KONTROLA A JEJ ÚLOHA V BOJI S KORUPCIOU

KONTROLA A JEJ ÚLOHA V BOJI S KORUPCIOU

Anton Klíma Emília Sièáková Martin Karchòák KONTROLA A JEJ ÚLOHA V BOJI S KORUPCIOU Oponentúra: Daniela Zemanovièová CPHR - Transparency International Slovensko Bajkalská 25 827 18 Bratislava 212 tel: 02/5341 10 20, fax: 02/5823 34 87 www.transparency.sk, [email protected] Tento program bol pripravený vïaka podpore USAID, Americkej agentúry pre medzinárodný rozvoj, Kancelárie pre demokraciu a riadenie Úradu pre Európu a Euráziu, v rámci grantu è. DGS-G-00-00-00025-00. Názory uvedené v programe sú výluène názormi autorov a nemusia by totoné s názormi Americkej agentúry pre medzinárodný rozvoj. Vydal: Róbert Vico - vydavate¾stvo ISBN 80-89041-21-3

CPHR - Transparency International Slovensko

Anton Klíma Emília Sièáková Martin Karchòák

KONTROLA A JEJ ÚLOHA V BOJI S KORUPCIOU

Bratislava máj 2001

Vydané s podporou USAID a INEKO

CPHR Transparency International Slovensko

Transparency International Slovensko (TIS) je organizaènou jednotkou Centra pre hospodársky rozvoj (CPHR), neziskovej, nestraníckej a mimovládnej organizácie so sídlom v Bratislave. Je národnou poboèkou celosvetovej organizácie Transparency International, ktorá bola zaloená v roku 1993 a má sídlo v Berlíne. Medzi hlavné ciele TIS patrí predovetkým podpora a presadzovanie takých demokratických hodnôt v ivote spoloènosti, akými sú transparentnos, dôvera, èestnos a integrita, ktoré významným spôsobom napomáhajú bojova proti korupcii, úplatkárstvu. Centrum pre hospodársky rozvojTRANSPARENCY INTERNATIONAL SLOVENSKO Bajkalská 25, 827 18 Bratislava 212 tel: 02/5341 10 20, fax: 02/5823 34 87 Túto publikáciu nájdete aj na internete - www.transparency.sk

Èlenovia Aliancie za transparentnos a boj proti korupcii: Milan Banas Iveta Griaèová Eugen Jurzyca Mária Kolaøíková Zdenko Kováè Katarína Mathernová Grigorij Mesenikov Vladimír Piroík O¾ga Reptová Emília Sièáková Duan Stanìk Juraj Stern Soòa Szomolányi Jiøí Vlach Daniela Zemanovièová Ïalích 5 èlenov má pozastavené èlenstvo z dôvodu výkonu vysokej tátnej funkcie.

4


5


6


ÚVOD Spoloèensko-ekonomické vzahy boli a sú zrejme vade na svete sprevádzané negatívnymi javmi. Ich spoloèným menovate¾om je zitná snaha získa pre seba na úkor druhého finanèné prostriedky, resp. majetok alebo inú výhodu. Táto motivácia pritom nachádza najväèie uplatnenie v situáciách, kde sa stretáva ako identifikovate¾ný verejný záujem so záujmom osobným. Veobecne je to vade tam, kde chýba dostatoèná preh¾adnos a kontrolovate¾nos. Korupcia je v oblasti tátnej správy sústredená jednak na najniích úrovniach riadenia tátnej správy, teda na okresných a krajských úradoch, ako aj na vrchole riadiacej pyramídy na ministerstvách, ústredných orgánoch tátnej správy, aj medzi poslancami. Významnú úlohu tu zohráva skutoènos, e nie je moné presne determinova rozsah korupcie v tátnej správe. Tí, ktorí òou boli alebo sú postihnutí, verejne o nej hovoria iba výnimoène. Konkrétne výsledky pri odha¾ovaní korupcie, podvodov a ïalích javov protispoloèenského konania sú podmienené systémovými krokmi v oblasti prevencie a represie. Predpokladom úspenosti zápasu s korupciou ako nebezpeèným spoloèenským fenoménom je najmä kvalitná legislatíva, efektívna truktúra prísluných orgánov tátu, vrátane kontrolných orgánov, ako aj dobrá vzájomná súèinnos prísluných tátnych orgánov. Úloha jednotlivých orgánov kontroly, èi u vonkajích alebo vnútorných, je v rámci boja s korupciou ve¾mi dôleitá. Kontrola pôsobí preventívne monos kontroly zniuje motiváciu ku korupènému správaniu, zvyuje riziko spojené s korupèným správaním. Zároveò kontrola pôsobí aj v represívnom reazci, umoòuje odhali prípadné korupèné správanie.

1. STAV KONTROLNÉHO SYSTÉMU V SLOVENSKEJ REPUBLIKE V rámci analýzy stavu kontroly v Slovenskej republike sa zameriame na legislatívu upravujúcu oblas kontroly, aj na systém kontroly v Slovenskej republike v èlenení pod¾a vonkajej a vnútornej kontroly.

1.1. SÚÈASNÁ ÚPRAVA KONTROLY V LEGISLATÍVE SLOVENSKEJ REPUBLIKY Oblas kontroly hospodárenia s prostriedkami tátneho rozpoètu upravujú tieto právne predpisy: a) zákon Národnej rady Slovenskej republiky è. 303/1995 Z. z. o rozpoètových pravidlách v znení neskorích predpisov; b) zákon Národnej rady Slovenskej republiky è. 254/1993 Z. z. o územných finanèných orgánoch v znení neskorích predpisov; c) zákon Národnej rady Slovenskej republiky è. 39/1993 Z. z. o Najvyom kontrolnom úrade Slovenskej republiky v znení zákona è. 458/2000 Z. z.; d) zákon Národnej rady Slovenskej republiky è. 10/1996 Z. z. o kontrole v tátnej správe. Týmto právnym normám sa podrobnejie venujeme v nasledujúcom texte. a) V zákone Národnej rady Slovenskej republiky è. 303/1995 Z. z. o rozpoètových pravidlách, v znení zákona è. 441/2000 Z. z., ktorý bol schválený 1. decembra 2000, je pre

7


úèely tohto zákona v § 44 upravený pojem finanèná kontrola aj v súvislosti s rozírením kontrolnej pôsobnosti na prostriedky Európskych spoloèenstiev a iné prostriedky zo zahranièia. Ods. 5 § 44 definuje pojem finanèná kontrola ako súhrn èinností, ktorými sa overuje m splnenie podmienok na poskytnutie prostriedkov tátneho rozpoètu, tátneho fondu a prostriedkov Európskych spoloèenstiev a iných prostriedkov zo zahranièia na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv, m hospodárenie s prostriedkami tátneho rozpoètu, tátneho fondu a s prostriedkami zo zahranièia na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv so zameraním na ich úèelovos, hospodárnos a efektívnos, m hospodárenie tátnych rozpoètových organizácií a tátnych príspevkových organizácií. V zákone è. 303/1995 Z. z. o rozpoètových pravidlách v znení zákona è. 441/2000 Z. z. sú zapracované niektoré nové prvky na úseku riadenia a kontroly, napríklad programové rozpoètovanie, definícia finanènej kontroly a poverenie Ministerstva financií Slovenskej republiky metodicky riadi a koordinova finanènú kontrolu u správcov rozpoètových kapitol. Zákon riei spôsob nakladania s prostriedkami Európskych spoloèenstiev a inými prostriedkami zo zahranièia na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv, kontrolu ich pouitia a tie sankcie v prípade ich neoprávneného pouitia, èím sa zabezpeèí ochrana finanèných záujmov Európskych spoloèenstiev. Ustanovením niektorých prvkov systému finanènej kontroly boli vymedzené pojmy, ktoré doposia¾ v právnom poriadku Slovenskej republiky chýbali. b) Právomoc a pôsobnos územných finanèných orgánov upravuje zákon è. 254/1993 Z. z. o územných finanèných orgánoch v znení neskorích predpisov. Sústavu územných finanèných orgánov pod¾a tohto zákona tvoria Ústredné daòové riadite¾stvo Slovenskej republiky, daòové úrady a správy finanènej kontroly. Tieto orgány okrem výkonných právomocí majú aj kontrolnú pôsobnos. Daòové úrady vykonávajú daòovú kontrolu spravovaných daní a kontrolu dotácií poskytnutých zo tátneho rozpoètu a zo tátnych úèelových fondov Slovenskej republiky. Vykonávajú tátny dozor a kontrolu pod¾a osobitného predpisu (zákon è. 194/1990 Zb. o lotériách a iných podobných hrách v znení neskorích predpisov). Správy finanènej kontroly vykonávajú najmä kontrolu hospodárenia s prostriedkami tátneho rozpoètu v rozpoètových a príspevkových organizáciách a vykonávajú kontrolu dotácií poskytovaných zo tátneho rozpoètu obciam, obèianskym a iným zdrueniam. Pod¾a poverenia Ministerstvom financií SR vykonávajú aj ïalie kontroly (napríklad cenovú kontrolu). Nový zákon è. 440/2000 Z. z. o správach finanènej kontroly s úèinnosou od 1. marca 2001 roziruje ich pôsobnos o kontrolu prostriedkov Európskych spoloèenstiev a iných prostriedkov zo zahranièia na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv, o kontrolu správy majetku tátu a o kontrolu dotácií. Zavádza spoluprácu s Európskou komisiou a Úètovným dvorom Európskych spoloèenstiev pri plnení záväzkov vyplývajúcich z medzinárodných zmlúv a oprávnenie uklada sankcie za poruenie finanènej disciplíny. c) Najvyí kontrolný úrad Slovenskej republiky je v súlade s princípmi Limskej deklarácie nezávislý tátny orgán, ktorého existencia a nezávislos je daná Ústavou Slovenskej republiky a jeho èinnos je upravená zákonom è. 39/1993 Z. z. o Najvyom kontrolnom úrade Slovenskej republiky v znení zákona è. 458/2000 Z. z. Najvyí kontrolný úrad Slovenskej republiky kontroluje hospodárenie s prostriedkami tátneho rozpoètu republiky, hospodárenie a nakladanie so tátnym majetkom, nakladanie s majetkovými právami a

8


poh¾adávkami tátu, spôsob vyrubovania a vymáhania daní, odvodov, poplatkov a pokút, ktoré sú príjmom tátneho rozpoètu republiky, výkon a uplatòovanie práv a dodriavanie povinností vyplývajúcich z finanèno-ekonomických vzahov, ktorých úèastníkom je tát. S úèinnosou od 1. januára 2001 bola rozírená jeho kontrolná pôsobnos aj na prostriedky Európskych spoloèenstiev a iné prostriedky zo zahranièia poskytnuté na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv. d) Pod¾a zákona Národnej rady Slovenskej republiky è. 10/1996 Z. z. o kontrole v tátnej správe Úrad vlády Slovenskej republiky kontroluje plnenie úloh tátnej správy, hospodárenie s prostriedkami urèenými na plnenie úloh tátnej správy a vybavovanie petícií a saností. Kontrolná pôsobnos Úradu vlády Slovenskej republiky sa vzahuje na ministerstvá a ostatné orgány tátnej správy, im podriadené orgány, ako aj iné tátne orgány, ak osobitné predpisy neustanovujú inak, ïalej sa vzahuje na právnické osoby zaloené alebo zriadené orgánmi tátnej správy a ïalími tátnymi orgánmi a právnické osoby nimi zriadené a na obce pri plnení úloh tátnej správy. Zákon Národnej rady Slovenskej republiky è. 10/1996 Z. z. ukladá povinnos orgánom tátnej správy vytvori v rámci svojej pôsobnosti funkèný systém vnútornej kontroly zameraný najmä na kontrolu plnenia úloh tátnej správy, hospodárenia s prostriedkami tátneho rozpoètu a vybavovania petícií a saností. Vnútornú kontrolu v orgánoch tátnej správy vykonávajú útvary kontroly podriadené priamo vedúcemu orgánu a ostatné odborné útvary pod¾a príslunosti. Právna úprava kontroly hospodárenia v samospráve1 je nasledovná: Rozpoètové hospodárenie obcí je upravené zákonom Národnej rady Slovenskej republiky è. 303/1995 Z. z. o rozpoètových pravidlách v znení neskorích predpisov. Pre hospodárenie s rozpoètom obce platia primerane ustanovenia rozpoètových pravidiel, zákon vak neriei komplexne kontrolu ich dodriavania. Pod¾a zákona Slovenskej národnej rady è. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorích predpisov má kontrolnú pôsobnos v obci vyhradenú obecné zastupite¾stvo, ktoré kontroluje obecné podniky a rozpoètové a príspevkové organizácie zapojené na rozpoèet obce. Svoju kontrolnú pôsobnos realizuje prostredníctvom obecnej rady, ktorá je iniciatívnym, výkonným a kontrolným orgánom obecného zastupite¾stva. Zastupite¾stvu je zverená kontrola hospodárenia s majetkom obce a s majetkom tátu doèasne prenechaným do hospodárenia obce, ako aj kontrola èerpania rozpoètu obce. Roènú úètovnú uzávierku obce overuje audítor. Obecná rada zároveò plní aj funkciu poradného orgánu starostu obce. V súlade s ustanovením § 6 ods. 1 zákona è. 369/1990 o obecnom zriadení v znení noviel, na plnenie úloh samosprávy obce, alebo ak to ustanovuje zákon, obec vydáva pre územie obce, veobecne záväzné nariadenie (VZN). Takto prijatým nariadením obec môe vo veobecnosti deklarova uplatnenie zákona è. 10/1996 Z. z. o kontrole v tátnej správe, pod¾a ktorého postupuje pri vykonávaní kontroly pod¾a základných pravidiel kontrolnej èinnosti tohto zákona. Ïalou monosou je, ak obec prijme Veobecne záväzné nariadenie (VZN) o kontrole, ktoré svojím obsahom riei úplnos a celistvos kontrolného procesu príslunej samosprávy. Pod¾a tohto stavu je zrejmé, e záleí viac-menej na iniciatíve obce, resp. konkrétnej osoby, èi u starostu, hlavného kontrolóra alebo ïalích predstavite¾ov obce, vrátane poslaneckého zboru, ktorú variantu prijmú. Z poh¾adu kontroly miestnej samosprávy je rozhodujúci hlavný kontrolór, ktorý vykonáva kontrolu plnenia úloh obce vyplývajúcich z jej pôsobnosti, a to najmä kontrolu pokladnièných operácií a úètovníctva obce, ako aj nakladanie s majetkom obce.

1 2

Uvedenej problematike sa zároveò venujeme v èasti 1.2.1 tejto kapitoly. Prevzaté z návrhu zákona o kontrole v miestnej a územnej samospráve, ZHK SR (31. 7. 2000).

9


Skutoènos je vak taká, e prevaná väèina obcí nemá prijaté iadne VZN o kontrole, ani iné predpisy. Pod¾a údajov Zdruenia hlavných kontrolórov miest a obcí SR (ZHK)2 má pribline 120 o b c í (prevane miest a mestských èastí) zriadenú funkciu hlavného kontrolóra v riadnom hlavnom pracovnom pomere. V cca 150 meních obciach je výkon tejto funkcie zabezpeèovaný len èiastoènými úväzkami, vdy len jednou osobou. Pribline 2 600 obcí, t. j. okolo 90 percent z celkového poètu 2 871 obcí, túto funkciu nemá zriadenú vôbec. Práve v týchto obciach je reálny predpoklad, e neexistuje iadne VZN o kontrole, ani iný vnútorný predpis. V týchto obciach kontrola absentuje vo veobecnom slova zmysle3. Pre obec zatia¾ vyplýva iba povinnos poskytova Ministerstvu financií SR informácie a vybrané údaje o hospodárení na úèely zostavenia návrhu tátneho rozpoètu a tátneho závereèného úètu.

1.2. SYSTÉM KONTROLY V SR V zmysle teoretických východísk4, praktických skúseností a odporúèaní Medzinárodnej organizácie najvyích kontrolných intitúcií INTOSAI, by mala by kontrola verejných financií zabezpeèovaná v dvoch stupòoch, tak ako na to poukazuje schéma 15: • vnútorná kontrola6, • vonkajia kontrola, Schéma 1 Kontrolný systém v SR

Pri diskusii o reforme verejnej správy a súvisiacej kontroly predstavitelia ZMOS odmietli znenie jedného z pozmeòovacích návrhov k novele Ústavy SR, ktorý by zvýil kontrolné právomoci NKÚ SR nad financiami spravovanými samosprávou. Pod¾a pozmeòovacieho návrhu by NKÚ SR mohol kontrolova okrem financií, ktoré obce ziskáli na prenesený výkon tátnej správy, aj na prostriedky pridelené zo tátneho rozpoètu a prostriedkami tvorenými z daní a poplatkov. (Hospodárske noviny, 16. 2. 2001) 4 V zmysle zákona è. 10/1996 Z. z. o kontrole v tátnej správe. 5 Z administratívneho h¾adiska je potrebné, aby boli vonkajia a vnútorná kontrola jasne oddelené. 6 Definícia vnútornej kontroly pod¾a Medzinárodných kontrolných pravidiel INTOSAI z roku 1992: "Vnútorná kontrola je nástroj manamentu, ktorý mu poskytuje istotu, e sa dosiahli ciele, ktoré si manament stanovil. Preto zodpovednos za adekvátnu a efektívnu vnútornú kontrolu nesie manament organizácie. Vedúci kadej vládnej intitúcie musí zabezpeèi vytvorenie vnútorného kontrolného systému a neustále dba o jeho efektívnu èinnos, neustále doplòovanú o nové informácie." 3

10


KONTROLNÝ SYSTÉM SR

Vnútorná kontrola

Vonkajia kontrola

Vláda SR

Národná rada SR

Úrad vlády SR

Najvyí kontrolný úrad SR

Ministerstvo financií SR

Nezávislí audítori

Správcovia rozpoètových kapitol

Správne súdnictvo

Útvary kontroly verejnoprávnych intitúcií

Prokuratúra

Kontrola na úrovni samosprávy

Verejný ochranca ¾udských práv a slobôd

Verejná kontrola

11


1.2.1. Vnútorná kontrola Cie¾mi vnútornej kontroly sú: m spo¾ahlivos a integrita informácií, m súlad s právnymi normami, smernicami, uzneseniami a pod., m zabezpeèenie prínosu pre organizáciu (dosahovanie príjmov, rast aktivít), m efektívne a hospodárne vyuívanie zdrojov, m splnenie stanovených cie¾ov operácií a programov. Vnútorná kontrola z h¾adiska jej úloh ako aj z h¾adiska uplatnenia základných funkcií kontroly (informaèná, výchovná, represívna) má relatívne stále zameranie. Základnými úlohami v rámci vnútornej kontroly sú najmä: m kontrola plnenia verejnej správy, m kontrola hospodárenia s majetkom a verejnými financiami. V rámci vnútornej kontroly rozoznávame: m vnútornú kontrolu v tátnej správe, m vnútornú kontrolu vo verejnoprávnych intitúciách, m vnútornú kontrolu v územnej samospráve. Bliie sa vnútornej kontrole v tátnej správe, vo verejnoprávnych intitúciách a v územnej samospráve venujeme v nasledujúcom texte. Vnútorná kontrola v tátnej správe Vnútorná kontrola predstavuje systém, v rámci ktorého orgán kontroly vykonáva kontrolu voèi podriadenému orgánu ako súèas plnenia svojich úloh v príslunom odvetví tátnej správy. Vnútorná kontrola sa vykonáva na vetkých stupòoch riadenia. Kontrolnú èinnos vykonáva vedúci kontrolného orgánu, vedúci zamestnanci kontrolných orgánov a kontrolné útvary, ktoré sú priamo podriadené vedúcemu kontrolného orgánu. Orgán kontroly v rozsahu svojej pôsobnosti kontroluje najmä: m plnenie úloh tátnej správy, m hospodárenie s prostriedkami tátneho rozpoètu, m vybavovanie petícii, sanosti, oznámení a podnetov, m dodriavanie veobecne záväzných právnych predpisov, m plnenie opatrení na nápravu zistených nedostatkov. Vedúci kontrolovaného subjektu je v stanovenom termíne povinný na základe kontroly: • prija opatrenia na odstránenie zistených nedostatkov, • predloi orgánu kontroly správu o splnení prijatých opatrení, • uplatni právnu zodpovednos za zistené nedostatky voèi zamestnancom zodpovedným za tieto nedostatky. Zákon o kontrole v tátnej správe neupravuje postup orgánu kontroly ani vyvodenie zodpovednosti a uloenie sankcie vedúcemu kontrolovaného subjektu v prípade, e uvedené povinnosti nesplní7.

1

Bliie pozri Beblavý - Butaová, 2000.

12


Orgány vnútornej kontroly V oblasti uplatòovania výkonnej moci, vrátane kontrolných mechanizmov, je potrebné, aby tát pôsobil vo veciach týkajúcich sa celého územia tátu a vetkých fyzických a právnických osôb. Ide predovetkým o: m výkon tátnej kontroly (dozory, doh¾ady, inpekcie), m ozírenie a fungovanie nadrezortných, prierezových a nezávislých intitúcií pre kontrolu a spracovanie vecí verejných. Nezastupite¾né miesto má kontrolná èinnos z poh¾adu plnenia podmienok pri poskytnutí prostriedkov z predvstupových fondov Európskej únie, ako aj poiadaviek pre vstup Slovenskej republiky do Európskej únie. Na zabezpeèenie tejto úlohy Ministerstvo financií SR spracovala a vláda SR svojím uznesením è. 852 z 25. októbra 2000 schválila Koncepciu vnútornej finanènej kontroly vo verejnej správe, ktorá zahròuje systém kontroly oboch finanèných zdrojov, t. j. prostriedkov SR a prostriedkov Európskych spoloèenstiev8 a iných prostriedkov zo zahranièia na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv. Oproti súèasnému stavu sa úlohy finanènej kontroly rozíria najmä o kontrolu ex ante a vnútorný audit finanèných prostriedkov jednotlivými subjektami tak, aby ciele v programových dokumentoch boli dosiahnuté najefektívnejím spôsobom. V budúcnosti túto etapu finanènej kontroly pokryje tátna pokladnica. Medzi orgány vnútornej kontroly v tátnej patria: Vláda Slovenskej republiky, ako najvyí orgán výkonnej moci vykonáva kontrolnú èinnos následne po rozhodnutí v zbore a to prostredníctvom Úradu vlády SR, Ministerstva financií SR, ministrov a predsedov ostatných ústredných orgánov tátnej správy, ktorí si zriaïujú orgány. Úrad vlády SR kontroluje plnenie úloh tátnej správy a hospodárenie s prostriedkami, urèenými na plnenie týchto úloh. Ministerstvo vnútra SR Úrad finanènej polície vykonáva kontrolu v oblasti daòových trestných èinov a nezákonných finanèných operácií. Ministerstvo financií SR vykonáva dozor nad sociálnym a zdravotným poisovníctvom a doplnkovým dôchodkovým poistením, kapitálovým trhom, stavebným sporením a lotériami. Dozor nad verejným obstarávaním vykonáva Úrad verejného obstarávania SR a tátnu pomoc monitoruje novozriadený Úrad pre tátnu pomoc. Napriek existencii uvedených intitúcií kontrolné mechanizmy nemono povaova za dostatoène funkèné a úèinné. Znaèné rezervy pretrvávajú v dotváraní úèinného systému vnútornej kontroly a jej prepojení na sústavu orgánov vonkajej kontroly a orgány èinné v trestnom konaní. Príèinou je predovetkým nedostatoèný záujem o jeho zdokonalenie a vyuitie na odha¾ovanie neiadúcich javov spoloènosti na vetkých stupòoch riadenia. Úrad vlády SR bude plni funkciu centrálne koordinaènú a kontrolnú, vo vzahu k vetkým orgánom a subjektom kontroly pôsobiacim v tátnej správe. Kontrolná pôsobnos bude orientovaná najmä na: m vetky úlohy súvisiace s výkonom tátnej správy, hospodárenie s prostriedkami urèenými na 8

Keïe kandidujúce krajiny nemôu pred vstupom do Európskej únie èerpa prostriedky zo trukturálnych fondov, komisia zaloila tri predvstupové nástroje pre obdobie, kým vstúpia tieto krajiny do spoloèenstva. Týmito nástrojmi sú: - Phare 2000 - ide o modifikovaný program, rozírený o investiènú podporu opatrení s moným èerpaním 49 mil. eur v kadom roku na obdobie 2000 a 2001. - ISPA - je to nástroj na realizáciu trukturálnej politiky s podporou ve¾kých infratruktúrnych projektov v rámci dopravy a ivotného prostredia. Slovenská republika môe poèíta s 35 a 55 mil. eur roène poèas rokov 2000 a 2006. - SAPARD - ide o pomoc po¾nohospodárstvu a rozvoju vidieka poèas rokov 2000 a 2006 vo výke 18,3 mil. eur roène. (Hospodárske noviny, 3.11.2001)

13


plnenie týchto úloh, dodriavanie zákonnosti, úèelnosti a hospodárnosti pri nakladaní s prostriedkami a majetkovými právami, ktorých vlastníkom je tát, tátne fondy vo vzahu k výkonu tátnej správy, opatrenia a právne akty na vetkých úsekoch tátnej správy, ale aj na prenesený výkon tátnej správy vo vzahu k samospráve, ïalej na úlohy vyplývajúce z programov Vlády SR, Rady obrany tátu, ako aj na kontrolnú èinnos manamentu tátnej správy; m vybavovanie petícií, saností a ich kontrolu. V rámci nového usporiadania kontroly v SR by sa malo upravi súèasné postavenie Úradu vlády SR tak, aby úrad bol servisným orgánom pre èinnos vlády a jeho kontrolná pôsobnos bola orientovaná na kontrolu plnenia úloh uznesení vlády SR a vybavovania petícií a saností. V systéme vnútornej kontroly zastáva významné miesto Ministerstvo financií SR a orgány kontroly v jeho zriaïovate¾skej pôsobnosti. Navrhuje sa ponecha osobitné postavenie MF SR v kontrolnom systéme SR, pretoe bude vystupova ako ústredný orgán pre metodiku a koordináciu finanènej kontroly u správcov rozpoètových kapitol v zmysle Koncepcie vnútornej finanènej kontroly vo verejnej správe a zákona NR SR è. 303/1995 Z. z. o rozpoètových pravidlách v znení neskorích predpisov. Ministerstvo financií SR, ako ústredný orgán tátnej správy SR pre oblas financií, colníctva a cien, bude ïalej vykonáva finanènú kontrolu u správcov rozpoètových kapitol, v tátnych fondoch a kontrolu správy majetku tátu. Bude zabezpeèova aj výkon cenovej kontroly. V zmysle zákona NR SR è. 440/2000 Z. z. o správach finanènej kontroly budú tieto vykonáva finanènú kontrolu prostriedkov tátneho rozpoètu, prostriedkov tátnych fondov, prostriedkov európskych spoloèenstiev a iných prostriedkov zo zahranièia na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv, cenovú kontrolu a kontrolu správy a nakladania s majetkom tátu. Daòovú kontrolu veobecne, tátny dozor nad lotériami a inými podobnými hrami budú vykonáva aj naïalej Ústredné daòové riadite¾stvo SR a daòové úrady. Colná kontrola bude realizovaná prostredníctvom Colného riadite¾stva SR a jeho colných úradov. Zmeny v kontrolnom systéme budú nadväzova predovetkým na zmenu zákonov, ktoré zabezpeèia posilnenie kompetencií finanèných orgánov v oblasti kontroly verejných financií na vetkých úrovniach. Ministerstvo financií SR ako ústredný orgán tátnej správy pre finanènú kontrolu bude okrem vlastnej (vnútornej) finanènej kontroly a auditu, vykonáva finanènú kontrolu predovetkým v orgánoch verejnej správy a súèasne bude metodicky riadi a koordinova finanènú kontrolu a vnútorný audit v celej verejnej správe. V súèasnosti pripravuje Ministerstvo financií SR legislatívny zámer zákona o finanènej kontrole vo verejnej správe. Predmetom finanènej kontroly bude zisovanie, èi kontrolovaný subjekt dôsledne plní vetky povinnosti pri hospodárení s verejnými financiami. Finanèná kontrola bude zahròova proces od schválenia rozpoètov verejných financií a po ich koneènú realizáciu. Ïalej Ministerstvo financií SR pripravuje budovanie systému tátnej pokladnice, prièom ide o nový prvok v systéme kontroly v rámci integrovaného systému riadenia verejných financií. Bude riadi, racionalizova a kontrolova správu tátnych financií komplexne v rámci kontroly ex ante, t. j. pred uskutoènením výdavku. tátna pokladnica bude realizovaná prijatím nového zákona. V zmysle Memoranda o porozumení medzi vládou SR a Európskou komisiou bol na Ministerstve financií SR zriadený Národný fond ako intitút pre hospodárenie Spoloèenstva a tátny rozpoèet. Ako orgán kontroly bude pôsobi v oblasti finanènej kontroly a auditu. Zriadením Národného fondu sú na

14


ministerstve financií vytvorené základné predpoklady pre riadenie a kontrolu predvstupovej pomoci a trukturálnych fondov. V rámci rozpoètovej kapitoly Ministerstva financií SR bol zákonom NR SR è. 231/1999 Z. z. zriadený Úrad pre tátnu pomoc ako orgán tátnej správy na posudzovanie, hodnotenie, schva¾ovanie tátnej pomoci, kontrolu jej poskytovania a evidenciu tátnej pomoci. Správcovia rozpoètových kapitol a ostatné orgány tátnej správy budú ma povinnos zabezpeèi funkèný vnútorný kontrolný systém. Vnútornú kontrolu v orgánoch tátnej správy na vetkých úrovniach budú vykonáva ich vlastné útvary kontroly podriadené priamo vedúcemu orgánu a ostatné odborné útvary pod¾a príslunosti v rámci kontrolného systému. Orgány tátnej správy v rámci vnútornej kontroly a v rozsahu svojej pôsobnosti budú kontrolova najmä: m hospodárenie s prostriedkami tátneho rozpoètu, m vybavovanie petícií, saností a pod¾a vecnej príslunosti ich aj budú repektova, m dodriavanie veobecne záväzných právnych predpisov a opatrení vydaných na ich základe, m plnenie opatrení na nápravu zistených nedostatkov vydaných vedúcim kontrolovaného subjektu. Ako pecializované kontrolné orgány budú aj naïalej pôsobi orgány inpekcie (Slovenská obchodná inpekcia, Slovenská po¾nohospodárska a potravinárska inpekcia a ïalie) a orgány dozoru (tátny stavebný doh¾ad, tátny zdravotný dozor a ïalie), ktorých kontrolná pôsobnos je vymedzená v osobitných predpisoch. Vnútorná kontrola vo verejnoprávnych intitúciách Systém vnútornej kontroly vo verejnoprávnych intitúciách nie je doteraz centrálne urèený, hoci hospodária s verejnými financiami. Je potrebné zákonom stanovi povinnos vytvori vo vetkých verejnoprávnych intitúciách funkèný systém vnútornej kontroly vrátane zákonom stanovených pravidiel kontrolnej èinnosti. Súèasne je nutné riei jej maximálne monú funkènú a finanènú nezávislos. Vnútornú kontrolu vykonáva v rozsahu odporúèaní Medzinárodnej organizácie najvyích kontrolných úradov INTOSAI. Vnútorná kontrola v územnej samospráve Kontrola v územnej samospráve bude tvorená kontrolnými orgánmi miestnej samosprávy a kontrolnými orgánmi samosprávy vyieho územného celku. NKÚ SR bude môc v zmysle schválenej novely Ústavy SR, ktorá nadobudne úèinnos od 1. júla 2001, kontrolova hospodárenie iba s tým majetkom, finanènými prostriedkami a majetkovými právami obcí a vyích územných celkov, ktoré získali na úhradu nákladov na prenesený výkon tátnej správy. 1.2.2. Vonkajia kontrola Vonkajia kontrola sa vyznaèuje tým, e kontrolovaný subjekt nie je vo vzahu podriadenosti k orgánu, ktorý ho kontroluje, ani ním nie je riadený.

15


Orgány vonkajej kontroly Pre úèely tohto návrhu systému kontroly vo verejnej správe sú medzi orgány vonkajej kontroly zaradené: Národná rada SR sa uznáa na ústave, ústavných a ostatných zákonoch a kontroluje ich dodriavanie. Ïalej kontroluje èinnos vlády, schva¾uje a preveruje plnenie tátneho rozpoètu a schva¾uje tátny závereèný úèet (bliie v Èl. 86 Ústavy SR). Má veobecné kontrolné právomoci, ktoré pod¾a Èl. 92 Ústavy SR vykonáva predovetkým prostredníctvom výborov zloených z poslancov. Legislatíva, upravujúca pravidlá a metódy fungovania NR SR, umoòuje èlenom parlamentu vykonáva pomerne irokú kontrolnú èinnos. Prostredníctvom svojich výborov môe parlament iada uskutoènenie, alebo priamo uskutoèni poslaneckú kontrolu, dozera na dodriavanie platných zákonov v rámci èinnosti organizácií verejnej správy, a má právo vyadova od ministra alebo tatutárneho predstavite¾a iného subjektu verejnej správy prijatie opatrení na odstránenie zistených nedostatkov. Porovnanie moností so skutoèným vyuívaním týchto zákonom daných kompetencií do roku 1998 vyvoláva nutnos súhlasi s kontatovaním T. Verheijena, ktoré prezentoval v Komparácii skúseností medzi východom a západom9: Na Slovensku systém parlamentnej kontroly v procese realizácie vládnej politiky je stále skôr otázkou elania. Parlament nie je schopný adekvátne vyuíva monosti parlamentnej kontroly, èiastoène aj z dôvodu prílinej èasovej zaneprázdnenosti poslancov pri schva¾ovaní mnostva zákonov a právnych noriem. A v prípade, e vznikol urèitý vo¾ný èasový priestor, nedostatok skúseností a zdrojov by limitoval rozsah a håbku parlamentnej kontroly. Zároveò je vak moné kontatova, e ani v posledných dvoch rokoch nie sú monosti parlamentnej kontroly vyèerpávajúco vyuívané; výsledky takýchto kontrol sú zverejòované len ve¾mi sporadicky a táto situácia môe navodzova dojem, e sú realizované úèelovo a bez informovanosti verejnosti. Èinnos tátnych kontrolných orgánov v podmienkach SR zastreuje Najvyí kontrolný úrad SR (ïalej iba NKÚ). Ide o nezávislý tátny orgán, ktorého existencia vyplýva z Limskej deklarácie Medzinárodnej organizácie najvyích kontrolných úradov INTOSAI.10 NKÚ SR bol kontituovaný Ústavou SR v roku 1993, aby vykonával kontrolu hospodárenia s rozpoètovými prostriedkami, so tátnym majetkom, majetkovými právami a poh¾adávkami tátu. Takto stanovená kontrolná pôsobnos úradu vak nepokrýva verejné financie v plnom rozsahu v zmysle Limskej deklarácie, a preto sa v súèasnosti pripravuje rozírenie jeho pôsobnosti. V zmysle novely Ústavy SR schválenej vo februári v NR SR Najvyí kontrolný úrad SR je nezávislý orgán kontroly hospodárenia s a) prostriedkami rozpoètov, ktoré pod¾a zákona schva¾uje Národná rada SR alebo vláda, b) majetkom, záväzkami, finanènými prostriedkami, majetkovými právami a poh¾adávkami tátu, verejnoprávnych intitúcií a Fondu národného majetku SR, c) tým majetkom, finanènými prostriedkami a majetkovými právami obcí a vyích územných celkov, ktoré získali na úhradu nákladov na prenesený výkon, d) majetkom, záväzkami, finanènými prostriedkami, majetkovými právami a poh¾adávkami, za ktoré Slovenská republika prevzala záruku, e) majetkom, finanènými prostriedkami, majetkovými právami a poh¾adávkami, ktoré boli poskytnuté Slovenskej republike, právnickým osobám alebo fyzickým osobám, ktoré hospodária s prostriedkami tátneho rozpoètu alebo nakladajú so tátnym majetkom, v 9 10

van Mierlo -Verheijen, 1997. INTERNATIONAL ORGANIZATION OF SUPREME AUDIT INSTITUTIONS, zaloenej v roku 1953 so sídlom vo Viedni.

16


rámci rozvojových programov alebo z iných podobných dôvodov zo zahranièia. Èinnos NKÚ SR je upravená pôsobnosou v zmysle prísluných ustanovení zákona o NKÚ SR. Jeho úlohou je odha¾ova najmä také konanie, ktoré pokodzuje majetkové a finanèné záujmy tátu. Na druhej strane nemá kompetencie a ani nemôe nahradzova orgány èinné v trestnom konaní. Preto sa pri výkone kontrolnej èinnosti orientuje na presadzovanie takých opatrení na kontrolovaných subjektoch, ktoré majú aj preventívny charakter pred prípadným protispoloèenským konaním. Pri dôvodnom podozrení z trestnej èinnosti rôzneho druhu, ktoré úrad nadobudol na základe vyhodnotenia kontrolných zistení, informuje o zistených skutoènostiach, v súlade so svojou pôsobnosou, orgány èinné v trestnom konaní. V zmysle novely zákona NR SR è. 39/1993 Z. z. o Najvyom kontrolnom úrade Slovenskej republiky sa roziruje pôsobnos NKÚ SR o kontrolu prostriedkov z európskych spoloèenstiev a iných prostriedkov zo zahranièia poskytnutých na financovanie projektov na základe medzinárodných zmlúv. Na základe uvedeného bol následne v rámci NKÚ SR vytvorený osobitný útvar na kontrolu prostriedkov z EÚ a zo zahranièia. NKÚ SR pôsobí v tomto smere ako certifikaèný úrad, oprávnený kontrolova úèelovos vyuitia poskytnutých finanèných prostriedkov.11 Rozírenie kontrolnej pôsobnosti Najvyieho kontrolného úradu SR je v súlade s Limskou deklaráciou o základných princípoch nezávislej finanènej kontroly, prijatou Medzinárodnou organizáciou najvyích kontrolných úradov INTOSAI, ako aj ïalími odporúèaniami tejto organizácie a praktickým uplatòovaním týchto princípov vo väèine európskych krajín. V novele Ústavy SR nie je ale zakotvená pôsobnos NKÚ SR na kontrolu hospodárenia s finanènými prostriedkami obcí, získaných z daní a poplatkov, èím táto oblas nie je zo strany nezávislej vonkajej kontroly zabezpeèená. Správne súdnictvo je potrebné, aby bola aj naïalej zachovaná kontrolná (preskúmavacia) funkcia vo vzahu k správnym orgánom v súvislosti s ich rozhodovaním v správnom konaní na vetkých úrovniach verejnej správy. Bude potrebné rozíri pôsobnos správneho súdnictva na vetky právne akty vydávané vo verejnej správe, vylúèi negatívnu enumeráciu. Navrhované rieenie spoèíva najmä v rekodifikácii Obèianskeho súdneho poriadku. Prokuratúra jej preventívne pôsobenie bude aj naïalej spoèíva v akceptovaní stanovísk a názorov prokuratúry orgánmi verejnej správy, ktoré boli prokuratúrou pertraktované pri realizácii prokurátorského dozoru. Svojou èinnosou bude úèelne dopåòa systém orgánov ochrany práva. Pripravovaný nový zákon o prokuratúre okrem iného predpokladá aj presnejiu zákonnú úpravu postupu pri realizácii metód a prostriedkov prokurátorského dozoru, a to vo vzahu ku vetkým orgánom verejnej správy. Je taktie potrebné legislatívne vyriei súèinnos vetkých orgánov verejnej správy s prokuratúrou, a to najmä vo veciach, v ktorých tieto orgány, ale ani úèastníci konania nemajú právne prostriedky alebo záujem na zruení týchto rozhodnutí, ale vo verejnom záujme je nevyhnutné vykona opatrenia smerujúce k odstráneniu poruenia zákonnosti. Je dôleité zachova intitút auditu ako prostriedku vonkajej nezávislej kontroly. Audítor je tak fyzická osoba, ako aj právnická osoba, ktorá je zapísaná v zozname vedenom komorou, ktorý vykonáva odbornú audítorskú èinnos samostatne a nezávisle. Audítorská èinnos spoèíva v kontrole správnosti a úplnosti riadnej a mimoriadnej úètovnej závierky, ako aj v kontrole finanènej a majetkovej situácie podnikate¾ov a iných úètovných alebo majetkových dokladov. Audítori by mali vo väèom rozsahu oznamova podozrivé transakcie, poukazujúce na výskyt korupcie alebo podozrivé úètovné operácie. Za úèelom odhalenia korupèných platieb by mali by na 11

Pravda, 23. 2. 2001

17


audítorov kladené osobitné poiadavky týkajúce sa peciálnych právomocí. Mali by sa uskutoèòova peciálne kolenia audítorov, aby sa zabezpeèila ich schopnos splni túto nároènú úlohu. Okrem vyie uvedeného auditu môe by nápomocným intitútom aj forenzný audit. Forenzný audit, forenzné úètovníctvo je v porovnaní s auditom viac kriminalistická disciplína. Pojem forenzný znamená týkajúci sa práva. Forenzný audit alebo irie forenzné sluby sa definujú ako pouívanie úètovných, audítorských, finanèných, daòových, tatistických a iných kvantitatívnych znalostí. Jeho cie¾om je úèinné poradenstvo v najrôznejích odvetviach pre rieenie záleitostí, ktoré by mohli ma súdnu dohru. Forenzní vedci preverujú a vysvet¾ujú fakty a dôkazy v právnych sporoch a poskytujú súdom alebo svojim klientom znalecké posudky o svojich zisteniach12. Medzi výstupy forenzného auditu patrí napríklad odhalenie mimoriadnych okolností ako aj pomoc pri zavádzaní systémov a postupov slúiacich k prevencii výskytu neiadúcich záleitostí. Ide o: m vyetrovanie podvodov najrôznejej povahy (napríklad krádee finanèných prostriedkov a odcudzenie majetku, tunelovanie, konanie v rozpore so záujmami zamestnancov v prípade zmlúv s externými dodávate¾mi alebo úplatkárstvo v sproestredkovate¾skej oblasti); m previerky dodriavania regulaèných poiadaviek (napríklad zisovanie, èi zákazníci vyhovujú poiadavkám legislatívy, regulaèných nariadení a vyhláok, èi finanèné intitúcie spåòajú zákonné poiadavky pri predchádzaní legalizácii výnosov z trestnej èinnosti); m vyh¾adávanie a získavanie prostriedkov odcudzených jednotlivcami a subjektami. V rámci tejto aktivity sú uskutoèòované podrobné rozbory peòaných tokov a zhromaïované dôkazové materiály; m pátranie po aktivitách zisovanie stavu a pohybu hmotného majetku; m navrhnutie a zavedenie postupov zameraných na prevenciu podvodov. V Èeskej republike bol forenzný audit pouitý napríklad nasledovne: Oddelenie forenzných sluieb pôsobiace v rámci Deloitte & Touche v Èeskej republike pracovalo napríklad na kauze financovania ODS. V priebehu forenzného etrenia dospeli k záveru, e financovanie ODS nebolo uskutoèòované v súlade s príslunými èeskými zákonmi a internými predpismi strany. Boli zistené, e úètovníctvo strany neodráalo verne skutoènú finanènú situáciu ODS, a e vnútorné kontrolné systémy a postupy strany neboli dostatoèné a nemohli zabráni pracovníkom pri sprenevere prostriedkov strany. Objavený bol celý rad nezaúètovaných darov a faloných mien pouitých na zaúètovanie prijatých darov. Zistené boli aj prípady daòových únikov a korupcie v radoch predstavite¾ov strany. Podobne sa venovali aj napríklad vyetrovaniu investièného fondu Trend/Kotva a alebo vyetrovaniu portfólia nedobytných poh¾adávok v dvoch ve¾kých bankách13. Verejný ochranca ¾udských práv a slobôd (ombudsman) je nezávislý apolitický intitút zameraný na veobecnú ochranu ¾udských práv. Jeho hlavnou úlohou v oblasti boja proti korupcii by preto malo by prijímanie podnetov a poznatkov od obèana o korupènom správaní predstavite¾ov verejnej správy a zároveò aj ich odovzdávanie na preetrenie prísluným orgánom. Uvedený intitút je u zakotvený v Ústave SR. Je potrebné ete prijatie zákona. Verejná kontrola okrem tátom organizovaných foriem kontroly (vonkajia a vnútorná), v demokracii prirodzeným nosite¾om doh¾adu a kontroly nad spravovaním vecí verejných sa stáva priamo 12 13

Bliie pozri Banas, 1999. Bliie pozri Deloite & Touche, Forenzní sluby.

18


obèan zmocnený ústavným právom na informácie a právom podávania saností. Priestor pre verejnú kontrolovate¾nos vytvára zákon o slobodnom prístupe k informáciám. Kontrolnú èinnos v súèasnosti vykonávajú viaceré intitúcie, správy z nej vak spravidla doteraz neboli zverejòované, obèania neboli informovaní o tom, aké opatrenia boli prijaté na nápravu. Tým sa ve¾mi limitovala obèianska kontrola a tlak verejnej mienky na zmeny. Za významnú pozitívnu zmenu preto mono povaova prijatie tohto zákona, v zmysle ktorého majú obèania od 1. januára.2001 právo by informovaní o veciach verejných, t. j. aj o výsledkoch vykonávaných kontrol. V slovenských podmienkach je dozorný mechanizmus jednou z menej rozvinutých foriem kontroly aj napriek skutoènosti, e jeho realizácia je dôleitá pre zabezpeèenie fungovania verejných orgánov v súlade so zákonmi a vyadovanými pravidlami. Vzh¾adom na to sa prijatie Zákona 152/1998 Z. z. o sanostiach dá povaova za zdokonalenie sanostného systému na Slovensku. Prostredníctvom vyuívania spätných informácií roziruje monosti verejnosti vplýva na úroveò morálneho a etického správania pracovníkov verejného sektora a poukazova na prípady, ktoré vyvolávajú pochybnosti alebo podozrenia z poruenia právnych predpisov, prípadne nedostatkov v èinnosti orgánov verejnej správy14. Ústredným orgánom tátnej správy pre oblas saností je Úrad vlády SR, ktorý kadoroène koncentruje a spracováva údaje o poète a vecnom zameraní saností, doruèených na orgány tátnej správy. Výsledky, vrátane identifikácie najzávanejích zistení, predkladá dvakrát roène formou správy na rokovanie vlády. Vybavovanie podaní (saností) je cenným zdrojom signalizovania nedostatkov a najproblematickejích oblastí fungovania verejnej správy a zároveò je signálom pre vládu, na základe ktorého je moné hodnoti mieru spokojnosti alebo nespokojnosti verejnosti s verejnými slubami. Poèet podaní, doruèených na ústredné orgány tátnej správy mal, ako to ukazuje nasledujúca tabu¾ka, v rokoch 1993-1999 stúpajúcu tendenciu. Tabu¾ka 1 Petície, sanosti, oznámenia v rokoch 1993-1999 Rok

Podania15 celkom

z celkového poètu podaní: Petície Sanosti, oznámenia

1993

2 920

15

2 325

1994

2 530

4

1 696

1995

4 618

10

2 688

1996

7 991

2 280

2 827

1997

60 688*

27

1 678

1998

5 275

21

2 515

1999

28 873

4 473

24 400

Pozn.: * Uvedený poèet vetkých podaní v roku 1997 zahàòa 57 013 saností podaných formou hromadnej sanosti. Protestná akcia, ktorou sa obèania obrátili na predsedu vlády, sa týkala vydávania vysvedèení v tátnom jazyku iakom navtevujúcim koly s vyuèovacím jazykom maïarským a tie v nadväznosti na návrh kolského zákona. Zdroj: Správy o vybavovaní petícií a saností, Úrad vlády SR.

12 13

Podrobnejie sa zneniu zákona è. 152/1998 o sanostiach venujeme v èasti 3.1. Spracované na základe informácií zo Správ o vybavovaní petícií a saností Úradom vlády SR, ministerstvami, ostatnými ústrednými orgánmi tátnej správy SR a orgánmi miestnej tátnej správy za roky 1993 a 1999.

19


Vzh¾adom na kadoroèné zmeny v truktúre orgánov a organizácií, a z toho vyplývajúcich dôsledkov na zmeny v pôsobnostiach i kompetenciách, nie je moné objektívne porovnáva údaje o poètoch podaní. Dolo aj k dôleitým legislatívnym a metodickým zmenám, najmä keï v roku 1998 nový zákon o sanostiach nahradil tyridsa rokov starú Vyhláku vlády è. 150/1958 Ú. v. o vybavovaní saností, oznámení a podnetov. Z h¾adiska obsahového zamerania sa sanosti najviac týkali nekonania orgánov tátnej správy a ich hospodárenia s finanènými prostriedkami. Vecné zameranie z h¾adiska jednotlivých odborov verejnej správy smerovalo hlavne do oblasti sociálnej problematiky, samospráv, pôdohospodárstva, financií, verejného obstarávania, dopravy a privatizácie. Podrobnejie zameranie podaní a saností tak ako sú evidované Úradom vlády sú uvedené v prílohe 1. Z informácie (správy) predloenej minulý rok vyplýva, e predmetným subjektom tátnej správy v roku 1999 bolo doruèených 4 473 petícií a a 24 400 saností. Preetrením obsahu týchto podaní sa preukázala ich opodstatnenos v 34 % prípadov, èo zjednoduene vyjadrené znamená, e kadé tretie podanie sa ukázalo ako opodstatnené. Najviac oprávnených saností v pôsobnosti ministerstiev dostali na Ministerstve dopravy, pôt a telekomunikácií SR 1 161, z celkového poètu 2 997 saností. Predmetom oprávnených saností bolo správanie zamestnancov pôt, SR, vodièov SAD, kultúra cestovania na SR, nedodranie cestovného poriadku, nepriznanie z¾avy a pod. V pôsobnosti ministerstva zdravotníctva bolo oprávnených 526 zo 1 841 saností. Tie sa týkali najmä lieèebných postupov lekárov, neoprávneného inkasovania platieb za lieky a hospodárenia v zdravotníckych zariadeniach. Na rezort ministerstva vnútra bolo podaných 507 opodstatnených saností z celkovo najvyieho poètu podaných saností 3 644. Sanosti boli zamerané na postupy policajného orgánu (neèinnos policajtov, ich nevhodné konanie a správanie), postupy zamestnancov tátnej správy a samosprávy, hospodárenie s majetkom a správne konanie. Pri preukázaní opodstatnenosti sanosti sa na nápravu prijímajú opatrenia. Takýchto opatrení rôznej povahy bolo v roku 1999 prijatých 2 808. Tabu¾ka 2 Opatrenia prijaté na odstránenie nedostatkov Vybrané opatrenia v roku 1999

Úrad vlády

Ministerstvá a orgány v ich pôsobnosti

Pracovno-právne

8

501

Krajské, okresné úrady a orgány v ich pôsobnosti 88

Organizaèné

7

197

307

Odstúpené orgánom èinným v trestnom konaní

39

20

Odstúpené súdom

8

1

Zdroj: Spracované z Informácie o vybavovaní petícií a saností za rok 1999, Úrad vlády SR Porovnanie16 mnostva doruèených podaní na ministerstvá a ostatné ústredné orgány tátnej správy (18 884 v roku 1999) s poètom podaní doruèených na krajské a okresné úrady (5 504) svedèí o èasto mylnom názore obyvate¾ov, e centrálne orgány im môu rýchlejie pomôc. Opak je väèinou pravdou a krajské úrady by mnohokrát vybavili sanos rýchlejie, pretoe priamo disponujú konkrétnymi spisovými materiálmi. 16

Spracované pod¾a podkladov ¼. Slimákovej.

20


Zdokonalenie moností verejnosti poukazova na nesprávne postupy a správanie pracovníkov verejnej správy a iada o preetrenie oznámených javov prinieslo aj prijatie novely zákona è. 85/1990 Zb. o petiènom práve, v znení zákona è. 242/1998 Z. z. Pozitívnym praktickým efektom obidvoch vyie uvedených zákonov je ich vypovedacia schopnos o spokojnosti verejnosti z poh¾adu spätnej väzby na základe poètu i vecného zamerania saností a petícií je moné indikova nevhodné a neetické správanie verejných zamestnancov a identifikova tak najslabie èlánky tátneho aparátu. Bez aktívnej úèasti obèana si efektívny systém kontroly ani nemono predstavi. Aj z poh¾adu boja proti korupcii je preto dôleité, aby obèan mohol èi u formou petícií alebo saností reálne vstupova do kontrolných èinností. Sanostný systém stále zápasí s dvomi zásadnými problémami. Prvým je samotná právna úprava, ako aj administratívna neprieh¾adnos. Konkrétne v prípade uplatòovania zákona o sanostiach je to nejednoznaèný výklad niektorých ustanovení a pre postupy zamestnancov verejnej správy najmä absencia metodických pokynov. Druhým problémom je nízka úroveò informovanosti, ako aj veobecne nízke právne vedomie obèanov. Systém vybavovania saností na Slovensku tak plní èiastoène aj funkciu poradcu pre obèana. Zároveò s informáciou o preetrení sanosti obyvatelia zväèa dostanú aj právne rady a informácie, ako ïalej postupova. Nedostatkom slovenského sanostného mechanizmu je aj absencia nezávislého orgánu pre preetrovanie saností, ktorý by bol kompetentný riei relevantné problémy a formulova objektívne odporúèania na posilnenie kvality fungovania verejných sluieb. Úrad vlády sa nedá povaova za úplne nezávislý orgán a táto skutoènos nedostatoène eliminuje monosti skres¾ova skutoèné zistenia. Rovnako je táto monos nedostatoène eliminovaná aj v celej vertikálnej línii sanostného mechanizmu. Prax ukazuje, e pracovníci poverení vybavením sanosti èasto uprednostnia laxný prístup pred serióznym preetrením, hlavne pokia¾ ide o sanosti na ich rezortných kolegov. Údaje z výroènej správy ústredného orgánu pre sanosti sú médiám poskytované èiastoène a ve¾mi vzácne. Takýmto nezávislým orgánom v krajinách EÚ verejnosou ve¾mi ob¾úbeným je ombudsman, ktorý zatia¾ na Slovensku chýba. Pod¾a Národného programu pre prijatie acquis communautaire v SR a Programového vyhlásenia vlády SR bolo plánované jeho vytvorenie formou doplnenia Ústavy o intitút ombudsmana a prijatia zákona o zriadení tohto úradu v èasovom horizonte 1999-2000. Realizácia sa vak oneskoruje.

21


2. PROBLÉMY KONTROLNÉHO SYSTÉMU SR Viaceré problémy kontrolného systému v Slovenskej republike boli uvedené v predchádzajúcich èastiach tejto kapitoly (napríklad kontrola na úrovni miest a obcí). V tejto èasti sa zameriame na audítorov a kontrolórov. Hoci ich postavenie je rozdielne, zohrávajú dôleitú úlohu v boji proti korupcii. Audítori by mali oznamova podozrivé transakcie poukazujúc na výskyt korupcie alebo podozrivé úètovné operácie vykonané predovetkým v súkromných firmách. Je vak aké zosúladi povinnos oznamova podozrivé transakcie v súkromných podnikoch s hlavnou úlohou audítora, keïe je zvyèajne platený podnikom. Audítor má voèi firme povinnos zachováva mlèanlivos o tejto veci, aj keï má povinnos oznamova podozrenie zvlá závaných trestných èinov v zmysle § 6 zákona NR SR è. 249/1994 Zb. o boji proti legalizácii príjmov z najzávanejích, najmä organizovaných foriem trestnej èinnosti. V podmienkach Slovenskej republiky nie sú známe konkrétne prípady, keï audítori pomohli odhali korupèné aféry. Tento problém má aj medzinárodný aspekt. V zahranièí je za dôleitú oznaèovaná skutoènos, aby boli presne definované zákony s oh¾adom na oznamovaciu povinnos a pomocou legislatívy zabezpeèená ochrana audítorov, ktorí si túto povinnos spåòajú. Akéko¾vek oznámenie o podozrivej transakcii podané v dobrom úmysle nesmie vies k znevýhodneniam, zahàòajúc zodpovednos akéhoko¾vek druhu pre osobu, ktorá oznámenie podala. Mohla by tie by poloená otázka, èi by v správach o audite nemalo by uvedené vyhlásenie, e firma uskutoènila svoje povinnosti tak, ako sú definované v právnej norme. Preskúmanie celej záleitosti etického auditu má v boji proti korupcii osobitný význam. Tie sa ukazuje ako iaduce preskúma otázku nedbanlivosti audítorov, ktorí nevykonali svoje povinnosti vypátra korupèné platby. Za úèelom odhalenia korupèných platieb by mali by na audítorov kladené zvlátne poiadavky týkajúce sa peciálnych právomocí a mali by sa uskutoèòova peciálne kolenia pre audítorov, aby sa zabezpeèila ich schopnos spåòa túto nároènú úlohu. Nasledujúce príklady z tlaèe poukazujú na to, e aj v oblasti èinnosti audítorov môe dochádza k problémom: m Maïarský tát zastúpený piatimi tátnymi subjektami najväèími akcionármi Postbank (druhá najväèia sporite¾òa v Maïarsku poskytovala úvery hlavným politickým stranám) podal alobu na tri audítorské firmy. Od jednej domácej spoloènosti a dvoch dcér renomovaných audítorských a poradenských agentúr Arthur & Andersen (AA) a Deloitte & Touche (DT), iada pre svojich akcionárov odkodné 100 mld. forintov. O takúto sumu údajne prili tým, e audítori napriek zlej situácii v banke o nej informovali priaznivo, na základe èoho oni potom do nej vloili finanèné prostriedky. Keï sa banka v roku 1998 prakticky ocitla pred konkurzom, audítori v nej avizovali len malé problémy. Je nepochopite¾né, ako sa mohli ich zistenia tak líi od skutoèností, uviedol na adresu aloby premiér Viktor Orbán. Jeho kabinet, povzbudený skúsenosami zo západnej Európy a najmä z USA, kde sú spory s audítorskými spoloènosami pomerne èasté, sa odváil zaalova ich. Spory s audítormi sú vade vo svete delikátnymi záleitosami. Pred praním pinavej bielizne na súdoch vak ich úèastníci väèinou uprednostòujú mimosúdne vyrovnanie. Pod¾a Desza Sugára, predsedu maïarskej audítorskej komory, je zodpovednos audítorov za kody namieste, pretoe okrem vedenia a orgánov spoloèností sú jediní, ktorí majú informácie a sú povinní ich iada. Vo ve¾mi podobnej situácii sa ocitla èeská Investièná a potová banka (IPB), ktorú posudzovala audítorská firma Ernst & Young. Jej audítori dohliadali na hospodárenie banky od roku 1997 do vlaòajieho krachu. Poèas dvaapolroèného obdobia bolo pod¾a nich v banke vetko v poriadku, a kým v polovici vlaòajieho roka nezistili, e banke chýba v rezervách 40 mld. Kè. Pod¾a audítorov dostávali od banky zlé informácie.

22


m Audítorská profesia v USA bude preetrovaná vzh¾adom na správu, ktorá poukazuje na to, e viac ako 2 700 partnerov spoloènosti PwC vrátane iestich z jedenástich partnerov na úrovni vyieho manamentu, ktorí monitorujú nezávislos auditu, vlastnia akcie emitované verejnými spoloènosami auditovanými práve PwC. Uvedený stav je kontroverzný s politikou nezávislosti. Vo väzbe na túto skutoènos sa úètovnícka komunita rozhodla zamera svoju stratégiu na opätovné získanie dôvery v tandardy auditu17. Odliné postavenie majú kontrolóri tátnych orgánov. Pritom úloha kontroly v boji proti korupcii nie je jednoduchá, ale je ve¾mi významná. Aj keï kontrola nepatrí medzi aiskové intitúcie, odha¾ujúce korupèné správanie, môe tomuto odhaleniu ve¾mi významne pomôc. Tým, e kontrola sa vykonáva dokladovým spôsobom, je málo pravdepodobné, e kontrolou sa priamo odhalí korupèné správanie, pretoe korupèné platby v orgánoch verejnej správy nie sú zaznamenávané v úètovníctve. Na priame odhalenie a vyetrenie prípadov korupcie sú urèené predovetkým orgány polície a prokuratúry. Pri administratívno-právnej a ekonomickej kontrole sa kontrolór stretáva s náznakmi nedostatkov povahy trestného èinu, avak pod¾a charakteristík nelegálnych èinov, kontrola vykonaná na základe veobecne akceptovaných postupov kontroly neposkytuje iadnu istotu, e nelegálne èiny budú odhalené, alebo e akáko¾vek prípadná zodpovednos za ne bude odhalená a zdokumentovaná. Pri výkone kontroly sa môu získa pecifické informácie, ktoré môu vyvola otázku moných nelegálnych èinov. Takýmito informáciami sú napríklad: m prevod majetku tátu na fyzické, resp. právnické osoby cez uplatnenie záloného práva bez súhlasu zakladate¾a a vo ve¾mi krátkych termínoch, m neodsúhlasené transakcie, resp. nesprávne a neskoro zaznamenané (napríklad najprv platba a fakturácia a keï niekto na tento stav poukáe), m úhrada neobvykle vysokých pokút a penále zo strany tátnych organizácií pre súkromné firmy, m vysoké sumy platieb za nepecifikované sluby konzultantom, poradcom, m nedodriavanie zákona o verejnom obstarávaní, resp. obchodnej verejnej súai, keï víazná ponuka nedosahuje technické parametre a prekraèuje finanèné poiadavky ostatných uchádzaèov, m nedodriavanie vlastných draobných poriadkov pri predaji tátnych podnikov, m zvýhodòovanie verite¾ov, keï napríklad nie sú prednostne uhrádzané dane tátu, ale sú uprednostòované firmy z okruhu blízkemu vedeniu organizácie, m váhanie organizácie pri vymáhaní niektorých neobvyklých poh¾adávok súdnou cestou. Je zrejmé, e ak kontrolór získa informácie, vzahujúce sa na moné nelegálne èiny, musí zabezpeèi dostatoèné mnostvo objektívnych, písomných informácií a prvotných úètovných dokladov pre posúdenie, preèo sa tento èin stal. Po objektívnom vydokladovaní hospodárskeho a majetkového deliktu sa konèí rozhodujúca etapa práce kontrolóra. Následne kontrolný orgán pri dôvodnom podozrení z trestnej èinnosti informuje o zistených skutoènostiach orgány èinné v trestnom konaní. V iadnom prípade kontrolný orgán nenahradzuje ich èinnos a v tomto smere je potrebné bra do úvahy aj úlohy a 17

Newsletter Pod lupou, 2000.

23


monosti pri odha¾ovaní podvodov a korupcie ako protispoloèenského konania. Postup pracovníkov èinných v trestnom konaní sa zvyèajne konèí dokazovaním pohnútok, preèo bol trestný èin vykonaný, t. j. èi ilo o úmyselné, resp. nedbanlivostné konanie.18 Tým sa vytvárajú dva stupne, ktorých prepojenie je niekedy ve¾mi zloité, resp. a nemoné, t. j. proti sebe stoja objektívne dôkazy proti zvyèajne nedokázate¾nému úmyslu uskutoèni trestný èin. Popri potrebe funkènej a finanènej nezávislosti kontroly, o problémoch ktorej sa zmieòujeme na viacerých miestach tejto kapitoly, pri výkone kontroly a väzby na prípadné odhalenie nezákonnej èinnosti, je dôleitá aj samotná osoba kontrolóra, jeho nezávislos, neexistencia konfliktu záujmov pri výkone jeho èinnosti. Pod¾a informácii denníka Pravda19 dal napríklad súèasný predseda NKÚ SR prostredníctvom obchodného registra preveri, èi zamestnanci NKÚ SR nie sú vlastníkmi alebo konate¾mi súkromných spoloèností. Vetci kontrolóri poberajú toti príplatky vo výke 25 % platového stupòa za to, e nesmú vykonáva podnikate¾skú èinnos. Z výpisov registra vyplynulo podozrenie z poruenia prísluného zákona v nieko¾kých prípadoch. Pri etrení sa zistilo, e takmer vetci títo zamestnanci bývali tatutári rôznych firiem, hneï po nástupe do úradu poiadali registrový súd o výmaz. Ale dvaja pracovníci tak neurobili. Napriek tomu podpísali èestné prehlásenie, e nevykonávajú podnikate¾skú èinnos resp. nemajú vlastnú firmu. Z tohto poh¾adu môe dôleitú úlohu zohra aj uplatòovanie etického kódexu kontrolných pracovníkov NKÚ SR20. Zásady etického konania obsiahnuté v tomto kódexe by mohli by návodom pre výkon èinnosti vetkých kontrolných pracovníkov na úrovni tátnej správy, verejnoprávnych intitúcii a samosprávy.

Bolo by preto napríklad vhodné, aby sa v potenciálne citlivých oblastiach explicitne uvádzali záväzky pracovníkov verejnej správy a pri ich poruení by potom bolo preukazovanie úmyslu jednoduchie (napríklad Pact integrity, PIM). 19 Pravda, 4.12.2000. 20 Etický kódex pracovníka NKÚ SR je uvedený v prílohe 2. 21 Ak má obèan vedomos o tom, e dolo k porueniu zákona, je jeho povinnosou obráti sa na orgány èinné v trestnom konaní - oznamovacia povinnos pod¾a zákona è. 141/1961 o trestnom konaní súdnom (Trestný poriadok). 18

24


3. OBÈAN A SYSTÉM KONTROLY Do systému kontroly má monos vstúpi aj obèan, napríklad prostredníctvom podávania sanosti. Vo väzbe na sanos je potrebné preskúmanie rozhodnutí orgánov verejnej správy a prípadné vyvodenie zodpovednosti a nápravných opatrení.

3.1. PODÁVANIE SANOSTI Ak má obèan podozrenie, e pri èinnosti orgánu verejnej správy dolo (dochádza) k porueniu právnych predpisov alebo má vedomos o konkrétnych nedostatkoch v jeho èinnosti, môe sa so svojím podnetom obráti na akýko¾vek orgán verejnej správy21. Právnu záruku, e sa na základe jeho podnetu zaène vyetrovanie, obèanovi dáva zákon è.152/1998 o sanostiach. Tento zákon ukladá orgánom verejnej správy povinnos prijíma sanosti a povinnos prijaté sanosti, na ktorých vybavenie alebo preverenie nie sú prísluné, postúpi orgánu príslunému na ich vybavenie a zároveò o tom upovedomi saovate¾a. Pri prijímaní podnetu orgán verejnej správy posudzuje obsah, nie je dôleitá forma (podnet na kontrolu, oznámenie), a rozhodne, èi je daný podnet sanosou. V zmysle § 3 zákona o sanostiach, sanosou je podanie fyzickej alebo právnickej osoby, ktorým a) sa domáha ochrany svojich práv alebo právom chránených záujmov, pretoe dolo k ich porueniu alebo ohrozeniu èinnosou alebo neèinnosou orgánu verejnej správy, b) upozoròuje na nedostatky, najmä na poruenie právnych predpisov, ktorých odstránenie si vyaduje zásah orgánu verejnej správy. Pod¾a § 4 ods. 1 tohto istého zákona, za sanos sa nepovauje podanie: a) fyzickej alebo právnickej osoby ako dopyt, ktorým sa nedomáha ochrany svojich práv, b) orgánu verejnej správy, v ktorom upozoròuje na nesprávnu èinnos iného orgánu verejnej správy, c) ktorého vybavovanie je upravené osobitným predpisom napríklad Trestný poriadok, zákon o sídlach a obvodoch súdov, zákon o správe daní a poplatkov, d) proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy vydanému v správnom konaní, ak je zrejmé, e podanie mono vybaví v správnom konaní teda rozhodnutia orgánov verejnej správy. Pod¾a písm. b) sanosou mono poukáza na nedostatky v konaní orgánov verejnej správy. Pod¾a tohto ustanovenia sanos môe ma aj charakter oznámenia, ktoré sa nevzahuje priamo na osobu podávajúceho a jeho práva. Takáto formulácia je prevzatá z pôvodnej právnej úpravy Vyhláky vlády è.150/1958 Ú. v. o vybavovaní saností, oznámení a podnetov. Aby podanie nebolo dopytom § 4 ods. 1 písm. a), formulácia musí by presná, oznámenie konkrétne a podozrenie odôvodnené. Ak podanie nie je sanosou, orgán verejnej správy je povinný do piatich dní podnet vráti tomu, kto ho podal s vysvetlením. V prípade, ak sanos nespåòa poadované náleitosti, poiada saovate¾a o doplnenie. Z podania vak musí by zrejmý najmä predmet sanosti a èoho sa saovate¾ domáha, meno,

25


priezvisko a adresa saovate¾a22. Zákon o sanostiach umoòuje poda aj anonymnú sanos alebo poiadanie o zachovanie anonymity. Anonymná sanos sa v zmysle zákona vybavuje, ak obsahuje konkrétne údaje, ktoré nasvedèujú, e bol poruený právny predpis. Sanos mono poda ústne alebo písomne. Pri ústnej sanosti sa vyhotoví záznam, ktorý sa predloí saovate¾ovi na preèítanie a podpis. Podanie sanosti sa nesmie sta dôvodom na vyvodzovanie dôsledkov, ktoré by spôsobili saovate¾ovi akúko¾vek ujmu. Zákon o sanostiach orgánom verejnej správy ïalej ukladá: m prísluný orgán verejnej správy je povinný preetri a vybavi sanos do 30 dní odo dòa, keï mu bola sanos doruèená. Ak si vybavenie sanosti vyaduje súèinnos iného orgánu, prísluný orgán verejnej správy je povinný vybavi sanos najneskôr do 60 dní. V prípadoch nároèných na preetrenie sanosti môe vedúci tohto orgánu predåi lehotu na jej vybavenie o ïalích 30 dní. O kadom predåení vybavovania sanosti a o dôvodoch jej predåenia je orgán povinný písomne informova saovate¾a bez zbytoèného odkladu (§ 13); m výsledok preetrenia sanosti sa oznamuje saovate¾ovi písomne s odôvodnením, èi je sanos opodstatnená alebo nie. V prípade, e je opodstatnená, uvedú sa v oznámení aj opatrenia prijaté alebo vykonané na odstránenie zistených nedostatkov (§ 19); m ak saovate¾ opakuje sanos v tej istej veci, orgán verejnej správy prekontroluje, èi pôvodná sanos bola správne vybavená. Výsledok kontroly oznámi saovate¾ovi písomne obdobne pod¾a § 19. Ako u bolo spomenuté, vetky orgány verejnej správy sú povinné prijíma sanosti, avak v záujme èo jej najrýchlejieho vybavenia mono odporuèi, aby sa obèan priamo obrátil na orgány vykonávajúce kontrolu s povinnosou preetrova sanosti (prísluné orgány). Kadý z týchto orgánov má zákonom urèenú pôsobnos, v rámci ktorej vykonáva svoju kontrolnú èinnos (kde a èo). Príslunými orgánmi verejnej správy vykonávajúcimi kontrolu nad èinnosou ostatných orgánov verejnej správy, najmä dodriavaním zákonných pravidiel pri hospodárení s majetkom tátu sú najmä: m útvary kontroly jednotlivých orgánov tátnej správy, m útvary kontroly ministerstiev, m Ministerstvo financií SR, prípadne správy finanènej kontroly. Do pôsobnosti Ministerstva financií SR patria: - Správa finanènej kontroly, Bratislava s územnou pôsobnosou pre bratislavský, trnavský a nitriansky kraj, - Správa finanènej kontroly, Zvolen s územnou pôsobnosou pre banskobystrický, ilinský a Trenèiansky kraj, - Správa finanènej kontroly, Koice s územnou pôsobnosou pre preovský a koický kraj, m Úrad vlády SR ako ústredný orgán tátnej správy, m Prokuratúra SR ako orgán ochrany práva je v rozsahu svojej pôsobnosti povinná vykona opatrenia na predchádzanie, zistenie a odstránenie poruenia zákonnosti, obnovu poruených práv a vyvodenie zodpovednosti. V prípade, ak by obèan mal nejasnosti, resp. nevedel, ako má pri podávaní sanosti postupova, potrebné informácie alebo rady môe dosta aj na informaèných, tlaèových, prípadne priamo na kontrolných útvaroch vyie spomenutých orgánov. Informácie týkajúce sa kontrolnej èinnosti a pôsobnosti jednotlivých orgánov môe obèan nájs aj na internetových stránkach týchto orgánov.

22

Magistrát mesta Bratislavy na svojej internetovej stránke zverejnil Zásady vybavovania saností. Ich súèasou sú aj tlaèivá pre podávanie a vybavenie saností. Uvádzame ich v prílohe 3.

26


Kontrolu prijímania, evidencie, preetrovania a vybavovania saností a plnenia opatrení prijatých na nápravu vykonáva v orgánoch verejnej správy ich vedúci alebo ním poverená osoba. Orgán verejnej správy, ktorý sanos vybavoval, je povinný kontrolova, èi sa opatrenia prijaté na odstránenie nedostatkov a príèin ich vzniku riadne plnia. Za nesprávne preetrenie sanosti alebo jej nesprávne vybavenie, je vedúci orgánu verejnej správy, ktorý vybavoval sanos, povinný vyvodi dôsledky voèi zodpovedným osobám alebo uplatni právnu zodpovednos (Zákonník práce, zákon o priestupkoch) za poruenie povinnosti.

3.2. PRESKÚMANIE ROZHODNUTÍ ORGÁNOV VEREJNEJ SPRÁVY Ústava SR zaruèuje kadému právo na súdnu a inú právnu ochranu. Kadý, kto tvrdí, e bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môe sa obráti na súd, aby tento preskúmal zákonnos takého rozhodnutia. Zákonnos rozhodnutí orgánov verejnej správy preskúmavajú veobecne súdy v správnom súdnictve. Súdy rozhodujú o: m alobách proti rozhodnutiam správnych orgánov, m opravných prostriedkov správnych orgánov. aloby proti rozhodnutiam správnych súdov Súd preskúma zákonnos rozhodnutia správneho orgánu, ak alobca tvrdí, e bol týmto rozhodnutím ukrátený na svojich právach. Predpokladom preskúmania je, aby ilo o rozhodnutie, ktoré nadobudlo po vyèerpaní riadnych opravných prostriedkov právoplatnos. Ak súd dôjde k záveru, e napadnuté rozhodnutie je v súlade so zákonom, vysloví rozsudkom, e sa aloba zamieta. Ak dôjde k záveru, e rozhodnutie je nesprávne, napadnuté rozhodnutie zruí a vec vráti alovanému správnemu orgánu. Správne orgány sú viazané právnym názorom súdu. Opravné prostriedky správnych súdov V zákonom stanovených prípadoch súd rozhoduje o opravných prostriedkoch proti neprávoplatným rozhodnutiam správnych orgánov. Rozsudkom preskúmané rozhodnutie buï potvrdí, alebo ho zruí a vráti na ïalie konanie. Ak súd rozhodnutie zruí, je správny orgán viazaný právnym názorom súdu. Ústavný súd SR rozhoduje o sanostiach proti právoplatným rozhodnutiam ústredných orgánov tátnej správy, miestnych orgánov tátnej správy a orgánov územnej samosprávy, ktorými boli poruené základné práva a slobody obèanov, ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd.

3.3. ZODPOVEDNOS VO VEREJNEJ SPRÁVE23 Vo verejnej správe poznáme nasledujúce druhy zodpovednosti: m zodpovednos za kodu spôsobenú nezákonným rozhodnutím orgánov tátnej správy alebo ich nesprávnym úradným postupom, m trestno-právna zodpovednos, m disciplinárna zodpovednos.

23

Bliie pozri Beblavý - Butaová, 2000.

27


Uvedeným typom zodpovednosti sa podrobnejie venujeme v nasledujúcom texte. m Zodpovednos za kodu spôsobenú nezákonným rozhodnutím orgánov tátnej správy alebo ich nesprávnym úradným postupom. Pod¾a ústavy má kadý právo na náhradu kody spôsobenej nezákonným rozhodnutím súdu, tátneho orgánu èi iného orgánu verejnej správy alebo nesprávnym úradným postupom. Za kodu spôsobenú orgánom verejnej správy zodpovedá tát. Zodpovednos tátu sa zakladá na princípe absolútnej objektívnej zodpovednosti. tát sa jej nemôe zbavi. O nárokoch na náhradu kody rozhodujú súdy. Uplatnenie nároku na náhradu kody spôsobenej nezákonným rozhodnutím je moné len v prípade, ak boli vyèerpané riadne opravné prostriedky (napríklad odvolanie, rozklad), právoplatné rozhodnutie bolo zruené pre nezákonnos prísluným orgánom, a ak vzniknutá koda bola spôsobená v súvislosti s nezákonným rozhodnutím. tát je zodpovedný aj za kodu spôsobenú nesprávnym úradným postupom v rámci plnenia úloh tátnej správy, ktorým môe by konanie ale aj neèinnos. m Trestno-právna zodpovednos Funkcionári a zamestnanci verejnej správy majú v porovnaní s inými obèanmi zvýenú trestnoprávnu zodpovednos, èím sa má predchádza zneuívaniu právomocí, ktorými disponujú pri výkone verejnej moci. Trestno-právnu zodpovednos vyvodzujú súdy na základe Trestného zákonníka, ktorý stanovuje skutkové podstaty trestného èinu zneuívanie právomocí verejného èinite¾a, marenia úlohy verejného èinite¾a, prijímania úplatku a inej nenáleitej výhody, podplácania, nepriamej korupcie. Disciplinárna zodpovednos Vzniká poruením sluobných povinností vyplývajúcich zo veobecne záväzných právnych predpisov a interných normatívnych aktov. Komplexná právna úprava verejnej (tátnej) sluby a zodpovednosti zamestnancov verejnej správy chýba (zákon o tátnej slube?). Zodpovednos voèi zamestnancom vo verejnej správe je moné vyvodi len na základe Zákonníka práce. Zákonník práce roziruje zamestnancom tátnej správy okruh pracovných povinností, ktoré okrem základných povinností zamestnancov zahàòajú aj povinnos: m kona a rozhodova nestranne, m zachováva mlèanlivos o skutoènostiach, ktoré sa dozvedeli pri výkone zamestnania, m neprijíma v súvislosti s výkonom zamestnania dary alebo iné výhody, m zdra sa konania, ktoré by mohlo vies k stretu verejného a osobného záujmu. Zamestnávate¾ je pod¾a Zákonníka práce oprávnený okamite zrui pracovný pomer len výnimoène, a to vtedy, ak zamestnanec poruil pracovnú disciplínu zvlá hrubým spôsobom.

28


Zamestnávate¾ môe da pracovníkovi výpoveï iba pre: m závané poruenie pracovnej disciplíny, m sústavné menej závané poruovanie pracovnej disciplíny len vtedy, ak bol zamestnanec v posledných 6 mesiacoch písomne upozornený na monos výpovede, m ak zamestnanec nespåòa poiadavky pre riadny výkon práce a nespåòanie poiadaviek spoèíva v neuspokojivých pracovných výsledkoch len vtedy, ak ho zamestnávate¾ v posledných 12 mesiacoch písomne vyzval na ich odstránenie a zamestnanec ich neodstránil.

4. NAJVYÍ KONTROLNÝ ÚRAD SR V PRAXI 4.1. PODÁVANIE PODNETOV NA NAJVYÍ KONTROLNÝ ÚRAD SR Kontrolnú èinnos a pôsobnos Najvyieho kontrolného úradu SR (NKÚ SR) upravuje zákon è. 39/1993 Z. z. o Najvyom kontrolnom úrade SR v znení zákona 458/2000 Z. z. Pod¾a tohto zákona NKÚ SR nie je povinný preetrova sanosti od obèanov. Ako kadý orgán verejnej správy je povinný sanosti prijíma a v jeho prípade aj postúpi orgánu príslunému na ich vybavenie. Svoju kontrolnú èinnos vykonáva na základe plánu kontrolnej èinnosti, ktorý schva¾uje na kadý polrok. Napriek tomu sanosti (podnety), ktoré svojím obsahom patria do jeho pôsobnosti a sú dostatoène závané, môe NKÚ SR zahrnú do svojho plánu kontrolných èinností a zaèa etrenie. O zaradení podnetu na kontrolu rozhoduje predseda NKÚ SR. V prípade, ak NKÚ SR zaradí podnet do svojej kontrolnej èinnosti, informuje o tom podávate¾a. Úrad zaène preetrovanie, prièom postupuje len na základe zákona o Najvyom kontrolnom úrade SR a nie pod¾a zákona o sanostiach. Na takéto konanie sa nevzahujú termíny a lehoty stanovené pre vybavenie saností. Zákon o NKÚ SR vak iadne termíny na preetrenie nestanovuje. Dåka konania záleí od závanosti prípadu. Po skonèení kontroly sa oboznámi podávate¾ o výsledku etrenia. Okrem toho veobecne o výsledkoch svojej kontrolnej èinnosti NKÚ SR informuje na pravidelnej tlaèovej konferencii, ktorá sa koná kadý mesiac. Úrad taktie vydáva mesaèník Spravodaj a èasopis Kontrola, ktorý vychádza kadé tri mesiace. NKÚ SR zverejòuje výsledky svojej èinnosti aj na svojej internetovej stránke. Pod¾a informácií o celkovom poète podaní na NKÚ SR v rokoch 1994-2000, v minulom roku bolo doruèených najviac 1 007 podaní. Z toho najväèí podiel mali podania ako podnety, oznámenia a iadosti o preetrenie 453. Anonymných podnetov bolo v roku 2000 doruèených 156. Podania celkom sa pritom týkali najmä zlého hospodárenia a rozkrádania 162, rozhodnutí súdov a orgánov tátnej správy a samospráv 119, spory o majetok a nehnute¾nosti 72, sluby, doprava a spoje 47. Spôsob vybavenia podaní na NKÚ SR v roku 2000: m zaloením na vedomie (vrátane stanovísk): 392, m vrátením pisate¾ovi s poskytnutím právnej rady: 227, m odstúpením podania príslunému orgánu: 351. V prípade, ak by mal obèan podozrenie na zlé hospodárenia s majetkom tátu, môe sa obráti osobne (písomne) na NKÚ SR v Bratislave, ale aj na expozitúry v Banskej Bystrici a Koiciach. Prísluní pracovníci mu poradia, ako vo veci ïalej postupova, na koho sa obráti.

29


4.2 VÝSLEDKY KONTROLNEJ ÈINNOSTI NKÚ SR Pod¾a správy NKÚ SR z roku 1999 kontrolované subjekty poruili zákony v 10 471 prípadoch. Najèastejie poruované sú zákony o: m rozpoètových pravidlách (1 937), m úètovníctve (1 581), m verejnom obstarávaní (776), m tátnom fonde rozvoja bývania (2 601), m správe majetku tátu (1 101), m tátnom podniku (71). NKÚ SR je súèinný s orgánmi èinnými v trestnom konaní prostredníctvom plnenia oznamovacej povinnosti týmto orgánom v prípadoch podozrenia z trestnej èinnosti. V roku 1999 zaslal NKÚ SR tyri oznámenia o podozrení zo spáchania trestnej èinnosti Ministerstvu vnútra, jedno oznámenie Prezidentovi prezídia Policajného zboru a tyri Generálnej prokuratúre SR. Informácia o stave rieenia podaní NKÚ SR od roku 1995 k 31. marcu 2000: Generálna prokuratúra SR (spolu11 podaní): m ukonèené prípady (1), m neukonèené prípady (4), m odloené (3), m odloené prípady, v ktorých nebolo zistené, e ide o podozrenie z trestného èinu a ani nebol dôvod vybavi veci inak (3). Ministerstvo vnútra SR (spolu 14 podaní): m v súèasnosti sa vykonáva etrenie (4), m v súèasnosti sa vykonáva dokumentovanie (1), m vyetrovate¾ vrátil prípad na doplnenie príslunému odboru kriminálnej polície (1), m zastavené trestné stíhanie (1), m odstúpené vojenskej polícii (1), m vyetrovate¾ vec odloil, lebo sa nepodarilo zisti skutoènosti oprávòujúce zaèa trestné stíhanie, alebo zruil ako nezákonné uznesenie vyetrovate¾a, resp. preverovanie nepotvrdilo spáchanie trestného èinu (6).

4.3. NAJÈASTEJIE ZISTENIA NKÚ SR S VÄZBOU NA KORUPCIU Aj keï boj proti korupcii nepatrí do základných oblastí pôsobnosti NKÚ SR, v správach predkladaných kadoroène Národnej rade SR a následne masmédiám sa pravidelne poukazuje na nepriaznivú situáciu v dodriavaní veobecne záväzných právnych predpisov hospodárnosti a úèelnosti. Predovetkým ide o oblas verejného obstarávania tovarov, sluieb a verejných prác a privatizácie majetku tátu, ako aj o existenciu výnimiek zo veobecne záväzných predpisov. Verejné obstarávanie Proces verejného obstarávania bol do konca roka 1999 zabezpeèovaný zákonom NR SR è. 263/1993 Z. z. Tento zákon sa s odstupom èasu oznaèuje ako nedokonalý, s mnohými nedostatkami a monosami, ako jednotlivé ustanovenia obís s cie¾om svojho obohatenia. Kontrolné poznatky dokumentujú, ako prepracovaný systém verejnej súae, uej súae, rokovacieho konania mono obís formou priameho zadania. Èastým nedostatkom kontatovaným pri kontrole bola nedostatoèná dokumentácia, ktorá nezdokladovala príèinu neuskutoènenia verejnej súae aj napriek tomu, e hodnotu

30


obstarávaných tovarov presiahla èiastku, urèujúcu povinnos realizova obstarávanie formou verejnej súae. Monos neurèenia víaza a zruenia vypísanej verejnej súae podsúva realizáciu obstarania niou formou, ktorá nebýva vdy transparentným procesom. V benej praxi sa vyskytovalo èasté pouitie intitútu èasovej núdze, ktorý umonil tovary a sluby obstara priamym zadaním. Ve¾ké percento nedostatkov zistených kontrolou spoèívalo v umelom rozdelení dodávok na viac èastí, ktoré bolo potom obstarané v rozpore s prísluným ustanovením zákona. Preto s úèinnosou od 1. januára 2000 vstúpil do platnosti nový zákon è. 263/1999 Z. z.. Privatizácia Ve¾ká pozornos je zo strany NKÚ SR venovaná dodriavaniu zákonnosti v privatizaènom procese. Malé alebo iadne skúsenosti tátu s privatizáciou svojho majetku nesú so sebou aj monosti zneuívania tohto procesu na neoprávnené obohacovanie osôb. Proces privatizácie preto môu sprevádza korupcia, podvody a zneuívanie funkcie, èím dochádza aj k narúaniu objektivity ekonomickej súae a k neprimeraným a nezákonným výhodám urèitých skupín spoloènosti. Zásadným problémom z h¾adiska prípadného následného postihu prísluných osôb je preukázanie ich protizákonného konania jednoznaènými podkladovými materiálmi aj vzh¾adom na pretrvávajúce problémy s legislatívou, ktorej medzery tieto osoby, èi u fyzické alebo právnické, vedia ve¾mi umne zneuíva. Proces privatizácie je na Slovensku riadený zákonom a ïalími veobecne záväznými právnymi predpismi, ktoré upravujú podmienky prevodu majetku tátu na právnické alebo fyzické osoby. Nedostatok skúseností s privatizáciou majetku tátu bol sprevádzaný vysokým poètom noviel zákona o podmienkach prevodu majetku tátu na iné osoby a ïalích právnych predpisov, ale aj zmenami v uplatòovaní spôsobu privatizácie a v kompetenciách vydáva rozhodnutia o privatizácii. Kontrola priebehu privatizácie majetku tátu jednoznaène ukázala, e pred protispoloèenským konaním, ako je korupcia a podvody, nebol ochránený iadny z uplatòovaných spôsobov privatizácie, èi u ilo o kupónovú privatizáciu, verejné draby, verejné obchodné súae, alebo o priamy predaj majetku. Vo vetkých prípadoch má rozhodujúcu úlohu morálka zodpovedných osôb, ale najmä úplnos a jednoznaènos legislatívy v tejto oblasti a dôslednos jej uplatòovania bez oh¾adu na vonkajie tlaky rôznych záujmových skupín. Napriek tomu, e rozhodovanie o privatizácii je neverejné a v rámci neho sa musí prihliada na vetky privatizaèné projekty predloené na daný majetok, alebo majetkovú èas na podnikaní inej právnickej osoby, ako aj na iné podnety, ványm momentom pri rozhodovaní je subjektívny faktor u osôb oprávnených rozhodova. Pritom ide nielen o rozhodnutie o spôsobe privatizácie, resp. o výber nového nadobúdate¾a majetku, ale aj o urèenie kúpnej ceny a platobných podmienok, preukázanie finanèných prostriedkov, ako aj dôsledkov z prípadného neplnenia kúpno-predajnej zmluvy. To sú niektoré oblasti, kde môu pôsobi rôzne záujmové skupiny aj za cenu protispoloèenského konania. Zvlátne postavenie v procese privatizácie má Fond národného majetku SR. V zmysle platného zákona privatizovaný majetok tátu prechádza na osobitný subjekt Fond národného majetku SR, ktorý následne uskutoèòuje jeho predaj novým nadobúdate¾om (fyzickým, resp. právnickým osobám). V tejto súvislosti je potrebné upozorni na doterajiu silne obmedzenú pôsobnos Najvyieho kontrolného úradu SR vo vzahu k Fondu národného majetku SR. Kontrolná pôsobnos Najvyieho kontrolného úradu SR sa síce vzahuje aj na fondy, ale iba v tých prípadoch, pokia¾ tieto hospodária so tátnym majetkom. Zákonné postavenie Fondu národného majetku SR je také, e privatizovaný majetok tátu prechádza do jeho vlastníctva. Z toho vyplýva, e nehospodári so tátnym majetkom, a tým je kontrolná pôsobnos Najvyieho kontrolného úradu SR v òom prakticky nemoná. Pritom rozhodujúce úkony súvisiace s privatizáciou vykonáva Fond národného majetku SR. Tá v sebe zahàòa vyrovnanie nárokov oprávnených osôb pod¾a zvlátnych predpisov, zaloenie akciových a iných obchodných spoloènosti, alebo úèas na ich zakladaní. Navye Fond národného majetku SR aj realizuje verejné súae a realizuje

31


priame predaje vopred urèenému záujemcovi. Monosti Najvyieho kontrolného úradu SR pôsobi preventívne pri odha¾ovaní prípadných podvodov a korupcie v tejto sfére sú preto iba v kontrole úplnosti a preukázate¾nosti privatizaèných projektov, jeho ekonomických, technických, majetkových, èasových a ïalích údajov. Pozornos je orientovaná najmä na preukázate¾nos podkladových materiálov pre vydanie rozhodnutia, predovetkým ohodnotenia privatizovaného majetku. A novelou Ústavy SR bola NKÚ SR umonená kontrola Fondu národného majetku SR, ako aj obchodných spoloènostiach, v ktorých má FNM SR úèas. Verejná obchodná súa ako ïalia z foriem privatizácie sa riadi ustanoveniami Obchodného zákonníka, ale opä tak ako v predchádzajúcom prípade, aj tu sa výrazne prejavuje vplyv ¾udského faktora pri rozhodovaní vyhlasovate¾a o víazovi verejnej obchodnej súae. Výberové komisie ako poradné orgány pre rozhodnutie vyhlasovate¾a o víazovi verejnej obchodnej súae pracujú na základe urèených kritérií a predkladajú po ich vyhodnotení svoj návrh na víaza súae. Ide vak iba o doporuèenie, ktoré vyhlasovate¾ môe, ale nemusí repektova v prípade, e si v podmienkach pri vyhlasovaní obchodnej verejnej súae vyhradí zrui súa a vyhlási novú. Kontrolou Najvyieho kontrolného úradu SR boli zistené prípady, keï vyhlasovate¾ neprijal návrh výberovej komisie, ktorá vybrala zo záujemcov na základe stanovených kritérií víaza, súa zruil a vyhlásil opakovanú verejnú súa. Opakovanej súae sa zúèastnili tí istí uchádzaèi o privatizovaný majetok, ale víazom sa stal uchádzaè, ktorý pri zruenej súai neuspel. Takýto postup vyhlasovate¾a verejnej obchodnej súae je netransparentný a dáva dôvodné podozrenie z uplatòovanie klientelizmu a korupcie. Osobitnou formou privatizácie majetku tátu je prevod majetku uskutoèòovaný pri speòaovaní majetku tátnych podnikov v likvidácii. Kontrola je zameriavaná na presadzovanie záujmov tátu zo strany likvidátora pri speòaení hnute¾ného majetku tátneho podniku v likvidácii, ktoré sa má realizova v zásade formou predaja na verejnej drabe. Z h¾adiska odha¾ovania prípadného protispoloèenského konania sa Najvyí kontrolný úrad SR pri kontrole orientuje na zdokumentovanie a preukázate¾nos priebehu úspenej, resp. neúspenej verejnej draby a na vecnú podloenos rozhodnutia o speòaení majetku podniku iným spôsobom ako na verejnej drabe, èo umoòuje pri splnení urèených podmienok, veobecne záväzný právny predpis. V súvislosti s monou korupciou pri privatizácii majetku tátu je mono uvies aj zistenia netransparentného postupu Slovenského pozemkového fondu, ktorý zastupuje tát pri vysporiadavaní retituèných nárokov oprávnených osôb, ktorým bol z rôzneho titulu odobratý majetok za minulého politického reimu v období od roku 1948. Netransparentný postup sa týkal postupu pri poskytovaní retituèných náhrad za majetok, ktorý nemohol by oprávneným osobám vrátený. Platná legislatíva je v tejto oblasti nejednoznaèná, èo vyuili rôzne skupiny ¾udí na vlastné obohacovanie na úkor tátu. Tento postup by vak nemohol by moný pri zásadovom postoji zodpovedných pracovníkov príslunej organizácie zastupujúcej tát pri tomto konaní. To opä sústreïuje nau pozornos na fenomén korupcie. Výnimky z pravidiel Dôleitým momentom z h¾adiska prevencie protispoloèenského konania je minimalizácia výnimiek zo zásad, stanovených veobecne záväznými právnymi predpismi. Ude¾ovanie výnimiek sa stalo skôr pravidlom, najmä pri lukratívnom prevode majetku likvidovaného tátneho podniku, z èoho vnikalo dôvodné podozrenie z korupcie, hoci sa tieto prípady nepodarilo preukáza. Aj táto forma prevodu majetku tátu potvrdila jednu známu skutoènos. Tam, kde u legislatíva poèíta s ude¾ovaním výnimiek rôzneho charakteru, vznikajú reálne podmienky pre uplatòovanie klientelizmu a korupcie. Nedostatok záujmu o výkon kontroly vlastných zakladate¾ských èlánkov, neochota vyui kontrolné

32


zistenia vonkajích kontrolných orgánov spôsobili, e v oblasti likvidácie majetku tátu sa miera zisku pohybovala v priemere iba 13,7 %. Z Èiernej knihy Ministerstva vnútra SR rok 1999 (èas 2) Úspenos práce orgánov èinných v trestnom konaní, ako i sluby kriminálnej polície a sluby finanènej polície pri odha¾ovaní a vyetrovaní prípadov ekonomickej kriminality je do znaènej miery závislá od kvality predkladaných protokolov kontrolnými orgánmi. Kvalita týchto dokumentov nebola vdy na poadovanej úrovni. Kontrolné orgány v tátnej správe sú povinné vypracova protokol o výsledku kontroly, ktorý má obsahova popis zistených skutoèností a oznaèenie ustanovení tých právnych predpisov, ktoré boli poruené. Ak sú zistené skutoènosti, e bol spáchaný trestný èin, zistenia by mali by odstupované v zmysle Trestného poriadku orgánom èinným v trestnom konaní. Poznatky z praxe vak ukazujú, e Najvyí kontrolný úrad SR, sekcia kontroly Úradu vlády SR, ako aj ïalie tátne orgány, ktorých zamestnanci na výkon svojich právomocí disponujú dostatoènými právnymi vedomosami, sa takto nesprávajú. Nezasielajú orgánom èinným v trestnom konaní konkrétne podnety na protiprávne konania, ale celé protokoly z kontrolných akcií, ktoré väèinou neobsahujú náleitosti (listinné dôkazy, vysvetlenia dotknutých subjektov) potrebné pre posúdenie, èi dolo k spáchaniu trestného èinu a kto ho spáchal. Ako príklad mono uvies výsledky kontrolných akcií Najvyieho kontrolného úradu SR. V roku 1995 a 1996 bolo orgánom Policajného zboru zaslaných 15 protokolov z vykonaných kontrolných akcií. Z toho v 12 prípadoch bolo podozrenie z trestnej èinnosti odloené pod¾a paragrafu 159 ods. l Trestného poriadku, v dvoch prípadoch vzniesol vyetrovate¾ PZ obvinenie konkrétnej osobe a jeden prípad bol odstúpený na rieenie iným orgánom.

33


PRÍLOHA 1

VECNÉ ZAMERANIE PODANÍ POD¼A REZORTOV MINISTERSTIEV ZA ROKY 1993 - 2000 Ministerstvo dopravy, pôt a telekomunikácií SR: správanie zamestnancov pôt, SR, vodièov SAD, kultúra cestovania, nedodranie cestovného poriadku, poruenie zákona o verejnom obstarávaní. Ministerstvo financií SR: postupy v konaniach správcov daní (neèinnos, zaujatos, úplatkárstvo), konanie colných orgánov (správanie, prijatie majetkovej alebo inej výhody zamestnancami, zneuívanie právomocí), neoprávnené pouitie prostriedkov tátneho rozpoètu, problematika investièných fondov. Ministerstvo hospodárstva SR: hospodárenie tátnych podnikov (skres¾ovanie hospodárskych výsledkov, obohacovanie), ochrana spotrebite¾a, oblas banských a súvisiacich èinností, nedostatky v kontrolnej èinnosti, privatizácia. Ministerstvo kultúry SR: nevýhodnos uzatvorených zmlúv s dopadom na prostriedky R, nedodriavanie zákona o tátnom jazyku, starostlivos o kultúrne pamiatky, zákona o verejnom obstarávaní, poruenie pracovnoprávnych predpisov. Ministerstvo obrany SR: nedostatky pri rieení sluobného, pracovného pomeru, nedodriavanie zásad pri odmeòovaní a zaraïovaní do platových tried, nesprávne rieenie iadostí, oznámení. Ministerstvo pôdohospodárstva SR: neoprávnene poskytnuté dotácie, poruenie zákona o verejnom obstarávaní, nesprávne hospodárenie s finanènými prostriedkami, majetkovo-právne záleitosti (vlastnícke práva k pôde), zneèisovanie ivotného prostredia. Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR: namietanie výky dôchodkov, vyraïovanie v evidencii nezamestnaných, pracovno-právne veci (proti zamestnávate¾ským a podnikate¾ským subjektom). Ministerstvo pre správu a privatizáciu národného majetku SR: neèinnos, prieahy v konaní, retituèné nároky, privatizácia podnikov, zvýhodnenie záujemcu pri priamom predaji majetku tátnych podnikov, poruovanie legislatívnych noriem. Ministerstvo spravodlivosti SR: prieahy v konaní súdov, sanosti na postupy súdov (právne irelevantné), postup orgánov èinných v trestnom konaní, podmienky výkonu trestu odòatia slobody, sluobný pomer prísluníkov Zboru väzenskej a justiènej stráe SR. Ministerstvo kolstva SR: nedostatoèné financovanie kôl, nehospodárne nakladanie s finanènými prostriedkami, prijímanie tudentov na V, valorizácia platov, zamestnanos, poruovanie jazykového zákona, vydávanie dvojjazyèných vysvedèení. Ministerstvo vnútra SR: postupy policajného orgánu, práca policajtov (neèinnos, nevhodné správanie), postupy zamestnancov tátnej správy a samosprávy, hospodárenie s majetkom, pracovnoprávne záleitosti. Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja SR: hospodárenie s finanènými prostriedkami, rozkrádanie, investièná èinnos, kvalita priemyslovej a stavebnej výroby, nesprávne chovanie zamestnancov, riadiaca a organizaèná èinnos vedúceho zamestnanca.

34


Ministerstvo zahranièných vecí SR: pracovnoprávne vzahy a mzdy, konzulárna èinnos v zahranièí, nesprávne vystavené vstupné vízum do SR, poruenie zákona o verejnom obstarávaní. Ministerstvo zdravotníctva SR: lieèebné potupy lekárov, výhrady ku konaniu riadite¾ov zdravotníckych organizácií, hospodárenie organizácií, zhorenie hygienických podmienok ivota a bývania. Ministerstvo ivotného prostredia SR: poruovanie stavebného poriadku, zneèisovanie ovzduia, povrchových vôd a tokov, prieahy v konaniach.

35


PRÍLOHA 2

ETICKÝ KÓDEX PRE KONTROLNÝCH PRACOVNÍKOV NAJVYIEHO KONTROLNÉHO ÚRADU SLOVENSKEJ REPUBLIKY Úvod V súlade s èlenstvom Najvyieho kontrolného úradu Slovenskej republiky v medzinárodnej organizácii najvyích kontrolných intitúcií INTOSAI a jej odporúèaniami povauje Najvyí kontrolný úrad Slovenskej republiky za dôleité prija etický kódex kontrolných pracovníkov. Etický kódex je veobecným urèením hodnôt a princípov, ktorými sa riadia kontrolní pracovníci vo svojej kadodennej práci. Práca v profesii kontrolného pracovníka si vyaduje vysoký stupeò zodpovednosti s prejavom etických hodnôt. Uvedený dokument nevyhnutne dopåòa Pravidlá kontrolnej èinnosti Najvyieho kontrolného úradu SR, ktoré treba realizova v súlade s týmto dokumentom. Etický kódex je urèený pre riadiacich pracovníkov vo vetkých organizaèných stupòoch riadenia, kontrolných pracovníkov, ako i ïalích pracovníkov, ktorí sú zapojení do kontrolnej èinnosti. Najvyí kontrolný úrad Slovenskej republiky musí sa svojou èinnosou prezentoval ako dôveryhodná intitúcia, k èomu prispeje tie aj kadodenné plnenie tohto kódexu hodnôt obsiahnutých najmä v k¾úèových slovách bezúhonnos, nezávislos, objektívnos, diskrétnos a kompetentnos. Najväèia chyba je neby si vedomý nijakej chyby. Th. Carlyle II. Dôvera, spo¾ahlivos a vierohodnos 1. iroká verejnos a kontrolované subjekty majú právo oèakáva od Najvyieho kontrolného úradu Slovenskej republiky, aby jeho postoj a postup bol mimo akéhoko¾vek podozrenia èi hanobenia, a aby vzbudzoval repekt a dôveru. 2. Kontrolní pracovníci by sa mali správa takým spôsobom, ktorý vytvorí priestor pre korektné vzájomné vzahy medzi nimi a zamestnancami kontrolovaných subjektov. Predpokladom k tomu sú vak aj dobré korektné vzahy medzi kontrolnými pracovníkmi navzájom. 3. Výsledky práce kontrolných pracovníkov musia ma vysokú profesionálnu úroveò. Musia by pravdivé, úplné, preukázate¾né a presné. Takáto práca vytvára predpoklad dôveryhodnosti Najvyieho kontrolného úradu Slovenskej republiky. Dve pravdy si nikdy nemôu odporova G. Galilei

36


III. Bezúhonnos 1. Bezúhonnos je základnou hodnotou kadého etického kódexu. Vyaduje, aby kontrolní pracovníci dodriavali vetky povinnosti, ktoré im vyplývajú zo zákona o Najvyom kontrolnom úrade Slovenskej republiky, Pravidiel kontrolnej èinnosti Najvyieho kontrolného úradu Slovenskej republiky a ïalích veobecne záväzných právnych predpisov. 2. Princíp nezávislosti a objektívnosti musí by najvyím kritériom profesionálneho spôsobu konania kontrolného pracovníka. 3. V osobnom ivote sa musí kontrolný pracovník vyhýba takému konaniu, ktoré by mohlo spochybni jeho bezúhonnos v práci. Pokladom dobrých spôsobov je sebadôvera. R. W. Emerson IV. Nezávislos, objektívnos a nestrannos 1. Je nevyhnutné, aby kontrolný pracovník bol nezávislý vo vzahu ku kontrolovanému subjektu i k ïalím vonkajím záujmovým skupinám. Pre splnenie tejto poiadavky je povinný zdra sa konania, ktoré by ho mohlo vtiahnu pri výkone svojej práce do cudzích záujmov a sfér, a takto spochybni jeho nezávislos. 2. Výsledky z pracovnej èinnosti kontrolných pracovníkov musia by vestranne objektívne, zaloené na dôkazovom materiále. 3. Vetky podkladové materiály a informácie pri výkone kontroly musia by posúdené nestranným spôsobom. Vlastné závery kontrolných pracovníkov nesmú byt ovplyvnené názormi zamestnancov kontrolovaného subjektu alebo iných osôb. Základom charakteru je sila vôle. O. Wilde V. Politická neutralita 1. Kontrolný pracovník musí ochraòova svoju nezávislos od vetkých politických vplyvov a zachova si nestrannos pri výkone kontrolnej èinnosti. 2. Ak by sa kontrolný pracovník angaoval v politických aktivitách, musí poèíta s tým, e táto angaovanos môe mat vplyv na jeho schopnos nestranne plni svoje pracovné povinnosti. Politická èinnos môe príleitostne spôsobi konflikt s týmto kódexom a ïalími veobecne záväznými právnymi predpismi, pod¾a ktorých sa riadi Najvyí kontrolný úrad Slovenskej republiky. Génius môe dýcha len v ovzduí slobody. J. St. Mill

37


VI. Konflikt záujmov 1. Odporúèanie kontrolného pracovníka k odstráneniu zistených nedostatkov na kontrolovanom subjekte nesmie ovplyvòova konanie, ktoré je vo výluènej právomoci zodpovedných pracovníkov kontrolovaného subjektu. 2. Kontrolný pracovník musí ochraòova svoju nezávislos a vyhýba sa kadému konfliktu záujmov odmietaním darov a pozorností, ktoré by mohli negatívne ovplyvni jeho nezávislos a nestrannos. 3. Kontrolný pracovník nesmie vyuíva svoje oficiálne postavenie pre súkromné úèely a musí sa vyhýba vzahom, ktoré prináajú so sebou riziko korupcie a ktoré by mohli spochybni objektívnos a nezávislos pri výkone kontrolnej èinnosti. 4. Kontrolný pracovník nesmie vyuíva informácie, ktoré získal pri výkone svojich povinností, ako prostriedok na získanie osobného prospechu pre seba alebo iných. Taktie nesmie rozirova a vyuíva získané informácie, ktoré by mohli pokodi druhú osobu. Jediným ziskom èloveka je èes. Vezmite mi èes a vzali ste mi ivot. W. Shakespeare VII. Sluobné tajomstvo Kontrolný pracovník nesmie poskytova iadne informácie získané poèas výkonu kontroly tretej osobe (ústne ani písomne) s výnimkou zákonných povinností Najvyieho kontrolného úradu Slovenskej republiky. Jazyk nemá kosti, no vie zbúra vetky mosty. B. Heèko: Nehádte perly sviniam VIII. Oprávnenos 1. Kontrolný pracovník sa nesmie zapodieva èinnosou, na ktorú nemá oprávnenie. 2. Kontrolný pracovník musí dôsledne pozna a aplikova vetky právne normy urèené pre výkon kontrolnej èinnosti Najvyieho kontrolného úradu Slovenskej republiky. Pri príprave, výkone a realizácii kontrolnej èinnosti je povinný vynaloi celé svoje profesionálne úsilie. 3. Kontrolný pracovník je povinný sústavne sledova a aplikova novú legislatívu v oblasti výkonu kontrolnej èinnosti. Náprava starých chýb stojí èasto viac ako robi chyby nové. W. L. Brudziñski

38


IX. Osobná stránka Kontrolný pracovník musí ma sluné vystupovanie a udriava si sluivý zovòajok. Pri vedení rozhovoru so zamestnancami kontrolovaného subjektu sa musí spôsobne vyjadrova a vytvára korektnú atmosféru. Vtáka pozná po perí a èloveka po reèi. B. Heèko: Nehádte perly sviniam

39


PRÍLOHA 3

K ZÁSADÁM VYBAVOVANIA SANOSTÍ V PODMIENKACH SAMOSPRÁVY HLAVNÉHO MESTA SLOVENSKEJ REPUBLIKY BRATISLAVY Hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava Záznam o podaní sanosti (ústne, telefonicky, telegraficky alebo faxom)

Dátum: ............................... Sanos prijal: .......................................................................................................................................... (meno, priezvisko, funkcia, oddelenie, referát) Saovate¾:...................................................................................................................... (meno, priezvisko, adresa fyzickej osoby, názov a sídlo právnickej osoby) Predmet sanosti: .......................................................................................................................................... .......................................................................................................................................... .......................................................................................................................................... (struèný a výstiný obsah sanosti) Èoho sa saovate¾ domáha: .......................................................................................................................................... .......................................................................................................................................... (Na záver uvies, e saovate¾ preèítal sanos, èo potvrdzuje vlastnoruèným podpisom.) (V prípade telefonicky, telegraficky alebo faxom podanej sanosti sa uvedie, e saovate¾ bol upovedomený o jeho povinnosti oboznámi sa s obsahom záznamu.)

Podpis saovate¾a

Podpis prijímate¾a sanosti

Záznam bol vypracovaný v 2 rovnopisoch

40


PRÍLOHA 4

K ZÁSADÁM VYBAVOVANIA SANOSTÍ V PODMIENKACH SAMOSPRÁVY HLAVNÉHO MESTA SLOVENSKEJ REPUBLIKY BRATISLAVY Hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava Zápisnica o preetrení sanosti

.......................................................................................................................................... (vo veci) (saovate¾a) (anonymnej sanosti) na (hlavné mesto, volených funkcionárov hlavného mesta alebo zamestnancov hlavného mesta), na ktorých sa sauje .......................................................................................................................................... .......................................................................................................................................... (evidovanej) (pod èíslom) Sanos preetrili: .......................................................................................................................................... (mená, priezviská, funkcie) v dòoch: ..................................................... Na preetrenie sanosti boli prizvaní: .......................................................................................................................................... (mená, priezviská, funkcie) Sanos obsahuje tieto námietky: 1. ................................................. 2. ................................................. atï. Pri preetrovaní uvedených námietok sa zistili tieto skutoènosti: K námietke è. 1:

41


(Struène sa uvedie skutoèný zistený stav, pravdivos námietky s odvolaním sa na prekontrolované doklady, údaje, vyjadrenia zodpovedných zamestnancov, právne predpisy. Ïalej sa vymedzuje a formuluje osobná zodpovednos volených funkcionárov hlavného mesta, zamestnanca, resp. zamestnancov hlavného mesta za zistené nedostatky. Na základe zistení sa v závere uvedie stanovisko, èi je sanos opodstatnená alebo neopodstatnená, resp. e nebolo moné metódami a formami kontroly overi jej skutoèný stav.) K námietke è. 2: ............ detto .......................................................................................................................................... Opatrenia na odstránenie nedostatkov: .......................................................................................................................................... (text opatrenia, zodpovednos osoby, termín splnenia opatrenia) Ak sa zistili nedostatky urèi kto, akým spôsobom a v akej lehote prijme opatrenia na odstránenie zistených nedostatkov a príèin ich vzniku. Urèi termín predloenia správy o plnení prijatých opatrení ....................................................................................... Uvies prílohy ako súèas zápisnice (kópie dokladov, vyjadrenia a podobne, ktoré potvrdzujú skutoèný stav predmetu sanosti) 1. Sanos preetrili: (meno, priezvisko, funkcia, názov orgánu, podpis) 2. Prizvané osoby na preetrenie sanosti: (meno, priezvisko, funkcia, názov orgánu, podpis) S obsahom zápisnice boli oboznámení: (dotknutí zodpovední zamestnanci) (meno, priezvisko, funkcia, názov orgánu, podpis) A. Ak mal niekto zo zúèastnených námietky k výsledkom preetrenia sanosti, je potrebné uvies ich v tejto zápisnici: .......................................................................................................................................... B. Písomné zdôvodnenie opodstatnenosti alebo neopodstatnenosti týchto námietok v tejto zápisnici: .......................................................................................................................................... C. Ak by niekto z prítomných nesúhlasil s podpísaním zápisnice o preetrení sanosti, uvies v tejto zápisnici dôvody odmietnutia:

42


.......................................................................................................................................... V Bratislave dòa ............................................ Zápisnica bola vypracovaná v 2 rovnopisoch 1 x pre centrálnu evidenciu saností 1 x pre preetrovate¾a sanosti

43


PRÍLOHA 5

K ZÁSADÁM VYBAVOVANIA SANOSTÍ V PODMIENKACH SAMOSPRÁVY HLAVNÉHO MESTA SLOVENSKEJ REPUBLIKY BRATISLAVY Hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava Zápisnica o vybavení ústnej sanosti

Dátum: ............................... Sanos prijal: .......................................................................................................................................... (meno, priezvisko, funkcia, oddelenie, referát) Saovate¾: .......................................................................................................................................... (meno, priezvisko, adresa fyzickej osoby, názov a sídlo právnickej osoby) Predmet sanosti: .......................................................................................................................................... .......................................................................................................................................... (struèný a výstiný obsah sanosti) Èoho sa saovate¾ domáha:............................................................................................................................ Spôsob vybavenia: .......................................................................................................................................... Popis vybavenia: .......................................................................................................................................... Èas vybavenia: ..........................................................................................................................................

44


Podpis saovate¾a

Podpis prijímate¾a sanosti

Záznam bol vypracovaný v 2 rovnopisoch 1 x pre centrálnu evidenciu saností 1 x pre saovate¾a Hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava Oznámenie o vybavení sanosti

1. Uvies, o akú sanos ilo, kto, kedy ju preetril a s akým výsledkom, èi sa prijali opatrenia na odstránenie zistených nedostatkov a príèin ich vzniku. .......................................................................................................................................... 2. Zdôvodnenie saovate¾ovi, èi je sanos opodstatnená alebo neopodstatnená, alebo èi sa predmet sanosti nedal preetri metódami kontroly. .......................................................................................................................................... (Platí to aj pre vetky samostatné body, ak ich sanos obsahuje.)

V Bratislave dòa .............................. .......................................................... meno a priezvisko, funkcia, podpis, (odtlaèok peèiatky)

45


PRAMENE 1. Banas, M.: Právna, daòová a úètovná previerka firmy s cie¾om odhali nezákonne aktivity. Transprentnos v ekonomike SR II.. Bratislava, CPHR 1999. 2. Beblavý M. Butaová A.: Ako skladá verejná správa úèty verejnosti na Slovensku objektívne kritériá. Bratislava, CPHR Transparency International Slovensko 2000. 3. Newsletter Pod lupou. Bratislava, CPHR Transparency International Slovensko máj 2000. 4. van Mierlo, E. H. Verheijen, T.: Reforma manamentu verejnej správy. Európska komisia 1997.

46

KONTROLA A JEJ ÚLOHA V BOJI S KORUPCIOU

Recommend Documents