KEBIJAKAN LAHAN ABADI UNTUK PERTANIAN SULIT DIWUJUDKAN Syahyuti Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian Jalan. A. Yani No. 70 Bogor. 16161
PENDAHULUAN Satu kebijakan terakhir yang paling penting di bidang pembangunan pertanian yang berkaitan dengan permasalahan agraria dalam setahun ini adalah kebijakan tentang “lahan abadi” pertanian, yang disampaikan pemerintah sebagai salah satu bagian dari Revitalisasi Pertanian, Perikanan, dan Kehutanan (RPPK) yang dicanangkan pada bulan Juni 2005. Lahan abadi pertanian adalah suatu kebijakan tentang tata penggunaan tanah, dimana pemerintah mengalokasikan 15 juta ha lahan sawah ditambah 15 juta ha lahan tegalan, yang hanya boleh digunakan untuk kegiatan pertanian, dan tidak diizinkan dikonversi ke bentukbentuk penggunaan lain. Namun, jika dicermati secara mendalam, ada persoalan mendasar dibalik itu yang dapat menggagalkan implementasinya di lapangan. Hal yang mendasar tersebut adalah tidak cukup kuatnya dukungan tata perundang-undangan, belum terpadunya penataan ruang secara nasional maupun wilayah, dan lemahnya peran Deptan secara kelembagaan. Mewujudkan kebijakan tentang lahan abadi sedikit banyak akan sama dengan sulitnya mengendalikan konversi lahan pertanian ke non pertanian. Meskipun sudah banyak himbauan dan peraturan dibuat, namun konversi lahan tetap terjadi. Akar permasalahannya adalah karena aspek penggunaan dan pemanfaatan tanah kurang memiliki landasan yang kuat dalam hukum agraria nasional, dibandingkan dengan aspek penguasaan dan pemilikan tanah. Pembaruan agraria, atau adakalanya disebut dengan “Reforma Agraria”, dari asal kata Agrarian Reform, terdiri dari dua pokok permasalahan yaitu “penguasaan dan pemilikan” di satu sisi, dan “penggunaan dan pemanfaatan” di sisi lainnya. Kedua sisi tersebut ibarat dua sisi mata uang yang harus dilakukan secara seiring. Namun sayangnya, sebagian besar pihak terutama kalangan LSM, lebih banyak yang tertarik kepada satu sisi saja yaitu tentang “penguasaan dan pemilikan”, atau disebut dengan aspek landreform. Di sisi lain, Deptan sebagai departemen teknis misalnya, program dan kebijakannya lebih berkaitan dengan aspek “penggunaan dan pemanfaatan”, yaitu bagaimana sebidang tanah diperlakukan (=penggunaan) dan bagaimana menghasilkan produktifitas yang setinggi-tingginya pada satu bidang tanah Analisis Kebijakan Pertanian. Volume 4 No. 2, Juni 2006 : 96-108
96
(=pemanfaatan) dengan merekayasa segala bentuk input produksi, mulai dari teknologi, kredit usaha, keterampilan petani, dan lain-lain. Ketidaklengkapan perhatian terhadap konsep pembaruan agraria telah memberikan hasil yang parsial pula. Itulah mengapa Revolusi Hijau (aspek pengusahaan) yang tidak didahului oleh program landreform (aspek penguasaan), hanya mampu mencapai peningkatan produksi dan swasembada, namun tidak serta merta membawa kesejahteraan bagi petaninya. Permasalahan ini akan dibahas dalam tulisan ini, yang merupakan kajian terhadap sistem hukum dan tata hukum agraria yang cenderung kurang mendukung kepada pembangunan pertanian. Diharapkan tulisan ini dapat memberi informasi yang bermanfaat sehingga kebijakan lahan abadi dapat diwujudkan, tentunya setelah kendala dan permasalahan dapat ditangani. Aspek Penggunaan Tanah dalam UUPA No. 5 tahun 1960 Secara konseptual, agraria terdiri atas dua aspek utama yang berbeda, yaitu aspek “penguasaan dan pemilikan” dan aspek “penggunaan dan pemanfaatan”. Hal ini misalnya terlihat secara tegas dalam batasan tentang reforma agraria yang terdapat dalam Tap MPR No. IX tahun 2001 Pasal 2, yang menyebutkan bahwa: “Pembaruan agraria mencakup suatu proses yang berkesinambungan berkenaan dengan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan sumber daya agraria”. Aspek “penguasaan dan pemilikan” jelas berbeda dengan aspek “penggunaan dan pemanfaatan”, karena yang pertama berkenaan dengan bagaimana relasi hukum manusia dengan tanah, sedangkan yang kedua membicarakan bagaimana tanah (dan sumberdaya agraria lain) digunakan dan dimanfaatkan sebagai sumberdaya ekonomi. UUPA No. 5 tahun 1960, maupun amandemennya yang sudah sejak tahun 2003 dimasukkan oleh Badan Pertanahan Nasional (BPN), menempatkan aspek penguasaan jauh lebih penting dari aspek penggunaan. Aspek penguasaan ditempatkan pada bab khusus (Bab II) dan mendominasi seluruh isi UUPA, yaitu dari pasal 16 sampai dengan pasal 51; padahal batang tubuh UUPA hanya berisi 58 pasal. Selain jumlah pasal yang lebih dominan, juga timbul kesan bahwa “aspek penggunaan” tanah diatur setelah hak penguasaan dimiliki (seseorang, pemerintah, ataupun badan swasta). Hal ini dapat dilihat pada pasal 2 ayat 2, pasal 2A (amandemen), pasal 4 ayat 2, pasal 14 ayat 1, dan pasal 16 ayat 1A (amandemen). Artinya adalah, bahwa aspek kedua berada dalam aspek pertama, atau aspek kedua hanyalah bagian dari aspek pertama. Keluarnya produk hukum seperti ini dapat dimengerti, karena UUPA No. 5 tahun 1960, lahir di saat permasalahan penguasaan tanah menjadi sangat penting, jauh lebih penting dari aspek penggunaan tanah. Suasana politik selama penyusunan UUPA yang disusun selama tujuh tahun, mulai tahun 1953 sampai KEBIJAKAN LAHAN ABADI UNTUK PERTANIAN SULIT DIWUJUDKAN Syahyuti
97
1960 (Wiradi, 1984), adalah bagaimana “merebut” tanah-tanah yang dikuasi pengusaha asing dan pemerintahan kolonial menjadi tanah negara dan rakyat Indonesia. Dengan pola pikir UUPA (dan amandemennya) yang seperti ini dapat dikatakan bahwa peraturan ini tidak melindungi kegiatan pertanian. Karena, terbaca dengan jelas, bahwa seseorang bebas untuk mengolah, menggunakan, dan memanfaatkan tanahnya; setelah relasi hukumnya dengan tanah tersebut jelas. Dengan kondisi ini, maka berbagai UU dan peraturan lain yang dibuat pemerintah, yang secara hierarki berada di bawah kedudukan UUPA, tidak akan mampu merubah paradigma tersebut. Beberapa akibat dan implikasi yang terlihat selama ini dari paradigma UUPA tersebut di antaranya adalah: (1) Pemerintah tidak dapat mengontrol konversi lahan-lahan pertanian ke non pertanian. Berbagai Inpres dan Perda yang dikeluarkan berkenaan dengan konversi lahan dapat dikatakan “tidak bergigi”. Bahkan mungkin pula dapat dikatakan bahwa Inpres dan Perda tersebut sesungguhnya tidak konsisten dengan UUPA; (2) Kebijakan pencadangan lahan abadi pertanian yang dicetuskan dalam RPPK, yaitu 15 juta ha lahan basah ditambah 15 juta ha lahan kering, sesungguhnya juga akan sulit direalisasikan. Penyebabnya adalah karena peraturan yang ada, terutama UUPA sebagai hukum pokok agraria, tidak cukup menjamin kebijakan tersebut; (3) Lemahnya pengaturan dalam “aspek penggunaan“ tersebut, secara tidak langsung juga berdampak terhadap lemahnya pengaturan tata ruang dan kelangsungan ekosistem secara keseluruhan. Sebidang lahan yang sesungguhnya harus berupa hutan, dapat saja diolah menjadi lahan pertanian intensif, karena hak pihak yang menguasainya dijamin secara hukum. KEWENANGAN DEPTAN LEMAH TERHADAP ASPEK PENGGUNAAN DAN PEMANFAATAN LAHAN Khusus untuk Departemen Pertanian, tugas yang diembannya berkaitan erat dengan “hanya” pada aspek kedua, yaitu bagaimana sepetak tanah sebaiknya diolah, ditanami, dipupuk, dan dipelihara tanamannya; sehingga menghasilkan produk pertanian. Hal ini selaras dengan sub-sub organisasi dalam Deptan yang terdiri dari bagian yang mengurusi teknologi pertanian, menyediakan modal, menyediakan prasarana, memikirkan pemasarannya, dan lain-lain. Jadi, dengan fokus Deptan yang hanya terbatas pada aspek kedua (penggunaan dan pemanfaatan tanah), sedangkan hal ini tidak dijamin cukup kuat secara hukum, terutama peraturan dasarnya (yaitu UUPA); maka dapat dikatakan bahwa memang kegiatan pertanian kurang terjamin di negara ini. Menyerahkan kegiatan pertanian, produksi pertanian, dan ketahanan pangan, hanya kepada mekanisme pasar terbukti telah menyebabkan pertanian sebagai sektor yang kalah. Nilai ekonomi Analisis Kebijakan Pertanian. Volume 4 No. 2, Juni 2006 : 96-108
98
lahan (dan juga air) yang digunakan untuk kegiatan pertanian seringkali kalah jika lahan (dan air) tersebut digunakan untuk kepentingan lain misalnya untuk rumah, industri, pariwisata, dan lain-lain (Husodo, 2005). Artinya, Deptan hanya memiliki otoritas (meskipun terbatas) pada aspek non-landreform. Ketika aspek landreform masih tinggal menjadi wacana, Deptan (dan jajarannya) sulit untuk dituntut melakukan pembaruan agraria secara utuh. Artinya, Deptan menjalankan “Pembaruan Agraria Tanpa Landreform”. Sebaliknya, ketika landreform berhasil diimplementasikan, maka aspek-aspek non-landreform pun harus disiapkan. Distribusi tanah akan menjadi program yang sia-sia jika infrastruktur dan kelembagaan pendukung pertanian tidak disediakan. Di Sukabumi misalnya, banyak petani yang memperoleh lahan dari kebun-kebun swasta yang sebagiannya didistribusikan ke masyarakat sekitar, malah menjualnya kepada orang kota karena mereka tidak mampu mengusahakannya; baik karena infrastruktur yang lemah, ketiadaan modal, maupun karena mental berusahatani yang lemah (Sumaryanto et al., 2002). “Aspek landreform” dapat dimaknai sebagai penataan ulang penguasaan dan pemilikan tanah, dimana faktor pembentuknya adalah masalah hukum (negara dan adat), tekanan demografis, serta struktur ekonomi setempat misalnya ketersediaan lapangan kerja non-pertanian. Masalah yang dihadapi pada aspek ini adalah konflik penguasaan/pemilikan secara vertikal dan horizontal, inkonsistensi hukum (misalnya antara UUPA dan “turunannya”), ketimpangan penguasaan dan pemilikan, penguasaan yang sempit oleh petani sehingga tidak ekonomis, serta ketidaklengkapan dan inkonsistensi data. Aktifitas reforma agraria yang relevan pada aspek landreform ini misalnya adalah penetapan objek tanah landreform, penetapan petani penerima, penetapan harga tanah dan cara pembayaran, pendistribusian tanah kepada penerima, perbaikan penguasaan (misalnya perbaikan sistem penyakapan), serta penertiban tanah guntay (absentee). Sementara pada “aspek non-landreform” yang didefinisikan sebagai penataan ulang penggunaan dan pemanfaatan tanah, faktor-faktor pembentuknya adalah faktor geografi, topografi tanah, kesuburan tanah, ketersediaan infrastruktur, kondisi ekonomi lokal dan global, tekanan demografis, ketersediaan teknologi, ketersediaan modal usahatani, serta insentif dari usaha pertanian. Permasalahan yang dihadapi sekarang dari aspek ini di antaranya adalah kesuburan lahan yang rendah, degradasi tanah akibat pemanfaatan berlebihan atau karena ketidaktepatan secara teknis, dan konflik penggunaan/pemanfaatan secara vertikal dan horizontal. Aktifitas pembaruan agraria yang relevan adalah berbagai bentuk pengelolaan dan pengusahaan tanah secara tepat dan efisien, pembangunan infrastruktur, peningkatan produktifitas tanah dengan penerapan teknologi, perbaikan sistem pajak tanah, pemberian kredit usahatani, penyuluhan, penyediaan pasar komoditas pertanian, serta pengembangan keorganisasian petani.
KEBIJAKAN LAHAN ABADI UNTUK PERTANIAN SULIT DIWUJUDKAN Syahyuti
99
STRATEGI DAN KEBIJAKAN PENDAYAGUNAAN SUMBERDAYA LAHAN DALAM RPPK Dalam dokumen RPPK terbaca, bahwa secara umum, sektor pertanian dihadapkan kepada sempitnya penguasaan lahan per petani dimana banyak petani gurem (<0,5 ha/keluarga), cepatnya konversi lahan pertanian menjadi nonpertanian dan tidak amannya status penguasaan lahan (land tenure). Di sisi lain, terdapat sekitar 32 juta ha lahan yang sesuai dan berpotensi dijadikan lahan pertanian. Oleh karena itu, dalam revitalisasi pertanian ditempuh beberapa strategi berkenaan dengan ini, yaitu berupa kewajiban kompensasi untuk pihak yang melakukan konversi lahan sawah dan pembukaan lahan pertanian baru, bersamaan dengan penciptaan suasana yang kondusif untuk agroindustri pedesaan agar tekanan tenaga kerja terhadap lahan berkurang. Dari luas daratan Indonesia sekitar 190 juta ha, terdapat sekitar 101 juta ha lahan yang sesuai untuk pertanian tanpa mengganggu keseimbangan ekologis daerah aliran sungai, sedangkan yang sudah dijadikan lahan pertanian baru sekitar 64 juta ha. Dengan demikian masih terbuka peluang untuk perluasan pertanian, namun memerlukan upaya keagrariaan, sosial-ekonomi dan teknis, mengingat lahan tersebut diklaim sebagai kawasan hutan, HGU, milik adat, atau milik pribadi. Program pembukaan lahan pertanian dalam lima tahun ke depan diarahkan melalui: (a) pemanfaatan lahan terlantar (lahan alang-alang dan semak belukar) di 13 provinsi, (b) pengendalian konversi lahan sawah, (c) perluasan areal sawah di luar Pulau Jawa, (d) perluasan areal pertanian lahan kering, (e) peningkatan luas penguasaan lahan pertanian melalui pendekatan keagrariaan, dan (f) penguatan kelembagaan yang kondusif untuk menunjang agroindustri pedesaan. Pemanfaatan lahan terlantar, berupa lahan alang-alang dan semak belukar, dilakukan pada 13 provinsi yang diprioritaskan pada wilayah dengan kendala minimum. Lahan ini sangat berpeluang dikembangkan baik untuk tanaman semusim maupun tahunan, terutama di daerah transmigrasi dimana infrastruktur cukup baik dan tenaga kerja tersedia. Konversi lahan sawah ke non pertanian yang sekarang total 110.000 ha per tahun (antara 1999-2002), diharapkan dapat diturunkan menjadi 10.000 ha/tahun mulai tahun 2009, dan secara bertahap mendekati nol. Lahan sawah irigasi yang ada sekarang ini, perlu dipertahankan keberadaannya karena sawah tersebut telah menghabiskan investasi yang besar dalam pencetakan dan pembangunan jaringan irigasinya. Pengendalian konversi lahan sawah diprogramkan melalui penetapan dan pemberlakuan peraturan perundangundangan. Peraturan tersebut harus menjelaskan sanksi yang tegas bagi pelanggarnya, terutama ditujukan untuk pengembang, instansi pemerintah serta swasta. Peraturan tersebut antara lain perlu memuat diktum bahwa bagi setiap Analisis Kebijakan Pertanian. Volume 4 No. 2, Juni 2006 : 96-108
100
pengembang yang akan mengkonversi lahan sawah, diharuskan terlebih dahulu mencetak lahan sawah seluas tiga kali luas lahan sawah yang dikonversi, lengkap dengan sarana irigasi dan sarana penunjang lainnya. Pelaksanaan peraturan tersebut didasarkan atas peta Lahan Sawah Utama yang sudah mencakup pulau Jawa, Bali dan Lombok. Selain pemanfaatan lahan terlantar dan pengendalian konversi lahan, perluasan areal sawah dan lahan kering akan diarahkan terutama ke luar Jawa. Dari sisi hukum, tanah negara yang berpotensi untuk perluasan pertanian, terutama yang hutannya sudah dibuka dan sudah digunakan selama lebih dari 20 tahun oleh penduduk setempat, perlu diatur sertifikasi hak guna usaha jangka menengah (10 tahun) dan jangka panjang (30 tahun) untuk merangsang pengembangan agroindustri pedesaan. Sertifikasi hak guna tanah ini dapat diperpanjang dan diwariskan kepada keturunannya, apabila lahan dikelola secara baik dan ramah lingkungan. Saat ini, sudah ada 4,5 juta ha lahan yang diberikan HGU oleh pemerintah, yang setengahnya berada di Pulau Sumatera. KEBIJAKAN LAHAN ABADI PERTANIAN DALAM RPPK DAN KENDALANYA Khusus untuk kebijakan “lahan abadi”, pemerintah telah menargetkan 30 juta hektar lahan abadi untuk pertanian, yang tidak boleh beralih fungsi, namun dapat berubah kepemilikan. Lahan ini akan dibagi menjadi dua, yakni 15 juta hektar merupakan sawah beririgasi, dan 15 juta hektar merupakan lahan kering. Lahan tersebut tersebar di seluruh Indonesia dengan tujuan untuk menjaga ketersediaan pangan nasional. Dari sisi perencanaan tata ruang nasional, “lahan abadi” merupakan hal yang baru, dan belum pernah dimasukkan dalam kebijakan tata ruang manapun, baik di tingkat nasional maupun daerah. Karena itu, mekanisme penetapan lahan abadi ini berpedoman kepada penentuan Rancangan Umum Tata Ruang (RUTR) suatu wilayah. Setelah disepakati dalam RUTR, maka lahan yang diperuntukkan sebagai “lahan abadi” tersebut tidak boleh berubah pemanfaatannya. Sebagian pihak berpendapat bahwa semestinya implementasi lahan abadi ini harus dituangkan dalam peraturan tersendiri. Satu hal yang pasti, agar lahan abadi menjadi bagian dari RUTR nasional, maka RUTR yang sudah ada sekarang ini perlu direvisi. Hal ini tentu saja membutuhkan upaya hukum dan kelembagaan yang serius dan tidak akan dapat diwujudkan dalam jangka pendek. Kebijakan lahan abadi berpotensi untuk berbenturan dengan berbagai peraturan dan kebijakan agraria yang telah ada sebelumnya. Salah satunya adalah dengan Peraturan Presiden No. 36 tahun 2005 tentang Pembebasan Lahan untuk Kepentingan Umum (Kompas, 2005). Semangat yang ada pada kedua kebijakan ini cenderung tidak sejalan. Pada kebijakan lahan abadi, sebidang lahan tidak KEBIJAKAN LAHAN ABADI UNTUK PERTANIAN SULIT DIWUJUDKAN Syahyuti
101
boleh digunakan selain untuk pertanian, sedangkan Perpres 36 tahun 2005 dapat merubahnya sepanjang untuk kepentingan umum. Penetapan lahan pertanian abadi mempersulit berubahnya fungsi lahan pertanian untuk peruntukan lain. Padahal presiden sudah membuat peraturan tentang pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum, yang intinya mempermudah pelepasan tanah untuk kepentingan umum, yakni bisa pasar, jalan, dan sebagainya. Lokasi yang ditetapkan sebagai lahan pertanian abadi juga harus diputuskan secara cermat sehingga tujuan untuk menyejahterakan petani dan menjaga ketahanan pangan nasional tercapai tanpa berbenturan dengan kepentingan lain. Selain itu, dengan berlakunya otonomi daerah, maka pengelolaan sumberdaya lahan menjadi kendali langsung pemerintah daerah (Republika, 2005). Disinilah perlu diantisipasi karena persepsi pentingnya sumberdaya lahan untuk penyediaan pangan nasional sangat berbeda antara pemerintah kabupaten. Apalagi dengan tuntutan peningkatan Pendapatan Asli Daerah, maka mungkin saja lahan-lahan produktif di daerah dapat menjadi korban (dikonversi ke nonpertanian) demi pembangunan. Oleh karena itu, yang lebih penting dalam pengelolaan lahan ini adalah komitmen bersama dari para pengambil kebijakan terutama di daerah, dan lebih penting lagi karena pengelolaan lahan pertanian tidak bisa dibatasi oleh wilayah administratif tetapi merupakan suatu pengelolaan suatu kawasan ekosistem. Pengelolaan sumberdaya lahan harus diamankan melalui perangkat hukum apakah itu dalam bentuk undang-undang atau peraturan pemerintah yang senantiasa memihak kepada kepentingan petani. Pada intinya, akan cukup banyak UU dan peraturan lain yang telah ada selama ini berkaitan dengan pemanfaatan sumber daya alam (tanah dan air) yang perlu dikaji ulang agar tidak kontra produktif dengan konsep RPPK itu sendiri. Contoh kasus undang-undang tentang pemanfaatan dan pengelolaan air yang banyak mendapat kritik. KEBUTUHAN DAN KETERSEDIAAN SUMBER DAYA LAHAN DI INDONESIA Bagaimanapun, Indonesia perlu berusaha semaksimal mungkin mencukupi kebutuhan pangannya secara mandiri. Hal ini mengingat besarnya jumlah penduduk, dihadapkan dengan tersedianya lahan pertanian yang cukup luas. Di sisi lain, tenaga kerja pertanian kita juga cukup banyak. Pada prinsipnya, kita harus mandiri di bidang pangan. Kemandirian di bidang pangan lebih dari sekedar swasembada, karena memuat pula nuansa politik dan harga diri sebagai sebuah bangsa (Husodo, 2005). Analisis Kebijakan Pertanian. Volume 4 No. 2, Juni 2006 : 96-108
102
Dalam konteks kemandirian pangan, pemerintah telah menjadikan 5 komoditas sebagai komoditas pokok, yaitu beras, jagung, kedelai, gula, dan daging sapi. Seluruh komoditas kecuali peternakan sapi tergolong tinggi ketergantungannya kepada kebutuhan lahan, atau disebut sebagai land based agriculture . Jika Indonesia ingin berswasembada untuk keempat jenis pangan tersebut, maka untuk saat ini saja dibutuhkan lahan seluas 32,76 juta ha. Lahan tersebut dapat berupa lahan sawah maupun lahan kering, namun memenuhi syarat untuk penanaman tanaman semusim seperti halnya jagung dan kedelai. Menurut data di Badan Pertanahan Nasional (Kepala BPN, 2001), berdasarkan zone ekonomi eksklusif, Indonesia mencakup teritorial seluas 800 juta ha. Dari luasan ini sebagian terbesar yaitu 609 juta ha (76%) merupakan perairan dan sisanya 191 juta ha (24%) berupa daratan. Sementara menurut Puslitbangtanak (2002), luas daratan Indonesia lebih rendah sedikit dari itu, yaitu hanya 188,2 juta ha. Dalam konteks usaha budidaya, maka salah satu aspek yang harus dijadikan landasan adalah batasan minimal yang harus tetap menjadi areal konservasi, untuk menjaga daya dukung lahan dan prinsip sustainabilitas ekosistem pada umumnya. Maka, sesuai dengan kaidah kepatutan penggunaan tanah (Rencana Tata Ruang Wilayah), dari 191 juta ha daratan, 67 juta ha (35%) harus digunakan sebagai kawasan lindung dan sisanya seluas 123 juta ha (65%) dapat digunakan untuk areal budidaya. Sesuai dengan fungsinya dan kepatutan penggunaannya, maka kawasan lindung mestilah berupa hutan, sedangkan kawasan budidaya dapat digunakan untuk penggunaan nonhutan, yaitu untuk pertanian dan nonpertanian (perumahan, industri, dan lain-lain). Namun, hasil rekapitulasi oleh BPN menunjukkan bahwa kawasan lindung yang seharusnya berupa hutan tidak seluruhnya berupa hutan. Dari 67 juta ha kawasan lindung, 12 juta ha (18%) telah digunakan berupa bukan hutan terutama di Wilayah Jawa dan Bali. Sebaliknya pada kawasan budidaya, 71 juta ha (58%) masih berupa hutan, terutama di wilayah Sumatera, Kalimantan dan Irian Jaya. Wilayah inilah yang dapat dijadikan areal pertanian. Berbeda dengan data BPN, menurut Puslitbangtanak (2002), berdasarkan kondisi biofisik lahan (fisiografi, bentuk wilayah, lereng, iklim), lahan yang sesuai untuk pertanian bukan 123,4 juta ha namun hanya seluas 100,7 juta ha. Hal ini relatif sama dengan dokumen RPPK, dimana luas lahan yang dapat dijadikan pertanian adalah seluas 100,8 juta ha. Dari seluruh lahan ini, 24,5 juta ha di antaranya sesuai untuk lahan basah (sawah); 25,3 juta ha sesuai untuk lahan kering tanaman semusim; dan 50,9 juta ha sesuai untuk lahan kering tanaman tahunan. Jika dihubungkan dengan kebutuhan lahan sawah untuk ditanami padi, maka areal seluas 24,5 juta ha sudah memadai untuk berswasembada, karena yang diperlukan lebih kurang hanya 10 juta ha, apalagi jika teknologi usahatani dapat diperbaiki. Untuk kondisi penggunaan atau tata guna lahan saat ini, ditemui data yang beragam. Menurut Puslitbangtanak (2002), dari 24,5 juta ha lahan yang sesuai KEBIJAKAN LAHAN ABADI UNTUK PERTANIAN SULIT DIWUJUDKAN Syahyuti
103
untuk lahan basah, 8,5 juta ha di antaranya sudah digunakan untuk lahan sawah. Namun karena adanya konversi (alih guna) lahan sawah, maka luas lahan sawah baku pada tahun 2002 sekitar 7,8 juta ha. Total areal pertanian di Indonesia saat ini adalah 36,3 juta ha, meliputi sawah, tegalan, pekarangan, maupun perkebunan (rakyat dan swasta besar). Jika disandingkan dengan kawasan yang dapat dijadikan sebagai pertanian (123,4 juta ha), maka masih ada 87,1 juta ha areal yang saat ini belum dijadikan wilayah pertanian. Lebih jauh dalam dokumen RPPK terbaca, bahwa lahan yang potensial untuk perluasan areal tanaman pangan sudah tidak tersedia (potensi ekstensifikasi negatif), karena sudah digunakan untuk tegalan, perkebunan, dan sebagian lagi berupa lahan terlantar. Dengan demikian, pengembangan areal tanaman pangan hanya dapat dilakukan pada lahan terlantar. Dalam dokumen tersebut juga didapati bahwa kita masih memiliki potensi lahan untuk pertanian sebesar 100,8 juta ha. Dari luasan ini, telah dimanfaatkan 68,8 juta ha, sehingga lahan yang belum dimanfaatkan sekitar 32 juta ha. Selain itu, terdapat potensi lahan untuk usaha pertanian berupa lahan terlantar 11,5 juta ha serta pekarangan 5,4 juta ha. Khusus untuk Jawa, pemanfaatan lahan sudah melampui ketersediaannya (over utilization). Selain over utilization, lahan di Jawa mengalami pengurangan akibat konversi ke penggunaan non pertanian dengan laju yang makin tinggi. Pada periode tahun 1981-1999 terjadi konversi lahan sawah ke penggunaan nonpertanian seluas 1.627.514 ha; dan sekitar 1 juta ha di antaranya terjadi di Jawa. Karena tingkat kesuburan lahan di Jawa jauh lebih tinggi dibanding di luar Jawa dan kondisi infrastruktur yang juga lebih mapan, maka dalam jangka panjang lahan-lahan produktif di Jawa seperti lahan sawah tetap perlu dipertahankan sebagai lahan pertanian. Kondisi lahan di Jawa semakin memprihatinkan karena penguasaan lahan oleh petani yang sempit tidak mampu mencapai skala usaha yang ekonomis, sehingga usaha pertanian di Jawa menghadapi ancaman stagnasi. Luas areal yang masih berupa hutan di Jawa saat ini hanya bersisa 3,3 juta ha. Di sisi lain, terdapat lahan kritis yang sangat memprihatinkan, yaitu 10,7 juta ha atau 84,2 persen dari luas wilayahnya (Kompas, 2003). Salah satu potensi yang sampat saat ini kurang diperhatikan adalah keberadaan lahan rawa. Luas lahan rawa pasang surut di Indonesia lebih dari 33,4 juta ha, yang tersebar dibanyak provinsi, namun yang terbesar ada di wilayah Kalimantan (8,13 juta ha), Sumatera (6,6 juta ha), Papua (4,2 juta ha), dan Sulawesi (1,2 juta ha). Dengan teknologi yang ada, petani telah mampu menghasilkan 3-4 ton padi per ha. Namun dengan peningkatan teknologi, yaitu pada skala penelitian, telah mampu dihasilkan 7-8 ton gabah per ha. Selain untuk padi sawah, lahan rawa juga sesuai untuk palawija yaitu jagung dan kedelai.
Analisis Kebijakan Pertanian. Volume 4 No. 2, Juni 2006 : 96-108
104
KETAKSIAPAN SISTEM HUKUM DAN KELEMBAGAAN PENATAAN RUANG Lahan abadi pertanian merupakan konsep agraria yang berkenaan dengan aspek penggunaan dan pemanfaatan lahan. Untuk mewujudkan kebijakan ini, maka sangat erat kaitannya dengan kebijakan tentang tata ruang wilayah. Penataan ruang adalah proses perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang dan pengendalian pemanfaatan ruang (Pasal 1 ayat 3, UUTR No. 24 tahun 1992). Tujuannya adalah agar (a) terselenggaranya pemanfaatan ruang berwawasan lingkungan yang berlandaskan Wawasan Nusantara dan Ketahanan Nasional, (b) terselenggaranya pengaturan pemanfaatan ruang kawasan lindung dan kawasan budidaya, dan (c) tercapainya pemanfaatan ruang yang berkualitas. Pada masa orde baru, pembinaan tata ruang dilakukan melalui berbagai kegiatan, yaitu (Sangaji,1999): (1) tata guna tanah, berupa pemetaan penggunaan tanah dan kemampuan tanah, (2) tata kota dan daerah, yakni penyusunan rencana pengembangan kota dan daerah, dan (3) tata agraria, yakni pendaftaran, penertiban, serta pengawasan hak-hak atas tanah. Kehidupan yang berkualitas yang dituju dalam kebijakan penataan ruang, sebagaimana terdapat dalam Pasal 5, adalah berupa: (1) terwujudnya kehidupan bangsa yang cerdas, berbudi luhur dan sejahtera, (2) terwujudnya keterpaduan dan penggunaan sumberdaya alam dan sumberdaya buatan dengan memperhatikan sumberdaya manusia, (3) meningkatnya pemanfaatan sumberdaya alam dan sumberdaya buatan secara berdaya guna, berhasil guna, dan tepat guna untuk meningkatkan kualitas sumberdaya manusia, (4) terwujudnya perlindungan fungsi ruang dan mencegah serta menanggulangi dampak negatif terhadap lingkungan, serta (5) terwujudnya keseimbangan kepentingan kesejahteraan dan keamanan. Di dalam UU No. 24 Tahun 1992 tentang Penataan Ruang ditentukan bahwa penataan ruang diatur secara terpusat dengan UU (Pasal 9), serta secara hierarkhis atau berjenjang. Pendekatan yang top down seperti ini dipandang sebagai pendekatan yang akan lebih menjamin keutuhan dan konsistensi sistem tata ruang secara nasional. Secara bertahap akhirnya dapat disusun Tata Ruang Wilayah baik secara nasional, provinsi, kabupaten, kota dan tata ruang wilayah. Dengan dasar UU No 24 tahun 1992 telah disusun Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional atau Strategi Nasional Pengembangan Pola Tata Ruang (SNPPTR). Hal ini lalu menjadi dasar untuk Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) provinsi daerah tingkat I, dan RTRW kebupaten atau daerah tingkat II. Dengan adanya kebijakan Otonomi Daerah, maka alur yang topdown tersebut menjadi terbalik prosesnya. Daerah tingkat II justru menjadi titik tolak struktur tata ruang, yang kemudian menjadi bahan untuk penetapan tata ruang provinsi dan nasional. Lebih jauh, melalui Keppres no 57 tahun 1989 telah dibentuk tim Koordinasi Pengelolaan Tata Ruang Nasional. Keberadaan tim ini mulai tahun KEBIJAKAN LAHAN ABADI UNTUK PERTANIAN SULIT DIWUJUDKAN Syahyuti
105
1993 berubah menjadi Badan Koordinasi Tata Ruang Nasional (BKTRN) berdasarkan Keppres no 75 tahun 1993. Terlihat bahwa telah cukup banyak produk hukum yang dihasilkan pemerintah untuk menyusun tata ruang agar kebutuhan pembangunan dan sektor-sektor dapat dipenuhi. Namun demikian, permasalahan tata ruang di Indonesia masih merupakan masalah besar yang belum selesai, dan dapat dikatakan masih “carut marut” (Sangaji, 1999). Selaras dengan itu, Budiharjo (1995), menyatakan bahwa terdapat beberapa issue permasalahan tentang tata ruang di Indonesia, terutama masalah ketepatan perencanaan. Terdapat kecenderungan bahwa tata ruang disusun sendirisendiri, baik secara vertikal maupun horizontal; sehingga saat ini tidak bisa disebutkan dengan pasti siapa sesungguhnya yang memiliki kewenangan penuh dalam menyusun tata ruang. Setiap instansi seolah berjalan sendiri dengan konsep dan rencananya, sehingga terjadi tumpang tindih. Selain itu, tata ruang yang disusun selalu berubah-ubah sehingga bersifat temporal, dan juga tidak terbuka (transparan) kepada seluruh masyarakat. KESIMPULAN DAN SARAN KEBIJAKAN Dari uraian di atas terlihat bahwa, rencana untuk mewujudkan “lahan abadi pertanian” menghadapi berbagai kendala baik dari sisi hukum, kelembagaan, maupun ketersediaan data dan informasi. Setidaknya ada lima permasalahan yang menghadang untuk mewujudkan “lahan abadi” pertanian, yaitu: Pertama, secara paradigmatis sistem hukum agraria kita (UUPA No. 5 tahun 1960) menempatkan “aspek penggunaan dan pemanfaatan tanah” atau bagaimana sebidang tanah akan digunakan lebih lemah daripada pengaturan “aspek penguasaan dan pemilikan”. Ini merupakan akar permasalahan kenapa pengaturan tata ruang yang terpadu dan tegas sangat sulit diwujudkan, karena ketika sebidang tanah telah dikuasai satu pihak, maka ia memiliki kewenangan untuk mempergunakannya sesuai keinginannya. Kedua, kebijakan lahan abadi memiliki ketidakselarasan dengan beberapa kebijakan dan produk hukum lain, misalnya dengan Perpres No. 36 tahun 2005 tentang Penggunaan Tanah untuk Kepentingan Umum; dan dengan semangat otonomi daerah. Ketiga, “lahan abadi” pertanian hanya dapat diwujudkan apabila perencanaan tata ruang baik secara nasional maupun wilayah telah disepakati. Namun sampai saat ini, konsep tata ruang dan kebijakan tentang tata ruang di Indonesia belum memiliki kebijakan yang konsisten, dan cenderung tumpang tindih (secara vertikal maupun horizontal). Keempat, secara keorganisasian dalam struktur pemerintahan, tugas dan program yang harus dijalankan Deptan sangat erat kaitannya dengan “aspek Analisis Kebijakan Pertanian. Volume 4 No. 2, Juni 2006 : 96-108
106
penggunaan dan pemanfaatan tanah”, padahal Deptan tidak memiliki otoritas yang cukup untuk itu. Karena itu, untuk mewujudkan kebijakan lahan abadi, Deptan membutuhkan dukungan lembaga pemerintah lain di luar Deptan. Kelima, dari sisi pemetaan penggunaan dan kemampuan lahan, ketersediaan data dan informasi saat ini belum memadai untuk merumuskan dan memetakan “lahan abadi” dimaksud dalam waktu dekat. Bertolak dari kondisi ini, maka dasar hukum tampaknya harus menjadi basis pokok untuk dapat mewujudkan kebijakan lahan abadi, karena permasalahan yang dihadapi banyak berkenaan dengan hukum dan kebijakan. Kebijakan lahan abadi mestilah berdiri di atas satu dukungan hukum yang kuat setingkat undangundang. Secara prinsip, sektor pertanian memang membutuhkan “Undang-Undang Pertanian” sehingga seluruh kebijakan dapat direalisasikan. Karena belum memiliki UU Pertanian, maka kita sulit misalnya untuk mengendalikan konversi lahan, tidak dapat melindungi petani dan komoditas pertanian, sulit menuntut anggaran yang memadai (selama ini anggaran Deptan lebih kurang hanya 1 persen dari APBN), serta tidak dapat mempertahankan kelembagaan penyuluhan. Selain itu, kita pun tidak akan dapat mewujudkan kebijakan lahan abadi. Selain persoalan kebijakan lahan abadi, sesungguhnya banyak hal tentang keagrariaan yang akan dapat diselesaikan apabila kita memiliki UU Pertanian. Di antaranya adalah batasan maksimal dan minimal kepemilikan lahan perorangan dan badan usaha. Selain itu, kitapun dapat mengendalikan konversi lahan pertanian misalnya dengan menerapkan kebijakan tentang pajak tanah yang tinggi untuk penggunaan di luar pertanian, yaitu pada wilayah-wilayah yang telah diperuntukkan bagi lahan pertanian.
DAFTAR PUSTAKA Budihardjo, Eko. 1995. Pendekatan Sistem dan Tata Ruang Pembangunan Daerah untuk Meingkatkan Ketahanan Nasional. Gajahmada University Press, Yogyakarta. Husodo, Siswono Y. 2005. Penataan Keagrariaan dan Pertanahan Wujud Kesinambungan Pertanian. Dalam: Endang Suhendar dkk. (eds) 2002. Menuju Keadilan Agraria: 70 Tahun Gunawan Wiradi. Yayasan AKATIGA, Bandung. Kepala BPN. 2001. “Pertanahan Indonesia: Suatu Retrospeksi”. Paper: disampaikan oleh Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah selaku Kepala Badan Pertanahan Nasional dihadapan Ibu Wakil Presiden Republik Indonesia di Istana Wakil Presiden RI, tanggal 12 Februari 2001. Kompas. 2003. Derita Sepanjang Masa Rakyat Jawa. 9 Februari 2003. Hal 25. Kompas. 2005. Kebijakan atas Lahan Pertanian Tidak Konsisten. Harian Kompas. Sabtu, 14 Mei 2005.
KEBIJAKAN LAHAN ABADI UNTUK PERTANIAN SULIT DIWUJUDKAN Syahyuti
107
Puslitbangtanak. 2002. Optimalisasi Pemanfaatan Sumber Daya Lahan untuk Peningkatan Produksi Pertanian. Makalah Seminar Nasional Inovasi Agribisnis. Bogor, 21-22 Mei 2002. Republika. 2005. Sumber Daya Lahan untuk Revitalisasi Pertanian. Harian Republika, 16 Juni 2005. Sangaji, Anto. 1999. Negara, Masyarakat Adat, dan Konflik Ruang. Kertas Posisi No. 1 Jaringan Kerja Pemetaan Partisipatif. April 1999. Sumaryanto; Syahyuti, Saptana, Bambang Irawan, dan Aten M. Hurun. 2002. Kajian Pembaruan Agraria dalam Mendukung Pengembangan Usaha dan Sistem Agribisnis. Laporan Penelitian PSE no. 561, Bogor. Wiradi, Gunawan. 1984. Pola Penguasaan Tanah dan Reforma Agraria. (Hal 290-1). Dalam S.M.P. Tjondronegoro dan G. Wiradi (eds). Dua Abad Penguasaan Tanah: Pola penguasaan Tanah Pertanian di Jawa dari Masa ke Masa. Yayasan Obor Indonesia dan PT Gramedia, Jakarta.
Analisis Kebijakan Pertanian. Volume 4 No. 2, Juni 2006 : 96-108
108
