III.
Koncept přípravy Systému elektronického mýta po roce 2016
Česká republika – Ministerstvo dopravy nábřeží Ludvíka Svobody 12 110 15 Praha 1
1
MANAŽERSKÉ SHRNUTÍ CÍLE ZPOPLATNĚNÍ OBECNÉHO UŽÍVÁNÍ POZEMNÍCH KOMUNIKACÍ Ministerstvo dopravy považuje za klíčový následující cíl zpoplatnění obecného užívání pozemních komunikací vozidly s celkovou hmotností nad 3,5 t:
mýtné jako fiskální cíl - zajištění příjmů ze zpoplatnění pro Státní fond dopravní infrastruktury, tzn. dosažení větší stability financování dopravní infrastruktury zdrojem, který není přímo závislý na fiskální politice státu – tento cíl lze považovat s ohledem na současný stav poznání v dané problematice za zásadní.
Ministerstvo dopravy si je plně vědomo faktu, že jakýkoliv systém elektronického mýta, který by byl navržen v souladu s právními předpisy Evropské unie, nedisponuje potřebnými nástroji k regulaci dopravy, a to ve smyslu regulace dopravního proudu, nikoliv jeho skladby. Právní předpisy Evropské unie a České republiky samotném dávají možnosti regulovat skladbu dopravního proudu, a to co do vlivu provozu těžkých nákladních vozidel na životní prostředí, resp. zastoupení jednotlivých emisních tříd motorů těchto vozidel v dopravním proudu. Regulace těžkých nákladních vozidel ve smyslu trasování je úkon nemožný, neboť systém tvorby mýtných sazeb neumožňuje použít libovolné výše těchto sazeb, které by mohly ovlivnit chování řidičů či provozovatele těchto vozidel. Mezi další cíle koncepce zpoplatnění obecného užívání pozemních komunikací lze zařadit:
zajištění dat o chování dopravního proudu pro řízení provozu na pozemních komunikacích a
zajištění dat pro efektivní hospodaření s vozovkou z hlediska údržby a oprav dle dopravní zátěže a skladby dopravního proudu.
Mýtné je prostředkem pro zajištění návratnosti investic do silniční infrastruktury. Mýtné by tak mělo zajistit roční návratnost prostředků na údržbu zpoplatněné sítě pozemních komunikací a roční podíl z investičních nákladů tak, aby došlo k jejich úhradě za dobu životnosti této infrastruktury. Neopominutelným přínosem zpoplatnění je to, že se na úhradě nákladů na silniční infrastrukturu podílejí také zahraniční vozidla, resp. všichni uživatelé této infrastruktury. Indikátorem naplnění cílů zpoplatnění obecného užívání pozemních komunikací vozidly s celkovou hmotností nad 3,5 t by měla být míra nákladové efektivity, kterou Dopravní politika ČR pro období 2014 – 2020 s výhledem do roku 2050 stanovuje na úrovni 30 %. Každopádně cílem Ministerstva dopravy je významně snížit nákladovost pod tuto úroveň. S ohledem na výše uvedené cíle je nutné se zabývat možnostmi případného rozšíření výkonového zpoplatnění.
2
KONCEPT PŘÍPRAVY SYSTÉMU ELEKTRONICKÉHO MÝTA PO ROCE 2016 VÝCHOZÍ STAV Březen 2015:
smlouva se stávajícím dodavatelem končí s rokem 2016; do konce účinnosti smlouvy zbývá 21 měsíců;
ve stávající smlouvě nejsou především zakotveny a popsány jakékoliv povinnosti stávajícího provozovatele k (i) součinnosti s nově vybraným provozovatelem tak, aby byl zabezpečen plynulý výběr mýta, dále (ii) stát nedisponuje až do okamžiku skončení smlouvy právem zpřístupňovat software a další autorská díla vytvořená v souvislosti se smlouvou o službách třetím osobám (rozuměj dalšímu – novému – provozovateli, stejně tak jako dalším uchazečům v zadávacím řízení).
VÝCHOZÍ MOŽNOSTI DALŠÍHO POSTUPU S ohledem na uvedené není k dnešnímu dni myslitelné zahájit zadávací řízení na provoz stávajícího Systému elektronického mýta (dále také „SEM“) – nikdo jiný než stávající provozovatel by nebyl schopen uspět, neboť žádnému jinému uchazeči dnes stát není schopen nabídnout součinnost stávajícího provozovatele a bez této součinnosti existuje významné riziko ohrožení kontinuity výběru mýta. Současně však stát dnes ani právně nemůže zpřístupňovat jakékoliv části softwaru třetím osobám – zamezuje tomu smlouva. Zahájení zadávacího řízení by představovalo přímé porušení smluvního ujednání a neoprávněný vstup do autorských práv stávajícího provozovatele. NAVRHOVANÝ POSTUP V ČASE 1. Jak je uvedeno výše, základním cílem je vytvoření podmínek pro přípravu a realizaci technologicky neutrálního zadávacího řízení. 2. Jakékoliv zadávací řízení na provoz stávajícího systému, resp. na provoz mýtného systému, jenž bude na stávajícím mýtném systému byť jen částečně spočívat, je právně a technicky nemožné bez (i) předchozího zajištění podpory stávajícího provozovatele v přechodném období a (ii) dřívějšího nabytí autorských práv (dřívějšího než s koncem roku 2016) minimálně v rozsahu možnosti zpřístupnění softwaru a aktuální technické dokumentace mýtného systému třetím osobám před skončením účinnosti smlouvy. Současně je zapotřebí tuto aktuální technickou dokumentaci mýtného systému získat. Z toho plynou nezbytné kroky pro realizaci tohoto bodu: o druhá polovina března 2015 - rekognoskace terénu, prověření ochoty stávajícího dodavatele k jednání pro zasmluvnění nezbytné součinnosti a nejméně úprava okamžiku nabytí licence k softwaru; zjištění hrubého předpokladu o nákladech;
3
o březen až červenec 2015 – zahájení přípravy zadávacích podmínek pro zadávací řízení (JŘBU) včetně zpracování znaleckých posudků, zpracování materiálu pro informaci členů vlády podle usnesení č. 246 ze dne 10. dubna 2013; předložení materiálu Radě vlády pro informační společnost; zařazení na jednání vlády; o srpen až září 2015 – realizace zadávacího řízení (JŘBU) – stát získal základní právní a technické předpoklady pro to, aby byl schopen (i) připravit technologicky neutrální zadávací řízení na provoz mýtného systému s možností využití stávající infrastruktury se všemi součástmi a příslušenstvím a (ii) stát vytvoří předpoklady pro předání a převzetí provozu mýtného systému za plného chodu; o bezodkladné zahájení činností pro přípravu technologicky neutrálního zadávacího řízení (zajištění funkce technicko-organizačního poradce; příprava zadávacího řízení; realizace zadávacího řízení; vybudování systému; zkušební provoz; zahájení ostrého provozu, atd.). Cílem Ministerstva dopravy v rámci jednotlivých jednání s provozovatelem Systému elektronického mýta bude vyjednat podmínky akceptovatelné především pro rezort dopravy. ARGUMENTY PRO ZVOLENÝ TYP ZADÁVACÍHO ŘÍZENÍ (JŘBU) PRO ZAJIŠTĚNÍ SOUČINNOSTI A PŘECHODOVÉ FÁZE 1. Zvolený typ zadávacího řízení pro zajištění součinnosti, přechodové fáze a podpory stávajícího dodavatele musí odpovídat zákonným podmínkám. Ministerstvo dopravy hodlá využít jednací řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předsků (dále také „zákon“), tj. veřejná zakázka může být splněna z technických a z důvodu ochrany výhradních práv pouze určitým dodavatelem. Důvody uvedené v předchozí větě se musejí vztahovat na všechny části předmětu zadávacího řízení. 2. Předmět zadávacího řízení bude mít tyto části: a)
Sjednání potřebné součinnosti stávajícího provozovatele, jež zahrnuje zejména zakotvení povinnosti stávajícího provozovatele kooperovat po dobu nejméně 6 měsíců přechodného období tak, aby případný nově vybraný provozovatel nabyl způsobilost po uplynutí této doby mýtný systém plně provozovat a zabezpečit tím plný výběr mýta;
b)
Úprava okamžiku nabytí licencí zejména k softwaru v nezbytném rozsahu tak, aby Ministerstvo dopravy bylo schopno a smělo popsat mýtný systém v zadávací dokumentaci a smělo jej zpřístupnit třetím osobám (uchazečům v zadávacím řízení a nově vybranému provozovateli);
c)
Poskytnutí ucelené, provozovatelem.
aktuální
technické
dokumentace
mýtného
systému
4
d)
Podmíněná podpora provozu stávajícího mýtného systému po dobu ne delší než 24 měsíců zahrnující i připravenost poskytnout technickou podporu nově vybranému provozovateli v situaci, kdy tento nový provozovatel stávající mýtný systém zamýšlí provozovat či využít. Podpora podle předchozí věty bude podmíněna a předmětná služba bude zadavatelem čerpána pouze a jedině v situaci, kdy se nepodaří včas dokončit nové, technologicky neutrální zadávací řízení.
3. Důvody pro využití zvoleného typu zadávacího řízení (JŘBU) v jednotlivých částech jeho předmětu: Ad 2a) Součinnost spočívající s obeznámením nového provozovatele se systémem mýta může toliko stávající provozovatel, jenž mýtný systém dodal a více než 8 let provozuje; Ad 2b) Podle platné smlouvy nabyde stát licenci k softwaru, dokumentům projektu, databázovým strukturám, datovým sadám a softwaru až ke dni ukončení smlouvy. Rozsah licence uvedené v předchozí větě je ve smlouvě detailně definován a zahrnuje mj. i zpřístupnění uvedených částí/dokumentů třetím osobám. Do doby skončení smlouvy má tedy výhradní práva pouze dodavatel a nikdo jiný není oprávněn poskytnout je státu v dřívějším čase alespoň v částečném rozsahu; Ad 2c) Nikdo jiný než stávající provozovatel, jenž je současně autorem této dokumentace, ji není z důvodů ochrany výhradních práv schopen poskytnout. Ad 2d) Zadavatel přijal rozhodnutí připravit nové, technologicky neutrální zadávací řízení. Jinými slovy: Zadavatel se po více než 8 letech využívání mikrovlnné mýtné technologie rozhodl, že v rámci svého transparentního přístupu připustí po skončení stávajícího platného smluvního vztahu případně i komplexní nahrazení dosavadní mýtné technologie technologií zcela novou, pakliže to bude pro zadavatele výhodné (výhodnost bude zjištěna prostřednictvím hodnocení nabídek). Cílem zadávacího řízení je obecně zajištění hospodárnosti, efektivnosti a především účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Vzhledem k tomu, že výše uvedené rozhodnutí zadavatele představuje nový směr vývoje a souvisejících rozsáhlých přípravných prací a vzhledem k tomu, že si zadavatel svým nešikovným postupem v zadávacím řízení realizovaným před více než 10 roky nesjednal dostatečně široké dispoziční oprávnění nakládat mj. se softwarem mýtného systému, nepřipadá v úvahu sjednat si možnost podmíněné podpory systému i po vypršení platnosti stávající smlouvy s jiným subjektem, než je stávající provozovatel, a to z technických důvodů – viz níže. Zakotvení možnosti prodloužit smlouvu bude podmíněné a pouze pro nezbytný čas – výlučně pro dokončení zmíněného technologicky neutrálního zadávacího řízení.
5
Jestliže by si zadavatel nesjednal možnost podpory v situaci, kdy připravuje rozsáhlý, ale současně i zcela technologicky transparentní projekt, vystavil by se mimořádně vysokému riziku diskontinuity výběru mýta, což představuje škody ve výši více než dvou desítek milionů Kč denně. Výhradní práva dodavatele a stávajícího provozovatele mýtného systému pro tento zadavatelův postup jsou nasnadě: po právní stránce bude zadavatel oprávněn zahájit práce na technologicky neutrálním zadávacím řízení až počínaje lednem 2017, neboť od této doby bude disponovat licencemi k aktuálnímu stavu mýtného systému. Do uvedeného data stát není oprávněn jakékoliv třetí osobě zpřístupnit komponenty mýtného systému, jež jsou chráněny autorským právem stávajícího provozovatele mýtného systému. Uvedený argument se uplatní v modifikovaném rozsahu i v situaci, kdy se podaří nabýt licenci v nezbytném rozsahu zhruba během poloviny roku 2015. Teprve nabytím licencí získá stát možnost připravit a realizovat otevřené zadávací řízení na provoz stávajícího mýtného systému či technologicky neutrálního zadávacího řízení. Z technických důvodů není nikdo jiný než stávající provozovatel schopen zabezpečit kontinuální provoz mýtného systému na pomezí roků 2016/2017. Zadavatel je navíc přesvědčen, že otevřené zadávací řízení na výběr provozovatele pouze stávajícího mýtného systému poskytuje značnou konkurenční výhodu stávajícímu provozovateli a tedy neodpovídá požadavkům zákona a unijního práva na spravedlivou soutěž za rovných podmínek. Zadavatel podmíněné prodloužení smlouvy, vyvolané výlučně potřebou dokončit technologicky neutrální zadávací řízení, bude koncipovat tak, že zadavatel bude oprávněn jednostranně, a to i opakovaně, prodloužit smlouvu se stávajícím provozovatelem, ne však více než v souhrnu 24 měsíců (počítáno počínaje 1. lednem 2017). Současně zadavatel zachovává zákon o veřejných zakázkách, neboť z technických důvodů je vyloučeno, aby v tomto aktuální potřebou zadavatele podmíněném období poskytoval službu provozu mýtného systému někdo jiný, než stávající provozovatel. ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA KONCEPCE ZPOPLATNĚNÍ Na základě dosud provedených analýz a výsledků studií a dalších podkladů je nutné se zaměřit především na následující východiska: výkonová varianta zpoplatnění – z důvodu zajištění základního fiskálního cíle mýtného systému, kterou časové zpoplatnění nedokáže v plné míře naplnit; technologicky neutrální zadávací řízení na dodavatele mýtného systému a poskytovatele služeb souvisejících s provozem tohoto mýtného systému nabídnutí komponent stávajícího Systému elektronického mýta uchazečům v technologicky neutrálním zadávacím řízení na nový Systém elektronického mýtného – z důvodu využití již realizovaných investic do technologických částí stávajícího systému (např. kontrolní brány, palubní jednotky atd.);
6
s možností rozšíření zpoplatněné sítě na cílový zahrnující všechny dálnice, rychlostní silnice a vybrané silnice I. třídy (až do celkové délky zpoplatnění silnic I. tř. v rozsahu 1 000 km) s tím, že uchazeč bude povinen nabídnout v rámci podané nabídky finanční podmínky pro takové rozšiřování zpoplatněné sítě; k rozšíření by mohlo dojít pouze za předpokladu splnění indikátoru naplnění cíle (tj. nákladovost do 30 %); nový systém elektronického mýta navrhnout a provozovat v souladu s unijním právem včetně zavedení Evropské služby elektronického mýta – z důvodu naplnění evropské legislativy, a to rozhodnutí Komise 2009/750/ES ze dne 6. října 2009 o definici evropské služby elektronického mýtného a jejích technických prvků; je bezpodmínečně nutné zajistit funkci technicko-organizačního poradce pro zajištění realizace příslušného zadávacího řízení a implementaci nového mýtného systému včetně přechodu mezi stávajícím a novým mýtným systémem. ZÁKLADNÍ EKONOMICKÉ PARAMETRY KONCEPCE VÝKONOVÉHO ZPOPLATNĚNÍ POZEMNÍCH KOMUNIKACÍ Z provedené technicko-ekonomické analýzy různých variant rozsahu zpoplatnění vyplývá, že výkonové zpoplatnění silnic II., případně III. třídy není dle současné úrovně znalostí ekonomicky výhodné. V případě, že by bylo uvažováno se zpoplatněním vybraných úseků silnic jiných vlastníků (např. silnic II. a III. třídy), muselo by být vyřešeno na jedné straně směrování příjmů z vybraného mýtného vlastníkům komunikací (tedy krajům v případě silnic II. a III. třídy) a na druhé straně by muselo být zajištěno, aby se vlastníci těchto pozemních komunikací podíleli na úhradě přiměřené části nákladů na výběr mýtného. V každém případě by mělo být zajištěno dodržení míry nákladové efektivity pod hranicí 30 %. Mezi základní ekonomické aspekty koncepce výkonového zpoplatnění obecného užívání pozemních komunikací lze řadit následující: Potenciál navýšení čistých příjmů z výkonového zpoplatnění silnic I. třídy v délce cca 1 000 km (nejzatíženější tahy silnic I. třídy) je cca 1,0 mld. Kč při mýtných sazbách roku 2014. S přibývající délkou zpoplatnění silnic I. třídy se výrazně snižuje nákladová efektivita takto přidaných silnic. Výkonové zpoplatnění vybraných silnic I. třídy v celkové délce cca 1000 km, tak podle odhadů může dosáhnout hodnoty cca 60 % z celkového výběru mýta na celé síti silnic I. třídy. Náklady na výkonové zpoplatnění segmentu 1000 km silnic I. třídy se mohou značně lišit, a to dle varianty využití či nevyužití současného Systému elektronického mýta a zvolené technologie. V případě využití stávajícího SEM by výdaje spojené se zpoplatněním těchto komunikací především obsahovaly, vyjma nákladů spojených s provozem SEM, náklady na mýtnou infrastrukturu. Současně lze předpokládat i náklady na enforcement ve vztahu k mobilní kontrole. Příjmy z této varianty by tak mohly dosáhnout cca 2 až 3 mld. Kč ročně a náklady na zpoplatnění této sítě pozemních komunikací (nikoliv provozní náklady) by mohly dle zvolené technologie dosáhnout 1 až 2 mld. Kč.
7
Potenciál ročního výběru mýtného na silnicích II. a III. třídy není významný a k možnosti regulace zajistilo Ministerstvo dopravy novelu zákona č. 13/1997 Sb., která je aktuálně (03/2015) projednávána v Poslanecké sněmovně, podporující možnost vymístění tranzitní nákladní dopravy mimo silnice II. a III. tříd (a to i v případě, že náhradní trasa je vedena po zpoplatněné komunikaci). Náklady na Systém elektronického mýta budou určeny transparentním zadávacím řízením.
8
