Kořeny antimonopolní politiky Roots of the Antitrust Policy
Patrik Paneš
Anotace: Otázka role antimonopolního zákonodárství přetrvává až dodnes, článek se proto věnuje kořenům této legislativní kapitoly ve Spojených státech amerických a všímá si skutečných důvodů jejího ustavení. Odhaluje pravou, skrytou podstatu kořenů antimonopolní politiky, která ve skutečnosti vznikla jako neefektivní vládní regulace na ochranu a ve prospěch zvláštních zájmových skupin.
Abstract: The question of the role of antitrust law has persisted to date, paper therefore analyses roots of this legislative chapter in the United States of America and observes the true reasons of her establishment. Reveals the true, hidden fundamental of roots of the antitrust policy: it was established as an inefficient governmental regulation for the protection and in behalf of special interest groups.
Klíčová slova: Antimonopolní zákonodárství, antimonopolní politika, hospodářská soutěž, USA.
Keywords: Antitrust Law, Antitrust Policy, Competition, USA.
-1-
Antimonopolní zákonodárství je od svého samotného prvopočátku protekcionistickým opatřením. Ačkoliv je teoreticky zdůvodňováno ochranou spotřebitelských zájmů, přijetí Shermanova zákona (jehož přesný název zněl Zákon o ochraně obchodu proti nezákonným překážkám a monopolům) z 2. července 1890 bylo evidentně výsledkem tlaku malých podnikatelských subjektů a malých farmářů. Tyto lobby jsou typickými příklady zvláštních zájmových skupin.1
Koncem předminulého století byly nejvíce inovujícími a nejrychleji rostoucími odvětvími právě ty, které byly ovládány tzv. trusty. To bylo důvodem jejich napadení pomocí nově konstituované antimonopolní politiky. Od roku 1880 došlo k proměně právní subjektivity původních obchodních asociací (tedy vlastně kartelů) na trusty a posléze na holdingy, které na přelomu století sfúzovaly, centralizovaly se a vertikalizovaly (dopředu i dozadu). Znamenalo to posun od ostré konkurence ke kooperaci a koordinaci. Některá odvětví byla zcela ovládnutá společnostmi vlastnícími kontrolní balíky akcií svých konkurentů (tzv. horizontální koncentrace), resp. podniků v různých fázích zpracování (tzv. vertikální koncentrace), tedy trusty.
Vraťme se však zpět na počátek 80. let 19. století – rozšíření železnice po celých Spojených státech amerických a rozvoj vnitrostátní dopravy snížilo náklady transportu zboží, další technologické inovace vygenerovaly úspory z rozsahu v případě masové výroby oceli, cementu a dalších statků. Mezi nejsilnější zájmové skupiny té doby patřili farmáři z údolí řeky Mississippi obávající se ostré konkurence velkopodniků, kteří zakládali tzv. farmářské aliance, jimž politici před volbami slibovali politickou podporu výměnou za jejich podporu volební; např. Demokratická strana ve volbách v Missouri roku 1888 – antimonopolní zákon byl v tomto státě přijat o rok později.2 Zvláštní zájmová skupina tak učebnicově uspěla svou lobby proti příliš nízkým cenám, i když nešlo o produkt monopolizace, nýbrž úspory z rozsahu a technologické inovace (zejména v dopravě).
Na počátku 80. let se typickým trnem v oku malých podnikatelům stal tzv. chicagský hovězí trust zpracovatelů masa, který díky zavedení dopravy prostřednictvím chladírenských vagónů 1
Je tomu tak mj. i proto, že jednotlivci a skupiny nespokojené s rychlou změnou americké ekonomiky (během let 1810 až 1880 se poměr pracovní síly pracující na farmách a mimo ně snížil ze 4:1 na 1:1) měly silnou motivaci pokusit se využít regulační schopnost státu. Podrobněji viz DiLorenzo, Thomas J.: The Origins of Antitrust – Rhetoric vs. Reality, 1990. 2 Viz Boudreaux, Donald J. a DiLorenzo, Thomas J.: The Protectionist Roots Of Antitrust, 1993, str. 83.
-2-
dosahoval nižších cen při stejné či vyšší kvalitě zboží než jeho konkurenti. Po stížnosti Národní asociace pro ochranu řeznictví byl tento případ projednáván v květnu 1888 v Senátu a postoupen komisi v čele s missourským senátorem George Vestem. Tato komise o dva roky později předložila výslednou zprávu hovořící o abnormální a umělé centralizaci, která sice nehovořila přímo o koluzi, nýbrž ji nepřímo odvozovala z poklesu cen.3 Již v roce 1888 kansaský guvernér Lyman Humphrey svolal konferenci představitelů vlád okolních států Unie, aby jejich představitelé jednali o ochraně malých farmářů (tedy nikoliv spotřebitelů) před poklesem cen (tedy nikoliv růstem), což vedlo k přijímání antimonopolních zákonů, konkrétně např. v Missouri šlo o Zákon na potrestání kartelů, trustů a spolčení. Tento předpis zakazoval také omezování či fixaci cen, přičemž pod slovem „omezovat“ měl zákonodárce ve skutečnosti na mysli „snižovat“, resp. „zamezit zvyšování“. Přesně v tomto smyslu ostatně poskytl missourský guvernér Francis svou podporu konferenci o hovězím trustu v březnu roku 1889, která vyústila v přijetí modelové zákonné antimonopolní úpravy, která explicitně zakazovala snižování cen. Zvláštní zájmové skupiny ve středozápadních zemědělských státech (rančeři, řezníci, malí a nezávislí podnikatelé) tak zúročily svou lobby proti centralizovaným vertikalizovaným velkopodnikům-masnám. Dodejme, že v letech 1888 až 1891 přijalo antimonopolní zákony celkem 18 států Unie, všechny s výjimkou Maine z této zeměpisné oblasti.4
Mezi nejaktivnější lobby na konci 19. století patřily také malé ropné rafinerie, a to ze stejného důvodu jako nezávislí zpracovatelé masa. V obou odvětvích trusty využily technologické inovace (zejména chladírenské, resp. v případě naftového průmyslu cisternové železniční vagony) k centralizaci produkce a úsporám z rozsahu, které jim dovolily snížit ceny. Malí, nekonkurenceschopní výrobci pak lobbovali pro antimonopolní politiku, která by zaútočila například na Standard Oil. Mimochodem, byl to právě senátor Sherman, který inspiroval ohijského generálního prokurátora, aby zahájil proces proti této společnosti.5
Při uvádění federálního antimonopolního zákonodárství sněmovní legislativci hovořili o tom, že trusty vedou k omezení výstupu a tudíž k růstu cen (ačkoliv k tomu nepředložili žádné 3
Viz Boudreaux, Donald J. a DiLorenzo, Thomas J.: The Protectionist Roots Of Antitrust, 1993, str. 90-91. Viz Boudreaux, Donald J. a DiLorenzo, Thomas J.: The Protectionist Roots Of Antitrust, 1993, str. 95. 5 Růst společnosti Standard Oil byl ale výsledkem úspěšných obchodních jednání, promyšlených investic do výzkumu a vývoje, přísného finančního účetnictví, vertikální a horizontální integrace (s cílem dosáhnout efektivnosti v jednotlivých aktivitách) a řady managerských inovací. Slovy Johna D. Rockefellera, růst rozsáhlého podniku je pouhým přežitím toho nejsilnějšího. Viz Tindall, George B. a Shi, David E.: Dějiny Spojených států amerických, 2000, str. 420. 4
-3-
důkazy). Zmiňovali přitom tato odvětví: sůl, ropa, zinek, ocel, černé uhlí, ocelové kolejnice, cukr, olovo, lihoviny, nitě, železo, juta, ricinový olej, bavlněný olej, kůže, lněný olej a zápalky. Podle ekonoma Thomase J. DiLorenza ale v těchto „monopolizovaných“ odvětvích rychle rostl výstup (dokonce čtyřikrát rychleji než v ekonomice jako celku) a klesaly ceny (také rychleji než klesala všeobecná cenová hladina). Podle něj zkrátka neexistují důkazy pro tvrzení, že v nich byl omezován objem výroby tak, aby rostly ceny.6
Jak řekl kongresman William Mason během sněmovní debaty nad Shermanovým zákonem, trusty zlevňovaly produkty, snižovaly ceny, ale i když by cena nafty klesla na jeden cent za barel, ani to by podle něj neospravedlnilo zlo, které tyto trusty údajně způsobily lidem této země, když „zničily legitimní konkurenci a odstavily ctihodné muže od legitimního obchodního podnikání“.7 Flagrantně tak vyjádřil skutečnou motivaci zákonodárce při přijímání základního stavebního kamene antimonopolní politiky – nikoliv ochrana spotřebitele, ale pomsta neúspěšných konkurentů stála v jeho pozadí. K dokreslení celé historické politické akce může sloužit fakt, že již tři měsíce po přijetí Shermanova zákona, v říjnu 1890, Kongres přijal McKinleyho celní sazebník, který představoval až do té doby nejvyšší zvýšení cel v historii Spojených států amerických. Návrh zákona nebyl zaštítěn nikým jiným, než senátorem Johnem Shermanem, předsedou senátního finančního výboru, samotným.8
Shermanův zákon tak nebyl ničím jiným než politickou zástěrkou, která měla zamlžit skutečný zdroj monopolní moci – celní bariéry – a odvést pozornost od jeho dalšího posilování (tedy oné monopolizace) v podobě následného zvyšování cel (a z toho vyplývajícího zvýšení, resp. udržení cen). Šlo zároveň o zástěrku, která měla zajistit, že politici budou mít možnost nadále garantovat průmyslu celní ochranu a zároveň ujistit veřejnost, že monopolní problém je řešen a jsou přijímána opatření. Celá legislativní operace tak získala politikům volební hlasy (a finanční příspěvky) jak od farmářů a malých podnikatelů (věřícím, že antimonopolní regulace je může ochránit před jejich efektivnějšími konkurenty), tak od všech amerických průmyslových výrobců (kteří podporovali celní
6
Podrobněji zejména viz DiLorenzo, Thomas J.: The Antitrust Economists‘ Paradox, 1991, a Boudreaux, Donald J. a DiLorenzo, Thomas J.: The Protectionist Roots Of Antitrust, 1993. 7 Viz DiLorenzo, Thomas J.: The Ghost of John D. Rockefeller, 1998. 8 Republikánská politika vysokých cel udržující určité výhody domácímu národnímu hospodářství byla již dříve v podstatě narušována politikou snižování cen provozovanou právě trusty.
-4-
sazebník). Shermanův zákon se tak ukázal jako politicky velmi efektivní tah.9 Kongres se tudíž stal jednou ze zvláštních zájmových skupin, která na přijetí základního kamene antimonopolního zákonodárství nejvíc vydělala.
Jde o naprosto odlišnou interpretaci kořenů antimonopolního zákonodárství oproti jejímu klasickému podložení zájmy spotřebitelů, resp. vysvětlení jeho existence pomocí zavádění vládní regulace, které eskalovalo na přelomu 19. a 20. století ve snaze řešit výskyt tržních selhání – výzkum školy veřejné volby, teorie vlastnických práv a ekonomických dějin však tuto standardní představu o vzniku vládní regulace značně demontuje. Existuje jen málo důkazů, že by legislativním záměrem Shermanova zákona byla ochrana spotřebitelů,10 důkazy podporují hypotézu, že skrytým záměrem bylo ochránit politicky silné zájmové skupiny na náklady spotřebitelů.11
Dodejme, že dalším důvodem hladkého přijetí federálního antimonopolního zákonodárství byl jistě i ten fakt, že v době jeho předložení byli federální senátoři stále ještě voleni přímo zákonodárci jednotlivých států Unie, kteří tak do nich promítali vlastní politické preference, v tomto případě také v té době v mnoha státech platnou právní úpravu antimonopolní hospodářské politiky. Ekonomové byli v té době téměř jednotně proti Shermanovu zákonu.12 Podobně jako Adam Smith či rakouská ekonomická škola viděli trh jako dynamický proces vzájemného soupeření. Situace se změnila až ve dvacátých letech 20. století ruku v ruce s vývinem modelu dokonalé konkurence, který stojí na základním principu rovnosti ceny a mezních nákladů a jedním z jejích definičních znaků je velký počet tržních subjektů s minimální tržní silou. Tato ekonomická teorie tvrdí, že konkurence je něco jiného, než k čemu spěje tržní ekonomika.
Ustanovení Shermanova zákona jsou značně obecná a proto byl jeho výklad velmi obtížný. Dlouho se nevědělo, které konkrétní aktivity jsou zakázány (významnou roli tedy sehrála jeho pozdější soudní interpretace, protože tato se v systému precedentního práva stává novým pramenem práva závazným pro obdobné případy v budoucnosti). Další legislativní vývoj ve 9
Viz DiLorenzo, Thomas J.: The Antitrust Economists‘ Paradox, 1991, str. 7. V korespondenci senátora Shermana nejsou žádné dopisy od spotřebitelské lobby na rozdíl od mnoha dopisů k tématu antimonopolní politiky, které Sherman obdržel od malých podnikatelů. Podrobněji viz Troesken, Werner: The Letters of John Sherman and the Origins of Antitrust, 2002. 11 Viz Boudreaux, Donald J. a DiLorenzo, Thomas J.: The Protectionist Roots Of Antitrust, 1993, str. 88 a 92. 12 Viz DiLorenzo, Thomas J.: The Ghost of John D. Rockefeller, 1998. 10
-5-
Spojených státech amerických znamenal Claytonův zákon a jeho zákaz fúzí a restriktivních dohod (vázané obchody, exkluzivní kontrakty a cenové diskriminace), aplikaci antimonopolní politiky dále posílil Zákon o Federální obchodní komisi, hovořil ale nejednoznačně o „nefér metodách konkurence“. Přesto však znamenal dosazení úředního rozhodování na místo nezávislého soudu. V pozdějších letech bylo posíleno protifúzní tažení (Cellar-Kefauverův zákon, 1950), specifikována cenová diskriminace (Robinson-Patmanův zákon, 1936) a stanovena povinnost notifikace (Hart-Scott-Rodinův zákon, 1976). Po druhé světové válce následovala éra regulace (ustavení Mezistátní obchodní komise, Výboru civilního letectví, Federální komunikační komise atd.) podepřená teorií přirozeného monopolu, který je nutno kontrolovat. Vliv na hospodářskou soutěž v USA měly dále daňové zákony, obchodní zákony, poskytování státních podpor, ochrana spotřebitele, ochrana životního prostředí a ochrana zaměstnání; na přelomu sedmdesátých a osmdesátých let následovalo období deregulace.
Se značným zjednodušením lze říci, že základní stavební kameny americké antimonopolní legislativy tvoří paragraf 1 (kartelizace) a paragraf 2 (monopolizace) Shermanova zákona a paragraf 7 (fúzování) zákona Claytonova.13 Antimonopolní politika je v USA aplikována Federální obchodní komisí, která se zabývá zejména strukturálními problémy, a Antimonopolní divizí Ministerstva spravedlnosti USA, která sleduje zejména cenové fixace, kartely a udílí pokuty; blíže Kongresu než administrativě stojí Federální obchodní komise. Co se týče antimonopolní politiky na úrovni jednotlivých států Unie, před přijetím Shermanova zákona přijalo zákonodárství v této oblasti 26 států, během 70. let minulého století dalších 20, přičemž zbylé státy své doktríny ještě posílily.
V osmdesátých letech 20. století se právě státní antimonopolní agentury zabývaly fúzemi, které administrativa presidenta Reagana opomíjela. Federální konzervativní obrat tehdejší doby měl dopad i na cítění soudců po roce 1980, které bylo zejména pod vlivem chicagské ekonomické školy a stalo se celkově konzervativnějším.14 Změna antimonopolní doktríny byla tehdy založena na teoriích vyvinutých profesory Posnerem, Borkem, Stiglerem a dalšími. Selhala však institucionalizace nové antimonopolní doktríny Reaganovou administrativou do zákonné podoby – jakoukoliv radikálnější deregulaci odmítl Kongres. V 90. letech Clintonovi 13
Podrobněji viz Udell, Gilman G.: Antitrust Laws with Amendments 1890-1970, 1971. Konzervativní ekonomové za Reagana, tedy šéf Federální obchodní komise James Miller a William Baxter z Antimonopolní divize, soustředili svou pozornost na horizontální cenové fixace a naopak uvolnili oblast vertikálních dohod, predátorství, upustili od strukturálních zásahů (vyjma AT&T) a fúze považovali za efektivní, inovativní projevy svobodné podnikatelské činnosti.
14
-6-
úředníci dramaticky navýšili počet přezkoumávaných spojení, iniciovali řízení ve vztahu k vertikální integraci, podpořili internacionalizaci uplatňování prosoutěžní politiky a podávali žaloby v prestižních řízeních, např. proti společnosti Intel a zejména proti společnosti Microsoft.15 Protimonopolní politika se tak navzdory desetiletím intelektuální kritiky vrátila zpět, k dříve uplatňovanému principu struktura-chování-výsledek.
15
Co se týče otázky vlivu politických preferencí na praktickou antimonopolní politiku, John W. Kwoka zjistil při analýze období let 1970 – 1997, že federální antimonopolní výdaje byly signifikantně vyšší za demokratických administrativ a že rozpočet antimonopolních úřadů jako procento výdajů na průmyslovou regulaci byl signifikantně větší rovněž za demokratických administrativ. Viz Foer, Albert A. a Lande, Robert H.: The Evolution of United States Antitrust Law: The Past, Present, and (Possible) Future, 2000, str. 15.
-7-
Literatura:
Armentano, D.T.: Proč odstranit protimonopolní zákonodárství, Praha, Liberální institut, 2000a. Armentano, D.T.: The Immorality of Antitrust Law, The Freeman, Vol. 49, No. 8, August 1999, Foundation for Economic Education, New York. Benson, B.L., Greenhut, M.I., Holcombe, R.G.: Interest Groups and the Antitrust Paradox, The Cato Journal, Vol. 6, No. 3, Winter 1987, Cato Institute, Washington, D.C. Boudreaux, D.J., DiLorenzo, T.J.: The Protectionist Roots Of Antitrust, The Review of Austrian Economics, Vol. 6, No. 2, 1993. DiLorenzo, T.J.: The Antitrust Economists‘ Paradox, Austrian Economics Newsletter, Summer 1991, The Mises Institute, Auburn. DiLorenzo, T.J.: The Ghost of John D. Rockefeller, The Freeman, Vol. 48, No. 6, June 1998, Foundation for Economic Education, New York. DiLorenzo, T.J.: The Origins of Antitrust – Rhetoric vs. Reality, Regulation Magazine, Vol. 13, No. 3, Fall 1990, Cato Institute, Washington, D.C. Foer, A.A., Lande, R.H.: The Evolution of United States Antitrust Law: The Past, Present, and (Possible) Future, Washington, D.C., American Antitrust Institute, 2000. Kinkor, J.: „Antimonopolní“ zákony jsou zlem, 2002. [http://www.aynrand.cz/view.php?cisloclanku=2002021101] Powell, B., Summers, A.: Antitrust is Anti-Consumer, Economic Education Bulletin, Vol. XLII, No. 7, July 2002, American Institute for Economic Research, Great Barrington. Shughart, W.F.: The Government’s War On Mergers: The Fatal Conceit of Antitrust Policy, Cato Policy Analysis No. 323, October 1998, Cato Institute, Washington, D.C. Shughart, W.F.: The Organization of Industry, Homewood, Irwin, 1990. Scherer, F.M., Ross, D.: Industrial Market Structure and Economic Performance, Boston, Houghton Mifflin Company, 1990. Tindall, G.B., Shi, D.E.: Dějiny Spojených států amerických, Praha, Nakladatelství Lidové noviny, 2000. Troesken, W.: The Letters of John Sherman and the Origins of Antitrust, The Review of Austrian Economics, Vol. 15, No. 4, 2002, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht. Udell, G.G.: Antitrust Laws with Amendments 1890-1970, Washington, D.C., Government Printing Office, 1971.
-8-
Paneš Patrik, Ing., katedra institucionální ekonomie, fakulta národohospodářská,
[email protected]
-9-
