TESIS
KEDUDUKAN HUKUM DAN FUNGSI REKOMENDASI DPRD ( DEWAN PERWAKILAN RAKYAT DAERAH ) DALAM PENYELENGGARAAN KEWENANGAN PERIZINAN OLEH PEMERINTAH DAERAH
MADE JAYANTARA NIM : 1390561007
PROGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI MAGISTER (S2) ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2015 i
KEDUDUKAN HUKUM DAN FUNGSI REKOMENDASI DPRD ( DEWAN PERWAKILAN RAKYAT DAERAH ) DALAM PENYELENGGARAAN KEWENANGAN PERIZINAN OLEH PEMERINTAH DAERAH
Tesis Untuk Memperoleh Gelar Magister Hukum Pada Program Studi Magister (S2) Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana
MADE JAYANTARA NIM : 1390561007
PROGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI MAGISTER (S2) ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2015 ii
TESIS INI TELAH DISETUJUI PADA TANGGAL 28 SEPTEMBER 2015
Pembimbing I
Pembimbing II
Prof.Dr.Yohanes Usfunan, Drs,SH,M.H
Dr. I Gede Yusa ,SH , MH
NIP.1955126 1985111001
NIP.19610720 1986091001
Mengetahui ,
Ketua Program Studi Magister (S2) Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana
Dr. Ni Ketut Supasti Dharmawan,SH,M.Hum,LLM NIP. 196111011986012001
iii
Direktur Program Pascasarjana Universitas Udayana
Prof.DR.dr.A.A Raka Sudewi,Sp.S(K) NIP.195902151985102001
TESIS INI TELAH DIUJI PADA: 28 September 2015
Panitia Penguji Tesis Berdasarkan SK Rektor Universitas Udayana Nomor: 2418/UN14.4/HK/2015 Tanggal 10 September 2015
Ketua Sekretaris Anggauta
: Prof.Dr.Yohanes Usfunan, Drs,SH,MHum : Dr. I Gede Yusa, SH, MH : Prof.Dr.I Gusti Ngurah Wairocana,SH, MH Prof.Dr.I Wayan Parsa, SH,MH Dr. Putu Tuni Cakabawa Landra,SH,MHum
iv
PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT
Yang bertandatangan dibawah ini
,
Nama NIM Tempat/Tanggal lahir Alamat
: : : :
Program Studi
:
Judul Tesis
:
Dengan ini menyatakan
:
Made Jayantara 1390561007 Denpasar 25 Desember 1958 Jl. Jayagiri XVII No.19 Denpasar 80234 Bali Indonesia Magister Ilmu Hukum ( Hukum Pemerintahan ) KEDUDUKAN HUKUM DAN FUNGSI RE KOMENDASI DEWAN PERWAKILAN RAKYAT DAERAH ( DPRD ) DALAM PENYELENGGARAAN KEWENANGAN PERJINAN OLEH PEMERINTAH DAERAH .
Bahwa Karya Ilmiah Tesis ini bebas plagiat. Apabila dikemudian hari terbukti Plagiat dalam karya ilmiah ini, maka saya bersedia menerima sangsi sebagaimana diatur dalam Peraturan Mendiknas RI Nomor 17 Tahun 2010 dan Peraturan Perundang-undangan yang berlaku . Denpasar , Agustus 2015 Saya yang menyatakan ,
Made Jayantara
v
UCAPAN TERIMAKASIH
Dengan memanjatkan puji dan syukur kehadapan Ida Sang Hyang Widhi Wasa / Tuhan Yang Maha Esa , karena DIA lah tesis ini dapat penulis selesaikan, sebagai prasyarat untuk memperoleh gelar Magister Hukum pada Program Studi Magister ( S2 ) Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana . Ucapan banyak terimakasih, atas segala bantuan , arahan, dan bimbingan , terucap buat Yang Terhormat Rektor Universitas Udayana beserta jajarannya , Yang Terhormat Direktur Program Pascasarjana Universitas Udayana berserta jajarannya, Yang tercinta seluruh Civitas Akademika Fakultas Hukum Universitas Udayana , dan tidak lupa kepada Yang Tercinta keluarga besar Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana. Kepada yang tercinta : Prof.Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, SH, MH., Prof.Dr.Yohanes Usfunan, Drs,SH,MHum . , Prof.Dr. Wayan Parsa, SH,MHum. , Dr. I Gede Yusa, SH, MH , Dr. Putu Tuni Carabawa Landra,SH,MHum. , Dr. Ni Ketut Supasti Dharmawan, SH,MHum,LLM. , Dr. Nyoman Suyatna, SH,MH., dan Dr. I Dewa Gede Palguna,SH,MH , izinkan penulis menghaturkan ucapan banyak terimakasih, atas segala bantuan, bimbingan, arahan dan dorongan yang telah diberikan kepada penulis, sehingga penulis bisa menyelesaikan tesis ini. Secara khusus, ucapan terimakasih yang tidak terhingga penulis haturkan dengan tulus, kepada saudaraku, yang sekaligus sebagai , teman , sahabat dan guru , yaitu Prof.Dr. Ida Bagus Wyasa Putra, SH,MHum yang telah menyediakan waktu , tenaga dan pikirannya secara tidak terbatas dan terus menurus, mendampingi penulis didalam menyelesaikan tesis ini . Kepada yang terkasih , Almarhum Ayahnda Ketut Ambara Jati dan Almarhumah Ibunda Ni Luh Rabig , yang juga sebagai Veteran Pejuang Kemerdekaan Republik Indonesia yang dianugerahkan Bintang Jasa oleh Negara Kesatuan Republik Indonesia , berupa Bintang Gerilya RI , Bintang GOM .I RI , Bintang GOM.II .RI , terimalah sujud dan ucapan terimakasih yang tidak terhingga vi
dari ananda, karena perantara kalianlah, ananda lahir dimuka bumi ini, untuk menjalani hidup ini dengan penuh rasa syukur dan penuh rasa terimakasih kepada IDA SANG HYANG WIDHI WASA / TUHAN YANG MAHA ESA. Penuh Hormat dan Sayang , penulis sampaikan juga kepada saudara kandung yang telah mendoakan, memberi semangat dan selalu mengingatkan penulis dalam menyelesaikan tesis ini ; Kakanda dr. Putu Rasmiati sekeluarga , adinda Dra. Komang Ayu Gunadi,MM sekeluarga , adinda Ir. Ketut Ayu Nilawati sekeluarga, adinda Drs.Gde Winata,MM sekeluarga , adinda Ni Made Nilatjandra sekeluarga , adinda Dra.Nyoman Tirtawati sekeluarga , adinda Ir. Koewera sekeluarga , dan adinda Ngurah Japara sekeluarga . Kepada istriku, anak-anak ku , dan cucu-cucu ku ; Raden Roro Dewi Hendrawati , Dimas Haryojudanto,SE. , Ayu Vidya Jayantara, SH,MKn. , Dhanto, Fathir, Fesya dan Kasca , terimakasih banyak atas kasih sayang dan perhatian kalian buat penulis , sehingga penulis dengan penuh semangat dapat menyelesaikan tesis ini Kalian adalah cahaya didalam hidup ini. Semoga tesis ini dapat memberikan manfaat. Terimakasih TUHAN . Kepada MU lah , aku menyembah .
Denpasar, 15 Agustus 2015 Penuh Rasa Syukur dan Ucapan Terimakasih
Penulis
vii
ABSTRAK Rekomendasi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) merupakan instrumen administrasi yang umum digunakan dalam peroses pengambilan keputusan pemerintahan daerah. Namun demikian, instrumen ini tidak dikenal oleh undangundang yang mengatur pemerintahan daerah dan administrasi pemerintahan. Karena itu, kehadiran dan penggunaannya dalam proses perizinan menimbulkan berbagai masalah, seperti: (1) status hukumnya di dalam hukum administrasi; (2) implikasinya terhadap keabsahan perizinan; dan (3) implikasinya terhadap posisi pemerintaha daerah, derajat tanggungjawabnya sebagai penerima rekomendasi dan tanggungjawab DPRD sebagai pemberi rekomendasi terhadap akibat negative yang ditimbulkan oleh penetapan rekomendasi itu. Fakta ini melahirkan kebutuhan untuk menyelenggarakan penelitian untuk mengklarifikasi status, mengukur implikasi rekomendasi itu terhadap keabsahan izin, dan luasan tanggungjawab pemerintah daerah dan DPRD terhadap akibat-akibat yang ditimbulkan oleh izin itu. Penelitian ini difokuskan pada masalah, yaitu: (1) bagaimanakah posisi dan fungsi DPRD dalam proses perizinan; dan (2) bagaimanakah implikasi rekomendasi DPRD terhadap luasan tanggungjawab kepala daerah dan DPRD dalam penerbitan izin. Penelitian ini dibatasi pada masalah penggunaan rekomendasi DPRD dalam penerbitan perizinan pada Pemerintah prov insi Bali. Penelitian ini menggunakan pendekatan hukum normatif dan menggunakan baik bahan-bahan hukum primer maupun sekunder. Penelitian ini menghasilkan dua temuan: pertama, rekomendasi DPRD tidak diatur oleh undang-undang yang mengatur pemerintahan daerah dan tidak pada ketentuan yang mengatur pengawasan DPRD terhadap Gubernur. Rekomendasi yang dikenal oleh peraturan perundang-undangan adalah rekomendasi sebagai instrumen hukum administrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah oleh gubernur, khususnya dalam penyelenggaraan fungsi pengambilan keputusan atau dalam pelaksanaan tindakan pemerintahan. Karena itu, rekomendasi DPRD merupakan konvensi ketatanegaraan dalam penyelenggaraan fungsi pemerintahan Negara di daerah. Kedua, rekomendasi memiliki dua fungsi, yaitu: sebagai persyaratan dan sebagai pemberitahuan. Dalam fungsi sebagai persyaratan, rekomendasi merupakan prasyarat penetapan keputusan publik. Dalam fungsi sebagai pemberitahuan, rekomendasi semata-mata merupakan pernyataan setuju yang diberikan oleh institusi tertentu dalam pengambilan keputusan publik. Rekomendasi dalam fungsi sebagai persyaratan, mengikat pemberi rekomendasi untuk menanggung beban tanggungjawab terhadap akibat-akibat pelaksanaan suatu izin. sementara, dalam fungsi konfirmasi pemberi rekomendasi tidak terikat bertanggungjawab terhadap akibat-akibat pelaksanaan suatu keputusan publik. Namun demikian, berdasarkan azas itikad baik, pemberi rekomendasi wajib bertanggungjawab terhadap akibat pelaksanaan suatu keputusan public dalam hal rekomendasi itu diberikan berdasarkan itikad buruk atau itikad tidak baik. Kata kunci Perizinan.
:
Kedudukan hukum , Fungsi ,
viii
Rekomendasi DPRD , Kewenangan ,
ABSTRACT
Recommendation of the Local House of Representative (DPRD) is a common administrative institution employed in the local government decision making process. However, this institution does not recognized by the law. Hence, its presence dan used in the process of decision of public license contains various problem, such as: (1) its status under the administrative law; (2) its implication to the validity of the license; (3) and the position of the head of the local government, the degree of the local government responsibility as the recommendation receiver and the DPRD as the recommendation giver to the negative impact of the license. These facts resulted in needs for conducting research for clarifying the status, measuring the implication of the recommendation over the validity of the license, and the range of responsibility head of the local government and the DPRD to the impact of the license. This research is focused into two issues, namely: (1) how is the position and function of the DPRD in the process of issuing of license; and (2) how would be the implication of the DPRD’s recommendation over the range of responsibility of the head of the local government and DPRD in the issuing of license. This research is limited to the practice of issuing of recommendation in the Local Government Province of Bali. This research shall employ normative approach and uses both primary and secondary legal resources. The research resulted in two inventions: firstly, recommendation of DPRD is not recognized by the law in the level of province local government neither it’s the authorithy of the DPRD on supervising the governor. The recommendation recognized by law is the recommendation as an administrative legal instrument in the performance of local government by the governor, particularly for performing the function of decision making or the conducting of governmental act. Hence, recommendation of DPRD is a state custom in performing state governmental function. Secondly, recommendation has two functions, namely: a condition and confirmation. In the function of condition, recommendation is a prerequisite for adopting public decision. In the function of confirmation, recommendation is a merely an expression of an agreement provided by a certain instution for adopting a public decision. Recommendation in the function of condition, binds the recommendation giver to bear responsibility over the result of the implementation of the decision. While, in the function of confirmation the giver may not necessarily responsible to the result of the performance of the decision. However, under the principle of good faith, the giver is under obligation to bear responsibility over the result of the implementation of the decision whenever the recommendation is given under a bad faith. Keywords : legal status , function, Recommendations DPRD, Authority, Licensing.
ix
RINGKASAN
Kedudukan Hukum dan Fungsi Rekomendasi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah ( DPRD ) dalam Penyelenggaraan Kewenangan Perizinan oleh Pemerintah Daerah , adalah Judul Tesis ini ; . Pengertian judul, tentang kata “kedudukan hukum” adalah berkaitan dengan “norma”, sedangkan pengertian judul tentang kata “fungsi” adalah berkaitan dengan “pekerjaan” atau “jabatan” ; Sehingga secara keseluruhan judul tesis ini mengandung pengertian tentang “ apakah saran tindak DPRD dalam penyelenggaraan perizinan oleh Pemerintah Daerah memiliki “kewenangan” yang berkaitan dengan “norma”, dan tentang “ apakah DPRD berwenang atau tidak berwenang memberikan saran tindak berkaitan dengan kedudukan atau jabatannya”. Dengan demikian, “kor” atau lingkup bahasannya adalah berkaitan dengan : apakah rekomendasi mengikat atau tidak mengikat ? Apakah ada PERDA yang memerlukan rekomendasi DPRD ? Apakah ada PERDA yang tidak memerlukan rekomendasi DPRD ? serta dalam UU PEMDA apakah ada atau tidak ada lembaga rekomendasi. Tesis ini disusun dalam Lima Bab , yang masing-masing Bab , mulai Bab I tentang Pendahuluan , yang berisikan latar belakang , hingga Bab.V yang berisikan kesimpulan dan saran , yang kesemuanya berkaitan dengan Kedudukan Hukum dan Fungsi Rekomendasi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah ( DPRD ) dalam Penyelenggaraan Kewenangan Perizinan oleh Pemerintah Daerah. BAB.I , sebagai Bab Pendahuluan , memuat latar belakang yang menjelaskan isu hukum yang diangkat sebagai permasalahan hukum , yakni adanya norma kosong yang berkaitan dengan pengaturan “lembaga rekomendasi DPRD ” didalam Peraturan Perundang-undangan . Dengan dilatar belakangi bahwasanya Indonesia adalah negara hukum ( Psl.1 ( 3 ) UUD.45 ), dimana perbuatan pemerintah harus berdasarkan undang-undang dan harus mengacu kepada peraturan perundang-undangan ( Psl.7(1) dan Psl.7(2) UU No.12 Tahun 2011 ) , serta pemahaman tentang katagori norma hukum ( Peraturan “ Regels” dan Ketentuan lainnya “ Andere Bepalingen ) termasuk juga peraturan pelaksanaanya “ Beleid Regels – Policy Rules “ . Maka ditemui kewenangan perizinan oleh Pemerintah Daerah, dalam SK Gubernur Bali No.1727/01-B/HK/2013 ( sebagai pengganti SK Gub.2138/02-C/HK/2012 ) tentang izin studi kelayakan reklamasi Teluk Benoa , dimana salah satu yang dipakai dasar penernbitan SK Gubernur tersebut adalah surat “ Surat DPRD Bali No.900/2569/DPRD Tanggal 12 Agustus 2013 ( Sebelumnya pada SK 2138 memakai Surat Rekomendasi DPRD No.660/14278/DPRD Tanggal 20 Desember 2012) ; Hal ini membuktikan adanya kendali kewenangan oleh DPRD terhadap penyelenggaran Fungsi Perizinan oleh Pemerintah Daerah, sedangkan UU Pemerintah Daerah dan Peraturan Pelaksanaannya tidak mengatur dan menentukan x
secara pasti , karakter dari bentuk respon Gubernur terhadap Rekomendasi DPRD ( apakah mengikuti atau tidak mengikuti ) , dan disisi lain , secara teoritik , Gubernur memperoleh kewenangan penuh dalam pelaksanaan PERDA. Dari hal tersebut terlihat fungsi rekomendasi DPRD menjadi kabur atau tidak jelas bila dikaitkan dengan kewenangan PEMDA dalam perizinan, sehingga perlu dilakukan penelitian tentang hal tersebut. Bab.I juga menempatkan rumusan masalah, tujuan penelitian, orisinalitas penelitian, pemjabaran landasan teori sebagai sarana untuk menjawab rumusan permasalahan, serta metode penelitian yang dipergunakan . BAB.II , Berisi tentang Tinjauan Umum , menguraikan mengenai pemikiran tentang pengertian dan konsep Pemerintahan Daerah , Kewenangan , Izin dan Perizinan , serta pengertian dan konsep Rekomendasi. BAB.III,Tentang Kedudukan dan Fungsi DPRD dalam penyelenggaraan Perizinan . Bab ini menguraikan tentang apa saja bentuk pengawasan DPRD terhadap Gubernur dalam penyelenggaaan Kewenangan Perizinan , dan apakah bentuk pengawasan DPRD terhadap Gubernur tersebut mencakup dan termasuk Rekomendasi ? Dalam Bab.III ini, untuk menjawab rumusan masalah yang ada, diuraikan tentang kedudukan hukum dan fungsi DPRD dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah , serta Kedudukan Hukum dan Fungsi DPRD dalam penerbitan izin oleh Pemerintah Daerah . BAB.IV , Tentang Implikasi Rekomendasi DPRD terhadap tanggung jawab Pemerintah Daerah dalam penerbitan izin . Dalam Bab IV ini, guna menjawab rumusan masalah yang ada, diuraikan dan dibahas hal yang berkaitan dengan kedudukan dan fungsi rekomendasi dalam penerbitan izin, serta implikasi rekomendasi terhadap tanggung jawab DPRD dalam penerbitan izin. BAB.V , merupakan Bab Penutup , yang berisi Kesimpulan dan Saran dari hasil pembahasan atas permasalahan yang timbul.
xi
DAFTAR ISI
Halaman Sampul Dalam
……………………………………………………..
i
Halaman Persyaratan Gelar Master …………………………………………...
ii
Halaman Pengesahan Tesis …………………………………………………….
iii
Halaman Penetapan Panita Penguji Tesis ……………………………………..
iv
Halaman Surat Pernyataan Bebas Plagiat ……………………………………..
v
Halaman Ucapan Terimakasih …………………………………………………
vi
Halaman Abstrak ……………………………………………………………...
viii
Halaman Abstract ………………………………………………………………
ix
Halaman Ringkasan …………………………………………………………...
x
Halaman Daftar Isi …………………………………………………………….
xii
BAB I
PENDAHULUAN ……………………………………………..
1
1.1 Latar Belakang Masalah …………………………………..
1
1.2 Rumusan Masalah ………………………………………...
11
1.3 Ruang Lingkup Masalah ………………………………….
11
1.4 Tujuan Penelitian ………………………………………….
12
1.4.1 Tujuan Umum ……………………………………...
12
1.4.2 Tujuan Khusus ……………………………………..
12
1.5 Manfaat Penelitian ………………………………………...
13
1.5.1 Manfaat Teoritis ……………………………………
13
1.5.2 Manfaat Praktis …………………………………….
13
1.6 Orisinilitas Penelitian ……………………………………..
13
1.7 Landasan Teoritis dan Kerangka Berpikir ………………...
15
1.7.1 Landasan Teoritis …………………………………...
15
1.7.2 Kerangka Berpikir ………………………………….
44
1.8 Metode Penelitian …………………………………………
45
1.8.1 Jenis Penelitian ……………………………………...
45
1.8.2 Jenis Pendekatan …………………………………...
45
xii
BAB II
BAB III
1.8.3 Sumber Bahan Hukum …………………………......
46
1.8.4 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum ……………....
48
1.8.5 Teknik Analisis Bahan Hukum …………………….
48
TINJAUAN UMUM …………………………………………
49
2.1 Pengertian dan Konsep Pemerintahan Daerah ……………
49
2.2 Pengertian dan Konsep Kewenangan …………………….
56
2.3 Pengertian dan Konsep Izin dan Perizinan ……………….
61
2.4 Pengertian dan Konsep Rekomendasi ……………………
72
KEDUDUKAN
DAN
FUNGSI
DPRD
DALAM
PENYELENGGARAAN PERIZINAN …………………….
80
3.1 Kedudukan dan Fungsi DPRD dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah ……………………………………...
80
3.2 Kedudukan dan Fungsi DPRD dalam Penerbitan Ijin oleh Pemerintah Daerah ……………………………………….. BAB IV
103
IMPLIKASI REKOMENDASI DPRD TERHADAP TANGGUNG JAWAB PEMERINTAH DAERAH DALAM PENERBITAN IZIN ……………………………...
120
3.1 Kedudukan dan Fungsi Rekomendasi dalam Penerbitan Izin ………………………………………………………..
120
3.2 Implikasi Rekomendasi Terhadap Tanggungjawab DPRD
BAB V
dalam Penerbitan Izin …………………………………….
134
KESIMPULAN DAN SARAN ………………………………
155
5.1 Kesimpulan ………………………………………………. 155 5.2 Saran ……………………………………………………… DAFTAR SINGKATAN DAFTAR PUSTAKA
xiii
156
