KINERJA BAG IAN KEUANGAN SEKRETARIAT DAERAH KABUPATEN KUDUS DALAM PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH KABUPATEN KUDUS

KINERJA BAGIAN KEUANGAN SEKRETARIAT DAERAH KABUPATEN KUDUS DALAM PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH KABUPATEN KUDUS (Studi Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Oaerah Kabupaten Kudus D•lam proses Penyusunan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Oaerah Kabupaten Kudus Tahun 2006)

TESIS Untuk Memenuhi Syarat Memperoleh Gelar Magister

Oteh :

MUCHAMAD SOLEH NIM 0620311057

PROGRAM STUDt MAGISTER ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KEKHUSUSAN PERENCANAAN PEMBANGUNGAN DAERAH PROGRAM PASCASARJANA FAKULTAS ILMU ADMINISTRASI UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

2007

KINERJA BAG IAN KEUANGAN SEKRETARIAT DAERAH KABUPATEN KUDUS DALAM PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH KABUPATEN KUDUS (Studi Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam proses Penyusunan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006)


Oleh:


PROGRAM STUDI MAGISTER ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KEKHUSUSAN PERENCANAAN PEMBANGUNGAN DAERAH PROGRAM PASCASARJANA FAKULTAS ILMU ADMINISTRASI UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

2007

KINERJA BAG IAN KEUANGAN SEKRETARIAT DAERAH KABUPATEI~ KUDUS DALAM PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH KABUPATEN KUDUS (Studi Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006)


Oleh:


PROGRAM STUDI MAGISTER ILMU ADMINISTRASI PUBLIK KEKHUSUSAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH

PROGRAM PASCASARJANA FAKULTAS ILMU ADMINISTRASI UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG 2007

T E S 1·s KINERJA BAGIAN KEUANGAN SEKRETARIAT DAERAB KABUPATEN KUDUS .DALAM PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAB KABUPATEN KUDUS ( Studi K.ineija Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006 )

oleh :

MUCHAMAD SOLEH Dipertahankan di depan penguji Pada Tanggal 18 Agustus 2007 Dan dinyatakan memenuhi syarat

Komisi Pembimbing,

DRS. RIYANTO, M.Hum

DR. ABDUL YULI ANDI G~NI, MS

Anggota

Ketua

Anggota )

I

Malang, 2 3 AUG /007

essp4

-·

.PERNYATAAN ORISINALITAS TESIS

~

n "\

..,,

..

...

Saya menyatakan dengan sebenar-benarnya bahwa sepanjang pengetahuan saya, di dalam Naskah TESIS ini tidak terdapat karya ilmiah yang pernah diajukan oleh orang lain. untuk memp9roleh gelar akademik di suatu Perguruan Tinggi, dan tidak terdapat karya atau pendapat yang pernah ditulis atau diterbitkan oleh orang lain, kecuali yang secara tertulis dikutip dalam naskah ini dan disebutkan dalam sumber kutipan dan daftar pustaka. Apabila ternyata di dalam_n3skah TESIS ini dapat dibuktikan terdapat unsur-unsur PLAGIASI, saya bersedia TESIS ini digugurkan dan gelar akademik yang telah saya peroleh (MAGISTER) dibatalkan, serta diproses sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. ( UU NO.·20 Tahun 2003, Pasal25 ayat 2 dan pasal70)

Malang , 18 Agustus 2007

.... '

.. •. ' •'·

·'• ¥

Mahasiswa,

: t~

I•

t i'l

'I

''

!I' I

Nama :MU.CHAMAD..SOLEH NIM : 0~~.0.~~. 1P.S.7. .......... : I~~~- .~P.~~~-~-~!_~~51 PUBLIK PS

..~1 'l

i i

li

PPSUB

I

I.I,

II 'I

il

I

II

!

!

I

\

l

- ~~~~~~~~~~~~~~~~~~-·.J r.·#

£em6ar (J'ersem6alian

"....... Allah akan meninggikan orang-orang beriman di antaramu dan orang-orang yang diberi ilmu pengetahuan beberapa derajat". (QS. AI Mujadalah (58) : 11) "Sesungguhnya Allah tidak mengubah keadaan suatu kaum sehingga mereka mengubah keadaan yang ada pada mereka sendiri". (QS. Ar- Ra'd (13): 11)

(])engan menye6ut flsma .ft{[ah, rtana 9dah.a (J'enaasili £0fji 9dah.a (J'enyayana 7(flrya I{miah ini 7(upersem6ah.~n 1\/paaa : rtano saya saya111Ji se{uruli a1liJllota ~{ua1lJa 6esar J6u Jlj. .ft,.smali-Siri.n

v

RIWAYAT HIDUP

Muchamad Soleh, Jepara, 8 Mei 1970 anak dari lbu Hj. Asmah dan Bapak Sirin, SD sampai SMA di Kudus, studi llmu Pemerintahan Fakultas llmu Sosial dan llmu Politik Universitas Gadjah Mada Yogyakarta lulus tahun 1995. Bekerja sebagai Pegawai Negeri Sipil di lingkungan Pemerintah Kabupaten Kudus sejak tahun 1997.

Malang,

Agustus 2007

Penulis


VI

RINGKASAN MUCHAMAD SOLEH, Program Pascasa~ana Universitas Brawijaya Malang, 2007. Kine~ a Bag ian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan APBD Kabupaten Kudus (Studi Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan APBD Kabupaten Kudus Tahun 2006); Komisi Pembimbing, Ketua: A. Y. Andi Gani, Anggota: Riyanto. Penyusunan APBD merupakan suatu rencana t~hunan yang merupakan aktualisasi dari pelaksanaan rencana jangka panjang maupun menengah. APBD merupakan salah satu altematif yang dapat merangsang kesinambungan dan konsistensi pembangunan di daerah. Perda Kabupaten Kudus Nom.:>r 4 Tahun 2003 dan Keputusan Bupati Nomor 24 Tahun 2003 mengatur Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus sebagai unit ke~a dengan tugas pokok dan fungsi penyusunan APBD. Dalam penyusun'3n APE.D Bagian Keuangan terkait dengan tugas pokok dan fungsi BAPPEDA dan DIPENDA. Berdasarkan latar belakang terse but dirumuskan masalah 1) Bagaimana kinerja Bag ian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan proses penyusunan APBD Kabupaten Kudus; 2) Hal-hal apa saja yang menjadi kendala Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan proses penyusunan APBD Kabupaten Kudus? Penelitian ini bertujuan mendeskripsikan, menganalisis dan menginterpretasikan kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan per.yusunan APBD dan kendala yang dihadapi Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan penyusunan APBD. Jenis penelitian yang digunakan adalah penelitian deskriptif dengan menggunakan pendekatan kualitatif. Sumber data diperoleh dari informan, dokumen, tempat dan peristiwa. Data yang diperlukan berupa data primer dan data sekunder. Teknik pengumpulan data dilakukan melalui wawancara, observasi dan dokumentasi. Analisis data menggunakan teknik analisis dengan pola interaktif sebagaimana yang dikembangkan oleh Miles dan Huberman (1992) meliputi reduksi data, penyajian data, penarikan kesimpulan data dan verifikasi Hasil penelitian menunjukkan dalam melaksanakan proses penyusunan APBD Bagian Keuangan mengahdapi kendala dengan bentuk struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi dan keterbatasan pendidikan dan pelatihan sumber daya manusia dalam mendukung pelaksanaan tugas pokok dan fungni. Kesimpulan penelitian : 1) Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam proses penyusunan APBD Kabupaten Kudus Tahun 2006 belum optimal karena keterbatasan struktur organisasi, duplikasi tugas pokok dan fungsi serta sumber daya aparatur dalam pemahaman dan penguasaan terhadap peraturan yang baru sebagai akibat dilaksanakannya otonomi daerah; (2) Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam proses penyusunan APBD Kabupaten Kudus Tahun 2006 berdasarkan Keputusan Mendagri Nomor 29 Tahun 2002 berperanan dalam menentukan besaran alokasi untuk masing-masing jenis belanja; (3) Dalam proses penyusunan APBD Kabupaten Kudus Tahun 2006 belum didasarkan pada standar analisa belanja dan standar pelayanan minimal. (4) Hal-hal yang menjadi kendala Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam proses penyusunan APBD Kabupaten Kudus Tahun 2006), yaitu: (1) adanya duplikasi tugas pokok dan fungsi antara Bagian Keuangan dengan BAPPEDA dan DIPENDA; (2) dengan struktur organisasi sebagai Bagian dalam Sekretariat Daerah memiliki kewenangan yang terbatas dan panjangnya jalur birokrasi; (3) minimnya jumlah pegawai yang mengikuti pendidikan dan pelatihan untuk meningkatkan pengetahuan dan kemampuan dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsi. Kata Kunci : Kinerja, Anggaran Kinerja, APBO

VII

SUMMARY MUCHAMAD SOLEH. Postgraduate Program of Malang Brawijaya University. 2007. The Performance of Finance Division at Regional Secretariat of Kudus Regency in the APBD Preparation Process of Kudus Regency (Study on the Performance of Finance Division at Regional Secretariat of Kudus Regency in the APBD Preparation Process of Kudus Regency on 2006). Supervisor: A.Y. Andi Gani. Co-supervisor: M. Riyanto. APBD preparation becomes one annual plan referring to the actualization of middle- to long-term plan implementation. APBD also remains as one alternative to stimulate the sustainability and consistency of regional development. Local Regulation of Kudus Regency No.4 2003 and Regent Decree No.24 2003 arrange Finance Division of Regional Secretariat of Kudus Regency as working unit with principle duties and functions of APBD preparation. Relating to this preparation, Finance Division handles the principle duties and functions of BAPPEDA and DIPENDA. This background produces several determined problems: (1) The performance of Finance Division at Regional Secretariat of Kudus Regency in realizing APBD preparation process for Kudus Regency; (2) Obst'1Jctions challenging Finance Division at Regional Secretariat of Kudus Regency in the process of APBD preparation for Kudus Regency. Research aims at describing, analyzing, and interpreting the performance of Finance Division at Regional Secretariat of Kudus Regency in the process of APBD preparation and the obstruction challenging FinCJnce Division at Regional Secretariat of Kudus Regency in tha process of APBD preparation. Research type used will be descriptive study with qualitative approach. Data source develops from informant, document, location and event. Data involve primary and secondary data. Data collection technique considers interview, observation and documentation. Data analysis concerns analysis technique with interactive pattern as developed by Milas and Huberman (1992) covering data reduction, data presentation, data conclusion remark and verification. Results of research indicate that the implementation of APBD preparation held by Finance Division faces with the obstructions such as organization structure, principle duties and functions, and the limit of human resource training and education to support the duties and functions. Research concludes that: (1) The performance of Finance Division at Regional Secretariat of Kudus Regency in realizing APBD preparation process for •~udus Regency has been less optimum due to organization structure limit, duties and functions' duplication, and apparatus resource's weak understanding and experience to the latest regulation triggered from regional autonomy; (2) The performance of Finance Division at Regional Secretariat of Kudus Regency in the process of APBD preparation for Kudus Regency on 2006 relies on Internal Minister Decree No.29 2002 to determine the allocation of each expense type; (3) APBD preparation of Kudus Regency on 2006 has not been established on expense analysis standard and minimum service standard; (4) Obstructions challenging Finance Division at Regional Secretariat of Kudus Regency in the process of APBD preparation for Kudus Regency on 2006 include: (1) the duplication of principle duties and functions of Finance Division in BAPPEDA and DIPENDA; (2) organization structure as a division at Regional Secretariat with limited authorities and long bureaucracy path; (3) few number of employees attending to training and education in developing their knowledge and capability of implementing principle duties and functions. Keywords: Performance, Performance Budgt3t, APBD

Vlll

KATA PENGANTAR

Dengan memanjatkan puji syukur kehadirat Allah Subhanahu Wa Ta'ala, atas

limpahan

rahmat,

taufik

dan

hidayah-Nya

sehingga

penulis

dapat

menyelesaikan tulisan draft tesis yang berjudul : "Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah KabuJJaten Kudus (Studi Kine~a Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006)." Penulisan tesis ini adalah dalam mngka memperoleh Gelar Magister Administrasi Publik Program Pasca Sa~ana Universitas Brawijaya Malang. Adapun tujuan penulisan ini adalah untuk mendeskripsikan, menginterpretasikan, dan menganalisis kinerja dan kendala

yang dihadapi

Bagian Keuangan

Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Tahun 2006. Dalam kesempatan ini, penulis sampaikan rasa hormat dan terima kasih serta penghargaan yang setinggi-tingginyc:J kepada berbagai pihak yang turut membantu dan memperlancar serta memberikan semangat selama masa pendidikan, penelitian dan penulisan yaitu : 1.

Prof. DR. Suhadak M.Ec., selaku Dekan Fakultas llmu Administrasi Universitas Brawijaya Malang yang telah memberikan ijin dan fasilitas selama proses perkuliahan.

2.

Drs. Andi Fefta Wijaya, MDA, Ph.D selaku Ketua Program Studi dan Penasehat Akademik beserta jajaran, pengelola, dan para dosen yang telah memberikan kesempatan dan menularkan ilmunya selama masa pendidikan.

3.

Dr. A. Juli Andi Gani, M.S., selaku ketua komisi pembimbing, yang telah meluangkan waktu dan memberikan bimbingan dan arahan dalam penulisan draft tesis ini;

4.

Drs. RIYANTO, M. Hum., selaku anggota komisi pembimbing, yang telah meluangkan waktu dan mernberikan bimbingan dan arahan dalam penulisan draft tesis ini;

5.

Kepala Pusat Pembinaan, Pendidikan dan Pelatihan Perencana BAPPENAS yang telah memberikan kesempatan kepada penulis untuk mengikuti Program Pascasa~ana di Universitas Brawijaya;

6.

Bupati kudus yang telah memberikan ijin belajar kepada penulis untuk mengikuti Program Pascasa~ana

di Universitas Brawijaya Malang;

IX

7.

Kepala Bag ian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus beserta staf (terutama rekan-rekan Subbagian Penyusunan Anggara11) yang telah banyak memberikan dukungan dan bantuan dalam penelitian sehingga proses penelitian dapat terlaksana dengan baik;

8.

Kepala BAPPEDA Kabupaten Kudus dan selurull staf yang telah banyak memberikan dukungan dan bantuah dalam penelitian sehingga proses penelitian dapat terlaksana dengan baik;

9.

Kepada Keluarga tercinta atas bantuan dan doanya yang selalu mengiringi penulis menuju keberhasilan.

10.

Ternan-ternan

sepe~uangan

Angkatan Ill Program Tailor Made BAPPENAS yang telah

banyak memberikan dukungan moril kepada penulis, serta semua pihak yang telah membantu penulis dalam memperlancar semua kegiatan dalam upaya menyusun tesis ini. 11.

Terima kasih kepada semua pihak yang turut membantu penulisan dan tak bisa disebutkan satu-persatu dalam tulisan ini. Disadari bahwa dengan kekuranJan dan keterbatasan yang dimiliki

penulis, walaupun telah dikerahkan segala kemampuan untuk lebih teliti, tetapi masih dirasakan banyak kekurangtepatan, oleh karena itu penulis mengharapkan saran yang membangun agar tulisan ini bermanfaat bagi yang membutuhkan. Semoga penulisan tesis ini dapat bermanfaat dan menambah wawasan bagi kita semua.

Malang,

Agustus 2007

Penulis


X

DAFTAR lSI SAMPUL ..................................................................................................... HALAMAN JUDUL .. .. ..... ... ... .......... ....... ....... .... ...... ... ... ...... ..... ............... ...... HALAMAN PENGESAHAN . .. ................... ....... ............................. ............ .... HALAMAN PERNYATMN ORISINALITAS ................................................. HALAMAN PERSEMBAHAN ... .. ... .... ..... ...................... ... ....... ............... ........ HALAMAN RIWAYAT HIDUP ...................................................................... HAL.AMAN RINGKASAN ...................... ........................................ .............. HALAMAN SUMMARY ........................ ...................................................... .. KATA PENGANTAR .......................... ...... .................................................... DAFTAR lSI ... .. .. .. .. .. ..... . .... ... ... .... ....... .. ......... ... .......... ......... .... ... ................. DAFTAR TABEL .. .. .. .. .... ....... .... ......... ...... ........... .......................................

ii iii iv v vi vii viii ix xi xiii

BAB I. PENDP.HULUAN 1.1 Latar Belakang ............. ........ .......... ....................... ... ..... .... ......... 1.2 Rumusan Masalah ...................................................................... 1.3 Tujuan Penelitian ..... ... .... .. .... ... ......... ... .......... ........... .... .. ....... ... .. 1.4 Manfaat Penelitian .. ...... ........ .. ........ .......... ................................ .

1 10 11 11

BAB II. TINJAUAN PUSTAKA 2. 1 Perencanaan Pembangunan Daerah .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... . .. ... ... ... .. .. . 2.1.1 Pengertian Perencanaan .. .. .. ... ... .. ... .. .. .. ... .. ... .. .. .. .. .. .. ... ... 2.1.2 Pembangunan .. .. .. .. ... .. ...... ... ......................... ................. 2.1.3 Pembangunan Daerah ................. .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. .. . 2.1.4 Perencanaan Pembangunan Daerah .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . 2.2 Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah 2.3.1 Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.......... ..... .. .. .. . 2.3.2 Anggaran Kinerja.............. ...... .. ....... ...... .... ............ ...... .... 2.3.3 Prinsip-prinsip Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. ...... .. ... .. .. .. .. ..................... .. .. 2.3.4 Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah ..................... ....................................................... 2.3 Konsistensi antara Perencanaan Pembangunan Daerah Dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah................................. 2.4 Kinerja Organisasi .. .... .... ............ ................ ... .......... ..... .............. 2.4.1 Pengertian Kine~a .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... ... . 2.4.2 Struktur Organisasi............. ... ... ... ... ....... .. ..................... ... 2.4.3 Pengukuran Kinerja ... .. .. .. .. ... ... ... .. .. .. .. .. ... ... .. .. ... .. ... .. .. .. .. 2.5 Penelitian Terdahulu ...... .......... .. ....... ........ .. ...... ..... .. .. .. .. ...... .. ......

32 35 35 38 48 53

BAB Ill. METODE PENELITIAN 3.1 Jenis Penelitian ... .... .... ................................. ... ............ .......... .... 3.2 Fokus Penelitian ... ... .... ......... ............... ...... ... .. ....... ..................... 3.3 Lokasi dan Situs Penelitian .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. ... .. .. .. .. .. ... ... .. .. .. .. .. .. ... .. 3.3.1 Lokasi Penelitian.............................................................. 3.3.2 Situs Penelitian................................................................ 3.4 Sumber Data ... ... .... ..... ............ .................. ...... .......................... 3.5 lnstrumen Penelitian .. ... ... .. .. ... .. .. ... .. ... ... .. .. .. .. .. ... .. ... .. ... .. .. .. .. .. .. . 3.6 Teknik Pengumpulan Data .. .. .... .. .. ... ... .. .... .. ... .... .. ... .. .. .. ... .. .. .. ... . 3. 7 Analisis Data .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. ... ..... .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. ... ... .. ... ..... .... .. .. 3.8 Keabsahan Data .........................................................................

58 59 60 60 61 62 64 64 67 69

XI

13 13 17 19 20 23 23 25 26 29

BAB IV. HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN

401

Hasil Pen&litian 00 ooo 00 00 0000000 000000 00000000 00 0000000000000 0000000000000000000 0000000000 72 40101 Gambaran Umum Kabupaten Kudus 000 00 00 000 00 00 00000 000 0000000 72 4010101 Kondisi Geografis 000000000000000000000000000000000000000000000 72 4010102 Pemerintahan Dan Aparatur 0000000000000000000000000000 73 40102 Profil Bagian Keungan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus ooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo 80 401.2.1 Visi Dan Misi .000 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0 00 00 00 00 80 40102.2 Sumber Daya Manusia 000000000 ooooooooooooooooooooooooooo 81 401.3 Data Fokus Penelitian .. 0...... 00 0.. 00 00 0....... 00 00 00 .... 00 .......... 00 00 85 4010301 Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Bvlanja Daemhoo 00 .. 000 85 401030101 Struktur Organisasi, Tugas Pokok Dan Fungsi 00 OOOOOOOOOOOOooOOOOOOOOOOOOOOooOOOOOOOOOOOO.. . 85 401030102 Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah ........ 00 00 00 .. 00 00 00 00 00 00 98 401030103 Konsistensi Antara Dokumen Perencanaan Pembangunan Daerah (Rencana Stratejik dan Re11cana Kerja Pemerintah Daerah} Dengan Kebijakan Umum, Prioritas APBD Tahun 2006ooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo 120 4010302 Kendala-kendala Yang Dihadapi Bagian Keuangan Dalam Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah .. 00 .... 0........ 00 0........ 00 .. 00 .......... 128 4.1030201 Struktur Organisasi, Tugas Pokok dan Fungsiooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooooo 128 401030202Sumber Daya ManL•siao .... OOOOOOOOooOOooooooO 133 4.2 Pembahasan ....... 0... 00... 0.. 00.. 0... 0.. 00.. 00. 000.. 00... 00.. 0... 0.... 00. 0000000..... 00 136 4.2.1 Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan APBD .... 0...... 0............ 136 4.201.1 Struktur Organisasi, Tugas Pokok Dan Fungsi .. 136 4.20102 Proses Penyusunan Angnaran Pendapatan dan Belanja Daerah ....... 00 ........ 00 00 ............ 00 ...... 0...... 0 148 4020103 Konsistensi Antara Dokumen Perencanaan Pembangunan Daerah (Rencana Stratejik dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah} Dengan Kebijakan Umum, Prioritas APBD Tahun 2006.0 169 40202 Kendala-kendala Yang Dihadapi Bagian Keuangan Dalam Proses Penyusunan Anggamn Pendapatan dan Belanja DaerahooooOOOOOOooOOOoOOOooOOooooooo•ooooooooOOoooOOOOOOOOOOoooOooOOOOOOOoOOOOOoooO .. 175 4020201 Struktur Organisasi, Tugas Pokok Dan Fungsi .... 175 402.202 Sumber Daya Man usia .............................. 0.. o...... 180 403 Perbandingan Dengan Penelitian Terdahulu dan Jurnal.oooooo ...... o 186 BAB V. KESIMPULAN DAN SARAN

5.1 Kesimpulan ...... 0.. 00.......... 00.. 0. 000000....... 000000... 00.... 0. 0. 0000.. 0.... 0... 000.. 0. 191 502 Saran ......... 00.. 0.. 000. 000... 00.. 000000000. 00... 00000000000. 000 00000 0000 000000.. 0000 000 0000.. 192 DAFTAR PUSTAKA

195

XII

DAFTAR TABEL

1.

Matrik Kontribusi Penelitian Terdahulu ................................................

55

2.

Jumlah Jabatan Struktural Menu rut Eselon .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .

78

3.

Jumlah PNS Menu rut Jenjang Pendidikan .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .

79

4.

Pendidikan dan Pelatihan Penjenjangan Pegawai Bag ian Keuangan ..

82

5.

Jenis Pendidikan dan Pelatihan Teknis Fungsional dan J umlah Pegawai Bag ian Keuangan Setda Yang Mengikuti.. ...... .... .... .... .... .... ...

6.

Komposisi Pegawai

83

Bagian Keuangan Setda Menurut Pangkat/

Golongan .. .. .. ... .. .. . .. ... ... ... ............................ ... ...... ... .................... .......

84

7.

Perkembangan PAD dan Belanja Tahun 2003-2005 ...... .. ........ .... .. .. ..

101

8.

Perkembangan Dana Perimbangan dan Belanja Tahun 2003-2005 .... 102

9.

Perkembangan Total Pendapatan dan Belanja Tahun 2003-2005 ......

102

10.

Perkembangan Belanja Selama Tahun 2003-2005 .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. ..

103

11.

Perkembangan Pembiayaan Tahun 2003-2005 .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... ......... ... 104

12.

Persentase Kenaikan Pendapatan Tahun 2003-2005 dan Prediksi Pendapatan Tahun 2005 .... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .... .. .. .. .... .. .. .. .. .. ... ... .. ... .. .. .. ... ..

105

13.

Ringkasan APBD Kabupaten Kudus T :~hun Anggaran 2006 .. .. .. .. .. .. .. . 118

14.

Matrik Perbandingan Dengan Hasil Penelitian Terdahulu ....................

XIII

189

'-'

UI~IVI:::.r\.:>11/'\.:>

Dr\1'\VVIJ/'\TK IVIKL.J-\1'11.:> U l 'ltVt: t\ ;:.IIK;:. Ot\1\VVIJKT/'\ IVI/'\L/'\NI.:> UI'IIVt:t\;:,11/'\;:, Ot\1'\VVIJ/'\T/'\ IVl/'\L/'\N\..3 UNIVt: t\ ;:,11/'\>:> Ot\1'\VVIJ/'\T/'\ IVI/-\L/'\N\..3

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG




G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MA LANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWI JAYA MALANG








G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIV ERSiTAS BRAWIJAYA MALANG

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA

MALAN~IIII"''IIK!'ERSITAS

BRAWIJAYA MA LANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MA LANG


G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAW

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS B

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UN IVERS IT

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVER

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MA LANG UNI\L

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG U VERSITAS BRAWIJAYA MALANG

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

RSITAS BRAWIJAYA MALANG

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALA



G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALAN

RSITA3 BRAWIJAYA MALANG


ERSITAS BRAWIJAYA MALANG

G Ut-!IVERSITAS BRAWIJAYA MALAN

ERSITAS BRAWIJAYA MALANG ERSITAS BRAWIJAYA MA LANG


VERSITAS BRAWIJAYA MALANG



IVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

G UNIVERS ITAS BRAWIJAYAMALANG

NIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG U

G UNIVERS ITAS BRAWIJAYA MALANG UN

G UNIVERS ITAS BRAWIJAYA MALANG UNI

G UNIVERS ITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVE


G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSI

NIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG NG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG NG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG ALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

G UNIVERSITAS 8RAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MA LANG UNIVERSITAS 8RAWIJAYA MALANG



G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MA LANG



G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MA LANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

G Ut-!IVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVE RSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG Ut-!IVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERS ITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG




G UNIVERSITAS BRAWIJAYA. MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

G UNIVERS ITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MA LANG

G UNIVERS ITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MA LANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

G UNIVERS ITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MA LANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVF RSITAS BRAWIJAYA MALANG

> UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

UNIVERSITAS BRAWIJAYA MAL.A.NG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG

J UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSI1AS BRAWIJAY\ MA LANG

G UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERS ITAS BRAWIJAYA MALANG

3 UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALA NG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MA LANG UNIVERS ITAS BRAWIJAYA MALANG

::; UNIVERSITAS BRAVVIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAVVIJAYA MALANG RSITA

BRA

IJAYA

A

N

UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIVERSITAS BRAWIJAYA MALANG UNIV[RSirAS BRAWIJA'r 4. MALANG

BAB I PENDAHULUAN

1.1

Latar Belakang

Pelaksanaan otonomi daerah di era reformasi, telah mengalami berbagai perubahan paket kebijakan bagi

penyelenggaraan

pemerintahan daerah.

Restrukturisasi Pemerintahan Daerah adalah konsekuensi legis dari perubahan mendasar sistem

Pemerintahan

Daerah,

sebagaimana

digariskan dalam

Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999,

e~dalah

dalam rangka

mewujudkan otonomi Daerah yang luas, nyata dan bertanggung jawab. Adapun tujuan utama penyelenggaraan otonomi daerah menurut Mardiasmo (2004:59) adalah untuk meningkatkan pelayanan puhlik (public service) dan memajukan perekonomian daerah. Selanjutnya Riyadi dan Bratakusumah (2004:333) mengungkapkan bahwa, lmplementasi otonomi daerah harus lebih berorientasi pada upaya pemberdayaan daerah, bila dilihat dari konteks kewilayahan, sedangkan bila dilihat dari struktur tata pemerintahan, berupa pemberdayaan pemerintah daerah dalam mengelola sumber-sumber daya yang dimiliki dengan tetap berpegang pada prinsip kesatuan bangsa dan negara. Perencanaan pembangunan daerah dalam perspektif otonomi daerah dihar:tpkan mampu mendorong eksistensi suatu daerah dalam menghadapi era global. Otonomi daerah pada akhirnya mempunyai tujuan yang diarahkan pada upaya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui pemberdayaan daerah secara optimal. Apabila

pembangunan diartikan sebagai

proses

perubahan untuk mencapai suatu kondisi yang lebih baik dan lebih bermakna, maka dalam proses pembangunan aknn meliputi tahap-tahap : perencanaan,

2

pelaksanaan dan evaluasi (Abe:2002, 16). Oleh karen a itu perencanaan merupakan salah satu aspek yang sangat penting dalam penyelenggaraan pemerintahan terutama pengelolaan pembangunan. Dengan suatu perencanaan yang baik kita dapat lebih mengoptimalkan pemanfaatan sumber daya baik sumber daya alam dan sumber daya manu-sia. Melalui perencanaan akan dirumuskan skala prioritas dan kebijakan pembangunan untuk mencapai tujuan dan sasaran yang sudah dirumuskan. Hal ini sebagaimana ditegaskan oleh Kuncoro (2004:47) sebagai berikut : Perencanaan daerah yang efektif harus bisa membedakan apa yang seyogianya dilakukan dan apa yang dapat dilakukan, dengan menggunakan berbagai sumber daya pembangunan sebaik mungkin yang benar-benar dapat dicapai, dan mengambil manfaat dari informasi yang lengkap dan tersedia pada tingkat daerah karena kedekatan para perencananya dengan objek perencanaan. Berdasarkan uraian tersebut di atas dapat diintrepretasikan bahwa supaya perencanaan pembangunan daerc.h yang dilakukan dapat mencapai tujuan yang telah ditetapkan, maka harus dipilih alternatif-alternatif kegiatan yang akan dilakukan berdasarkan skala prioritas dengan menggunakan sumber daya yang ada secara optimal.

Selain itu, baik perencanaan maupun tujuan yang

akan dicapai harus realistis dan dapat dicapai. Adanya otonomi daerah, menuntut peran baru eksekutif dan legislatif, dimana aspek penting yang harus menjadi perhatian utama yaitu pengelolaan dan pengaturan keuangan daerah secara ekonomis, efisien, efektif, transparan dan akuntabel. kemampuan

Bagi aparat pemerintah daerah, dituntut harus memiliki

dan

pengetahuan

yang

memadai dalam

perencanaan

dan

perumusan kebijakan strategis daerah, termasuk proses penyusunan dan pengalokasian APBD agar pelaksanaan berbagai kegiatan pelayanan pemerintah daerah

dapat

berjalan

secara

ekonomis,

efisien

dan

efektif.

Untuk

3

melaksankannya,

paradigma

anggaran

daerah yang

diperlukan

menurut

Mardiasmo (2004:106), ialah: 1. Anggaran Daerah harus bertumpu pada kepentingan publik. 2. Anggaran Daerah harus dikelola dengan hasil yang baik dan biya rendah (work better and cost less). 3. Anggaran Daerah harus marnpu memberikan transparansi dan akuntabilitas secara rasional untuk keseluruhan siklus anggaran. 4. Anggaran Daerah harus dikelola dengan pendekatan kinerja (performance oriented) untuk seluruh jenis pengeluaran maupun pendapatan. 5. Anggaran Daerah harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja di setiap organisasi yang terkait. 6. Anggaran Daerah harus dapat memberikan keleluasaan bagi para pelaksananya untuk memaksimalkan pengelolaan dananya dengan memperhatikan prinsip value for money. Penyusunan

anggaran

merupakan

suatu

rencana

tahunan

yang

merupakan aktualisasi dari pelaksanaan rencana jangka panjang maupun menengah. Dalam penyusunan anggaran, rencana jangka panjang dan rencana jangka menengah perlu diperhatikan. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah merupakan instrumen kebijakan yang utama bagi Pemerintah Daerah. Menurut Mardiasmo (2004: 103), anggaran daerah adalah rencana kerja pemerintah daerah dalam bentuk uang (rupiah) dalam satu periode tertentu. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) merupakan salah satu alternatif yang dapat merangsang kesinambungan serta konsistensi pembangunan di daerah. Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban, Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan APBD, Pelak.sanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan APBD, menjelaskan komponen pokok dalam penyusunan APBD, dengan pendekatan kinerja adalah penyusunan Kebijakan Umum

APBD,

Penyusunan

Usulan

Program,

Kegiatan,

dan

Anggaran

Satuan/Unit Kerja serta dikembangkannya Standar Analisa Belanja, Tolok Ukur Kinerja, dan Standar Biaya sebagai alat evaluasi kinerja keuangan. Hal yang

4

sangat panting dari Kepmendagri tersebut dalam proses penyusunan APBD, didasarkan pada standar analisa belanja, tolok ukur kinerja, dan standar biaya. Hal ini dilakukan untuk menghasilkan APBD yang benar-benar mencerminkan kepentingan dan pengharapan masyarakat. Menurut perencanaan

Tjokroamidjojo pembangunan,

(1994:55) termasuk

salah

satu

didalamnya

kelemahan

dalam

kemampuan

dalam

merencanakan dan mengalokasikan anggaran adalah kurangnya penguasaan terhadap teknik-teknik perencanaan yang memerlukan pengetahuan spesialisasi. Hal ini disebabkan antara lain oleh karena kurangnya tenaga terdidik dalam bidang tersebut. Kekurangan tenaga perencana menjadi problema karena perencanaan

pembangunan

mensyaratkan

pengetahuan

yang

mendalam

tentang proses pembuatannya, juga dibutuhkan wawasan yang tidak terbatas pada teori saja melainkan persepsinya harus menjangkau berbagai kenyataan yang ada di lapangan. Hal tersebut seperti yang diLemukakan oleh Riyadi dan Bratakusumah (2004:25) bahwa setiap perencana pembangunan daerah dituntut untuk memiliki pengetahuan dan wawasan luas yang jauh ke depan serta harus memiliki kemampuan yang bersifat multidisipliner dan intersektoral. Lemahnya perencanaan anggaran yang diikuti dengan ketidakmampuan pemerintah daerah dalam meningkatkan penerimaan daerah secara berkelanjutan dan diikuti dengan pengeluaran daerah yang terus meningkat secara dinamis jika tidak disertai dengan penentuan skala prioritas dan besarnya plafon anggaran akan mempengaruhi tingkat efisiensi dan efektivitas unit-unit kerja pemerintah daerah. Pentingnya ketersediaan sumber daya manusia yang berkualitas akan semakin diperlukan dengan semakin beratnya beban Bagian Keuangan terutama dalam mengelola keuangan daerah. Fuad (2004:418) mengemukakan bahwa kekuatan sumber daya manusia merupakan kunci sukses dari suatu organisasi.

5

Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 4 Tahun 2003 dan Keputusan Bupati Nomor 24 Tahun 2003 mengatur bahwa, unit kerja yang mempunyai tugas pokok dan fungsi dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus adalah Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus. Dengan bentuk kelembagaan sebagai salah satu Bagian pada Sekretariat Daerah, Bagian Keuangan dalam melaksanakan proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah menghadapi masalah dengan keterbatasan kewenangan yang dimilikinya dalam proses pengalokasian anggaran. Oleh karena itu kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan proses penyusunan dan pengalokasian anggaran memerlukan kemampuan aparat pelaksananya untuk merencanakan dan mengalokasikan anggaran. Kinerja sebagaimana diungkapkan oleh Prawirosentono (1999:2), adalah hasil kerja yang dapat dicapai oleh seseorang atau sekelompok orang dalam suatu organisasi, sesuai dengan wewenang dan tanggung jawab masing-masing dalam upaya mencapai tujuan organisasi yc:ng bersangkutan secara legal, tidak melanggar hukum dan sesuai dengan moral maupun etika. Sedangkan Mardiasmo (2002:104) mendefinisikan anggaran kinerja atau performance budgeting sebagai sistem penyusunan dan pengelolaan anggaran daerah yang berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja.

Selanjutnya Mulyono dkk

(2006:53), menyatakan bahwa selama ini baik pengukuran keberhasilan maupun kegagalan dari instansi pemerintah dalam menjalankan tugas pokok dan fungsinya sulit dilakukan secara obyektif. Kesulitan ini discbabkan belum disusunnya suatu sistem pengukuran kinerja yang dapat menginformasikan tingkat keberhasilan suatu organisasi pemerintah. Dengan demikian anggaran

6

kine~a

dapat dikatakan sebagai sebuah perubahan kinerja organisasi publik

dimasa sekarang. Sejak otonomi daerah digulirkan secara empiris formula tentang anggaran kine~a

sebagaimana diatur dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri Nemer 29

Tahun 2002, menjadi populer di Indonesia akan tetapi proses anggaran kinerja masih mengalami banyak kendala. Bagian Keuangan Sekretariat Daerah dengan keterbatasan bentuk struktur organisasi, dalam proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah Kabupaten Kudus, akan berbenturan dengan tugas pokok dan fungsi Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (BAPPEDA). Pasal 150 ayat (2) Undang- Undang Nemer 32 Tahun 2004 menegaskan bahwa perencanaan

pembangunan

daerah

dilaksanakan

Badan

Perencanaan

Pembangunan Daerah. Selanjutnya Undang-undang Nemer 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional Pasal 5 ayat (3) mengatur bahwa: RKPD merupakan penjabaran dari RPJM Daerah dan mengacu pada RKP, memuat rancangan kerangka ekonomi Daerah, priorias pembangunan Daerah, rencana kerja, dan pendanaannya, baik yang dilaksanakan langsung oleh pemerintah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat. Dengan demikian dalam proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah ini, Bagian Keuangan sangat terkait dengan tugas pokok dan fungsi perencanaan pembangunan BAPPEDA, terutama dalam penyusunan Rencana Kerja Pemerintah Daerah sebagai acuan dalam penyusunan APBD. Hal ini juga secara tegas disebutkan dalam Peraturan Daerah Nemer 6 Tahun 2003 dan Keputusan Bupati Nemer 26 Tahun 2003, bahwa salah satu tugas pokok dan fungsi BAPPEDA adalah pengkoordinasian penyusunan rencana anggaran pendapatan dan belanja daerah (RAPBD).

7

Otonomi daerah yang juga memberikan keleluasaan bagi daerah untuk membentuk unit

ke~a

perangkat daerah. Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun

2000 yang kemudian digantikan oleh Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 sebagai tindak lanjut dari Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 memberikan kebebasan bagi daerah untuk membentul\ perangkat daerah tanpa adanya pola penyeragaman nomenklatur dengan tugas pokok dan fungsinya masing-masing. Termasuk didalamnya dalam proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah, Bagian Keuangan juga berbenturan dengan Dinas Pendapatan Daerah (DIPENDA). Adanya struktur organisasi unit kerja yang mempunyai tugas pokok dan fungsi yang hampir sejenis ini, mengakibatkan lambatnya proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah Kabupaten Kudus. Sebagai akibat dari keterlambatan dalam penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah akan menyulitkan unit kerja dalam pelaksanaan kegiatannya. Sebagai contoh untuk Perubahan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun 2005 baru ditetapkan tanggal 5 Desember 2005 dan disahkan oleh Gubernur Jawa Tengah tanggal 30 Desember 2005. Dengan

demikian

sejak

dilaksanakannya

otonomi

daerah,

yang

memberikan keleluasaan bagi daerah untuk menyelenggarakan urusan yang menjadi kewenangannya dalam membentuk kelembagaan perangkat daerah masih

terjadi

tumpang

tindih.

Menyikapi

hal

ini

Wijaya

(2007:550)

mengungkapkan : .... urusan-urusan pemerintahan perlu ditata menjadi lebih efisien dan efektif lagi. Ketumpangtindihan tugas pokok organisasi (tupoksi) dan program-program unit-unit kerja akan menyebabkan tumpang tindih kegiatan diantara mereka dan mengakibatkan efisiensi anggaran dan pemanfe3atan sumber daya lainnya. Selain itu pembentukan unit-unit organisasi publik (unit kerja perangkat daerah) yang tidak disertai dengan personalia, peralatan dan penganggaran yang cukup

8

handal, mengakibatkan aparat organisasi publik menjadi lamban dan sering te~ebak

dalam kegiatan rutin. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh lslamy

(2001 :16): Terdapat pelbagai faktor yang menyebabkan birokrasi publik mengalami organizational slack yaitu antara :ain pendekatan I orientasi pelayanan yang kaku, visi pelayanan yang sempit, penguasaan terhadap administrative engineering yang tidak memadai, dan semakin bertambah tambunnya unit-unit organisasi publik yang tidak difasilitasi dengan 3 P (personalia, peralatan dan penganggaran) yang cukup handal (viable bureaucratic infrastructure). Aparat organisasi publik menjadi lamban dan sering terjebak ke dalam kegiatan rutin. Bagian Keuangan dalam proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah, juga akan menghadapi kendala dengan Tim Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

Sebagaimana diatur dalam

Kepmendagri 29 Tahun 2002 dalam proses penyusunan APBD dibentuk Tim Anggaran Eksekutif. Akan tetapi berdasarkan Keputusan Bupati Kudus Nomor 900/27/2004 tentang Pembentukan Tim Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus, Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus merupakan sekretariat Tim Penyusunan APBD. Dengan demikian Bagian Keuangan dapat memiliki peranan penting dalam Tim tersebut. Oleh karena itu kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah akan senantiasa dituntut untuk mampu bekerja lebih efektif dan efrsien. Berhasil atau tidaknya Bagian Keuangan Setda Kabupaten Kudus dalam melaksanakan fungsinya tentu saja akan

sangat tergantung

pula pada

kemampuan aparat yang terlibat secara langsung dalam melaksanakan tugas dan

tanggung

jawab

sesuai

denga,.,

bidangnya

masing-masing,

serta

kemampuan untuk mengkoordinasikan pihak-pihak yang terkait dalam proses penyusunan APBD. Dengan jumlah sumber daya manusia (pegawai) 41 orang

9

yang memiliki tingkat pendidikan bervariatif mulai dari tingkat SLTP sampai dengan jenjang S2, merupakan sumber daya yang potensial bagi Bagian Keuangan untuk meningkatkan kinerjanya. Selain itu sebagai upaya peningkatan kinerja Bagian Keuangan juga diperlukan pegawai yang memiliki kemampuan, pendidikan dan pelatihan, dan pengetahuan dalam proses perencanaan dan pengalokasian anggaran serta penempatan pegawai yang dengan kebutuhan organisasi. Berdasarkan gambaran di atas, makR dalam penelitian ini akan mencoba mengkaji mengenai Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten

Kudus

(Studi

Kinerja

Bagian

Keuangan

Sekretariat

Daerah

Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006). Adapun alasan dipilihnya penyusunan APBD Tahun 2006 sebagai studi dari penelitian ini yaitu : 1. Pemerintah

Kabupaten Kudus baru pada tahun 2006 melaksanakan

penyusunan APBD berdasarkan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002, meskipun Keputusan Menteri Dalam Negeri telah ditetapkan sejak tahun 2002, dan Gubernur selaku wakil pemerintah pusat selalu mengingatkan dalam proses penyusunan APBD agar didasarkan pada Keputusan

Menteri

Dalam

Negeri tersebut dalam

surat pengesahan

Peraturan Daerah tentang APBD. 2. Surat Edaran Menteri Dalam Negeri tanggal 21 September 2005 Nomor 903/2429/SJ

perihal Pedoman Penyusunan APBD Tahun Anggaran 2006

dan Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD Tahun Anggaran 2005, menyebutkan bahwa sebelum ditetapkannya peraturan pemerintah sebagai pelaksanaan Pasal 194 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, dalam

10

rangka sinkronisasi pengelolaan keuangan daerah dengan materi UndangUndang Nomor 17 Tahun 2003, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004, Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004, Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004, dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004, Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 maka landasan hukum penyusunan APBD, penatausahaan, pelaporan dan pertanggungjawaban keuangan daerah dalam tahun 2006 secara umum tetap mengacu kepada Peraturan Pemerintah Nomor 105 Tahun 2000 dan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban, Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan APBD, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Perhitungan APBD. 3. Kepmendagri Nomor 29 Tahun 2002,

selain memperkenalkan konsep

penyusunan arah kebijakan umum dan st.-ategi dan prioritas anggaran APBD juga disusun dengan pendekatan kinerja dimana dalam Permendagri Nomor 13 tahun 2006 diganti dengan istilah prestasi kerja. Hal ini sebagaimana ditegaskan oleh Nugroho (2007:622) bahwa secara umum, sebatas dalam hal penganggaran I penyusunan APBD, Permendagri 13 tahun 2006 ini tidak jauh berbeda dengan Kepmendagri No. 29 tahun 2002.

1.2

Rumusan Masalah Pengelolaan keuangan daerah khususnya penyusunan APBD merupakan

salah satu aspek penting dari penyelenggaraan pemerintahan daerah yang harus diatur secara hati-hati. Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 telah memberikan pedoman dalam proses peny,Jsunan APBD. Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan kinerjanya pada proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah menghadapi

11

berbagai permasalahan, baik dari struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi maupun dari segi sumber daya manusia. Memperhatikan latar belakang tersebut di atas, maka permasalahan yang dapat dirumuskan adalah sebagai berikut : 1. Bagaimana kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus ? 2. Hal-hal apa saja yang menjadi kendala Bagian Keuargan

Sekret~riat

Daerah

Kabupaten Kudus dalam melaksanakan proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

1.3

KabupG~ten

Kudus?

Tujuan Penelitian Penelitian

ini

untuk

menaeskripsikan,

menganalisis

dan

menginterpretasikan : 1. Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan proses penyusunan APBD. 2. Kendala-kendala yang dihadapi oleh Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus.

1.4

Manfaat Penelitian Berdasarkan pada tujuan yang telah dikemukakan, maka hasil penelitian

ini diharapkan dapat memberikan manfaat antara lain : 1. .A.spek praktis, hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan pemikiran/masukan Bagian Keucmgan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus untuk meningkatkan kinerja dalam melaksanakan proses penyusunan APBD

12

di masa depan, dan diharapkan dapat memberikan kontribusi dalam menciptakan good governance serta mendorong pemerintah untuk dapat menjalankan fungsinya secara lebih baik, yaitu melindungi, mangatur dan melayani masyarakat. 2. Secara teoritis, hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan pemikiran dan menambah wacana ilmiah tentang kinerja unit kerja dalam proses penyusunan anggaran kinerja, dan sebagai bahan informasi yang mungkin akan bermanfaat bagi kepenti:1gan peneliti selanjutnya.

'-'

UI~IVI:::.r\.:>11/'\.:>












































































BRA

IJAYA

A

N


BAB II TINJAUAN PUSTAKA

2.1

Perencanaan Pembangunan Daerah

2.1.1

Pengertian Perencanaan Perencanaan merupakan suatu kegiatan pendahuluan yang harus

dilakukan, sebelum kegiatan pokok dilaksanakan. Perencanaan diperlukan karena adanya kelangkaan I keterbatasan sumber daya dan sumber dana yang tersedia sehingga tidak menyulitkan dalam menentukan suatu pilihan kegiatan. Sebagaimana disampaikan oleh Kunarjo (2002:14) bahwa perencanaan adalah suatu proses penyiapan seperangkat keputusan untuk dilaksanakan pada waktu yang akan datang yang diarahkan pada pencapaian sasaran tertentu. Pendapat yang sama juga dikemukakan oleh Syafie (1999:75) bahwa perencanaan dapat diuraikan sebagai penentuan tindakan untu!< waktu yang akan datang, dan jika perencanaan itu kita perlukan lebih metodis, maka kita dapat menguraikannya dengan mengkoordinasikan kegiatan-kegiatan yang akan datang pada waktunya. Nawawi (2003:29) mengemukakan pendapatnya sebagai berikut "Perencanaan adalah proses pemilihan dan penetapan tujuan, strategi, metode, anggaran, dan standar (tolok ukur) keberhasilan suatu kegiatan". Per.gertian ini menunjukkan bahwa perencanaan merupakan proses atau rangkaian beberapa kegiatan yang saling berhubungan dalam memilih salah satu dari beberapa alternatif tentang tujuan yang ingin dicapai oleh sebuah organi5asi/per ..Jsahaan. Kemudian memilih strategi dan metode serta anggaran untuk mencapai tujuan tersebut. Kaho (2005:259) dengan memperbandingkan definisi perencanaan dari beberapa ahli, mengemukakan pengertian perencanaan merupakan suatu

14

pros£:s yang tidak mengenal akhirnya dan untuk mencapai hasil yang memuaskan, maka perencanaan harus rnempertimbangkan kondisi-kondisi waktu yang Akan datang di mana perencanaan tersebut akan dilaksanakan dan juga kondisi-kondisi pada saat sekarang, saat perencanaan dibuat. Sehingga dapat diperoleh suatu rumusan bahwa perencanaan adalah : 1.

Pemilihan atau penetapan tujuan-tujuan organisasi ;

2.

Penentuan strategi, kebijaksanaan proJek, program, prosedur, metode, sistem, anggaran dan standar yang dibutuhkan guna mencapai tujuan. Tjokroamidjojo (1994: 12) menyatakan bahwa perencanaan adalah suatu

proses mempersiapkan secara sistematis kegiatan-kegiatan yang akan dilakukan untuk mencapai tujuan tertentu, dan cara bagaimana mencapai tujuan tersebut sebaik-baiknya (maximum output) dengan sumber-sumber yang ada supaya lebih efisien dan efektif. Dalam melakukan suatu perencanaan, sebagaimana dikemukakan oleh Syamsi (1986:56) maka perencanaan yang baik dan lengkap haruslah memenuhi enam unsur pokok. Adapun unsur-unsur tersebut adalah sebagai berikut: 1. Apa (what), yakni mengenai materi kegiatan apa yang akan dilaksanakan dalam rangka pencapaian tujuan; 2. Mengapa (wiJy), yaitu alasan mengapa memilih dan menetapkan kegiatan tersebut dan mengapa diprioritaskan; 3. Bagaimana dan berapa (how d:=m how much), yai~u mengenai cara dan teknis pelaksanaan yang bagaimana yang dibutuhkan untuk dilaksanakan, dan dengan dana yang tersedia harus dipertimbangkan; 4. Dimana (where), yakni pemilihan tempat yang strategis untuk pelaksanaan kegiatan (proyek); 5. Kapan (when), yaitu pemilihan waktu/timing yang tepat dalam pelaksanaannya; 6. Siapa (who) menentukan siapa orang yang akan melaksanaan kegiatan tersebut. lni merupakan subyek pelaksana. Kadang-kadang diperlukan juga untuk menentukan siapa yang menjadi obyek pelaksanaan kegiatan. Siapa di sini merupakan Whom.

15

Menurut Riyadi (2004:3), unsur-unsur perencanaan yang baik adalah sebagai berikut : 1. Adanya asumsi-asumsi yang didasarkan pada fakta-fakta. lni berarti bahwa perencanaan hendaknya disusun dengan berdasarkan pada asumsi-asumsi yang didukung dengan fakta-fakta atau bukti-bukti yang ada. Hal ini menjadi penting karena hasil perencanaan merupakan dasar bagi pelaksanaan suatu kegiatan atau aktifitas. 2. Adanya alternatif-alternatif atau pilihan-pilihan sebagai dasar penentuan kegiatan yang akan dilakukan. lni berarti bahwa dalam menyusun rencana perlu memperhatikan berbagai alternatif pilihan sesuai dengan kegiatan yang akan dilaksanakan. 3. Adanya tujuan yang ingin dicapai. Dalam hal ini perencanaan merupakan suatu alat/sarana untuk mencapai tujuan melalui pelaksanaan kegiatan. 4. Bersifat memprediksi sebagai langkah untuk mengantisipasi kemungkinan-kemungkinan yang dapat mempengaruhi pelaksanaan perencanaan. 5. Adanya kebijaksanaan sebagni hasil keputusan yang harus dilaksanakan. Selanjutnya menurut Abe (2002:27), perencanaan yang baik haruslah memuat prinsip yang termuat dalam dokumen perencanaan yaitu : a. b. c. d. e. f.

Apa yang akan dilakukan, yang merupakan jabnran dari misi dan visi; Bagaimana mencapai hal tersebut; Siapa yang akan melakukan; Lokasi aktifitas; Kapan akan dilakukan, berapa lama; dan Sumberdaya yang dibutuhkan.

Senada dengan pendapat di atas, Silalahi (2003: 166) mengemukakan bahwa di dalam suatu perencanaan haruslah

dirumusk~n

dan jitetapkan jawaban-jawaban

dari pertanyaan-pertanyaan tentang : a. b. c. d. e. f.

Apa yang harus dikerjakan (what must be done) Mengapa harus dikerjakan (why must be done) Di mana dikerjakan (where will be done) Kapan akan dikerjakan (when will be done) Siapa yang akan mengerjakan (who will do it); dan Bagaimana hal tersebut akan dikerjakan (how will it be done).

Kunarjo (2002:23) mengemukakan pada dasarnya perencanaan pembangunan mempunyai beberapa persyaratan sE:bagai

b~rikut

:

16

1. 2. 3. 4. 5.

Perencanaan harus didasari dengan tujuan pembangunan; Perencanaan harus konsisten dan realistis; Perencanaan harus dibarengi dengan pengawasan yang kontinyu; Perencanaan harus mencakup aspek fisik dan pembiayaan; Para perencana harus memahami berbagai perilaku dan hubungan antarvariabel ekonomi; dan 6. Perencanaan harus mempunyai koordinasi. Masih menu rut

Kuna~o

perencanaan (2002: 17) dapat disusun berdasarkan

beberapa kriteria, antara lain menurut jangka waktu, menurut ruang lingkup atau tingkat keluwesan. Menyangkut jangka waktu, ada rencana jangka panjang, jangka menengah dan jangka pendek. Perencanaan jangka panjang biasanya berkisar 10 sampai 25 tahun.

Perencanaan jangka

panjang,

menu rut

Tjokroamidjojo (1994:69), mempunyai sifat dua macam. Kedua macam tersebut adalah: Pertama, merupakan proyeksi keadaan masa depan dengan jangka waktu yang cL•kup panjang; Kedua, perencanaan kebijaksanaan yang dimaksudkan untuk mencapai tujuan-tujuan perkembangan dalam masyarakat yang bersifat fundament~! dan struktural. Perencanaan jangka menengah menu rut Kunarjo (2002: 18) biasanya dikaitkan dengan kebutuhan secara politis berdasarkan jangka waktu jabatan para penguasa. Sedangkan perencanaan jangka pendek dapat dikatakan sebagai perencanaan operasional tahunan yang mempunyai kurun waktu satu tahun. Menurut Tjokroamidjojo (1988: 186) perencanaan operasional

tahunan

merupakan penterjemah secara konkret, spesifik dan operasional dari jangka menengah secara tahunan. Berdasarkan hal-hal tersebut di atas dapat dikaitkan bahwa perencanaan yang baik adalah perencanaan yang dapat menjawab atau memenuhi pertanyaan-pertanyaan.

Selanjutnya apabila pertanyaan-pertanyaan tersebut

ditelaah lebih lanjut maka yang terkandung dalam perencanaan adalah pertama menentukan tujuan-tujuan atau sasaran-sasaran yang akan dicapai, dan kedua

17

adalah pendayagunaan sumber daya yang ada baik sumber daya manusia maupun materiil dan waktu agar efektifitas pencapaian tujuan dapat tercapai. Selain hal tersebut di atas, perencanaan juga harus konsistP-n dan realistis, disertai pengawasan yang kontinyu, ml3ncakup aspek fisik dan pembiayaan, mempunyai koordinasi dan para perencananya harus memahami permasalahan ekonomi.

2.1.2

Pembangunan Secara etimologik, istilah pembangunan berasal dari kata "bangun" yang

diberi awalan pem- dan akhiran -an untuk menunjukkan perihal pembangunan. Menuru~

Suryono (2004:26) kata bangun setidak-tidaknya mengandung empat

arti: 1) bangun dalam arti sadar atau siuman (aspek fisiologi); 2) bangun dalam arti bangkit atau berdiri (aspek perilaku); 3) bangun dalam arti bentuk (aspek anatomi); dan 4) bangun dalam arti kata ke~a membuat, mendirikan, atau membina (gabungan aspek fisiologi, aspek perilaku dan aspek anatomi). Ginanjar Kartasasmita dalam

Riyadi

dan

Bratakusumah

(2004:4)

memberikan pengertian yang lebih sederhana mengenai pembangunan, yaitu sebagai suatu proses perubahan ke arah yal"g lebih baik melalui upaya yang dilakukan

secara

terencana.

Kemudian

mengemukakan bahwa pembangunan pada

Tjokroamidjojo

poJ~oknya

(1994:43)

adalah suatu usaha

perubahan dan pembangunan dari suatu keadaan dan kondisi masyarakat tertentu kepada suatu kondisi kemasyarakatan yang dianggap lebih baik (lebih diinginkan). Pengertian pembangunan menurut Todaro dalam

Kuna~o

(2002:12)

harus diartikan secara luas dari hanya sekedar pemenuhan kebutuhan materi didalam kehidupan manusia, pembangunan seharusnya merupakan proses

18

multidimensi yang meliputi perubahan organisasi dan orientasi seluruh sistem sosial dan ekonomi, sehingga pembangunan daerah adalah proses multidimensi pembangunan suatu daerah. Jadi pembangunan menurut Todaro tersebut diatas tidak saja merupakan pembangunan fisik dan bukan hanya satu dimensi saja tetapi bersifat multidimensi yang meliputi perubahan organisasi dan orientasi. Organisasi disini bisa berupa organisasi publik (pemerintah),

organisasi

masyarakat, dan organisasi privat (swasta). Byant dan White sebagaimana

di~utip

Suryono (2004:35) mengatakan

bahwa ada lima implikasi utama yanq perlu diperhatikan dalam definisi pembangunan, yaitu sebagai berikut : a. Pembangunan berarti membangkitkan kemampuan optimal manusia, baik individu maupun kelompok (capacity); b. Pembangunan berarti mendorong tumbuhnya kebersamaan dan pemerataan sistem nilai dan kesejahteraan (equity); c. Pembangunan berarti menaruh kepercayaan kepada masyarakat untuk membangun dirinya sendiri sesuai dengan kemampuan yang ada padanya. Kepercayaan ini dinyatakar dalam bentuk kesepakatan yang sama, kebebasan memilin, dan kekuasaan untuk memutuskan (empowerment) d. Pembangunan berarti membangkitkan kemampuan untuk membangun secara mandiri (sustainability); e. Pembangunan berarti mengurangi ketergantungan negara satu terhadap negara lain dengan menciptakan hubungan saling menguntungkan (simbiosis mutua/is) dan saling menghormati (interdepency). Siagian (2000:4) mendefinisikan pembangunan sebagai rangkaian usaha mewujudkan pertumbuhan dan perubahan secara terencana dan sadar yang ditempuh cleh suatu negara bangsa menuju modernitas dalam rangka pembinaan bnngsa (nation building). Dari definisi tersebut apabila dicermati terdapat

tuju~

aspek dari pengertian pembangunan menurut Siagian (2000:4-5)

yaitu 1. Merupakan suatu proses, yang berarti pembangunan merupakan rangkaian kegiatan yang berlangsung secara berkelanjutan dan terdiri dari tahap-tahap kegiatan.

19

2. Merupakan upaya yang secara badar ditetapkan sl9bagai sesuatu untuk dilaksanakan. 3. Dilakukan secara terencana, baik dalam arti jangka panjang, jangka sedang, dan jangka pendek. 4. Rencana pembangunan mengandung makna pertumbuhan dan pen..bahan. 5. Pembangunan mengarah pada modernitas. 6. Bersifat multidimensional. 7. Sebagai usaha pembinaan bangsa. Dari beberapa pengertian pembangunan yang dikemukakan oleh beberapa ahli tersebut diatas amatlah bervariasi, tetapi pada dasarnya masih terdapat titik temu atau kesepakatan yang terdapat dalam pengertian tersebut, yakni bahwa pembangunan adalah suatu usaha atau rangkaian usaha pertumbuhan dan perubahan yang berencana yang dilakukan secara sadar oleh suatu bangsa, negara dan pemerintah menuju modernitar. dalam rangka pembinaan bangsa.

2.1.3

Pembangunan Daerah Pembangunan daerah mempunyai peranan yang strategis sebagai

bagian integral dari pembangunan nasional. Dengan demikian kedudukan pembangnunan daerah menjadi sangat penting dalam kaitannya dengan pembangunan nasional. Sebagaimana dikemukakan oleh Anwar dan Hadi dalam Riyadi dan Bratakusumah (2004:42), "Ke2agalan pembangunan di wilayah jelas akan memberikan dampak negatif terhadap pembangunan secara keseluruhan". lni juga berarti bahwa keberhasilan pembangunan di daerah-daerah akan membawa dampak positif terhadap pembangunan nasional secara keseluruhan. Hal ini menunjukkan bahwa pentingnya pembangunan daerah dalam rangka pembangunan nasional harus mendapat perhatian yang serius. Era reformasi telah memberikan peluang bagi perubahan paradigma pembangunan nasional dari paradigma pertumbuhan menuju paradigma pemerataan pembangunan secara lebih adil dan berimbang. Perubahan

20

paradigma ini antara lain diwujudkan melalui kebijakan otonomi daerah dan perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diatur dalam satu paket undangundang yaitu Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang kemudian disempumakan dengan diterbitkannya Undang-undang

Nomor 32 Tahun

2004 tentang

Pemerintaha'l Daerah dan Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan l<euangan Pusat dan Daerah. Menurut Arsyad (1999:108) masalah pokok dalam pembangunan daerah adalah terletak pada penekanan terhadap kebijakan-kebijakan pembangunan yang didasarkan pada kekhasan daerah yang bersangkutan (endogenous development)

dengan

menggunakan

potensi

sumber

daya

manusia,

kelembagaan, dan sumber daya fisik secara lokal (daerah). Orientasi ini mengarahkan bahwa dalam pengambilan inisiatif-inisiatif yang berasal dari daerah tersebut dalam proses pembangunan untuk menciptakan kesempatan ke~a

2.1.4

baru dan merangsang peningkatan ekonomi.

Perencanaan Pembangunan Daerah

Pengertian perencanaan pembangunan daerah menurut Riyadi dan Bratakusumah (2004:7), sebagai berikut : Perencanaan pembangunan daerah adalah suatu perencanaan pembangunan yang dimaksudkan untuk melakukan perubahan menuju arah perkembangan yang lebih baik bagi suatu komunitas masyarakat, pemerintah, dan lingkungannya dalam wilayah I daerah tertentu, dengan memanfaatkan atau mendayagunaj(an berbagai sumb:3rdaya yang ada, dan harus memiliki orientasi yang bersifat menyeluruh dan lengkap, tapi tetap berpegang pada azas prioritas. Menurut

Kuncoro

(2004:46),

perencanaan

pembangunan

daerah

bukanlah perencanaan dari suatu daerah, tetapi perencanaan untuk suatu

21

daerah, di mana daerah melakukan perencanaan berdJsarkan informasi yang detil menyangkut sumberdaya, permasalahan, dan potensi daerah setempat. Sedangkan menurut Affandi Anwar dan Setia Hadi dalam Riyadi dan Bratakusumah (2004:8), perencanaan pembangunan wilayah diartikan sebagai suatu proses atau tahapan pengarahan kegiatan pembangunan di suatu wilayah tertentu yang

melibatkan interaksi antara sumberdaya

manusia dengan

sumberdaya lain, termasuk sumberdaya alam dan lingkungan melalui investasi. Dari definisi-definisi di atas, yang dimaksud dengan perencanaan pembangunan daerah adalah merupakan satu sistem perencanaan yang dipergunakan untuk mengatur alokasi sumberdaya yang terbatas dalam rangka mencapai tujuan pembangunan nasional.

Oleh karena itu dapat dikatakan

bahwa perencanaan pembangunan daerah merupakan suatu perencanaan yang dilakukan untuk tujuan melakukan perubal1an ke arah yang lebih baik terhadap suatu daerah dengan menggunakan sumberdaya yang dimiliki oleh daerah tersebut.

Perencanaan

perencanaan

pembangunan

pembangunan

nasional.

daerah

merupakan

l:'agian

dari

Juga merupakan manifestasi

dari

perumusan kepentingan lokal dalam memenuhi kebutuhan daerah itu sendiri dalam kerangka otonomi daerah. Undang-undang Nomor 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, pemerintah daerah berkewajiban untuk menyusun perencanaan pembangunan daerah melalui tahapan-tahapan: penyusunan RPJP-D (Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah),

penyusunan

RPJM-D (Rencana Pembanguan Jangka Menengah Daerah) dengan mengacu pada RPJP-D, penyusunan RKPD (Rencana Kerja Pemerintah Daerah) yang merupakan penjabaran dari RPJM-D.

Rencana Kerja Pemerintah Daerah

(RKPD) ini menjadi pedoman penyusunan Rancanga Anggaran Pendapatan dan

22 Belanja Daerah (RAPBD). Selanjutnya dalam konteks pembangunan, maka keberhasilan pencapaian tujuan dipengaruhi oleh faktor-faktor yang ada, termasuk

pula

Administrasi

dalam

Negara

perencanaan

(LAN)

dalam

pembangunan

Riyadi

dan

daerah.

Bratakusumah

Lembaga (2004: 15)

menyebutkan hal-hal yang dapat mempengaruhi perencanaan pembangunan daerah antara lain meliputi : 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Kestabilan politik dan keamanan dalam negeri Dilakukan oleh orang-orang yang ahli di bidangnya Realistis, sesuai dengan kemampuan sumber daya dan dana Koordinasi yang baik Top down dan bottom up planning Sistem pemantauan dan pengawasan yang terus-menerus Transparansi dan dapat diterima oleh masyarakat

Menurut perencanaan

Tjokroamidjojo pembangunan,

(1994:55) termasuk

salah

satu

didalamnya

kelemahan

dalam

kemampuan

dalam

merencanakan dan mengalokasikan anggaran adalah kurangnya penguasaan terhadap teknik-teknik perencanaan yang memerlukan pengetahuan spesialisasi. Hal ini disebabkan antara lain oleh karena kurangnya tenagC\ terdidik dalam bidang tersebut. Kekurangan tenaga perencana menjadi problema karena perencanaan

pembangunan

mensyaratkan

pengetahuan

yang

mendalam

tentang proses pembuatannya, juga dibutuhkan wawasan yang tidak terbatas pada teori saja melainkan persepsinya harus menjangkau berbagai kenyataan yang ada di lapangan. Riyadi

dan

Bratakusumah

(2004:25)

menyatakan

bahwa

setiap

perencana pembangunan daerah dituntut untuk memiliki pengetahuan dan wawasan luas yang jauh ke depan serta harus memiliki kemampuan yang bersifat multidisipliner dan intersektoral. Selanjutnya Riyadi dan Bratakusumah (2004:25), menyatakan bahwa :

23

Sebagai motor penggerak perencanaan pembangunan, SDM perencana menjadi sangat pent;ng dan bahkan menjadi kunci bagi berhasil-tidaknya proses perencanaan pembangunan. Kualitas perencanaan yang baik akan lebih memungkinkan tercipta oleh SDM yang tepat dan berkaulitas, sementara itu perencanaan yang baik juga lebih memungkinkan untuk dapat diimplementa~ikan dalam programprogram pembangunan. Dengan demikian kualitas perl3ncanaan yang baik sangat tergantung pada kemampuan, l<eahlial"', dan keluwesan dari para perencananya disamping teknik dan metode yang digunakannya.

2.2

Proses Penyusuan Anggaran Penda!t1atan dan Belanja Daerah

2.2.1

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

Secara umum anggaran dapat diartikan sebagai rencana keuangan yang mencerminkan pilihan kebijakan suatu institusi atau lembaga tertentu untuk suatu periode di masa yang akan datang.

Munandar (2001: 1) mengatakan bahwa

anggaran (budget) adalah "suatu rencana yang disusun secara sistematis, yang meliputi seluruh kegiatan perusahaan yang dinyatakan unit (kesatuan) moneter dan berlaku untuk jangka waktu (periode) tertentu yang akan datang". Dalam pengertian anggaran secara umum, tercakup di dalamnya pengertian anggaran negara, anggaran perusahaan, maupun anggaran institusi atau lembaga lainnya. Menurut Sabeni dan Gozali'(1997:13) anggaran pemerintah atau negara didefinisikan sebagai "pP.doman bagi segala tindakan yang akan dilaksanakan dan didalam anggaran disajikan rencana-rencana penerimaan dan pengeluaran dalam satuan rupiah yang disusun menurut klasifikasinya secara sistematis". Definisi yang sama juga diberikan oleh Baswir (1999:25-26), anggaran secara umum dapat diartikan sebagai rencana keuangan yang mencerminkan pilihan kebijaksanaan untuk suatu periode di masa yang akan datang.

24 Sedangkan menurut Bastian (2006:39) anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial. Jones dan Pendleburg sebagaimana dikutip oleh Mokoginta (2002:235) anggara:1 merupakan suatu rencana kerja pemerintah yang diwujudkan dalam bentuk uang (rupiah) selama masa periode tertentu (1 tahun). Pada prinsipnya, anggaran daerah atau yang biasa dikenal dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerat: (APBD) tidak jauh dengan anggaran negara, hanya saja cakupan wilayahnya lebih sempit dibandingkan dengan anggaran negara. Menu rut Darise (2006: 141) APBD merupakan instrumen yang akan menjamin terciptanya disiplin dalam proses pengambilan keputusan terkait dengan kebijakan pendapatan maupun belanja daerah. Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 mendefinisikan .\PBD sebagai suatu rencana keuangan tahunan daerah yang ditetapkan berdasarkan peraturan daerah tentang APBD. Dengan demikian Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) merupakan gambaran dari kebijakan pemerintah daerah yang dinyatakan dalam ukuran

uang,

yang

meliputi

kebijakan

pengeluaran

maupun

kebijakan

penerimaan pemerintah daerah, serta realisasi anggaran tahun }ang lalu. APBD juga merupakan sarana untuk dapat mengetahui kemampuan pemerintah daerah dalam melaksanakan kebijakan yang dipilihnya di masa lalu, serta maju mundurnya kebijnkan yang hendak masa yang akan datang.

dila~sanc.kan

oleh pemerintah daerah di

25

2.2.2

Anggaran Kinerja

Anggaran kinerja (performance budget) menurut Mardiasmo (2004: 105) pada dasamya adalah sistem penyusunan dan pengelolaan anggaran daerah yang berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja. Kinerja tersebut harus mencerminkan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, yana berarti harus berorientasi pada kepentingan publik. Anggaran dengan prmdekatan kinerja menurut Suharyani (2003:52-53) adalah : Suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Dengan pendekatan kinerja, jumlah anggaran (input) suatu unit kerja akan setara dengan jumlah pelayanan yang bisa dilakukan unit tersebut kepada masyarakat. Anggaran kinerja menurut Bastian (2006:52) adalah perencanaan kinerja tahunan secara terintegrasi yang menunjukkan hubungan antara tingkat pendanaan program dan hasil yang diinginkan dari program tersebut. Anggaran dengan pendekatan kinerja adalah suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Anggaran kinerja yang efektif lebih dari sebuah objek anggaran program atau organisasi dengan cutcome yang telah diantisipasi. Hal ini akan menjelaskan hubungan biaya denga11 hasi (result). Selanjutnya menurut Nugroho (2007:621) anggaran dengan pendekatan kinerja adalah: Suatu sistem anggaran yang mengutamakan kepada upaya pencapaian hasil kinerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya tolok ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik. Menurut Bastian (2006:53) ciri-ciri pokok anggaran berbasis kinerja adalah :

1. Secara umum sistem ini mengandung tiga unsur pokok, yaitu:

26

a. Pengeluaran pemerintah ciklasifikasikan menurut program dan kegiatc.n b. Pengukuran hasil kerja (performance meansurement) c. Pelaporan program (program report) 2. Titik perhatian lebih ditekankan pada pengukuran has1l kerja, bukan pada pengawasan. 3. Setiap kegiatan harus dilihat dari sisi efisiensi dan memaksimalkan output.

4. Bertujuan untuk menghasilkan informasi biaya dan hasil kerja yang dapat digunakan untuk penyus:.man target dan evaluasi pelaksanaan kerja. Dengan demikian anggaran berbasis kinerja adalah perencanaan kinerja tahunan yang berorientasi pada pencapaian ha.;il secara terintegrasi yang menunjukkan hubungan antara tingkat pendanaan program dan hasil yang diinginkan dari program tersebut. Penganggaran bebasis kinerja ini memberikan akuntabilitas publik tersendiri bagi yang menerapkannya, dimana publik bisa mengetahui secara jelas apa tujuan institusi pemerintah yang bersangkutan, bagaimana penggunaan sumber daya, output dan outcome-nya dibandingkan dengan input.

2.2.3. Prinsip-Prinsip Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Penyusunan

anggaran

merupakan

suatu

rencana

tahunan

yang

merupakan aktualisasi dari pelaksanaan rencana jangka panjang maupun menengah. Dalam penyusunan anggaran, rencana jangk.a panjang dan rencana jangka menengah perlu diperhatikan. Salah satu fungsi anggaran adalah membantu manajemen pemerintah dalam pengambilan keputusan dan sebagai alat untuk mengevaluasi kinerja unit kerja di bawahnya. Pengeluaran pemerintah daerah pada anggaran pendapatan dan belanja daerah akan membantu pemerintah

daerah

dalam

mengambil

keputusan

dan

perencanaan

27

pembangunan, di samping itu dapat dikembangkan menjadi ukuran-ukuran standar untuk mengevaluasi kinerja semua aktivitas unit kerja. Secara realistis, praktek penyelenggeraan pemerintah daerah selama ini menunjukkan tingkat ketergantungan pemerintah daerah terhadap pemerintah pusat. Hal ini terlihat dari program kerja yang ada dalam keuangan daerah cenderung merupakan arahan dari pemerintah puss-'· sehingga besarnya alokasi dana rutin dan pembangunan daerah belum didasarkan pada standard analisa belanja tetapi dengan menggunakan pendekatan tawar menawar inkremental (incremental bargaining approach).

Menurut Mardiasmo (2004:9) perspektif perubahan yang diinginkan dalam pengelolaan

keuangan

daerah

dan

anggaran

daerah

sebagai

upaya

pemberdayaan pemerintah daerah adalah : 1. Pengelolaan keuangan daerah harus bertumbuh pada kepentingan publik (public oriented). Hal ini tidak saja terlihat pada besarnya porsi alokasi anggaran untuk kepentingan publik, tetapi juga terlihat pada besamya partisipasi masyarakat dalam perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan keuangan daerah. 2. Kejelasan tentang misi pengelolaan keuangan daerah pada umumnya dan anggaran daerah pada khususnya. 3. Desentralisasi pengelolaan keuangan dan kejelasan peran para partisipan yang terkait dalam pengelolaan anggaran, seperti : DPRD, KDH, Sekda dan perangkat daerah lainnya. 4. Kerangka hukum dan administrasi atas pembiayaan, investasi dan pengelolaan uang daerah berdosarkan kaidah mekanisme pasar, value for money, transparansi dan akuntabilitas.; 5. Kejelasan tentang kedudukan keuangan DPRD, KDH, dan PNS-0, baik ratio maupun dasar pertimbangannya. 6. Ketentuan tentang bentuk dan struktur anggaran, anggaran kinerja dan anggaran multi-tahunan. 7. Prinsip pengadaan dan pengelolaan barang daerah yang lebih profesional. 8. Prinsip akuntansi pemerintah daerah, laporan keuangan, peran DPRD, peran akuntan publik dalam pengawasan, pemberian opini dan rating kinerja anggaran, dan transparansi informasi anggaran kepada publik. 9. Aspek pembinaan dan pengawasan yang meliputi batasan pembinaan, peran asosiasi d~n peran anggota masyarakat guna pengembangan profesionalisme aparat pemerintah daerah.

28

10. Pengembangan sistem info• masi keuangan daerah untuk menyediakan informasi anggaran yang akurat dan pengembangan komitmen pemerintah daerah terhadap penyebarluasan informasi, sehingga memudahkan pelaporan dan pengendalian serta mempermudahkan mendapatkan informasi. Oleh karena itu Pemerintah Daerah diharapkan dapat melakukan optimalisasi

belanja

yang

dilakukan

secara

efisien

dan

efektif

untuk

meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya. Lemahnya perencanaan anggaran yang diikuti dengan ketidakmampuan pemerintah daerah dalam meningkatkan penerimaan daerah secara berkelanjutan dan diikuti dengan pengeluaran daerah yang terus meningkat secara dinamis jika tidak disertai dengan penentuan skala prioritas dan besamya plafon anggaran akan mempengaruhi tingkat efisiensi dan efektivitas unit-unit ke~a pemerintah daerah. Menurut Rinusu (2003:4-6), dalam penyusunan anggaran ada beberapa prinsip dasar yang harus diakomodir, yaitu : a. b. c. d. e. f.

Transaparan Partisipatif Disiplin Keadilan Efisiensi dan Efektivitas Rasional dan Terukur

Sedangkan menurut Bastian (2006:66-67) didalam pengertian disiplin anggaran, setiap satuan

ke~a

hendaknya menggunakan anggaran secara efisien, tepat

guna, serta tepat waktu dalam mempertanggL1ngjawabkannya. Selanjutnya masih menurut Bastian disiplin anggaran meliputi beberapa prinsip, yaitu : a. Prinsip Kemandirian Mengupayakan peningkatan sumber-sumber pendapatan sesuai dengan potensi dalam mngka rr.engurangi ketergantungan kepada organisasi lain (contohnya ketergantungan pemerintah daerah pad a pemerintah pusat). b. Prinsip Prioritas Pelaksanaan anggaran hendaknya tetap mengacu kepada prioritas utama pembangunan di daerah. c. Prinsip efisiensi dan efektivitas anggaran

29

Menyediakan pendenaan dan penghematan yang mengarah kepada skala prioritas. Prinsip-prinsip pokok dalam penganggaran dan manajemen keuangan daerah menurut World Bank dalam Mardiasmo (2004:106-107) sebagai berikut: a. b. c. d. e. f.

Komprehensif dan disiplin. Fleksibilitas Terpediksi Kejujuran lnformasi Transparansi dan Akuntabilitas

Dengan demikian dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah di era otonomi daerah perlu Jebih memperhatikan prinsip-prinsip transparan dan akuntabilitas, partisipatif, kemandirian, komprehensif dan disiplin, rasional dan terukur, efisiensi dan efektivitas anggaran serta memperhatikan aspek keadilan.

2.2.4 Proses

PenyL~sunan

Anggaran PP.ndapatan dan Belanja Daerah

Menurut Bastian (2006:39) penganggaran adalah proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran. Dalam organisasi sektor publik pada umumnya, penganggaran merupakan suatu proses politik. Masih menurut Bastian secara umum, penganggaran terkait dengan proses penentuan jumlah dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Dengan demikian penganggaran merupakan suatu proses menyusun rencana keuangan yaitu pendapatan dan pembelanjaan, dc.n pendapatan tersebut dialokasikan kepada masing-masing kegiatan sesuai dengan fungsi dan sasaran yang hendak dicapai.

Sedangkan menurut Rinusu (2003:25) proses penganggaran untuk

pemerintah daerah terdiri dari empat tahapan, yaitu tahap perencanaan (penyusunan anggaran), tahap pembahasan, tahap pelaksanaan, dan tahap pengawasan (kontrol) dan evaluasi.

30

Menurut Henley et al. dalam Bastian (2006: 130), pada dasarnya prinsipprinsip dan mekanisme penganggaran relatit tidak berbeda antara sektor swasta dengan sektor publik. Siklus anggaran meliputi em pat tahap yang terdiri atas : (1) Tahap persiapan anggaran; (2) Tahap ratifikasi ; (3) Tahap implementasi, dan (4) Tahap pelaporan dan evaluasi. Selanjutnya siklus perencanaan dan penganggaran menurut Bastian dimulai dari : a. Penentuan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) dan Kebijakan Umum APBD (KUA); h. Pembuatan Rencana Kerja Anggaran-Satuan Kerja Pemerintah Oaerah (RKA-SKPD); c. Rekomendasi RKA-SKPD oleh Musrenbang dan Panitia Anggaran Eksekutif meliputi kegiatan : (1) Pengorganisasian penyelenggaraan Musrenbang Daerah (2) Tahapan Musrenbang tingkat Kabupaten oleh eksekutif (:)) Penjaringan aspirasi masyarakat (Jaring Asmara) oleh legislatif; d. Penuangan RKA-SKPD dalam dokumen RAPBD; e. Dengar Pendapat RAPBD antara DPRD dan SKPD; f. Pembahasan RAPBD pada Forum Paripurna DPRD; g. Pengesahan RAPBD menjadi APBD; h. Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD dan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabarnn RAPBD; i. Penetapan Peraturan Daerah tcntang APBD dan Penjabaran APBD; j. Pelaksanaan dan Perubahan APBD. Mardiasmo (2004: 106) menyatakan bahwa dalam penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah paradigma anggaran yang diperlukan adalah : 1. Anggaran Daerah harus bertumpu pada kepentingan publik. 2. Anggaran Daerah harus dikelola dengan hasil yang baik dan biaya randah (work better and cost lees). 3. Anggaran Daerah harus mampu memberikan transparansi dan akuntabilitas secara rasional untuk keseluruhan siklus anggaran. 4. Anggaran Daerah harus diKelola dengan pendekatan kinerja (perfonnance oriented) untuk seluruh jenis pengeluaran maupun pendapatan. 5. Anggaran Daerah harus mampu menumbuhkan profesi0nalisme kerja di setiap organisasi yang terkait. 6. Anggaran Daerah harus dapat memberikan keleluasaan bagi para pelaksananya untuk memaksir.1alkan pengelolaan dananya dengan memperhatikan prinsip value for money.

31

Keputusan Menteri Dalam Negeri

N:~mor

29 Tahun 2002 tentang tentang

Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban, Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, menjelaskan komponen pokok dalam penyusunan Anggaran pendekatan Usulan

kine~a

Program,

PendaJ:ntan dan Belanja Daerah dengan

adalah Penyusunan Kebijakan Umum APBD, Penyusunan Kegiatan,

dan

Anggaran

Satuan/Unit

Kerja

serta

dikembangkannya Standar Analisa Belanja, Tolok Ukur Kinerja, dan Standar Biaya sebagai alat evaluasi kinerja keuangan. Melalui pendekatan kinerja, APBD disusun berdasarkan pada sasaran tertentu yang hendak dicapai dalam satu tah•Jn anggaran. Setiap unit kerja harus bisa merencanakan anggarannya berdasartan tugas pokok dan fungsi, tujuan dan sasaran tertentu yang disertai dengan indikator yang jelas dan terukur, sehingga setiap jenjang dalam unit kerja akan jelas. Anggaran keluaran,

kine~a

mem~mnyai

tanggung jawab yang

menghubungkan secara jelas kegiatan dengan masukan,

dan hasil yang diharapkan.

Melalui proses anggaran

kine~a

Pemerintah Daerah menetapkan keluaran dan hasil dari tiap program (aktivitas) pelayanan. Oleh karena itu dalam proses penyusunan RAPBD, Pemerintah Daerah perlu menyusun arah dan kebijakan umum APBD yang memuat komponen-komponen pelayanan dan tingkat pencapaian pada setiap bidang kewenanga'l pemerintah daerah yang diharapkan akan dicapai dalam satu tahun anggaran. Penyusunan arah dan kebijakan umum APBD pada dasarnya merupakan bagian dari upaya pencapaian visi, misi, tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan dalam rencana strategis daerah, karena tingkat pencapaian atau

32

kine~a

pelayanan yang direncanakan dalam satu tahun anggaran pada dasamya

merupakan tahapan dan perkembangan dari kinerja pelayanan yang diharapkan dalam jangka menengah dan jangka panjang.

2.3.

Konsistensi antara Perencanaan Pembangunan Daerah dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Menu rut Mardiasmo (2001 :5}, ditinjau dari keberhasilan pelaksanaan

anggaran, Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah merupakan salah satu altematif

yang

pembangunan di

dapat de~erah.

merangsang

kesinambungan

serta

konsistensi

Pendapat berbeda disampaikan oleh Hamdi

(2003: 158) bahwa hub•Jngan antara kebijakan anggaran pemerintah daerah dengan pembangunan ekonomi daerah, khususnya tingkat pengangguran menunjukkan korelasi yang tidak konsisten, besamya jumlah pengeluaran tidak serta merta berarti besamya usulan untuk membangun perekonomian daerah, termasuk usaha untuk menekan tingkat pengangguran. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah sebagai instrumen anggaran publik menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangan kapabilitas dan efektifitas pemerintah daerah dalam melaksanakan pembangunan. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Rofikoh (2006:52) sebagai berikut : Di era otonomi daerah penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah telah menjadi urusan strategis pemerintah daerah. Kendati telah melewati reformasi, pengelolaan APBD masih bei•Jm mampu keluar dari persoalan yang sebenamya. Semangat transparansi dan akuntabilitas serta adanya keberpihakan yang dirasakan langsung pada peningkatan kesejahteraan masyarakat belum terlihat secara signifikan. Hubungan antara perencanaan pembangunan dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah menurut Tjokroamidjojo (1994:166) sebagai berikut: Hubungan antara perencanaan dan anggar an belanja negara menjadi timbal balik. Disatu pihak pencerminan dalam anggaran belanja negara menjamin kepastian pembiayaan, di lain pihak perencanaan akan

33 memberikan perhatian terhadap keterbatascm pembiayaan. Kecuali itu juga perencanaan proyek-proyek munjadi lebih berperhatian terhadap masalah ongkos (cost conscious). Lebih lanjut menurut Tjokroamidjojo (1994:168) dalam pelaksanaan pengaitan anggaran dan perencanaan tahunan ini dapat diambil suatu kebijakan anggaran belanja berimbang ataupun apa yang disebut defisit financing. Defisit anggaran merupakan istilah yang digunakan untuk menggambarkan kondisi APBD di saat angka belanjanya melebihi jumlah pendapatan. Hal ini setagaimana ditegaskan oleh Tjokroamidjojo

(1994: 102)

cara

pembiayaan

pembangunan

melalui

pembiayaan defisit disebabkan karena rendahnya tingkat pendapatan. Menurut Bastian (2006:75), upaya untuk menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan dan penganggaran perlu memperhatikan hal-hal: 1. Sejak awal penyusunan rencana, besaran sumber daya finansial/pagu anggaaran indikatif sudah diketahui sebagai faktor yang harus dipertimbangkan dalam pembahasan di Musrenbang desa, kecamatan, forum SKPD, dan Musrenbang kabupaten/kota dan provinsi. 2. Prioritas kegiatan untuk setiap SKPD sudah sama formasinya sejak dari hasil RKPD, Renja SKPD, hingga Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) SKPD. Untuk itu format RKA sudah harus digunakan sebagai lampiran Renja SKPD walaupun isinya mungkin belum lengkap. 3. RKPD dan rancangan Renja SKPD yang disusun berdasarkan hasil Musrenbang kabupaten/kota atau provinsi serta hasil forum SKPD menjadi rujukan utama dalam penyusunan dan pembahasan kebijakan umum APBD, serta prioritas dan plafon Anggaran SKPD. 4. DPRD maupun pemerintah daerah memahami bahwa pengawalan dan konsistensi prioritas kegiatan hasil perencanaan partisipasi sewaktu melaksanakan kegiatan penganggaran diperlukan; 5. Output setiap tahapan dalam ;>roses penganggaran dapat diakses oleh setiap peserta perencanaan partisipasi. Setiap inkonsistensi materi dengan hasil perencanaan partisipasi wajib disertai dengan penjelasan resmi dari pemerintah dan/atau DPRD (asas transparansi dan akuntabilitas dalam good governance). Selanjutnya menurut Mardiasmo (2004: ~ 82), tahapan penganggaran dalam organisasi sektor pub,ik

(khususnya

Pemda)

merupakan tahapan

yang

34

mempunyai

arti

dan

peranan

penting

dalam

sik1us

perencanaan

dan

pengendalian. Arti penting anggaran Pemda (anggaran daerah) dapat dilihat dari aspekaspek: 1. Anggaran merupakan alat bagi Pemda untuk mengarahkan dan menjamin kesinambungan pembangunan, serta meningkatkan kualitas hidup masyarakat ; 2. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran diprlukan karena terbatasan sumber daya (scarity resosurces), pilihan (choice), dan trade offs. Penyusunan

anggaran

merupakan

suatu

rencana

tahunan

yang

merupakan aktualisasi dari pelaksanaan rencana jangka panjang maupun menengah. Dalam penyusunan anggaran, rencana _jangka panjang dan rencana jangka menengah perlu diperhatikan. Salah satu fungsi anggaran adalah membantu manajemen pemerintah dalam pengambilan keputusan dan sebagai alat untuk mengevaluasi

kine~a

unit kerja di bawahnya. Pengeluaran pemerintah

daerah terutama pada anggaran daerah akan membantu pemerintah daerah dalam mengambil keputusan dan perencanaan pembangunan, di samping itu dapat dikembangkan menjadi ukuran-ukuran standar untuk mengevaluasi kinerja semua aktivitas unit

ke~a.

Perencanaan anggaran daerah secara keseluruhan yang mencakup penyusunan arah dan kebijkan umum APBD sampai dengan disusunnya rancangan APBD terdiri dari be:berapa tahapan proses perencanaan yang saling terkait. Dalam rangka menyiapkan rancangan APBD, Pemerintah Daerah bersama-sama DPRD menyusun dan menyepakati Arah dan Kebijakan Umum APBD berpedoman pada Rencana Stratejik Daerah, penjaringan aspirasi masyarakat, Laporan Kinerja Tahun sebelumnya. Mengenai hal ini Nugroho mengemukakan bahwa :

35 Penyusunan Rencana Kerja Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD) dan Dokumen Pelaksanaan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (DKA-SKPD) yang mengacu pada RPJP, RPJMD, RKPD dan KUA serta Program Prioritas, akan menyelaraskan pencapaian tujuan pemerintah daerah dalam mewujudkan Visi, Misi, dan agenda utama yang dicita-citakan seluruh masyarakat di daerah. Dengan demikian perencanaan dan pengangaran merupakan rangkaian kegiatan dalam satu kesatuan atau kontinum. Penyusunan rencana perlu memperhatikan kapasitas fiskal yang tersedia. Sehingga dalam penerapannya, konsekuensi

atas

integrasi

kegiatan

perencanaan

pembangunan

dan

penganggaran perlu diperhatikan. Perenc2naan dan penganggaran merupakan proses yang paling krusial dalam penyelengaraan pemerintahan, karena berkaitan dengan tujuan dari pemerintah

itu sendiri.

Perencanaan dan

penganggaran merupakan proses yang terintegrasi oelh karenanya output dari perencanaan adalah penganggaran. 2.4

Kinerja Organisasi

2.4.1

Pengertian Kinerja Kinerja

menurut

Prawirosentono

(1999:2)

"merupakan

arti

kata

performance, merupakan kata benda (noun) dimana salah satu "ent,Y' nya

adalah "thing done" (sesuatu hasil yang telah dikerjakan)". Selanjutnya, menurut Prawirosentono (1999:2) yang dimaksud dengan kinerja adalah : Hasil kerja yang dapat dicapai oleh seseorang atau sekelompok orang dalam suatu organisasi, sesuai dengan wewenang dan tanggung jawab masing-masing, dalam rangka upaya menc~pai tujuan organisasi bersangkutan secara legal, tidak melanggar hukum dan sesuai dengan moral dan etika. Lembaga Administrasi Negara (1992:3) memberikan pengertian kinerja sebagai berikut, "performance diterjemahkan me11jadi kinerja, juga berarti prestasi kerja, pelaksanaan kerja, pencapaian kerja atau hasil kerja/unjuk

36

kerja/penampilan kerja". Dalam kaitannya dengan organisasi, kinerja organisasi merupakan gambaran dari kinerja para pegawainya. Hal itu sebagaimana dikemuk:"3kan oleh Prawirosentono (1999:3) bahwa "bila kinerja karyawan baik maka kemungkinan besar kinerja perusahaan juga baik", atau sebaliknya menurut Gibson (1996:13) "kinerja individu adalah dasar kinerja organisasi". Baiknya kinerja pegawai ini tidak terlepas dari adanya lingkungan kerja yang kondusif seperti, kondisi tempat kerja, peralatan kerja, dan fasilitas lainnya serta adanya sistem pemberian insentif, pemilihan dan penempatan pegawai, desain tugas dan pemberian pendidikan dan pelatihan akan memberikan dampak pada sikap dan perilaku pegawai dan dapat mendorong motivasi pegawai untuk berprestasi

yang

diperlihatkan

melalui

kinerjanya.

Fuad

(2004:418)

mengemukakan bahwa Kekuatan sumber daya manusia merupakan kunci sukses dari suatu organisasi. Suatu organisasi yang berhasil akan selalu menempatkan sumber daya manusia sebagai asset yang paling berharga. Peningkatan kualitas sumber daya manusia akan sejalan dengan meningkatnya kinerja organisasi. Selanjutnya Fuad (2004:419) menegaskan : Jika suatu organisasi mempunyai sumber daya manusia yang bernilai dalam artian mempunyai kapabilitas yang dapat diandalkan, mempunyai kemampuan yang langka sehingga sulit untuk ditiru dan ditambah dengan dukungan struktur organisasi yang kuat maka akan menjadi kunci untuk tercapainya competitive advantage dari organisasi tersebut. Ketersediaan sumber daya manu:lia yang berkualitas akan semakin diperlukan dengan semakin beratnya beban Bagian Keuangan terutama dalam mengelola keuangan daerah di era otonomi daerah. Kualitas sumber daya manusialah yang akan menentukan baik atau buruknya kinerja. Upaya untuk meningkatkan kualitas sumber daya manusia dilakukan melalui pendidikan dan pelatihan. Pentingnya pengembangan kemampuan sumber daya manusia baik

37

dengan peningkatan skin melalui training yang ada maupun dengan peningkatan education melalui program pengembangan sumber daya manusia, yang perlu

dilakukan secara berkesinambungan mengingat dalam suatu organisasi yang sehat, kaderisasi merupakan hal yang mutlok diperlukan agar organisasi dapat berjalan dengan baik. Lain halnya dengan Timpe (1992 : ix) dalam t:ukunya yang berjudul "performance"

mengidentifikasi

kedalam

6

(enam)

faktor

yang

turut

mempengaruhi kinerja karyawan atau anggota dalam suatu organisasi, yang dapat disebutkan sebagai berikut : 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Lingkungan; Perilaku manejemen; Desain jabatan; Penilaian kinerja; Umpan balik; Administrsi pengupahan.

Hal menarik dari pendapat Timpe itu adalah dimasukkannya kegiatan penilaian kinerja sebagai salah satu faktor yang mempengaruhi kinerja pegawai atau karyawan. Hal ini sekaligus menegaskan pentingnya penilaian kinerja dalam organisasi, bukan saja bagi upaya merumuskan kebi1akan pengembangan organisasi dan pengembangan karyawan di masa mendatang, tetapi juga secara langsung mempengaruhi kinerja karyawan. Sehubungan dengan pentingnya penilaian kinerja, baik bersifat internal ataupun eksternal, seperti survey pelanggan, Osborne dan Plastrik (1997:5) mengemukakan bahwa "Ketiadaan penilaian atau pengukuran kinerja atau survey-survey pelanggan merupakan halhal yang ikut menghambat kinerja organisasi, dan juga mempersulit untuk melakukan pembaharuan organisasi. Dari p'3ndapat tersebut, terlihat jelas bahwa hasil kerja dimaksud merupakan suatu produk terbaik (berupa barang atau jasa) yang dicapai dalam

38

beke~a.

dengan menggunakan cara terbaik. Sedangkan standar (standar

peke~aan)

merupakan sejumlah kriteria yang menjadi ukuran dalam penilaian

prestasi kerja,

yang dipergunakan sebagai pembanding cara dan hasil

pelaksanaan tugas-tugas dari suatu

2.4.2

peke~aan.

Struktur Organisasi Perubahan yang

te~adi

pada lingkup organisasi perangkat daerah pada

saat sekarang ini sangatlah berbeda dengan yang terjadi pada mase1 lalu. Pada masa lalu organisasi perangkat daerah cenderung saat

sekarang

cederung

berubah

dicanangkannya otonomi daerah Undang-undang

berj:~lan

mengikuti

stabil, namun pada

perkembangan.

Sejak

pada tahun 2001 dengan diberlakukannya

Nomor 22 Tahun

1999 tentang

Pemerintahan Daerah,

perubahan organisasi perangkat daerah sernakin cepat seiring dengan tuntutan pelaksanaan otonomi daerah maupun peningkatan kualitas pelayanan kepada masyarakat. Pelaksanaan otonomi daerah 8kan mengubah perilaku pemerintah untuk lebih efisien dan profesional.

Selanjutnya Mardiasmo (2004: 13)

mengemukakan : Pada dasarnya New Publik Management merupnkan konsep manajemen sektor publik yang berfokus pada perbaikan kinerja organisasi. Penerapan konsep tersebut berimplikasi pada perlunya dilakukan perubahan manajerial, terutama menyangkut perubahan personel dan struktur organisasi. Menurut lslamy (2001:13-·15) setidak-tidaknya ada 5 hal dan sekaligus menjadi tuntutan masyarakat yang harus dipenuhi oleh administrasi negara dalam rangka memberikan pelayanan yang sebaik-baikya kepada masyarakat, yaitu: 1. Derasnya tuntutan agar pemerintah mampu menumbuhkan adanya good governance yaitu suatu sistem penyelenggaraan pemerintahan yang bersih, bertanggung jawab dan profesional.

39

2. Semakin tajamnya kritik masyarakat atas semakin rendahnya kualitas pelayanan publik. 3. Semua aparat pemerintah dituntut untuk mempunyai sense of crisis sehingga mereka benar-benar paham bahwa kita sekarang sangat membutuhkan aparat pelayanan yang mampu to do more with less artinya dalam situasi yang penuh dengan krisis ini aparat pelayanan harus beke~a lebih keras dan lebih produktiv dengan serta kelangkaan sumber-sumber. 4. Aparat pemerintah dituntut agar beke~a lebih profesional dengan mengedepankan terpenuhinya public accuntability and responsibility, yaitu dengan menekan sekecil mungkin pemborosan penggunaan sumber-sumber negara dan juga memperkuat peraturan perundangudangan yang berlaku (the body of rules) sebagai fondasi untuk melaksanakan tugas-tugasnya. 5. Masyarakat, sebagai pihak yang harus dipenuhi dan dilindungi kepentingannya (public interest), menuntut agar pemerintah memperhatikan dengan sun£;guh-sungguh aspirasi mereka dan sejauh mungkin bisa memenuhi. Kiranya sangatlah penting dan relevan untuk menekankan bahwa pengembangan organisasi merupakan upaya meningkatkan kemampuan kinerja organisasi berdasarkan jangkauan waktu yang relatif panjang yang mencakup serangkaian pentahapan dengan penekanan pada hubungan antar individu, kelompok dan organisasi sebagai

keseiL~ruhan.

Dengan perkataan lain bahwa

pengembangan organisasi adalah aplikasi pendekatan kesisteman terhadap hubungan fungsional, struktural, teknikal dan personal dalam organisasi, yang semuanya diarahkan pada peningkatan efektivitas organisasi. (Siagian, 1997:20). Pendapat yang agak lain, namun dengan makna yang sama, misalnya Kaho

(2005:63)

menyatakan

bahwa

organisasi

adalan

struktur

yang

menunjukkan susunan yang terdiri dari satuan-satuan organisasi beserta segenap pejabat, kekuasaan, tugasnya dan hubungan satu sama lain, dalam rangka mencapai sesuatu tujuan tertentu. The Liang Gie dalam Hasibuan (1994:34) memberikan definisi struktur organisasi adalah kerangka yang mewujudkan pola tetap dari hubungan-huDungan di antara bidang-bidang kerja, maupun orang-orang yang menunjukkan kedudukan dan peranan masing-

40

masing

dalam

kebulatan

kerjasama.

Selanjutnya

Hasibuan

(1994:34)

mengatakan : Struktur organisasi adalah suatu gambaran yang menggambarkan tipe organisasi, pendepartemenan organisasi, kedudukan dan jenis wewenang pejabat, bidang dan hubungan pekerjaan, garis perintah dan tanggung jawab, rentang kendali, dan sistem pimpinan organisasi. Berdasarkan pengertian tersebut di atas, leb.h lanjut Hasibuan (1994:3435) mengemukakan bahwa struktur organisasi dimaksud akan memberikan informasi tentang : 1. Tipe organisasi artinya struktur orga"lisasi akan memberikan informasi tentang tipe organisasi yang dioergunakan perusahaan, apa line organization, line and staff organization atau functional organization. 2. Departemen organisasi artinya struktur organisasi akan memberikan informasi mengenai dasar pendepartemenan (bagian), apa berdasarkan fungsi-fungsi manajemen, wilayah, produksi, shif dan lain sebagainya. 3. Kedudukan artinya struktur organisasi memberikan informasi rnengenai apa seseorang termasuk kelompok manajerial atau karyawan operasional. 4. Jenis wewenang artinya struktur organisasi memberikan informasi ter.tang wewenang yang dimiliki seseorang, apa line authority, staff at1thority, atau fungtional authority. 5. Rentang kendali artinya struktur organisasi memberikan informasi mengenai jumlah karyawan dalam setiap departemen (bag ian). 6. Manajer dan bawahan artinya struktur organisasi memberikan informasi mengenai garis perintah dan tanggung jawab, siapa atasan dan siapa bawahan. 7. Tingkatan manajer artinya struktur organisasi memberikan informasi tentang top manajer, middle manajer, dan lower manajer. 8. Bidang pekerjaan artinya setiap kotak dalam struktur organisasi memberikan informasi mengenai tugas-tugas dan pekerjaanpekerjaan serta tanggung jawab yang dilakukan pada bag ian tersebut. 9. Tingkat manajemen artinya sebuah bagan tidak hanya menunjukkan manajer dan bawahan secc.ra perorangan, tetapi juga hirarki manajemen secara keseluruhan. SemJa karyawan yang melapor kepada orang yang sama berada pada tingkat manajemen yang sama, tidak jadi soal dimana mereka ditempatkan dalam organisasi. 10. Pimpinan organisasi artinya struktur organisasi memberikan informasi tentang apa pimpinan tunggal atau pimpian kolektif atau presidium. Struktur organisasi

memberikan gambaran

mengenai

keseluruhan

kegiatan serta proses yang terjadi pada suatu organisasi. Menurut Child dalam

41

Lubis {1987:120-121) terdapat 4 (epat) komponen dasar yang merupakan kerangka dalam memberikan definisi dari struktur organisasi, yaitu : 1. Struktur or~anisasi memberikan gambaran mengenai pembagian tugas-tugas serta tanggung jawab kepada individu maupun bagianbagian pada suatu organisasi. 2. Struktur organisasi memberikan gambaran mengenai hubungan pelaporan yang ditetapkan secara resmi dalam suatu organisasi . Tercakup dalam hubungan pelaporan yang resmi ni banyaknya tingkatan hirarki serta besamya rentang kendali dari semua pimpinan di seluruh tingkatan dalam organisasi. 3. Struktur organisasi menetapkan pengelompokan individu menjadi bagian dari organisasi dan pengelompokan bagian tersebut menjadi bagian suatu organisasi yang utuh. 4. Struktur organisasi juga menetapkan sistem hubungan dalam organisasi, yang memungkinkan tercapainya komunikasi, koordinasi, dan pengintegrasian segenap kegiatan suatu organisasi baik ke arah vertikal maupun horizontal. Dari keempat komponen dasar kerangka definisi struktur organisasi tersebut, tiga komponen pertama merupakan elemen-elemen yang bersifat statis, yang sesungguhnya tampak pada struktur organi3asi, sedangkan komponen terakhir sulit untuk diimplementasikan karena merupakan elemen yang sifatnya dinamis. Struktur organisasi yang terlalu ketat atau kaku sepeti tingkat sentralisasi yang tinggi, formalisasi dalam pelaksanaan tugas

peke~aan

dengan berorientasi

pada peraturan dan atau birokrasi akan berakibat kekakuan dan ketertutupan dalam iklim semakin

ke~a

organisasi. Sebaliknya semakin tinggi otonomi dalam arti

besar wewenang

yang

dilimp~hkan

kepada

bawahan

secara

proporsional, orientasi manajemen mengarah kepada aktualisasi kerja para bawahan, karena organisasi memberikan keluwesan (flexsibility) kepadanya untuk memberikan suatu hal yang terbaik kE.pada organisasi dimana terlibat dalam setiap kegiatannya. Menurut Siagian (2000: 170) bahwa karena banyaknya fungsi yang harus diselenagarakan oleh pemerintah daerah, salah satu konsekuensi penerapan

42

fungsionalisasi ialah kejelasan dalam pembagian tugas.

Pentingnya prinsip

fungsionalisasi menu rut Siagian (2000: 170) karen a : (a) tidak sedikit tugas yang sangat soesifik memerlukan deskripsi dan spesifikasi tugas yang sejelas mungkin, (b) beban ke~a yang harus dipikul tidak mungkin merata tetapi berbedabeda, (c) kontribusi satuan ke~a pelaksana tugas tertentu ke arah pencapaian tujuan tidak sama, (d) persyaratan pengetahuan dan ketrampilan yang dituntut dari dan harus dipenuhi oleh para pelaksana berbeda-beda pula, dn (e) struktur organisasi harus disesuaikan c1engan tuntutan tugas-tugas terse but. Seiring dengan bertambahnya kewenangan yang dimiliki Pemerintah Daerah, penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan diharapkan lebih sesuai dengan kondisi dan kebutuhan masyarakat setempat. Kecenderungan perilaku aparat pemerintah dalam melaksanakan fungsinya, banyak ditentukan oleh sikap mental yang memberikan pemahaman kepadanya mengenai yang seharusnya

dilakukan.

Setiap

pegawa1

diharapkan

mampu

memberikan

kontribusinya bagi kemajuan organisasi seperti menghasilkan sesuatu yang memiliki nilai secara cepat, tepat, dengan biaya yang

te~angkau

(ekonomis).

Aktualisasi dari kegiatan pegawai tersebut diwujudkan melalui kinerja. Hal ini dapat dicapai, melalui peningkatan kualitas SDM yang di:niliki melalui pendidikan formal dan informal. Bastian (2006:xxi) mengungkapkan bahwa : Tingkat kemampuan aparat daerah sangat berbeda-beda dalam merespon peningkatan tanggung jawab tersebut. Sebagia besar Pemerintah Daeah masih kebingungan menghadapi perubahan drastis yang terjadi. Hal ini dapat di atasi, melalui peningkatan kualitas SDM yang dimiliki melalui pendidikan formal maupun informal. Otonomi daerah yang memberikan keleluasaan dalam pembentukan unitunit organisasi publik (unit kerja perangkat daerah) yang tidak disertai dengan personalia, peralatan dan penganggaran yang cukup handal, mengakibatkan aparat organisasi publik menjadi lamban dan sering

te~ebak

dalam kegiatan

43

rutin. Dengan demikian

kine~a

yang diharapkan adanya otonomi daerah yaitu

mendekatkan pelayanan kepada masyarakat tidak tercapai. Mengenai hal ini lslamy (2001: 16) mengemukakan : Terdapat pelbagai faktor yang menyebabkan birokrasi publik mengalami organizational slack yaitu antara lain pendekatan I orientasi pelayanan yang kaku, visi pelayanan yang sempit, penguasaan terhadap administrative engineering yang tidak me mad 3i, dan semakin bertambah tambunnya unit-unit orgamsasi puolik yang tidak difasilitasi dengan 3 P (personalia, peralatan dan penganggaran) yang cukup handal (viable bureaucratic infrastructure). Aparat organisasi publik menjadi lamban dan sering terjebak ke dalam kegiatan rutin. Dalam kaitannya dengan pengimplementasian fungsi akuntabilitas publik di era otonomi daerah, Wijaya (2007:548) mengemukakan bahwa : Urusan-urusan pemerintahan perlu ditata menjadi efisien dan efektif lagi. Ketumpangtindihan tugas pokok organisasi (tupoksi) dan programprogram unit-unit ke~a akan menyebabkan tumpang tindih kegiatan diantara mereka dan mangakibatkan inefisiensi anggaran dan pemnnfaatan sumber daya lainnya. Selanjutnya rnengenai kewenangan Sutarto (1998:41) menyatakan, bahwa pelimpahan

wewenang

adalah

kegiatan

pendelegasian

tugas

dan

tanggungjawab kepada individu atau satuan organisasi untuk melakukan aktivitas bagi tujuan organisasi dengan dukungan otoritas organisasi.

Dengan

pelimpahan wewenang, setiap pejabat dari pucuk pimpinan sampai paling bawah memiliki wewenang tertentu dalam tugasnya, sehingga tiap-tiap pekerjaan dapat diselesaikan pada jenjang yang tepat. (Moore dalam Sutarto, 1998:45). Menurut Max Weber dalam Arif (1985:100) dalam organisasi diperlukan dua kewenangan sekaligus, yaitu kewenangan hierarki dan kewenangan teknis. Kewenangan hierarki adalah kewenangan yang didelegasikan oleh pihak atasan kepada bawahannya dengan menunjukkan tugas tertentu untuk dilaksanakan. Sedangkan kewenangan teknis adalah kewenangan yang diperoleh seseorang karena dia mempunyai keahlian dalam suatu bidang pengetahuan khusus.

44 Kedua macam kewenangan tersebut harus dipandang sekaHgus sebagai satu unsur yang mempunyai dua sisi dalam administrasi, yaitu administrasi didasarkan kepada kewenangan hierarki dan administrasi didasarkan kepada kewenangan teknis. Namun demikian, dalam kenyataannya sering te~udi, bahwa di satu pihak bawahan harus patuh menjalankan tugas yang telah digariskan oleh atasannya sesuai dengan pendelegasian yang diberikan, namun di pihak lain bawahan harus melakukan tugas sesuai dengan bidang keahliannya. Pertentangan ini dapat dihindarkan seandainya tiap orang benar-benar memahami hakekat pendelegasian wewenang, yaitu memberi batas tugas yang didelegasikan kepadanya.

Sebagaimana dikatakan oleh Arif (1985: 101 },

bahwa unsur

kepercayaan merupakan kunci utama dalam pendelegasian wewenang yang sempurna kepada bawahannya. Apabila pendelegasian wewenang sempurna, maka pertentangan akan dapat dihindarkan. Oleh karena itu untuk menghindari kera9u-raguan pihak bawahan terhadap wewenang yang diterima, maka pendelegasian wewenang harus tertulis. Pendelegasian wewenang secara tertulis ini harus memiliki batasan umum dan batasan khusus. Batasan urnum yaitu sepanjang undang-undang tidak melarang maka seseorang dapat mela.kukan kewenangan yang diberikan kepadanya. Batasan umum ini berlaku untuk semua pejabat dimana pun dia beke~a.

Sedangkan batasan khusus adalah batasan yang dikeluarkan oleh tiap-

tiap organisasi, yaitu berupa

pera~uran-peraturan

yang berlaku hanya pada

organisasi tersebut. Mengingat demikian pentingnya pendelegasian wewenang sehingga Arif (1985:159} berpendapat, bahwa pendelegasian wewenang merupakan inti

organisasi. Alasan ini diambil karena organisasi belum dapat bergerak kalau

45

belum ada pendelegasian wewenang dari atasan kepada bawahannya. Didalam organisasi, proses pendelegasian wewenang bergerak setingkat demi setingkat dari sumbemya. Faktor manusia juga dapat sebagai penentu struktur organisasi. Dimana orang yang terlibat dalam aktivitas suatu organisasi baik sebagai atasan maupun bawahan dapat mempengaruhi struktur O!"gani:3asi. Fungsi manajer mengambil keputusan yang berhubungan dengan jalur komunikasi dan wewenang serta hubungan antar unit-unit kerja yang berada di bawahnya. Dalam pengambilan keputusan para manajer dipengaruhi oleh kebutuhan sendiri dan lingkungan kerjanya, seperti kemauan dan sikap

ba\l~ahan,

serta motivasi bawahan untuk

bekerja. Di samping itu lingkungan luar organisasi juga mempengaruhi struktur organisasi. Organisasi dalam hal ini harus menyediakan mekanisme bagi interaksi reguler dengan masyarakat

~ang

menggunakan jasa organisasi

terse but. Pemberlakuan otonomi daerah, telah membawa konsekuensi terhadap perubahan

dan

pengembangan

organisasi

pemerintah

daerah

guna

penyesuaian dengan kebutuhan daerah itu sendiri. Kondisi demikian menuntut adanya pengembangan sistem organisasi menuju kesempurnaan sistem kerja yang relevan dengan tujuan kebijakan otonomi daerah itu sendiri. Melalui penataan organisasi perangkat daerah restrukturisasi

organisasi pemerintah

daerah dilakukan. Hal ini dilakukan dengar. memperhatikan dan menyesuaikan dukungan kemampuan keuangan daerah melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Besar kecilnya kebutuhan kelembagaan pemerintah daerah ini pada dasarnya terlihat pada struktur orgcmisasi dan dengan

kebutuhan

organisasi

pemerintah

tatake~a

daerah

itu

yang disesuiakan sendiri

dengan

memperhitungkan besarnya kemampuan keuangan daerah yang dimilikinya.

46

Semakin banyak unit organisasi yang dibentuk oleh pemerintah daerah, akan semakin besar pula kebutuhan anggaran atas pembiayaan kegiatan organisasi, terutama untuk pembiayaan rutin seperti gaji pegawai, tunjangan jabatan, insentif, dan lain-lain biaya yang membebaninya. Hal ini dapat dilihat dari banyaknya jabatan struktural yang menjadi beban anggaran yang harus dikeluarkan oleh kas daerah bagi tunjangan jabatan tersebut. Sebaliknya, semakin sedikit unit organisasi yang dibentuk, akan semakin kecil pula anggaran yang dikeluarkan terhadap biaya y&ng ditimbulkannya. Namun yang terpenting adalah buke1n dilihat dari besar kecilnya unit

ke~a

yang dibentuk, melainkan

butuh tidaknya pemerintah daerah terhadap unit organisasi yang dibentuknya. Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian diperbarui dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, membawa oanyak perubahan dalam semua aspek manajemen pemerintahan daerah. Pemerintah Daerah Kabupaten Kudus yang merupakan salah satu daerah kabupaten yang melaksanakan otonomi daerah

secara

luas,

nyata

dan

bertangqungjawab

sebagaimana

yang

diharapkan, tentunya perlu untuk melakukan berbagai penataan dan kebijakan dalam rangka memenuhi tuntutan kebutuhan daerah sesuai dengan kondisi dan kemampuan yang dimiliki.

Sejalan dengan hal itu pula maka peranan dalam

perencanaan dan pengalokasian anggara11 dalam manajemen keuangan daerah akan menjadi sangatlah penting untuk dapat dikelola dengan lebih baik lagi. Menurut Mardiasmo (2004:42-43) terdapat tiga permasalahan utama yang menghambat mengapa good governance masih jauh dari kenyataan, yaitu: 1. Belum adan~a sistem akuntansi pemerintah daerah yang baik yang dapat mendukung pelaksanaan pencatatan dan pelaporan secara handal sehingga hal ini menyebabkan lemahnya p3ngendalian intern (internal control) pemerintah daerah. Jika sistem akuntansinya tidak

47 memadai sudah tentu sistem pencatatan dan pelaporan akuntansinya kurang hadal. 2. Sangat terbatasnya jumlah personel pemerintah daerah yang berlatar pendidikan akuntansi. Sehingga kurang begitu peduli terhadap permasalahan ini. Disamping itu sangat sedikit sarjana akuntansi yang qualified untuk tertarik mengembangkan ilmunya karena rendahnya kompensasi yang diberikan oleh pemerintah daerah. Oleh karena itu dengan otonomi daerah maka 1iharapkan pemerintah daerah sendiri berwenang untuk memberikan insentif yang sesuai sehingga kontribusi bagi daerah akan menjadi timbal balik untuk memberikan kompensasi bagi yang lainnya. 3. Belum ada standar akuntansi keuangan sektor publik yang baku, hal ini sangat penting sebagai pEidoman untuk pembuatan laporan keuangan dan sebagai salah satu mekanisme pengendalian. Apabila standar akuntansi tidak memadai maka akan timbul implikasi yang negatif berupa rendahnya reliabilitas informasi keuangan serta menyulitkan dalam pengauditan. Hakikat pelaksanaan otonomi daerah adalah memberikan pelayanan yang lebih baik kepada masyarakat. Adanya tuntutan masyarakat akan akuntabilitas publik pengelolaan keuangan daerah ya.,g sering diartikulasikan sebagai

good

governance,

pengungkapan

kine~a

Pemerintah

Daerah

merupakan kebutuhan mutlak yang harLlS dipenuhi. Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 yang diantaranya dijabarkan dengan Peraturan Pemerintah Nomor

105 Tahun 2000 dan Peraturan Pemerintah Nomor 108 Tahun 2000 yang kemudian ditindaklanjuti dengan Keputusan Menteri Dalam Ne~e:-i Nolllor 29 Tahun 2002 telah mewajibkan pemerintah Daerah untuk menyusun Laporan Pertanggungjawaban

Tahunan

Pemerintah

Daerah

yang

didalamnya

mengandung pengungkapan atau uraian mengenai kinerja Pemerintah Daerah berdas2rkan tolok ukur yang tercantum didalam Rencana Stratejik. Untuk dapat tercapainya suatu tujuan sebagaimana yang diharapkan bukanlah merupakan suatu hal yang bisa

te~adi

secara kebetulan, akan tetapi mengehendaki adanya

suatu perencanaan yang baik dan telah ditata sedemikian rupa. Oleh karenanya Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus tentunya juga perlu

48 membenahi diri di berbagai segi demi tercapainya suatu tujuan organisasi dengan sebaik-ba:knya. Sudah tentu dalam mengembangkan formulasi keuangan dalam kerangka kebijakan akan dihadapkan pada suatu respon positif maupun negatif. Hal ini dapat diartikan sebagai dukungan maupun hambatan. Apabila suatu kebijakan mempunyai prediksi dan proyeksi yang menguntungkan bagi publik, maka hal yang

merupakan

hambatan

dalam

pelaksanaannya

setidaknya

harus

diminimalkan bahkan kalau bisa dihilangkan sama sekali. Sedangkan indikator keberhasilan

anggarc:~n

berbasis

dan kegiatan pada suatu unit

kine~a

ke~a.

ndalah pada tingkat capaian program

Namun pada prinsipnya dapat dikatakan

bahwa anggaran berbasis kinerja lebih berorientasi pada output dengan proses input yang memadai.

2.4.3

Pengukuran Kinerja Definisi yang dibuat oleh sejumlah pakar mengenai pengukuran kinerja

antara lain oleh Hatry dalam Suharyani dkk (2003:37) sebagai berikut : Pengukuran kine~a sebagai hasil (outcome) dan efisiensi jasa atau program berdasarkan basis reguler (tetap, teratur). Pengukuran kemajuan secara teratur menuju outcomes tertentu merupakan komponen vital dalam setiap usaha pengelolaan yang berorientasi pada hasil, suatu proses yang berorientasi pada konsumen yang menfokuskan pada maksimisasi manfaat dan minimisasi konsekuensi negatif bagi konsumen jasa atau program. Selanjutnya Whittaker dalam Suharyani dkk (2003:37) mendefinisikan bahwa : Pengukuran kine~a instansi pemerintah sebagai alat manajemen yang digunakan untuk meningkatkan kunlitas pengambilan keputusan dan akuntabilitas dalam rangka menilai keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan kegiatan (program) sesuai dengan sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya dalam rangka mewujudkan misi dan visi instansi pemerintah

49

Pengukuran

kine~a

menurut Civil Service Reform dalam Suharyani dkk

(2003:37) mendefinisikan bahwa : Pengukuran kine~a merupakan penilaian terhadap organisasi yang meliputi: b. produktifltas yang diukur melalui perbandingan output terhadap input ; c. efektivitas yang menentukan hubungan output yang dihasilkan oleh organisasi dengan outcomes ; d. kualitas yang mengukur output atau proses yang digunakan untuk menghasilkan output tersebut ; e. tepat waktu yang mengevaluasi ketepatan W'3ktu yang digunakan untuk menghasilkan output tersebut. Berdasarkan definisi-defi'lisi yang beragam tersebut diatas, dapat ditarik kesimpulan dalam pengukuran

kine~a

bermuara kepada satu kesepakatan

bahwa dengan mengukur kinerja maka proses pertanggungjawaban pengelola atas segala kegiatannya kepada stakeholders dapat menjadi lebih obyektif. Pengukuran

kine~a

diperlukan untuk menentukan keberhasilan suatu unit

kerja. Pengukuran kinerja digunakan untuk menilai keberhasilan (kegagalan) pelaksanaan kegiatan/program/kebijakan sesuai dengan sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan dalam rangka mewujudkan misi dan visi instansi pemerintah. Agar tingkat keberhasilan

suatu

instansi pemerintah dapat

ditentukan, maka seluruh aktivitas instansi tersebut harus dapat diukur. Pengukuran capaian aktivitas menurut Suharyani (2003:50) dapat dilakukan pada tataran masukan (input), proses, keluaran (output), hasil (outcomes), manfaat (benefit), dan dampak (impact) dari aktivitas atau program instansi pemerintah bagi kesejahteraan masyarakCJt. Lembaga Administrasi Negara dan Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan mengembangkan sistem pengukuran

kine~a

inst:msi pemerintah

yang dituangkan dalam lnpres Nomor 7 Tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja lnstansi Pemerintah. Model pengukuran

kine~a

yang dikembangkan LAN dan

BPKP yang dikenal dengan nama LAKIP (Laporan Akuntabilitas Kinerja lnstansi

50

Pemerintah) memberikan informasi tentang kesesuaian pelaksanaan program suatu organisasi dengan rencana yang telah ditetapkan. Keberadaan indikator dan standar

kine~a

yang jelas dan terukur serta

metode pengukurannya yang dapat dipertanggungjawabkan sangat penting. Bagi eksekutif, selain untuk memenuhi akuntabilitas terhadap peraturan (accountability for /egallity), pengungkapan

kine~a

diperlukan untuk menunjukkan prestasi

pelayanan masyarakat yang telah disediakan oleh Pemerintah Daerah. Bagi legislatif, indikator yang jelas dan terukur serta metode pengukurannya yang dapat dipertanggungjawabkan

dapat dijadikan

sebagai

pedoman

dalam

melakukan penilaian terhadap laporan pertanggungj:lwaban Pemerintah Daerah. Peraturan

Pemerintah

Nom or

108

Tahun

2000

tentang

Pertanggungjawaban Kepala Daerah menggariskan agar pada setiap akhir tahun anggaran, Kepala Daerah menyampaikan laporan pertanggungjawaban yang terdiri dari Laporan Perhitungan APBD, Nota Perhitungan APBD, Laporan Aliran Kas, dan Neraca Daerah yang dilengkapi dengan penilaian

kine~a

berdasarkan

tolok ukur rencana strategis (Renstra). Selain itu Undattg-undang Nomor 17 Tahun

2003

mengatur

agar

Kepala

Daerah

mempertanggungjawabkan

pelaksanaan APBD dalam laporan keuangan yang terdiri dari Laporan Realisasi APBD, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan, yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan daerah. Pasal 31 ayat (2) Undang-undang tersebut menyatakan bahwa laporan realisasi anggaran selain menyajikan realisasi pendapatan dan belanja juga

menjelaska~

prestasi kerja

satuan kerja perangkat daerah. Pasal

~8

Peraturan Pemerintah Nomor 105 Tahun 2000 tentang

Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah mengatur agar Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah disusun dengan pendekatan kinerja.

51

APBD yang disusun dengan pendekatan kinerja keuangan sebagaimana dimaksud pasal 8 memuat antara lain sasaran yang diharapkan menurut fungsi belanja dan standar pelayanan yang diharapkan. Standar Pelayanan Minimal harus diacu dalam perencanaan Daerah, penganggaran Daerah, pengawasan, pelaporan

dan

merupakan

salah

satu

alat

untuk

menilai

Laporan

Pertanggungjawaban (LPJ) Kepala Daerah. Standar Pelayanan Minimal dapat menjadi alat untuk meningkatkan akuntabilitas Pemerintah Daerah terhadap masyarakat, dan masyarakat dapat menilai sejauhmana Pemerintah Daerah dapat memenuhi kewajibannya untuk menyediakan pelayar:an publik melalui Standar Pelayanan Minimal. Selanjutnya untuk mengukur kinerja keuangan Pemerintah Daerah, peraturan tersebut mengamanatkan agar dikembangkan Standar Analisa Belanja, Tolok Ukur Kinerja, dan Standar Biaya. Dalarn penjelasan peraturan pemerintah tersebut disebutkan bahwa uraian tentang sasaran dan standar pelayanan yang dituangkan dalam APBD merupakan indikator yang menjadi acuan laporan pertanggungjawaban tentang kinerja. Standar Analisa Belanja (SAB) adalah standar untuk menganalisis anggaran belanja yang digunakan dalam suatu program atau kegiatan untuk menghasilkan tingkat pelayanan tertentu sesuai dengan kebutuhan masyarakat. SAB digunakan untuk menilai kewajaran beban kerja dan biaya setiap program atau kegiatan yang akan dilaksanakan C'leh Unit Kerja dalam satu tahun anggaran. Penilaian terhadap usulan anggaran belanja dikaitkan dengan tingkat pelayanan yang akan dicapai melalui program atau

~·egiatan.

Tolok ukur kinerja adalah ukuran ukuran keberhasilan yang dicapai pada setiap unit kerja. Tolok ukur kinerja atau indikator keberhasilan untuk setiap jenis pelayanan pada bidang-bidang kewenangan yang diselenggarakan oleh unit

52

organisasi perangkat Daerah ditetapkan dalam bentuk Standar Pelayanan yang ditetapkan masing-masing Daerah. Penetapan standar pelayanan merupakan cara untuk menjamin dan mendukung kewenangan untuk menyelenggarakan pelayanan oleh Pemerintah Daerah dan sekaligus merupakan akuntabilitas Daerah. Selain Standar Pelayanan Minimal yang ditetapkan, setiap Daerah dapat mengembangkan standar pelayanan dan indikator keberhasilan program atau kegiatan yang menjadi tolok ukur kinerja. Standar biaya merupakan komponen lainnya yang harus dikembangkan untuk dasar pengukuran

kine~a

keuangan dalam system anggaran

kine~a.

selain

SAB dan tolok ukur kinerja. Standar biaya adalah harga satuan unit biaya yang berlaku bagi masing-masing Daerah. Penetapan standar biaya akan membantu penyusunan anggaran belanja suatu program atau kegiatan bagi Daerah yang bersangkutan. Pengembangan standar biaya harus dilakukan secara terusmenerus sesuai dengan perubahan harga yang berlaku di masing-masing Daerah. Kinerja seringkali diartikan sebagai produktifitas. Produktivitas

ke~a

dalam organisasi pemerintahan lebih ditekankan pada aspek pelayanan ataupun penataan administrasi kantor. Artinya cara pelaksanaan tugas-tugas yang dipeke~akan

yang sesuai dengan ketentuan yang berlaku seperti ketepatan

dalam bekerja, kecepatan waktu dalam menyelesaikan pekerjaan, ketelitian dan kecermatan. Semua

~.asil ke~a

tersebut memberikan mutu yang baik dan dapat

memuaskan semua pihak. Salah satu terhadap kinerja kelembagaan

acuan dalam melakukan pengukuran

keuangan

di daerah sebagaimana

yang

dikemukakan oleh Devas, dkk (1989:279) bahwa tujuan utama pengelolaan keuangan pemerintah daerah adalah: (1) tanggung jawab, (2) memenuhi kewajiban keuangan, (3) kejujuran, (4) hasil guna, (5) pengendalian.

53

2.5

Penelitian Terdahulu

I Gede Siama (2000), hasil penelitiannya tentang pengaruh partisipasi penyusunan anggaran terhadap efektifitas pencapaian target, bahwa sejalan dengan era reformasi dan pelaksanaan otonomi daerah dalam perencanaan dan pelaksanaan anggaran didasarkan dari usulan dari unit kerja, sesuai dengan kebutuhan nyata dan disesuaikan dengan kondisi dan permasalahan di daerah. Hasil penelitiannya menunjukkan bahwa variabel keterlibatan, kontribusi dan tanggung jawab mempunyai hubungan dan pengaruh yang signifikan terhadap produktifitas dalam efektivitas pencapaian target daerah. Riza Pahlawi (2002) meneliti tentang pengaruh koordinasi penyusunan anggaran terhadap efektifitas pelaksanaan anggaran. Hasil penelitianya mendeskripsikan/menggambarkan bahwa variabel penting dari koordinasi dalam penyusuna'l anggaran adalah kewenangan, sasaran,

ke~asama

dan tanggung jawab dalam penyusumm anggaran

yang secara simultan berpengaruh signifikan terhadap realisasi anggaran. Abdul Wahid (2003) meneliti tentang pengaruh partisipasi penyusunan APBD terhadap efektifitasan pencapaian target. Hasilnya rnekanisme pelaksanaan dari proses penyusunan APBD mengikuti aturan perundang-undangan yang berlaku. Partisipasi dari perangkat daerah dalam penyusunan APBD sangat maksimal, walaupun masih ditemukan adanya kejanggalan pada saat fase pembahasan. Akibatnya kepentingan perangkat daerah tidak sepenuhnya diperjuangkan dalam pembahasan bersama DPRD. Mokhamad Sidik (2004) pada penelitian mengenai proses penyusunan anggaran

kine~a

dengan hasil bahwa pada proses

54

penyusunan anggaran langkah-langkah yang dilakukan dalam setiap tahapan sudah sesuai dengan mekanisme yang diamanatkan, akan tetapi kualitasnya belum optimal, karena keterbatasan sumber daya aparatur dan stakeolders yang tidak berperanan. Zainal Abidin (2005) dalam penelitiannya mengenai pengaruh anggaran kinerja terhadap hubungan antara partisipasi penyusunan anggaran dengan slack anggaran, hasilnya dalam proses penyusunan anggaran merupakan kegiatan yang penting sekaligus kompleks. Hal ini karena anggaran

mempunyai

kemungkinan

berdampak fungsional

maupun disfungsional terhadap perilaku anggota organisasi yang berpartisipasi dalam penyusunanannya. Dari berbagai hasil penelitian terdahulu dapat disimpulkan bahwa dengan adanya perubahan peraturan perundang-undangan sebagai dampak dilaksanakannya otonomi daerah, belum diikuti dengan kemampuan dan kesiapan daerah dalam menghadapi perubahan mekanisme penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Sejalan dengan era reformasi dan pelaksanaan otonomi daerah dalam perencanaan dan pelaksanaan anggaran didasarkan dari usulan dari unit kerja, sesuai dengan kebutuhan nyata dan disesuaikan dengan kondisi dan permasalahan di daerah.

Variabel penting dalam penyusunan

anggaran adalah kewenangan, sasaran, kerjasama dan tanggung jawab dalam penyusunan anggaran. Proses penyusunan anggaran kinerja dengan hasil bahwa pada proses penyusunan anggaran langkah-langkah yang dilakukan dalam setiap tahapan sudah sesuai dengan mekanisme yang diamanatkan, akan tetapi kualitasnya belum optimal, karena keterbatasan sumber daya aparatur dan stakeolders yang

tidak

55

berperanan. Adapun penelitian ini memfokuskan pada kine~a Bagian Keuangan

Sekretariat

Daerah

Kabupaten

Kudus

dalam

proses

penyusunan APBD dengan perhatian pada struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi,

proses penyusunan APBD,

konsistensi

antara

dokumen perencanaan pembangunan daerah (Rencana Stratejik dan Rencana Ke~a Pemerintah Daeran) dengan Kebijakan Umum, Prioritas APBD Tahun 2006. Der.gan demikian penelitian ini mele:ngkapi penelitianpenelitian sebelumnya.

Tabel 1. Matriks Kontribusi Penelitian Terdahulu No

Nama

Tahun

Kesimpulan

~~~-~-+~--~~2~-----+--~3~~---------4~ 1.

I Gede Siama

2000

2.

Riza Pahlawi

2002

Perencanaan dan pelaksana an anggaran didasarkan dari usulan dari unit kerja, sesuai dengan kebutuhan nyata dan disesuaikan dengan kondisi dan permasalahan di daerah. Hasil penelitiannya menunjukkan bahwa variabel keterlibatan, kontribusi dan tanggung jawab mempunyai hubungan dan pengaruh yang signifikan terhadap produktifitas dalam efektivitas pencapaian target daerah. Hasil penelitianya mendeskripsikan I menggambarkan bahwa variabel penting dari koordinasi dalam penyusunan anggaran adalah kewenangan, sasaran, kerjasama dan tanggung jawab dalam penyusunRn anggaran yang secara simultan berpengaruh signifikan terhadap realisac;i anggaran.

Kontribusi TerhadapPenelitian ini

5

Sebagai perband~ngan keterlibatan unit kerja dalam perencanaan dan penyusunan anggaran.

Sebagai perbandingan pelaksanaan koordinasi dalam proses penyusunan APBD.

56

1 3.

2 Abdul Wahid

2003

4.

Mokhamad Sidik

2004

5.

Zainal Abidin

2005

3

4 Partisipasi dari perangkat daerah dalarn penyusun an APBD sangat maksi-mal, walaupun masih ditemukan adanya kejang galan pada saat fase pembahasan. Akibatnya kepentingan perangkat daerah ticlak sepenuhnya dipe~uangkan dalam pembahasan bersama DPRD. Proses penyusunan anggaran langkah-langkah yang dilakukan dalam setiap tahapan sudah sesuai dengn mekanisme yang diamanatkan, akan tetapi kualitasnya :Jelum optimal, karena keterba-tasan sumber daya aparatur dan stakeolders yang tidak berperanan. Pengaruh anggaran kine~a terhadap hubungan antara partisipasi penyusunan anggaran dengan slack anggaran, hasilnya dalam proses penyusunan anggaran merupakan kegiatan yang penting sekaligus kompleks. Hal ini karena anggaran mempuny&i kemungkinan berdampak fungsional maupun disfungsional terhadap perilaku anggota organisasi yang berparti:3ipasi dalam penyusunanannya

5 Sebagai perbandingan peranan perangkat daerah dalam proses penyusunan APBD.

Sebagai perbandingan tahapan dalam proses penyusunan APBD.

Sebagai perbandingan dalam partisipasi penyusunan anggaran.

57

Matriks Kerangka Pikir Penelitian

Kinerja : hasil ke~a yg dicapai sesuai dengan wewenang & tanggung jawab (Prawirosentono, 1992:2) Perda 4/2003 Tupoksi Bag. Keuangan menyusun APBD

r Kine~a Bagian Keuangan dalam proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah

.....

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus

l Pengukuran kine~a berdasar l<eberhasilan melaksanakan tugas pokok dan fungsi (Mulyono,

Proses Penyu~unan APSb

2008:63)

Stn,lktur organisasi menunjukkan ked~dukan, wewenang, rending kehdali dan bidang peke~aan (Hasibuan, 1994:34-35) Struktur organisasi : gambaran pembagian tugas (Child dalam Lubls, 1987:120-121) Penilaian organisasi berdasar kualitas proses yang digunakan untuk menghasilkan output (Civil Service Reform dalam Suharyani, 2003:37)

, 1. 2. 3.

Struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi Proses penyusunan APBD Konsistensi antara dokumen perencanaa11 pembangunan daerah (Rencana 3tratejik dan Rencana Ke~a Pemerintah Daerah) dengan Kebijakan Umum, Prioritas APBD Tahun 2006.

14--

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah adalah alat untuk menjamin kesinambungan pembangunan (Mardiasmo, 2004:182)

'-'

UI~IVI:::.r\.:>11/'\.:>












































































BRA

IJAYA

A

N


BAB Ill METODE PENELITIAN

3.1

Jenis Penelitian Pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan

kualitatif. Adapun jenis penelitian yang dilakukan yaitu penelitian deskriptif, yaitu suatu jenis penelitian yang mengungkapkan permasalahan apa adanya sesuai dengan kenyataan di lapangan. Sebagai landasan teori dalam memahami pendekatan kualitatif diacu pendapat Bogdan dan Taylor dalam Moleong, (2006:4) yang mengartikan dan memahami metode kudlitatif sebagai prosedur penelitian yang menghasilkan data deskriptif berupa kata-kata tertulis atau lisan dari orang-orang dan perilaku yang dapat diamati. Kirk dan Miller masih dalam Mol<3ong, (2006:4) mendefinisikan bahwa penelitian kualitatif adalah tradisi tertentu dalam ilmu pengetahuan sosial yang secara fundamental bergantung dari pengamatan pada manusia baik dalam kawasannya sendiri dan berhubungan dengan orang-orang tersebut dalam bahasanya

maupun

dalam

peristilahannya.

Surachmat

(1987: 131)

mengemukakan bahwa penelitian kualitatif berciri (a) memusatkan perhatian pada permasalahan yang aktual, dan (b) data yang dikumpulkan mula-mula disusun kemudian dianalisis. Makna yang terkandung dalam pendekatan kualitatif ini ditunjukkan melalui implementasi di lapangan dengan melakukan pengamatan terhadap suatu gejala, baik pengamatan langsung melalui informasi maupun dengan mempelajari data-data untuk dapat menjawab pertanyaan. Adapun objek

59

penelitian adalah kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam proses penyusunan APBD, sedangkan baha., diperoleh melalui data yang dikumpulkan dan sumber data. Melalui metode penelitian kualitatif ini, peneliti banyak berharap akan mampu mengungkapkan berbagai pertimbangan yang dipakai oleh pengambil keputusan dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Dan pada akhimya juga mampu menggambarkan atau mendeskripsikan bagaimana kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun 2006.

3.2

Fokus Penelitian Untuk menghindarkan penelitian dari data yang tidak relevan dengan

masalah dan tujuan penelitian, sekaligus untuk membutasi agar pembahasan masalah tidak melebar, perlu ditentukan fokus penelitian.

Dengan penetapan

fokus yang jelas dan mantap, seorang peneliti dapat mernbuat keputusan yang tepat tentang data mana yang dikumpulkan dan mana yang tidak perlu dijamah ataupun mana yang akan dibuang. Moleong (2006 :94) penentuan fokus suatu penelitian memiliki dua tujuan: pertama, penetapan fokus membatasi studi. Jadi dalam hal ini fokus akan membatasi bidang inkuiri. Kedua, penetapan fokus berfungsi menetapkan kriteria inklusi-eksklusi atau kriteria masuk-keluar suatu informasi yang baru diperoleh dilapangan. Menu rut Moleong (2006:94) fokus penelitian berfungsi un1.uk memilih data yang relevan, meskipun suatu data menarik tetapi karena tidak relevan, maka tidak perlu dimasukkan dalam data yang dikumpulkan. Fokus penelitian kualitatif

60 masih dapat berkembang sesuai sifatnya yang masih "emergenr (tentative), seiring dengan perkembangan masalah yang ditemukan di lokasi penelitian. Berdasarkan uraian terse but di atas, maka dengan mengacu pad a rumusan masalah, maka fokus penelitian 1ni dapat diperinci sebagai berikut :

1. Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan proses penyusunan nggaran Pendapat&n dan Belanja Daerah dilihat dari : a. struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi ; b. proses penyusunan ng9aran Pendapatan dan Belanja Daerah ; c. konsistensi

antara

dokumen

perencanaan

pembangunan

daerah

(Rencana Stratejik dan Rencana K~rja Pemerintah Daerah) dengan Kebijakan Umum, Prioritas nggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun 2006. 2. Kendala-kendala Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus dilihat dari : a. struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi ; b. sumber daya manusia.

3.3

Lokasi dan Situs Penelitian

3.3.1

Lokasi Penelitian Untuk menentukan lokasi penelitian perlu dipertimbangkan apakah lokasi

tersebut sesuai dengan masalah yang akan diteliti. Keterbatasan geografis, dan

61

praktis seperti, waktu, biaya, dan tenaga, perlu pula dijadikan pertimbangan dalam penentuan lokasi penelitian (Moleong, 2006: 128). Berdasarkan berbagai aspek tersebut maka lokasi penelitian yang ditetapkan adalah Kabupaten Kudus berdasurkan pertimbangan sebagai berikut : 1. Unit kerja yang menangani masalah keuangan daerah di Kabupaten Kudus belum terwadahi dalam satu unit kerja perangkat Daerah dan adanya tugas pokok dan fungsi unit kerja perangkat daerah yang sama dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, yaitu antara Bagian Keuangan Sekretariat Daerah, Badan Perencanaan Pembangunan Daerah dan Dinas Pendapatan Daerah. 2. Sebagai akibat dari duplikasi tugas pokok dan fungsi unit kerja perangkat daerah,

proses

penyusunan

dan

pengajuan

Rancangar

Anggaran

Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus selama ini selalu terlambat, sehingga menyulitkan dalam pelaksanaannya. Untuk Perubahan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun 2005 baru ditetapkan tanggal 5 Desember 2005 dan disahkan oleh Gubernur Jawa Tengah tanggal

30 Desember 2005. 3. Pemerintah Kabupaten Kudus baru melaksanakan ketentuan sebagaimana diatur da:am Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002, dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun 2006.

3.3.2 Situs Penelitian Situs disini merupakan suatu tempat yang akan digunakan peneliti untuk melakukan penelitian. Mengingat bahwa pokok bahasan utama penelitian ini adalah mengenai kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja

62

Daerah, maka untuk memperoleh data yang relevan ditentukan situs penelitian di Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus. Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dijadikan situs penelitian karena berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 4 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi dan Susunan Organisasi Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dan Keputusan Bupati Kudus Nomor 24 Tahun 2003 tentang Penjabaran Tugas Pokok dan Fungsi serta Tata

Ke~a

Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus, merupakan Bagian di

Lingkungan Sekretariat Daerah, khususnya dibawah Asisten Administrasi. Bagian Keuangan mempunyai tugas pokok menyusun kebijakan, perencanaan, pengkoordinasian, penyelenggaraan dan pelaporan di bidang keuangan, urusan tata usaha serta rumah tangga Bagian.

3.4

Sumber Data Data dalam penelitian ini diperoleh dari informan, dokumen, serta tempat

dan peristiwa.

lnforman adalah orang dalam yang dimanfaatkan untuk

memberikan informasi tentang situasi dan kCindisi latar belakang penelitian. Dan untuk mendapatkan informasi yang akurat tE:rkait fokus penelitian maka informan ditentukan secara purposive pada tahap awal dan dalnm pengembangannya dilakukan snow ban artinya, setelah memasuki lapangan penelitian, peneliti menghubungi informan tertentu untuk meminta keterar.gan padanya, kemudian akan terus berkembang ke informan yang lainnya yang terkait dengan fokus penelitian sampai diperoleh data dan informasi yang lengkap dan menunjukkan tingkat kejenuhan informasi. Hal ini dilakukan agar variasi, kedalaman, dan rincian data atau informasi dapat diperoleh secara

optimal.

dalam penelitian ini adalah Kepala Bagian Keuangan

lnforman utama

Sekret~riat

Daerah

63

Kabupaten Kudus yang dinilai mengetahui, menguasai, dan memahami bahkan menghayati

hal-hal

yang

berkaitan

prose~

dengan

penyusunan

dan

pengalokasian Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Berdasarkan

informasi

key

informan,

akan

ditindaklanjuti dengan

menetapkan informan berikutnya dari pejabat Bagian Keuangan Sekretariat Daerah

Kabupaten

Kudus

yang

bertanggung jawab di

penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

b•dang

proses

Selain itu, informasi

pendukung dan informasi latar juga dipergunakan. lnformasi pendukung atau latar tersebut difungsikan sebagai alat konfirmasi atau untuk menambah informasi. Dalarn penelitian ini yang dijadikan sebagai informan adalah : 1. Kepala Bagiar. Keuangan Setda Kabupaten Kudus ; 2. Kepala Subbagian Penyusunan Anggaran Setda Kabupaten Kudus ; 3. Kepala Subbagian Pembukuan dan Verifikasi ; 4. Kepala Subbagian Perbendaharaan dan Kas Daerah ; 5. Staf Bagian Keuangan Setda Kabupaten Kudus ; 6. Kep~la BAPPEDA Kabupaten Kudus. lnforman selanjutnya ditentukan berdasarkan atas snowball sampling. lnforman terakhir berdasark~n ;:>ada tingkat kejenuh:m dari informasi, di mana sudah tidak ada variasi yang diberikan oleh informan. Penelitian ini juga menggunakan data pendukung yang bersumber dari dokumen, sebagai sumber data, sifatnya hanya melengkapi data utama, yaitu dokumen-dokumen yang berkaitan dengan fokus penelitian. Dokumen-dokumen tersebut adalah diantaranya Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 3 tahun 2000 tentang Rencana Stratejik Kabupaten Kudus Tahun 2003-2008, Peraturan Bupati Kudus Nomor 22 Tahun 2005 tentar.g Rencana Kerja Pemerintah Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006, Peraturan Daerah Kabupaten Kudus 4 Tahun

64

2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi dan Susunan Organisasi Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus, Keputusan Bupati Kudus Nomor 24 Tahun 2003 tentang Penjabaran Tugas Pokok dan Fungsi serta Tata Kerja Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus, dan Dokumen-dokumen Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah serta dokumen lainnya yang mendukung pelaksananaan tugas Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus.

3.5

lnstrumen Penelitian

Dalam

penelitian

dengan

mempergunakan

pendekatan

kualitatif,

penelitian diarahkan pad a pengumpulan data yan 'J lebih ban yak bergantung kepada peneliti sendiri sebagai pengumpul data. Sedangkan instrumen yang digunakan pedoman wawancara dan pedoman pengamatan. Sebagaimana yang diungkapkan Garna (1999:35) "Peneliti dalam melaksanakan penelitian ini membuat pedoman wawancara dan pedoman pengamatan. Kedua pedoman ini untuk mendapatkan data primer." Sedangkan peneliti berusaha mengumpulkan dokumen dan arsip untuk mendapatkan data sekunder. Hasil penelitian ini dikembanglt:an oleh peneliti sendiri di lapangan untuk mendapatkan data yang diperlukan dalam penelitian.

3.6

Teknik Pengumpulan Data

Dalam penelitian kualitatif, peneliti sendiri yang menjadi instrumen utama yang terjun ke lapangan dan berusaha sendiri mengumpulkan informasi melalui observasi dan wawancara. Wawancara yang dilakukan bersifat terbuka dan tak berstruktur. Untuk memudahkan pengumpulan data, maka peneliti menggunakan alat bantu berupa catatan lapangan dan pedoman wawancara. Dalam penelitian kualitatif, proses pengumpulan data meliputi tiga kegiatan sebagai berikut :

65

(1)

Proses memasuki lokasi penelitian (9etting in). Pada tahap ini peneliti memasuki lokasi dengan membawa ijin penelitian dan

mengadakan

pendekatan

terhadap

subjek

penelitian

untuk

menjelaskan rencana dan maksud kP.datangan peneliti dan berusaha untuk membuat hubungan yang lebih akrab sambil mendengarkan informasi dari mereka sehingga dapat mengurangi jarak sosial antara peneliti dengan sumber data. Peneliti datang ke Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus untuk menemui informan awal, dalam hal ini Kepala Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus, dari kunjungan tersebut diperoleh informasi tentang unit kerja yang terkait langsung dengan proses penyusunan Anggarar. Pendapatan dan Belanja Daerah. (2)

Ketika berada di lokasi penelitian (getti'1g along). Peneliti menjalin interaksi personal yang lebih mendalam dan harmonis dengan sumber informasi untuk rnemperoleh data-data yang relevan. Kegiatan personal interaktif ini juga untuk lebih menumbuhkan kepercayaan dan kredibilitas terhadap peneliti. Komunikasi interpersonal yang persuasif juga dilakukan terutama untuk memperoleh inforrr.asi yang bersifat sensitif, misalnya penilaian Uudgement) infom1an terhad~p suatu kebijakan atau makna-makna yang tersembunyi.

(3)

Mengumpulkan data (logging the data). Dalam tahap ini peneliti menggunakan teknik pengumpulan data dengan fokus pada terapan teknik wawancara mendalam, dokumentasi dan observasi. Melalui wawancara mendalam peneliti dapat memperoleh dan mengungkapkan

informasi

yang

didasarkan pada

pengalaman

dan

pengetahuan informan yang eksplisit maupun implisit, termasuk opininya tarkait dengan masalah penelitian. Untuk memperoleh informasi dan opini

66 yang tajam dan mendalam peneliti menciptakan suasana wawancara yang informal, spontan dan alamiah, dimana informan diposisikan sebagai pemecah masalah. Dalam hal ini wawancara dikondisikan

be~alan

tidak

terstruktur, namun tetap dalam kerangka fokus penelitian dan wawancara ini mernpunyai sifat 'open-ended' atau berujung terbuka, yaitu jawaban tidak terbatas hanya pada satu tanggapan. Dalam hal ini peneliti dapat bertanya pada informan utama tidak hanya tentang suatu peristiwa tetapi juga pendapatnya sendiri tentang peristiwa tersebut. Di samping itu peneliti juga meminta informan untuk mengemukakan pengertiannya sendiri tentang

~uatu

peristiwa yang kemudian dapat dijadikan sebagai batu

loncatan untuk mendapatkan keterangan atau sumber bukti dalam kasus tersebut. Teknik dokumentasi benr.anfaat untuk memperoleh data dalam bentuk dokumen atau catatan yang terkait dengan konsep kebijakan, implementasi, dan dampak yang muncul di lokasi penelitian.

Dalam

melakukan teknik observasi peneliti memperhatikan kenyataan bahwa mengingat peneliti bukan merupakan kelompok yang diamati di Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus, maka peranan yang dapat dilakukan peneliti terbatas pada pengamatan atau observasi yang tidak berperan serta. Secara spesifik posisi peneliti adalah seperti yang dikategorikan Buford Junker dalam Moleong (2006: 176-177) yaitu pemeran serta sebagai pengamat. Artinya, peneliti secara langsung mengamati kegiatan dan peristiwa yang berkaitan deng,:n penelitian termasuk memperoleh informasi yang tersirat, guna lebih memahami implementasi dari hal-hal yang berkaitan dengan masalah penelitian. Aktivitas observasi tersebut dilaksanakan tanpa melakukan intervensi atau memberikan stimulus terhadap kegiatan atau peristiwa yang berlangsung.

67

3. 7

Ana lisis Data Analisis data adalah proses mengorganisasikan dan mengurutkan data

kedalam pola, kategori dan satuan uraian dasar sehinggc. dapat ditemukan tema dan dapat dirumuskan hipotesis

ke~a

(Moleong, 2006 :248). Dalam penelitian

dengan pendekatan kualitatif, analisis data dilakukan sepenjang penelitian dan dilakukan terus menerus dari awal

~ampai

akhir penelrtian.

Miles dan Huberman (1992 : 15) mengatakan dalam analisis kualitatif, data dapat dikumpulkan dalam aneka macam cara (observasi, wawancara, intisari dokumen, pita rekaman) dan biasanya "diproses" sebelum siap digunakan (melalui pencatatan, pengetikan, penyuntingan atau alih tulis), teta;:>i analisis kualitatif tetap menggunakan kata-kata, yang biasanya disusun ke dalam teks yang diperluas. Dalam penelitian ini digunakan analisis kualitatif yang dikemukakan Miles dan Huberman. bersamaan

Analisis terdiri dari tiga alur kegiatan yang terjadi secara

yaitu

kesimpulan/verifikasi.

reduksi Adapun

data,

penyajian

data

dan

penarikan

langkah-langkah tersebut diuraikan sebagai

berikut (Miles dan Huberman, 1992: 16) : (1)

Reduksi Data Reduksi data diartikan sebagai proses pemilihan, pemusatan perhatian pada penyederhanaan, pengabstrakan dan transformasi data "kasar" yang muncul dari catatan-catatan tertulis di lapangan.

Data yang diperoleh

dalam lapangan ditulis atau diketik dalam bentuk uraian atau laporan yang terinci. Laporan-laporan itu perlu direduksi, dirangkum, dipilih hal-hal yang pokok, difokuskan pada hal-hal yang penting, dicari tema atau polanya dan disusun secara sistematis sehingga mudah dikendalikan.

Data yang

direduksi memberi gambaran yang lebih tajam tentang pengamatan, juga

68 mempermudah peneliti untuk mencari kembali data yang diperoleh bila diperlukan. Reduksi data dapat pula membantu dalam memberikan kode kepada aspek-aspek tertentu, hal ini dilakukan secara terus menerus selama penelitian berlangsung. (2)

Penyajian Data (Display Data) Penyajian data merupakan sekumpulan informasi tersusun yang memberi kemungkinan adanya penarikan kesimpulan dan pengambilan tindakan. Display atau penyajian data dimaksudkan agar memudahkan bagi peneliti untuk melihat gambaran secara keseluruhan atau bagian-bagian tertentu dari penelitian.

Data-data yang diperoleh dan laporan-laporan lapangan,

diusahakan dibuat dalam bentuk matriks, grafik, kerangka kerja (network) dan peta (chart). (3)

Mengambil Kesimpulan dan Verifikasi Dari permulaan pengumpulan data, kualitatif mulai mencari arti,

menca~at

penganalisis data,

penganalisis

keteraturan, pola-pola, penjelasan,

konfigurasi-konfigurasi yang mungkin, alur sebary akibat dan proposisi. Data yang diperoleh sejak awal senantiasa harus dibuat kesimpulan. Kesimpulan awal masih bersifat tentatif, kabur dan diragukan, akan tetapi dengan bertambahnya data dan informasi, melalui proses verifikasi secara terus menerus maka akan diperoleh kesimpulan yang bersifat "grounded'. Jadi kesimpulan harus diverifikasi

sel~ma

penelitian berlangsung. Dalam

hal ini analisis kualitatif merupakan upaya yang berlanjut, berulang dan terus menerus.

Masalah reduksi data, penyajian data serta penarikan

kesimpulan dan verifikasi menjadi gambaran keberhasilan secara berurutan sebagai rangkaian kegiatan analisis yang saling susul menyusul.

69

Sumber: Miles dan Huberman (1992)

3.8

Keabsahan Data

Setiap

penelitian,

de:-ajat kepercayaan

sangat diperlukan.

Dalam

penelitian kualitatif derajat kepercayaan disebut dengan keabsahan data. Menurut Moleong (2002:46) ada empat kriteria yang dianjurkan dalam teknik memeriksa

keabsahan

data.

Keempat

kriteria

tersebut

adalah

derajat

kepercayaan, keteralihan, ketergantungan, kepastian. Pada kriteria derajat kepercayaan dimaksudkan untuk mendapatkan tingkat kepercayaan, sehingga tingkat kepercaya:m penemuan dapat dicapai. Untuk mendapatkan tingkat kepercayaan ini, ada beberapa yang dilakukan, yaitu pertama, menggali informasi dari beberapa informan yang telah didapatkan, sampai informasi tersebut saling melengkapi dan memberikan informasi yang sama dalam setiap fokus yang sama. Perlu diketahui pada penelitian ini, peneliti merupakan instrumen utama dalam pene'itian. Keterlibatan dalam pengumpulan data cukup memerlukan waktu lama, sehingga derajat kepercayaan data dapat ditingkatkan. Oleh karena itu pengumpulan data harus dilakukan sendiri tidak diserahkan kepada pihak lain. Kedua, melakukan diskusi, pembahasan dan mencari

masukan-masukan.

Hal

ini

dilakukan

untuk

memperbaiki

cara

pengumpulan data, karena mengingat adanya keterbatasan yang ada pada

70

peneliti.

Ketiga

menggunakan

lintas

cara

pengumpulan

data,

dengan

mengumpulkan berbagai informasi, sehingga dapat yang dikumpulkan diperoleh berbagai varian data yang dapat menambah informasi

d~lam

penelitian.

Pengujian keabsahan data dilakukan dengan menggunakan teknik triangulasi yaitu check, recheck, dan cross check terhadap data yang diperoleh. Triangulasi adalah teknik pemeriksaan data yang memanfaatkan sesuatu yang lain diluar data itu untuk keperluan pengecekan atau sebagai pembanding data tersebut. Triangulasi dilakukan dengan sumber data dan peneliti atau pengamat lain. Teknik triangulasi yang digunakan adalah teknik pemeriksaan yang memanfaatkan penggunaan sumber (pengamat, wawancara, studi kepustakaan dan arsip). Patton (dalam Moleong, 2006 : 331) mengztakan bahwa "triangulasi dengan sumber membandingkan dengan mengecek balik derajat kepercayaan suatu informasi yang diperoleh melalui waktu dan alat yang berbeda dalam metode kualitatif'. Triangulasi dioperasionalisasikan dalam bentuk membandingkan data hasil pengamatan penelitian dan data hasil wawancara dengan informan, membandingkan apa yang dikatakan orang cJidepan umum dengan apa yang dikatakan secara pribadi, membandingkan apa yang dikatakan orang tentang situasi penelitian dengan apa yang dikatakan sepanjang waktu, membandingkan keadaan dan perspektif seseorang dengan berbagai pendapat dan pandangan orang lain dan membandingkan hasil wawancara dengan isi suatu dokumen yang saling berkaitan,

yaitu Peraturan DaElrah tentang

Pembentukan Struktur

Organisasi, Keputusan Bupati tentang Penjabaran Tugas Pokok dan Fungsi, dokumen perencanaan (Rencana Stratejik, RKPD) dan dokumen lainnya.

'-'

UI~IVI:::.r\.:>11/'\.:>












































































BRA

IJAYA

A

N


BAB iV HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN

4.1

Hasil Penelitian.

4.1.1

Gambaran Umum Kabupaten Kudus.

4.1.1.1

Kondisi Geografis. Kabupaten Kudus merupakan salah satu dari 35 Kabupaten di Propinsi

Jawa Tengah, terletak di sebelah timur laut kota Semarang sebagai pusat pemerintahan Propinsi Jawa Tengah. Secara geogr.afis Kabupaten Kudus terletak antara 11 0°36' dan 11 0°50' Bujur Timur dan antara 6°51' dan r16' Lintang Selatan. Kabupaten Kudus mempunyai ketinggian 55 meter dari permukaan laut, dan merupakan daerah yang mempunyai

cu~·ah

hujan paling

rendah 2000 mm/tahun serta mempuny:1i hari hujan 97 hari/tahun. Rata-rata suhu udara antara 20,4°C sampai dengan 27,6°C. Kabupaten Kudus terletak pada jalur Jakarta-Semarang-Surabaya, dan Jepara mempunyai posisi strategis pada jalur utara pulau Jawa, terutama lalu lintas niaga dan transportasi, sehingga memberikan dampak positif dalam pengembangan

wilayah

pembangunan.

Batas

wilayah

yang

melingkupi

Kabupaten Kudus yaitu : 1. Utara berbatasan dengan

Kabupaten Jepara dan Kabupaten Pati;

2. Timur berbatasan dengan

Kabupaten Pati;

3. Selatan berbatasan dengan

Kab•JJ::~aten

4. Barat berbatasan dengan

Kabupaten Demak dan Jepara.

Grobogan dan Pati;

73

Luas Wilayah Kabupaten Kudus 42.516 hektar atau sekitar 1,31 persen dari luas Propinsi Jawa Tengah. Jarak terjauh dari Barat ke Timur sepanjang 16 km oan dari Utara ke Selatan 22 km. Kondisi geografis KE1bupaten Kudus terdiri dari 21.788 (51,25 %) ha berupa Sawah dan 20.728 ha (48,75 %) Non Sawah. Berdasarkan data Kudus Dalam Angka Tahun 2005 jumlah penduduk Kabupaten Kudus tercatat sebanyak 736.239 jiwa, yang terdiri dari penduduk laki-laki sebanyak 364.074 jiwa atau 49,45% dan penduduk perempuan 372.165 jiwa atau 50,55%. Jumlah kelahiran selama tahun 2005 sebanyak 8.418 bayi, terdiri dari 4.299 bayi laki-laki dan 4.119 bayi perempuan. Sementara itu angka kelahiran kasar sebesar 11 ,467 yang artinya dari 1000 orang penduduk terdapat kelahiran seba'lyak 11 bayi. Jika dibandingkal" tahun 2004 terdapat penurunan dimana angka ke:lahiran kasar pada tahun 2004 sebesar 12,624. Sedangkan jumlah kematian selama tahun 2005 sebanyak 4.497 jiwa terdiri dari 2.272 lakilaki dan 2.225 perempuan.

4.1.1.2 Pemerintahan dan Aparatur. Kabupaten Kudus dibentuk berdasarkan Undang-undang Nomor 13 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah-daerah Kabupaten dalam lingkungan Propinsi Jawa Tengah. Secara

administra~if

Kabupaten Kudus terbagi menjadi 9

Kecamatan, 123 desa dan 9 Kelurahan, serta 698 Rukun Warga (RW), 3.618 Rukun Tetangga (RT) dan 378 Dukuh/Lingkungan. Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian ditindaklanjuti dengan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah sebagai pengganti Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000, memberi peluang Kabupaten Kudus untuk mengembangkan unit kerja parangkat daerah. Berkenaan dengan

74 hal

tersebut, Pemerintah Daerah Kabupaten Kudus melakukan penataan

kembali unit

ke~a

yang ada, dengan m:-netapkan Peraturan Daerah sebagai

berikut: 1. Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 4 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas

Po~ok,

Fungsi dan Susunan Organisasi

Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus ; 2. Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 5 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi dan Susunan Organisasi Sekretariat Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Kudus ; 3. Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 6 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fung·;i dan Susunan Organisasi Lembaga Teknis Daerah Kabupaten Kudus ; 4. Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 7 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi dan Susunan Organisasi Dinas Daerah Kabupaten Kudus ; 5. Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 5 Tahun 2005 tentang Perubahan Desa Kajeksan Menjadi Kelurahan Kajeksan Kecamatan Kota Kudus Kabupaten Kudus ; 6. Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 6 Tahun 2005 tentang Perubahan Desa Kerjasan Menjadi Kelurahan Kerjasan Kecamatan Kota Kudus Kabupaten Kudus. Selain Peraturan Daerah tersebut diatas, Peraturan Daerah tentang unit kerja perangkat daerah Kabupaten Kudus yang masih mendasarkan pada Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000, sebagai berikut:

75 1. Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 20 Tahun 2000 tentang Organisasi dan Tatakerja Lembaga Teknis Daerah Kabupaten Kudus (Kantor Polisi Pamong Praja). 2. Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 22 Tahun 2000 tentang Organisasi dan Tatakerja Kecamatan dan Kelurahan. 3. Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 4 Tahun 2002 tentang Organisasi dan

Tatake~a

Badan Rumah Sakit Daerah Kabupaten Kudus.

Berdasarkan Peraturan Daerah tersebut di atas unit

ke~a

perangkat

daerah Kabupaten Kudus, adalah sebagai berikut : 1. Sekretariat Daerah, terdiri dari : a. Sekretaris Daerah ; b. Asisten Sekretaris Daerah terdiri dari : b.1

Asisten Tata Praja;

b.2

Asisten Ekonomi dan Pembangunan ; dan

b.3

Asisten Administrasi ;

c. Bagian-bagian terdiri dari : c.1

Bagian Pemerintahan ;

c.6

Bagian Pembangunan ;

c.2

Bagian Pertanahan ;

c.7

Bagian Sosial

c.3

Bagian Hukum ;

c.a

Bag ian

Organisasi

Kepegawaian

dan

76

c.4

Bagian Hubungan Masyarakat ;

c.9

Bagian Keuangan ; dan

c.5

Bagian Perekonomian ;

c.1 0 Bag ian Umum.

2. Sekretariat DPRD.

3. Lembaga Teknis Daerah, terdiri dari 4 Bad an dan Kantor yaitu : a. Badan Perencanaan Pembangunan Daerah ; b. Bad an Pengawasan Daerah ; c. Bad an Kepegawaian Daerah ; d. Bad an Rumah Sakit Daerah ; e. Kantor Penelitian, Pengembangan, Pengolahan Data, dan Arsip Daerah; f.

Kantor Catatan Sipil dan kependudukan ;

g. Kantor Kesatuan Bangsa dan Perlindungan Masyarakat ; h. Kantor Keluarga Berencana ; i.

Kantor Penanaman Modal dan Pelayanan Perizinan Terpadu ;

j.

Kantor Pengelolaan Pasar; dan

k. Kantor Polisi Pamong Praja. 4. Dinas Daerah, terdiri dari 10 Dinas, yaitu : a. Dinas Pendidikan ; b. Dinas Kesehatan ; c. Dinas Pendapatan Daerah ; d. Dinas Pekerjaan Umum ;

77

e. Dinas Lingkungan Hidup, Pertambangan dan Energi ;

f.

Dinas Pertanian :

g. Dinas Tenaga

Ke~a

dan Transmigrasi ;

h. Dinas Perhubungan ; i.

Dinas Pariwisata dan Kebudayaan ; dan

j.

Dinas Perindustrian , Perdagangan dan Koperasi ;

5. Kecamatan, terdiri dari : a. Kecamatan Kaliwungu ;

f.

b. Kecamatan Kota Kudus ;

g. Kecamatan Bae

c. Kecamatan Jati ;

h. Kecamatan Gebog ; dan

d. Kecamatan Undaan ;

i.

Kecamatan Dawe.

a. Kelurahan Mlati Kidul ;

f.

Kelurahan Wergu Wetan ;

b. Kelurahan Mlati Norowito ;

g. Kelurahan Wergu Kulon ;

c. Kelurahan Panjunan ;

h. Kelurahan

d. Kelurahan Sunggingan ;

i.

Kecamatan Jekulo ;

e. Kecamatan Mejobo ;

6. Kelurahan, terdiri dari :

Ke~asan

; dan

Kelurahan Kajeksan.

e. Kelurahan Purwosari ; Pembentukan unit ke~a perangkat daerah Kabupaten Kudus tersebut didasarkan pada pertimbangan-pertimbangan sebagai berikut :

78

a. kewenangan pemerintahan yang dimiliki oleh Daerah ; b. karakteristik, potensi, dan kebutuhan Daerah ; c. kemampuan keuangan Daerah ; d. ketersediaan sumber daya aparatur ; e. pengembangan pola

ke~asama

Berdasarkan unit

ke~a

antar Dderah dan/atau dengan pihak ketiga.

perangkat daerah tersebut, maka jumlah jabatan

struktural yang ada pada Pemerintah Kabupaten Kudus adalah eseloan II sejumlah 19, esolon Ill sejumlah 87 sejumlah 32. Rincian

e~elon

IV sejumlah 309 dan eslon V

lengkap jumlah jabatan struktural menurut eselon

sebagaimana tercantum dalam Tabel 3.

Tabel 2. Jumlah Jabatan Struktural Menurut Eselon

Eselon

No.

Jumlah

Keterangan

1.

Eselon II a

1

2.

Eselon II b

18

3.

Eselon Ill a

78

4.

Eselon Ill b

9

5. Eselon IVa

272

6.

Eselon IV b

37

7.

Eselon Va

32

Jumlah

Sumber :

447

Bagian Organisasi dan Kepegawaian Setda Kabupaten Kudus.

Dari Tabel 2 tersebut di atas terlihat bahwa Pemerintah Kabupaten Kudus dalam penataan unit

ke~a

perangkat daerah masih menganut prinsip miskin struktur,

79

karena tidak menggunakan jumlah maksirnal yang diperbolehkan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003. Jumlah Pegawai Negeri Sipil di lingkunuan Pemerintah Kabupaten Kudus keadaan bulan Oesember tahun 2006 adalah 9.314 orang dengan perincian tamat SO sejumlah 465 atau 4,75%, SLTP/sederajat sejumlah 372 atau 4,21%, SLTNsederajat sejumlah 2983 atau 31,86%,

Sa~ana

Muda sejumlah

2887 atau 31,33% dan S1/S2 sejumlah 26C7 atau 27,86%.

Taool 3. Jumlah PNS Menu rut Jenjang Pendidikan Tingkat Pendidikan

No.

Jumlah

Prosentase

1.

SO/sederajat

465

4,75%

2.

SLTP/sederajat

372

4,21%

3.

SLTNsederajat

2983

31,8G%

4.

Sarjana Muda/sederajat

2887

31,33%

5.

S1/S2

2607

27,86%

Jumlah

9314

100%

Sumber :

BKO Kabupaten Kudus.

Oari Tabel 3 tersebut diatas terlihat bahwa jumlah Pegawai Negeri Sipil di lingkungan Pemerintah Kabupaten Kudus yang mempunyai pendidikan SLTNsederajat merupakan jumlah yang terbesar 31, 86% diikuti Sarjana Muda/sederajat 31,33%, sedangkan pegawai dengan pendidikan S1/S2 sebesar 27,86%. Untuk pegawai yang mempunyai pendidikan SLTP/sederajat merupakan jumlah yang terkecil karena dalam perekrutan CPNS beberapa tahun terakhir tidak ada formasi ur,tuk pendidikan SO dan SLTP dan karena melanjutkan pendidikan yang lebih tinggi.

80

Bagiar~

4.1.2

Profil

4.1.2.1

Visi dan Misi

Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus

Berdasarkan Keputusan Kepala Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Nomor 050/1821 tanggal 30 Juli 2005 tentang Rencana Stratejik Bagian Keuangan Sekretariat Daerah

Kabupa~en

Kudus Tahun 2006-

2008, Visi Bagian Keuangan adalah Terwujudnya Pengelolaan Keuangan Daerah yang

Efisien, Efektif, Transparan dan Akuntabel didukung oleh

Aparatur Pengelolaan Keuangan Daerah .vang Profesional. Untuk mewujudkan visi tersebut, misi yang akan dicapai Bagian Keuangan adalah : 1. Meningkatkan Administrasi secara sederhana dan

Pelayanan

Pengelolaan Keuangan

Daerah

akurat. Bermakna bahwa dengan peran yang

stratejik, Bagian Keuangan akan mampu memenuhi aspirasi dengan meningkatkan standart pelayanan yang diharapkan dan perkiraan biayabiaya satuan komponen kegiatan yang bersangkutan untuk masing-masing komponen pendapatan maupun belanja 2. Meningkatkan Sumber Daya Aparatur Pengelolaan Keuangan Daerah. Mengandung makna peningkatan kualitas sumber daya manusianya, agar selalu dapat menjalankan fungsinya sebagai pengelola keuangan daerah. Dengan melalui peningkatan kualitas par a pengelola keuangan daerah yang merupakan sumber daya aparatur dapat diharapkan memberikan perbaikan manajemen terutama manajemen keuangan pemE'rintahan yang pada akhimy~

meningkatkan kinerja.

81

4.1.2.2 Sumber Daya Manusia Berdasarkan Peraturan Daerah Nomor 4 Tahun 2003,

struktur

organisasi dan tata kerja Bagian Keuangan merupakan salah satu Bagian pada Sekretariat Daerah, yang dipimpin oleh seorang Kepala Bagian dengan membawahi 3 Subbagian, dimana masing-masing Subbagian dipimpin oleh seorang Kepala Subbagian. Keadaan pegawai pada Bagian Keuangan sampai dengan Maret 2007, berjumlah 42 orang yang terdiri dari : a. Jumlah Pegawai menurut struktur : 1. Kepala Bagian

1 orang;

2. Subbagian Penyusunan Anggarar

9 orang;

3. Subbagian Pembukuan dan Verifikasi

12 orang;

4. Subbagian Perbendaharaan dan Kas Daerah

10 orang;

5. Jabatan Fungsional

-orang;

b. Jumlah PNS menurut golongan :

c.

1. Golongan IV

1 orang;

2. Golongan Ill

35 orang;

3. Golongan II

3 orang;

4. Golongan I

-orang;

5. PHD

3 orang;

Jumlah PNS menurut pendidikan : 1. Pasca Sarjana (S2)

2. Sarjana (S 1) 3. Sarjana Muda (0.111)

1 orang; 21 orang; 5 orang;

4. SLTA

14 orang;

5. SLTP

1 orang;

82

Selain pendidikan formal,

beberapa pegawai

Bagian Keuangan

Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus juga mengikuti pendidikan dan pelatihan dalam jabatan. Pendidikan dan pelatihan dalam jabatan ini secara garis besar dapat dibedakan sebagai berikut : Pendidikan dan pelatihan penjenjangan, yaitu pendidikan yang dilakukan

1)

secara khusus sebagai persyaratan untuk menduduki jabatan tertentu baik struktural maupun fungsional, seperti ADUM (Diklatpim IV) dan SEPAMA (Diklatpim Ill). Pendidikan dan pelatihan teknis fungsional, yaitu pendidikan yang

2)

dilaksanakan untuk menambah pengetahuan tekr.is dari tugas pokok instansinya. Seperti diklat bendahara, diklat manajemen keuangan daerah dan sebagainya. Untuk pendidikan dan pelatihan penjenjangan, sampai tahun 2006 pegawai di aagian Keuangan Sekretciriat Daerah Kabupaten Kudus sudah 14 orang (40%) yang mengikuti baik ADUM (Diklatpim IV}, dan 1 (2,56%) orang SEPAMA (Diklatpim Ill). Selengkapnya dapat dilihat pada t~bel 4 sebagai berikut: Tabel 4. Pendidikan dan Pelatihan Penjenjangan Pegawai Bagian Keuangan Setda No.

Diklat Penjenjangan

Jumlah (orang)

Prosentase (%)

1

2

3

4

1.

ADUM (Diklatpim IV)

9

23,08

2.

SEPAMA (Diklatpim Ill)

1

2,56

Sumber : BKD Kabupaten Kudus.

83

Sedangkan untuk pendidikan dan pelatihan teknis fungsional baru 21 (duapuluh satu) orang pegawai Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus yang mengikutinya. Adapun jenis pendidikan dan pelatihan teknis fungsional dan jumlah pegawai Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus sebagaimana tercantum dalam Tabel 5, sebagai berikut :

Tabel 5. Jenis Pendidikan dan Pelatihan Teknis Fungsional dan Jumlah Pegawai Bagian Keuangan Setda Yang Mengikuti

No.

Jenis Diklat Teknis Fungsional

1

2

Jumlah Pegawai Yang Mengikut (orang)

Prosentase

3

4

(%)

1.

Manajemen Keuangan Daerah

7

17,95

2.

Manajemen Pendapatan Daerah

1

2,56

3.

Penghitungan APBD

1

2,56

4.

Manajemen Proyek

3

7,69

5.

Bendaharawan

9

23,08

Sumber : BKD Kabupaten Kudus.

Berdasarkan Tabel 5 tersebut di atas terlihat bahwa jenis pendidikan dan pelatihan teknis fungsional yang bertujuan menambah pengetahuan teknis dari tugas pokok dan jumlah pegawai yang pernah mengikutinya masih sangat sedikit. Diklat Manajemen Keuangan Daerah dimiliki oleh 7 orang pegawai (17,95%), Dildat Manajemen Pendapatan Daerah dan Diklaat Penghitungan APBD masing-masing hanya dimiliki oleh 1 orang

pegawai (2, 56%), Diklat

Manajemen Proyek dan Diklat Bendaharawan masingmasing dimiliki oleh 3 orang pegawai (7,69%) dan 9 orang pegawai (23,08%).

84

Apabila dilihat dari segi kepangkatan dan golongan/ruang, sebagian besar pegawai pada Bagian Keuangan sudah menduduki golongcm Ill dan hanya 3 orang yang masih golongan II, adapun secara terperinci dapat dilihat dari Tabel 6 sebagai berikut :

Tabel 6.

No.

Komposisi Pegawai Pangkat/Golongan

Pangkat/Golongan Ruang

Bagian

keuangan

Jumlah (orang)

Setda

Menurut

Prosentase (%)

1.

Pembina Tk I (IV/b)

1

2,56

2.

Pembina (IV/a)

-

-

3.

Penata Tk I (Ill/d)

1

2,56

4.

Penata (Ill/c)

4

10,26

5.

Penata Muda Tk I (Ill/b)

9

23,08

6.

Penata Muda (Ill/a)

21

53,85

7.

Pengatur Tk I (11/d)

2

5,13

8.

Pengatur (11/c)

1

2,56

Jumlah

39

100,00

Sumber : Bagian Organisasi dan Kepegawaian. Dari tabel 6 terlihat bahwa hanya 3 orang (7,69%) pegawai yang masih menduduki golongan II, sedangkan yang paling banyak adalah golongan Ill yaitu 35

orang

(89,74%).

Kondisi

demikian

dilihat

secara

piramida

te~adi

pembengkakan di tengah, sehingga dirasa kurang proposional/seimbang dalam penyebarannya. Dengan banyaknya pegav1ai dengan kepangkatan golongan Ill, Bagian Keuangan seharusnya merupakan unit ke~a yang memiliki pegawai dalam kapasitas sebagai pemikir dan tidak hanya sebagai pelaksana.

85

4.1.3

Data Fokus Penelitian

4.1.3.1

Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

4.1.3.1.1 Struktur Organisasi, Tugas Pokok dan Fungsi. Pemberlakuan otonomi daerah, telah membawa konsekuensi terhadap perubahan dan pengembangan unit kerja perangkat daerah guna penyesuaian dengan kebutuh£in daerah itu sendiri. Konoisi demikian menuntut adanya pengembangan sistem organisasi menu.iu kesempurnaan sistem kerja yang relevan dengan tujuan kebijakan otonomi daerah itu sendiri. Melalui penataan unit

ke~a

dilakukan.

perangkat daerah restrukturisasi

organisasi pemerintah daerah

Hal ini dilakukan dengan memperhatikan dan menyesuaikan

dukungan kemampuan keuangan daerah melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Besar kecilnya kebutuhan kelembagaan pemerintah daerah ini pada dasarnya terlihat pada struktur organisasi dan tatakerja yang disesuaikan dengan

kebutuhan

organisasi

pemerintah

daerah

itu

sendiri

dengan

memperhitungkan besarnya kemampuan keuangan daerah yang dimilikinya. Semakin banyak unit organisasi yang dibentuk oleh akan semakin besar pula kebutuhan anggaran

ata~

pemerin~ah

pembiay~an

daerah,

kegiatan

organisasi, terutama untuk pembiayaan rutin seperti gaji pegawai, tunjangan jabatan, insentif, dan lain-lain biaya yang membebaninya. Hal ini dapat dilihat dari banyaknya jabatan struktural yang menjadi beban anggaran yang harus dikeluarkan oleh kas daerah bagi tunjangan jabatan tersebut. Sebaliknya, semakin sedikit unit organisasi yang dibentul<, akan semakin kecil pula anggaran yang dikeluarkan terhadap biaya yang ditimbulkannya. Namun yang terpenting adalah bukan dilihat dari besar kecilnya unit kerja yang dibentuk, melainkan butuh tidaknya pemerintah daerah terhadap unit organisasi yang dibentuknya.

86

Undang-undang Nom or 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian ditindaklanjuti dengan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah sebagai pengganti

Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000, memberi keleluasaan bagi daerah untuk membentuk unit kerja perangkat daerahnya. Untuk Pemerintah Kabupaten Kudus unit kerja yang mempunyai tugas pokok dan fungsi dalam penyusunan APBD,

yaitu

Bagian

Keuangan

Sekreariat

Daerah

Kabupaten

Kudus.

Berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 4 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi dan Susunan Organisasi Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus,

Ba~ian

Keuangan merupakan salah satu

Bagian di lingkungan Sekretariat Daerah, dibawah Asisten Administrasi. Bagian Keuangan adalah unsur staf Sekretariat Daerah yang berada di bawah dan bertanggung

jawab

kepada

Asisten

Administrasi.

Hal

ini

sebagaimana

diungkapkan oleh Kepala Bagian Keuangan sebagai berikut : "Sesuai dengan Peraturan Daerah Kabup;:3ten Kudus Nomor 4 Tahun 2003 tentang PembentL•kan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi dan Susunan Organisasi Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus, Bagian Keuangan merupakan salah satu Bagian di lingkungan Sekretariat Daerah yang diserahi tugas pokok dan fungsi dalam perumusan kebijakan penyusunan anggaran." (wawancara tanggal 25 Pebruari 2007) Sekretariat Daerah sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 merupakan unsur pembantu Pimpinan Pemerintah Kabupaten

yang

mempunyai

tugas

pokok

membantu

Bupati

dalam

melaksanakan tugas penyelenggaraan pemerintahan, administrasi, organisasi dan tatalaksana serta memberikan

pel~yanan

administratif kepada seluruh

Perangkat Daerah. Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus, terdiri dari 3 Subbagian yaitu :

87

a. Subbagian Penyusunan Anggaran ; b. Subbagian Pembukuan dan Verifikasi ; c. Subbagian Perbendaharaan dan Kas Daerah. Hal ini sebagaimana diungkapkan oleh Kepala Sut"lbagian Perbendaharaan dan Kas Daerah: "Sebagaimana telah ditetapkan dalam Perda Nomor 4 tahun 2003 yang penyusunannya didasarkan kepada PP Nomor 8 Tahun 2003 jumlah maksimal subbagian pada Sekretariat Daerah yaitu 3 (tiga) subbagian. Untuk Kabupaten Kudus subbagiannya terdiri dari Subbagian Penyusunan Anggaran, Subbagian Pembukuan dan Verifikasi dan Subbagian Perbendaharaan dan Kas Daerah." (wawancara tanggal 25 Pebruari 2007) Berdasarkan Keputusan Bupati Kudus Nomor 24 Tahun 2003 tentang Penjabaran Tugas

Po~ok

dan Fungsi sP-rta Tata Kerja Sekretariat Daerah

Kabupaten Kudus, Bagian Keuangan mempunyai tugas pokok menyusun kebijakan, perencanaan, pengkoordinasian, pelaksanaan dan pelaporan di bidang keuangan serta pengelolaan urusan tata usaha dan rumah tangga Bagian.

Untuk melaksanakan tugas

pokok tersebut,

Bagian

Keuangan

menyelenggarakan fungsi : a. perumusan kebijakan penyusunan anggaran, pembukuan dan verifikasi, perbendaharaan dan kas daerah; b. penyusunan program, rencana kerja dan kegiatan serta rencana anggaran satuan

ke~a

c. penyusunan

Bagian Keuangan, Asisten Administrasi dan Sekretaris Daerah; pedoman

dan

petunjuk

teknis

penyusunan

anggaran,

pembukuan dan verifikasi, perbendaharaan dan kas daerah; d. penyusunan rumusan penentuan target dan pendapatan pemerintah daerah; e. pelaksanaan pembinaan penyelenggaman dan administrasi penyusunan anggaran, pembukuan dan verifikasi, perbendaharaan dan kas daerah;

88

f.

pengkoordinasian penyelenggaraan penyusunan anggaran, pembukuan dan verifikasi, perbendaharaan dan kas daerah ;

g. pelayanan penunjang kegiatan, administrasi dan fasilitasi penyusunan anggaran, pembukuan dan verifikasi,

per~endaharaan

dan kas daerah;

h. pelaksanaan monitoring, evaluasi, dan pelaporan pelaksanaan tugas Bagian Keuangan; i.

pengelolaan urusan tata usaha dan urusan rumah tangga Bagian Keuangan. Uraian mengenai tugas pokok dan fungsi masing-masing subbagian

pada Bagian Keuangan sebagai berikut : I. Subbagian Penyusunan Anggaran. Subbagian Penyusunan Anggaran mempunyai tugas pokok menyusun bahan perumusan kebijakan, pedoman dan petunjuk di bidang penyusunan anggaran serta pengelolaan urusan tata usaha dan rumah tangga Bagian. Untuk

melaksanakan

tugas

pokok tersebut,

Subbagian

Penyusunan

Anggaran menyelenggarakan fungsi : a. perumusan kebijakan penyusunan anggaran ; b. penyusunan program, rencana ke~a dan kegiatan serta rencana anggaran satuan

ke~a

Bagian dan Subbagian Penyusunan Anggaran ;

c. penyusunan pedoman dan petunjuk teknis penyusunan anggaran; d. penyusunan rumusan penyusunan anggaran ; e. pelaksanaan pembinaan penyelenggaraan dan administrasi penyusunan anggaran; f.

pengkoordinasian penyelenggaraan penyusunan anggaran ;

g. pelayanan per.unjang kegiatan, administrasi dan fasilitasi penyusunan anggaran;

89 h. pengelolaan urusan tata usaha dan urusan rumah tangga bc-gian; i.

penyusunan laporan akuntabilitas kinerja instansi pemerintah Bagian Keuangan;

j.

pelaksanaan monitoring, evaluasi, dan pelaporan pelaksanaan tugas Subbagian Penyusunan Anggaran.

2. Subbagian Pembukuan dan Verifikasi. Subbagian Pembukuan dan Verifikasi mempunyai tugas pokok menyusun bahan perumusan kebijakan, pedoman dan petunjuk di bidang pembukuan dan verifikasi. Untuk melaksanakan tugas pokok tersebut, Subbagian Pembukuan dan Verifikasi menyelenggarakan fungsi : a. perumusan kebijakan penyusunan di bidang pembukuan dan verifikasi; b. penyusunan program, rencana kerja da11 kegiatan serta rencana anggaran satuan kerja Subbagian Pembukuan dan Verifikasi; c. penyusunan pedoman dan petunjuk teknis pembukuan dan verifikasi anggaran; d. penyusunan rumusan pembukuan dan verifikasi anggaran ; e. pelaksanaan pembinaan penyelenggaraan dan administrasi pembukuan dan verifikasi anggaran ; f.

pengkoordinasian penyelenggaraan pembukuan dan verifikasi anggaran ;

g. pelayanan penyelenggaraan kegiatan, administrasi dan fasilitasi di bidang pembukuan dan verifikasi anggaran ; h. pelaksanaan monitoring, evaluasi, dan pelaporan pelaksanaan tugas Subbagian Pembukuan dan Veritikasi.

90

3. Subbagian Perbendaharaan dan Kas Daerah. Subbagian Perbendaharaan dan Kas Daerah mempunyai tugas pokok menyusun bahan perumusan kebijakan, pedoman dan petunjuk di bidang perbendaharaan dan kas Daerah. Untuk melaksanakan tugas pokok tersebut, Subbagian Perbendaharaan dan Kas Daerah menyelenggarakan fungsi : a. perumusan kebijakan di bidang perbendaharaan dan kas daerah; b. penyusunan program,

rencana kerja dan kegiatan serta rencana

anggaran satuan kerja Subbagian Perbendaharaan dan Kas Daerah; c. penyusunan pedoman dan petunjuk teknis perbendaharaan dan kas daerah; d. penyusunan rumusan bidang perbendaharaan dan kas OClerah; e. pelaksanaan

pembinaan

penyelenggaraan

d;m

administrasi

perbendaharaan dan kas daerah ; f.

pengkoordinasian penyelenggaraan perbendaharaan dan kas daerah ;

g. pelayanan penyelenggaraan kegiatan, administrasi dan fasilitasi di bidang perbendaharaan dan kas daerah; h. pelaksanaan monitoring, evaluasi. dan pelaporan pelaksanaan tugas Subbagian Perbendaharaan dan Kas Daerah. Berdasarkan tugas pokok dan fungsi Bagian maupun Subbagian pada Bagian Keuangan tersebut di atas

terliha~

bahwa Bagian Keuangan merupakan

unit kerja yang dibentuk oleh Pemerintah Kabupaten Kudus dengan tanggung jawab pada proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus. Hal ini tercermin pada tugas penyusunan pedoman dan petunjuk teknis penyusunan anggaran dart penyusunan rumusan penentuan target dan pendapatan pemerintah daerah.

91

Tugas pokok tersebut dalam pelaksanaannya masih belum optimal dikarenakan

te~adinya

tumpang tindih (overlapping) pekerjaar..

Hal ini

disebabkan adanya dua kemungkinan yaitu pertama ketidak jelasan job description sehingga salah dalam

mente~emahkan

dalam tupoksi (tugas pokok

dan fungsi), kedua disebabkan adanya kepentingan politik tertentu. Selain itu juga dalam pelaksanaan tugas pokok Bagian Keuangan masih mengacu pada peraturan lama sehingga tidak relevan dengan dinamika yang terjadi di masyarakat daerah

s~~hingga

berdasarkan

diperlukan adanya sinkronisasi kelembagaan perangkat Undang-undang

Nomor

32

Tahun

2004

tentang

Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah maupun dengan Undang-undang Nomor 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Duplikasi tugas pokok dan fungsi Bagian Keuangan terlihat pada tugas pokok dan fungsi dari BAPPEDA dan DIPENDA. Sobagaimana tercantum dalam Peraturan

Daerah

Kabupaten

Kudus

Nomor

6

Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi

Tahun

2003

tentang

dan Susunan Organisasi

Lembaga Teknis Daerah Kabupaten Kudus dan Keputusan Bupati Kudus Nomor 20 Tahun 2003 tentang Penjabaran Tugas Pokok dan Fungsi serta Tata Kerja Lembaga Teknis Daerah Kabupaten Kudus. Badan Perencanaan ?embangunan Daerah Kabupaten Kudus mempunyai tugas pokok melaksanakan tugas tertentu di bidang

perencanaan pembangunan Daerah.

Salah sat•J fungsi yang

diselenggarakan BAPPEDA yang berkaitan dengan proses penyusunan APBD yaitu pengkoordinasian penyusunan rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

(RAPBD).

Mengenai

tugas

pokok

dan

fungsi

penyusunan APBD Kepala BAPPEDA mengungkapkan :

pengkoodinasian

92

"Pelaksanaan fungsi pengkoordinasian penyusunan rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD) yang dimaksudkan disini terkait dengan tugas BAPPEDA dalam menyusun Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) dimana dalam RKPD tei·sebut sudah mencantumkan rencana pendanaannya." (wawancara tanggal 10 Maret 2007) Adapun tugas pokok dan fungs! BAPPEDA berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 6 Tehun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi

dan Susunan Organisasi Lembaga Teknis

Daerah Kabupaten Kudus dan Keputusan Bupati Kudus Nomor 20 Tahun 2003 tentang Penjabaran Tugas Pokok dan Fu11gsi serta Tata Kerja Lembaga Teknis Daerah

Kabupaten

Kudus,

Badan

Perencanaan

Pembangunan

Daerah

Kabupaten Kudus mempunyai tugas pokok melaksa,lakan tugas tertentu di bidang perencanaan pembangunan Daerah. Untuk melaksanakan tugas pokok tersebut Badan Perencanaan Pembangunan Daerah menyelenggarakan fungsi : a. penyusunan

kebijakan

perencanaan

pembangunan

Daerah,

Program

Pembangunan Daerah, Rencana Stratejik Lima Tahunan, dan Rencana Pembangunan Tahunan Daerah; b. perumusan kebijakan teknis dibidang perencanaan pembangunan Daerah sesuai kebijakan yang ditetapkan oleh Bupati; c. penyelenggaraan koordinasi perencanaan pembangunan dari bawah; d. pengumpulan dan analisis data dibidang perencanaan pembangunan Daerah

e. pengkoordinasian penyusunan rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD) ; f.

penyusunan dan evaluasi rencana tata ruang wilayah dan jabarannya serta kawasan;

93

g. penyelenggaman

evaluasi

dan

~nalis;s

pelaksanaan

perencanaan

pembangunan Daerah dari aspek manfaat dan dampak program ; h. pelayanan penunjang penyelenggaraan pemerintahan dibidang perencanaan pembangunan Daerah ;

i.

penyelenggaraan koordinasi dan sinkronisasi perencanaan pembangunan pembangunan antar Daerah ;

j.

pengkoordinasian penyusunan pertaggungjawaban Bupati ;

k. pengelolaan urusan i<epegawaian, keuangan, hukum, hubungan masyarakat, organisasi dan tatalaksana, umum dan barang Daerah. Selain itu, berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 7 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tuge1s Pokok, Fungsi

dan

Susunan Organisasi Dinas Daerah Kabupaten Kudus dan Keputusan Bupati Kudus Nomor 26 Tahun 2003 tentang Penjabaran Tugas Pokok dan Fungsi serta Tata

Ke~a

Kabupaten

Dinas Daerah Kabupaten Kudus, Dinas Pendapatan Daerah Kudus

mempunyai

tugas

pokok melaksanakan

kewenangan

desentralisasi di bidang pendapatan. Salah satu fungsi yang dilaksanakan oleh DIPENDA yaitu pengkoordinasian di bidang pendapatan Daerah. Fungsi DIPENDA dalam pengkoordinasian di bidang pendapntan Daerah ini akan berbenturan dengan fungsi Bagian Keuangan dalam melaksanakan penyusunan rumusan penentuan target dan pendapatan pemerintah daerah. Mengenai tugas pokok dan fungsi yang dapat dikatakan sama ini Kepala Bagian Keuangan mengungkapkan : "Dengan adanya otonomi daerah ini, dalam membentuk unit kerja perangkat daerah menjadi kewenangan sepenuhnya pemerintah daerah. Hal ini berbeda dengan s'9belum berlakunya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999, dimana dalam membentuk kelembagaannya

94

diperlakukan dengan pola penyeragamanan oleh pemerintah pusat." (wawancara tanggal 26 Pebruari 2007) Adapun tugas pokok dan fungsi DIPENDA berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 7 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi

dan Susunan Organisasi Dinas Daerah

Kabupaten Kudus dan Keputusan Bupati Kudus Nomor 20 Tahun 2003 tentang Penjabaran Tugas Pokok dan Fungsi serta Tata Kerja Dinas Daerah Kabupaten Kudus, Dinas Pendapatan Daerah Kabupaten Kudus mempunyai tugas pokok melaksanakan kewenangan desentralisasi di bidang pendapatan. melaksanakan

tugas

pokok

tersebut

Dinas

Pendapatan

Untuk Daerah

menyelenggarakan fungsi : a. perumusan kebijakan teknis di bidang pendapatan daerah sesuai kebijakan yang ditetapkan oleh Bupati ; b. pelaksanaan penyusunan rencana dan program, monitoring, evaluasi, pelaporan, dan pengembangan di bidang

penda~atan

Daerah ;

c. pengkoordinasian di bidang pendapatan Daerah ; d. penyelenggaraan,

pengawasan,

pengendalian

dan

pengaturan

teknis

pungutan Daerah ; e. pelaksanaan pembinaan, peningkatan dan fasilitasi pungutan pendapatan Daerah; f.

pemberian

perizinan

dan

pelaksanaan

pelayanan

umum

di

bidang

pendapatan Daerah ; g. pelaksanaan pengelolaan sistem informasi manajemen pendapatan Daerah ;

95 h. pengelolaan urusan kepegawaian, keuangan, hukum, hubungan masyarakat, organisasi dan tatalaksana, umum dan barang Daerah. Dengan demikian Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 sebagai pengganti Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000 sebagai pedoman bagi daerah dalam membentuk struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi unit kerja perangkat daerah juga tidak memberikan pedoman secara tegas bentuk dan besaran dari unit

ke~a

perangkat daerah, meskipun te!ah memberikan "rambu-

rambu" mengenai jumlah dan besaran yang unit kerja yang dibentuk oleh suatu daerah. Oleh karena itu dalam prakteknya masih dijumpai adanya unit

ke~a

yang

mempunyai tugas pokok dan fungsi yang sejf nis. Hal ini sebagaimana ditegaskan lagi oleh Kepala Subbbagian Penyusunan Anggaran sebagai berikut : "Sebagai akibat dari masih terpisahnya satuan kerja yang mempunyai tugas pokok dan fungsi yang be:·kaitan dengan pengelolaan keuangan, ya adanya tupoksi yang sejenis deng.ln unit kerja lainnya. Oleh karena itu Bagian Keuangan telah mengusulkan kepada Bupati untuk mengintegrasikan satuan kerja pengelola keuangan daerah."(Wawancara tanggal 26 Pebruari 2007) Berdasarkan data hasil penelitian tersebut di atas terlihat bahwa meskipun Pemerintah Kabupaten Kudus dalam membentuk unit

ke~a

perangkat

daerah menganut prinsip "miskin struktur kaya fungsi", akan tetapi dalam prakteknya masih terdapat unit kerja yang mempunyai tugas pokok dan fungsi yang sejenis. Hal ini akan semakin membebani kemampuan keL:angan daerah karena banyakya tunjangan jabatan struktural yang harus diberikan. Dapat dicontohkan disini bahwa Dinas Pendapatan Daerah, sebenarnya fungsi yang dijalankan adalah koordinator pendapatar. daerah, karena fungsi pemungutan retribusi daerah telah dilaksanakan oleh unit kerja lain. Dengan bentuk sebagai Dinas yang merupakan jabatan struktural eselon ll.b struktur dibawahnya terdiri dari Bidang-bidang dan Bagian Tata Usaha yang merupakan jabatan struktural

96 eselon Ill yang masing-masing membawahkan jabatan struktural eselon IV. Dengan bentuk sebagai Dinas tidak seimbang dengan fungsi yang dijalankan. Sedangkan Bagian Keuangan yang mempunyai tugas pokok dan fungsi utama dalam pengelolaan keuangan daerah dengan bentuk sebagai salah satu Bagian di Sekretariat Daerah tidak sebanding dengan beban tugasnya. Berdasarkan uraian di atas dapat diinterpretasikan bahwa Bagian Keuangan dalam pelaksanaan penyusunan APBD terkait dengan tugas pokok dan fungsi

perencanaan

pembangunan daerah yang

dilaksanakan oleh

BAPPEDA, sebagaimana diamanatkan dale-1m Undang-undang

~omor

32 Tahun

2004 dan Undang-undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Selain itu juga dengan DIPENDA dalam penentuan rumusan dan target pendapatan daerah. Tugas pokok dan fungsi Bagian Keuangan dalam proses penyusunan APBD tersebut juga akan berbenturan dengan tugas dari Tim Penyusunan Anggaran. Berdasarkan Keputusan Bupat1 l
90012712004 tentang Pembentukan Tim Per.yusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus, Tim Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus mempunyai tugas : a. menghimpun usulan RAPBD dari unit-unit kerja I perangkat daerah di lingkungan Pemerintah Kabupaten Kudus, stakeholder I masyarakat ; b. menelaah dan menilai usulan RAPBD dari unit-unit

ke~a

I perangkat daerah

di lingkungan Pemerintah Kabupaten KLAdus, stakeholder I masyarakat ; c. menyusun RAPBD Kabupaten Kudus dengan memperhatikan Propeda, Repetada, dan Renstra serta disesuaikan dengan dinamika kebutuhan masyarakat, potensi dan kemampuan keuangan daerah ;

97

d. menyelenggarakan rapat-rapat pematangan RAPBD dengan pihak-pihak terkait. Tim

Penyusunan

Anggaran

PP-ndapatan

dan

Belanja

Daerah

Kabupaten Kudus yang diketuai oleh Sekretaris Daerah, Kepala Bagian Keuangan berkedudukan sebagai Sekretaris I yang dibantu oleh 8 (delapan) orang Staf Bagian Keuangan sebagai staf administrasi. Dengan demikian dalam Tim Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus, Bagian Keuangan mempunyai posisi yang strategis, karena berkedudukan sebagai Sekretariat dari Tim Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus. Kepala Bagian Keuangan mengungkapkan : "Dengan kedudukan sebagai Sekretaris dan Tim Penyusunan APBD, Bagian Keuangan sebenarnya peranan dalam menyusun konsep awal dalam merumuskan kebijakan dan besaran APBD, meskipun nanti keputusan terakhir ada pada Tim untuk dilaporkan kepada bapak Bupati." (wawancara tanggal 6 Maret 2007) Hal ini ditegaskan lagi oleh Kepala Subbagian Penyusunan Anggaran dalam wawancara tanggal 6 Maret 2007 sebagai berikut : "Sudah menjadi kewajiban dari Sekretariat untuk menyiapkan bahanbahan yang dibutuhkan oleh Tim Penyusunan APBD, demi kelancaran pelaksanaan tugas. Oleh karena itu sudah menjadi kewajiban Bagian Keuangan untuk menyiapkan draf konsep awal kebijakan dalam penyusunan APBD." Dengan demikian Bagian Keuangan dalam pelaksanaan penyusunan APBD, dengan struktur organisasi sebagai salah l:.atu Bagian pada Sekretariat Daerah memegang peranan penting dalam Tim Penyusunan APBD. Dengan kedudukan Kepala Bagian Keuangan sebagai Sekretaris Tim Penyusunan APBD, dapat mengambil peranan penting dalam menyusun konsep perumusan kebijakan dalam penyusunan APBD.

98

4.1.3.1.2 Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Oaerah. Hal-hal pokok yang diperlukan untuk proses awal penyusunan anggaran yang baik adalah kemampuan manajemen dalam menetapkan visi, misi, tujuan dan sasaran. Visi dan misi merupakan arahan yang harus dipertimbangkan dalam rangka menyusun anggaran agar sesuai dan seiring dengan apa yang menjadi harapan sebagian besar masyarakat. Tujuan dan sasaran merupakan pernyataan tentang posisi target yang ingin dicapai oleh unit kerja di pemerintahan daerah atau petunjuk tentang variable-variabel penting yang seharusnya digunakan dalam menentukan arah unit Proses penyusunan Anggaran Kabupaten

Kudus

sesuai

dengan

ke~a

dimasa datang.

Pendapatan dan

ketentuan

Belanja Daerah

sebagaimana

d~atur

dalam

Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002, melalui 4 (empat) tahapan Penyusunan APBD, yaitu : (1) Penyusunan Arah, Kebijakan Umum, Strategi dan Prioritas APBD, (2) Penyusunan Usulan Program, Kegiatan dan Anggaran, (3) Penyusunan Dokumen Peraturan Daerah tentang APBD, dan (4) Penetapan APBD. Siklus APBD Tahunan diawali dengan Pengajuan Nota Keuangan RAPBD yang dilaksanakan pada tanggal 5 Januari 2006. Penyusunan RAPBD 2006 mengacu kepada Kebijakan Umum APBD 2006 yang telah disepakati

bersama

DPRD

dalam

Nota

Kesepakatan

Bersama

antara

Pemerintah Kabupaten Kudus dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)

Kabupaten

Kudus

Nomor

903/6446/03/2005

dan

nomor

903/1600/02/2005 tanggal 13 Desember 2005, tentang Kebijakan Umum, Prioritas dan Plafon Sementara Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006. Mengenai proses penyusunan APBD Kepala Bagian Keuangan menyatakan :

99

"Proses penyusunan APBD Katupaten Kudus tahun 2006, mengacu Kepmendagri 29/2002. Sebagaimana diatur dalam Kepmendagri tersebut dalam proses penyusunannya melalui 4 (empat) tahapan, yaitu (1) Penyusunan Arah, Kebijakan Umum, Strategi dan Prioritas APBD, (2) Penyusunan Usulan Program, Kegiatan dan Anggaran, (3) Penyusunan Dokumen Peraturan Daerah tentang APBD, dan (4) Penetapan APBD." (wawancara tanggal 6 Maret 2007) Teknis penyusunan APBD Tahun 2006 didasa,·kan pada Surat Edaran Menteri Dalam Negeri tanggal 21 September 2005 Nomor 903/2429/SJ perihal Pedoman Penyusunan APBD Tahun Anggaran 2006 dan Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD Tahun Anggaran 2005. Surat edaran tersebut antara lain menyebutkan

bahwa dengan belum ditetapkannya peraturan pemerintah

sebagai pelaksanaan Pasal 194 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, dalam rangka sinkronisasi pengelolaan

keuang~n

daerah dengan materi Undang-

Undang Nomor 17 Tahun 2003, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004, UndangUndang Nomor 15 Tahun 2004, Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004, dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004, Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 maka landasan hukum penyusunan APBD, penatausahaan, pelaporan dan pertahggungjawaban keuangan daerah dalam tahun 2006 secara umum tetap mengacu kepada Peraturan Pemerintah Nomor 105 Tahun 2000 dan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 200?.. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Kepala Bagian Keuangan Setda Kabupaten Kudus sebagai berii
kebijakan

umum

APBD

dengan

mempertimbangkan

kondisi

dan

100

kemampuan daerah.

Sumber pendapatan daerah sebagaimana diatur dalam

pasal 157 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah terdiri atas : a. Pendapatan Asli Daerah (PAD) yaitu : 1. Hasil pajak daerah 2. Hasil retribusi daerah 3. Hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan 4. Lain-laian Pendapatan Asli Daerah yang sah b. Dana Perimbangan yaitu : 1. Dana bagi hasil dari PBB, BPHTB, PPh Pasal 21, pasal 25, pasal 29 dan sumber daya alam 2. Dana Alokasi Umum 3. Dana Alokasi Khusus c. Lain-lain pendapat.ln yang sah Sedangkan pembiayaan bersumber dari : 1. Sisa Lebih dari Perhitungan Anggaran Oaerah 2. Penerimaan pinjaman daerah atau penerbitan obligasi daerah 3. Dana cadangan daerah dan 4. Hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan Adapun kontribusi kemampuan pendapatan asli daerah untuk membiayai belanja daerah Kabupaten Kudus selama k•Jrun waktu tahun 2003 sampai dengan tahun 2005 sebagaimana terlihat pada Tabel 7.

101

Tabel 7. Perkembangan PAD dan Belanja Tahun 2003- 2005 No

Tahun

Pendapatan Asli Daerah

Pertumbun an(%)

BeiRnja (Rp)

Proporsi

1.

2003

38.842.598.426,00

-

329.560.865.239,00

11,78

2.

2004

41.617.403.498,00

7,14

347.304.211.130,00

11,98

3.

2005

47.181.083.964,00

13,4

463.389.515.041,00

10,18

Rata-rata per thn

6,85

Sumber

11,31

RKPD Kabupaten Kudus Tahun 2006.

Selama kurun waktu tahun 2003 - 2005 realisasi Pendapatan Asli Daerah Kabupaten Kudus mengalami perkembangan baik, karena mampu memperkecil tingkat ketergantungan terhadap sumber pembiayaan pusat, yaitu untuk penganggaran tahun 2005 mengalami peningkatan yang cukup tajam karena te~adi

pertumbuhan 13,4 %, namun

padc:~

sisi lain terdapat penurunan belanja,

sehingga proporsi Pendapatan Asli Daerah terhadap belanja turun dari 11,98 % menjadi 10,18 %. Penyebab naiknya Pendapatan Asli Daerah tahun 2005 tersebut adalah

te~adinya

kenaikan penerimaan di luar hasil pajak dan retribusi

daerah yang dapat dihasilkan dalam tahun 2005. Pada penganggaran tahun 2005,

seiring

menurunnya kontribusi

Pendapatan Asli Daerah terhadap belanja pemerintah telah

te~adi

pula pada pos

dana perimbangan yang mengalami penurunan (lihat Tabel 8). Kondisi ini mengindikasikan bahwa kemampuan pembiayaan pemerintah Kabupaten Kudus semakin menu run (lihat T abel 9)

102

Tabel 8 Perkembangan Dana Perimbangan dan Belanja Tahun 2003- 2005

No.

Thn

Dana Perimbangan (Rp.)

Pertumbuh an(%)

Belanja (Rp.)

Proper si (%)

1

2003

254.587.178.910,00

-

329.560.865.239,00

77,25

2

2004

289.389.044.131,00

13,67

347.304.211.130,00

83,32

3

2005

304.936.219.408,00

5,37

463.389.515.041,00

65,81

Rata-rato pertahun

6,35

Sumber :

75,46


Tabel 9. Perkembangan Total Pendapatan dan Belanja Tahun 2003 -2005

No.

Thn

Pendapatan (Rp.)

Pertumbuh an(%)

Belanja (Rp.)

Proper si (%)

1

2003

307.387.396.047,00

-

329.560.865.239' 00

94,27

2

2004

333.387.045.629,00

8,46

347.304.211.130,00

95,99

3

2005

388.421.303.372,00

16,51

463.389.515.041,00

83,82

Rata-rata pertahun

8,32

Sumber :

91,03


Total pendapatan kabupaten kudus selama tiga tahun, rata-rata per tahun sebesar 8,32 % dan kontribusi terhadap belanja rata-rata per tahun sebesar 91 ,03 %. Pada posisi tahun 2005 APBD Kabupaten Kudus mengalami defisit 16,18 % atau sebesar 74.968.211.669,00 dan untuk menutup defisit tersebut telah dilakukan penetapan sumber-sumber pembiayaan sesuai dengan ketentuan undang-undang yang berlaku yaitu penerimaan pinjaman. Mekanisme

penyusunan

anggaran

alokasi

belanja

selama

ini

diklasifikasikan menurut kelompok, bagian dan jenis belanja sesuai prioritas rencana dalam satu tahun anggaran. Berikut gambaran perkembangan belanja

103

Pemerintah Kabupaten Kudus selama 3 (tiga) tahun (2003-2005) sebagaimana telihat pada Tabel10. Tabel 10. Perkembangan Belanja selama Tahun 2003- 2005 (dalam ribuan rupiah)

Pertb/ th

Propor si rata2 /th

2005

%

66,94

268.954.566

58,04

63,26

43.654.675

12,57

61.704.526

13,32

15,22

8,35

47.786.470

13,76

106.629.n5

23,01

15,04

22.8n.484

6,94

23.327.574

6,71

25.900.646

5,59

6,41

B Tdk TSK

409.307

0,13

40.454

0,02

200.000

0,04

0,06

JML BLJ

329.560.865

100

347.304.211

100

463.389.515

100

No

Belanja

2003

%

2004

1.

B Adm Umum

213.568.705

64,80

232.495.038

2.

B Opr& Pmlhr

65.193.328

19,78

3.

B Modal

27.512.041

4.

B Transfer

5.

Sumber

%

19,40

100

RKPD Kabupaten Kudus Tahun 2006. Berdasarkan data tabel tersebut diatas perkembangan belanja selama 3

(tiga) tahun (2003-2005) pertumbuhannya rata-rata pertahun secara total sebesar 19,40 % dan rata-rata proporsi pertahun masing-masing untuk Belanja Administrasi Umum sebesar 63, 26%, Belanja Operasi dan Pemeliharaan 15, 22%, Belanja Modal Aparatur dan Publik sebesar 15,04%, Belanja Transfer (Bantuan Keuangan dan Dana Perimbangan) sebesar 6,41 %, dan Belanja Tidak tersangka sebesar 0,06%. Sedangkan pembiayaan pertumbuhananya rata-rata pertahun mengalami kenaikan sebesar 151,14%. Karena pembiayaan pada dasarnya merupakan transaksi keuangan dimaksudkan untuk menutup selisih antara

pendapatan

dan

belanja

daerah.

Dengan

adanya

pertumbuhan

104

pembiayaan yang sangat besar merupakan sinyal bagi pengambil kebijakan untuk dapat menerapkan prisip kehati-hatian dalam merumuskan penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah tahun berikutnya. Untuk mengetahui perkembangan pembiayaan tahun 2003-2005 dapat dilihat pada Tabel 11. Tabel11. Perkembangan Pembiayaan Tahun 2003-2005

No

Tahun

Penerimaan (Rp)

Pembiayaan (Rp)

Pengeluaran(Rp)

Pertumbuhan

(%) 1.

2003

37.566.707.263,00

15.393.238.0"12,00

22.173.469.191,00

-

2.

2004

33.845.433.345,00

16.088.826.073,00

17.756.607.272,00

(19,92)

3.

2005

87.224.211.669,00

12.256.000.000,00

74.968.211.669,00

322,2

Rata-rata

151,14

Sumber

RKPD Kabupaten Kudus Tahun 2006. Dalam rangka menyiapkan Rancangan APBD, Pemerintah Daerah dan

DPRD menyusun Arah dan Kebijakan Umum APBD yang memuat petunjuk dan ketentuan-ketentuan

umum

yang

disepakati

sebagai

pedoman

dalam

penyusunan APBD. Kebijakan anggaran yang dimuat dalam arah dan kebijakan umum APBD, selanjutnya menjadi dasar untuk penilaian kinerja keuangan Daerah selama satu tahun anggaran. Berkaitan dengan penyusunan Arah Kebijakan Umum APBD Kepala Bagian Keuangan mengungkapkan bahwa : "Karena adanya duplikasi dalam tugas pokok dan fungsi dalam penyu3unan APBD, maka dalam penyusunan arah kebijakan umum APBD dilakukan oleh BAPPEDA, dan merupakan dokumen perencanaan pembangunan sebagai satu kesatuan dokumen APBD." (wawancara tanggal 15 Maret 2007) Penyusunan

Arah

dan

Kebijakan

Umum

APBD

umumnya

menggunakan sejumlah asumsi dan untuk mencapainya sering dijumpai

105

berbagai permasalahan, kendala dan tantangan karena keterbatasan sumber daya.

Dalam hal ini, diperlukan strategi atau cara tertentu yang diharapkan

dapat memperlancar atau mempercepat pencapaian arah dan kebijakan umum APBD. Prioritas diperlukan karena adanya keterbatasan sumberdaya untuk mencapai arah dan kebijakan umum APBD. Mengenai hal ini Kepala BAPPEDA Kabupaten Kudus mengungkapkan bahwa : "Arah dan Kebijakan Umum APBD memuat komponen-komponen pelayanan dan tingkat pencapaian yang diharapkan pada setiap bidang kewenangan Pemerintah Daerah yang akan dilaksanakan dalam satu tahun anggaran. Komponen dan kine~a pelayanan yang diharapkan masyarakat dengan berdasarkan aspirasi tersebut disusun mempertimbangkan kondisi dan l\'9mampuan Daerah, termasuk kine~a pelayanan yang telah dicap~i dalam tahun-tahun anggaran sebelumnya." (wawancara tanggal 10 Maret 2007) Kebijakan Umum APBD Tahun 2006 Kabupaten Kudus dibidang pendapatan dengan mendasarkan pada t.:>tal pendapatan Kabupaten Kudus selama 3 (tiga) tahun rata-rata pertahun mengalami kenair.an sebesar 9,08% dan kalkulasi prediksi kemampuan kenaikan sebesar 6,85% serta estimasi kenaikan dana perimbangan serta lain-lain pendapatan yang sah, maka direncanakan pendapatan untuk tahun anggaran 2006 sebesar Rp. 420.737.955.812,00. Hal ini sebagaimana terlihat pada tabel 12 berikut : Tabel 12. Prosentase Kenaikan Pendapatan Tahun 2003 -2005 dan Prediksi Pendapatan Tahun 2006 No.

Tahun

1 2 3 4

2003 2004 2005 2006

Pendapatan (Rp.)

Kenaikan _{_o/~

307.387.396.047,00 333.387.045.629,00 388.421.303.372,00 420.737.955.812,00

-

·-

8,46 9,70 8,32

Sumber: Arah dan Kebijakan Umum APBD Kabupaten Kudus Tahun 2006

106

Pada aspek pendapatan diarahken untuk peningkatan pendapatan daerah dari sektor pajak dan retribusi serta dana perimbangan yang pada hakekatnya dapat meningkatkan kontribusi terhadap pembelanjaan.Sedangkan untuk pembiayaan, secara umum penyusunan APBD dimaksudkan agar mampu menjadi jangka dalam menjaga stabilitas ekonomi makro serta memberikan secara

stimulasi

terbatas

sesuai

kemampuan

keuangan

daerah

untuk

mendukung akselerasi pertumouhan ekonomi daerah dalam upaya mengatasi masalah pengangguran dan kemiskina:1 serta upaya meningkatkan pendidikan dan kesehatan. Penyusunan APBD diarahkan pula untuk dapat mewujudkan kesinambungan

fiskal

melalui

langkah-langkah

yang

strategis

dengan

menurunkan defisit anggaran dan melakukan rr.enajemen pembiayaan anggaran yang optimal, efisien dan efektif. Penurunan defisit anggaran dimaksudkan agar tambahan beban pembiayaan yang berasal dari hutang dapat dikurangi, sehingga secara bertahap rasio hutang pemerintah daerah terhadap PDB menjadi semakin berkurang. Strategi pada prinsipnya dapat dipandang sebagai suatu pendekatan, metode atau teknik pemanfaatan sumberdaya manusia, dana dan teknologi untuk mencapai suatu target kinerja melalui hubungan yang efektif antara sumberdaya manusia, teknologi dan lingkungannya. Strategi berkaitan dengan suatu tujuan, kebijakan, program, kegiatan, dan alokasi sumberdaya yang menyatakan sesuatu yang akan

dike~akan

dan mengapa hal tersebut harus

dike~akan.

Perumusan

strategi

diarahkan

pada

upaya

pencapaian

target

berdasarkan kemampuan sumberdaya (manusia, dana dan teknologi) yang tersedia serta kondisi lingkungan. Strategi mengintegrasikan semua sumber daya yang tersedia untuk memanfaatkan kekuatan dan peluang serta mengatasi

107

kelemahan dan tantangan yang dihadapi. Selain itu juga diarahkan untuk perencanaan program dan kegiatan yang efektif dan efisien serta mencari dukungan untuk keberhasilan.

Adapun pi'ioritas merupakan suatu upaya

mendahulukan atau mengutamakan sesuatu dari pada yang lain. Prioritas adalah suatu proses dinamis dalam pembuatan keputusan atau tindakan yang pada saat tertentu dinilai paling penting dengan dukungan komitmen untuk melaksanakan keputusan tersebut. Penetapan prioritas tidak hany:::. mencakup keputusan apa yang penting untuk dilakukan, tetapi juga menentukan skala atau peringkat program atau kegiatan yang harus dilakukan lebih dahulu dibandingkan program atau kegiatan yang lain. Memperhatikan situasi dan kondisi yang berkembang baik nasional, regional maupun lokal, maka kebijakan dan strategi pembangunan daerah Kabupaten Kudus diarahkan untuk penanganan hal-hal sebagai berikut : 1. Mengembangkan

dunia

usaha,

kualitas

sumberdaya

manusia

dan

pemberdayaan masyarakat. 2. Meningkatkan

dan

mengembangkan

kerjasamc'l

dalam

pemenuhan

kebutuhan sarana prasarana investasi, distribusi barang/jasa dan promosi. 3. Meningkatkan pendapatan dan tarat hidup masyarakcU. 4. Meningkatkan daya saing produk ekspor, c.mdalan dan unggulan. 5. Meningkatkan pemanfaatan teknologi. 6. Meningkatkan kualitas dan kuantitas jaringa., transportasi. 7. Meningkatkan pengelolaan keuangan daerah berdasarkan prinsip 5E, yaitu ekonomis, efisiensi, efektivitas, equility (keadilan), equality (keseteraan). 8. Meningkatkan akuntabilitas kinerja dan disiplin aparatur terhadap masyarakat dalam rangka mewujudkan clean government dan good governance. 9. Meningkatkan peran supra dan infrastruktur politik dan supremasi hukum

108

10. Meningkatkan koordnasi dan

ke~asama

dengan stakehoders.

Prioritas pembangunan daerah tahun 2006 dikelompokkan berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 3 Tahun 2003 tentang Rencana Stratejik Kabupaten Kudus Tahun 2003 ·· 2008 terbagi dalam 5 bidang dan 19 subbidang, yaitu : 1. Bidang Ekonomi, terdiri dari : a. Subbidang Pertanian b. Subbidang lndustri c. Subbidang Perdagangan d. Subbidang Koperasi e. Subbidang Pariwisata

f.

Subbidang Penanaman Modal

g. Subbidang Tenaga Kerja

2. Bidang Pemerintahan, terdiri dari : a. Subbidang Pemerintahan b. Subbidang Hukum c. Subbidang Ketentraman dan Ketertiban 3. Bidang Tata Ruang dan Lingkungan Hidup, terdiri dari: a. Subbidang Tata Ruang b. Subbidang Pertanahan c. Subbidang Lingkungan Hidup 4. Bidang Prasarana dan Sarana, terdiri dari : a. Subbidang Perhubungan b. Subbidang Pekerjaan Umum 5. Bidang Sosial terdiri dari : a. Subbidang Agama

109

b. Subbidang Kesejahteraan Sosial c. Subbidang Kesehatan d. Subbrdang Pendidikan dan Kebudayaan 8erdasarkan Kebijakan Umum AP8D Tahun 2006 yang te:lah disepakati bersama antara Pemerintah Daerah dengan DPRD Kabupaten Kudus dan sejalan dengan penyusunan prioritas pembangunan perlu dirumuskan pula plafon anggaran sementara untuk dapat dijadikan acuan bagi setiap satuan kerja perangkat daerah dalam menyusun rencana kerja dan anggaran tahun berikutnya.

Adapun Rekapitulasi Plafon Anggaran Sementara Rencana

Anggaran Pendapatan dan 8elanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006 sebagai berikut : A. Pendapatan

1.

Pendapatan Asli Daerah

Rp. 47.181.083.964,00

2.

Dana Perimbangan

Rp.461.549.265.462,00

3.

Lain-lain pendapatan yang sah

Rp. Rp. 508.730.349.426,00

Jumlah A

a.

Pembelanjaan Rp.

294.569.009.710,00

Pemeliharaan

Rp.

100.596.350.932,00

3.

8elanja Modal

Rp.

80.641.442.500,00

4.

8elanja Transfer

Rp.

20.868.185.550,00

5.

8elanja tidak tersangka

Rp.

200.000.000,00

1.

8elanja Administrasi Umum

2.

8elanja Operasi dan

Jumlah 8

Rp. 496.874.988.692,00

Surplus Anggaran ( A - 8 )

Rp. 11.855.360.734,00

110

C. Pembiayaan

1. Pengeluaran a. Pembayaran utang pokok

Rp. 65.434.719.000,00

b. Pembayaran bunga dan administrasi pinjaman

Rp.

9.970.645.000,00

Rp.

300.000.000,00

c. Pembayaran utang pokok dan bunga ke pemerintah pusat Jumlah ( C )

Rp.

75.705.364.000,00

Defisit Anggaran Murni (A- 8 +C)

Rp.

63.850.003.266,00

2. Penerimaan Rp.

Rencana Pinjaman I utang

63.850.003.266,00

Berdasarkan data tersebut di atas terlihat bahwa dalam penyusunan Arah, Kebij;:)kan Umum, Strategi dan Prioritas APBD Tahun 2006 Pemerintah Kabupaten j(,udus belum merumuskan secara tegas arah kebijakan umum APBD Tahun 2006. Selain itu dalam penyusunan strategi dan prioritas APBD Tahun 2006 masih bersifat global dan belum menunjukkan besaran anggaran untuk masing-masing unit kine~a

ke~a.

Dengan demikian akan ada kesulitan untuk mengukur

anggaran masing-masing unit

ke~a.

Plafon Anggaran Sementara RAPBD

Kabupaten Kudus Tahun 2006 baru membatasi pagu/plafon komponen APBD, yaitu pendapat&n, pembelanjaan dan pembiayaaan. Dalam rangka konsistesi penyusunan anggaran masing-masing unit kerja perlu memahami tugas pokok dan fungsinya masing-masing. Proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun Anggaran 2006 sebagaimana diutarakan oleh Kepala Bagian Keuangan Setda Kabupaten Kudus di bawah ini :

111

"Proses penyusunan APBD dimulai setelah RKPD yang dikoordinasikan dan disusun oleh BAPPEDA jadi. RKPD tersebut yang akan dijadikan pedoman oleh masing-masing satuan kerja untuk mengusulkan kegiatan dalam APBD Tahun Anggaran 2006." (wawancara tanggal 22 Maret 2007) Masukan dan usulan dari satuan kerja yang telah sesuai dengan RKPD kemudian dimasukkan ke dalam form untuk Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Pada tahap ini Bagian Keuangan tidak mempunyai kewenangan untuk tidak menyetujui/menolak masukan dan usulan kegiatan dari satuan kerja. Hal ini sebagaimana diungkapkan oleh Kepala Subbagian Penyusunan Anggaran sebagai berikut : "Bahwa merekalah yang lebih paham mengenai kewenangan, tugas pokok dan fungsi unit kerja masing-masing. Oleh karena itu usulan kegiatan dari tidak bisa kita coret begitu saja, hal yang dapat dilakukan oleh Bagian Keuangan menyetujui besaran usulan kegiatan sesuai dengan kemampuan keuangan daerah." (wawancara tanggal 15 Maret 2007) Masukan dan usulan kegiatan dalam APBD Tahun 2006 dari satuan kerja belum didasarkan standar analisa belanja. Oleh karena keterbatasan kemampuan keuangan daerah, maka dalam penyusunan RAPBD khususnya anggaran belanja akan diperlakukan skala prioritas yang sepenuhnya diserahkan kepada satuan kerja.

Kegiatan atau program pembangunan yang sangat

mendesak dan penting akan didahulukan untuk mendapatkan pembiayaan, sedangkan yang lainnya untuk sementara ditunda dulu. Pemberlakukan skala prioritas sehubungan dengan keterbatasan kemampuan keuangan daerah ini sebagaimana diungkapkan oleh Kepala Bagian Keuangan berikut ini : "Kita harus melihat prioritas, mana yang harus dilakukan dan mana yang harus ditunda dulu. Usulan-usulan yang tEiah kita rekap jumlah total belanja kemudian kita sesuEtikan dengan prediksi kemampuan keuangan daerah sedangkan sumber pendapatan kita kan terbatas, maka disini akan berlaku skala prioritas. Yang penting dan mendesak akan kami prioritaskan, sementara yang bisa ditunda akan ditunda atau akan dimasukkan pada APBD tahun berikutnya. Mekanisme penentuan

112

prioritas mana yang didahulukan kita serahkan sepenuhnya kepada masing-masing satuan kerja". (Wawancara tanggal 22 Maret 2007). Pendapat senada juga disampaikan

ole~.

Kepala Subbagian Penyusunan

Anggaran berikut ini : "Dilema dari Bagian Keuangan dalam penyusunan APBD adalah ketika kita harus mengurangi jumlah dana yang diusulkan oleh satuan kerja. Kadang-kadang satuan ke~a dalam mengusulkan kegiatan mereka menaikan jumlah dananya sehingga kita yang dibuat pusing untuk memangkas mana pos yang b:sa kita kurangi. Oleh karena itu plot-plot anggaran yang telah kita susun kami serahkan kembali kepada masingmasing satuan ke~a untuk menjabarkannya". (Wawancara tanggal 22 Maret 2007). Masukan dan usulan dari satuan kerja yang telah sesuai dengan RKPD kemudian dimasukkan ke dalam form untuk Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

Masukan dan usulan dari masing-masing satuan

ke~a

tersebut kemudian dijadikan acuan dalam penyusunan Arah Kebijakan Umum APBD dan penentuan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara. Hal yang menarik dalam penentuan besaran dana dari setiap programlkegiatan yang belum di dasarkan kepada standar analisa belanja, Kepala Subbagian Penyusunan Anggaran mengungkapkan : "Dalam menentukan besaran anggaran untuk masing-masing kegiatan dalam belanJa administrasi umum yaitu kami melihat siapa yang mengusulkan. Apabila yang mengusulkan kita kenai dengan baik, maka biasanya kita masih bisa menyetujui usulan mereka, jadi belum didasarkan pada beban kerja ataupun analisa standar belanja." (wawancara tanggal 15 Maret 2007) Sependapat dengan hal tersebut Kepala BAPPEDA mengungkapkan : "Pemerintah Kabupaten Kudus belum menggunakan standar analisa belanja dalam menentukan alokasi anggaran. Selain karena belum ada pedomannya juga belum ada kesiapan daerah. Kami di BAPPEDA dalam mengalokasikan anggaran didasarkan pada p3rtimbangan besaran anggaran tahun sebelumnya dan satuan kerja mana yang mengusulkan." (wawancara tang~ aI 10 Maret 2007)

113

Lebih lanjut Kepala Bagian Keuangan mengungkapkan : "Secara umum kami dalam menyusun konsep besaran anggaran didalam APBD dengan melihat kesesuaian tupoksi masing-masing unit kerja dengan angka-angka yang diusulkan dan dengan standarisasi indeks harga yang telah ditetapke:m." (wawancara tanggal 15 Maret 2007) Dengan demikian dapat diinterpretasikan bahwa baik Bagian Keuangan maupun BAPPEDA dalam menyusun anggaran biaya kegiat :m yang diusulkan oleh unit ke~a

belum didasarkan pada ketentuan sebagaimana diatur dalam Kepmendagri

Nomor 29 Tahun 2002. Dalam menyetujui usulan kegiatan dari unit kerja didasarkan pada kedekatan dengan pengusul kegiatan yang telah mereka kenai. Secara umum penyusunan APBD, baik penerimaan dan pembelanjaan serta pengalokasian masing-masing belanja dilakukan oleh Bagian Keuangan. Yang pertama kali disusun dan dialokasikan anggarannya adalah anggaran belanja administrasi umum. Setelah 1tu baru kemudian disusun anggaran belanja operasi dan pemeliharaan, belanja modal, belanja transfer dan belanja tidak tersangka.

Hal tersebut sebagaimana diungkapkan oleh

Kepala

Bagian

Keuangan berikut ini : "Dalam menyusun APBD yang pertama-tama dilakukan adalah menjumlah semua belanja dari masing-masing satuan kerja. Setelah itu baru kita konsep rencana per:
114

masing-masing jenis belanja. Un~uk perencanaan masing-masing jenis pendapatan merupakan tanggung jawab Dinas Pendapatan Daerah. Untuk besaran belanja disusun setelah jumlah besaran Belanja Administrasi Umum terpenuhi baru dialokasikan untuk Belanja Modal, Belanja Operasi dan Pemeliharaan Publik serta Belanja Trasfer dan Belanja Tidak Tersangka."(wawancara dengan Kepala Subbagian Penyusunan Anggaran tanggal 15 Maret 2007) Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah terdiri dari tiga komponen utama, yaitu unsur pendapatan, belanja dan pembiayaan. Ketiga komponen itu meskipun disusun hampir secara bersamaan, akan tetapi proses penyusunannya berada

di

lembaga yang

berbeda.

Proses

peny11sunan APBD

secara

keseluruhan berada di tangan Sekretraris Daerah yang bertanggung jawab mengkoordinasikan seluruh kegiatan penyusunan APBD. Sedangkan proses penyusunan Belanja Administrasi Umum, Belanja Transfer dan Belanja Tidak Tersangka disusun oleh Bagian Keuangan, proses penyusunan Belanja Operasi dan Pemeliharaan dan Belanja Modal disusun oleh Bappeda dan proses penyusunan pendapatan dilakukan oleh Din8s Pendapatan Daerah. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

p~da

dasarnya memuat

rencana keuangan yang diperoleh dan digunakan Pemerintah Daerah dalam rangka melaksanakan kewenangannya untuk penyelenggaraan pelayanan umum dalam satu tahun anggaran. Sesuai dengan pendekatan kinerja yang digunakan dalam penyusunan APBD, setiap alokasi biaya yang direncanakan harus dikaitkan dengan tingkat pelayanan atau ha.sil yang diharapkan dapat dicapai. Kinerja Pemerintah Daerah dapat diukur melalui evaluasi terhadap pelaksanaan APBD. Standar Analisa Belanja merupakan :lalah satu komponen yang harus dikembangkan sebagai dasar pengukuran kinerja keuangan dalam penyusunan APBD dengan pendekatan kinerja. Meskipun Standar Analisa Belanja pada dasarnya merupakan standar belanja yang dialokasikan untuk melaksanakan

115

suatu program atau kegiatan pada tingkat pencapaian (target kinerjanya) yang diinginkan. ualam penyusunan usulan Program, Kegiatan dan Anggaran dalam APBD Tahun Anggaran 2006 Pemerintah Kabupaten Kudus belum mendasarkan pada Standar Analisa Belanja. Hal ini sebagaimana disampaikan oleh Kepala Bagian Keuangan sebagai berikut : "Sebenarnya Pemerintah Kabupaten Kudus telah mengadakan lokakarya mengenai Kepmendagri l'lomor 29 Tahun 2002 pada tahun 2004. Akan tetapi karena belum siapnya satuan ke~a untuk melaksanakan ketentuan tersebut dan tidak adanya keketegasan mengenai pelaksanaan Kepmendagri tersebut pada akhirnya Pemerintah Kabupaten Kudus hanya melaksanakan sebagian saja ketentuan yang dapat dilakukan." (wawancara tanggal15 Maret 2007) Hal senada juga diungkapkan oleh Kepala Subbagian Penyusunan Anggaran bahwa: "Permasalahan dalam pelaksanaan Kepmendagri Nomor 29 tahun 2002 tidak sepenuhnya ada pada Pemerintah Daerah saja akan tetapi juga karena Pemerintah kurang memberikan sosialisasi kepada Pemda sehingga kami yang didaerah tid:lk cukup punya waktu persiapan yang matang dan saya rasa semua Pemda juga mengalami hal yang sam a." (wawancara tanggal 15 Maret 2007) Berdasarkan hasil wawancara tersebut terlihat bahwa kesulitan daerah dalam pelaksanaan penyusunan APBD berdasarkan Kepmendagri 29 Tahun 2002 selain karena kekurangsiapan daerah dalam mengantisipasi perubahan paradigma dalam penyusuan anggaran di era otonomi daerah, juga adanya sikap kurang tegas dari pemerintah pusat selaku pembuat regulasi dalam menegakkan pelaksanaan kebijakan yang telah ditetapkan. Tolok

ukur kinerja

merupakan

komponen

lainnya

yang

harus

dikembangkan untuk dasar pengukuran kinerja keuangan dalam sistem anggaran

kine~a.

Tolok ukur kinerja atau indikator keberhasilan untuk setiap

jenis pelayanan pada bidang-bidang kewenangan yang diselenggarakan oleh unit organisasi perangkat Daerah ditetapkan dalam bentuk Standar Pelayanan

116

yang ditetapkan

masi~g-masing

Daerah. Standar Pelayanan Minimal yang telah

ditetapkan di Kabupaten Kudus adalah sebagai berikut : 1. Keputusan Bupati Kudus Nomor 32 Tahun 2004 tentang Standar Pelayanan Minimal pada Rumah Sakit Daerah Kabupaten Kudus. 2. Keputusan Bupati Kudus Nomor 33 Tahun 2004 tentang Standar Pelayanan Minimal pada Dinas Kesehatan Kabupaten Kudus. 3. Keputusan Bupati Kudus Nomor 34 Tahun 2004 tentang Standar Pelayanan Minimal pada Dinas Perhubungan Kabupaten Kudus. 4. Keputusan Bupati Kudus Nomor 35 Tah•Jn 2004 tentang Standar Pelayanan Minimal pada Kantor Penanaman Modal dan Pelayanan Perizinan Terpadu Kabupaten Kudus. 5. Keputusan Bupati Kudus Nomor 36

T~hun

2004 tentang Standar Pelayanan

Minimal pada Kantor Pengelolaan Pasar Kabupaten Kudus. 6. Peraturan Bupati Kudus Nomor 30 Tahun 2005 tentang Standar Pelayanan Minimal pada Dinas Pendidikan Kabupaten Kudus. 7. Peraturan Bupati Kudus Nomor 31 Tahun 2005 tentang Standar Pelayanan Minimal pada Dinas Perindustrian, Perdagangan, dan Koperasi Kabupaten. 8. Peraturan Bupati Kudus Nomor 32 Tahun 2005 tentang Standar Pelayanan Minimal pada Kantor Catatan Sipil dan Kependudukan Kabupaten Kudus. 9. Peraturan Bupati Kudus Nomor 6 Tahun 2006 tentang Standar Pelayanan Minimal pada Kecamatan se Kabupaten Kudus tanggal 31 Desember 2005. Usulan kegiatan dalam APBD Tahun Anggaran 2006 didasarkan pada Surat 8upati Kudus tanggal 7 Oktober 2005 Nomor 900/1634 perihal Usulan Rancangan APBD Kabupaten Kudus Tahun 2006. Meskipun Pemerintah Kabupaten Kudus telah memiliki SPM sesuai dengan dengan tugas pokok dan fungsi unit

ke~a.

dalam penyusunan Program dan Kegiatan dalam APBD, belum

117

didasarkan Standar Pelayanan Minimal. Usulan dari masing-masing satuan kerja di rekap oleh Bagian Keuangan sebagai dasar bagi Tim Pvnyusunan APBD dalam menyusun Arah dan Kebijakan Umum APBD dan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara. Standar biaya merupakan komponen lainnya yang harus dikembangkan untuk dasar pengukuran kinerja keuangan dalam sistem anggaran kinerja, selain Standar Analisa Belanja dan tolok ukur kinerja. Penetapan standar biaya akan membantu penyusunan anggaran belanja suatu program atau kegiatan bagi Daerah yang bersangkutan. Pengembangan standar biaya harus dilakukan secara terus-menerus sesuai dengan perubahan harga yang berlaku di masingmasing Daerah. Dalam menyusun standar biaya Pemerintah Kabupaten Kudus didasarkan pada masukan dari masing-masing unit kerja yang kemudian ditindaklanjuti dengan survey oleh Tim Penyusunan Standar Biaya Kabupaten Kudus. Penyusunan

APBD

tahun

anggaran

2006

didasarkan

pada

Standardisasi Biaya Kegiatan dan Honorarium, Biaya Pemeliharaan dan Standardisasi Harga Pengadaan Barang Kebutuhan Pemerintah Kabupaten Kudus yang ditetapkan dalam Peraturan Bupati : 1. Peraturan Bupati Kudus Nomor 23 Tahun 2005 tentang

Stand~rdisasi

Biaya

Kegiatan dan Honorarium, Biaya Pemeliharaan dan Standardisasi Harga Pengadaan Barang Kebutuhan Pemerintah Kabupaten Kudus Tahun 2006 tanggal14 Oktober 2005. 2. Peraturan Bupati Kudus Nomor 1 Tahun 2006 tentang Perubahan Lampiran Peraturan Bupati Kudus Nomor 23 Tahun 2005 tentang Standardisasi Biaya Kegiatan dan Honorarium, Biaya Pemeliharaan dan Standardisasi Harga

118

Pengadaan Barang Kebutuhan Pemerintah Kabupaten Kudus Tahun 2006 tanggal 2 Januari 2006. Berkaitan dengan standar biaya, Kepala Bagian Keuangan mengungkapkan bahwa APBD adalah plafon tertinggi setiap kegiatan rli APBD. Namun ketika pelaksanaan kegiatan belum tentu terserap semua, sehingga perlu dilihat kembali pada laporan realisasi anggaran.(wawancara tanggal 22 Maret 2007) Tahap disampaikan

selanjutnya oleh

Rancangan

kepala

Daerah

poraturar1

kepada

Daerah

DPRD

tentang

untuk

APBD

mendapatkan

persetujuan. RAPBD Kabupaten Kudus Tahun 2006 disampaikan kepada kepada DPRD dengan surat Bupati Kudus tanggal 26 Desember 2005 Nomor 903/6889/01 perihal Rancangan APBD Kabupaten Kudus tahun 200€. Sebelum

Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD dibahas, DPRD mensosialisasikan kepad8 masyarakat untuk mendapatkan masukan. Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD yang telah disetujui oleh DPRD, disahkan oleh Kepala Daerah menjadi Peraturan Daerah tentang APBD pada tanggal 8 Februari 2006. Tabel berikut Ringkasan APBD Kabupaten Kudus Tahun Anggaran 2006. Tabel13. Ringkasan APBD Kabupaten Kudus Tahun Anggaran 2006 NO.

3.

URAl AN PENDAPATAN Pendapatan Asli Daerah a. Pajak Daerah b. Retribusi Daerah c. Bagian Laba Perusahaan Milik Daerah d. Lain-lain PAD Yang Sah Pendapatan Dana Perimbangan a. Bagi Hasil Pajak b. Bagi Hasil Bukan Pajak Sumber Daya Alam c. Dana Alokasi Umum d. Dana Alokasi Khusus e. Dana Darurat f. Dana Perimbangan dari Propinsi Lain-lain Pendapatan Yang Sah

1.

BELANJA Belanja Admlnistrasi Umum

I

1.

2.

II.

--

JUMLAH

513,386,175,567.00 47,658,155,867.00 12,977,800,000.00 32,419,804,140.00 1,363,608,727.00 896,943,000.00 465,643,315,000.00 39,958,916,000.00 692,724,000.00 359,184,000,000.00 22,610,000,000.00

43,197,675,000.00 84,704,700.00 515,507,142,057.48 303,861 ,559,657.48

119

NO.

URAIAN A. Belanja Administrasi Umum Pemda a. Belanja Pegawai b. Belanja Barang dan Jasa c. Belanja Pemeliharaan d. Belanja Pe~l D;nas e. Belanja Lain-lain B. Belanja Administrasi Umum DPRD & Setwan a. Belanja Pegawai b. Belanja Barang dan Jasa c. Belanja Pemeliharaan d. Belanja Peril. Dinas. e. Belanja Lain-lain

2.

3.

4. 5.

Ill

Belanja Operasi, Pemeliharaan Sarana dan Prasarana Publik A. Belanja Operasi, Pemeliharaan Sarana dan Prasarana Publik Pemda A. Belanja Operasi B. Belanja Pemeliharaan Sarana & Prasar&r,a Publik B. Belanja Operasi, Pemeliharaan Sarana dan Prasarana Publik DPRD dan Setwan A. Belanja Operasi B. Belanja Pemeliharaan Sarana dan Prasarana Publik Belanja Modal a. Belanja Modal Aparatur - Belanja Modal Aparatur Pemda - Belanja Modal Aparatur DPRD & Setwan b. Belanja Modal Publik Belanja Transfer a. Bantuan Keuangan b. Dana Perimbangan Belanja Tidak Tersangka

JUMLAH

292,051,709,911.48 260,69?.,075,693.00 22,932,039,069.48 6,294,061,999.00 2, 133,533,150.00

11,809,849,746.00 7,384,753,846.00 1,720,897,000.00 759,138,900.00 1,945,060,000.00

105,382,175,700.00 103,277,777,100.00 44,156,404,900.00 59,121,372,200.00 2,104,398,600.00 2,104,398,600.00

78,011,769,500.00 6,438,356,000.00 5,242,001,000.00 1'196,355,000.00 71,573,413,500.00 25,703,137,200.00 18,580,301,200.00 7,122,836,000.00 2,548,500,000.00

SURPLUSIDEFISIT ANGGARAN (I • II)

(2,120,966,490.48)

PEMBIAYAAN 1. PENERIMAAN DAERAH Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Tahun Lalu Transfer dari Dana Cadangan Penerimaan Pinjaman dan Obligasi Hasil Penjualan Asset Daerah Yang Dipisahkan 2. PENGELUARAN DAERAH Transfer Ke Dana Cadangan Penyertaan Modal Pembayaran Utang Pokok ke Lembaga Keuangan Pembayaran Bunga dan Administrasi Pinjaman ~e Lembaga Keuangan Pembayaran Utang Pokok dan Bunga ke Pemerintah Pusat Pembayaran Utang kepada Pihak Ketiga Selisih Lebih Pembiayaan Anggaran (SiLPA)

2,120,966,490.48 86,104,523,671.48 10,000,000,000.00

Sumber

76,104,523,671.48

-

83,983,557,181.00

2,387,543,067.00 65,434,719,000.00

161,795,114.00 15,999,500,000.00

Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 1 Tahun 2006.

-

120

Berdasarkan data tabel tersebut diatas terlihat bahwa komposisi untuk masing-masing belanja sebagai berikut : 1. Belanja Administrasi Umum

Rp. 303,861,559,657.48 {58,94%)

2. Belanja Operasi, Pemeliharaan Sarana dan Prasarana Publik Rp. 105,382,175, 700.00(20,44%)

3. Belanja Modal

Rp.

78,011 ,769,500.00(15, 14%)

4. Belanja Transfer

Rp.

25,703,137,200.00(4,99%)

5. Belanja Tidak tersangka

Rp.

2,548,500,000.00(0,49%)

4.1.3.1.3 Konsistensi Antara Dokumen fJarencanaan Pembangunan Daerah (Rencana Stratejik dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah) Dengan Kebijakan Umum, Prioritas APBD Tahun 2006. Penyusunan anggaran merupakan suatu rencana tahunan yang merupakan aktualisasi dari pelaksanaan rencana jangka panjang maupun menengah. Dalam penyusunan anggaran, rencana jangka panjang dan rencana jangka menengah perlu diperhatikan. Salah satu fungsi anggaran adalah membantu manajemen pemerintah dalam pengambilan keputusan dan sebagai alat untuk mengevaluasi kinerja unit kerja d; bawahnya. Pengeluaran pemerintah daerah terutama pada anggaran daerah akan membantu pemerintah daerah dalam mengambil keputusan dan perencanaan pembangunan, disamping itu dapat dikembangkan menjadi ukuran-ukuran standar untuk mengevaluasi kinerja semua aktivitas unit kerja. Anggaran

Pendapatan

dan

Belanja

Daerah

merupakan

wujud

pengelolaan Keuangan Daerah yang ditetapkan setiap tahun dengan Peraturan Daemh yang terdiri dari pendapatan, belanja dan pembiayaan. APBD tersebut disusun berpedoman pada Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) dalam

121

rangka mewujudkan tercapainya tujuan Pemerintah Daerah. Rencana Kerja Pemerintah

Daerah

(RKPD)

disusun

berdasarkan

hasil

Musyawarah

Perencanaan Pembangunan (Musrenbang) yang prosesnya diselenggarakan pada bulan Juni-Juli sebagai pelaksanaan ketentuan pasal 26

a1at (2) Undang-

undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Rencana

Ke~a

Pemerintah Daerah (RKPD) Tahun 2006 ditetapkan

dengan Peraturan Bupati Kudus Nomor 22 Tahun 2005 tentang Rencana Kerja Pemerintah Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006 tanggal 27 September 2005. Rencana

Ke~a

Pemerintah Daerah, yang kemudian

dite~emahkan

kedalam

renccma kerja perangkat daerah. Mengenai konsistensi antara dokumen perencanaan dengan APBD, Kepala Bagian Keuangan mengungkapkan bahwa : "Untuk pengusulan kegiatan dalam APBD Tahun Anggaran 2006 dida~arkan pada Surat Bupati Kudus tanggal 7 Oktober 2005 Nomor 90011634 perihal Usulan Rancangan APBD Kabupaten Kudus Tahun 2006. Dengan demikian dapat tercapai konsistensi dengan dokumen perencanaan pembangunan tahunan, karena RKPD telah ditetapkan tanggal 27 September 20005." (wawancara tanggal22 Maret 2007) Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah merupalt:an salah satu altematif

yang

dapat

pembangunan di daerah.

merangsang

kesinambungan

serta

konsistensi

Perencanaan anggaran daerah secara keseluruhan

yang mencakup penyusunan arah dan kebijakan umum APBD sampai dengan disusunnya rancangan APBD terdiri dari beberapa tahapan proses perencanaan yang saling terkait. Dalam rangka menyiapkan rancangan APBD, Pemerintah Daerah bersama-sama DPRD menyusun dan menyepakati Arah dan Kebijakan Umum APBD berpedoman pada Rencana Stratejik Daerah, penjaringan aspirasi masyarakat, Laporan Kinerja Tahun sebelumnya. Dalam menyusun rencana kegiatan kerja di masing-masing unit kerja yang dimulai dari Musyawarah

122

Perencanaan Pembangunan (Musrenbang), harus betul-betul sesuai dengan aspirasi masyarakat dengan memperhatikan skala prioritas. "Kegiatan Musrenbang adalah salah satu upaya Pemerintah Daerah untuk menjaring aspirasi masyarakat, yang kemudian dituangkan dalam bentuk RKPD yang selanjutnya dijadikan pedoman bagi unit kerja dalam menyusun Rencana Kerja Satuan Kerja Perangkat Daerah." (wawancara dengan Kepala BAPPEDA tanggal 10 Maret 2007)

Lebih lanjut Kepala BAPPEDA mengungkapkan bahwa : "Dalam menyusun arah dan kebijakan umum APBD pada dasarnya merupakan bagian dari upaya pencapaian visi, misi, tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan dalam rencana strategis daerah. Tingkat pencapaian atau kinerja pelayanan yang dimncanakan dalam satu tahun anggaran pada dasarnya merupakan tahapan dan perkembangan dari kinerja pelayanan yang diharapkan pada rencana jangka menengah. (Wawancara tanggal 10 Maret 2007) Berdasarkan pendekatan kinerja, penyusunan rancangan APBD harus berpedoman pada Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) selanjutnya dalam pasal 18 Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 mengisyaratkan bahwa Pemerintah Daerah diwajibkan menyampaikan Kebijakan Umum APBD. "Dalam penyusunan RAPBD Tahun 2006 kita mengacu kepada kebijakan umum APBD yang telah disepakati bersama dalam Nota kesepakatan Bersama dengan DPRD yang dengan mengacu Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD)." (wawancara dengan Kepala Bagian Keuangan tangal 22 Maret 2007) Kebijakan Umum APBD Kabupaten Kudus fahun 2006 telah disepakati bersama

DPRD dalam

Nota

Kesepakatan

Bersama

antara

Pemerintah

Kabupaten Kudus dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Kabupaten Kudus Nomor 903/6446/03/2005 dan Nomor 903/1600/02/2005 tc:mggal 13 Desember 2005, tentang Kebijakan Umum, Prioritas dan Plafon Sementara Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006.

123

Sesuai Pasal 8 PP Nomor 105 Tahun 2005 ditegaskan bahwa APBD disusun berdasarkan pendekatan kinerja, oleh karena itu maka setiap dana yang telah

dianggarkan dalam APBD

merupakan input biaya dalam

rangka

menghasilkan output yang telah ditetapkan. Keberadaan indikator dan standar kine~a

yang jelas dan terukur serta metode pengukurannya yang dapat

dipertanggungjawabkan sangat penting. Bagi eksekutif, selain untuk memenuhi akuntabilitas terhadap peraturan (accountabiPty for legallity), pengungkapan kine~a

diperlukan untuk menunjukkan prestasi pelayanan masyarakat yang telah

disediakan oleh Pemerintah Daerah. Bagi legislatif, indikator yang jelas dan terukur serta metode pengukurannya yang dapat dipertanggung-jawabkan dapat dijadikan sebagai pedoman dalam me 1akukan penilaian terhadap laporan pertanggungjawaban Pemerintah Daerah. Peraturan

Pemerintah

Nomor

108

Tahun

2000

tentang

Pertanggungjawaban Kepala Daerah menggariskan agar pada setiap akhir tahun anggaran, Kepala Daerah menyampaikan laporan pertanggungjawaban yang terdiri dari Laporan Perhitungan APBD, Nota Perhitungan APBD, Laporan Aliran Kas, dan Neraca Daerah yang dilengkapi dengan penilaian kinerja berdasarkan tolok ukur rencana strategis (Renstra). "Dalam penyusunan usulan kegiatan dalam APBD dari masing-masing unit ke~a selalu kami tekankan agar mengacu kepada Renstra Bupati karena pada dasarnya kami dalam melaksanakan tugas adalah membantu Bupati dalam melaks~makan visi dan misi yang disampaikan didepan DPRD." (wawancara dengan Kepala BAPPEDA tanggal 10 Maret 2007) Berdasarkan hasil wawancara tersebut terlihat bahwa konsistensi antara APBD dengan Rencana Stratejik Daerah (merupakan Renstra Bupati yang disampaikan didepan DPRD pada saat proses pencalonan sebagai Bupati) tercapai karena adanya kebijakan yang mengarahkan dalam penyusunan

124

porgram/kegiatan mengacu kepada pencapaia kinerja Bupati sebagaimana tercantum dalam Rencana Stratejik Daerah yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 3 Tahun 2003 tentang Rencana Stratejik Kabupaten Kudus Tahun 2003-2008. Adap:.m Visi, Misi, Tujuan dan Sasaran dalam Rencana Stratejik (Renstra) Kabupaten Kudus Tahun 2003 - 2008 sebagai berikut : a. Visi: "Terwujudnya masyarakat sejahtera yang religius, berkeadilan dan mandiri dalam hubungan yang kondusif, didukung industri, perdagangan dan pertanian yang berwawasan lingkungan. n b. Misi: Misi yang akan dilaksanakan dalam

rC~ngka

mewujudkan visi Kabupaten

Kudus di atas adalah : 1. Meningkatkan kehidupan masyarakat yang religius dan solidaritas sosial. 2. Meningkatkan kualitas kesehatan masyarakat. 3. Meningkatkan pelayanan publik dengan manajemen modern. 4. Mewujudkan masyarakat yang

cerda~

dan berbudi luhur, trampil serta

berkeahlian di segala aspek dalam rangka persaingan di era global. 5. Membentuk sistem hukum yang menghormati HAM, menuju kesetaraan dan kemandirian. 6. Meningkatkan disiplin, ketertiban umum dan .,tabilitas keamanan. 7. Mewujudkan hubungan kerjasama (network) antar institusi di dalam dan luar negeri bagi pembangunan di semua aspek. 8. Meningkatkan kemandirian ekonomi dengan memberi peluang yang lebih besar dan proporsional kepada pihak swasta.

125

9. Mengupayakan kemudahan pemenuhan kebutuhan pangan masyarakat. 10. Mewujudkan tatanan kawasan modern yang berwawasan lingkungan dengan memperhatikan konservasi alam dan pelestarian lingkungan hidup. Mengacu pada Visi dan Misi tersebut di atas, tujuan yang akan dicapai selama kurun waktu 5 (lima) tahun (2003-2008) adalah sebagai berikut : 1. Meningkatkan keimanan, ketaqwaan dan kerukunan sosial. 2. Meningkatkan kualitas kesehatan dan produktivitas.

3. Mewujudkan pelayanan prima dengan mcmajemen modern. 4. Meningkatkan kualitas pendidikan dan pelatihan masyarakat. 5. Mewujudkan supremasi hukum dan penegakan HAM. 6. Meningkatkan ketentraman, ketertiban dan keamanan. 7. Membangun jaringan kerja sam a stakeholder. 8. Meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan peran swasta. 9. Meningkatkan produksi pertanian dalam arti luas. 10. Mewujudkan

penataan

ruang

dan

pembangunan

berkelanjutan

yang

berwawasan lingkungan serta pelestarian lingkungan hidup. Sasaran yang ingin dicapai secara nyata berdasarkan tujuan di atas adalah sebagai berikut : 1. a. b.

Meningkatnya kualitas kehidupan beragama. Meningkatnya pembinaan terhadap organisasi pel3yanan sosial.

2. Meningl
3. a.

TerNujudnya pelayanan berorientasi pada kepuasan masyarakat.

b.

Meningkatnya profesionalismemasyarakat.

c.

Terwujudnya sarana I prasarana dan teknologi maju.

126

d.

Terwujudnya penelitian dan pengembangn potensi daerah.

e.

Tersediannya data, informasi dan komunikasi yang valid.

4. a.

Meningkatnya kualitas hasil pendidikan.

b.

Meningkatnya ketrampilan masyarakat.

5. a. b.

Meningkatnya produk-produk hukum. Meningkatnya pemahaman hukum dan HAM serta terselesaikannya perkara Pemda.

6. a. b.

Menurunnya gangguan ketentrarr.an dan ketertiban. Terbinanya kerukunan hidup dalam suasana kekeluargaan.

7. Terwujudnya 8. a.

ke~asama

dan kemitraan antar pelaku pembangunan.

Meningkatnya pertumbuhan ekonomi daerah.

b.

Meningkatnya peran swasta dalam menggerakkan ekonomi daerah.

c.

Meningkatnya perluasan kesempatan kerja dan berusaha.

d.

Meningkatnyc:1 perlindungan kerJa, kesejahteraan tenaga

ke~a

dan

Hubungan Industrial Pancasila (HIP). 9. Meningkatnyaproduktivitas

tananman

pangan,

peternakan,

perikanan,

perkebunan dan kehutanan. 10. a. b.

Terwujudnya rencana tata ruang yang lengkap. Terwujudnya pemanfaatan ruang dan pengendaliannya sesuai dengan ketentuan.

c.

Terpeliharanya lingkungan hidup.

d.

Meningkatnya kualitas dan kuantitas prasarana dan sarana daerah. Kebijakan pembangunan daerah pada dasarnya merupakan ketentuan

yang telah ditetapkan untuk dijadikan pedoman, pegangan atau petunjuk dalam pengembangan I pelaksanaan

program,

kegiatan guna kelancaran

dan

keterpaduan dalam pencapaian sasaran, tujuan, serta visi dan misi instansi

127

pemerintah. Sedangkan program pembangunan daerah merupakan kumpulan kegiatan yang sistematis dan terpadu yang akan dilaksanakan oleh satu atau beberapa instansi pemerintah

~taupun

dalam rangka kerjasama dengan

masyarakat, guna mencapai sasaran tertentu. Hal ini sebagimana diungkapkan oleh Kepala BAPPEDA sebagai berikut : "Pada dasamya kebijakan, program pada strategi Renstra Daerah dilaksanakan oleh unit kerja sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya masing-masing. Kegiatan pembangunan di Kabupaten Kudus dalam Renstra dikelompokan kedalam 5 (lima) bidang, yaitu bidang ekonomi, pemerintaha tata ruang dan lingkungan hidup, bidang prasarana daerah dan bidang sosial.." (wawancara tanggal 10 Maret 2007)

Kebijakan Umum

APB~

Tahun 2006 yang telah disepakati bersama

antara Pemerintah Daerah dengan DPRD Kabupaten Kudus dan sejalan dengan penyusunan

prioritas

pembangunan

dirumuskan

pula

plafon

anggaran

sementara untuk dapat dijadikan acuun bagi setiap satuan kerja perangkat daerah dalam menyusun rencana kerja dan anggaran.

Konsistensi antara

dokurhen perencanaan pembangunan daerah (Rencana Stratejik dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah) dengan Kebijakan Umum, Prioritas APBD Tahun 2006 terjadi kareha dalam proses penyusunan Rencana Kerja Pemerintah Daerah dimulai dari usulan unit kerja yang dalam penyusunannya ditekankan pada ~~nstra

Daerah. Dengan demikian sejak proses penyusunan RKPD telah sesuai

dengan Renstra Daerah. Selanjutnya RKPD tersebut dijadikan pedoman dalam menyusun Kebijakan Umum, Prioritas APBD Tahun 2006. Dari uraian tersebut di atas, terlihat bahwa dalam proses penyusunan dokumen perencanaan pembangunan daerah baik Rencana Stratejik Daerah dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah maupun dalam proses penyusunan Arah dan Kebijakan Umum APBD, Bagian Keuanyan tidak begitu berperanan. Dengan

128

demlkian dapat dimaklumi apabila dalam proses penyusunan APBD, Bagian Keuangan sangat tergantung dari dmi terselesaikanya pelaksanaan tugas pokok dan fungsi dari BAPPEDA.

4.1.3.2 Kendala-kendala Yang Dihadapi Oleh Bagian Keu.mgan Dalam Proses Penyusunan Anggarc.n Pendapata Dan Belanja Daerah

4.1.3.2.1 Struktur Organisasi, Tugas Pokok dan Fungsi Perencanaan pembangunan daerah dalam perspektif otonomi daerah diharapkan mampu mendorong eksistensi suatu daerah dalam menghadapi era global. Otonomi daerah mempunyai tujuan yang diarahkan pada upaya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui pemberdayaan daerah secara optimal. Otonomi daerah membawa konsekuensi terhadap perubahan dan pengembangan kebutuhan

unit kerja

daerah

itu

perangkat daerah guna penyesuaian dengan

sendiri.

Besar kecilnya

kebutuhan

kelembagaan

pemerintah daerah ini pada dasarnya terlihat pada struktur organisasi dan tatakerja yang disesuaikan dengan kebutuhan organisasi pemerintah daerah itu sendiri dengan memper;1itungkan besarnya kemampuan keuangan daerah yang dimilikinya. Struktur organisasi memberikaa1 gambaran mengenai keseluruhan kegiatan serta proses yang terjadi pada suatu orgcmisasi. PP-ngembangan organisasi merupakan upaya meningkatkan kemampuan kinerja organisasi berdasarkan jangkauan waktu yang relatif panjang yang mencakup serangkaian pentahapan dengan penekanan pada hubungan antar individu, kelompok dan organisasi sebagai keseluruhan.

129

Aspek penting dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah adalah adanya kejelasan mengenai struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi.

Dengan adanya kejela:3an struktur organisasi, tugas pokok

dan fungsi diharapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah disusun secara ekonomis, .afisien, efektif, transparan dan akuntabel. "Apabila ditanyakan unit kerja mana yang mempunyai tugas pokok dan fungsi dalam proses penyusunan APBD di Kabupaten Kudus agak susah untuk menjelaskannya, karena kami di Bagian Keuangan dalam salah satu fungsinya merumuskan kebijakan penyusunan anggaran, tetapi di BAPPEDA juga ada fungsi pengkoordinasian APBD dan di DIPENDA fungsi pengkoordinasi~n pendapatan" (wawancara dengan Kepala Bagian Keuangan tanggal 26 Pebruari 2007) Lebih lanjut Kepala Bagian Keuangan mengungkapkan : "Salah satu Y.endala dari Bagian Keuangan dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsi penyusunan anggaran yaitu adanya tugas pokok dan fungsi yang bisa dikatakan hampir sama dengan tugas pokok dan fungsi BAPPEDA dan DIPENDA, sehingga hal ini menjadi satu permasalahan tersendiri bagi Bagian Keuangan dalam melaksanakan tugas". (Wawancara dengan Kepala Bagian Keuangan tanggal 26 Pebruari 2007) Selanjutnya Kepala Bagian Keuangan mengemukakan : "Sebagai akibat dari masih terpisahnya satuan kerja yang mempunyai tugas pokok dan fungsi yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan, ya adanya tupoksi yang sejenis dengan satuan kerja lainnya. Oleh karena itu Bagian Keuangan telah mengusulkan kepada Bupati untuk mengintegrasikan satuan kerja pengelola keuangan daerah. Dengan struktur organisasi hanya sebagai salah satu Bagian pada Sekretariat Daerah, Bagian Keuangan Keuangan kurang memiliki kemandirian karena panjangnya jalur birokrnsi yang harus dilewati dalam pengambilan keputusan". (Wawancara tanggal 26 Pebruari 2007) Struktur

organisasi

merupakan

gambaran

tipe

organisasi,

pendepartemenan organisasi, kedudukan dan jenis wewenang pejabat, bidang dan hubungan pekerjaan, garis perintah dan tanggung jawab, rentang kendali, dan sistem pimpinan organisasi. Berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten

130

Kudus Nomor 4 Tahun 2003 tentang Pembentukan,

K~dudukan,

Tugas Pokok,

Fungsi dan Susunan Organisasi Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus, Bagian Keuangan merupakan salah satu Bagian di lingkungan Sekretariat Daerah, dibawah Asisten Administrasi. Bagian Keuangan alialah unsur staf Sekretariat Daerah yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Asisten Administrasi. Mengenai bentuk kelembagaan

yan~

hanya merupakan salah satu

Bagian dalam Sekretariat Daerah Kepala Subbagian Pembukuan dan Verifikasi mengugkapkan : "Bahwa tugas-tugas di Bagian Keuangan merupakan tugas yang lingkupnya meliputi pelayanan kepada seluruh perangkat daerah, sebenarnya agak merepotkan apabila adanya rapat dalam waktu yang ber3amaan, karena dalam bentuk bagian hanya boleh terdiri dari 3 (tiga) Subbagian saja." (wawancara tanggal 5 Maret 2007) Kinerja Bagian Keuangan dalam proses penyusunan APBD yang terhambat akibat adanya duplikasi tugas pokok dan fungsi masih dtambah lagi panjangnya

garis

pengambilan

keputusan.

Hal

tersebut

sebagaimana

diungkapkan oleh Kepala Bagian Keuangan sebagai berikut : "Denge:m struktur organisasi sebagai Bagian semakin menambah jalur birokrasi yang mesti dilewati oleh Bagian Keuangan, karena tidak mungkin mengambil kebijakan dalam proses peyusunan APBD maupun kebijakan lainnya dalam rangka pelaksanaan tugas tanpa melaporkan terlebih dahulu kepada Asisten Administrasi selaku atasan langsung." (wawancara tanggal 5 Maret 200i') Adanya struktur organisasi unit kerja yang mempunyai tugas pokok dan fungsi yang hampir sama ini, mengakibatkan lambannya proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah Kabupaten Kudus. Adapun tugas pokok dan fungsi yang dapat dikatakan sama sebaga1 berikut :

131

1. Bagian Keuangan : a. perumusan kebijakan penyusunan anggaran, pembukuan dan verifikasi, perbendaharaan dan kas daerah; b. penyusunan pedoman dan petunjuk teknis penyusunan anggaran, pembukuan dan verifikasi, perbendaharaan dan kas daerah; c. penyusunan rumusan penentuan target dan pendapatan pemerintah daerah; d. pengkoordinasian penyelenggaraan penyusunan anggaran, pembukuan dan verifikasi, perbendaharaan dan kas daerah. 2. BAPPEDA: Pengkoordinasian penyusunan rencana Anggaran

P~ndapatan

dan Belanja

Daerah (RAPBD). 3. DIPENDA: a. perumusan kebijakan teknis di bidang pendapatan daerah sesuai kebijakan yang ditetapkan oleh Bupati; b. pelaksanaan penyusunan rencana dan program, monitoring, evaluasi, pelaporan, dan pengembangan di bidang pendapatan Daerah; c. pengkoordinasian di bidang pendapatan Daerah. Berdasarkan

data tersebut di

atas terlihat bahwa

Pemerintah

Kabupaten Kudus dalam membentuk unit kerja perangkat daerahnya terutama yang berkaitan dengan proses penyusunan APBD, belum mendistribusikan tugas dan kewenangan dalam satu unit kerja. Sebagai akibat dari hal tersebut unit kerja yang dibentuk mengalami kesulitan mana yang menjadi batas kewenangan mereka. Selain itu dengan bentuk struktur organisasi sebagai bagian dari

132

Sekretariat Daerah, Bagian Keuangan

~engalami

kendala dalam proses

penyusunan APBD karena wewenang yang dimiliki terbatas. Sesuai dengan Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 4 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi dan Susunan Organisasi Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dan Keputusan Bupati Kudus Nomor 24 Tahun 2003 tentang Penjabaran Tugas Pokok dan Fungsi serta Tata Kerja

Sekretariat

Daerah

Kabupaten

Kudus

proses

penyusunan

APBD

merupakan tugas pokok dan fungsi Subbagian Penyusunan Anggaran. Dalam praktek pelaksanaan penyusunan APBD tahun 2006 yang lebih berperanan adalah Subbagian Pembukuan dan Verifikasi. Hal ini sebagaimana diungkapkan oleh salah satu staf Bagian Keuangan sebagai berikut : "Dalam proses penyusunan APBD tahun 2006 ini, yang lebih berperanan adalah Kasubbag Pembukuan dan Verifikasi. Hal ini karena yang bersangkutan lebih berpengalaman, juga karena yang selama ini mengikuti pelatihan penyusunan anggaran berdasarkan Kepmendagri 29/2002. Selain itu juga karena Kasubbag Penyusunan Anggaran merupakan orang baru di Bagian Keuangan." (wawancara tanggal 22 Maret 2007) Hal senada juga diungkapkan oleh Kepala Bagian Keuangan sebagai berikut : "Untuk pengisian jabatan merupakan kewenangan bapak Bupati dan Tim Baperjakat, oleh karena itu kita tidak bisa untuk menolak pejabat yang dilantik. Sebenarnya yang bersangkutan sebenarnya memiliki potensi, akan tetapi karena tidak memiliki kemauan untuk belajar ya kita daya gunakan staf yang lain demi kelancaran pelaksanaan tugas di Bagian Keuangan." (wawancara tanggal 22 Maret 2007) Berdasarkan

data

tersebut

di

atas,

dalam

pelaksanaan

tugas

penyusunan APBD selain adanya duplikasi tugas pokok dan fungsi dengan BAPPEDA dan DIPENDA, di Bagian Keuangan pelaksanaanya dilakukan oleh Subbagian Pembukaan dan Verifikasi yang tidak memiliki tugas pokok dan fungsi dalam penyusunan APBD. Hal ini dalam pelaksaaan pertanggungjawaban

133

kine~anya

yang seharusnya merupakan tanggung jawab Subbagian Penyusunan

Anggaran bergeser kepada Subbagian Pembukuan dan Verifikasi. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa di Bagian Keuangan terjadi inkonsistensi dalam pendelegasian wewenang sebagaimana diatur dalam Perda tentang SOT maupun Keputusan Bupati tentang penjabaran tupoksi.

4.1.3.2.2Sumber Daya Manusia

Dengan dilaksanakannya otonorni daerah, aparat pemerintah daerah, dituntut harus memiliki kemampuan dan p'9ngetahuan yang memadai dalam perencanaan dan perumusan kebijakan strategis daerah, termasuk proses penyusunan dan pengalokasian anggaran pendapatan dan belanja daerah agar pelaksanaan berbagai kegiatan palayanan oleh pemerintah daerah dapat berjalan se(';ara ekonomis, perencanaan

efi~ien

pemb~ngunan,

dan efektif.

termasuk

Salah satu kendala dalam

didalamnya

kemampuan

dalam

merencanakan dan mengalokasikan anggaran adalah berkurangnya penguasaan terhadap teknik-teknik perencanaan yang memerlukan pengetahuan spesialisasi. Kekurangan

tenaga

perencana

pembangunan mensyaratkan

menjadi

pengetahu~n

problema

karena

perencanaan

yang mendalam tentang proses

pembuatannya, juga dibutuhkan wawasan yang tidak terbatas pada teori saja melainkan persepsinya harus menjangkau berbagai kenyataan yang ada di lapangan. Hal tersebut seperti yang dikemukakan o1eh Kepala Bagian Keuangan dalam wawancara tanggal 6 Maret 2007 sebagai berikut : "Dari jumlah 42 pegawai yang mengikuti pendidikan dan pelatihan teknis fungsional masih rendah. Untuk kursus manajemen keuangan daerah baru diikuti 7 orang pegawai, sehingga masih dirasakan kurang untuk penguasaan terhadap perubahan peratran dalam pengelolaan keuangan daerah."

134

Adapun jenis pendidikan dan pelatihan (diklat) teknis fungsional yang pernah diikuti oleh sumber daya manusia pegawai Bagian Keuangan adalah sebagai berikut: 1. Diklat Manajemen Keuangan Daerah 2. Diklat Manajemen Pendapatan Daerah 3. Diklat Penghitungan APBD 4. Diklat Manajemen Proyek 5. Diklat Bendaharawan. Dari hasil penelitian sebagaimana tercantum pada Tabel 5, diperoleh data bahwa dari 7 (tujuh) orang pegawai di Bagian Keuangan yang telah mengikuti pendidikan dan pelatihan manajemen keuangan daerah 3 (tiga) orang merupakan pejabat struktural. Dengan struktur organisasi yang merupakan bagian dari Sekretariat Daerah, Bagian Keuangan berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah hanya memiliki maksimal 3 (tiga) jabatan struktural dibawahnya. Oleh karena itu dalam pendidikan

dan

pen~mpatan

pelatihan

pegawai harus memperhatikan kemampuan dan yang

dimiliki.

Kepala

Bagian

Keuangan

mengungkapkan bahwa : "Sebenarnya pegawai di Bagian Keuangan dituntut untuk mampu memahami mengenai perencanaan penganggaran secara menyeluruh, akan tetapi kewenangan yang dimiliki sangat terbatas, oleh karena itu koordinasi dengan satuan kerja sangat dibutuhkan" (Wawancara tanggal 6 Maret 2007) Lebih lanjut Kepala Bagian Keuangan

men~ungkapkan

:

"Sebenarnya kita terus mengusulkan kepada BKD untuk memberikan tambahan pegawai dengan kualifikasi yang kita butuhknn. Selain itu kita juga mengusulkan dalam penempatan pegawai terutama pejabat struktural didasarkan pada kompetensi yang dimiliki, akan tetapi belum teralisasi secara sepenuhnya. Selain itu kita juga mengusulkan

135

penambahan diklat dibidang keuangan."(wawancara tanggal 6 Maret 2007) Dengan keterbatasan bentuk kelembagaan dan sedikitnya pegawai yang memiliki pendidikan dan pelatihan dalam bidang pengelolaan keuangan daerah khususnya dalam penyusunan APBD, dalam melaksanakan proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah,

Bagian Keuangan

mengupayakan semaksimal mungkin untuk diselesaikan tepat waktu.

Hal ini

disebabkan karena di Subbagian Penyusunan Anggaran hanya terdiri dari 8 (lima) orang stat dan 1 (satu) orang Kepala Subbagian menangani anggaran yang diajukan oleh masing-masing satuan kerja dan membutuhkan kecermatan dalam menganalisa program atau kegiatan yang diajukan dengan jumlah dana yang ada, sehingga dibutuhkan pendidikan dan pelatihan keahlian khusus dalam rangka menunjang pelaksanakan tugas. Oleh karena itu stat Subbagian Penyusunan Anggaran dituntut untuk dapat menguasai pekf!rjaannya. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Kepala Subbagian Penyusunan Anggaran sebagai berikut : "Beban kerja yang ada di Bagian Keuangan, terlebih Subbagian Penyusunan Anggaran sangat berat. Kami harus mengurusi semua anggaran seluruh satuan kerja perangkat daerah. Dengan hanya 8 (delapan) orang yang menanganinyC', mereka dituntut untuk segera memahami tugasnya masing-masing. (wawancara tanggal 7 Maret 2007) Oleh karena itu sangat diperlukcm ketelitian dan kecermatan pegawai pada Bagian Keuangan dalam proses penyusunan APBD. Di Bagian Keuangan, kemampuan pegawai dalam melakukan kegiatan perencanaan penganggaran sangat diperlukan, seperti diungkapkan oleh Kepala Bagian Keuangan sebagai bahwa : "sebenarnya pegawai di Bagian Keuangan dituntut untuk mampu memahami mengenai perencanaan penganggaran secara menyeluruh, oleh

136

karena itu koordinasi dengan satuan kerja sangat dibutuhkan" (Wawancara tanggal 6 Maret 2007) Pendapat diatns didukung oleh Kepala Subbagian Penyusunan Anggaran yang mengatakan bahwa : "kemampuan perencanaan penganggaran bagi pegawai di Bagian Keuangan sangat dibutuhkan, dengan demikian mereka dapat memberikan masukan kepada atasannya secara lebih cermat." (wawancara tangal 6 Maret 2007) Sumber daya manusia pegawai Bagian Keuangan apabila dilihat dari segi pendidikan formal yang dimiliki sebenarnya cukup memadai. Berdasarkan hasil penelitian diperoleh data dari 42 orang pegawai 27 orang memiliki pendidikan Sarjana Muda/Diploma Ill ke atas. Adapun data selengkapnya dapat dilihat pada halaman 86. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa kendala Bagian Keuangan dalam proses penyusunan APBD dari aspek sumber daya manusia bukan pada tingkatan pendidikan formal yang dimiliki, akan tetapi lebih dikarenakan terbatasnya jumlah pendidikan dan pelatihan yang diikuti dalam rangka mendukung pelaksanaan tugas ookok dan fungsinya dalam proses penyusunan APBD. Selain itu juga dikarenakan dalam penempatan pegawai baik staf

maupun

jabatan

strukutral

kurang

memperhatikan

kemampuan/kompetensi yang dimiliki oleh pP-gawai

dari

aspek

ters~but.

4.2

Pembahasan

4.2.1

Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan Anygaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

4.2.1.1

Struktur Organisasi, Tugas Pokok dan Fungsi. Pelaksanaan otonomi daerah yang dicanangkan sejak 1 Januari 2001,

berimplikasi

kepada

perubahan

yang

menyeluruh

dalam

praktek

penyelenggaraan pemerintahan Daerah. Paradigma otonomi daerah dimaknai sebegai peluang bagi daerah untuk mengatur dan mengurus daerah dan masyarakatnya

sesuai

kebutuha1

dan

kemampuannya

masing-masing.

137

Termasuk dalam konteks ini adalah kewenangan dalam mengatur dan membentuk unit

ke~a

kelembagaan pemerintahan daerah menurut kebutuhan

dan kemampuan daerah.

Aspek-aspek perubahan dari pelaksanaan otonomi

daerah yang membawa perubahan yang mendasar yaitu dalam pengelolaan keuangan daerah dan penataan unit kerja organisasi perangkat daerah yang di awal pelaksanaannya diberikan keleluasaan bagi daerah untuk membentuk organisasi perangkat daerah tanpa ada pembatasan jumlah kelembagaannya maupun besaran struktur organisasi sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah. Kondisi demikian menuntut adanya pengembangan sistem organisasi menuju kesempurnaan sistem kerja yang relevan dengan tujuan kebijakan otonomi daerah itu sendiri. Oleh karena itu Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000 kemudiG»n digantikan oleh Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003, dimana dalam Peraturan Pemerintah tersebut mengatur secara tegas mengenai jumlah maupun besaran struktur organisasi unit kerja perangkat daerah.

Penataan

memperhatikan

dan

organisasi

perangkat

menyesuaikan

potensi

daerah dan

dilakukan

dukungan

dengan

kemampuan

keuangan daerah melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Mardiasmo (2004: 13) bahwa : Penerapan konsep manajemen sektor publik pada New Publik Management yang berfokus pada perbaikan kinerja organisasi berimplikasi pada perlunya dilakukan perubahan manajerial, terutama menyangkut perubahan personel dan struktur organisasi. Salah satu fungsi anggaran adalah membantu manajemen pemerintah dalam pengambilan keputusan dan sebagai alat untuk mengevaluasi kinerja unit kerja di bawahnya. Sebagaimana pendapat Bastian (2006:52) anggaran dengan

138

pendekatan

kine~a

adalah suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya

pencapaian hasil kerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Melalui pendekatan kinerja, Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah disusun berdasarkan pada sasaran tertentu yang hendak dicapai dalam satu tahun anggaran. Setiap unit kerja harus bisa merencanakan anggarannya berdasarkan tugas pokok dan fungsi, tujuan dan sasaran tertentu yang disertai dengan indikator yang jelas dan terukur, sehingga setiap jenjang dalam unit kerja akan mempunyai tanggung jawab yang jelas. Oleh karena itu dalam membentuk unit kerja perangkat daerah perlu ada ke.:jelasan mengenai struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi. Sebagaimana dikemukakan oleh Hasibuan (1994:34) bahwa: Struktur organisasi adalah suatu gambaran yang menggambarkan tipe organisasi, pendepartemenan organisasi, kedudukan dan jenis wewenang pejabat, bidang dan hubungan pekerjaan, garis perintah dan tanggung jawab, rentang kendali, dan sistem pimpinan organisasi. Kaitannya dengan perencanaan pembangunan dan proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah salah satu hal yang mempengaruhi perencanaan yang baik yaitu mengenai pelaksana dari perencanaan tersebut sebagaimana dikemukakan oleh Abe (2005:31), perencanaan yang baik haruslah memuat prinsip yang termuat dalam dokumen perencanaan yaitu : siapa yang akan melakukan. Hal ini ditegaskan lagi oleh Silalahi (2003: 166) bahwa perencanaan yang baik harus ada ketegasan mengenai siapa yang akan menge~akan

(who will do it).

Selanjutnya Syamsi (1986:56) mengemukakan

bahwa perencanaan yang baik dan lengkap haruslah memenuhi enam unsur pokok dan salah satunya adalah : "Siapa (who) menentukan siapa orang yang akan melaksanaan kegiatan tersebut.

139

Berdasarkan hasil penelitian diketahui bahwa dalam proses perenanaan dan penganggaran di Kabupaten Kudus unit kerja perangkat daerah yang mempunyai tugas pokok dan fungsi dalam penyusunan APBD yaitu : 1. Bagian Keuangan Sekretariat Daerah, berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 4 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi dan Susunan Organisasi Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus, Bagian Keuangan merupakan salah satu Bagian di lingkungan Sekretariat Daerah, dibawah Asisten Administrasi. Bagian Keuangan adalah unsur stat Sekretariat Daerah yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Asisten Administrasi. Bagian Keuangan terdiri dari 3 (tiga) Subbagian, yaitu : a. Subbagian Penyusunan Anggaran ; b. Subbagian Pembukuan dan Verifikasi ; c. Subbagian Perbendaharaan dan Kas Daerah. Selanjutnya berdasarkan Keputusan Bupati Kudus Nomor 24 Tahun 2003 tentang Penjabaran Tugas Pokok dcm Fungsi serta Tata Kerja Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus, Bagian Keuangan mempunyai tugas pokok menyusun kebijakan, perencanaan, pengkoordinasian, pelaksanaan dan pelaporan di bidang keuangan serta pengelolaan urusan tata usaha dan rumah tangga Bagian. Adapun

fungsi

yang

diselenggarakan

oleh

Bagian

Keuangan

yang

berhubungan dengan proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah, yaitu : a.

perumusan kebijakan penyusunan anggaran, pembukuan dan verifikasi, perbendaharaan dan kas daerah;

140

b.

penyusunan pedoman dan petunjuk teknis penyusunan anggaran, pembukuan dan verifikasi, perbendaharaan dan kas daerah;

c.

penyusunan rumusan penentuan target dan pendapatan pemerintah daerah;

d.

pengkoordinasian penyelenggaraan penyusunan anggaran, pembukuan dan verifikasi, perbendaharaan dan kas daerah.

2. Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (BAPPEDA),

berdasarkan

Peraturan D8erah Kabupaten Kudus Nomor 6 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi dan Susunan Organisasi Lembaga Teknis Daerah Kabupaten Kudus dan Keputusan Bupati Kudus Nomor 20 Tahun 2003 tentang Penjabaran Tugas Pokok dan Fungsi serta Tata Kerja Lembaga Teknis Daerah Kabupaten Kudus, Badan Perencanaan Pembangunan

Daerah

Kabupaten

Kudus

mempunyai

tugas

pokok

melaksanakan tugas tertentu di bidang perencanaan pembangunan Daerah. Fungsi yang diselenggarakan oleh Badan Perencanaan Pembangunan Daerah

yang

ber hubungan

dengan

proses

penyusunan

anggaran

pendapatan dan belanja daerah, yaitu : pengkoordinasian penyusunan rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD) ; 3. Dinas Pendapatan Daerah (DIPENDA), berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 7 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi

dan Susunan Organisasi Dinas Daerah Kabupaten

Kudus dan Keputusan Bupati

Kudu~

Nomor 26 Tahun 2003 tentang

Penjabaran Tugas Pokok dan Fungsi serta Tata Kerja Dinas Daerah Kabupaten Kudus, Dinas Pendapatan Daerah Kabupaten Kudus mempunyai tugas

pokok

pendapatan.

melaksanakan

kewenangan

desentralisasi

di

bidang

141

Adapun fungsi yang diselenggarakan oleh Dinas Pendapatan Daerah yang berhubungan dengan proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah, yaitu : a. perumusan kebijakan teknis di bidang pendapatan daerah sesuai kebijakan yang ditetapkan oleh Bupati ; b. pengkoordinasian di bidang pendapatan Daerah. Sejak dilaksanakanya otonomi daerah sebenarnya fungsi yang dijalankan oleh DIPENDA sudah banyak berkurang. Dengan adanya keleluasaan bagi daerah untuk

membentuk

unit

kerja

perangkat

daerah

be;dasarkan

Peraturan

Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003, fungsi-fungsi yang dulu dilaksanakan oleh DIPENDA, dilaksanakan oleh unit kerja yang baru. Untuk Kabupaten Kudus fun9si pemungutan retribusi pendapatan daerah diserahkan kepada masingmasing unit kerja sesuai dengan tugas pokok dan fungsi dan bidang kewenangannya. Fungsi pengelolaan pasar yang dahulu ditangani DIPENDA juga bergeser kepada Kantor Pengelolaan Pasar. Dengan demikian fungsi yang dijalankan oleh DIPENDA saat ini ad alah pengelolaan pajak daerah dan koordinator pendapatan daerah, karena fungsi kas daerah dijalankan oleh Bagian Keuangan. Oleh karena itu perlu ditata kembali unit kerja perngkat daerah yang terkait langsung dengan pengelolaan keuangan sehingga dapat dihindari

pembentukan

organisasi

yang

dapat

membebani

kemampuan

keuangan daerah karena banyaknya tunjangan jabatan strukutural. Peraturan Daerah tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi

dan Susunan Organisasi, dan Keputusan Bupati Kudus tentang

Penjabaran Tugas Pokok dan Fungsi serta Tata Kerja suatu unit kerja perangkat daerah telah menetapkan mengenai tugas pokok dan fungsi, tanggung jawab

142

dan kewenangan yang dimiliki oleh suatu unit kerja. Dengan adanya kejelasan mengenai struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi suatu unit kerja akan mempertegas mengenai tangggung jawGib yang dilaksanakan dalam rangka pencapaian tujuan daerah sebagaimana ditetapkan dalam Rencana Stratejik Daerah. Apabila dikaitkan secara langsung dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, dimana Pasal 150 ayat (2) menegaskan bahwa perencanaan pembangunan daerah dilaksanakan Badan Perencanaan Pembangunan Daerah. Selanjutnya

Undang-undang

Nomor

25

Tahun

2004

tP.ntang

Sistem

Perencanaan Pembangunan Nasional Pasal 5 ayat (3) mengatur bahwa : RKPD merupakan penjabaran dari RPJM Daerah dan mengacu pada RKP, memuat rancangan kerangka ekonomi Daerah, pnonas pembangunan Daerah, rencana kerja, dan pendanaannya, baik yang dilaksanakan langsung oleh pemerintah maupun yang diternpuh dengan mendorong partisipasi masyarakat. Hal ini menunjukkan bahwa kemungkinan terjadinya duplikasi dalam tugas pokok dan fungsi unit kerja sangat dimungkinkan, dikarenakan adanya peraturan perundang-undang yang mendasari. Dengan demikian sejak dilaksanakannya otonomi

daerah,

yang

memberikan

1\eleluasaan

bagi

daerah

untuk

menyelenggarakan urusan yang menjadi Kewenangannya dalam membentuk kelembagaan perangkat daerah, di Kabupaten Kudus masih terdapat kesamaan tugas pokok dan fungsi. Menyikapi hal ini Wijaya (2007:550) mengungkapkan perlunya ditata ulang : .... urusan-urusan pemerintahan perlu ditata menjadi lebih efisien dan efektif lagi. Ketumpangtindihan tugas pokok organisasi (tupoksi) dan program-program unit-unit kerj~ akan menyebabkan tumpang tindih kegiatan diantara mereka dan mengakiba1·kan efisiensi anggaran dan pemanfaatan sumber daya lainn~ a.

143

Selanjutnya lslamy (2001: 16) menyatakan bahwa dengan semakin bertambah tambunnya unit-unit organisas1 publik yang tidak difasilitasi dengan 3 P (personalia, peralatan dan penganggaran) yang cukup handal (viable bureaucratic infrastrukture), aparat organisasi publik menjadi lamban dan sering

terjebak ke dalam kegiatan rutin. Demikian halnya yang terjadi di Pemerintah Kabupaten Kudus. Adanya kesamaan tugas pokok dan fungsi tersebut mengakibatkan keterlambatan dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus dan juga ketidakjelasan dalam mengukur kine~a

instansi antara Bagian Keuangan, Badan Perencanaan Pembangunan

Daerah dan Dinas Pendapatan Daerah dalam rangka pelaksanaan laporan akuntabilitas kinerja instansi pemerintah. Kinerja yang seringkali diartikan sebagai produktifitas, dalam organisasi pemerintahan lebih ditekankan pada aspek

pelayanan

ataupun

penataan

administrasi

kantor.

Artinya

cara

pelaksanaan tugas-tugas yang dipekerjakan yang sesuai dengan ketentuan yang berlaku seperti ketepatan dalam bekerja, kecepatan waktu dalam menyelesaikan pekerjaan, ketelitian dan kecermatan. Whittaker dalam Suharyani dkk (2003:37) mengemukakan bahwa: Pengukuran kinerja instansi pemerintah sebagai alat manajemen yang digunakan untuk meningkatkan kualitas pengambilan keputusan dan akuntabilitas dalam rangka menilai keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan kegiatan (program) sesuai dengan sasamn dan tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya dalam rangka mewujudkan misi dan visi instansi pemerintah. Pengukuran kinerja digunakan

un~uk

menilai keberhasilan (kegagalan)

pelaksanaan kegiatan/program/kebijakan sesuai dengan sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan dalam rangka mewujudkan misi dan visi instansi pemerintah.

Hasil

akhirnya

adalah

terwujudnya

visi

dan

misi

daerah

sebagaimana ditetapkan dalam Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 3

144

Tahun 2003 tentang Rencana Stratejik Kabupaten Kudus Tahun 2003-2008. Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja

DaerC~h

di Kabupaten Kudus

merupakan kegiatan/program pada Bagian Keungan Sekretariat Daerah. Dengan demikian dapat diinterpretasikan bahwa Pemerintah Kabupaten Kudus dalam membentuk unit kerja perangkat daerah belum mengintegrasikan unit kerja pengelola keuangan daerah dan dalam penyusunan tugas pokok dan fungsi masih terjadi duplikasi antar unit kerja. Sebagai implikasi dari hal tersebut struktur organisasi yang disusun belum menunjukkan kejelasan tugas pokok dan fungsi serta hubungan satu sama lain.

Hal ini tidak sesuai dengan pendapat

Kaho (2005:63) yang menyatakan bahwa organisasi adalah struktur yang menunjukkan susunan yang terdiri dari satuan-satuan organisasi beserta segenap pejabat, kekuasaan, tugasnya dan hubungan satu sama lain, dalam rangka mencapai sesuatu tujuan tertentu. Pelimpahan wewenang pada dasarnya adalah kegiatan pendelegasian tugas dan tanggungjawab kepada individu atau satuan organisasi untuk melakukan organisasi.

aktivitas bagi tujuan

organisasi

dengan

dukungan

otoritas

Dengan pelimpahan wewenang, setiap pejabat dari pucuk

pimpinan sampai paling bawah memiliki wewenang tertentu dalam tugasnya, sehingga tiap-tiap pekerjaan dapat diselesaikan pada jenjang yang tepat. Didalam praktek penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah Kabupaten Kudus untuk tahun anggaran 2006 yang lebih berperanan adalah Subbagian Pembukuan dan Verifikasi. Sebagaimana telah dipaparkan pada hasil penelitian tersebut di atas bahwa proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah merupakan tugas dari Subbagian Penyusunan Anggaran.

145

Menurut Max Weber dalarn Arif (1985:100) dalam organisasi diperlukan dua kewenangan sekaligus, yaitu kewenangan hierarki dan kewenangan teknis. Kewenangan hierarki 3dalah kevvenangan yang didelegasikan oleh pihak atasan kepada bawahannya dengan menu:1jukkan tugas tertentu untuk dilaksanakan. Sedangkan kewenangan teknis adalah kewenar.gan yang diperoleh seseorang karena dia mempunyai keahlian dalam suatu bidang pengetahuan khusus. Kedua macam kewenangan tersebut harus dipandang sekaligus sebagai satu unsur yang

mempunyai

dua

sisi

dalam

administrasi,

yaitu

administrasi

didasarkan kepada kewenangan hierarki dan administrasi didasarkan kepada kewenangan teknis. Dari hasil penelitian tersebut, menunjukkan bahwa dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan sering kali terjadi, bahwa di satu pihak bawahan harus patuh menjalankan tugas yang telah digariskan oleh atasannya sesuai dengan pendelegasian yang diberikan, namun di pihak lain bawahan harus melakukan tugas sesuai dengan bidang keahliannya. Pertentangan ini dapat dihindarkan

seandainya

tiap

orang

benar-benar

memahami

hakekat

pendelegasian wewenang, yaitu membe1i batas tugas yang didelegasikan kepadanya. Sutarto (1998:41) menyatakan, bahvv'a pelimpahan wewenang adalah kegiatan pendelegasian tugas dan tanggungjawab kepada individu atau satuan organisasi untuk melakukan aktivitas bagi tujuan organisasi dengan dukungan otoritas organisasi. Selajutnya Arif (1985: 101 ), menyatakan bahwa unsur kepercayaan merupakan kunci utama dalam pendelegasian wewenang yang

sempurna

kepada

bawahannya.

Apabila

pendelegasian wewenang

sempurna, maka pertentangan akan dapat dihindarkan. Dari pembahasan tersebut di atas dapat diinterpretasikan bahwa dalam pelaksanaar. proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah di

146

Bagian Keuangan Sekretariat Daerah sendiri terdapat inkonsistensi dalam pelakanaan tugas-tugas antara para pejabat dibawahnya. Berdasarkan hasil penelitian yang diperoleh dari informan, hal ini terjadi karena pejabat yang bersangkutan tidak mempunyai kompetensi untuk melaksanakan tugas tersebut. Sebagaimana kita ketahui bahwa dalam proses pengangkatan seorang pejabat merupakan

k~wenangan

Bupati berdasarkan pertimbangan dari Baperjakat,

bukan dari usulan unit kerja yang bersangkutan. Kurangnya kompetensi yang dimiliki oleh pejabat yang bersangkutan secara tidak langsung mengakibatkan keterlambatan dalam proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah, karena pelaksana dari tugas tersebut bukan merupakan pejabat yang berwenang untuk melaksanakan dan mempertanggungjawabkannya. Selanjutnya struktur organisasi pada dasarnya adalah kerangka yang mewujudkan pola tetap dari hubungan-hubungan ci antara bidang-bidang kerja, maupun orang-orang yang menunjukkan kedudukan dan peranan masingmasing dalam kebulatan kerjasama. Berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 4 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi dan Susunan Organisasi Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus, Bagian Keuangan merupakan salah satu Bagicm di lingkungan Sekretariat Daerah, dibawah Asisten Administrasi. Bagian Keuangan adalah unsur staf Sekretariat Daerah yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Asisten Administrasi. Hal ini berimplikasi dalam pengambilan suatu kebijakan akan melalui jenjang struktural yang lebih tinggi. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Child dalam Lubis (1987: 120:121) bahwa komponen dasar yang merupakan kerangka struktur organisasi, yaitu : 1. Struktur organisasi memberikan gambaran mengenai pembagian tugas-tugas serta tanggung jawab kepada individu maupu bagianbagian pad a suatu organisasi.

147

2. Struktur organisasi memberikan gambaran men~enai hubungan pelaporan yang ditetapkan secara resmi dalam suatu organisasi. Tercakup dalam hubungan pelaporan yang resmi ni banyaknya tingkatan hirarki serta besarnya rentang kendali dari semua pimpinan di seluruh tingkatan dalam organisasi. 3. Struktur organisasi menetapkan pengelompokan individu menjadi bagian dari organisasi dan pengelompokan bagian tersebut menjadi bagian suatu organisasi yang utuh. Dengan kapasitas sebagai Bagian pada Sekretariat Daerah, Bagian Keuangan dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsi penyueunan anggaran pendapatan dan belanja daerah tidak dalam kapasitas selaku unit kerja perangkat daerah, karena sebagi unit kerja perangkat daerahnya adalah Sekretariat Daerah. Dengan demikian Bagian Keuangan dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsi penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah hanya bersifat sebagai bahan masukan bagi Asisten Administrasi selaku atasan langsung dan Sekretaris Daerah selaku pimpinan unit kerja perangkat daerah. Dengan kedudukan sebagai Bagian pada Sekretariat Daerah sebagai jabatan eselon lll.a Bagian Keuangan juga dengan

seluruh

unit

kerja

kesulit~n

perangkat

dalam melaksanakan koordinasi daerah

khususnya

dalam

mengkoordinasikan unit kerja dengan eselon lebih tinggi (eselon ll.b). Hal ini secara tidak langsung berimplikasi pada keterlambatan dalam penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daemh, karena dengan kedudukan yang lebih rendah sebagaimana kita ketahui juga berimplikasi pada kepangkatan Kepala Bagian Keuangan yang juga lebih rendah dibandingkan pimpinan unit kerja yang dikoordinasikan. Berdasarkan pembahasan tersebut di atas, dapat dinterpretasikan Bagian Keuangan dengan bentuk struktur organisasi sebagai salah satu Bagian pada Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam melaksanakan kinerjanya dalam tugas pokok dan fungsi penyusunan APBD memiliki keterbatasan

148

kewenangan. Dalam pelaksanaan tugas pokok dan fungsi penyusunan anggaran di Bagian Keuangan terjadi penyimpcmgan dalam pelaksanaan pelimbahan kewenangan. Sebagaimana diatur dalam Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 4 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi dan Susunan Organisasi Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dan Keputusan Bupati Kudus Nomor 24 Tahun 2003 tentang Penjabaran Tugas Pokok dan Fungsi serta Tata Kerja Sekretariat Daerah KabJpaten Kudus, pelaksanaan tugas pokok dan fungsi penyusunan APBD merupakan kewenangan hierarki dari Subbagian

Penyusunan

Anggaran.

Didalam

prakteknya

dilaksanakan

kewenangan teknis yaitu kewenangan yang diperoleh seseorang karena dia mempunyai keahlian dalam suatu bidang pengetahuan khusus. Dalam hal ini Kepala Subbagian Pembukuan dan Verifikasi dipandang lebih mampu dan menguasai serta memiliki pengetahuan dalam proses penyusunan APBD.

4.2.1.2 Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Sebagai konsekuensi dari pelaksanaan otonomi daerah dengan keluarnya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian diperbarui dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, menyebabkan perubahan dalam manajemen pengelolaan keuangan daerah. Dalam pcnyusunan anggaran harus memenuhi mekanisme pembahasan dan sesuai dengan format baru yaitu format anggaran terpadu

yang

meniadakan

pengelompokan

antara

anggaran

rutin

dan

pembangunan sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Secara umum anggaran dapat diartikan sebagai rencana keuangan yang mencerminkan pilihan kebijakan suatu institusi ata·J lembaga tertentu untuk

149

suatu periode di masa yang akan datang. Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah diarahkan untuk dapat mewujudkan kesinambungan fiskal melalui langkah-langkah yang strategis dan melakukan manajemen pembiayaan anggaran yang optimal, efisien dan efektif. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah padn dasarnya merupakan program pemerintah daerah yang diwujudkan dalam bentuk angka-angka. Dengan mempelajari dan membaca angka-angka tersebut sec:ara mudah akan dapat diketahui program-program yang akan dilaksanakan

oleh

pemerintah

daerah

yang

bersangkutan.

Anggaran

Pendapatan dan Belanja Daerah pada hakikatnya tidak dapat dipisahkan dengan program tahunan dari pemerintah daerah yang bersangkutan, karena anggaran adalah

merupakan

pelaksanaan

dari

program

tahunan

(Rencana

Kerja

Pemerintah Daerah/RKPD) yang digambarkan dalam bentuk angka-angka rupiah.

Program tahunan adalah rencana kerja yang disusun oleh pemerintah

daeraha berupa kegiatan-kegiatan yang akan dilaksanakan pada tahun yang bersangkutan. Agar program tahunan tersebut dapat dilaksanakan tepat pada waktunya sesuai dengan tahap-tahap yang telah ditentukan, harus didukung dengan perencanaan pembiayaan yang mantap yang tersusun dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Hal ini sesuai dengan pendapat Munandar (2001: 1) dan Baswir (1999:25-26), yang mengatakan bahwa anggaran (budget)

adalah suatu

rencanc:~

yang disusun secara sistematis, yang meliputi seluruh

kegiatan yang dinyatakan unit (kesatuan) moneter dan berlaku untuk jangka waktu (periode) yang mencerminkan pilihan kebijaksanaan untuk suatu periode di masa yang akan datang. Siklus penganggaran yang dimulai dengan pe:1yusunan (perencanaan dan pembahasan), dilanjutkan dengan pelaksanaan dan diakhiri dengan perhitungan anggaran merupakan suatu kegiatan yang berkelanjutan dan satu

150

tahapan kegiatan akan mempengaruhi tahapan berikutnya. Agar suatu program pembangunan pemerintah bisa berjalan tepat waktu dan tepat sasaran, maka perlu didukung suatu penyusunan anggaran yang matang dan baik.

Dalam

penyusunan anggaran yang baik perlu memperhatikan prinsip-prinsip dasar yang harus diakomodir sebagaimana dikemukakan oleh Rinusu (2003:4-6), yaitu: a. b. c. d. e. f.

Transaparan Partisipatif Disiplin Keadilan Efisiensi dan Efektivitas Rasional dan Terukur

Selanjutnya menurut Bastian (2006:66-67) didalam pengertian disiplin anggaran, setiap satuan kerja hendaknya menggunc.~kan anggaran secara efisien, tepat guna, serta tepat waktu dalam memperta11ggungjawabkannya, meliputi beberapa prinsip, yaitu : a. Prinsip Kemandirian Mengupayakan peningkatan sumber-sumber pendapatan sesuai dengan potensi dalam rangka mengurangi ketergantungan kepada organisasi lain (contohnya ketergantungan pemerintah daerah pad a pemerintah pusat). b. Prinsip Prioritas Pelaksanaan anggaran hendaknya tetap mengacu kepada prioritas utama pembangunan di daerah. c. Prinsip efisiensi dan efektivitas anggaran Menyediakan pendanaan dan penghematan yang mengarah kepada skala prioritas. Pemerintah Kabupaten Kudus dalam rangka membiayai pelaksanaan program pemerintaha:-t, pembangunan dan pelayanan kepada masyarakat setiap tahunnya menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, pemerintah Kabupaten Kudus berupaya menerapkan prinsip-prinsip penyusunan anggaran yang baik. Proses penganggaran pemerintah daerah menurut Rinusu (2003:25) terdiri dari empat tahapan, yaitu tahap perencanaan (penyusunan anggaran), tahap

151

pembahasan, tahap pelaksanaan, dan tahap pengawasan (kontrol) dan evaluasi. Apabila dilihat secara normatif, proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah di Kabupaten Kudus, telah sesuai dengan Keputusan Meteri Dalam Negeri (Kepmendagri) Nomor 29 Tahun 2002, melalui 4 (empat) tahapan Penyusunan APBD, yaitu: (1) Penyusunan Arah, Kebijakan Umum, Strategi dan Prioritas APBD, (2) Penyusunan Usulan Program, Kegiatan dan Anggaran, (3) Penyusunan Dokumen Peraturan Daerah tentang APBD, dan (4) Penetapan APBD. Secara teknis penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun 2006 didasarkan pada Surat Edaran Menteri Dalam Negeri tanggal 21 September 2005 Nomor 903/2429/SJ

perihal Pedoman Penyt.:sunan APBD

Tahun Anggaran 2006 dan Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD Tahun Anggaran 2005. Surat edaran tersebut antara lain menyebutkan bahwa dengan belum ditetapkannya peraturan pemerintah sebagai pelaksanaan Pasal 194 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, dalam rangka sinkronisasi pengelolaan keuangan daerah dengan materi Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004, Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004, Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004, dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004, Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 maka landasan hukum penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, penatausahaan, pelaporan dan pertanggungjawaban keuangan daerah dalam tahun 2006 secara umum tetap mengacu kepada Peraturan Pemerintah Nom or 105 Tahun 2000 dan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002. Dalam rangka menyiapkan Rancangan Aangaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pemerintah Daerah dan DPRD menyusun Arah dan Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah yang memuat petunjuk dan

152

ketentuan-ketentuan

umum

yang

disepakati

sebagai

pedoman

dalam

penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Kebijakan anggaran yang dimuat dalam arah dan kebijakan umum Anggaran Pendalo)atan dan Belanja Daerah, selanjutnya menjadi dasar untuk penilaian kinerja keuangan Daera~

selama satu tahun anggaran. Arah dan Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

memuat

komponen-komponen

pelayanan

dan

tingkat

pencapaian

yang

diharapkan pada setiap bidang kewenangan Pemerintah Daerah yang akan dilaksanakan dalam satu tahun anggaran. Komponen dan kine1ja pelayanan yang diharapkan tersebut disusun berdasarkan aspirasi masyarakat dengan mempertimbangkan

kondisi

dan

kemampuan

Daerah,

termasuk

kinerja

pelayanan yang telah dicapai dalam tahun-tahun anggaran sebelumnya. Adapun kriteria penyusunan Arah dan Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah didasarkan pada: 1. Sesuai dengan visi, misi, tujuan, sasaran dan kebijakan yang ditetapkan

dalam Rencana Strategis Daerah dan dokumen perencanaan lainnya yang ditetapkan oleh Daerah 2. Sesuai

dengan

aspirasi

masyarakat

yang

berkembang

dan

mempertimbangkan kondisi dan kemampuan daerah 3. Memuat arah yang diinginkan dan kebijakan umum yang disepakati sebagai pedoman penyusunan strategi dan prioritas APBD serta penyusunan rancangan APBD

dal~m

satu tahun anggaran

4. Disusun dan disepakati bersama antara DPRD dan Pemerintah Daerah 5. Memberikan fleksibilitas untuk dijabarkan lebih lanjut dan memberikan peluang untuk pengembangan kreativitas

pelaksanan~'a

153

Berdasarkan

Berita Acara

Penandatanganan

Kesepakatan

Nota

Bersama Pemerintah Kabupaten Kudus dengan DPRD Kabupaten Kudus tentang Kebijakan Umum, Prioritas dan Plafon Sementara Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Nomor 903/6446/03/2005 dan Nomor 903/1600/02/2005 tanggal

13 Desember 2005,

Kebijakan

Umum APBD

dimaksudkan sebagai formulasi kebijakan anggaran yang menjadi acuan dalam perencanaan operasional anggaran yang lebih menekankan pada alokasi sumber daya. Sedangkan tujuan Kebijakan Umum APBD adalah : 1. Memberikan pedoman bagi seluruh satuan kerja perangkat daerah untuk menyusun anggaran dengan pendekatan sistem anggaran berbasis

kine~a.

2. Sebagai penjabaran rencana tahunan dari Rencana Stratejik (Renstra) dengan mempertimbangkan kondisi yang berkembang dan kebutuhan serta aspirasi masyarakat. Komponen pelayanan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik disusun berdasarkan klasifikasi bidang kewenangan pemerintahan Pemerintah Daerah yang berpedoman pada ketentuan dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Propinsi Daerah Otonom. Penyusunan Arah dan Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja

Daerah

umumnya

menggunakan

sejumlah

asumsi

dan

untuk

mencapainya sering dijumpai berbagai permasalahan, kendala dan tantangan karena keterbatasan sumber daya. Dalam hal ini, diperlukan strategi atau cara tertentu yang diharapkan dapat memperlancar atau mempercepat pencapaian arah dan kebijakan umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Prioritas

154

diperlukan karena adanya keterbatasan sumbNdaya untuk mencapai arah dan kebijakan umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Arah kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah pada prinsipnya adalah pedoman perencanaan tahunan yang dituangkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Dae:-ah. Dengan demikian hal ini sesuai dengan pendapat Kaho (2005:259) yang mengemukakan bahwa : Perencanaan merupakan suatu proses yang tidak mengenal akhirnya dan untuk mencapai hasil yang memuaskan, maka perencanaan harus mempertimbc.ngkan kondisi-kondisi waktu yang akan datang di mana perencanaan tersebut akan dilaksanakan dan juga kondisi-kondisi pada saat sekarang, saat perencanaan dibuat. Sehingga dapat diperoleh suatu rumusan bahwa perencanaan adalah : 1. Pemilihan atau penetapan tujuan-tujuan organisasi ; 2. Penentuan strategi, kebijaksanaan proyek, program, prosedur, metode, sistem, anggaran dan standar yang dibutuhkan guna mencapai tujuan. Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun 2006 Kabupaten Kudus dibidang pendapatan

diarah~:an

untuk peningkatan

pendapatan daerah dari sektor pajak dan retribusi serta dana perimbangan yang pada hakekatnya dapat meningkatkan kontribusi terhadap pembelanjaan. Sedangkan

untuk

pembiayaan,

secara

umum

penyusunan

Anggaran

Pendapatan dan Belanja Daerah dimaksudkan agar mampu menjadi jangka dalam menjaga stabilitas ekonomi makro serta memberikan stimulasi secara terbatas sesuai kemampuan keuangan daerah untuk mendukung akselerasi pertumbuhan ekonomi daerah dalam upaya mengatasi masalah pengangguran dan kemiskinan serta upaya meningkatkan pendidikan dan kesehatan. Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah diarahkan pula untuk dapat mewujudkan kesinambungan fiskal mnlalui langkah-langkah yang strategis dengan menurunkan defisit anggaran dan melakukan menajemen pembiayaan anggaran yang optimal, efisien dan efektif. Penurunan defisit

155

anggaran dimaksudkan agar tambahan beban pembiayaan yang berasal dari hutang dapat dikurangi, sehingga secara bertahap rasio hutang pemerintah daerah terhadap Produk Domestik Brute. Sebagaimana dikemukakan oleh Tjokroamidjojo (1994:168): Dalam pelaksanaan pengaitan anggaran dan perencanaan tahunan ini dapat diambil suatu kebijakan anggaran belanja berimbang ataupun apa yang disebut defisit financing. Defisit anggaran merupakan istilah yang digunakan untuk menggambarkan kondisi APBD di saat angka belanjanya melebihi jumlah pendapatan. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah adalah plafon tertinggi setiap kegiatan di Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Namun ketika pelaksanaan kegiatan belum tentu terserap semua, sehingga perlu dilihat kembali

pada

laporan

realisasi

anggaran.

Mengenai

struktur Anggaran

Pendapatan dan Belanja Daerah, pada dasarr·ya surplus atau defisit diperoleh dari selisih antara pendapatan dengan belanja. Jika pendapatan lebih besar, berarti surplus, jika sebaliknya, berarti defisit. Surplus maupun defisit masih diperhitungkan dengan penerimaan dan pengeluaran pembiayaan. Arah dan Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah umumnya menggunakan sejumlah asumsi dan untuk mencapainya sering dijumpai berbagai permasalahan, kendala dan tantangan karena keterbatasan sumber daya. Oleh !<arena itu, diperlukan strategi atau cara tertentu yang diharapkan dapat memperlancar atau rr.empercepat pencapaian arah dan kebijakan umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Frioritas diperlukan karena adanya keterbatasan sumberdaya untuk mencapai arah dan kebijakan umum. Strategi pada prinsipnya dapat dipandang sebagai suatu pendekatan, metode atau teknik pemanfaatan sumberdaya manusia, dana dan teknologi untuk mencapai suatu target kinerja rnelalui hubungan yang efektif antara

156

sumberdaya manusia, teknologi dan lingkungannya. Strategi berkaitan dengan suatu tujuan, kebijakan, program, kegiatan, dan alokasi sumberdaya yang menyatakan sesuatu yang akan dikerjaka11 dan mengapa hal tersebut harus dike~akan.

Arah dan kebijakan umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah kemungkinan dapat dicapai melalui satu

a~au

lebih strategi. Perumusan strategi

secara umum perlu mempertimbangkan hal-hal sebagai berikut: 1. Keterkaitan dengan pencapaian tingkat pelayanan yang diharapkan dalam arah dan kebijakan umum APBD 2. Kelebihan dan kelemahan daerah saat i'li 3. Peluang dan tantangan daerah pada masa yang akan datang 4. Aspek risiko dan pemanfaatan dalam implementasinya. Perumusan

strategi

diarahkan

pada

upaya

pencapaian

target

berdasarkan kemampuan sumberdaya (manusia, dana dan teknologi) yang tersedia serta kondisi lingkungan. Strategi mengintegrasikan semua sumber daya yang tersedia untuk memanfaatkan kekuatan dan peluang serta mengatasi kelemahan dan tantangan yang dihadapi. Selain itu juga diarahkan untuk perencanaan program dan kegiatan yang efektif dan efisien serta mencari dukungan u11tuk keberhasilan. Adapun

prioritas

merupakan

suatu

upaya

mendahulukan

atau

mengutamakan sesuatu dari pada yang lain. Prioritas adalah suatu proses dinamis dalam pembuatan keputusan atau tindakan yang pada saat tertentu dinilai

paling

penting

dengan

dukungan komitmen

untuk melaksanakan

keputusan tersebut. Penetapan prioritas tidak hanya mencakup keputusan apa yang penting untuk dilakukan, tetapi juga menentukan skala atau peringkat

157

program atau kegiatan yang harus dilakukan lebih dahulu dibandingkan program atau kegiatan yang lain. Hal ini sesuai dengan pernyataan Riyadi dan Bratakusumah (2005:7), sebagai berikut: Perencanaan pembangunan rlaerah adalah suatu perencanaan pembangunan yang dimaksudkan untuk melakukan perubahan menuju arah perkembangan yang lebih baik bagi suatu komunitas masyarakat, pemerintah, dan lingkunganny:i dalam wilayah I daerah tertentu, dengan memanfaatkan atau mendayagunakan berbagai sumberdaya yang ada, dan harus memiliki orientasi yang bersifat menyeluruh dan lengkap, tapi tetap berpegang pada azas prioritas. Memperhatikan situasi dan kondisi yang berkembang baik nasional, regional maupun lokal, maka kebijakan dan strategi pembangunan daerah Kabupaten Kudus diarahkan untuk penanganan hal-hal sebagai berikut : 1. Mengembangkan

dunia

usaha,

kualitas

sumberdaya

manusia

dan

pemberdayaan masyarakat. 2. Meningkatkan

dan

mengembangkan

kerjasama

dalam

pemenuhan

kebutuhan sarana prasarana investasi, distribusi barang/jasa dan promosi. 3. Meningkatkan pendapatan dan taraf hidup masyarakat. 4. Meningkatkan daya saing produk ekspor, andalan dan unggulan. 5. Meningkatkan pemanfaatan teknologi. 6. Meningkatkan kualitas dan kuantitas jaringan transportasi. 7. Meningkatkan pengelolaan keuangan daerah berdasarkan prinsip 5E, yaitu ekonomis, efisiensi, efektivitas, equility (keadilan), equality (keseteraan). 8. Meningkatkan akuntabilitas kinerja dan disiplin aJ.,Jaratur terhadap masyarakat dalam rangka mewujudkan clean government dan good governance. 9. Meningkatkan peran supra dan infrastruktur politik dan supremasi hukum 10. Meningkatkan koordnasi dan kerjasama dengan stakehoders.

158

Prioritas pembangunan daerah tahun 2006 dikelompokkan berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 3 Tahun 2003 tentang Rencana Stratejik Kabupaten Kudus Tahun 2003- 2008 terbagi dalam 5 bidang dan 19 subbidang, yaitu : 1. Bidang Ekonomi, terdiri dari : a. Subbidang Pertanian b. Subbidang lndustri c. Subbidang Perdagangan d. Subbidang Koperasi e. Subbidang Pariwisata f.

Subbidang Penanaman Modal

g. Subbidang Tenaga Kerja 2. Bidang Pemerintahan, terdiri dari : a. Subbidang Pemerintahan b. Subbidang Hukum c. Subbidang Ketentraman dan Ketertiban 3. Bidang Tata Ruang dan Lingkungan Hidup, terdiri dari : a. Subbidang Tata Ruang b. Subbidang Pertanahan c. Subbidang Lingkungan Hidup 4. Bidang Prasarana dan Sarana, terdiri dari : a. Subbidang Perhubungan b. Subbidang Pekerjaan Umum 5. Bidang Sosial terdiri dari : a. Subbidang Agama b. Subbidang Kesejahteraan Sosial

159

c. Subbidang Kesehatan d. Subbidang Pendidikan dan Kebudayaan Berdasarkan Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun 2006 yang telah disepakati bersama antara Pemerintah Daerah dengan DPRD Kabupaten Kudus dan sejalan dengan penyusunan prioritas pembangunan perlu dirumuskan pula plafon anggaran sementara untuk dapat dijadikan acuan bagi setiap satuan kerja perangkat daerah dalam menyusun rencana kerja dan anggaran tahun berikutnya. APBD sebagai instrumen anggaran kapabilitas

publik menduduki dan

efektifitas

posisi

sentral dalam

pemerintah

daerah

upaya pengembangan dalam

melaksanakan

pembangunan. Di era otonomi daerah penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah telah menjadi urusan strategis pemE·rintah daerah. Kendati telah melewati reformasi, pengelolaan APBD masih belum mampu keluar dari persoalan yang sebenarnya. Semangat transparansi dan akuntabilitas serta adanya keberpihakan yang dirasakan langsung pada peningkatan kesejahteraan masyarakat belum terlihat secara signifikan. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Rofikoh (2006:52) sebagai berikut : Di era otonomi daerah penyusunan Anggaran Pe'ldapatan dan Belanja Daerah telah menjadi urusan strategis pemerintah daerah. Kendati telah melewati reformasi, pengelolaan APBD masih belum mampu keluar dari persoalan yang sebenarnya. Semangat transparansi dan akuntabilitas serta adanya keberpihakan yang dirasakan langsung pada peningkatan kesejahteraan masyarakat belum terlihat secara signifikan. Kinerja Bagian Keuangan dalam tahap penyusunan Kebijakan Umum dan Plafon Anggaran Sementara Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006, yaitu dalam mener.tukan besaran masing-masing jenis biaya. Hal ini menunjukkan bahwa meskipun di Kabupaten Kudus terjadi duplikasi

antara tugas Bagian

Keuangan

dengan

Badan

160

Perencanaan Pembangunan Daerah dan Dinas Pendapatan Daerah serta belum terintegrasinya unit kerja pengelola keuangan daerah, tetapi terdapat semacam kesepakatan diantara mereka dalam pembagian tugas dibidang penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus, yaitu dalam menentukan

besaran

masing-masing

jenis

biaya

dan

besaran

belanja

administrasi umum merupakan tugas dari Bagian Keuangan, sedangkan alokasi untuk belanja modal dan belanja operasi, pemeliharaan sarana dan prasarana publik menjadi tanggung jawab BAPPEDA serta DIPENDA untuk penentuan besaran jenis pendapatan daerah. Tahap selanjutnya yaitu penyusunan usulan program, kegiatan dan anggaran. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah pada dasarnya memuat rencana keuangan yang diperoleh dan digunakan Pemerintah Daerah dalam rangka melaksanakan kewenangannya untuk penyelenggaraan pelayanan umum dalam satu tahun anggaran. Sesuai dengan pendekatan kinerja yang digunakan dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah,

~etiap

alokasi

biaya yang direncanakan harus dikaitkan dengan tingkat pelayanan atau hasil yang diharapkan dapat dicapai. Kinerja Pemerintah Daerah dapat diukur melalui evaluasi terhadap pelaksanaan Anggaran Pondapatan dan Belanja Daerah. Standar Analisa Belanja merupakan salah satu komponen yang harus dikembangkan sebagai dasar pengukuran kinerja keuangan dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dengan pendekatan kinerja. Standar Analisa Belanja adalah standar untuk menganalisis anggaran belanja yang digunakan dalam suatu program atau kegiatan untuk menghasilkan tingkat pelayanan tertentu sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Standar Analisa Belanja digunakan untuk menilai kewajaran beban kerja dan biaya setiap program atau kegiatan yang akan dilaksa11akan oleh Unit Kerja dalam satu tahun

161

anggaran. Penilaian terhadap usulan anggaran belanja dikaitkan dengan tingkat pelayanan yang akan dicapai melalui program atau kegiatan. Meskipun Standar Analisa Belanja pada dasarnya merupakan standar belanja yang dialokasikan untuk melaksanakan suatu program atau kegiatan pada tingkat pencapaian (target kinerjanya) yang diinginkan. Dalam penyusunan usulan Program, Kegiatan dan Arggaran dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Dae.rah Tahun Anggaran 2006 Pemerintah Kabupaten Kudus belum mendasarkan pada Standar Analisa Belanja. Dalam pelaksanaannya penentuan besaran anggaran untuk masing-masing kegiatan ditentukan oleh pertimbangan "kedekatan", belum pada aspek kinerjcmya. Hal ini tidak sesuai dengan definisi anggaran Mardiasmo

kinerja

(performance

(2004: 105)

budget)

pad a dasarnya

sebagaimana adalah

sistem

dikemukakan

oleh

penyusunan

dan

pengelolaan anggaran daerah yang berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja. Kinerja tersebut harus mencerminkan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, yang berarti harus berorientasi pada kepentingan publik. Tolok

ukur

kinerja

merupakan

dikembangkan untuk dasar pengukuran

komponen

lainnya

kinerja keuangan

yang

harus

dalam sistem

anggaran kinerja. Tolok ukur kinerja adalah ukuran ukuran keberhasilan yang dicapai pada setiap unit kerja. Tolok ukur kinerja atau indikator keberhasilan untuk

setiap

jenis

pelayanan

pada

bidang-bidang

kewenangan

yang

diselehggarakan oleh unit organisasi perangkat Daerah ditetapkan dalam bentuk Standar Pelayanan yang ditetapkan pra.kteknya Standar Pelayanan

masin~-masing

Daerah. Akan tetapi dalam

Minimal yang telah disusun belum dijadikan

sebagai dasar dalam penyusunan usulan program, kegiatan dan anggaran. Hal ini sesuai dengan pendapat yang dikemukakan oleh Nawawi (2003:29) bahwa perencanaan adalah proses pemilihan dan penetapan tujuan, strategi, metode,

162

anggaran, dan standar (tolok ukur) keberhasilan suatu kegiatan dar Suharyani (2003:52-53) yang menyatakan bahwa anggaran den:3an pendekatan kinerja adalah: Suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Dengan pendekatan kinerja, jumlah anggaran (input) suatu unit kerja akan setara dengan jumlah pelayanan yang bisa dilakukan unit tersebut kepada masyarakat. Standar biaya merupakan komponen lainnya yang harus dikembangkan untuk dasar pengukuran kinerja keuangan dalam sistem anggaran kinerja, selain Standar Analisa Belanja dan tolok ukur kinerja. Standar biaya adalah harga satuan unit biaya yang berlaku bagi masing-masing Daerah. Penetapan standar biaya akan membantu penyusunan anggaran belanja suatu program atau kegiatan bagi Daerah yang bersangkutan. Pengembangan standar biaya harus dilakukan secara terus-menerus sesuai dengan perubahan harga yang berlaku di masing-masing Daerah.

Penyusunan APBD tahun anggaran 2006 didasarkan

pada Standardisasi Biaya Kegiatan dan Honorarium, Biaya Pemeliharaan dan Standardisasi Harga Pengadaan Barang Kebutuhan Pemerintah Kabupaten Kudus yang ditetapkan dalam Peraturan Bupati : 1. Peraturan Bupati Kudus Nemer 23 Tahun 2005 tentang Standardisasi Biaya Kegiatan dan Honorarium, Biaya Pemeliharaan dan Standardisasi Harga Pengadaan Barang Kebutuhan Pemerintah Kabupaten Kudus Tahun 2006 tanggal 14 Oktober 2005. 2. Peraturan Bupati Kudus Nemer 1 Tahun 2006 tentang Perubahan Lampiran Peraturan Bupati Kudus Nemer 23 Tahun 2005 tentang Standardisasi Biaya Kegiatan dan Honorarium, Biaya Pemeliharaan dan Standardisasi Harga Pengadaan Barang Kebutuhan PemerintCth Kabupaten Kudus Tahun 2006 tanggal 2 Januari 2006.

163

Penyusunan Standardisasi Biaya Kegiatan dan Honorarium, Biaya Pemeliharaan dan Standardisasi Harga Pengadaan Barang Kebutuhan Pemerintah Kabupaten Kudus dilakukan oleh Tim Penyusunan Standardisasi Biaya Kegiatan dan Honorarium, Biaya Pemeliharaan dan Standardisasi Harga Pengadaan Barang Kebutuhan

Pemerintah

Kabupaten

Kudus

dikoordinasikan

oleh

Bagian

Organisasi dan Kepegawaian Sekretariat Daerah, sedangkan Bagian Keuangan hanya berkedudukan sebagai anggota

dal~m

Tim tersebut

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah terdiri dari tiga komponen utama, yaitu unsur pendapatan, belanja dan pembiayaan. Ketiga komponen itu meskipun disusun hampir secara bersamaan, akan tetapi proses penyusunannya berada di lembaga yang berbeda. Proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah secara keseluruhan berada di tangan Sekretraris Daerah yang bertanggung jawab mengkoordinasikan seluruh kegiatan penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Sedangk<m proses penyusunan belanja administrasi umum, belanja transfer dan belanja tidak tersangka disusun oleh Bagian Keuangan, proses penyusunan belanja operasi dan pemeliharaan dan belanja modal disusun oleh Bappeda dan proses penyusunan pendapatan dilakukan oleh Dinas Pendapatan Daerah. Tahap selanjutnya yaitu penyusunan Dokumen Peraturan Daerah tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Rencana Anggaran Satuan Kerja merupakan dokumen yang memuat rancangan anggaran unit kerja sebagi dasar penyusunan rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Berdasarkan RASK yang disampaikan olell setiap unit kerja, T;m Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah mengevaluasi dan menganalisis (1) kesesuaian antara racangan anggaran unit kerja dengan program dan kegiatan yang direncanakan unit kerja, (2) kesesuaian program dan kegiatan berdasarkan

164

tugas pokok dan fungsi unit kerja, (3) kewajaran antara anggaran dengan target kinerja. Dalam prakteknya untuk

Rencan::~

Anggaran Satuan Kerja Belanja

Administrasi Umum dilakukan oleh Bagian Keuangan sedangkan Belanja Modal, Belanja Operasi, dan Pemeliharaan Publik oleh BAPPEDA. Usulan kegiatan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2006 didasarkan pada Surat Bupati Kudus tanggal 7 Oktober 2005 Nomor 900/1634 perihal Usulan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006, yang selanjutnya usulan dari masing-masing satuan kerja di rekap oleh Bagian Keuangan sebagai dasar bagi Tim Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dalam menyusun Arah dan Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara. Masukan dan usulan dari satuan kerja yang telah sesuai dengan RKPD kemudian dimasukkan ke dalam form untuk Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

Sehubungan dengan

masukan dan usulan dari satuan kerja belum didasarkan standar analisa belanja, sedangkan kemampuan keuangan daerah terbatas, maka dalam penyusunan RAPBD khususnya anggaran belanja akan diperlakukan skala prioritas yang sepenuhnya diserahkan kepada satuan kerja. Masukan dan usulan dari satuan kerja yang telah sesuai dengan RKPD kemudian dimasukkan ke dalam form untuk Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daeral1.

Masukan dan

usulan dari masing-masing satuan kerja tersebut kemudian dijadikan acuan dalam penyusunan Arah Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dan penentuan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara. Secara umum penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, baik penerimaan dan pembelanjaan serta pengalokasian masing-masing belanja dilakukan oleh Bagian Keuangan. Proses pelaksaraannya yang dilakukan oleh

165

Bagian Keuangan, yaitu menyusun dan mengalokasikan anggaran belanja administrasi

umum,

kemudian

disusun

anggaran

belanja

operasi

dan

pemeliharaan, belanja modal, belanja transfer dan belanja tidak tersangka. Hal ini

berbeda

dengan

Mardiasmo

(2004: 106)

menyatakan

bahwa

dalam

penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah paradigma anggaran yang diperlukan adalah :

1. Anggaran Daerah harus bertumpu pada kepentingan publik. 2. Anggaran Daerah harus dikelola dengan hasil ya.1g baik dan biaya randah (work better and cost lees). 3. Anggaran Daerah harus mampu memberikan transparansi dan akuntabilitas secara rasional untuk keseluruhan siklus anggaran. 4. Anggaran Daerah harus dikelola dengan pendekatan kinerja (performance oriented) untuk seluruh jenis pengeluaran maupun pendapatan. 5. Anggaran Daerah harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja di setiap organisasi yang terkait. 6. Anggaran Daerah harus dapat memberikan keleluasaan bagi para pelaksananya untuk memak~imalkan pengelolaan dananya dengan memperhatikan prinsip value for money. Tahap terakhir dari proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah yaitu penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Penyusunan Rancangan peraturan Daerah tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah disampaikan oleh kepala Daerah kepada DPRD untuk mendapatkan persetujuan. Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus disampaikan dengan surat Bupati tanggal 26 Desember 2005 Nomor 903/6889/01 perihal Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus tahun 2006. Sebelum Rancangan Peraturan Daerah tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dibahas, seharusnya DPRD mensosialisasikan kepada masyarakat untuk mendapatkan masukan. Akibat keterlambatan dalam penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah,

DPRD Kabupaten

Kudus tidak disosialisasikan kepada

masyarakat, karena masa reses dilakukan pada tanggal 6 dan 7 Desember

166

2005.

Dalam masa reses tersebut yang

Rancangan Arah dan Kebijakan Umum

dapat disosialisasikan

adalah

(AKU) Anggaran Pendapatan dan

Belanja Daerah Kabupaten Kudus dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) Kabupaten Kudus Tahun 2006.(Risalah Rapat DPRD). Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD yang telah disetujui oleh DPRD, disahkan oleh Kepala Dae1·ah menjadi Peraturan Daerah tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Berdasarkan pembahasan mengenai proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah tersebut di atas dapat diinterpretasikan bahwa kinerja Bagian Keuangan dalam proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah Kabupten Kudus, masih sangat rendah apabila dikaitkan dengan pelaksanaan laporan akuntabilitas kinerja instansi pemerintah sebagaimana diamanatkan dalam lnpres Nomor 7 Tahun 1099 tentang Akuntabilitas Kinerja lnstansi

Pemerintah.

Bagian

Keuangan

dalam

pelaksanaan

kegiatan

penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah tidak dapat memenuhi sasaran yang hendak dicapai sebagaimana telah ditetapkan dalam dokumen anggaran satuan kerja (DASK). Sebagaimana dikemukakan oleh Bastian (2006:39) bahwa : "Penganggaran merupakan suatu proses menyusun rencana keuangan yaitu pendapatan dan pembelanjaan, dan pendapatan tersebut dialokasikan kepada masing-masing kegiatan sesuai dengan fungsi dan sasaran yang hendak dicapai ". Hal ini disebabkan adanya duplikasi tugas pokok dan fungsi antara Bagian Keuangan SekretariCJt Daerah Kabupaten Kudus dengan Badan Perencanaan Pembangunan Daerah dan Dinas Pendapatan Daerah, serta bentuk struktur organisasi yang hanya merupakan salah satu bagian pada Sekretariat Daerah sehingga kewenangannya menjadi terbatas.

167

Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006, berdasarkan Keputusan menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 menggunakan pendekatan enggaran berbasis kinerja. Anggaran dengan pendekatan kinerja menurut Suharyani (2003:52-53) adalah : suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Dengan pendekatan kinerja, jumlal1 anggaran (input) suatu unit kerja akan setara dengan jumlah pelayanan yang bisa dilakukan unit tersebut kepada masyarakat. Hal-hal pokok yang diperlukan untuk proses awal penyusunan anggaran yang baik adalah kemampuan manajemen dalam menetapkan visi, misi, tujuan dan sasaran. Visi dan misi merupakan arahan yang harus dipertimbangkan dalam rangka menyusun anggaran agar sesuai dan seiring dengan apa yang menjadi harapan sebagian

besar masyarakat dan daerah. Tujuan dan sasaran

merupakan pernyataan tentang posisi target yang ingin dicapai oleh unit kerja di pemerintahan daerah atau petunjuk tentang variable-variabel penting yang seharusnya digunakan dalam menentukan arah unit kerja dimasa datang. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah pada dasarnya memuat rencana keuangan yang diperoleh dan digunakan Pemerintah Daerah dalam rangka melaksanakan kewenangannya untuk penyelenggaraan pelayanan umum dalam satu tahun anggaran. Sesuai dengan pendekatan kinerja yang digunakan dalam penyusunan APBD, setiap alokasi biaya yang direncanakan harus dikaitkan dengan tingkat pelayanan atau hasil yang diharapkan dapat dicapai. Stand8r Analisa Belanja merupakan salah satu komponen yang harus dikembangkan sebagai dasar pengukuran kinerja keuangan dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dangan pendekatan kinerja. Meskipun Standar Analisa Belanja pada dasarnya merupakan standar belanja yang dialokasikan untuk melaksanakan suatu program atau kegiatan pada

168

tingkat pencapaian (target kinerjanya) yang diinginkan. Dalam penyusunan usulan Program, Kegiatan dan Anggaran datam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2006 Pemerintah Kabupaten Kudus belum mendasarkan pada standar analisa belanja. Tidak digunakannya standar analisa belanja dan standar pelayanan minimal sebagai dasar pengukuran kinerja keuangan dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, maka dalam prakteknya banyak unit kerja dalam menyusun anggarannya tidak didasarkan pada pinsip efisien dan cenderung terjadi pemborosan anggaran. Hal ini menunjukkan bahwa dalam proses pe:·encanaan anggaran tidak didasarkan pada persyaratan sebagaimana dikemukakan oleh Kunarjo (2002:23) sebagai berikut: 1. 2. 3. 4. 5.

Perencanaan harus didasari dengan tujuan pembangunan; Perencanaan harus konsisten dan realistis; Perencanaan harus dibarengi dengan pengawasan yang kontinyu; Perencanaan harus mencakup aspek fisik dan pembiayaan; Para perencana harus memahami berbagai perilaku dan hubungan antarvariabel ekonomi; dan 6. Perencanaan harus mempunyai koordinasi. Selain itu juga bertentangan dengan beberapa prinsip disiplin anggaran

sebagaimana dikemukakan oleh menurut Bastian (2006:66-67), yaitu : a. Prinsip Kemandirian Mengupayakan peningkatan sumber-sumber pendapatan sesuai dengan potensi dalam rangka mengurangi ketergantungan kepada organisasi lain (contohnya ketergantungan pemerintah daerah pada pemerintah pusat). b. Prinsip Prioritas Pelaksanaan anggaran hendaknya tetap mengacu kepada prioritas utama pembangunan di daerah. c. Prinsip efisiensi dan efektivitas anggaran Menyediakan pendanaan dan penghematan yang mengarah kepada skala prioritas. Dengan demikian dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah di Kabupten Kudus dapat diinterpretasikan telah melalui proses tahapan sebagaimana diamanatkan dalam Keputusan Menteri Dalam

169

Negeri Nomor 29 Tahun 2002. Pelaksanaan dari Kepmendagri tersebut di Kabupaten Kudus belum sepenuhnya dilaksanakan karena belum siapnya daerah dalam menerapkan perubahan dalam manajemen pengelolaan keuangan daerah sebagai bentuk pelaksanaan otonomi daerah. Proses per.entuan besaran alokasi untuk masing-masing kegiatan sebagaimana diatur dalam Kepmendagri tersebut didasarkan pada analisa standar belanja, akan tetapi dalam prakteknya belum dilaksanakan. Penentuan besaran C:tlokasi anggaran masih didasarkan pada anggaran tahun sebelumnya dan tingkat "kedekatan".

4.2.1.3 Konsistensi Antara Dokumen Perencanaan Pembangunan Daerah (Rencana Stratejik dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah) Dengan Kebijakan Umum, Prioritas APBD Tahun 2006. Penyusunan arah dan kebijakan umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah pada dasamya merupakan bagian dari upaya pencapaian visi, misi, tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan dalam rencana strategis daerah, karena tingkat pencapaian atau

kine~a

pelayanan yang direncanakan dalam satu

tahun anggaran pada dasamya merupakan tahapan dan perkembangan dari kinerja pelayanan yang diharapkan dalam jangka menengah dan jangka panjang. Berdasarkan pendekatan kinerja, penyusunan rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja DC!erah harus berpedoman pada Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) selanjutnya dalam pasal 18 Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 mengisyaratkan bahwa Pemerintah Daerah diwajibkan menyampaikan Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Sesuai Pasal 8 Peraturan Pemerintah Nomor 105 Tahun 2005 ditegaskan bahwa APBD disusun berdasarkan pendekatan kinerja, oleh karena itu maka setiap dana yang telah dianggarkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah merupakan input biaya dalam rangka menghasilkan output yang telah ditetapkan. Peraturan

170

Pemerintah Nom or 108 Tahun 2000 tentang Pertanggungjawaban Kepala Daerah menggariskan agar pada setiap akhir tahun menyampaikan

laporan

pertanggungjawaban

an~garan,

yang

terdiri

Ker:>ala Daerah dari

Laporan

Perhitungan Anggaran Pendapatan dan 3elanja Daerah, Nota Perhitungan APBD, Laporan Aliran Kas, dan Neraca Daerah yang dilengkapi dengan penilaian kinerja berdasarkan tolok ukur rencana strategis (Renstra). Penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah merupakan suatu rencana tahunan yang merupakan aktualisasi dari pelaksanaan rencana jangka panjang maupun menengah. Anggamn Pendapntan dan Belanja Daerah merupakan wujud pengelolaan Keuangan Daerah yang ditetapkan setiap tahun dengan Peraturan Daerah yang terdiri dari pendapatan, belanja dan pembiayaan. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah merupakan salah satu alternatif yang dapat merangsang kesinambungan serta konsistensi pembangunan di daerah. Sebagaimana pend apat yang dikemukakan oleh Mardiasmo (2001 :5), ditinjau dari keberhasilan pelaksanaan anggaran, Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah merupakan salah satu alternatif yang dapat merangsang kesinambungan serta konsistensi pembangunan di daerah. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah disusun berpedoman pada Rencana

Kerja

Pemerintah Daerah (RKPD) dalam

rangka mewujudkan

tercapainya tujuan Pemerintah Daerah. Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) disusun berdasarkan hasil Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang) sebagai wujud pelaksanaan ketentuan pasal 26 ayat (2) Undangundang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.

Hal ini sesuai

dengan pernyataan Jones dan Pendleburg

sebagaimana dikutip oleh Mokoginta (2002:235) anggaran merupakan suatu

171

rencana kerja pemerintah yang diwujudkan dalam bentuk uang (rupiah) selama masa periode tertentu (1 tahun). Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) Kabupaten Kudus Tahun 2006 ditetapkan dengan Peraturan Bupati Kudus Nomor 22 Tahun 2005 tentang Rencana Kerja Pemerintah Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006 tanggal 27 September 2005. Dalam menyusun rancangan anggaran pendapatan dan belanja daerah, Pemerintah Daerah bersama DPRD menyusun Arah dan Kebijakan Umum APBD yang memuat petL1njuk dan ketentuan-ketentuan umum yang disepakati sebagai

pedoman dalam

penyusunan APBD.

Kebijakan

anggaran yang dimuat dalam arah dan kebijakan umum APBD, selanjutnya menjadi dasar untuk penilaian kinerja keuangan Daerah selama satu tahun anggaran. Perencanaan anggaran daerah secara keseluruhan yang mencakup penyusunan arah dan kebijkan umum APBD sampai dengan disusunnya rancangan APBD terdiri dari beberapa tahapan proses perencanaan yang saling terkait. Dalam rangka menyiapkan rancangan APBD, Pemerintah Daerah bersama-sama DPRD menyusun dan menyepakati Arah dan Kebijakan Umum APBD berpedoman pada Rencana Stratejik Daerah, penjaringan aspirasi masyarakat, Laporan Kinerja Tahun sebelumnya.

Hal ini sesuai dengan

pendapat Nugroho yang mengemukakan bahwa: Penyusunan Rencana Kerja Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD) dan Dokumen Pelaksanaan 1\nggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (DKA-SKPD) yang mengacu pada RPJP, RPJMD, RKPD dan KUA serta Program Prioritas, akan menyelaraskan pencapaian tujuan pemerintah daerah dalam mewujudkan Visi, Misi, dan agenda utama yang dicita-citakan seluruh masyarakat di daerah.

Hubungan

antara

perencanaan

pembangunan

dan

Anggaran

Pendapatan dan Belanja Daerah sebagaimana dikemukakan Tjokroamidjojo (1994:166) sebagai berikut:

172

Hubungan antara perencanaan dan anggaran belanja negara menjadi timbal batik. Disatu pihak pencerminan dalam anggaran belanja negara menjamin kepastian pembiayaan, di lain pihak perencanaan akan memberikan perhatian terhadap keterbatasan pembiayaan. Kecuali itu juga perencanaan proyek-proyek menjadi lebih berperhatian terhadap masalah ongkos (cost conscious).

Perencanaan anggaran daerah secara keseluruhan yang mencakup penyusunan arah dan kebijkan umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah sampai dengan disusunnya rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah terdiri dari beberapa tahapan proses pemncanaan yang sating terkait. Dalam rangka menyiapkan rancangan APBD, Pemerintah Daerah bersama-sarna DPRD menyusun dan menyepakati Arah dan Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah berpedoman pada Rencana Stratejik Daerah, penjaringan aspirasi masyarakat, Laporan Kinerja Tahun sebelumnya. Dalam menyusun rencana kegiatan kerja di masing-masing unit kerja yang dimulai dari Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang), harus betul-betul sesuai dengan aspirasi

masy~rakat

dengan memperhatikan skala

prioritas. Berdasarkan data hasil penelitian, bahwa dalam proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah Kabupaten Kudus, Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006 telah disepakati

bersama

DPRD

dalam

Nota

Kesepakatan

Bersama

antara

Pemerintah Kabupaten Kudus dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)

Kabupaten

Kudus

Nomor

903/6446/03/2005

dan

Nomor

903/1600/02/2005 tanggal 13 Desember 2005, tentan9 Kebijakan Umum,

Prioritas dan Plafon Sementara Angganm Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006, sebagai pedoman dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah mengacu kepada Rencana Kerja Pemerintah

173

Daerah yang ditetapkan dengan Peraturan Bupati

Kudu~

Nomor 22 Tahun 2005

tentang Rencana Kerja Pemerintah Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006 tanggal 27 September 2005 sebagai hasil dari pelaksanaan musyawarah perencanaan pembangunan (musrenbang). Sasaran, kebijakan dan program dalam Rencana Kerja Pemerintah Daerah Kabupaten Kudus mengacu kepada Rencana Stratejik Kabupaten Kudus Tahun 2003-208 yang ditetapkan dalam Peraturan Daerah Kabupaten Kudus Nomor 3 Tahun 2003. Hal ini sesuai dengan apa yang diungkapkan oleh Bastian (2006:75) bahwa upaya untuk menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan dan penganggaran, perlu memperhatikan hal-hal :

1. Sejak

2.

3.

4.

5.

awal penyusunan rencana, besaran sumber daya finansial/pagu anggaaran indikatif sudah diketahui sebagai faktor yang harus dipertimbangkan dalam p·~mbahasan di Musrenbang desa, kecamatan, forum SK?D, dan Musrenbang kabupaten/kota dan provinsi. Prioritas kegiatan untuk setiap SKPD sudah sama formasinya sejak dari hasil RKPD, Renja SKPD, hingga Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) SKPD. Untuk itu format RKA sudah harus digunakan sebagai lampiran Renja SKPD walaupun isinya mungkin belum lengkap. RKPD dan rancangan Renja SKPD yang disusun berdasarkan hasil Musrenbang kabupaten/kota ntau provinsi serta hasil forum SKPD menjadi rujukan utama dalam penyusunan dan pembahasan kebijakan umum APBD, serta prioritas dan platen Anggaran SKPD. DPRD maupun pemerintah daerah memahami bahwa pengawalan dan konsistensi prioritas kegiatan hasil pe1·encanaan partisipasi sewaktu melaksanakan kegiatan penganggaran diperlukan; Output setiap tahapan dalam proses penganggaran dapat diakses oleh setiap peserta perencanaan partisipasi. Setiap inkonsistensi materi dengan hasil perencanaan partisipasi wajib disertai dengan penjelasan resmi dari pemerintah dan/atau DPRD (asas transparansi dan akuntabilitas dalam good governance).

Selanjutnya ditegaskan oleh Mardiasmo (2004: 182), arti penting anggaran Pemda (anggaran daerah) dilihat dari aspek-aspek : 1. Anggaran merupakan alat bagi Pemda untuk mengarahkan dan

menjamin kesinambungan ku~litas hidup masyarakat ;

pembangunan,

serta

meningkatkan

174

2. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tak terbata.s dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran diprlukan karena teroatasan sumber daya (scarity resosurces), pilihan (choice), dan trade offs. Dengan demikian dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah di Kabupten Kudus dapat diinterpretasikan telah melalui proses tahapan sebagaimana diamanatkan dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 yaitu menetapkan Kebijakan Umum, Prioritas dan Plafon Sementara Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Kabupaten Kudus Tahun 2006 serta mengaitkan dengan dokumen perencanaan, yang meliputi Rencana Kerja Pemerintah Daerah dan Rencana Stratejik Kabupaten Kudus Tahun 2003-2008 yang ditujukan untuk menjamin

kesinambun~an

pembangunan.

Berdasarkan pembahasan tentang struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi, proses penyusunan APBD dan

ko~sistensi

antara dokumen perencanaan

pembangunan daerah (Rencana Stratejik dan Renc:ana Kerja Pemerintah Daerah) dengan Kebijakan Umum, Prioritas Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun 2006, di atas dapat dirumuskan proposisi sebagai berikut : "Kinerja

Bagian

Keuangan

Sekretariat Daerah

dilihat dari struktur

organisasi belum optimal karena keterbCJtasan kewenangan yang dimiliki, selain itu juga disebabkan adanya duplikasi tugas pokok dan fungsi dengan BAPPEDA dan DIPNEDA, diliha' dari proses penyusunan APBD telah sesuai dengan ketentuan sebagaimana diatur dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002, dilihat dari konsistensi antara dokumen perencanaan pembangunan daerah (Rencana Stratejik dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah) dengan Kebijakan Umum, Prioritas APBD Tahun 2006 BAPPEDA lebih berperanan".

175

4.2.2

Kendala-kendala Yang Dihadapi Oleh Bagian Keuangan Dalam Proses Penyusunan Anggaran F'endapatan Dan Belanja Daerah

4.2.2.1

Struktur Organisasi, Tugas Pokok dan Fungsi Proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah,

memerlukan kemampuan penguasaan terhadap teknik-teknik perencanaan. Lemahnya perencanaan anggaran yang pemerintah

daerah

dalam

diikuti dengan ketidakmampuan

meningkatkan

penerimaan

daerah

secara

berkelanjutan dan diikuti dengan pengeluaran daerah yang terus meningkat secara dinamis jika tidak disertai dengan penentuan skala prioritas dan besarnya plafon anggaran akan mempengaruhi tingkat efisiensi dan efektivitas unit-unit kerja pemerintah daerah. Adanya otonomi daerah membawa konsekuensi terhadap perubahan dan pengembangan unit kerja perangkat daerah guna penyesuaian dengan kebutuhan daerah itu sendiri. Besar kecilnya kebutuhan kelembagaan pemerintah daerah ini pada dasarnya terlihat pada struktur organisasi dan tatakerja yang disesuaikan dengan kebutuhan organisasi pemerintah daerah itu sendiri dengan memperhitungkan besarnya kemampuan keuangan daerah yang dimilikinya. Pada dasarnya struktur organisasi memberikan gambaran mengenai keseluruhan kegiatan serta proses yang terjadi pada suatu organisasi. Pengembangan organisasi merupakan upaya meningkatkan kemampuan kinerja organisasi berdasarkan jangkauan waktu yang relatif panjang yang mencakup serangkaian pentahapan dengan penekanan pada hubungan antar individu, kelompok dan organisasi sebagai keseluruhan. Aspek penting dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah adalah adanya kejelasan mengenai struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi.

Dengan

adanya kejelasan struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi diharapkan

176

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah disusun secara ekonomis, efisien, efektif, transparan dan akuntabel. Adanya

struktur

organisasi

unit

kerja

perangkat

daerah

yang

mempunyai tugas pokok dan fungsi yang dapat dikatakan sama dalam proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah, menjadi salah satu kendala bagi kinerja Bagian Keuangan Setda Kabupaten Kudus dalam melaksanakan proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah sebagai pengganti Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000 telah mengatur bahwa dalam pembentukan organisasi perangkat daerah didasarkan pada pertimbangan-pertimbangan sebagai dimil~ki

b<~rikut

:

a.

kewenangan pemerintahan yang

oleh Daerah ;

b.

karakteristik, potensi, dan kebutuhan Daerah ;

c.

kemampuan keuangan Daerah ;

d.

ketersediaan sumber daya aparatur ;

e.

pengembangan pola kerjasama antar Daerah dan/atau dengan pihak ketiga.

Dengan pertimbangan tersebut diharapkan dalam pembentukan unit kerja perangkat daerah akan ada kejelasan mengenai kewenangan daerah yang akan dilaksanakan sebagai tugas pokok dan fungsi unit kerja, serta kejelasan struktur organisasi dan tatakerjanya. Struktur organisasi yang terlalu ketat atau kaku sepeti tingkat sentralisasi yang tinggi, formalisasi dalam pelaksanaan tugas

~ekerjaan

dengan

berorientasi pada peraturan dan atau birokrasi akan berakibat kekakuan dan ketertutupan dalam iklim kerja organisasi. Sebaliknya semakin tinggi otonomi dalam arti semakin besar wewenang yang dilimpahkan kepada bawahan secara

177

proporsional, orientasi manajemen mengarah kepada aktualisasi kerja para bawahan, karena organisasi memberika;1 ke.uwesan (flexsibility) kepadanya untuk memberikan suatu hal yang terbaik kepada organisasi dimana terlibat dalam setiap kegiatannya. Otonomi daerah memberikan kewenangan yang lebih besar kepada daerah. Oleh karena itu dalam pembentukan struktur organisasi kelembagaan perangkat daerah dengan banyaknya fungsi yang harus diselenggarakan oleh pemerintah daerah, salah satu konsekuensinya penerapan fungsionalisasi dan kejelasan dalam pembagian tugas. Pentingnya prinsip fungsionalisasi menurut Siagian (2000: 170) karen a : a. tidak sedikit tugas yang sangat spesifik memerlukan deskripsi dan spesifikasi tugas yang sejelas mungkin, b. beban kerja yang harus dipikul tidak mungkin merata tetapi berbeda-beda, c. kontribusi satuan kerja pelaksana tugas tertP.ntu ke arah pencapaian tujuan tidak sama, d. persyaratan pengetahuan dan ketrampilan yang dituntut dari dan harus dipenuhi oleh para pelaksana berbeda-beda pula, dan e. struktur organisasi harus disesuaikan dengan tuntutan tugas-tugas terse but. Tugas pokok dan fungsi Bagian Keuangan Sekretariat Daerah yang sama

dengan

tugas

pokok

dan

fungsi

dengan

Badan

Perencanaan

Pembangunan Daerah dan Dinas Pend'3patan Daerah, menunjukkan bahwa Pemerintah Kabupaten Kudus dalam membentuk unit kerja perangkat daerahnya tidak sesuai dengan pendapat yang dikemukakan oleh Child dalam Lubis (1987:120:121), yaitu: 1. Struktur organisasi memberikan gambaran mengenai pembagian

tugas-tugas serta tanggung jawab kepada individu maupun bagianbagian pada suatu organisasi. 2. Struktur organisasi juga menetapkan sistem hubungan dalam organisasi, yang memungkinkan tercapainya komunikasi, koordinasi, dan pengintegrasian segenap kegiatan suatu organisasi baik ke arah vertikal maupun horizontal.

178

Dalam kaitannya dengan pengimplementasian fungsi

akuntabilitas

publik

ketumpangtindihan tugas pokok organisasi (tupoksi) menyebabkan tumpang tindih kegiatan diantara mereka dan mengakibatkan inefisiensi anggaran dan pemanfaatan sumber daya lainnya.

Hal ini sesuni dengan pendapat Wijaya

(2007:548) bahwa : Ketumpangtindihan tugas pokok organisasi (tupoksi) dan programprogram unit-unit kerja akan menyebabkan tumpang tindih kegiatan diantara mereka dan mengakibatkan inefisiensi anggaran dan pemanfaatan sumber daya lainnya. Selain itu dengan bentuk struktur organisasi Bagian Keuangan sebagai salah

satu

Bagian

di

lingkungan

Sekretariat

Daerah

dibawah

Asisten

Administrasi merupakan kendala dnlam kewenangan pengambilan keputusan. Bagian Keuangan adalah unsur staf Sekretariat Daerah yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Asisten Administrasi. Dengan demikian dalam memberikan laporan pelaksanaan tugas Bagian Keuangan sebelum sampai kepada Sekretaris Daerah harus melalui Asisten Administrasi. Hal ini diperkuat oleh pernyataan Hasibuan (1994:34-35) bahwa struktur organisasi akan memberikan informasi tentang: 1. Tipe organisasi artinya struktur organisasi akan memberikan informasi tentang tipe organisasi yang dipergunakan perusahaan, apa line organization, line and staff organization atau functional organization. 2. Kedudukan artinya struktur organisasi memberikan informasi mengenai apa seseorang ~ermasuk kelompok manajerial atau karyawan operasional. 3. Jenis wewenang artinya struktur organisasi memberikan informasi tentang wewenang yang dimiliki seseorang, apa line authority, staff authority, atau fungtional authority. 4. Rentang kendali artinya struktur organisasi memberikan informasi mengenai jumlah karyawan dalam setiap departemen (bagian). 5. Manajer dan bawahan artinya struktur organisasi memberikan informasi mengenai garis perintah dan tanggung jawab, siapa atasan dan siapa bawahan. 6. Tingkatan manajer artinya struktur organisasi memberikan informasi tentang top manajer, middle manajer, dan lower manajer.

179

7. Bidang pekerjaan artinya setiap kotak d:1lam struktur organisasi memberikan informasi mengenai tugas-tugas dan pekerjaanpekerjaan serta tanggung jawab yang dilakukan pada bagian terse but. Bagian Keuangan sesuai dengan Peratura 1 Daerah Kabupaten Kudus Nomor 4 Tahun 2003 tentang Pembentukan, Kedudukan, Tugas Pokok, Fungsi dan Susunan Organisasi Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus, Bagian Keuangan merupakan salah satu Bagian di lingkungan Sekretariat Daerah, dibawah Asisten Administrasi tentu saja memiliki keterbatasan kewenangan karena berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Asisten Administrasi. Berdasarkan struktur organisasi tersebut menggambarkan kedudukan dan kewenan£an yang dimiliki oleh Bagian Keuangan serta panjangnya garis pengambilan keputusan. Hal ini sesuai dengan pendapat The Liang Gie dalam Hasibuan (1994:34) bahwa struktur organisasi merupakan kerangka yang mewujudkan pola tetap dari hubungan-hubungan di antara bidang-bidang kerja, maupun orang-orang yang menunjuKkan kedudukan dan peranan masingmasing dalam kebulatan kerjasama. Berdasarkan uraian tersebut di atas dapat diinterpretasikan, bahwa dalam melaksanakan kinerjanya dalam proses penyusunan APBD Bagian Keuangan SekretRriat Daerah Kabupaten Kudus menghadapi kendala berkaitan dengan struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi. Adapun kendala dari aspek struktur organisasi, dengan bentuk kelembagaan sebagai salah satu Bagian pada Sekretariat Daerah, menunjukkan bahwa Bagian Keuangan bukan merupakan satu unit kerja perangkat daerah. Dengan struktur organisasi demikian tentu saja Bagian Keuangan memiliki keterbatasan kewenangan dalam penjabaran kedalam tugas pokok dan fungsiya. Hal ini berimplikasi dalam

180

pelaksanaan

proses

penyusunan

APBD,

Bagian

Keuangan

memiliki

keterbatasan kewenangan dan panjangnya jalur birokrasi yang harus dilalui.

4.2.2.2

Sumber Daya Manusia

Berdasarkan hasil penelitian dari 42 orang pegawai Bagian Keuangan 21 orang berpendidikan sarjana, dan yang :.Jerpendidikan SLTA ke bawah hanya berjumlah 35,71%. Dengan demikian sebenarnya sumber daya manusia pada Bagian

Keuangan

cukup

memadai.

Otonomi

daerah

yang

memberikan

keleluasaan dalam pembentukan unit kerja perangkat yang tidak disertai dengan personalia, peralatan dan penganggaran yang cukup handal, mengakibatkan aparat organisasi publik menjadi lamban dan sering terjebak dalam kegiatan rutin. Dengan demikian kinerja yang diharapkan adanya otonomi daerah yaitu mendekatkan pelayanan kepada masyarakat tidak tercapai. Pembentukan unit kerja yang tidak disertai dengan penempatan pegawai yang sesuai dengan kompetensinya akan berakibat pada kinerja unit kerja. Demikian juga halnya yag terjadi di Bagian Keuangan dalam penempatan pejabat struktural yang merupakan kewenangan Bupati dan Tim Baperjakat selama ini kurang tepat dengan kompetensi yang dimiliki. Sebagrli akibatnya kinerja Bagian Keuangan dalam proses penyusunan APBD menjadi lamban.

Hal ini sebagaimana

dikemukakan lslamy (2001: 16) : Terdapat pelbagai faktor yang menyebabkan birokrasi publik mengalami organizational slack yaitu antara lain pendekatan I orientasi pelayanan yang kaku, visi pelayanan yang sempit, penguasaan terhadap administrative engineering yang tidak memadai, dan semakin bertambah tambunnya unit-unit organisasi publik yang tidak difasilitasi dengan 3 P (personalia, peralatan dan penganggaran) yang cukup handal (viable bureaucratic infrastructure). Aparat organisasi publik menjadi lamban dan sering terjetak ke dalam kegiatan rutin.

181

Bagian

Keuangan

Sekretariat Daerah

Kabupaten

Kudus

dalam

melaksanakan tugas pokok dan fungsinya tentu saja akan sangat tergantung pula

pada

kemampuan

aparat

yang

terlibat

secara

langsung

dalam

melaksanakan tugas dan tanggung jawab sesuai dengan bidangnya masingmasing, serta kemampuan untuk mengkoordinasikan pihak-pihak yang terkait dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Dengan demikian,

SDM

kemampuan

dan

pegawai

pada

pengetahuan

Bagian yang

Keuangan,

memadai

diharapkan

dalam

memiliki

perencanaan dan

perumusan kebijakan strategis daerah, termasuk proses penyusunan dan pengalokasian anggaran pendapatan dan belanja daerah agar pelaksanaan berbagai kegiatan pelayanan oleh pemerintah daerah dapat berjalan secara ekonomis, efisien dan efektif.

Dalam kaitannya dengan organisasi, kinerja

organisasi merupakan gambaran dari kinerja para pegawainya.

Hal itu

sebagaimana dikemukakan oleh Gibson ( 1996: 13) "kinerja individu adalah dasar kinerja organisasi". Baiknya kinerja pegawai ini tidak terlepas dari adanya lingkungan kerja yang kondusif seperti, kondisi tempat kerja, peralatan kerja, pemilihan dan penempatan pegawai, desain tugas dan pemberian pendidikan dan pelatihan akan memberikan dampak pada sikap dan perilaku pegawai dan dapat mendorong motivasi pegawai untuk berprestasi yang diperlihatkan melalui kinerjanya. Hal ini sebagaimana dikemukakanFuad (2004:419) : Jika suatu organisasi mempunyai sumber daya manusia yang bernilai dalam artian mempunyai kapabilitas yang dapat diandalkan, mempunyai kemampuan yang langka sehingga sulit untuk ditiru dan ditambah dengan dukungan struktur organisasi yang kuat maka akan menjadi kunci untuk tercapainya competitive advantage dari organisasi terse but. Ketersediaan sumber daya manusia yang berkualitas akan semakin diperlukan dengan semakin beratnya beban Bagian Keuangan terutama dalam

182

mengelola keuangan daerah di era otonomi daerah. Kualitas sumber daya manusialah yang akan menentukan baik atau buruknya kinerja. Upaya untuk meningkatkan kualitas sumber daya manusia dilakukan melalui pendidikan dan pelatihan. Pentingnya pengembangan kemampuan sumber daya manusia baik dengan peningkatan skin melalui training yang ada maupun dengan peningkatan education melalui program pengembangan sumber daya manusia, yang perlu

dilakukan secara berkesinambungan mengingat dalam suatu organisasi yang sehat, kaderisasi merupakan hal yang mutlak diperlukan agar organisasi dapat berjalan dengan baik. Salah satu kendala dalam perencanaan pembangunan, termasuk didalamnya kemampuan dalam merencanakan dan mengalokasikan anggaran adalah berkurangnya penguasaan terhadap teknik-teknik perencanaan yang memerlukan pengetahuan spesialisasi. Kekurangan tenaga perencana menjadi problema karena perencanaan pembangunan mensyaratkan pengetahuan yang mendalam tentang proses pembuatannya, juga dibutuhkan wawasan yang tidak terbatas pada teori saja melainkan persepsinya harus menjangkau berbagai kenyataan yang ada di lapangan. Berdasarkan hasil penilitian diperoleh data bahwa dari 7 (tujuh) orang pegawai di Bagian Keuangan yang telah mengikuti pendidikan dan pelatihan manajemen keuangan daerah 3 (tiga) orang merupakan pejabat struktural. Dengan struktur organisasi yang merupakan bagian dari Sekretariat Daerah, Bagian Keuangan berdasarkan Peraturan Pemenntah Nemer 8 Tahun 2003 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah hanya memiliki maksimal 3 (tiga) jabatan struktural dibawahnya. Oleh karena itu dalam penempatan pegawai harus memperhatikan kemampuan dan pe'ldidikan dan pelatihan yang dimiliki.

183

Dengan keterbatasan bentuk kelembagaan, dalam melaksanakan proses penyusunan ar1ggaran pendapatan dan belanja daerah,

Bagian

Keuangan mengupayakan semaksimal mungkin untuk diselesaikan tepat waktu. Hal ini disebabkan karena di Subbagian Penyusunan Anggaran hanya terdiri dari 8 (lima) orang staf dan 1 (satu) orang Kepala Subbagian menangani anggaran yang diajukan oleh masing-masing satuan kerja dan membutuhkan kecermatan dalam menganalisa program atau kegiatan yang diajukan dengan JUmlah dana yang ada, sehingga dibutuhkan pendidikan dan pelatihan keahlian khusus dalam rangka menunjang pelaksanakan tugas. Oleh karena itu staf Subbagian Penyusunan Anggaran dituntut untuk dapat menguasai pekerjaa11nya. Seiring dengan bertambahnya kewenangan yang dimiliki Pemerintah Daerah, penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan diharapkan lebih sesuai dengan kondisi dan kebutuhan masyarakat setempat. Kecenderungan perilaku aparat pemerintah dalam melaksauakan fungsinya, banyak ditentukan oleh sikap mental yang memberikan pemahaman kepadanya mengenai yang seharusnya

dilakukan.

Setiap

pegawai

diharapkan

mampu

memberikan

kontribusinya bagi kemajuan organisasi seperti r.tenghasilkan sesuatu yang memiliki nilai secara cepat, tepat, dengan biaya yang terjangkau (ekonomis). peningkatan kualitas SDM yang dimiliki dapat dicapai, melalui melalui pendidikan formal dan informal. Hal ini sebagaimana diu.,gkapkan oleh Bastian (2006:xxi) bahwa: Tingkat kemampuan aparat daerah sangat berbeda-beda dalam merespon peningkatan tanggung jawab tersebut. Sebagia besar Pemerintah Daeah masih kebingungan menghaoapi perubahan drastis yang terjadi. Hal ini dapat di atasi, melalui peningkatan kualitas SDM yang dimiliki melalui pendidikan formal maupun informal.

184

Salah satu faktor yang menyebabkan Kabupaten Kudus menghadapi kesulitan dalam mengimplementasikan anggaran berbasis kinerja sesuai dengan Keputusan

Menteri

Dalam

Negeri Nomor 29 Tahun 2002,

diantaranya

pelatihanan tentang Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 belum dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten Kudus. Hal ini ditambah lagi dengan minimnya jumlah pegawai yang dikirim untuk mengikuti pendidikan dan pelatihan teknis fungsional dalam pengelole1an keuangan daerah. Oleh karena itu daerah tidak mampu untuk melatih stafnya secara cepat. Akibatnya anggaran sistem lama dilaksanakan dengan hanya mengganti istilah saja. Kemampuan

stat di bagian keuangan terbatas untuk segera mengadaptasi sistem baru yang cukup berbeda dengan sistem an_ggaran yang lama. Sehingga diperlukan banyak pelatihanan dan komitmen yang tinggi untuk mengimplementasikan anggaran kinerja secara benar.

Data tersebut di atas semakin memperkuat pernyataan

dari Tjokroamidjojo (1994:55) bahwa : Salah satu kelemahan dalam perencanaan pembangunan, termasuk didalamnya lcemampuan dalam merencanakan dan mengalokasikan anggaran adalah berkurangnya penguasaan terhadap teknik-teknik perencanaan yang memerlukan pengetahuan spesialisasi. Kekurangan tenaga perencana menjadi problema karena perencanaan pembangunan mensyaratkan pengetahuan yang mendalam tentang proses pembuatannya, juga dibutuhkan wawasan yang tidak terbatas pada teori saja melainkan persepsinya harus menjangkau berbagai kenyataan yang ada di lapangan. Struktur organisasi Bagian Keuangan yang merupakan bagian dari Sekretariat Daerah, dengan hanya memiliki maksimal 3 (tiga) jabatan struktural dibawahnya merupakan kendala

lainnye~

Oleh karena itu dalam penemapatan

pegawai harus memperhatikan kemampuan dan pendidikan dan pelatihan yang dimiliki,

termasuk

didalamnya

kemampuan

dalam

merencanakan

dan

mengalokasikan anggaran adalah berkurangnya penguasaan terhadap teknik-

185

teknik perencanaan yang memerlukan pengetahuan spesialisasi. Kekurangan tenaga perencana menjadi problema karena perencanaan pembangunan mensyaratkan pengetahuan yang mendal~m tentang proses pembuatannya, juga dibutuhkan wawasan yang tidak terbatas pada teori saja melainkan persepsinya harus menjangkau berbagai kenyataal'l yang ada di lapangan. Hal ini memperkuat pernyataan yang dikemukakan oleh Riyadi dan Bratakusumah (2004:25) bahwa setiap perencana pembangunan daerah dituntut untuk memiliki pengetahuan dan wawasan luas yang jauh ke depan serta harus memiliki kemampuan yang bersifat multidisipliner dan intersektoral. Dari hasil penilitian diperoleh data bahwa dari 7 (tujuh) orang pegawai di Bagian Keuangan yang telah mengikuti pendidikan dan pelatihan manajemen keuangan daerah dan 3 (tiga) orang diantaranya merupakan pejabat struktural. Dengan sed1kitnya pendidikan dan pelatihan teknis yang diikuti oleh pegawai pada Bagian Keuangan berimplikasi pada terbatasnya kemampuan staf bagian keuangan terbatas untuk mengadaptasi sistem baru yang cukup berbeda dengan sistem anggaran yang lama. Berdasarkan uraian tersebut di atas dapat diinterpretasikan, bahwa dalam melaksanakan kinerjanya dalam proses penyusunan APBD Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus menghadapi kendala berkaitan sumber daya man usia. Kendala dari aspek sumber daya manusia meliputi masih sedikitnya pegawai di Bagian Keuangan yang memiliki pendidikan dan pelatihan yang mendukung pelaksanaan tugas pokok dan fungsi khususnya dalam proses penyusunan APBD. Selain itu juga penempatan pegawai yang tidak sesuai dengan kebutuhan organisasi. Berdasarkan pembahasan tentang kendala-kendala yang dihadapi oleh Bagian Keuangan dalam proses penyusunan APBD dari aspek struktur

186

organisasi, tugas pokok dan sumber daya manusia, di atas dapat dirumuskan proposisi sebagai berikut : "Kendala-kendala yang dihadapi oleh

Bagian Keuangan dalam proses

penyusunan Anggarcm Pendapatan dan Belanja Daerah dilihat dari struktur organisasi

sebagai

Bagian

memiliki

panjangnya jalur pengambilan

keterbatasan

kewenangan

dan

keputusan, dilihat dari sumber daya

manusia, jumlah pendidikan dan pelatihan yang dimiliki untuk mendukung pelaksanaan tugas pokok dan fungsi penyusunan APBD masih terbatas dan penempatan pegawai yang tidak sesuai kompetensi."

4.3

Perbandingan Dengan Penelitian Terdahulu

Melengkapi pembahasan dalam penelitian ini, berikut disampaikan perbandingan penelitian terdahulu dengan hasil penelitian ini.

I Gede Siama

(2000) dan Abdul Wahid (2003), dalam penelitiannya tentang pengaruh

partisipasi penyusunan anggaran terhadap efektifitas pencapaian target, bahwa sejalan dengan era reformasi dan

pele~ksanaan

0tonomi daerah dalam

perencanaan dan pelaksanaan anggaran didasarkan dari usulan dari unit kerja, sesuai

dengan

kebutuhan

nyata

dan

disesuaikan

dengan

kondisi

dan

permasalahan di daerah. Hasil penelitiannya mf·nunjukkan bahwa variabel keterlibatan, kontribusi dan tanggung jawab mempunyai hubungan dan pengaruh yang signifikan terhadap produktifitas dalam efektivitas pencapaian target daerah. Fokus penelitian ini berbeda dengan penelitian tersebut. Akan tetapi jika dibandingkan dengan sub fokus proses pcnyusunan APBD dalam penelitian ini dengan hasil bahwa dalam pelaksanaannnya sesuai dengan mekanisme sebagaiman diatur dalam Kepmendagri 29 tahun 2002, yang dimulai dari

187

pengusulan satuan kerja. Dengan demikian penelitian ini bersifat melengkapi penelitian tersebut. Apabila dibandingkan dengan penelitian Riza Pahlawi (2002) meneliti tentang

pengaruh

koordinasi

penyusunan

anggaran

terhadap

efektifitas

pelaksanaan anggaran. Hasil penelitiannya mendeskripsikan/menggambarkan bahwa variabel penting dari koordinasi calam penyusunan anggaran adalah kewenangan, sasaran, kerjasama dan tanggung jawab dalam penyusunan anggaran yang .3ecara simultan berpengaruh signifikan terhadap realisasi anggaran. Dalam penelitian ini yang memfokuskan pada kinerja Bagian Keuangan mendeskripsikan kewenangan dan tanggungjawab Bagian Keuangan dalam proses penyusunan APBD. Dengan demikian penelitian ini juga bersifat melengkapi penelitian tersebut. Mokhamad Sidik (2004) pada penelitian mengenai proses penyusunan anggaran kinerja dengan hasil bahwa pada proses penyusunan anggaran langkah-langkah yang dilakukan dalam setiap tahapan sudah sesuai dengan mekanisme yang diamanatkan, akan tetapi kualitasnya belum optimal, karena keterbatasan sumber daya aparatur dan stakeolders yang tidak berperanan. Penelitian ini juga memfokuskan pada proses penyusunan anggaran kinerja berdasarkan Kepmendagri 29 tahun 2002 dengan hasil dalam pelaksanaannya penyusunannya telah melalui tahapan-tahapan sebagaimana diatur dalam Kepmendagri tersebut, akan tetapi dalam penentuan besaran masing-masing anggaran belum didasarkan pada analisa standar belanja. Zainal Abidin (2005) dalam penelitiannya mengenai pengaruh anggaran kinerja terhadap hubungan antara partisipasi penyusunan anggaran dengan slack anggaran, hasilnya dalam proses penyusunan anggaran merupakan kegiatan yang penting sekaligus kompleks. Hal ini karena anggaran mempunyai

188

kemungkinan berdampak fungsional maupun disfungsional terhadap perilaku anggota organisasi yang berpartisipasi dalam penyusunanannya. Penelitian ini berbeda dengan penelitian tersebut tetapi bersifat melengkapi. Dari berbagai hasil penelitian terdahulu dapat disimpulkan bahwa dengan adanya perubahan peraturan perundang-undangan sebagai dampak dilaksanakannya otonomi daerah, belum diikuti dengan kemampuan dan kesiapan daerah dalam menghadapi perubahan mekanisme penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Sejala.1 dengan era reformasi dan pelaksanaan otonomi daerah dalam perencanaan dan pelaksanaan anggaran didasarkan dari usulan dari unit kerja, sesuai dengan kebutuhan nyata dan disesuaikan dengan kondisi dan permasalahan di daerah. dalam penyusunan anggaran adalah kewenangan, sasaran,

Variabel penting kerje~sama

dan

tanggung jawab dalam penyusunan anggaran. Proses penyusunan anggaran kinerja dengan hasil bahwa pada proses penyusunan angyaran langkah-langkah yang dilakL..kan dalam setiap tahapan sudah sesuai dengan mekanisme yang diamanatkan, akan tetapi kualitasnya belum optimal, karena keterbatasan sumber daya aparatur dan stakeolders yang tidak berperanan. Adapun penelitian ini memfokuskan pada kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam proses penyusunan APBD dengan perhatian pada struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi, proses penyusunan APBD, konsistensi antara dokumen perencanaan pembangL•nan daerah (Rencana Stratejik dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah) dengan Kebijakan Umum, Prioritas APBD Tahun 2006. Dengan demikian penelitian ini melengkapi penelitian-penelitian sebelumnya.

189

label 7. Matriks Perbandingan dengan hasil penelitian terdahulu No.

1. 1.

Peneliti

2. I Gede Siama,

2000

2.

Riza

Pahlawi,

2002

3.

Abdul

2003

Wahid,

Hasil Penelitian terdahulu 3. Perencanaan dan pelaksanaan anggaran didasarkan dari usulan dari unit kerja, sesuai dengan kebutuhan nyata dan disesuaikan dengan dan kondisi permasalahan di daerah. Hasil penelitiannya menunjukkan bahwa variabel keterlibatan, kontribusi dan tanggung jawab mempunyai hubungan dan pengaruh yang signifikan terhadap produktifitas dalam efektivitas pencapaian target daerah. Variabel penting dari koordinasi dalam penyusunan anggaran adalah kewenangan, sasaran, kerjasama dan tanggung jawab dalam penyusun an anggaran yang secara simultan berpeng aruh signifikan terhadap realisasi anggaran. Partisipasi dari perangkat daerah dalam penyusun an APBD sangat maksimal, walaupun masih ditemukan adanya kejanggalan pada saat fase pembahaEan. Akibatnya kepentingan perangkat daerah tidak sepenuhnya diperjuangkan dalam pembahasan bersama DPRD.

Hasil Penelitian sekarang_ 4. Proses perencanaan dan penyusunan anggaran didasarkan dari usulan dari unit kerja, sesuai dengan kebutuhan nyata dan disesuaikan dengan kondisi dan permasalah an di daerah.

Dalam proses penyusunan anggaran hal yang sangat penting adalah kejelasan struktur organisasi, tugas pokok dan fungsi dalam rangka pelaksanaan kinerja akuntabilitas Bagie?n Keuangan. Peranykat daerah berperanan dalam penyusunan APBD terutama dalam penentuan prioritas dan usulan kegitan.

Perbandingan 5.

Melengkapi

Mendukung

Mendukung

190

2.

3.

4.

Mokhamad Sidik,

Proses penyusunan anggaran langkahlangkah yang dilaku-kan dalam setiap tahapan sudah sesuai dengn mekanisme yang diamanatkan, akan tetapi kualitc.snya belum optimal, karena keterbatasan sumber daya aparatur dan stakeolders yang tidak berperanan. Pengaruh anggaran kinerja terhadap an tara hubungan penyusunan partisipasi anggaran dengan slack anggaran, hasilnya proses dalam penyusunan anggaran merupakan kegiatan yang penting sekaligus kompleks. Hal ini karena anggaran mempunyai kemungkinan berdampak fungsional maupun disfungsional terhadap perilaku anggota yang organisasi berpartisipasi dalam penyusunanannya

Proses penyusunan anggaran langkahlangkah yang dilaku-kan dalam setiap tahapan sudah sesuai dengn mekanisme yang diamanatkan, akan tetapi kualitasnya belum optimal, karen a keterbatasan sumber daya aparatur.

Mendukung

Kinerja Bagian ~<euangan belum optimal karen a kete rbatasa n struktur organisasi dn adanya duplikasi tug as pokok dan fungsi serta masih minimnya jumlah pegawai yang memiliki cliklat bidang keuangan khususnya diklat yang mendukung dalam proses penyusunan APBD.

Berbeda dan melengkapi

1.

4.

2004

5.

Zainal Abidin,

2005

5.

'-'

UI~IVI:::.r\.:>11/'\.:>












































































BRA

IJAYA

A

N


BABV KESIMPULAN DAN SARAN

5.1

Kesimpulan Berdasarkan hasil analisis dan pembahasan yang disajikan pada Bab IV

terhadap penelitian tentang "Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan Daerah Kabupaten

Kudus"

(Studi

Kinerja

Bagian

Keuangan

Sekretariat Daerah

Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Kabupaten Kudus Tahun 2006) dapat disimpulkan seba9ai berikut: 1. Kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Kabupaten Kudus Tahun 2006 belum optimal karena keterbatasan struktur organisasi, duplikasi tugas pokok dan fungsi serta sumber daya aparatur dalam pemahaman dan penguasaan terhadap peraturan yang baru sebagai akibat

dila~sanakannya

otonomi daerah. 2. Kinerja Bagian Keuangan Sekretariai Daerah Kabupaten Kudus dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Kabupaten Kudus Tahun 2006 dengan berdasarkan

Keputusan Mendagri Nomor 29 Tahun

2002 berperanan dalam menentukan besaran alokasi untuk masing-masing jenis belanja. 3. Dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Kabupaten Kudus Tahun 2006 meskipun telah melalui tahapan sebagaimana diatur dalam Keputusan Mendagri Nomor 29 Tahun 2002 ake:m tetapi dalam

192

pelaksanaan penyusunan usulan program, kegiatan dan anggaran belum didasarkan pada standar analisa belanja dan standar pelayanan minimal. Hal ini berakibat unit kerja dalam menyusun anggar<m berdasarkan pada besaran alokasi belanja tahun sebelumnya dan cenderung ada peningkatan, sehingga tidak mencerminkan adanya efisiensi anggaran. 4. Hal-hal yang menjadi kendala Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus Dalam Proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Kabupaten Kudus Tahun 2006), yaitu: (1) adanya duplikasi tugas ~okok

dan fungsi

antara Bagian Keuangan dengan BAPPEDA dan

DIPENDA; (2) struktur organisasi yang berbentuk Bagian dalam Sekretariat Daerah berimplikasi pada 1\ewenangan yang terbatas dan panjangnya jalur birokrasi; (3) masih sedikitnya jumlah pegawai Bagian Keuangan yang mengikuti pendidikan dan pelatihan untuk meningkatkan pengetahuan dan kemampuan dalam melaksanakan tugas.

5.2

Saran Berdasarkan kajian terhadap permasalahan dan kendala-kendala yang

dihadapi Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Kabupaten Kudus Tahun 2006 serta

dengan

dikemukakan

mencermati bahwa

kinerja

hasil dari

penelitian Bagian

yang

telah

Keuangan

dilakukan

Sekretariat

dapat Daerah

Kabupaten Kudus dalam proses Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Kabupaten Kudus Tahun 2006 masih belum optimal. Oleh karena itu beberapa saran yang perlu dipertimbangkan untuk dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Kudus sebagai langkCJh perbaikan, peneliti berupaya memberikan saran sebagai berikut:

193

1. Peningkatan kinerja Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus dalam proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja, upaya yang dapat ditempuh salah satunya dengan cara : a. Mengevaluasi dan melakukan reorientasi tugas berdasarkan kinerja instansi masing-masing, sehingga APBD Kabupaten yang merupakan bentuk rencana kerja daerah akan benar-benc:;r mencerminkan kinerja, transparansi dan akuntabilitas kepada seluruh unit kerja perangkat daerah, utamany unit kerja yang melaksanakan tugas pokok dan fungsi perencanaan dan penganggaran; b. Mengintegrasikan dalam satu satuan kerja unit kerja pengelola keuangan daerah

sebagai

upaya

peningkCJtan

akuntabilitas

kinerja

instansi

pemerintah; c.

Menyelenggarakan atau mengirim peserta pendidikan dan pelatihan teknis

fungsional

dibidang

pengelolaan

keuangan

daerah

untuk

meningkatkan pengetahuan dan kemampuan !Jegawai sebagai langkah antisipasi

perubahan

perundang-undangan

dibidang

pengelolaan

keuangan daerah sebagai bentuk pelaksanaan otonomi daerah yang cepat berubah. 2. Menerapkan sistem pengelolaan keuangan dan APBD dengan menggunakan prinsip-prinsip tata pemerintahan yang baik (good governance) yang meliputi keterbukaan (transparansi), bertanggung jawab (akuntabilitas), keterlibatan (partisipasi) masyarakat, penyelenggaraan pemerintahan yang efektif, dan tanggap (responsif) terhadap aspirasi yang berkembang di masyarakat, sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. 3. Penempatan staf pada Bagian Keuangan Sekretariat Daerah Kabupaten Kudus perlu memperhatikan integritas dan kualitas yang baik, penempatan

194

pegawa1 sesuai dengan kualitas dan kemampuannya, sehingga istilah orang yang tepat ditempat yang tepat, tidak hanya menjadi slogan saja dan dapat diterapkan di dalam Pemerintah Kabupaten Kudus. 4. Dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah khususnya mempersiapkan sumber daya manusia, disarankan agar terus meningkatkan kualitas sumber daya manusia dengan jalan pendidikan lanjutan dan latihan-latihan. Di samping itu, perlu lebih mematangkan perencanaan dan pelaksanaan anggaran

melalui

berbagai

kegiatan

peningkatan kualitas SDM daerah.

pendidikan

dan

pelatihan

bagi

'-'

UI~IVI:::.r\.:>11/'\.:>












































































BRA

IJAYA

A

N


DAFTAR PUSTAKA

Abe, Alexander. 2002. Perencanaan Daerah Partisipatif, Pondok, Edukasi, Solo. Abidin, Zainal. 2005. Pengaruh Anggaran Kinerja Terhadap Hubungan Antara Partisipasi Penyusunan Anggaran Dengan Slack Anggaran, Tesis Magister Administrasi Publik, Program Pascasarjana Universitas Brawijaya, Malang. Arif, Mirrian S, 1985, Buku Materi Pokok Organisasi dan Manajemen, (Modul 1-5) Penerbit Karunika, Jakarta Universitas Terbuka. Arsyad, Lincolin. 1999. Pengantar Perencanaan dan Pembangunan Ekonomi Daerah, BPFE-UGM, Yogyakarta. Baswir, Revrisond. 1999. Prosedur Penelitian Suatu Pendekatan Praktek, PT Rineka Cipta, Jakarta. Bastian, lndra. 2006. Sistem Perencanaan dan Penganggaran Pemerintahan Daerah di Indonesia, Penerbit Salemba Em pat, Jakarta. ------------------. 2006. Epilog : Runtuhnya Sistem Manajemen Keuangan Daerah : Suatu Paradoks, dalam Forum Dosen Akuntansi Sektor Publik, 2006, Runtuhnya Sistem Manajemen Keuangan Daerah, Penerbit BPFE, Yogjakarta. Darise, Nurlan. 2006. Pengelolaan Keuangan Daerah, PT lndeks Kelompok Gramedia, Jakarta. Devas, Nick, et al. 1989. Keuangan Pemerintah Daerah Di Indonesia, (te~emahan oleh Masri Maris), Ul --Press, Jakarta. Fuad, Noor. 2004. "Peningkatan Mutu Sumber Daya Manusai di Bidang Keuangan Negara" dalam Heru Subiyanto, dan Singgih Riphat (eds). Kebijakan Fiskal : Pemikiran, Kon.t:)ep, dan lmplementasi Penerbit Buku Kompas, 2004, Jakarta. Garna, Judistira K. 1999. Metoda Penelitian : Pendekatan Kualitatif, Primaco Akademika, Bandung. Gibson, James L., John M. lvancevich dan James H. Donnely Jr. 1996. Organisasi: Perilaku, Struktur, Proses. (Terjemahan) Edisi Delapan, Binarupa Aksara, Jakarta. Hamdi, Muchlis. 2003 "Laporan Hasil Penelitian tentang Kebijakan Anggaran Daerah dan Pembangunan Ekonomi Daerah (Studi Kasus pada Kabupaten dan Kota di Propinsi Rau, Jawa Tengah, Sulawesi Selatan dan Kalimantan Selatan)" dalam Jumal 1/mu Pemerintahan Widyapraja Vol. XXIX No.2 Tahun 2003 hal. 141-158.

196

Hasibuan, Malayu, 1996, Manajemen : Dasar Pengertian dan Masalah, Haji Masagung, Jakarta. Hidayat, Syarif (ed). 2004. Kegamangan Otonomi Daerah ?, Pustaka Quantum, Jakarta. lslamy, Muh lrfan. 2001 "Agenda Kebijak~anaan Reformasi Administrasi Negara", dalam Jumal Administrasi Negara Vol. II No. 1 September 2001, hal 1330. Kaho, J.R. 2005. Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia: ldentifikasi Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Raja Grafindo Persada, Jakarta. Kunarjo.

2002. Perencanaan dan Pengendalian Pl=!nerbit Universitas Indonesia, Jakarta.

Program Pembangunan,

Kuncoro, Mudrajat.2004. Otonomi dan Pembangunan Daerah : Reformasi, Perencanaan, Strategi, dan Peluang, Penerbit Erlangga, Jakarta. Lembaga Administrasi Negara. 1992. Performance lmprovem&nt Planning, Suatu Pendekatan Perencanaan Peningkatan Kinerja (Presta.si Kerja), LAN, Jakarta. Lubis, Hari, dan Huseini, Martani, 1987, TP-ori Organisasi (Suatu Pendekatan Makro), PAUIS-Ui, Jakarta. Mardiasmo, 2004. Otonomi & Manajemon Keuangan Daerah, Penerbit Andi, Yogyakarta. Miles, Matthew B dan A Michael Huberman. 1992. Ana/isis Data Kualitatif. Diterjemahkan oleh Tjejep Rohendi Rohidi, UIP, Jakarta. Mokoginta, Abdullah. 2002. "Penyusunan Anggaran Tahunan" dalam Abdul Halim, (ed). Bunga Rampai Keuangan Daerah, AMP YKPN Yogyakarta. Moleong, Lexy J. 2006. Metodologi Penelitian Kualitatif, Bandung: PT Remaja Rosdakarya. Mulyono, Imam, dkk. 2006. "Pengukuran Kinerja Yang Tidak Mempunyai Standar Ukur'', dalam Forum Dosen Akuntansi Sektor Publik, Runtuhnya Sistem Manajemen Keuangan Daerah, Penerbit BPFE, Yogjakarta. Munandar, M. 1997. Budgeting, Perencanaan Kerja, Pengkoordinasian Kerja, Pengawasan Kerja, Edisi 1, BPFE, Yogyakarta. Musgrave, Richard A. and Peggy B. Musgrave, 1991. Keuangen Negara dalam Teori dan Pmktek, Penerjemah: Alfonsus Sirait, Penerbit Erlangga, Jakarta.

197

Nawawi, H. 2003. Perencanaan SDM Untuk Organisasi Profit yang Kompetitif, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta. Nugroho, Trilaksono. 2007. "Reformasi Pengelolaan Keuangan Daerah", dalam Jurnal 1/miah Administrasi Publik Vol. VIII No.2 Maret-Agustus 2007, hal620-638 Osborne, David & Peter Plastrick, 1997, Memangkas Birokrasi , Terjemahan, Penerbit PT. Pustaka Binaman, Pressindo, Jakarta . Pahlawi, Riza. 2002. Pengaruh Koordinasi Penyusunan Anggaran Terhadap Efektifitas Peaksanaan Anggaran (Studi Pada Pemerintah Propinsi Sumatera Selatan). Tesis Magister Administrasi Publik, Program Pascasarjana Universitas Brawijaya, Malang. Prawirosentono, Suyadi. 1999. Kebijakan Kinerja Karyawan, Kiat Membangun Organisasi Kompetitif Menjelang Perdagangan Bebas Dunia, BPFE, Yogyakarta. Rinusu dan Sri Mastutui. 2003. Panduan Praktis Mengontrol APBD, Civic Education and Budget Transperency Advocation (C:Ba) & Friedrich Ebert Stiftung (FES), Jakarta. Riyadi dan Deddy Supriady Bratakusumah. 2004. Perencanaan Pembangunan Daerah: Strategi Menggali Potensi Dalam Mewujudkan Otonomi Daerah, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta. Rofikoh,

Nurul. 2006. "Mewujudkan Good Local Governance, Melalui Transparansi dan Akuntabilitas Anggaran Publik", dalam Jurnal Kebijakan dan Administrasi Publik, Vol. 10 No. 1 Mei 2006, hal 51-64

Sabeni, Arifin - Imam Ghozali. 1995. Fokok-Pokok Akuntansi Pemerintahan, Edisi 3, BPFE- Yogyakarta. Saraswati, Dhani. 2007. "Good Governance : Memahami Konsep Akuntabilitas", dalam Jurnal 1/miah Administrasi Publik Vol. VII I No.2 Maret-Agustus 2007, hal 574-589 Siagian, P. Sondang. 1997. Teori Pengembangan Organisasi; Bumi Aksara, JaKarta. Siagian, Sondang P, 2000, Administrasi Pembangunan: Konsep, Dimensi dan Strateginya, PT Burni Aksara, Jakarta. Siama, I. Gede. 2000. Pengaruh Partisipasi Penyusunan Anggaran Terhadap Efektivitas Pencapaian Target, Tesis Magister Administrasi Publik, Program Pascasarjana Universitas Brawijaya, Malang. Sidik, Mokhamad. 2004. Proses Penyusunan Anggaran Kinerja, Tesis Magister Administrasi Publik, Program Pascasarjana Universitas Brawijaya, Malang.

198

Silalahi, Ulbert. 2003. Studi Tentang 1/mu Administrasi. Konsep, Teori dan Dimensi, Sinar Baru Algenshindo, Bandung. Suharyani. 2003. "Model Pengukuran Kinerja Satuan Kerja Pemda Yang Bero:-ientasi Pad a Pembaruan Sektor Publik", dalam Prosiding Seminar Nasional Pengukuran Kinerja Pemerintah Daerah, penyunting M. Safar Nasir, dkk. UAD Press, Yogyakarta. Surachmat, Winarno. 1987. Dasar dan Tehnik Research: Pengantar Metode 1/miah, Tarsito, Bandung. Suryono, Agus. 2004. Pengantar Teori Pembangunan. UM Press, Malang. Sutarto. 1998, Dasar-Dasar Organisasi, Yogyakarta.

Gajah

Mada

University

Press,

Syafie, lnu Kencana. 1999. 1/mu Administrasi Publik,: PT Rineka Cipta, Jakarta. Syamsi, lbnu. 1986. Pokok-Pokok Kebijaksanaan, Perencanaan, Pemrograman, dan Penganggaran Pembangunan Tingkat Nasional dan Regional, Penerbit CV. Rajawali, Yakarta. Timpe, A.Dale. 2002. l
Undang-undang Nomor 25 tahun Pembangunan Nasional.

2004

tentang

Sistem

Perencanaan

PEDOMAN WAWANCARA I.

Bagian Keuangan Setda : 1. Tugas pokok dan fungsi, serta struktur organi~asi Bagian Keuangan. 2. Pelaksanaan tugas pokok dan fungsi Bagi~n Keuangan serta pembagian tugas antar subbagian dan staf. 3. Kendala-kendala yang dihadapi Bagian Keuangan dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsi penyusunan APBD. 4. Kewenangan yang dimiliki oleh Bagian Keuangan dalam proses penyusunan APBD. 5. Alasan pembentukan kelembagaan sebaga; Bagian dari Setda. 6. Unit kerja-unit ke~a yang terlibat dalam proses penyusunan APBD Kabupaten Kudus tahun 2006. 7. Pelaksanaa11 pembagian tugas antar unit kerja yang terkait dalam proses penyusunan APBD. 8. Pelaksanaan koordinasi antar unit kerja yang terkait dalam proses penyusunan APBD. 9. Kedudukan dan peranan Bagian Keuangan dalam Tim Anggaran £~ksekutif dalam proses penyusunan APBD. 10. Tugas-tugas Bagian Keuangan dalam Tim Anggaran eksekutif dalam proses penyusunan APBD. 11. Alasan penyusunan APBD tahun 2006 dengan mendasarkan pada Kepmendagri Nomor 29 Tahun 2002. 12. Peranan Bagian Keuangan dalam setiap t:~hapan penyusunan APBD : a. Peranan Bagian Keuangan dalam penyusunan RKPD b. Peranan Bagian Keuangan dalam penyusunan arah kebijakan umum APBD c. Peranan Bagian Keuangan dalam penyusunan prioritas dan strategi APBD 13. Landasan hukllm dan kriteria penentl'an t.esaran alokasi anggaran dalam RKPD, AKU dan prioritas dan strategi APBD. 14. Upaya yang dilakukan untuk konsistensi antara penyusunan APBD dengan dokumen-dokumen perencanaan. 15. Kendala yang dihadapi oleh Bagian Keuangan dalam setiap tahapan proses penyusunan APBD. 16. Upaya-upaya yang dilakukan oleh Bagian Keuangan dalam penyusunan APBD berdasarkan Kepmendagri Nomor 29 Tahun 2002. 17. Kondisi kepegawaian Bagian Keuangan untuk mendukung pelaksanaan tugas pokok dan fungsi penyusunan APBD . 18. Komposisi dan distribusi pegawai Bagian Keuangan dan kerjasama dalam pelaksanaan proses penyusunan APBD. 19. Jenis pendidikan dan pelatihan yang mendukung pelaksanaan tugas pokok dan fungsi penyusunan APBD dan pemanfaatannya 20. Upaya yang dilakuk~n untuk meningkatkan pengetahuan dan kemampuan dalam proses penyusunan APBD.

II. BAPPEDA: 1. Tugas pokok dan fungsi, serta struktur organisasi BAPPEDA. 2. Kewenangan yang dimiliki oleh BAPPEDA dalam proses penyusunan APBD. 3. Pelaksanaan pembagian tugas antar unit kerja yang terkait dc:lam proses penyusunan APBD. 4. Pelaksanaan koordinasi antar unit kerja yang terkait dalam proses penyusunan APBD. 5. Peranan BAPPEDA dalam setiap tahapan penyusunan APBD : a. Peranan Bagian Keuangan dalam penyusunan RKPD b. Peranan Bagian Keuangan dalam penyusunan arah kebijakan umum APBD c. Peranan Bagian Keuangan dalam penyusunan prioritas dan strategi APBD 6. Landasan hukum dan kriteria penentuan besaran alokasi anggaran dalam RKPD, AKU dan prioritas dan strategi APBD. 7. Upaya yang dilakukan untuk konsistens; antara penyusunan APBD dengan dokumen-dokumen perencanaan.

KINERJA BAG IAN KEUANGAN SEKRETARIAT DAERAH KABUPATEN KUDUS DALAM PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH KABUPATEN KUDUS

Recommend Documents