Külpolitikánk és külügyi szolgálatunk megújulása

Külpolitikánk és külügyi szolgálatunk megújulása 2010-2013 A magyar külpolitika és a Külügyminisztérium átalakulása az ÁROP 1.1.19-2012-0006 projekt keretében készült külügyi stratégiai tervdokumentumok tükrében

I. Stratégiai irányok

1

Külpolitikánk és külügyi szolgálatunk megújulása 2010-2013

A magyar külpolitika és a Külügyminisztérium átalakulása az ÁROP 1.1.19-2012-0006 projekt keretében készült külügyi stratégiai tervdokumentumok tükrében

Összeállította: Szesztay Ádám Szerkesztették: Rada Péter, Csallóközi Eszter

2



3

Tartalom Előszó

4

Bevezető

6


9

a) A 2010-2014 közötti külpolitika 2014 utáni formátumban

9

b) Az ágazatok külkapcsolati együttműködésének fejlesztése

12

c) Stratégiai szemléletű részvétel a nemzetközi fejlesztési együttműködésben

15

II. Külpolitikánk részterületeit átható főbb szempontok

18

a) A gazdaság a külpolitika homlokterében

18

b) Euro-atlanti kapcsolataink megújítása

20

c) A transzatlanti kapcsolatok gazdasági dimenziójának megerősítése – úton a Transzatlanti Kereskedelmi és Befektetési Partnerség felé

22

d) Keleti nyitás, globális figyelem

25

e) Szomszédságunk pragmatikus, egyszersmind értékorientált szemlélete 27 f ) A kulturális sokszínűség biztonságpolitikai, emberjogi, fenntartható fejlődési és örökségvédelmi vonatkozásai

29

III. Az intézményi háttér változásának irányai

32

a) A külügyi apparátus intézményfejlesztésének irányai

32

b) A stratégia megvalósításának évente történő tervezése és értékelése

35

c) A diplomácia, mint kommunikációs rendszer megközelítése

37

d) A külképviseletre való kihelyezéssel járó személyi fluktuáció tervszerű kezelése és a kihelyezésekre való felkészítés megújítása

39

IV. Kitekintés: a 2010-2014-es külpolitikai stratégiai munka következtetései

41

A megújulási folyamat eredményei és a belőlük származó következtetések 41

4


Előszó A külpolitika és a Külügyminisztérium megújulása 2010 után A kormányzás sikere jelentős részben attól függ, hogy helyesen mérjük-e fel a világban zajló folyamatokat, és megfelelően reagálunk-e rájuk. Hogy milyen a reagálásunk, az egyrészt azon múlik, hogy milyen célokat tűzünk ki, másrészt azon, hogy mennyire hatékonyan tudunk dolgozni céljaink megvalósítása érdekében. A külpolitika hiteles helyzetértékeléssel tudja segíteni a Kormányt a nemzetközi kapcsolatok kihívásaival összefüggő célok megfogalmazásában, és hatékony diplomáciai szerepvállalással járulhat hozzá a célok eléréséért tett erőfeszítésekhez. A 2010-2014 közötti törvényhozási ciklus kezdetén a Nemzeti Együttműködés Programja külkapcsolataink számára azt a feladatot fogalmazta meg, hogy miközben fenntartjuk nagyon szoros gazdasági kapcsolatainkat és megújítjuk szövetségesi viszonyunkat az euro-atlanti térség országaival, aközben éljünk nagyobb mértékben a világ más részeivel való együttműködés lehetőségeivel, és szenteljünk kiemelt figyelmet saját régiónknak: szűkebb értelemben a Kárpát-medencének, tágabb értelemben a közép-, kelet- és délkelet-európai térségnek. A Külügyminisztérium 2010 és 2014 közötti tevékenységének vezérfonalát az alkotta, hogy miként tudunk ennek a feladatnak maximális hatékonysággal eleget tenni. Részletes terveinkről a kormányzás elején vezetőink beszédekben, interjúkban és publicisztikákban tájékoztatták a közvéleményt, majd 2011-ben a Magyar külpolitika az uniós elnökség után című stratégiai dokumentumban foglaltuk össze külpolitikánk főbb törekvéseit. Hol tart ez a folyamat 2013 végén, és mi várható a továbbiakban: milyen irányban készülünk továbbfejleszteni külpolitikai cél- és eszközrendszerünket? Nem egész fél évvel a kormányciklus vége előtt ezt mindenképpen célszerű áttekinteni: ezzel kapcsolatos tájékoztatást tart kezében az olvasó. Az áttekintésre alkalmat kínált, hogy a Külügyminisztérium az Államreform Operatív Program keretében kötelezettséget vállalt arra: a kormányzat stratégiai irányításáról 2012-ben elfogadott kormányrendelet előírásainak megfelelő stratégiai tervdokumentumokat dolgoz ki, és e dokumentumokról, valamint a minisztériumon belül zajló folyamatokról hatásvizsgálatokat készít. Kiadványunk ezek legfőbb megállapításait és iránymutatásait összegzi. A kidolgozott dokumentumok hitele-


5

sen tükrözik azokat a változásokat, amelyek a magyar diplomáciában 2010 óta végbementek és azokat is, amelyek jelenleg folyamatban vannak. Mivel az ismertetett dokumentumok egy része e kiadvány szerkesztésének lezárásakor még nem emelkedett hivatalos erőre, és az összefoglalókat jelentős részben független szakemberek tanulmányaira alapoztuk, az alábbi írások nem tekinthetők a Külügyminisztérium hivatalos állásfoglalásának, de informálisan jó betekintést nyújtanak abba, hogy mit indítottunk el, mit értünk el, és milyen irányban haladunk. Szesztay Ádám a Stratégiai Tervezési Főosztály vezetője

6


Bevezető Áttekintés a magyar külügyi igazgatásban zajló változásokról az Államreform Operatív Program külpolitikai stratégiaalkotási projektjének alapján A külügyi igazgatás általános megújulásának részeként 2010-ben a külpolitika stratégiai tervezése is szemléletet váltott. Ennek részletei, „műhelytitkai” a 2012-es Magyar Külpolitikai Évkönyvben olvashatók. A változás lényege, hogy a stratégiai tervezés a folyamatok leírásán, elemzésén túl azok alakításában is nagyobb szerepet vállalt. Ez a külügyes törekvés egybevágott azzal a kezdeményezéssel, amely a kormányzás egészében meg kívánta honosítani a stratégiai tervezés korszerű módszereit, és amely A kormányzati stratégiai irányításról szóló 38/2012 (III.12) kormányrendelet elfogadásához vezetett. Az új jogszabály, röviden összefoglalva, kialakítja a stratégiai igazgatás olyan rendszerét, amely lényegében a kormányzati akaratot a kormányhivatalnokok munkájába átvivő transzmissziós láncként szolgál. Ennek érdekében kötelező dokumentumtípusokat ír elő és önkéntes dokumentumok összeállítását is lehetővé teszi a minisztériumok számára. A kötelező dokumentumok láncolata: a Kormány terveit összegző nemzeti középtávú stratégiát a minisztériumoknak négyéves „miniszteri programokban” kell saját hatásköreikre vonatkozóan értelmezniük, amelyek megvalósítását évente kiadott intézményi munkatervek összeállításával kell elősegíteniük. A fakultatív dokumentumoknak összhangban kell állniuk a kötelezőkkel. A kormányrendelet elfogadását követően előbb a külügyi tárca saját maga vetette össze stratégiai munkájának 2010 óta bekövetkezett változásait az új jogszabállyal, majd ezt külső auditorok két ízben is elvégezték. A végeredmény mindegyik esetben az volt, hogy a Külügyminisztériumban végbemenő változások iránya megfelel a kormányrendeletben előírtaknak: a kettő közötti teljes összhang megteremtéséhez formai módosításokra mutatkozott szükség a Külügyminisztérium stratégiai munkájában. A kormányrendelet alkalmazását segítendő az Államreform Operatív Program (ÁROP) 1.1.19 számmal Hatásvizsgálatok és stratégiák elkészítése című projektet indított, amelybe a kormányrendelethez való igazodás megkönnyítése érdekében a Külügyminisztérium is bekapcsolódott az ÁROP 1.1.19-2012-0006 Stratégiai terv-


7

dokumentumok és Hatásvizsgálatok készítése a Külügyminisztériumban projekt formájában. (Továbbiakban: ÁROP-projekt.) A tárca pályázatát úgy állítottuk össze, hogy egyrészt az akkor már folyamatban lévő tervezési munkáknak a kormányrendelethez való igazítását siettessük vele, másrészt felkészítsük a tárcát azokra a feladatokra, amelyeknek a kormányrendeletből eredően később kell eleget tennie. A minisztérium vállalta, hogy: • kísérleti jelleggel a „miniszteri program” kritériumainak megfelelő dokumentum formájában is összegzi a tárca által 2010 és 2014 között követett célokat, annak érdekében, hogy az ilyen dokumentummal kapcsolatos módszertan már előre rendelkezésre álljon, amikor a dokumentumtípus kötelezővé válik (azaz 2014 második felében), • a 2012-es kormányrendelethez igazítva befejezi a minisztériumok külkapcsolati együttműködésére vonatkozó „szakpolitikai stratégia” kidolgozását (ez egy fakultatív stratégiai tervdokumentum-típus, amely megalkotását azonban egy kormányülésen született megegyezés a tárca informális kötelezettségévé tette), • kidolgozza a nemzetközit fejlesztési együttműködésben (NEFE) való magyar részvétel stratégiáját, regionális stratégiákat is csatolva hozzá, • a külügyi stratégiai munka változásának keretében 2011-ben bevezetett éves diplomáciai tervezést a kormányrendelet értelmében vett éves „intézményi munkatervvé” fejleszti, • elvégzi mindezeknek a dokumentumoknak a hatásvizsgálatát, • elvégzi annak az intézményfejlesztési zöldkönyvnek a megvalósíthatósági hatásvizsgálatát, amelyet a tárca egy munkacsoportja kb. egy évvel az ÁROPpályázat előtt állított össze, • hatásvizsgálatot végez arról a felkészítési folyamatról, amelyen a külföldre kihelyezésre kerülő diplomaták állomáshelyük elfoglalása előtt átesnek, • valamint arról a személyügyi fluktuációról, amelyet a diplomaták kihelyezése és visszatérése a minisztérium központi állományában okoz. Mint látható, tematikusan a fenti dokumentumok összességükben felölelik a külpolitikát, az azt szolgáló intézményrendszert, valamint a Külügyminisztérium együttműködését a többi tárcával. Időhorizontjuk összességében kiterjed a 2010-től máig terjedő időszakra, a jelenleg zajló folyamatokra, valamint a közeljövővel kapcsolatos tervekre. Tehát a dokumentumok betekintést nyújtanak a magyar külpolitikában zajló átalakulás eredményeibe, jelenlegi folyamataiba és további elképzeléseibe. Tekintettel arra, hogy az ÁROP-projekt keretében a Külügyminisztérium tizenhárom, azaz viszonylag nagyszámú dokumentum (tervdokumentumok és hatásvizsgá-

8


latok) egyidejűleg történő kidolgozását vállalta, biztosítani kellett, hogy ezek egységet alkossanak. (Amint egy előzetes megbeszélésen a minisztérium kabinetfőnöke megfogalmazta: „nem tizenhárom projekt van, hanem egy”.) Ez a célkitűzés teljesen megfelel a kormányrendelet szemléletének, amely mind a tárcákon belül, mind az egész államigazgatás szintjén a stratégiai tervdokumentumok közötti összhangot próbálja biztosítani. Az egységes szemlélet érdekében néhány olyan kulcsfontosságú fogalomról, illetve témáról, amely a legtöbb dokumentumot érinti, az ÁROP-projekt keretében szempontrendszer készült. Ezekkel a szempontrendszerekkel összevetettük a stratégiai tervdokumentumok tervezetét, és a szempontrendszerek iránymutatásul szolgáltak a hatásvizsgálatok számára, valamint a projekt egészéből levont következtetésekhez is. Kiadványunk a stratégiai irányok (tehát alapvetően a stratégiai tervdokumentumok) rövid bemutatását követően a szempontrendszerekkel, majd az intézményfejlesztési kérdésekkel ismerteti meg az olvasót. (Ez utóbbiak nagyrészt hatásvizsgálatok ös�szefoglalói, bár megtalálható köztük az Éves Diplomáciai Terv című stratégiai tervdokumentum megújításával kapcsolatos munka beszámolója is.) Végül a projektből levonható külpolitikai és tervezésszakmai következtetéseket összegezzük.


9

I. Stratégiai irányok I.a) A 2010-2014 közötti külpolitika 2014 utáni formátumban A kormányzati stratégiai irányításról szóló kormányrendelet szerint a kormányok négyéves programját a minisztériumoknak „miniszteri programban” kell saját hatásköreikre vonatkozóan értelmezniük, legkésőbb félévvel a kormányalakítás után. A dokumentumnak össze kell foglalnia a négy év legfontosabb politikai és intézményfejlesztési céljait. Bár a kormányrendelet szerint „miniszteri program” elfogadása csak 2014. december 31-től kötelező, de a Külügyminisztérium kísérleti jelleggel már a 2010-2014-es kormányzati ciklus utolsó évében kidolgozott egy ilyen dokumentumot, mintegy módszertani és tartalmi jellegű felkészülésként a későbbi kötelezettség teljesítésére. A dokumentum a 2010 és 2014 közötti magyar külpolitika céljait és a Külügyminisztérium ugyanebben az időszakban követetett intézményfejlesztési céljait foglalja össze, de facto retrospektív jelleggel, ám olyan megfogalmazásban, mintha az anyag a kormányciklus elején készült volna. Mivel a kormányciklus vezéreszméje a „nemzeti együttműködés” volt, a dokumentum címe: A nemzeti együttműködés külpolitikai eszköztára – A Külügyminisztérium 2010 és 2014 közötti tevékenységének célrendszere „miniszteri program” tervdokumentum-típusban összefoglalva. (Továbbiakban: Miniszteri Program.) A célzottan szűkszavú és könnyű áttekinthetőségre törekvő dokumentum sajátossága, hogy a kormányciklus utolsó évében készült. Ezért legfeljebb a kormányzati ciklus utolsó egy évére tekinthető programadónak, és visszamenőlegesen veszi figyelembe az időközben elindult, vagy megvalósuló folyamatokat. Időhorizontja formálisan négy évet ölel fel, de a politika, amelyet leír, hosszabb időtávban gondolkodik. A dokumentumnak három kiindulópontja van: külpolitikánk értékrendszere, avagy alapvetései, a magyar külpolitika 2010-es helyzete és a 2010-ben kormányprogramként elfogadott Nemzeti Együttműködés Programja. Alapvetésnek tekinti, hogy külpolitikánk küldetése univerzális értékekből levezethető nemzeti érdekeink hatékony érvényesítése az ország határain túl, és e keretek között gyakoroljuk felelősségünket hazánk és nemzetünk szabadságáért, jólétéért, biztonságáért és politikai, gazdasági, társadalmi fejlődéséért. Ebből a felelősségből kiindulva különösen fontos értékként tekintünk hazánk szuverenitására, területi

10


sérthetetlenségére, társadalmunk jólétére és nemzetünk határok feletti összetartozására. Az erre alapuló helyzetértékelés szerint a XXI. század első évtizedében a nemzetközi együttműködés napirendjében a globális biztonsági kihívások domináltak, amelyek nem tűntek el az új évtizedre sem, de a 2008-ban kibontakozott pénzügyi válság a világpolitikai erőviszonyok átalakulását tette központi kérdéssé. A 2008-as válság az egész világot érintette, de különösen megrázta az exportorientált, nyitott gazdaságokat. A fejlett országokban a második világháború óta nem tapasztalt visszaesést eredményezett, miközben relatív előnyhöz juttatta a világ feltörekvő gazdaságait. A gazdasági válság olyan időszakban érte el hazánkat, amikor a gazdaság általános teljesítménye gyenge és a költségvetés helyzete is kedvezőtlen volt. A gazdasági problémákon felül olyan társadalmi problémák is megnehezítették a globális és európai kihívásokkal való sikeres szembenézést, mint a demográfiai hanyatlás, vagy széles társadalmi rétegek szociális leszakadása. Mindezek (de különösen a gazdasági problémák) következtében az 1990-es és a 2000-es évekhez képest hazánk fokozatosan leértékelődött partereink és szövetségeseink szemében. Intézményi szempontból a dokumentum megállapítja, hogy a költségvetési megszorítások immár több kormányzati ciklus óta sújtják a diplomáciai infrastruktúra fejlesztését: a diplomáciai infrastruktúra 2010-re az ország külpolitikai ambícióitól messze elmaradó állapotba került. 2010 előtt az alapvető elvárás a diplomáciai apparátussal szemben az volt, hogy segítse hazánk alkalmazkodását a külső elvárásokhoz, és ez által értékelje fel az ország jelentőségét nemzetközileg. Mivel a Nemzeti Együttműködés Programja ezzel gyökeresen ellentétes szemléletet fogalmaz meg, a diplomáciai apparátus részéről szemléletváltás vált szükségessé. Külpolitikánk hosszú távú jövőképét a Miniszteri Program szerint olyan elemek alkotják, mint a hatékony érdekérvényesítésre képes, jól működő Magyarország, fennmaradni képes magyar közösségek és egy olyan nemzetközi környezet, amely elősegíti az előbbi két vízió megvalósítását és fenntartását. A célrendszer azt foglalja össze, hogy 2010 és 2014 között milyen előrelépést terveztünk tenni ennek a jövőképnek a megvalósítása érdekében. A célrendszer arra a megállapításra épül, hogy 2010 utáni külpolitikánk feladata a Nemzeti Együttműködés Programjába foglaltak megvalósításának diplomáciai eszközökkel történő elősegítése. Ebből kiindulva a dokumentum a kormányprogram szövegét értelmezi a külügyi igazgatás szempontjából, külpolitikánk céljait három csoportba osztva: • a kormányprogram kifejezetten külkapcsolati céljainak megvalósítása, • a kormányprogram egyéb céljainak megvalósításához diplomáciai eszközökkel való hozzájárulás,


11

• valamint a kormányprogram megvalósítását közvetetten támogató külpolitikai célok kitűzése és elérése. A kormányprogram kifejezetten külkapcsolati céljai: a nyugati szövetségesekhez való viszony megújítása és gazdasági kapcsolataink fenntartása velük, világgazdasági nyitás, különös tekintettel keleti kapcsolataink erősítésére, valamint aktív szerepvállalás szűkebb térségünkben, tehát a Kárpát-medencében, illetve Közép-, Kelet- és Délkelet-Európában. A Miniszteri Program mindhárom célhoz részletesebb diplomáciai célokat rendel. Mindamellett a kormányprogramnak nemcsak kifejezetten külkapcsolati céljai hárítanak feladatokat külpolitikánkra, hanem többi ágazati célja is, amelyek megvalósításának szintén vannak nemzetközi összefüggései, ha azok szövegszerűen nem is jelennek meg a kormányprogramban. Az ehhez való külpolitikai hozzájárulást a Miniszteri Program három csoportba osztja: az egyik az ágazatok külkapcsolati együttműködését érinti, a másik a hazai gazdasági fejlődést befolyásoló nemzetközi szabályozások kedvező irányban való alakításáért tett erőfeszítéseinket foglalja össze, a harmadikat a határon túli magyarok védelme és a Nemzeti Együttműködésbe való bevonása alkotja. Vannak mindamellett a kormányprogram megvalósításának olyan nemzetközi feltételei is, amelyekre a kormányprogram egyáltalán nem utal, de a külpolitikának így is feladata azok alakulásának figyelemmel kísérése és lehetőség szerinti befolyásolása, ha sikeressé akarja tenni a kormányprogram megvalósítását. Ez a feladat külpolitikai céljaink négy csoportját rajzolja ki: a kedvező európai és biztonságos nemzetközi politikai környezet kialakítását, hazánk nemzetközi érdekérvényesítő képességének erősítését és külkapcsolataink humán dimenzióinak (kultúra, oktatás, országimázs stb.) sikeressé tételét. Mivel a Miniszteri Program egy kifutóban lévő négyéves ciklus céljait összegzi, hivatalos erőre nem emelkedik: elfogadási folyamata a Külügyminisztériumon belül megáll. A bele foglalt célok szerepeltek a korábbi külpolitikai tervdokumentumokban, így különösen a 2011-ben közzé tett Magyar külpolitika az uniós elnökség után című fehérkönyvben és a 2012-ben elfogadott Nemzeti Biztonsági Stratégiában. A célok akkori közzétételükkor programadóak voltak, és mára jórészt megvalósultak, vagy megkezdődött megvalósításuk. A Miniszteri Program újdonsága mindamellett, hogy szinte skolasztikus precizitással mutat rá ezeknek a céloknak a kormányprogrammal való összefüggésére, azaz arra, hogy a 2010 és 2014 közötti magyar külpolitika erőfeszítései közvetlenül következtek a Nemzeti Együttműködés Programjából.

12


I.b) Az ágazatok külkapcsolati együttműködésének fejlesztése A Miniszteri Program (és az annak előzményét jelentő külpolitikai tervdokumentumok, így a 2011-ben kiadott Magyar külpolitika az uniós elnökség után című fehérkönyv) a Külügyminisztérium elsődleges funkcióját abban jelöli meg, hogy a rendelkezésére álló eszközrendszer (tehát elsősorban a külképviseleti hálózat) útján nemzetközi vonatkozásban segítse a kormány ágazati stratégiáinak megvalósítását. Ennek feltétele, hogy korszerű, azaz hatékony együttműködési rendszer épüljön ki a Külügyminisztérium és a többi szaktárca között. Nem sokkal a Magyar külpolitika az uniós elnökség után elfogadását követően a Kormány arra kérte fel a Külügyminisztériumot, hogy koordinálja egy erre vonatkozó stratégiai tervdokumentum elkészítését. Mivel ekkor már végső fázisában tartott a kormányzati stratégiai irányításról szóló kormányrendelet előkészítése, a Külügyminisztériumban az a döntés született, hogy a tárcák külkapcsolati együttműködésével foglalkozó tervdokumentum formája legyen „szakpolitikai stratégia”. A leendő stratégia tartalmáról a Külügyminisztérium előbb szakértői szintű megbeszélést folytatott a többi szaktárcával és a Magyar Külügyi Intézettel, majd ugyanezen a szinten egyeztették a közben belső külügyminisztériumi egyeztetésen is áteső a szövegtervezetet. A dokumentum a Külkapcsolati Stratégia címet kapta. Nem ös�szetévesztendő a korábbi kormányciklusok hasonló címet viselő dokumentumaival, amelyek funkciójukban inkább a 2011-es fehérkönyvnek, illetve a jelenlegi Miniszteri Programnak felelnek meg, míg a 2012-2013-ban készített Külkapcsolati Stratégia kifejezetten a tárcák külkapcsolati együttműködésére összpontosít. Ennek alapján indult meg a dokumentum hivatalos tárcaközi egyeztetése, amely e kiadvány szerkesztésének lezárásakor még folyamatban van. A Külkapcsolati Stratégia helyzetelemző része áttekinti a nemzetközi környezet főbb folyamatait, amelyek meghatározzák hazánk nemzetközi érdekérvényesítésének mozgásterét, felméri jelenlegi külkapcsolati rendszerünket, beleértve mind diplomáciai képességeinket, mind a tárcák külkapcsolati tevékenységét, és felsorolja azokat a szakterületeket, amelyeken hazánk kiemelkedő hozzáadott értéket képviselhet a nemzetközi együttműködésben. Erre épül a tárcák közös külkapcsolati célrendszere, amely ágazati és földrajzi bontásban összegzi külkapcsolati céljainkat. Végül olyan projektek kerülnek felsorolásra, amelyek modernizálják és hatékonyabbá teszik a tárcák külkapcsolati együttműködését, illetve a közös célok megvalósítását szolgálják. A helyzetelemzés szerint a nemzetközi folyamatok felértékelik a gazdaság erőforrásainak védelmével, illetve az azokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos politikákat:


13

minden ország jövőjének alakítása szempontjából kulcskérdést képeznek diplomáciája ezekkel kapcsolatos ágazati képességei. A Külkapcsolati Stratégia célja ezért az együttműködés ösztönzése és fejlesztése a kormányzati ágazatok nemzetközi érdekérvényesítő törekvései között. Az egyes ágazatokon belül megkülönböztethetünk néhány terméket vagy tevékenységet, amelyeket hazánk olyan mennyiségben és/vagy minőségben állít elő, illetve gyakorol, hogy az ezekre mutatkozó külföldi igényeknek, vagy azok egy részének eleget tud vele tenni. Ezen „hozzáadott értékeink” a nemzetközi kapcsolatokhoz kitörési pontként szolgálhatnak hazánk nemzetközi felértékelődése számára. Kiemelt külkapcsolati céljaink: • a teljes kormányzati stratégia (tehát az összes ágazati stratégia) megvalósítását nemzetközi kapcsolatok ápolása útján segíteni, • a világ minden részében figyelemmel követni a kormányzati ágazatokat érintő fontosabb lehetőségeket és kihívásokat, • külkapcsolati ambícióinknak mind méretében, mind képességeiben megfelelő külképviseleti hálózatot kiépíteni, • hatékonyabbá tenni a külső kommunikációt és ennek érdekében az ágazatok közötti belső információáramlást. A kormányzati ágazatok főbb céljai: • a kitörési pontot jelentő ágazatok koncepciózus megjelenítése diplomáciánk imázsában, • a teljes magyar diplomataállomány tevékenységében a gazdasági szempontok erősítése, • az energiapiaci verseny fokozásával csökkentve kiszolgáltatottságunkat jobb árakat elérni, • infrastrukturális felzárkózás, • jogalkotásunk eredményeit hatékonyan kommunikálni diplomáciailag, • a kedvezményes honosítással és az állampolgári jogokkal való élés zavartalansága, • a humán fejlesztés súlya jelenjen meg külkapcsolataink meghatározó pilléreként, • az ágazati érdekek és az idegenrendészet összhangja, • az erős transzatlanti szövetségesi státus fenntartása által gondoskodni hazánk biztonságáról. Főbb céljaink az egyes földrajzi irányokban: • a külhoni magyarok szülőföldön való szabad fejlődése és identitásőrzése, • térségünk sikeres együttműködése az EU-n belül,

14


• hazánk felemelkedése az euro-atlanti térség globális pozícióinak megerősítése keretében, • a Transzatlanti Kereskedelmi és Befektetési Partnerség mielőbbi és a tagálla mok ágazati érdekeinek maximális figyelembe vételével történő megalkotása, • megtartani kedvező mérlegű, robusztus nyugat-európai külkereskedelmünk értékét, • erős és egységes Európa, • termékeink jó hírnevére épülő exportnövekedés a kelet-európai és középázsiai térségben, • gazdaságpolitikánknak megfelelő befektetések vonzása Ázsiából, piacok teremtése, • a közel-keleti és észak-afrikai térség stabilitása, kereskedelmünk fokozása, • reagálni Afrika felértékelődésére, • Latin-Amerikában a szabadkereskedelmi lehetőségeket kihasználni, a globális tényezőkkel speciális partnerséget kiépíteni. EU-politikai céljaink: • • • • • •

Európa dinamizálása, a kis- és középvállalkozások támogatása, stabil euro-zóna támogatása, a közös kül- és biztonságpolitika fejlesztése, részvételünk erősítése benne, nemzetpolitikai céljaink előmozdítása uniós keretekben, a bővítés folytatása a kritériumok betartásával.

Mivel a hatékony ágazati érdekérvényesítésnek előfeltétele a különféle ágazati szakterületeket érintő álláspontjaink jól célzott és időzített eljuttatása nemzetközi partnereinkhez, a tárcák külkapcsolati tevékenységének fontos része az ágazati politikákkal kapcsolatos diplomáciai kommunikáció hatékonyságának növelése, részben a magyar és a hazánkba akkreditált külföldi külképviseletekkel és sajtótudósítókkal való rendszeres kapcsolattartás útján, részben a tárcák közötti külkapcsolati információáramlás koncepciózusabbá tételével. Ezen célok elérése érdekében a tárcáknak együtt kell működniük az összkormányzati éves külkapcsolati tervezésben, a diplomaták felkészítésében ágazati ismeretekből, az ágazati politikákkal kapcsolatos diplomáciai kommunikáció hatékonyságának növelésében és az ehhez szükséges, egymás közti rendszeres információáramlás biztosításában. Egységesíteni kell a szakdiplomáciáknak a diplomácia egészébe való illeszkedését meghatározó jogszabályokat, olyan módon, hogy az maximalizálja a diplomácia egészének költséghatékonyságát és akcióképességét. Ki kell értékelni a nemzetközi szervezetekben való tagságunk reformjának hatásait, és pótolni kell külképviseleti hálózatunk hiányzó elemeit. (Több célkitűzés megvalósítása, így különösen ez utóbbié, már a stratégia formális elfogadását megelőzően megkezdődött.)


15

I.c) Stratégiai szemléletű részvétel a nemzetközi fejlesztési együttműködésben A nemzetközi fejlesztési együttműködés (NEFE) célja a világszerte jelenlévő szegénység és a globális egyenlőtlenségek csökkentése, a nemzetközi biztonság és stabilitás, a béke és a fenntartható fejlődés, valamint a demokrácia, az emberi jogok és a jogbiztonság előmozdítása. A fejlett országok fejlődőket támogató donorközösségének tagjaként Magyarországnak nem csupán kötelezettsége, hanem érdeke is, hogy közelebbi és tágabb környezetében fekvő, hivatalos segélyre jogosult országok fejlődéséhez segítséget nyújtson. NEFE tevékenységünk hozzájárul Magyarország és a partnerországok közötti politikai, gazdasági és kulturális kapcsolatok erősödéséhez, valamint a hazánkról világszerte alkotott országkép kedvező alakulásához. A magyar társadalom számos közössége és szervezete folytat vagy tervez NEFE-nek minősíthető tevékenységet. Az állam velük való együttműködése akkor hatékony, ha jól átgondolt és mindenki számára átlátható stratégiai prioritások mentén alakul. Ezért a kormányciklus eleje óta folytak egy magyar NEFE stratégia előkészületei, amelyek sikerre viteléhez az ÁROP-projekt is hozzájárult. A stratégia elkészítése régóta aktuális volt, hiszen a szakpolitikát megalapozó, egyben legutóbbi NEFE tárgyú stratégiai tervdokumentum (Koncepció) 2001-ben készült. Az azóta bekövetkezett változások, például Magyarország belépése az Európai Unióba és az ott megszerzett tapasztalatok, akárcsak a globálisan bekövetkezett átalakulások szükségessé tették NEFE és humanitárius segítségnyújtási törekvéseink újbóli felvázolását. A szakpolitikai stratégia elkészítésének aktualitását alátámasztotta a magyar külpolitika globális orientációjának erősítése, az Európán kívüli térségek felé forduló figyelem és a globális kihívások kezelése iránti elkötelezettségünk kifejezésre juttatása. A stratégia megalkotását a kormányzat, az országgyűlési képviselők és a civil társadalom egyöntetűen szorgalmazta és támogatta. Az új magyar NEFE és humanitárius segítségnyújtási szakpolitikai stratégia célja, hogy a 2014-2020 közötti időszakra felvázolja a magyar külpolitika és külkapcsolatok szerves részét képző NEFE és humanitárius segítségnyújtási politika alapelveit, céljait, fő irányait, és meghatározza azokat a szempontokat, amelyek alapján a végrehajtás kereteit és eszközrendszerét célszerű ki-, illetve átalakítani. A stratégia a globális nyitás politikájának jegyében született, figyelembe véve hazánk adottságait, valamint a nemzetközi – ENSZ, a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet Fejlesztéstámogatási Bizottsági (OECD DAC), valamint EU – normákat és trendeket, különös tekintettel a Magyarország által is elfogadott támogatáshatékonysági alapelvekre. A stratégia célja, hogy a NEFE és humanitárius segítségnyújtás hazánkban az elkövetkező években a korábbinál nagyobb társadalmi és politikai

16


támogatottságot élvezzen, több forrással gazdálkodhasson és sikeresen összeegyeztesse a globális kihívások iránti felelősségérzetet az értékalapú nemzeti érdekérvényesítéssel. Jelenleg a magyar NEFE a környező (pl. a visegrádi) országokhoz képest is alulfinanszírozott, szerkezete egyoldalú, a nemzetközi fejlesztési célú ráfordításoknak több mint kétharmada multilaterális csatornákon keresztül – azaz nem nevesítetten magyar támogatásként – jut el a kedvezményezettekhez. Az elkövetkezendő időszakban fontos feladat, hogy a kétoldalú alapon, NEFE prioritások szerint nyújtott fejlesztési támogatások aránya növekedjen, áthassa a partnerországokkal folytatott gazdasági-társadalmi kapcsolatainkat, és nagyobb láthatóságot biztosítson a magyar NEFE számára. A magyar NEFE politika végrehajtása során törekszünk a különböző szakterületi politikák közötti koherenciára, aminek részeként a megcélzott földrajzi irányok és szektorok kiválasztásánál figyelembe vesszük Magyarország egyéb kül- és szakpolitikai – térségpolitika, nemzetpolitika, biztonságpolitika, külgazdaság, klímavédelem, tudomány, kultúra – prioritásait, és ösztönözzük, hogy a szakpolitikák összhangja során a magyar NEFE politika szempontjai és a fejlődő országok érdekei egyaránt érvényre jussanak. Figyelembe véve a nemzetközi tapasztalatokat, továbbá a külképviseletektől és a területi főosztályokról beérkezett javaslatokat, a Külügyminisztérium illetékes főosztálya és helyettes államtitkársága úgy döntött, hogy a rugalmasabb forrásfelhasználás érdekében a korábban országstratégiákra épülő gyakorlat helyett regionális stratégiákat vázol fel az elkövetkezendő három évre. Ezekben a nemzeti érdekeket jobban artikulálva konkretizálja a programokat, projekteket az egyes régiók országaiban, több hazai partner megszólításával, bevonásával. A regionális fejlesztési szemlélet a hatékonyabb forrásfelhasználáshoz is hozzájárulhat, azáltal, hogy egy-egy régión belül a támogatási formák rugalmasabb kombinálását teszi lehetővé. Az általános szakpolitikai stratégiához így a NEFE politikát regionális bontásban áttekintő szakpolitikai programot is csatoltunk Magyarország nemzetközi fejlesztési együttműködési regionális stratégiája: Kelet-Európára, Nyugat-Balkánra, Afrikára/ Közel- Keletre, Ázsiára/Délkelet-Ázsiára címmel. A szakpolitikai program a szakpolitikai stratégiára építve, az ott lefektetett prioritások szerint azonosítja a magyar NEFE földrajzi célrégiói szempontjából legrelevánsabb kérdéseket, részletes helyzetelemzéseket tesz közzé, és kijelöli a fejlesztési együttműködés célterületeit. A 2014-2017 közötti időszakra lebontott rövidtávú szakpolitikai program igazodik a globális változásokhoz, az ENSZ, az OECD DAC és az Európai Unió vonatkozó nemzetközi normáihoz és állásfoglalásaihoz, és a gyakorlatban is hozzájárul a fő célok eléréséhez.


17

A tervdokumentumok megvalósulási időszakában a globális fejlesztési keretrendszer maga is átalakuláson megy keresztül, mivel az iránytűként alkalmazott ENSZ Millenniumi Fejlesztési Célok megvalósítási határideje lejártának közeledtével a globális fejlődés új irányai kerülnek kijelölésre. A világban zajló változások a magyar NEFE szakpolitikától is nagyobb rugalmasságot követelnek. Az elmúlt tíz évben a magyar NEFE bilaterális programjai összesen kb. 600 fejlesztési projektet hajtottak végre a döntéshozók által körültekintően kiválasztott kedvezményezett partnerországokban. A kiemelt partnerországok NEFE programjainak alapdokumentumai a fejlesztési országstratégiák voltak. A NEFE partnerországok körének meghatározására utoljára 2008-ban került sor, és 2010-ig volt érvényben. A NEFE szakpolitikai program a globális nyitás jegyében azt a feladatot tűzte ki maga elé, hogy a tervidőszakban a közeli régiókon túl hangsúlyt fektet a legnagyobb fejlesztési igényű, legkevésbé fejlett afrikai és ázsiai térségekkel való együttműködésre. Minden földrajzi irányban érvényes elv a magyar segítségnyújtás hatékonyságának növelése, az elszámoltathatóság és átláthatóság, a kedvezményezettek fejlesztési igényeihez való igazodás, az eredményorientált megközelítés, a donorkoordináció, a fenntarthatóság, valamint a programok egymással való koherenciája.

18


II. Külpolitikánk részterületeit átható főbb szempontok II.a) A gazdaság a külpolitika homlokterében Az elmúlt évek során többször visszatérően megfogalmazódott annak az igénye, hogy külpolitikánk állítsa tevékenysége fókuszába gazdasági érdekeink érvényesítését. Az EU kereskedelempolitikájának alakításával kapcsolatos magyar érdekérvényesítés, valamint a multilaterális gazdasági együttműködésben való részvételünk a Külügyminisztérium hatáskörébe tartozik, ám a külpolitika gazdasági szerepvállalása akkor lehet eredményes, ha a diplomácia ezen túlmenően is segítséget nyújt a többi tárca (így elsősorban a Nemzetgazdasági Minisztérium, a Vidékfejlesztési Minisztérium és a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium) ágazati érdekérvényesítéséhez. Ezért az ÁROP-projekt keretében szempontrendszert dolgoztunk ki a gazdasági kérdéseknek a külpolitikában való megjelenésére vonatkozóan, abból a célból, hogy ennek összehasonlításában mérhetővé váljon: a külpolitikai stratégiai tervdokumentumok mennyire felelnek meg a külpolitikával szemben évek óta táplált, feljebb említett elvárásnak, illetve milyen hatást gyakorolnak külpolitikánk gazdasági érdekérvényesítő szerepvállalására. A többszáz-oldalas tanulmány gyakorlatba ültetését egy viszonylag rövid (20 oldalas) vezetői összefoglaló segíti elő. A szempontrendszer célja egy ok–okozat alapú elemzésre támaszkodó, jól strukturált és objektív mutatókkal mérhető célrendszert (átfogó célkitűzések, specifikus célkitűzések, ország/térség specifikus célkitűzések) megfogalmazni a 2014–2020as időszakra. Ennek kiindulópontja a külpolitikai stratégia (a 2011-es külpolitikai stratégiai dokumentum, valamint a vele tartalmilag azonos célrendszert rögzítő, 2013-ban kidolgozott Miniszteri Program) és a Kormány Külgazdasági Stratégiájában megfogalmazott gazdasági célkitűzések összefüggéseinek és szinergiáinak feltárása. Figyelembe vettük, hogy a külpolitikai stratégia regionális része értelemszerűen szinergikus hatást fejt ki a Külgazdasági Stratégiához szorosan kapcsolódó Wekerle Terv célrendszerével. A 2007–2013-as időszak gazdasági és külpolitikai adataira támaszkodva a szempontrendszer felhívja a figyelmet arra, hogy a 2011-ben nyilvánosságra hozott három


19

külpolitikai prioritás – térségpolitika, euro-atlanti érdekérvényesítés és a globális nyitás – egymással is és a Külgazdasági Stratégia céljaival is szoros kapcsolatban áll, ezért a prioritások mentén háromdimenziós koordinátarendszert alkot. Ugyanakkor fontos szempont, hogy ezt a koordinátarendszert, tehát külpolitikánk gazdasági vetületeit, milyen nemzetközi kockázatok, fenyegetések érik. Ezeket a szempontrendszer „probabilisztikus” megközelítésben (a Neumann János által „Monte-Carlo” módszertannak nevezett eljárás szerint) vázolja fel. Az ok–okozati elemzéstechnika logikai konzisztenciát, míg a Kormány Külgazdasági stratégiájához való illeszkedés stratégiai koherenciát hivatott biztosítani. Magyarország a világ legnyitottabb nemzetgazdaságai közé tartozik: az európai és világgazdasági környezet súlyosbodó zavarai fokozódó mértékben nehezítik a gazdasági felzárkózást, ami továbbra is nagy kihívások elé állítja hazánkat, s így diplomáciánkat is. A rendelkezésre álló adatok alapján leltárba vettük a magyar gazdaságot és különösen a külgazdasági érdekérvényesítést érő trendeket. A kedvezőtlen trendek várható hatásainak előrejelzése és ez által a kialakuló helyzetek kezelésére történő felkészülés hozzájárul országunk kedvező gazdasági pályán való tartásához. Érdemes emellett figyelmet szentelni a volumenükben ugyan még nem jelentős, de nagy dinamikai tartalékot rejtő, kedvező külgazdasági folyamatoknak. A kedvező trendeket ki kell használni, ha lehet, erősíteni kell. Tudatosan kell kihasználni országunk létező, mérhető és elismert versenyképességi mutatóit. Mivel globális vagy legalábbis regionális trendekről van szó, e folyamatok befolyásolása komplex feladat, és az eredmények általában csak hosszabb időtávon mérhetők. Ez átvezet a trendelőrejelzések és kockázatelemzés nyújtotta lehetőségek kérdéséhez. A megelőző, pro aktív hozzáállás, a tervezett lépések anyagi, politikai, társadalmi és fenntarthatósági költségeivel való kalkulálás külgazdasági és külpolitikai téren egyaránt nélkülözhetetlen. Az elemzés „technikai háttere” (relációs adatbázis) lehetőséget nyújt a tényszerű visszacsatolásra („lessons learned”). Ennek alapján elvégezhető a célrendszer mutatóinak a változó világ jelenségeihez való finomhangolása, amely az operatív tervek elkészítésének alapja.

20


II.b) Euro-atlanti kapcsolataink megújítása A közvélemény külpolitikai szempontból – szomszédságpolitikánk mellett – nyugati kapcsolatainkon, tehát az euro-atlanti térség országaival folytatott együttműködésünk eredményességén méri le leginkább a mindenkori kormány sikerességét vagy sikertelenségét. A Magyar külpolitika az uniós elnökség után címmel 2011-ben kiadott stratégiai dokumentum alapján külpolitikánk három prioritása között szerepel az euro-atlanti orientáció. Ezt a stratégiai dokumentum három céllá bontja le: nemzeti érdekeink érvényesítése az EU-ban és a NATO-ban, az erős és egységes Európa célkitűzésének megvalósítása, valamint a transzatlanti együttműködés további erősítése. A három elem közül az első az euro-atlanti térség regionális szervezeteivel kapcsolatos politikát jelenti. Az „erős és egységes Európa” viszont nemcsak ezekhez a szervezetekhez köthető, hanem legalább ennyire tagállamaikhoz: minden tagállam ereje hozzáad Európa összesített erejéhez, összefogásuk, szolidaritásuk erősíti, széthúzásuk gyengíti az egységet. Hasonló jellegű a transzatlanti együttműködés erősítésének célkitűzés is: érinti a NATO-t, mint a lényegében egyetlen transzatlanti struktúrát, egyszersmind felöleli az EU és a NATO, mint két szervezet, továbbá az EU és az Amerikai Egyesült Államok (USA), illetve az európai országok és az USA, valamint Kanada kapcsolatát. Az euro-atlanti szempontrendszer kidolgozásakor a magyar euro-atlanti politikát öt, szorosan összefüggő politikai terület összességeként értelmeztük. Ezek: • az EU intézményeivel kapcsolatos, illetve a részben vagy egészen közösségi hatáskörbe tartozó szakpolitikák alakítására irányuló politikánk (EU-politika), • a NATO döntéseinek, cselekvésének, működésének és külkapcsolatainak alakítására irányuló politikánk (NATO-politika), • az euro-atlanti térség országaival ápolt kétoldalú kapcsolataink, • az EU külkapcsolatainak és ezen belül különösen közös kül- és biztonságpolitikájának (KKBP) alakítására irányuló politikánk, • Európa és Észak-Amerika kapcsolatrendszerének alakítására irányuló politikánk. A szempontrendszer kiindulópontja, hogy ezek a politikák szorosan összefüggenek egymással, ezért egységben, egy egységes magyar „Nyugat-politika” részeiként célszerű kezelni őket. EU-politikánkat, európai kétoldalú kapcsolatainkat, valamint a KKBP alakítására irányuló politikánkat összességében a szempontrendszer magyar Európapolitikának tekinti. NATO-politikánk, a két észak-amerikai állammal ápolt kétoldalú kapcsolataink, valamint Európa és Észak-Amerika kapcsolatrendszerének alakítására irányuló politikánk együttesen alkotják a magyar transzatlanti politikát. Euro-


21

atlanti politikánk tehát Európa-politikánk és transzatlanti politikánk összessége. Az euro-atlanti térség az elmúlt években jelentős pozícióvesztésen esett át a világ más térségeihez, így különösen Kelet-Ázsiához képest, de a Transzatlanti Kereskedelmi és Befektetési Partnerség (TTIP; olv.: „titip”), amelynek tárgyalásai 2013 februárjában kezdődtek, ismét a transzatlanti térség javára billentheti az erőviszonyokat a világban. A TTIP által az euro-atlanti térség egységesedik, belső integráltsága mélyül, ami szintén azt indokolja, hogy a magyar külpolitika egységben kezelje az egész térséget. A szempontrendszer behatóan foglalkozik azzal, hogy a kormányprogram szövegében mit jelent nyugati szövetségesi státusunkra vonatkozóan a „megújítás” kifejezés. Megállapítása szerint elsősorban arról van szó, hogy nem követő, hanem proaktív Nyugat-politikát kívánunk folytatni. Ez annyiban az elmúlt három évben megvalósult, hogy a Kormány kemény, karakteres és eredményes érdekérvényesítő politikát folytatott, különösen az EU irányában: sikeresen védekezett a hazai átalakulási folyamatot érő kritikákkal szemben, és az EU költségvetési vitáiban kedvező pozíciót biztosított hazánk számára a következő uniós tervezési ciklusra vonatkozóan. Kérdés azonban, hogy mennyire sikerült világossá tenni ennek az érdekérvényesítő politikának az európai kontextusát, az Európára, illetve általában véve az euroatlanti térségre vonatkozó magyar víziót? A jelenlegi és jövőben várható kulcskérdésekre adott válaszaink, valamint az euro-atlanti politikai diskurzus tematizálására vonatkozó érdekeink alapján koherens magyar víziót kell egységesen kommunikálnunk, mind kétoldalú kapcsolatainkban, mind az euro-atlanti térség regionális szervezetei, intézményei felé. A szempontrendszer ennek a kommunikációnak két leghangsúlyosabb pilléréül javasolja a TTIP-pel kapcsolatos politikánkat és miniszterelnökünk 2012. novemberi madridi beszédének központi elemét: a humán dimenzió (társadalmi fenntarthatóság) kérdését. A TTIP kapcsán az egyezmény megalkotása iránti elkötelezettségünk mellett a TTIP ágazati hatásaival kapcsolatos érdekeinket is kommunikálni kell. (Ez utóbbi témájában lásd a következő fejezetet.) Euro-atlanti jövőképünk kulcseleme, hogy az integráció olyan irányú mélyítésében vagyunk érdekeltek mind európai szinten, mind az euro-atlanti térség szintjén, amely segíti, de legalábbis nem akadályozza saját viszonyainkra szabott gazdasági és társadalompolitikai válságkezelési törekvéseinket. Ezt a lehetőséget nemcsak magunknak, hanem minden tagállamnak biztosítani kívánjuk. NATO-politikánk prioritásaként célszerű továbbra is Közép-Európa biztonságának maximális garantálását számon tartani. Mivel térségünk számos biztonsági kihívást

22


rejtő térségek – Nyugat-Balkán, Kelet-Európa – szomszédságában helyezkedik el, alapvető érdekünk a NATO ütőképességének megőrzése, amelynek három legfőbb garanciája a NATO képességfölényének finanszírozása, az Észak-atlanti Szerződés kollektív védelmet biztosító 5. cikkelyének életben tartása és az USA elkötelezettsége a NATO iránt. A tehermegosztás egyik legfontosabb eszköze a KKBP részét képző európai Közös Biztonság- és Védelempolitikának a NATO-val összhangban történő fejlesztése. Érdekeltek vagyunk továbbá a közép-európai együttműködés transzatlanti dimenziójának erősítésében: különösen a visegrádi együttműködés elengedhetetlen platformot biztosít mind a NATO-n, mind pedig az EU védelmi politikáján belül.

II.c) A transzatlanti kapcsolatok gazdasági dimenziójának megerősítése – úton a Transzatlanti Kereskedelmi és Befektetési Partnerség felé 2013 nyarán kezdett tárgyalni az Európai Unió és az Amerikai Egyesült Államok egy transzatlanti szabadkereskedelmi megállapodásról annak érdekében, hogy lebontsák a kereskedelmi és beruházási akadályokat a világ két legerősebb gazdasági hatalma között. A tárgyalások megkezdése nagy előrelépést jelent 2010 utáni külpolitikai stratégiánk távlati céljainak megvalósulása felé, hiszen a 2011-ben közzé tett stratégiai dokumentum a gazdasági szálak erősítését helyezte Amerika-politikánk célrendszerének középpontjába Az ÁROP-projekt euro-atlanti szempontrendszerének kidolgozása során azzal szembesültünk, hogy a projekt elindítását követően kezdett transzatlanti tárgyalások rendkívüli hatást gyakorolnak euro-atlanti politikánkra, sőt egész külpolitikai mozgásterünkre. Ennek nemcsak az az oka, hogy 2011-es stratégiánk megvalósítása szempontjából rendkívül kedvező elmozdulásról van szó, hanem az is, hogy a leendő megállapodás úgy a két kontinens viszonyát, mint mindkettőnek a fejlődési irányát alapvetően befolyásolhatja. Ez szükségessé tette, hogy az euro-atlanti szempontrendszert egy TTIPszempontrendszerrel egészítsük ki, felmérve a TTIP várható hatásait hazánk gazdaságára. (A politikai hatásokkal, mint az előző fejezetben olvasható, az általános euro-atlanti szempontrendszer keretében foglalkoztunk.) A külügyminiszter előterjesztésére a Kormány 1309/2013. (VI.7.) számú határozatában úgy döntött, hogy készüljön hatástanulmány a TTIP megállapodás magyar gazdaságra vonatkozó várható sajátos hatásairól.


23

Ennek érdekében 2013 második féléve során tudományos és szakmai konzultációkkal, kutatásokkal mértük fel a TTIP-nek a magyar gazdaságban várható hatásait, kiemelt ágazati és vállalati mélységben. A Külügyminisztérium független szakértőként kérte fel ehhez az MTA Világgazdasági és Regionális Kutatási Intézetét, valamint a Corvinus Egyetem Világgazdasági Tanszékét, hogy általuk delegált szakértők segítségével dolgozzák ki a kutatások metodikáját, segítsenek a kutatási tervek összeállításában, valamint végezzenek előkutatásokat a nemzetközi hatástanulmányok felhasználásával. A munkát a külgazdasági koordinátor fogta össze. A TTIP-szempontrendszer kialakítására nemcsak a projektben tett külügyes vállalások eredményes teljesítéséhez volt szükség, hanem országos szempontból is hiánypótló munkát végeztünk el. Túlzás nélkül elmondható, hogy az 1.1.19. számú ÁROP-projekt külpolitikai részének legnagyobb napi aktualitással bíró eleme a TTIP-szempontrendszer kidolgozása volt. A vezető kutatók megvizsgálták, elemezték és szintetizálták a tárcák (BM, EMMI, KIM, NFM, NGM, VM), háttérintézeteinek, valamint az ÁROP forrásból finanszírozott külső kutatók, kutatóintézetek anyagait, majd a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara (MKIK) segítségével megkapott vállalati kérdőívek eredményeinek figyelembe vételével összegezték azokat, és a nemzetközi vonatkozásokkal együtt összefoglaló jelentéstervezetet készítettek, amelyet felhasználva a külügyminiszter jelentést terjesztett be a Kormány számára. Az ÁROP finanszírozásban végzett kutatási területek az alábbiak voltak: • • • • • • • • • • • • •

közbeszerzések, szabványok, migráció és biztonság, pénzügyi szektor, külföldi befektetések, beruházásvédelem, vegyipar-gyógyszeripar és orvosi műszeripar, mezőgazdaság, járműipar és elektronika, informatika és távközlés, kis- és középvállalkozások, makrogazdasági hatások, és mindezek összevetése a nemzetközi hatástanulmányokkal.

A kutatási témákat és anyagokat többszörösen egyeztettük a vezető kutatókkal, a tárcák operatív szakértőivel, valamint Koordinációs Tárcaközi Bizottság keretében, annak érdekében, hogy a rendelkezésre álló információk birtokában a legteljesebb kép alakulhasson ki a TTIP lehetséges hatásairól a magyar gazdaságra.

24


Az ambiciózus transzatlanti szabadkereskedelmi tárgyalások célja, hogy a lehető legnagyobb mértékben szabaddá tegyék az óceán két partja közötti kereskedelmet és befektetéseket. A megállapodástól mindkét oldalon a külkereskedelmi forgalom bővülését, a befektetések számának emelkedését és a gazdasági növekedés felgyorsulását várják. A megállapodás magában foglalja a vámok eltörlését és a vámon kívüli akadályok lehető legnagyobb csökkentését. Az Egyesült Államok és Európa között a vámszint átlagosan 3 % körül van, így ennek lebontása egyik oldalon sem járhat jelentős érdeksérelemmel, viszont kedvező hatásai is csekélyek. A vámon kívüli akadályok sokkal jelentősebb korlátai a kereskedelemnek és a tőkeáramlásnak, de ezen a területen jóval nehezebb lesz átfogó eredményt elérni. Tekintettel arra, hogy a szabályozási, harmonizálási kérdésekben részletekbe menő, érdekütközéseket sem nélkülöző egyeztetésekre lesz szükség, akár évekig is elhúzódhatnak a tárgyalások. Az egyeztetések megkezdését megelőzően mind az USAban, mind egyes nyugat-európai tagállamokban konzultációkat, háttérvizsgálatokat folytatattak annak felmérésére, hogy a TTIP milyen hatást gyakorol nemzetgazdaságukra. Ezek sorába illeszkedik a 2013 decemberében záruló magyar felmérés is. Hazánkat az Uniós átlagnál várhatóan kevésbé érinti majd a megállapodás, hiszen a 2012. évi adatok szerint teljes exportunk mindössze 2,4 %-a (a többségi magyar tulajdonú cégek exportja esetében 1,8 %-a) irányul az Egyesült Államokba, míg az EU esetében ez az arány 6 % feletti, egyes tagállamoknál pedig, mint Írország vagy az Egyesült Királyság, bőven meghaladja a 10 %-ot. A kiemelt szektorokra, ágazatokra és szakterületekre kiterjedő elemzés után arra a következtetésre jutottunk, hogy valószínűsíthetően nem lesz olyan tárgyalási terület, ahol a tárgyalás reálisan várható kimenetele Magyarország számára kifejezetten hátrányos következménnyel járna. A kutatások alapján a szabadkereskedelmi egyezmény megkötését követően is mintegy 10 évre van szükség a hatások teljes érvényesüléséhez. A magyar gazdaságot érő impulzusok így várhatóan túlnyomórészt csak a következő évtizedben lesznek érezhetők. Biztonságpolitikai összefüggésű kérdés az energiahordozó-forgalom teljes liberalizálása. Magyarország energiaellátásának diverzifikálása szempontjából potenciálisan fontos a földgázimport lehetősége az USA-ból, amely ármérséklő hatású lehet. Érdekünk a különleges amerikai gázkitermelési technológiák szabad áramlása. Mivel az amerikai bioetanol előállítása olcsóbb, az Európába irányuló export növekedésére lehet számítani. Ez érzékenyen érintheti az európai (köztük a magyar) termelőket.


25

Ágazati szinten a közúti járműgyártás esetében lehet a legnagyobb növekedési többlettel számolni bármilyen TTIP forgatókönyv esetén. Ha csak a vámokat törlik el, akkor is összességében 1,4%-os ágazati bővüléssel számolhatunk, míg kisebb átfogó liberalizáció 3,8%-os, a nagyobb átfogó liberalizáció 7,9%-os nettó ágazati kibocsátás-bővülést eredményezhet Magyarország esetében. További haszonélvező lehet a vegyipar (+0,2 %-os bővülés), kis mértékben a gyógyszeripar és orvosi műszeripar. A TTIP hatására a magyar szállítóknak az EU belső piacán az USA-beli cégek markánsabb megjelenésével kell számolniuk. Ez a hatás – figyelembe véve az EU-ba irányuló szállításaink súlyát (ami 2012-ben teljes kivitelünk 76 %-át ez tette ki) – jelentősebb, mint a TTIP közvetlen hatása. Az amerikai cégek erősödő európai megjelenése ugyanakkor nemcsak kihívást, hanem lehetőséget is jelenthet a hazai kis- és középvállalkozásoknak, mert beszállítóként új partnerekre találhatnak az EU határain belül. A TTIP összességében pozitív, de nem nagymértékű hatással lehet a Magyarországra történő közvetlen külföldi tőkebefektetésekre. Mivel a TTIP várhatóan egységes beruházási keretet hoz létre minden EU-tagállam számára, ez jogalapot teremt arra, hogy a magyar cégek, vállalkozók számára is rendelkezésre álljanak az „E” vízumok („E-1 Treaty Trader”, valamint az „E-2 Treaty Investor” vízum), amelyek jelenleg kétoldalú beruházásvédelmi megállapodás hiányában nem kérelmezhetők.

II.d) Keleti nyitás, globális figyelem Az elmúlt időszakban többször fogalmazódott meg az a szakmai igény, hogy kerüljön definiálásra a „globális nyitás” – „keleti nyitás” tartalma, illetve készüljön érvrendszer azon kritikák megválaszolására, melyek ellentétként kívánják bemutatni nyugati szövetségesi elkötelezettségünket és az euro-atlanti térségen kívüli szereplők felé aktivizált magyar külpolitikát, illetve külgazdaság-politikát. A magyar kormány 2010-ben hirdette meg a globális nyitás politikáját, részben az ENSZ Biztonsági Tanács nem állandó tagságért folyó verseny, részben a remélt Biztonsági Tanácsi tagságból származó globális feladatok összefüggésében. A politikai célkitűzés a kormányprogram külgazdasági részének arra az iránymutatására vezethető vissza, amely világgazdasági nyitást irányoz elő hazánk számára. A globális nyitás ennek a gazdasági célnak a politikai vetülete.

26


Ebből kifolyólag, annak ellenére, hogy a nem állandó Biztonsági Tanácsi tagságot nem sikerült megszereznünk, a magyar külpolitika továbbvitte a kormány által a kampány keretében elfogadott irányvonalat. Ennek prioritásos területét jelentette – már csak a kormányprogram ilyen irányú megfogalmazásából kifolyólag is – a keleti nyitás, ami hazánk földrajzi helyzetéből, az ázsiai és posztszovjet piacokhoz, nyersanyagokhoz és szállítási útvonalakhoz való hozzáférési igényéből következik. A szempontrendszer az egymással párhuzamosan kialakult két fogalom – a „globális nyitás” és a „keleti nyitás” (mindkettő levezethető a kormányprogramból) – egymáshoz való viszonyának elemzésén túlmenően a „nyitás” fogalmának értelmezésére összpontosít. Ennek lényege a nyitási politika célterületein mutatkozó gazdasági lehetőségek és azok biztonságpolitikai összefüggésének komplex kezelése. A keleti, illetve globális nyitás a magyar diplomácia számára egyrészt földrajzi, másrészt szakpolitikai értelemben vett nyitást jelent: dinamizált kapcsolatépítést az Európán kívüli térségekkel, illetve aktívabb szerepvállalást magyar hozzáadott érték fokozott megjelenítésére alkalmas szakterületeken (élelmiszerbiztonság, vízgazdálkodás, klímapolitika, kibertér, fenntartható fejlődés, stb.). A nemzetközi gazdasági kapcsolatok nem egyközpontúak: új országok, régiók emelkednek fel globális következményekkel, ezért a globalizáció folyamata nem teszi célszerűvé a világban zajló folyamatok statikus megközelítését. A globalizáció körülményei között eredményes ország az lehet, mely kiegyensúlyozza a lokális, a régiós és a globális mozgástérből adódó lehetőségeket. A gazdasági érdekérvényesítés a világgazdasági válság körülményei között a gyorsan fejlődő, nagy növekedési potenciállal rendelkező régiókkal fokozott együttműködést igényel. Fontos, hogy nyissunk olyan régiók felé, melyekre a magyar külpolitika az elmúlt két évtizedben – az EU- és NATO-taggá válást prioritásként kezelve – nem fordított kellő figyelmet. Ezek közül egyes régiók, pl. Kelet-Ázsia, Délkelet-Ázsia, de Latin-Amerika és Afrika Szaharán túli része is a világgazdaság motorjává váltak, amiből a kormányprogram szerint a hazai gazdaságnak is profitálnia kell. Magyarország exportorientált gazdaság: a globális nyitás az exportnövekedés, illetve hozzá kapcsolódóan a gazdasági növekedés igényét is jelent. A nyitás a magyar export földrajzi diverzifikálását segíti, ami a kormány Külgazdasági Stratégiája szerint egyik legfontosabb külgazdasági célunk a nemzetközi gazdasági válságra adott válaszok között. Globális kihívásokkal szembesülünk, amelyek globális válaszokat igényelnek. Magyarország EU- és NATO-tagként a globális nemzetközi rendszer részévé vált.


27

Hazánk számos olyan globális érdekeket szolgáló nemzetközi műveletben vesz részt, amelyekben első megközelítésre nem látszik közvetlen magyar érdek (Irak, Afganisztán, illetve egy globális biztonsági szövetség részeként helyet adunk a NATO légiszállító kapacitásának: Taszár, C-17). Hazánk azok közé az országok közé tartozik, amelyek nemzetközi súlya jó külpolitikai láthatóságot követel a sikeres nemzeti érdekérvényesítéshez. A globális nyitás egyaránt eszköz nemzetközi láthatóságunk erősítésére és a gazdasági érdekek érvényesítéséhez szükséges aktívabb külkapcsolatok biztosítására. A globális nyitás aktívabb és hatékonyabb magyar szerepvállalást, az EU-, NATO értékek fokozottabb érvényesítésének lehetőségét biztosítja a multilaterális diplomáciában, támaszkodva a távoli szereplőkkel megújított, dinamizált kétoldalú kapcsolatokra.

II.e) Szomszédságunk pragmatikus, egyszersmind értékorientált szemlélete Szervezési okokból is, de főként a kérdéskör rendkívüli bonyolultsága miatt az eredeti elképzelésektől eltérően szomszédságpolitikánkról az ÁROP-projekt keretében nem egy egységes szempontrendszer készült el, hanem több olyan egymástól független esettanulmány, amelyek közös pontjait tekintettük szomszédságpolitikai szempontrendszernek. Magyarország és a szomszédos országok kapcsolata háromdimenziós rendszer, amelyben komplex módon kell szemlélni: • a kisebbségi kérdésből, illetve – ezzel szoros összefüggésben – a közös kulturális örökségből eredő kérdésekből, • a földrajzi közelségből, azaz a közös határvonalból eredő együttműködési lehetőségeket (ebbe a dimenzióba tartozik a gazdasági, infrastrukturális stb. együttműködés) és érdekellentét-forrásokat, • valamint a nagyobb közös földrajzi egységekhez (így elsősorban a közép-, kelet- és délkelet-európai térséghez, az Európai Unióhoz és az euro-atlanti térséghez) való tartozásból származó közös ügyeket. Szomszédságunk a külpolitikai nyilatkozatok szintjén gyakran egységben és általában problémaként jelenik meg, miközben a hét szomszédos ország valójában nagyon differenciált, nemcsak történeti, természeti és társadalmi adottságaik szempontjá-

28


ból, de a fenti három kérdéshez való viszonyulásuk szempontjából is. Mindhárom dimenzióban jelentős – pozitív és negatív – érzelmek övezik a szomszédsági kérdéseket. Külpolitikánknak célszerű arra figyelnie, hogy ezektől elvonatkoztasson, és egy fókuszpontra irányított pragmatizmussal közelítse meg a kérdést. Felmerül azonban, hogy melyik az a fókuszpont, amelyhez képest a „pragmatizmus” fogalma értelmezhető? Legcélszerűbb ennek a viszonyítási pontnak a közvéleményt tekinteni, mivel szomszédságunk a magyar külpolitikának az a területe, amelynek a – külpolitikai kérdések iránt általában egyébként csak gyéren érdeklődő – magyar közvélemény viszonylag a legnagyobb figyelmet szenteli. (Megjegyzés: a közvéleménnyel kapcsolatos alábbi megállapítások nem támaszkodnak reprezentatív közvélemény-kutatásra, hanem az ÁROP-projekt műhelymunkájának keretében felállított hipotézisek eredményei, viszont indikálják, hogy milyen kérdéseket lenne célszerű kutatni.) A „magyar közvélemény” kettéoszlik a hazai és a határon túli magyar társadalom értékítéletére, ám a kettő elválaszthatatlan egymástól: a határon túliak közhangulata visszahat a magyarországi társadalomra. A kedvezményes honosítás eredményeinek köszönhetően a két csoport között különösen fontos átjárást teremt a magyar állampolgári közösségnek immár nagyjából 5%-át meghaladó „új állampolgárok” közege. A magyar állampolgárságot igénylők a határon túli magyar közösségeknek azt a részét reprezentálják, amely határozottabb és nagyobb elvárásokat és általában aktív szomszédságpolitikát igényel Magyarország részéről. A magyar közvélemény nem a szomszédságpolitika egyes elemei alapján, hanem egészének eredményességén méri le mindenkori kormány sikerességét. Az „egész” alatt az értendő, hogy mind a három dimenzióban és – ha nem is egyforma súllyal, de valamilyen mértékben – mind a hét szomszédos ország számít. Ha a szomszédságpolitika nem sikeres mindhárom dimenzióban és mind a hét szomszédos ország viszonylatában, azt a közvélemény alapvetően sikertelenségképpen éli meg. Kérdés, hogy a közvélemény mit tekint sikerességnek? Alapvető elvárás a nyugalom és a stabilitás, de ezzel együtt az is, hogy alapvető kérdésekben a magyar külpolitika ne kössön – retorikailag se – elvtelen kompromisszumokat. Ennek tükrében megkérdőjelezhető a gazdasági szempontok túlhangsúlyozása a szomszédságpolitikával kapcsolatos kommunikációban, mert ez a feszültségek vagy kompromisszumok elfedése szándékának látszatát keltheti. A szempontrendszernek ez a megállapítása látszólagos ellentmondásban áll a kormányprogrammal, amely térségpolitikánk és azon belül – ott Kárpát-medencei Gazdasági Térségként említett – szomszédságpolitikánk kapcsán különösen nagy hangsúlyt helyez a gazdasági lehetőségek kihasználására.


29

A kettő közötti látszólagos ellentmondást az oldja fel, hogy gazdaság attól függetlenül nagyon fontos tényező hazánk és szomszédai viszonylatában, hogy ezt mennyire kommunikáljuk, hiszen a szomszédos országok – de különösen az a két szomszéd, amelynek a területén a legtöbb magyar él, Románia és Szlovákia – külgazdasági kapcsolatainkban kiemelkedő helyet foglal el. Figyelembe véve azonban, hogy hazánkban és a térség országaiban a gazdasági kapcsolatokat piaci folyamatok határozzák meg, hiba a szomszédsági kapcsolatok gazdasági és egyéb vonatkozásai között erős korrelációt feltételezni, ezek ugyanis jórészt egymástól függetlenül alakulnak. A gazdasági kérdések a szomszédságpolitika társadalmi megítélésével elsősorban azon a ponton függenek össze, hogy a szomszédságpolitika megítélésében meghatározóak a személyes és csoportérdekek, amiben fontos szerepet jut a – pl. gazdasági vagy ágazati – regionális érdekeknek. Ezek az érdekek nagyon differenciáltak: a maguk sokféleségében kell figyelembe venni őket, de tartózkodni kell valamelyik csoportérdek (pl. regionális érdek) általánosításáról és a közvélemény más szegmenseire való kivetítésétől. Ennek a rendkívül magas elvárásnak és bonyolult partikuláris érdekrendszernek a következtében a rendszerváltás óta még nem volt példa olyan időszakra, amely egyértelműen sikeresnek mondhatta magát a szomszédságpolitika területén. A szomszédsági kérdés lényegében az összes eddigi (különböző ideológiai irányultságú) kormánynak a „külpolitikai Achilles-sarka” volt. Ezért, miközben mind a hét irányban és mindhárom dimenzióban sikerre kell törekedni, aközben tartózkodni kell az egyes területeken elért eredmények felnagyításától és szomszédságpolitikai sikerpropaganda folytatásától, mert ez – a szomszédsági kapcsolatainkat jellemző ellentmondások között – még akkor is visszatetszést kelthet, ha egyébként valós eredményekkel támasztható alá.

II.f) A kulturális sokszínűség biztonságpolitikai, emberjogi, fenntartható fejlődési és örökségvédelmi vonatkozásai Magyarország 2011. évi soros uniós elnökségének egyik fő profilját a kulturális sokszínűséggel kapcsolatos európai politika megerősítéséért tett erőfeszítések alkották, majd a téma a Magyar külpolitika az uniós elnökség után című stratégiai dokumentumban is lefektetett elveknek megfelelően a magyar külpolitika egyik vezérelvévé vált. A stratégiai dokumentum egy teljes fejezetben foglalkozik a kulturális sokszínűség

30


tiszteletének kérdésével. Uniós elnökségünk alatt, majd azt követően nemzeti hatáskörben számos konkrét erőfeszítést tettünk a kulturális sokszínűséggel kapcsolatos jó gyakorlatok hazai és európai elterjesztéséért (ld. az uniós jogalkotásban tett kulturális javaslatainkat, a Europe in Budapest című idegenvezető könyvet, a roma keretstratégiát, a Tom Lantos Intézet létrehozását, a Wallenberg-emlékévet vagy a Zsidó Élet és Antiszemitizmus Európában konferenciát). Mindamellett kellően új és sokféleképpen értelmezett fogalomról van szó ahhoz, hogy szükséges legyen erre vonatkozó szempontrendszerrel orientálni külpolitikai stratégiaalkotó munkánkat. A kulturális sokszínűség, mint kifejezés, nem szerepel Alaptörvényünkben, de az alkotmányos szöveg több ponton utal a sokszínűség értékére és tiszteletének szükségességére. Az Európai Unió Alapszerződése az unió céljai között tartja számon a kulturális sokszínűség iránti tiszteletet, de nem definiálja, hogy ez alatt mit ért, és bár a közösségi politikákon átívelő szempontként jelöli meg a fogalmat, hatásköröket nem rendel hozzá az Unió számára. Az EU azonban részese mind az Európa Tanács, mind az UNESCO kulturális sokszínűséggel foglalkozó dokumentumainak, így az Alapszerződés vállalásai ezek tükrében értelmezendők. Az Európa Tanács 2000-ben elfogadott Kulturális Sokszínűségi Nyilatkozata a fogalmat úgy definiálja, hogy az „a kulturálisan eltérő gyakorlatok együttélésében és kölcsönhatásában, valamint a kulturálisan különböző szolgáltatások kínálatában és igénybe vételében jelenik meg”. Az UNESCO 2001-ben elfogadott Egyetemes Kulturális Sokszínűségi Nyilatkozata szerint a kulturális sokszínűséget „azon csoportok és társadalmak identitásának az egyedisége és pluralitása testesíti meg, amelyek együtt alkotják az emberiséget”. A deklaráció kiemelt hangsúlyt helyez a kulturális sokszínűség összefüggésére a fenntartható fejlődéssel és az emberi jogokkal, de felhívja a figyelmet a kérdéskör biztonságpolitikai jelentőségére is, amennyiben „a népek és kultúrák közötti kölcsönös tisztelet légkörében virágzó kulturális sokszínűség elengedhetetlen a helyi, nemzeti és nemzetközi szintű béke és biztonság szempontjából”. Ugyanez a szervezet 2005-ben jogilag kötelező Egyezményt is alkotott a Kulturális Önkifejezés Sokszínűségének Védelméről és Promóciójáról. A kulturális sokszínűség fogalma tehát alapvetően a különböző közösségi kultúrák egyidejű jelenlétét, egymásra gyakorolt (építő vagy romboló) hatását és közös értékeit jelenti. A kulturális sokszínűség egyszerre érték, mert az együttélésből származó alkotások („önkifejezések”) hozzátartoznak a kulturális örökséghez, de veszélyforrás is, mert a sokszínűség számos feszültség, konfliktus és diszkrimináció forrása vagy indoka. Ezért nagyon fontos kérdés, hogy az államok hogyan viszonyulnak a kulturális sokszínűség jelenségéhez. A kulturális sokszínűséggel kapcsolatos politika: a kulturális sokszínűség tényének, helyzetének és hatásainak állami eszközökkel történő befolyásolása.


31

Azemlítettdokumentumokalapjánakulturálissokszínűséganemzetköziegyüttműködés számos olyan területével összefügg, amelyeket a magyar külpolitika a kulturális vonatkozásoktólfüggetlenülisfontosnaktart:ígyazemberijogokérvényesülésével,avilág fenntartható fejlődésével (amelynek előmozdítását Alaptörvényünk is külpolitikánk egyik legfontosabb céljaként jelöl meg), valamint a béke és biztonság kérdéskörével. Célszerű kulturális sokszínűségi politikánk földrajzi fókuszait is meghatározni. A szempontrendszer prioritásnak javasolja tekinteni, hogy a nemzetközi jó gyakorlatok tapasztalatainak tanulmányozása alapján saját hazai kulturális sokszínűségünket minél hatékonyabban védjük az értékromboló vagy konfliktusgerjesztő hatásoktól, s ugyanerre törekedjünk hazánk szűkebb környezetében: a közép-, kelet- és délkelet-európai térségben. Ebből kifolyólag ugyanakkor érdekeltek vagyunk abban, hogy az Európai Unió és az Európa Tanács eredményesen segítse tagjait a kulturális sokszínűséggel kapcsolatos jó gyakorlatok meghonosításában, és globálisan is – elsősorban az UNESCO Nyilatkozatának elvei alapján – olyan együttműködés alakuljon ki a sokszínű világörökség megőrzése érdekében, amely kedvező környezetet biztosít hazai és regionális törekvéseink sikerre viteléhez. Magyar értelmezésben a kulturális sokszínűség fontos elemét képzik a népek közös hagyományai, barátsági tradíciói, (így például hazánk hagyományos barátsága Lengyelországgal vagy közös tradíciói Ausztriával, mint az Erzsébet királyné-kultusz stb.), amelyek promóciójára a kulturális sokszínűséggel kapcsolatos nemzetközi együttműködésnek kiemelt figyelmet célszerű fordítania. Mint a fentiekből látható, a kulturális sokszínűség és a nemzeti vagy etnikai kisebbségek kérdése összefügg, de nem azonos egymással. Fontos ezért, hogy nemzetpolitikánk és kulturális sokszínűséggel kapcsolatos politikánk fogalmát ne mossuk össze, de törekedjünk a kettő közötti szinergiák kihasználására. A fentiek nyomán a magyar külpolitikának a kulturális értékek megőrzése, az emberi jogok érvényesülése, a fenntartható fejlődés előmozdítása és a nemzetközi, illetve az egyes államokon belüli stabilitás és béke erősítése érdekében célszerű: • figyelemmel kísérnie és folyamatosan értékelnie a kulturális sokszínűséggel kapcsolatos külföldi politikákat: a kérdéskör diplomáciai partnereink általi megközelítését, • részt vennie a kulturális sokszínűség tárgyában folytatott nemzetközi együttműködésben és normaalkotó erőfeszítésekben (beleértve az Európai Unió kulturális sokszínűségi politikáját is), • és hazánk, illetve térségünk kulturális sokszínűségének promóciójára és védelmére törekednie.

32


III. Az intézményi háttér változásának irányai III.a) A külügyi apparátus intézményfejlesztésének irányai Az intézményfejlesztés nem lezárható, befejezhető tevékenység, ezért folyamatos fejlesztésnek is nevezik. Nem egy projekt, hanem egy életforma a szervezet számára, a megújulás záloga, amelynek fényében nemcsak a jó, vagy a rossz működés a kérdés, hanem az, hogy a szervezet miként lehet az jobb és jobb, azaz miként adhat – a rendelkező forrásoktól függően – lehető legmegfelelőbb válaszokat a folyamatosan változó kihívásokra és ezekből származó követelményekre, elvárásokra. Mindezek érdekében folyamatosan értékelni kell a megtervezett fejlesztések végrehajtásának eredményességét, hatékonyságát. A szervezet fejlesztését szolgáló eszközöket, módszereket, szabályzásokat is be kell építeni a szervezet működésébe. Ezek beépítését szolgálja a kereteit megadó helyi jogi szabályozás, akárcsak a módszertan fejlesztése, valamint a tapasztalatok értékelése és érvényesítése e szabályozásban és ezáltal az intézményi gyakorlatban. A fentiekre való tekintettel 2010 után a Külügyminisztérium organikus szervezetfejlesztésre törekedett. Ez a legszükségesebb, egyszersmind finanszírozható változások azonnali megtétele mellett a modernizáció stratégiai jellegű átgondolását, megtervezését és a tervezési folyamattal párhuzamosan a jövőképbe mindenképpen illeszkedő, hosszabb távú változások projektjellegű beindítását jelentette. (Az azonnali változások között tarthatjuk számon például a kedvezményes honosításhoz szükséges szervezeti módosításokat. Az intézményfejlesztési stratégiával párhuzamosan elindított, hosszabb távú változások példájaként említhetjük az éves tervezés meghonosítását, amelyről a következő fejezet ad tájékoztatást.) A szervezetfejlesztési stratégia 2010 utáni kialakításának folyamata két, egymásra épülő fázisra oszlott. Az elsőt a szervezet állapotának általános áttekintése, a diplomaták által munkájuk során megismert nemzetközi tapasztalatokkal való összevetése és az ezekből levonható tanulságok összegzése képezte, amelynek céljából Modernizációs Munkacsoport jött létre. A második fázis a Modernizációs Munkacsoport által készített jelentés hatásvizsgálata az ÁROP-projekt keretében, amely során arra törekedtünk, hogy ne pusztán a formális követelményeknek megfelelő dokumentum szülessen, hanem a hatásvizsgálati munka érdemben járuljon hozzá a szervezetfejlesztés előre mozdításához, gyakorlatba ültetéséhez. (Ez jellemezte


33

egyébként a projekt keretében készített többi hatásvizsgálatot is, ami többek között abból látható, hogy a „kötelező” hatásvizsgálati szempontok mellé egységes külügyes szempontrendszert is kidolgoztunk.) A második (tehát az ÁROP-os) fázisban elvégzett munkában kiindulási alapnak tekintettük a Modernizációs Munkacsoport jelentését, illetve a Külügyminisztérium releváns szabályozó dokumentumait (meglévő és készülő stratégiai tervdokumentumok, belső szabályozások). Ezeket összevetettük a gyakorlattal, a szervezetben zajló tényleges folyamatokkal, ami alapján aktualizáltuk és újrafogalmaztuk, absztraktabb fókuszokba rendeztük a fejlesztési célokat, elvégeztük azok hatásvizsgálatát, meghatároztuk megvalósításuk kereteit, lépéseit. A jelen helyzet maghatározásához adatgyűjtő eszközként használtunk egy átfogó, széles körű vezetői és főosztályvezetői interjúsorozatot. Az interjúk eredményeként összesítettük a Külügyminisztérium, mint szervezet egészének erősségeit és a fejleszthető területeit. A projekttel párhuzamosan Intézményfejlesztési Tanácsadó Testületet hívtunk össze, amely a fentiek alapján összeállította a fejlesztési fókuszokat. Ezekre vonatkozóan hatásvizsgálat készült, a célok elérésének következményeit vizsgálandó, vagyis a megalapozott döntéshozatal érdekében. A vizsgálat tárgya szigorúan véve nem tartozik a 38/2012. (III.12) kormányrendelet értelmében vett, abban tételesen azonosított stratégiai tervdokumentumok közé, így a 24/2011. (VIII.9) KIM rendelet szerinti hatásvizsgálat hatálya alá sem. Ennek ellenére a hatásvizsgálat eszközrendszerében és megvalósításában a jogszabályt meghatározónak tekintettük. Ugyanakkor a Külügyminisztérium sajátos küldetéséhez viszonyítva is vizsgáltuk a célok elérésének hatásait, kiegészítve a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) rendeletének szempontrendszerét, hatásvizsgálati lapját. A célok specifikusan külügyes hatásainak vizsgálatához módszertani útmutatót, illetve külügyes hatásvizsgálati lapot készítettünk. Az Intézményfejlesztési Tanácsadó Testület által meghatározott és javasolt célok beépültek a – szintén az ÁROP-projekt keretében korszerűsített – intézményi munkatervébe, a 2013-2014-es tervezési időszak Éves Diplomáciai Tervébe (ld. a következő fejezetben). A részletes cselekvési tervek meghatározzák a célok eléréséhez szükséges lépéseket, azok felelőseit, a részfeladatok határidőit és kritériumait, sőt, cselekvési tervek kialakítása útján felhívják az illetékesek figyelmét a megvalósítás lépésenként való ellenőrzésére is. A korábbiakban egyik meghatározó fókusz volt a működés minden területére kiterjedő informatikai alapú kommunikáció fejlesztése. Ez ma is jelentős intenzitással folyik, és az objektíve adott technikai lehetőségek dinamikus fejlődése révén folyamatos gondozást, belső fejlesztést is igényel. További, közvetlen lehetőségeket kínál

34


ugyanakkor a meglévő eszköztár hatékonyabb, tudatosabb használata, melynek feltétele a megfelelő színvonalú felhasználói kompetencia, és ennek nyomán a rendelkezésre álló infrastruktúra széles körű, tudatos és szabályozott alkalmazása. A költséghatékonyságot célzó fejlesztések meghatározó iránya az ingatlanrendszer korszerűsítése. A kapcsolódó beruházások esetenként gyorsan, máskor lassan térülnek meg, de a közvetlen gazdaságosságon kívül vannak más, fontos szempontok, prioritások is, melyeket figyelembe kell venni megvalósításuknál. Példaként vehetjük az energetikai korszerűsítést, melynél nem csak azért lehet indokolt egy fejlesztés, mert közvetlenül kimutathatóan megtérül néhány éven belül a beruházás, hanem azért is, mert a korszerűsítésre kerülő ingatlan funkciójának ellátásához, az esztétikai alapkövetelmények teljesítéséhez az szükséges. Kevesebb teret nyertek az elmúlt években a klasszikus értelemben vett szervezetfejlesztés elemei, bár történtek kísérletek ennek egyes elemei bevezetésére is. A felmérések tünetegyüttesei alapján is biztonsággal állítható, hogy a Külügyminisztérium, mint szervezet működésének eredményességét és hatékonyságát jelentős mértékben növeli a Magyary Program eszközrendszere. A Magyary Program intézkedési tervének 35, 43-47. pontjai, szervezetfejlesztési eszközöket és forrásokat rendelnek a Külügyminisztériumhoz. Ezek a közigazgatásra kidolgozott minőségmenedzsment-eszközrendszer, a közszolgálati életpálya, a munkaköralapú személyzeti, a megújított továbbképzési, illetve teljesítményértékelési rendszerek. Ebből a legmeghatározóbbak a közigazgatás területén széles körben elterjedt, nemzetközi példák alapján is igazoltan hatékony szervezeti önértékelés, a stratégiai tervezés és céllebontás (amelyet az ÁROP-projekt is szolgált), valamint a folyamatos fejlesztés és folyamatalapú szabályozás.


35

III.b) A stratégia megvalósításának évente történő tervezése és értékelése Az ÁROP-projekt részeként a Külügyminisztérium vállalta egy „intézményi munkaterv” típusú, rövidtávú stratégiai tervdokumentum elkészítését, a stratégiai irányításról szóló kormányrendelet kritériumainak megfelelően. A vállalást a Külügyminisztérium a 2011 óta évente elkészített Éves Diplomáciai Terv kibővítésével, módszertanának megújításával teljesítette. A miniszteri szinten jóváhagyott terv jelenleg végrehajtás alatt áll, és a 2013 szeptemberétől 2014 augusztusáig terjedő időszakra nézve irányadó Magyarország külképviseletei, valamint a Központ számára. A stratégiai tervdokumentum módosított formája is megőrizte a dokumentumtípus eredeti címét (Éves Diplomáciai Terv). Az éves terv kiindulópontja külpolitikánk egyéves átfogó célrendszere, amely azt összegzi, hogy egy év alatt mit kívánunk időarányosan megvalósítani négyéves külpolitikai stratégiánkból. Erre épülnek a relációs tervek. Ez utóbbiak megfogalmazzák az általános célrendszerből következő részletes célokat azoknak az országoknak a vonatkozásában, amelyekkel diplomáciai kapcsolatot tartunk fenn (kétoldalú relációs tervek), illetve azoknak a főbb szervezeteknek a vonatkozásában, amelyeknek hazánk a tagja (többoldalú relációs tervek). Ezeket nevezzük „diplomáciai partnernek”, a velük ápolt kapcsolatainkat hívjuk összességükben „relációknak”. A relációs tervek a célok mellett javaslatot tesznek a célok eléréséhez igénybeveendő diplomáciai eszközökre, így elsősorban hivatalos konzultációkra hazánk és a diplomáciai partnerek között. A politikai célok teljesülését az éves tervezés bevezetése óta a külképviselet-vezetők beszámoltatása keretében évente kiértékeli a Külügyminisztérium. Az értékelés figyelembevételével kerülnek kialakításra a következő tervezési időszak relációs tervei, illetve az azokat összesítő új Éves Diplomáciai Terv. Az Éves Diplomáciai Tervnek ezen első két eleme, tehát a politikai cél- és eszközrendszer meghatározása, a mostanihoz hasonló volt az ÁROP-projekt előtti formájában is. Ez jelentős tényezőt alkotott a Külügyminisztérium stratégiai igazgatását elemző külső auditoknak abban a megállapításában, hogy a tárcánál 2010 után elindított változások alapvetően egybevágtak a kormányzati stratégiai irányítás tárgyában 2012-ben elfogadott kormányrendelettel. Az ÁROP-projekt keretében kialakítottuk az Éves Diplomáciai Terv harmadik részét, amely a külképviseletek, a Központ és az egyes főosztályok éves intézményfejlesztési terveit összegzi. Ennek a részletnek a beiktatása jelentette a legfontosabb előrelépést a kormányzati stratégiai irányításról szóló kormányrendelethez való iga-

36


zodás irányában, az éves terv korábbi formájából ugyanis ez az elem hiányzott ahhoz, hogy teljesítse a kormányrendelet által előírt éves tervezéssel szembeni elvárásokat. Az éves tervezés módosítását formálisan a folyamatot szabályozó új miniszteri utasítás valósította meg, amelynek tervezetét az ÁROP-projekt keretében dolgoztuk ki. A miniszteri utasítás felülírta az éves tervezést 2011-ben elindító államtitkári utasítást. A miniszteri utasítás mindamellett nemcsak az intézményfejlesztési elem beemelésével alakította át az éves tervezést. Az utasítás szövegtervezetének megírása előtt a minisztérium többkörös vitában értékelte ki az éves tervezés 2011. és 2012. évi tapasztalatait, és az utasítás ezek alapján módosította a folyamatot. A 2011. évi szabályozásnál sokkal részletesebb iránymutatásokat fogalmazott meg a folyamatban résztvevő hivatalnokok számára, annak érdekében, hogy munkájuk egységesebb eredménytermék létrehozásához járuljon hozzá. Az ÁROP-projekt megvalósítása során arra törekedtünk, hogy a projekt keretében egymással párhuzamosan készülő dokumentumok egységet alkossanak, azaz figyelembe vegyék a másik dokumentumban készülő észrevételeket, javaslatokat. A Külkapcsolati Stratégia tervezete célul tűzi ki, hogy az Éves Diplomáciai Terv fejlődjön a minisztériumok közös külkapcsolati éves tervévé. A javaslat túlmutat a kormányzati stratégiai irányításról szóló rendelet formális előírásán, amely 2013-tól a minisztériumok saját éves munkatervének kidolgozását teszi kötelezővé. Annyiban viszont a javaslat megfelel a kormányrendelet szellemének, hogy a jogszabály kiemelt figyelmet szentel a minisztériumok stratégiai tervdokumentumai közötti összhang biztosításának: az Éves Diplomáciai Terv közös dokumentummá fejlesztése ennek a törekvésnek a „túlteljesítése”, ami azonban – tekintve, hogy a Külügyminisztérium a Miniszteri Programban és az annak előzményéül szolgáló dokumentumokban önmagát, mint a többi tárca külkapcsolatait segítő intézményt értelmezi – egyáltalán nem felesleges. A 2013-2014-es terv még nem teljesíti a Külkapcsolati Stratégia említett javaslatát: ez az Éves Diplomáciai Terv még a Külügyminisztérium saját dokumentuma. Az ÁROP-projekt keretében kialakított új eljárási folyamat mindamellett már számol a (szintén az ÁROP-projekt keretében kidolgozott) Külkapcsolati Stratégia megvalósulásával, és igyekszik előrelépést tenni az éves tervezés tárcaközivé tétele irányában, illetve megteremteni a hozzá szükséges kapcsolódási pontokat. Így a miniszteri utasítás három olyan elemet is beiktatott az Éves Diplomáciai Terv összeállításának folyamatába, amely a Külkapcsolati Stratégia javaslatának megvalósítása irányában mutat, azaz erősíti a Külügyminisztérium éves tervezésének ágazati szemléletét. Ezek az alábbiak:


37

• az éves tervezési folyamat kezdetén a Külügyminisztérium bekéri a többi tárca éves külkapcsolati prioritásait, terveit, amelyeket a relációs tervjavaslatok kidolgozói figyelembe vesznek az éves tervezési folyamat beindításánál, • a relációs tervek a hazai minisztériumok hatáskörei szerinti bontásban ös�szegzik a relációban elérendő politikai célokat, • jóváhagyás előtt a relációs terveket a Külügyminisztérium véleményezésre megküldi a szaktárcáknak. A 2013-2014-es terv összeállítása már ennek az ágazati szemléletnek a jegyében történt. A Külkapcsolati Stratégia elfogadását követően szükséges lesz, hogy a minisztériumok közösen értékeljék ki a módosított tervezési folyamat eredményeit, és ennek alapján határozzák meg, hogy milyen további lépések szükségesek az éves terv közös stratégiai tervdokumentummá való fejlesztéséhez. Az eddigi eredmények közös kiértékeléséhez támpontot nyújthat, hogy az újfajta Éves Diplomáciai Terv hatásvizsgálatához az ÁROP-projekt keretében kérdőív készült, amely felmérte a külképviseletek és a Külügyminisztérium központi szervezeti egységeinek tapasztalatait az éves tervezés módosított formájával kapcsolatban, egyszersmind begyűjtötte javaslataikat a tervezési folyamat hatékonyságának további emelésére.

III.c) A diplomácia, mint kommunikációs rendszer megközelítése A diplomácia alapvetően kommunikációs rendszer. A diplomáciai stratégiák általában a diplomaták közötti kommunikáció feladataival foglalkoznak, ami azonban a rendszernek csak egy részét képzi. Az államok viszonyát nagymértékben befolyásolja a nyilvánosságon keresztül történő kommunikáció, amit ezért szintén a külkapcsolatok stratégiai területei között célszerű számon tartani. Érdekérvényesítés hatékonyan csak akkor valósulhat meg, ha a tárcák üzeneteiket a célközönséghez tudatos, jól szervezett és a külkapcsolatok egészének szempontjából végiggondolt kommunikáció útján juttatják el. Mivel a Külkapcsolati Stratégia tervezete nagy hangsúlyt fektet az ágazati érdekek és törekvések nemzetközi kommunikációjára, a stratégia hatásvizsgálatához kapcsolódóan a Miniszterelnökséggel szorosan együttműködve felmérést készítettünk az ágazatok nemzetközi kommunikációjának hatékonyságáról. A felmérés fő irányát az képezte, hogy a Külkapcsolati Stratégia tervezetében lehetséges nemzetközi kitörési pontként megjelölt szakterületek (amelyeket a stratégiaszöveg összeállításakor a maguk a tárcák jelöltek meg ekképpen), hogyan jelennek meg a tárcák kommuni-

38


kációjában, és ebből mekkora az idegen nyelvű kommunikáció aránya. A tanulmány a tárcák 2013. január 1. és szeptember 17. közötti híradásait tekintette át. Megállapította, hogy a minisztériumok kommunikációja kezdeményező, a médiában tematizáló erejű. Látható ez a nyilvánosság számára könnyen hozzáférhető minisztériumi honlapokon, amelyek a kormányportál részei. Egységes arculatuk megkönnyíti az érdeklődőnek az információk elérését, hiszen nem kell mindegyik területet „felfedezni”. Az olvasóbarát egységesség nem megy a tartalom változatosságának rovására. A tárcák a vizsgálati időszakban összesen 4 250 hírt közöltek a vezető híroldalakon. Ebből 977 hír volt külkapcsolati vonatkozású. A jellegénél fogva kizárólag külkapcsolati vonatkozású híreket kommunikáló Külügyminisztériumot nem számítva 3692 hírről és ebből 577 angol nyelvű és 419 magyar nyelvű külkapcsolati vonatkozású hírről beszélhetünk. A hírekhez 183 fénykép és egy-egy hír részletes kifejtéséhez további fotók és videók is tartoznak. A híradások és a fotók jelentős része a Magyar Távirati Irodától átvett tudósítás. A saját anyagok jellemzője, hogy hírügynökségi színvonalúak, gyakran kapcsolódnak az MTI aktuális tudósításához. A reagálásként közreadott, a sajtóosztályok által kiadott anyagok címe többnyire informatív. A Külkapcsolati Stratégia megnevez az ágazatokon belül néhány terméket, vagy tevékenységet, amelyeket hazánk olyan mennyiségben és/vagy minőségben állít elő, illetve gyakorol, hogy az ezekre mutatkozó külföldi igényeknek, vagy azok egy részének eleget tud vele tenni, és így ettől anyagi hasznot, vagy bővülő nemzetközi érdekérvényesítő képességet, esetleg növekvő nemzetközi tekintélyt remélhet. Az ezekkel kapcsolatos híradásokat stratégiai híreknek tekinthetjük. Ebben az értelemben a közölt 577 angol nyelvű hírből 135, a 419 magyar nyelvű, külkapcsolati témájú híradásból 149 tekinthető stratégiainak. Mindezek alapján a tanulmány alapvetően kedvező képet fest az ágazatok nemzetközi vonatkozásaival kapcsolatos, minisztériumi szintű kommunikációról, amelyen belül erősítendőnek tartja a stratégiai hírek arányát, illetve célszerűnek véli a nem külkapcsolati témák idegen nyelvű kommunikációjának arányát is növelni. Megállapítja ugyanakkor, hogy ezek a tájékoztatások jobbára csak azokhoz a nagyobb orgánumokhoz jutnak el, amelyek tudatosan figyelnek Magyarországra. Az elemzés olyan külkapcsolati kommunikációs stratégia kialakítását javasolja, amelynek a nyilvánosságra kiterjedő eleme az országos médiumok mellett a regionális, helyi, szakmai kiadványokat célozza meg, azok közönségéhez juttat el üzeneteket, elsősorban a kitörési pontnak tartott ágazatok tárgyában. Mindezek megvalósítása érdekében a tárcák és területeik hírértékű eseményeit már azok napirendre kerülése előtt – hetekkel vagy hónapokkal korábban – csomagba gyűjtve, régiós és szakmai bontásban ajánlja előkészíteni.


39

III.d) A külképviseletre való kihelyezéssel járó személyi fluktuáció tervszerű kezelése és a kihelyezésekre való felkészítés megújítása A Külügyminisztérium állományának nagyjából kétharmada a több mint 100 külképviseleten, egyharmada pedig a központban dolgozik. A Külügyminisztérium munkatársai közül belső, kötött pályázati rendszerben évente hozzávetőleg 150 - 200 fő kerül kihelyezésre tartós külszolgálatra. A külképviseleti munkakörök belső, kötött pályázati rendszerben kerülnek betöltésre, 4 éves ciklusokban. Ebből a rendszerből adódóan minden évben nagyszámú munkakör esetén váltásra kerül sor, mind a központban, mind a külképviseleteken, ami a Külügyminisztérium működésének sajátossága, és ebből adódóan számos dilemmát és nehezen kezelhető helyzetet vet fel. Ennek kapcsán az ÁROP-projekt keretében – az intézményfejlesztési hatásvizsgálathoz szorosan kapcsolódóan – két folyamatelemző hatásvizsgálat készült külső szakértők bevonásával, az egyik A Külügyminisztériumon belüli személyi fluktuáció vizsgálata, a másik A külszolgálati képzések átalakítása címmel. A fluktuációs hatásvizsgálat során felmértük és számszerűsítettük, hogy mennyire befolyásolja a külszolgálati lehetőség a munkavállalói állomány motivációját és ez milyen összefüggésben áll a külszolgálat során felmerülő nehézségekkel. Megvizsgáltuk, hogy van-e lehetőség a központban dolgozó állomány stabilitásának javítására, ezáltal a Külügyminisztérium működésének hatékonyabbá tételére. Megvizsgáltuk más Külügyminisztériumok gyakorlatát és azt, hogy ezek mennyiben relevánsak a magyar helyzetre (benchmark). Összegeztük, hogy milyen problémákkal szembesülnek a munkavállalók a külszolgálat alatt, és van-e lehetőség arra, hogy csökkentsük az idő előtti hazatéréseket, és ezzel a nem tervezett belső migráció mértékét. A 2011-ben közzétett külpolitikai stratégiai dokumentum ezzel kapcsolatos útmutatásának megfelelően (a karrier és a magánéleti szempontok összeegyeztetése), megvizsgáltuk, hogy a külszolgálat milyen hatással van a kiküldöttek családtagjainak a külszolgálatból való hazatérést követő elhelyezkedésére és gyermekeik iskolai reintegrációjára. Annak érdekében, hogy a kihelyezettek felkészülése a külszolgálattal járó kihívásokra még hatékonyabb legyen, a Külügyminisztérium 2011-ben megkezdte a külszolgálati képzési rendszer átalakítását.

40


Az erre vonatkozó hatásvizsgálat során felmértük és számszerűsítettük, hogy a korábbi gyakorlat és a 2012-ben kezdődött új koncepciójú felkészítő tanfolyam megítélése hogyan alakult. Megvizsgáltuk, hogy a teljes felkészülésbe ágyazva vannak-e ismétlődések és fölösleges elemek a tanfolyam során, illetve vannak-e olyan területek, amelyek hiányoznak a felkészülésből. Ezen a területen is megvizsgáltuk más külügyminisztériumok gyakorlatát és azt, hogy ezek mennyiben tekinthetők benchmarknak a hazai viszonyok között. Összegeztük, hogy milyen tanfolyami elemeket érdemes külön, a tanfolyamtól függetlenül oktatni, milyen oktatási területekre kellene jobban fókuszálni, illetve milyen más oktatási formák lehetségesek a hatékonyság növelése érdekében. A fluktuációval és külszolgálati felkészítéssel kapcsolatos hatásvizsgálatok eredményei és a Külkapcsolati Stratégia tervezetének útmutatásai kiegészítik egymást. Míg előbbiek elsősorban a személyi állomány észrevételei és a nemzetközi gyakorlat alapján elemzik az eddigi hazai rendszert, addig a Külkapcsolati Stratégia arra vonatkozóan fogalmaz meg igényeket, hogy a Külügyminisztériumnak a többi ágazattal való hatékonyabb együttműködése érdekében milyen ismeretelemeket szükséges megjelenítenie belső képzési rendszerében. E két forrás alapján, mintegy az ÁROP-projekt következtetéseinek részeként, külső szakértői javaslat készül a kiutazó diplomaták felkészítésének fejlesztésére. A tanulmány e kiadvány szerkesztésének lezárásakor még előkészítés alatt állt, ám 2013 decemberében lezárul, lehetővé téve, hogy a 2014 nyarán állomáshelyüket elfoglaló magyar diplomaták már az új rendszerben készülhessenek fel szolgálatukra.


41

IV. Kitekintés: a 2010-2014-es külpolitikai stratégiai munka következtetései A megújulási folyamat eredményei és a belőlük származó következtetések A Külügyminisztériumban 2010 óta zajló átalakulás egyrészt a külpolitikát, másrészt az azt működtető külszolgálatot formálta át. Ebbe a folyamatba illeszkedtek az ÁROP-projekt támogatásával 2013-ban készített stratégiai tervdokumentumok és hatásvizsgálatok. A külpolitika átalakulása Ami a politikai átalakulást illeti: a kormányprogramként szolgáló Nemzeti Együttműködés Programjára alapozva a Külügyminisztérium 2010-11-ben áttekinthető célokat tűzött ki: a közép-, kelet- és délkelet-európai térségben való szerepvállalásunk dinamizálását (térségpolitika), nyugati szövetségesi státusunk megújítását (euroatlanti érdekérvényesítés) és Európa-központú külkapcsolataink diverzifikálását (globális nyitás). E stratégiai célok mentén koncepciózus lépéseket tett, és nyomon követési mechanizmust rendelt hozzájuk (Stratégiai Értekezlet), ami fontos szerepet játszott abban, hogy a prioritásrendszer mindhárom eleme területén 2010 közepe és 2013 vége között jelentős eredményeket sikerült elérni. A magyar külpolitika 2013 végén sokkal kevésbé Európa-központú, mint 2010-ig volt: megerősödtek kelet-európai, ázsiai, közel-keleti, afrikai és latin-amerikai kapcsolataink. Ezzel párhuzamosan megújult viszonyunk az euro-atlanti térség országaihoz és regionális szervezeteihez: e viszony központjába a nemzeti érdekérvényesítés került. Igazolódott az a víziónk, hogy hazánk, illetve Európa és észak-amerikai szövetségeseink viszonyában a biztonságpolitikai agenda mellett a gazdasági együttműködésnek is erősödnie kell: az Európai Unió és az Egyesült Államok szabadkereskedelmi tárgyalásokat kezdett egymással. Térségpolitikánk dinamizálása 2013-ban, a Közép-Európai Együttműködés Évében csúcsosodott ki. Ezeknek a változásoknak a vezérfonala két fő motívumban ragadható meg. Kifelé a magyar külpolitika proaktív jellegűvé vált: a nemzetközi tendenciákhoz kevésbé próbált alkalmazkodni, mint inkább azokat alakítani akarta, vagy védekező pozícióba helyezkedett velük szemben. Befelé viszont a korábbiakhoz képest éppen a követő

42


jelleg erősödött: külpolitikánk teljes stratégiáját a kormányprogramból és a többi ágazat stratégiájából vezette le, amint ez világosan kiderül a kormányciklus külpolitikai célrendszerének a kormányprogrammal történő összevetéséből (a Miniszteri Program, valamint a kormányprogramhoz való illeszkedést is elemző hatásvizsgálatok tesztje alapján). A külügyi szervezet átalakulási folyamata Mivel a szervezeti változások nemcsak politikai döntésektől, hanem jogszabályoktól, szervezeti kultúrától és nem utolsó sorban anyagi forrásoktól függenek, és a szervezet működőképességét is folyamatosan fenn kellett tartani, ezek értelemszerűen fokozatosabban öltöttek testet, mint a politika módosulása. Az intézményrendszeri átalakulást úgy kell elképzelni, mintha az új (politikai) szoftverhez fokozatosan, de céltudatosan fejlesztenénk hozzá a kifejezetten rá szabott (szervezeti) hardvert, amely így folyamatosan, de egyre hatékonyabban képes futtatni az újfajta szoftvert. Az átalakulás ezen részéhez tartozott a kétlépcsős átfogó változástervezés (a Modernizációs Munkacsoport tevékenysége, majd az ÁROP-projekt keretében véghezvitt intézményfejlesztési hatásvizsgálat), a honosítási folyamat intézményi hátterének megteremtése, a külképviselet-újranyitások két hullámának előkészítése és véghezvitele, valamint az éves tervezés (Éves Diplomáciai Terv) bevezetése. A „hardver” kérdésköréhez sorolhatjuk a külpolitika ágazati figyelmének erősítését is, amely előbb célkitűzésként jelent meg a 2011-es stratégiai tervdokumentumban, majd részleteiről – egész pontosan a tárcák ennek érdekében folytatott külkapcsolati együttműködéséről – szakpolitikai stratégia (Külkapcsolati Stratégia) került kidolgozásra. A tervezéssel párhuzamosan megkezdtük az ágazati figyelem egyes elemeinek gyakorlatba ültetését, egyrészt az éves tervezés keretében, másrészt a belső képzés átalakítására irányuló előkészületekhez kapcsolódóan: így például 2013-ban az állomáshelyük elfoglalására készülő misszióvezetők már szakszerű külgazdasági képzésben részesültek. Mindezt azért szükséges előrebocsátani, hogy világosan láthassuk a kormányzati stratégiai irányításról 2012-ben alkotott kormányrendelet és a hozzá kapcsolódó ÁROP-projekt jelentőségét a Külügyminisztérium számára. A kormányrendelet a tárcák stratégiaalkotó munkája összehangolásának igényével született, ami egybeesett a külpolitika ágazati szemléletének erősítésére irányuló törekvéssel, ez ugyanis pont a Külügyminisztérium és a többi tárca stratégiájának összehangolását jelenti. Ezért alakulhatott úgy, hogy a kormányrendelet számos olyan feladatot hárított kötelezettségként a tárcára, amelyet az a jogszabálytól függetlenül, már annak kiadását megelőzően is gyakorolt, legfeljebb a jogszabály előírásaitól kisebb-nagyobb mértékben eltérő formában.


43

Az ÁROP-projekt hatása A Külügyminisztérium ezért szinte kizárólag már folyamatban lévő, saját belső átalakulása siettetésére, illetve a kormányrendelethez való formai hozzáigazítására használta fel az ÁROP-projektet: • a politikai átalakulás terén a kísérleti jellegű Miniszteri Program kidolgozásával feltárta 2010 óta folytatott új külpolitika szoros összefüggését a kormányprogrammal, egyszersmind megalkotta a politikai átalakulás leírásának új formai keretét, azaz a 2014-től kötelező, immár a többi minisztérium hasonló munkájával kompatibilis stratégiai tervdokumentum-típus kidolgozásának módszertanát; ezen kívül átalakította a NEFE politikában való magyar részvétel szemléletét, • az intézményi átalakulás szempontjából az éves tervezést átformálta az intézményi munkaterv előkészítésévé és végrehajtásává, előrelépést tett a tárca belső szakmai képzésének átalakítása terén, és elindította az átfogó intézményfejlesztési munka második szakaszát, • a tervezésnek az új jogszabályi környezethez való igazítása magában foglalta a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) 24/2011. számú rendeletének megfelelő hatásvizsgálatok készítését is, ami különösen azokon a területeken jelentett új elemet a Külügyminisztérium munkájában, amelyekhez nem tartozik a hatásvizsgálatot eleve magába foglaló jogszabály-alkotás. Ez utóbbihoz kapcsolódóan: a jogszabályalkotástól független hatásvizsgálati munkának a minisztérium szervezeti kultúrájára gyakorolt talán legfontosabb következménye, hogy túlmutatott a hatásvizsgálat kötelező szervezeti keretein, rávilágítva annak érdemi jelentőségére és hasznára. Ez azt vonta maga után, hogy a hatásvizsgálat fogalma a korábbiakhoz képest kevésbé formális adminisztratív kötelezettségként, mint inkább az elvégzett munka tartalmi szükségleteként, nélkülözhetetlen szempontjaként kezd megjelenni a minisztérium stratégiaalkotó tevékenységében. A hatásvizsgálati munka során arra a megállapításra jutottunk, hogy külpolitikai tervdokumentumok vizsgálata esetében tisztán a KIM-rendelet kritériumainak alkalmazása önmagában véve formalitásnak tartja meg a hatásvizsgálatot, mivel a vizsgálat tárgyát kötelezően képző területek nem érintik a külpolitika és ezért a külügyi tervdokumentumok lényegi kérdéseit, küldetését. Ezért a kötelezően vizsgált szempontrendszer mellé külpolitikai szakmaspecifikus kritériumrendszert is készítettünk, és annak eredményei alapján alakítottuk ki a hatásvizsgálatban közölt értékelést. Ebből a tapasztalatból kiindulva megfontolandó a hatásvizsgálatokat előíró rendelet kritériumrendszerének ágazatspecifikus módosítása vagy bővítése.

44


Általános következtetések A Külügyminisztérium tehát tervezett, a terveket megvalósította, és beillesztette az időközben az egész kormányzat szintjén kiformálódott stratégiai irányítási rendszerbe. Az ÁROP-támogatás különösen ez utóbbihoz nyújtott segítséget. A Külügyminisztériumban kialakított tervezési rendszert igazolni látszik, hogy a minisztérium több trendet sikeresen jelzett előre saját maga számára. Tervezés-módszertani értelemben például a tárca spontán indult el abban az irányban, amit később a kormányrendelet előírt. Politikai értelemben a transzatlanti kapcsolatok gazdasági vetületének erősítésére vonatkozó igény évekkel azelőtt fogalmazódott meg, hogy az EU és az Egyesült Államok bejelentette a szabadkereskedelmi tárgyalások megkezdését. A tárca ilyen jellegű eredményessége azt bizonyítja, hogy a kormányzati stratégiai irányításról szóló kormányrendelettel kialakított tervezési rendszer – legalábbis a külpolitika viszonylatában – működőképes, és hatékonyan segíti a stratégiai szemlélet mentén folyó kormányzást. Ezt igazolja az a tény is, hogy az ÁROP-projekt időszakában érvényes, korábban más formában közzé tett külpolitikai célokat sikerült a kormányrendelet értelmében vett „miniszteri program” formájában is megfogalmazni, és ebben a formátumban a korábbinál láthatóbban kristályosodott ki e célok összefüggése a Kormányprogrammal. Az összkormányzati dokumentumok ágazati hatáskör szerinti adaptálása Tekintve, hogy a Külügyminisztérium kísérleti Miniszteri Programja az első „miniszteri program” formátumban megfogalmazott dokumentum, célszerű e helyen kitérni az összeállítása során felállított módszertani modellre. Természetesen ez a modell a külpolitikai témában kidolgozott Miniszteri Program kidolgozása során szerzett tapasztalatokra támaszkodik, ezért fenntartással kell kezelni, hogy mennyire alkalmazható más ágazatok „miniszteri programjainak” az összeállításánál, egyes elemei azonban érdekesek lehetnek más tárcák számára is. Annak az igazodási pontnak, amelynek a kormányrendelet szerint a „nemzeti középtávú stratégiát” kell tekinteni (amely elkészítésére szintén csak 2014-től kötelezi a rendelet a Kormányt), ilyen tervdokumentum híján, a Nemzeti Együttműködés Programját értelmeztük. Arra a következtetésre jutottunk, hogy az igazodási pontnak tekintett dokumentumból mindenekelőtt célszerű a kifejezetten saját tárcánk hatáskörét érintő szövegrészeket kiemelni. A tárca hatáskörét ennek során szélesen értelmeztük: az olyan kérdéseket is ide soroltuk, amelyeket a Külügyminisztérium koordinatív hatásköre érint. Mivel azonban szinte minden ágazatnak vannak külkapcsolati vonatkozásai, második lépésként hasznosnak láttuk áttekinteni azokat a szövegrészeket is, amelyek közvetlenül nem vonatkoznak a minisztérium hatáskörére, megvizsgálva ezek összefüggéseit a tárca (széles értelemben vett) hatásköré-


45

be tartozó kérdésekkel. Mivel ilyen módon hatalmas mennyiségű adat gyűlik össze, ajánlatosnak tűnt a merítés relevancia szerinti csökkentése. A közvetlenül hatásköreinkre vonatkozó szövegrészek és a nem erre vonatkozó elemek ágazatunkat érintő vonatkozásai együttesen meghatározzák, hogy az igazodási pontnak tekintett dokumentum „mit mond” saját ágazatunkról (adott esetben a külpolitikáról, illetve a külkapcsolatokról). Fenntartva mindamellett korábbi stratégiai tervdokumentumaink álláspontját, miszerint a Külügyminisztérium funkciója, hogy a nemzetközi együttműködés eszközeivel segítse a többi tárca ágazati stratégiáinak (tehát végső soron a kormányprogram teljességének) megvalósítását, arra a következtetésre jutottunk, hogy olyan kérdésekkel is foglalkoznunk kell a „miniszteri program” típusú tervdokumentumban, amelyek az igazodási pontként szolgáló dokumentumból sem közvetlenül sem közvetetten nem következnek, ám megvalósításával összefüggésben állnak, és tárcánk hatáskörébe tartoznak. Ebben a kategóriában két kérdéskört azonosítottunk be: egyrészt a külkapcsolati érdekérvényesítés nemzetközi mozgásterét, mint politikai jellegű területet, másrészt hazánk diplomáciai képességeit, mint intézményi kérdéskört. Így az igazodási pontnak tekintett dokumentum (tehát a kormányprogram) külpolitikai hatáskörök szerinti értelmezése összesen négy témakört rajzolt ki: • a dokumentum kifejezetten külkapcsolati témájú megnyilatkozásai, • a dokumentum nem külkapcsolati szövegrészeinek külkapcsolati össze függései, • a dokumentum megvalósításával összefüggő, ám benne nem szereplő külpolitikai kérdések, • és a dokumentum megvalósításával összefüggő intézményi szükségletek. Ezekben a témakörökben tettük meg mindenekelőtt helyzetelemző megállapításainak. A tapasztalat az, hogy a helyzetelemzés adatbázisa könnyen a bőség zavarát okozhatja, ezért érdemes a helyzetelemzést utólag aszerint megszűrni, hogy melyik megállapítások használhatók fel közvetlenül a jövőkép és a célrendszer kialakításához. A jövőképet politikai és intézményi bontásban, a célrendszert pedig a fenti négyes szerkezet szerint összegeztük, ami jól láthatóvá teszi a stratégia összefüggését a kormányprogrammal. Célszerű arra törekedni, hogy a helyzetelemző megállapításokból jövőkép-elemek következzenek, és a jövőkép-elemekhez kapcsolódjanak a célrendszer részletei (szerkesztési okokból nálunk ez a végső szövegben nem teljes következetességgel tükröződik).

46


A párhuzamosan készülő stratégiák tartalmi koherenciájának biztosítása A fenti modell olyan értelemben „laboratóriumi körülmények” között alakult ki, hogy a többi ágazatnak az elemzett négy évre vonatkozó törekvései, stratégiái adottak voltak. 2014-ben azonban a minisztériumok számával azonos számú „miniszteri program” kerül majd egymással párhuzamosan kidolgozásra. Ezért ajánlatosnak tűnik ezeket a dokumentumokat műhelymunkaként, egy rendszeres közös „konferencia” működtetése keretében folyamatos tapasztalatcserét biztosítva megalkotni. A párhuzamosan készülő stratégiai tervdokumentumok egymással való kompatibilitásának kérdése persze nemcsak a „miniszteri program” dokumentumtípus kapcsán merül fel, hanem általánosságban is, hiszen a stratégiai irányításról szóló kormányrendelet bevezetése jellemzővé fogja tenni, különösen 2014-től, azt, hogy az államigazgatásban egyidejűleg több dokumentum is készül. Mivel az ÁROP-projekt keretében a Külügyminisztériumban viszonylag nagyszámú stratégiai tervdokumentum készült egymással párhuzamosan, a projekt tapasztalatai ezen a téren is érdekesek lehetnek. A munka során az egységes értelmezés biztosítása érdekében kulcsfogalmakkal és politikai prioritásokkal kapcsolatos szempontrendszereket dolgoztunk ki, amelyek funkciója, hogy azonos irányban orientálják a párhuzamosan készülő stratégiákat, illetve lehetőséget biztosítsanak azok kész szövegének egy-egy kérdéskör kapcsán való utólagos, horizontális átvilágítására és összehasonlítására. A hatásvizsgálatok tanúsága szerint a szempontrendszerek viszonylag sikeresen feleltek meg ennek a feladatnak. Adalék a különböző tárcáknál folyó stratégiaalkotás koherenciájához Végül említsük meg az éves tervezés bevezetésével és a kormányzati stratégiai irányításról szóló kormányrendelethez igazításával kapcsolatos tapasztalatokat. 2013-ban több társtárca eleget tett a Külügyminisztérium kérésének, hogy az Éves Diplomáciai Terv összeállításának megkezdése előtt adjon tájékoztatást saját külkapcsolati prioritásairól, amit a relációs tervjavaslat szerkesztésénél figyelembe lehetett így venni. Az éves tervezés megújításának tapasztalatait felmérő kérdőív tanúsága szerint ezeknek az ágazatoknak az érdekeit könnyebb volt integrálni a tervjavaslatokba, mint azokét, amelyek nem küldték meg prioritásaikat. Az ilyen jellegű orientáció hasznosságát jelzi, hogy több külképviselet szorgalmazta: a társminisztériumok egységesebb szempontrendszer szerint készítsék el hozzájárulásukat a külpolitika éves tervezéséhez. Célszerűnek tűnik ennek alapján azt javasolni a társtárcák számára, hogy saját éves intézményi munkatervükbe – amelynek elkészítése a kormányrendelet szerint 2012. december 31. óta kötelező – iktassanak külkapcsolati részt, és ennek formai kritériumait, a kompatibilitás érdekében, egyeztessék egymással és a Külügyminisztériummal.


47

Bár az éves tervezést a Külügyminisztérium már az ezt kötelezővé tevő kormányrendelet elfogadása előtt bevezette, a felmerés szerint a szervezeti egységeknek és a külképviseleteknek csak egy része él vele tényleges tervként; nagyon sok helyen egyelőre a szervezeti kultúrától még idegen, formális kötelezettséget látnak benne. Ez azt mutatja, hogy a kormányrendeletben szereplő korszerű tervezési módszerek meghonosítása a magyar államigazgatás szervezeti kultúrájában nem magától értetődő és azonnali következménye az előírások elfogadásának, hanem hosszan tartó szocializációs folyamat eredménye, amelynek előrehaladását a fokozatos szervezetfejlesztés keretében a tervezésszakmának támogatnia, segítenie kell, amint ez az ÁROP-projekt formájában is történt.

Ezúton mondunk köszönetet mindazoknak, akik lehetővé tették, hogy a Külügyminisztérium sikerrel vehessen részt az 1.1.19. számú ÁROP-projektben.

48


Függelék Az ÁROP 1.1.19-2012-0006 Stratégiai tervdokumentumok és Hatásvizsgálatok készítése a Külügyminisztériumban projektben megvalósítóként közreműködtek:

Benedek Mátyás Csutak István Dobrovits Mihály Magas Antal István Töttős Ágnes Fodor Erika Horony Ákos Horváth Péter Kállay László Kápolnai Zoltán Kiss Dániel Lázár András Máté Moldoványi Tibor Mózes Áron Rada Péter Szécsi Dániel Szkárosi Niké Tardos Boglárka

BellResearch Kutatási és Tanácsadó Kft. Ekopszicho Bt. Enrawell Kft. ICEG European Center Kft. IFKA Iparfejlesztési Közhasznú Nonprofit Kft. Kapostrade Kft. Magyar Szabványügyi Testület Ökometria Kutató-Fejlesztő Bt. Pénzfont Pénzügyi Tanácsadó és Oktató Bt. Unitas Tender Kft.

Külpolitikánk és külügyi szolgálatunk megújulása

Recommend Documents