehozott előzetes döntéshozatali eljárást de facto a belső jog „érvényességének” megállapítására használta. Ezt a folyamatot Dubout az Európai Bíróság a Köbler37 ügyben, valamint a Bizottság/ Olaszország hozott ítéleteiben ugyanazt a folyamatot láttatja, annak ellenére, hogy az 37
Bíróság C-224/01
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
13
előbbi egy előzetes állásfoglalási döntéshozatali eljárás, míg az utóbbi egy kötelezettségszegési eljárás kapcsán hozott ítélet. A felelősség Európai Bíróság általi kialakítása A tagállamok felelősségének az Európai Bíróság joggyakorlata általi kialakítása heves ellenérzéseket váltott ki a tagállamokból, különösen a német jogtudomány részéről.38 A német jogtudomány általánosan gyanakvó a bírói joggal szemben, uralkodó álláspontjuk szerint a bíró feladata a jog alkalmazása, és nem a jog alkotása. Az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata pedig új jogot hoz létre, ami ezen álláspontok szerint túlmutat a hatáskörén. E felvetések értelmében a tagállamok által létrehozott jogrend rendszertani hiányosságai a tagállamok döntéseiből erednek, ezeket a döntéseket pedig nem pótolhatja legitim módon az Európai Bíróság gyakorlata.39 A német kormány a Brasserie du pecheur-Factortame ítéletének tárgyalásán kifejtette, hogy az Európai Bíróságnak nem lenne szabad az Unió (Közösség) törvényhozó tevékenységét pótolni, azaz a Tanács és a Parlament felhatalmazása nélkül megalkotnia a felelősségre vonatkozó normákat Ebben az esetben ugyanis joggal beszélhetünk a demokratikus felhatalmazás teljes hiányáról. Néhány szerző annyiban mutatkozik engedékenyebbnek, hogy az állam felelősségének bírói kialakítását legfeljebb abban az esetben tartaná elfogadhatónak, ha a folyamatos jogsértések közvetlenül az európai integráció fennállását veszélyeztetnék.40 A német, és a holland kormányok a Brasserie du pecheur ügy tárgyalásán megemlítették, hogy a tagállamok a Maastrichti Szerződésben sem hoztak létre egy ilyen típusú felelősségi rendszert. A Maastrichi Szerződés csak a kötelezettségszegési eljárásban megállapított jogsértések további fennállása esetén ad lehetőséget az Európai Bíróságnak pénzbüntetés kiszabására, ami nincs hatással a magánszemélyek helyzetére. Milyen elvekkel bástyázza körül az európai jog a tagállamok felelőssé tanát?41 Az Európai Bíróság gyakorlata értelmében a tagállamok az európai jog megsértésével a magánszemélyeknek okozott károk megtérítésének kötelezettségére vonatkozó jogalap közvetlenül az európai jogrendből ered, azonban ennek végrehajtása a tagállamok belső felelősségi rendszerén belül történik.42 Az Európai Bíróság a Frankovich ügyben43 kifejtette, hogy az európai jogrend megköveteli, hogy a tagállamok felelősségi rendszerére vonatkozó szabályok az európai jog-
Danwitz (T) Zur Entwiklung der gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftung JZ, 1994, p. 335 PETRA SENKOVIC: L `évolution de la responsabilité de L`État législateur, Bruylant bruxelles, 2000 p 92 40 KARL (J.) Die Schadenersatspflicht der Mitgliedstaten dei Verletzungen des Gemeinschaftsrechts, RIW, 1992, p 440-445 41 (PETRA SENKOVIC: l`évolution de la responsabilité de l`etat législateur, Bruylant, Bruxelles P 162-166) 42 (I. M.) 43 C-06/90 38 39
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
14
rendből eredő igények esetén nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint a belső jogból eredő hasonló igények, illetve a belső szabályokat nem lehet olyan formában módosítani, hogy azok rendkívül nehézzé, vagy lehetetlenné tegyék az európai jogrendből erdő igények érvényesítését. Petra Senkovic felhívja a figyelmet, hogy abban az esetben, ha egy tagállam belső joga nem tartalmaz az állam felelősségére vonatkozó rendelkezéseket, úgy az Európai Bíróság által meghatározott egyenlő elbánás elve nem lehet elégséges az európai jogból eredő kárfelelősségi igények érvényesítéséhez. Ezért van szükség annak az elvnek a kimondására is, hogy a nemzeti eljárási/felelősségi szabályok nem eredményezhetik az európai jogrendből eredő igények érvényesülésének akadályát.44 Ebből következően a nemzeti bíróságnak el kell tekintenie minden olyan szabály alkalmazásától, amely az állam felelősségének megállapításával kapcsolatban lehetetlenné tenné az európai jog érvényesülését. Perta Senkovic szerint,45 az állam felelősségének szabályait belső jog felelősségtana alapján kell megállapítani. Az Európai Bíróság mégis olyan rendszert alakított ki, amelyben kontroll alatt tarthatja az európai jog megsértésével a magánszemélyeknek okozott károk megsértésére vonatkozó felelősségi szabályok tényleges érvényesülését. A belső szabályok alkalmazása szinte kizárólag az eljárási szabályokra korlátozódik, amelyeket az európai jogrend korlátok közé szorít az egyenlő elbánás, illetve az effektivitás elvével. Az Európai Bíróság a Factortame ügyben megállapította, hogy a kártérítésnek az okozott kárhoz képest adekvátnak kell lennie olyan formában, hogy biztosítsa a magánszemélyek jogosultságainak megsértéséből eredő károk reparálását.46 A megfogalmazásból egyértelműen kitűnik, hogy az adekvát kártérítés bizonytalanságokat okozhat például a kártérítés mértékére vonatkozóan. Léger Főtanácsnok a Lamas ügyben készített indítványában kifejtette, hogy a kártérítésnek teljesnek kell lennie, ugyanis csak az in integrum restitucio teszi lehetővé, hogy a sértett olyan helyzetbe kerüljön, mintha az érintett európai jogrendből eredő jogosultságainak megsértésére nem került volna sor. Simon Pera szerint az in integrum restitucio minden tagállam jogrendjében megtalálható,47 valamint az Unió szerződésen kívüli felelősségének, illetve a tagállamok az európai jog megsértéséből eredő felelősségének közeledési folyamataiból következően ezt az elvet kellene alkalmazni. Simon Petra szerint a z Európai Bíróság rámutatott, hogy a nemzeti bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy a sértett megtett-e minden elvárható intézkedést a kár elhárítására, illetve minden rendelkezésére álló fellebbezési lehetőséget kihasznált-e.48
PETRA SENKOVIC: L`évolution de la responsabilité de l etat législateur, Bruylant, Bruxelles P 163 (I. M.P 164) 46 (I. M.P 171) 47 (I. M.P 172) 48 (I. M. 173) 44 45
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
15
A kártérítéshez való jog tehát akkor keletkezik, ha az európai jog által támasztott feltételek fennállnak, azaz a megsértett európai szabályok magánszemélyek számára közvetlenül jogosultságokat eredeztetnek, a jogsértés megfelelően súlyos, valamint az okokozati összefüggés feltételei fennállnak.49 A felelősség elméleti megalapozottsága50 Számos vélemény szerint egy jogi norma érvényesülése a legtöbb esetben azoktól a szankcióktól függ, amelyeket megsértésük esetén kilátásba helyeznek. Ezen elv alól az európai jog sem jelent kivételt. Sőt, mivel az európai közérdek és a nemzeti (gazdasági) közérdek egymástól eltérő, akár ellentétes is lehet, effektív szankciók bevezetése nélkül az Unió hosszú távú fennmaradása több, mint bizonytalan. Az Európai Bíróság nem a Frankovich ügyben állapította meg első alkalommal a tagállamok az európai jog megsértéséből eredő felelősségének elvét. Inkább azt mondhatjuk, hogy a Bíróság ebben az ügyben hozott ítéletében mondta ki világosan és félreérthetetlenül ezt a jogelvet. Az Európai Bíróság ugyanis már a Humblet/Belgium ügyben hozott ítéletében51 kimondta, hogy a tagállamok visszamenőlegesen hatálytalanítani kötelesek az európai jog megsértésével hozott aktusaikat, illetőleg helyre kell állítaniuk azokat a helyzeteket, amelyeket a jogtalan intézkedés okozott. A Francovich ítélet újdonságát e szerint abban kell látnunk, hogy a Bíróság megállapította, hogy a tagállamok az európai jog megsértéséből eredő felelőségének alapja az európai jogban rejlik. G. Tesauro szerint,52 az európai jogrendben a jogi normák effektív alkalmazása, illetve a magánszemélyek európai jogrendből eredeztethető jogosultságainak védelemére szolgáló eljárási lehetőségek biztosítása minden kétséget kizáróan alapvető követelményeknek tekinthetők. Figyelembe véve az integráció a gazdasági jellegét, az európai jog szigorú és következetes alkalmazása az integráció fennmaradásának sine qua non-nak is tekinthető. Tesauro szerint is az Európai Unió egy jogi entitás, amely normatív rendszerként rövid vagy középtávú gazdasági célkitűzéseket valósít meg, amelyet egyidejűleg hosszú távú politikai megfontolások kísérik. Ebből az is következik, hogy az egységes belső piac sikere döntően az európai jogrend normáinak korrekt alkalmazásától függ. Az Európai Bíróság a Costa/ENEL ügyben hozott ítéletében megállapította,53 hogy az európai jog a létrejöttekor is meglévő specifikus mivoltára tekintettel az európai jog alkalmazása nem ütközhet belső jogi akadályokba anélkül, hogy az Unió (Közösség) jogi alapjai megkérdőjeleződnének. Egyetértek Simon Petrával, aki szerint a primátus elve (I. M.P 175) I. M. P 57 Petra 51 (Bíróság 6/60) 52Responsabilité des États members pour violation du droit communautaire, RMUE 1996/3 P15 53 (Bíróság 6/64) 49 50
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
16
nem pusztán a jogi normák közötti koherenciát és harmóniát hivatottak biztosítani, hanem egyben az Unió (Közösség) fennmaradásának alapvető feltétele is. A tagállamok bírósági aktusaiból eredő felelőssége Köbler úr 1986 óta dolgozott egyetemi tanárként az Osztrák Köztársaság területén, miután korábban ezt a foglalkozást gyakorolta az Unió különböző tagállamaiban. Köbler úr kérelmezte, hogy a jubileumi jutalma beszámításához számítsák be a más tagállamaiban egyetemi tanárként eltöltött éveket. Köbler úr kérését a hatáskörrel rendelkező osztrák hatóságok elutasították: Ezt követően keresetet nyújtott be a Verwaltungsgerichthof-hoz. E bíróság előzetes állásfoglalást kért az Európai Bíróságtól. Az Európai Bíróság - mielőtt az ügy tárgyalásra került volna – egy másik alap ügyel kapcsolatos ítéletében Köbler úr számára kedvező döntést hozott. Ezt követően a Verwaltungsgerichthof visszavonta a Köbler ügyben az előzetes állásfoglalás kérését. E bíróság álláspontja szerint a szóban forgó jubileumi jutalom tulajdonképpen hűségjutalomnak tekinthető, ebből következően az európai jog a munkavállalók szabad mozgását biztosító rendelkezéseit érintő derogáció elfogadhatónak tekinthető. Miután ilyen körülmények között a kereset elutasításra került, Köbler úr kártérítési pert indított az Osztrák állam ellen. Az alapügyben eljáró nemzeti bíróság többek között azt akarta megtudni, hogy az Európai Bíróság által kifejlesztett jogelv, miszerint a tagállamok kötelesek megtéríteni az európai jog megsértésével okozott károkat, alkalmazható-e abban az esetben, ha a jogsértést egy tagállam legfelsőbb bírói fóruma követte el. Az Európai Bíróság kifejlesztett egy jogelvet, miszerint bizonyos feltételek mellett a tagállamok akkor is kötelesek az európai jog megsértésével okozott károkat megtéríteni, ha a jogsértés a tagállamok legfelsőbb bírói fórumainak tudható be. Ahhoz, hogy egy adott állam számára kötelező legyen egy, a Legfelsőbb Bírói fórum által, az európai jog megsértésével, magánszemélyeknek okozott kár megtérítése, az állam jogalkotói felelősségének megállapításához szükséges minimális feltételeknek fenn kell állniuk. Az Európai Bíróság megállapította – figyelembe véve a jogbiztonság elvét, valamint a bírói hatalom specifikus tulajdonságait -, hogy az államok bírósági aktusaiból eredő felelőssége csak különleges esetekben állapítható meg. A nemzeti bíróságoknak több körülményt kell vizsgálniuk, nevezetesen a megsértett jogi norma precizitását és a jogi tévedés megbocsátható voltát, valamint adott esetben az Uniós Intézmények az európai jog adott területre vonatkozó értelmezési álláspontját és az adott ügyben eljáró nemzeti bíróság előzetes állásfoglalás kérésére vonatkozó kötelességének betartását. Az Európai Bíróság álláspontja szerint, e kártérítési perek kapcsán akkor tekinthető az uniós jogszabály megsértése megfelelően súlyosnak, ha az adott döntés az Európai Bíróság egy területen előzetesen kifejlesztett gyakorlatának teljes figyelmen kívül hagyásával született.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
17
Visszatérve a Köbler ügyhöz, az Európai Bíróság megállapította, hogy az ügyben a Verwaltungsgerichthof ítélete nem sértette meg olyan mértékben az európai jogot, hogy az Osztrák állam bírósági aktusaiból eredő felelőssége megállapítható legyen. A Traghetti del Meditarreneo ügy54 1981-ben a Traghetti del Meditarreneo nevű, tengeri fuvarozással foglalkozó cég felszámolásra került. Állítása szerint, a konkurens cég - a Tirennia Di Navigatione - Szicília szigete és a kontinens közötti tengeri szállításra kapott állami támogatást nem a kapott célra használta, hanem az összeg felhasználásával más területeken dömpingárakat alkalmazott. A dömping által okozott árverseny végül a TDM csődjét okozta. A TDM szerint a szóban forgó állami támogatás - az Európai Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint - tiltott állami támogatásnak minősül. A TDM keresetét végül az Olasz Legfelsőbb bíróság a Corte Suprema Di Cassatione elutasította, többek között azzal indokolva döntését, hogy a kérdéses állami támogatás nem volt ellentétes az európai joggal. Ezt követően a TDM jogi képviselője kártérítési pert indított az Olasz állam ellen a Genovai bíróságon. Az állam bírósági aktusaiból eredő felelősségének megállapítására irányuló belső szabályok rendkívül megszorítóak, ami nem tette lehetővé az állam bírósági aktusaiból eredő felelősségének megállapítását. A nemzeti bíróság arról kérdezte az Európai Bíróságot, hogy a Köbler ügyben kifejlesztett jogelv, miszerint a tagállamok kötelesek a bírósági aktusukból eredő felelősségüket megtéríteni, alkalmazhatók-e arra az esetre, ha a jogsértést egy legfelsőbb bírói fórum követi el és a jogsértés az európai jog értelmezéséből vagy a körülmények és bizonyítékok figyelembevételének módjából következik. Az Európai Bíróság megállapította, hogy a tagállamok bírósági tevékenységéből eredő felelőssége akkor is megállapítható, ha a jogsértés a legfelsőbb bíróságok európai jog értelmezéséből, illetve a körülmények és bizonyítékok figyelembe vételéből ered. Összegzés Az európai jog rendszertani hiányosságai, és annak az Európai Bíróság joggyakorlata általi korrekciós törekvései álláspontom szerint nagyrészt a gazdasági integráció túlzott átpolitizált jellegéből fakadnak. A szerződések megalkotói talán nem mérték fel elég alapossággal, hogy egy neoliberális koncepció alapján megalkotott - Denys Simon szavaival élve a termelési tényezők mozgásának akadályait leépítő, és a versenykorlátozónak tartott állami támogatások korlátok közé szorítására irányuló - a jog által fenntartott gazdasági integráció jelentős érdeksérelmeket is okozhat. Ez az érdeksérelem pedig a tagállamokat az európai jog be nem tartására ösztönözheti. Bizonyos nyíltan alkalmazott patrióta intézkedések – amelyek korlátok közé szorítására tulajdonképpen az európai jog irányul – láncreakciókat indíthatnak be, amely az in54
Bíróság C-173/03
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
18
tegráció gyors felbomlását eredményezheti. Ebből a szempontból pedig jogos a szerzők aggodalma, amely szerint az elharapódzó jogsértések létükben veszélyeztethetik az integrációs folyamatot. Az alapító szerződések megszerkesztői ezzel a ténnyel valószínűleg tisztában voltak, azonban álláspontom szerint – ismét politikai okok miatt – az európai jogrend alkalmazásával kapcsolatban nem tartottak lehetségesnek egy, a jog szintjén is manifesztálódott, föderális rendszer bevezetését. Úgy vélem, többek között köszönhető az Európai Bíróság ítéleteinek kasszációs joghatásának hiánya, az előzetes döntéshozatali eljárás kooperációs jellege, valamint az európai jogrend megsértése esetén a tagállamokat sújtó effektív szankciók hiánya. Az ellentmondás itt abban rejlik, hogy a tagállamok politikai elitjének tulajdonképpen saját maga ellen kellene effektív, és kellő visszatartó erőt képviselő szankciók bevezetéséről, illetőleg az európai jogrend rendszertani hiányosságainak megszüntetéséről döntenie, mondjuk az alapító szerződések módosításával. Ebben az esetben nehezen lehetne elmagyarázni a tagállamok további szuverenitásának elveszítésétől féltőket, hogy egy ilyen módosításra tulajdonképpen miért van szükség. Ha elfogadjuk azt a széles körben elfogadott tézist, miszerint a főként negatív integrációs formával jellemezhető rendszert azért hozták létre ilyen formában, mert ez volt az egyetlen, vagy legkönnyebben járható út, amely megakadályozza az európai államok között kialakuló háborús helyzeteket. Könnyen belátható, hogy a felépített rendszer csak abban az esetben tartható fenn hosszú távon, ha a lakosság, és az értelmiség körében általánosan elfogadott gazdasági fikcióvá válik az a tézis, hogy a termelést tényezők mozgásának akadályainak leépítése tulajdonképpen csak előnyökkel járhat. Így az európai jogrend rendszertani hiányosságainak felszámolása érdekében hozott, radikális intézkedések indoklása is nehézségekbe ütközhetne. Azok a vélemények, amelyek szerint az Európai Bíróságnak nem lenne szabad a hatáskörét messze túllépve korrigálni az európai jog hiányosságait, tulajdonképpen teljesen indokoltnak tekinthetők. Ugyanakkor a Bíróság álláspontját is más megvilágításba helyezi annak figyelembe vétele, hogy az ellentétes gazdasági érdekek könnyen a széthulláshoz vezethetnek.
