Kebijakan Publik
PublikKaiiandanOrientasi Kebiiakan
StatAhliMenteri NegaraPN danDosenPasca dalahmantan SarianaUniversitas Borobudur. lakarta+ed.
l. KajianllmuKebijakan Sebagaiilmu sosialyangbersifatterapan,studi tentangkebijakanpublik melibatkanbanyak dimensi ilmu. Setiapkebijakan,sekalipun kelihatannya cukup sempit, namun pada umumnya terkait banyak aspekdan melibatkanbanyakpihak dalam masyarakat.Keterkaitanini cenderung bertambah luas dengan perkembanganilmu pengetahuan dan teknologi yang makin tinggi. Perkembanganteknologi dibidang transportasidan komunikasi menirnbulkan keterkaitanyang makin intensif antar sektor, wilayah dan waktu seperti sudah disebutkan terdahulu. Keadaan ini cukup menarik, karena proses modernisasi yang merupakan wujud dari perkembangan teknologi itu sebenamyamengarahpada spesialisasidalambidang studi, tetapi perkembangan tersebut justru telah menimbulkan dampak pada keperluan adanya kajian yang bersifat integralistik/holistik dalam pemecahanmasalah-masalahpublik. Sejalandengan itu terlihat pula adanya kecenderunganpergeseranorientasi atau pusat perhatian dalam berbagaikajian ilmu. Dibidang ilmu politik misalnya terdapat pergeserandari kajian lama tentanginstitusi, kekuasaan,peran dan tugaspemerintah,mula-mula kepadaproses dan perliku kelompok dalam pemerintahankemudian kepadakebijakanpublik dalam hubungan sebab-akibat antara keputusan-kepufusan pemerintah dengan masyarakat . Sepertisudah diketahui, dalam masyarakattradisional,kebijakanpemerintah terlepasdari masyarakat.Masyarakatmelihat pemerintah sebagaisesuatuyang lain, yang berada diatasatau di luar lingkungan kehidupannya. Dalam masyarakaimodern, rakyat melihat pemerintah sebagai bagian dari kehidupannya. Kebijakan pemerintah selalu dirasakan pengaruhnya terhadap kehidupan rakyat. Lebih dari itu, rnereka bahkan mengetahui bahwa mereka mempunyai hak untuk mempengaruhi keputusan atau kebijakanpemerintah. Karena itu kebijakan pemerintah menjadi lebih terkait dalam kehidupan masyarakat.Masyarakat secaraterbuka memberikan
Pembangunan n0.27l Apdl- luntzooz-41 Perencanaan
resPon terhadap kebijasanaan pemerintah. Kebijakan yang dianggap tepat dan dapat menjawab tuntutan masyarakat akan mendapat dukungan. Sebaliknya kebijakan yang dianggap tidak tepat akan mendapat tantangan (Huntington and j.Nelson,'1990:5-9). Dengan demikian konsekuensi dari kebijakan dapat diamati secara jelas dalam masyarakat. Konsekuensi itu dapat berupa dampak atau outcomesdari sesuatu tujuan yang dicapai. Di samping itu, terdapat juga dampak yang timbul dalam masyarakat sebagai akibat dari cara pencapaian sesuatu tujuan. Singkatnya, ada dua konsekuensi yang terjadi dalam masyarakat dalam hubungan dengan kebijakan itu: konsekuensi dari tujuan dan konsekuensi dari cara pencapaian tujuan. Bersamaan dengan proses modemisasi yang terjadi dalam segala bidang, dibidang ekonomi timbul pergeseran pusat perhatian dalam pembangunan dari yang lebih berorientasi pada produksi dengan keuntungan berbanding (comperatiaeadaantage)berdasarkan sumber daya alam dan buruh murah kepada pembangunan yang lebih berorientasi pada kemampuan sumber daya manusia dengan keuntungan usaha yang didasarkan ataskemampuan bers arng(competativeadaantage)dan keunggulan teknologi. Dibidang administrasi pergeseran terjadi dari kajian administrasi hadisional yang kaku dengan pola Birokrasi Ideal gaya Weber ke kajian administrasi yang mengindahkan lingkungan. Keadaan mana berasal dari pemahaman bahwa administasi sebagai teori terjadi melalui abstraksi umum dari kenyataan-kenyataanyanghidup dalammasyarakat. Sebabitu timbulpertanyaan,apakah wajar administrasi dianggap sebagai suatu ilmu kalau kenyataan hidup dari masyarakat Barat yang diabstraksikanpada awal tumbuhnya ilmu administrasiberbeda dengan kenyataanhidup dibelahan dunia lain? Pada tingkat awal(the old ecologyadministration),kajianini menganggap bahwa lingkungan mempengaruhi administrasi. Artinya, perubahan yang terjadi dalam masyarakat mempengaruhi perkembangan ilmu administrasi. Jadi administrasi merupakan akibat atau refleksi dari perubahanperubahan yang terjadi dalam masyarakat. Konsekuensi dari pemikiran seperti ini menganggap bahwa perubahan dalam masyarakat terjadi diluar urusan administrasi pemerintah. Padahal kegiatan pemerintah selain melayani masyarakat sesuai dengan perkembangan kebutuhan yang berubah, juga mendorong atau memenej perubahan-perubahan atau perkembangan itu sendiri. Maka ihr pada tahap perkembangan yangberikut, yang disebut sebagaitahap thenewecologyadministration,terdapat pandangan yang sebaliknya dari yang awal. Disini dipandang bahwa perkembangan ilmu administrasi justru mempengaruhi perubahan dalam masyarakat, karena pekebangan ilmu adminiskasi membawa perubahan pada cara-cara pengelolaan pemerintahan dan pembangunan dalam masyarakat (David Gould and Kaltuala,1982). Perkembangan lebih lanjut dari studi ilmu administrasi negara menunjukkan pergeseran kearah apa yang disebut sebagai administrasi pembangunan. Pada tahap ini studi administrasi berkaitan dengan studi pembangunan, terutama pembangunan di negara-negara berkembang. Disini terdapat dua fokus kajian: pertama, administrasi pembangunan sebagai kajian tentang pengadministrasian kegiatan-kegiatan pembangunan, dan kedua pembangunan administrasi, yakni pembangunan institusi dan pengembangan kemampuan-kemampuannya. Dalam hubungan dengan fokus yang pertama, pengertian administrasi pemerintahan disamakan dengan pengertian manajemen publik atau manajemen pembangunan. Sedangkan sehubungan dengan fokus yang kedua administrasi dilihat sebagai program pendayagunaan aparatur pemerintah (administratiae reform). Di Indonesia, realisasi dari kedua fokus ini dapat dilihat, yang pertama pada fungsi Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS) dan instansi-instansi pembangunan masyarakat lainnya. Yang kedua, antara lain terlihat pada fungsi dari Kantor Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara, Lembaga Administrasi Negara dan BKN.
ll. Mengapa Dengan Kebijakan Publik? Jawaban terhadap pertanyaan ini berhubungan sekurang-kurangnya
l. 'L L -
PercncanaanPembangunanno. 27/ Aptil - tunl 2002
dengan tiga alasan
pokok yang mendorong timbulnya keperluanyang makin dirasakanmeningkat terhadap kajian kebijakan publik dewasa ini. Pertama,alasanilmiah dalam hubungan sebab-akibatdari suatu kebijakan. Ini pada umumnya bisa diamati melalui dua variabel: variabel bebas dan variabel terikat. Variabel bebasadalah variabel yang mempengaruhi,sedangkanvariabel terikat adalah variabelyang dipengaruhi.Hubungan pengaruh-mempengaruhiini biasanyabersifatfungsional. Baik dalam bentuk hubungan garis lurus (linear),parabola, elips ataupun lingkaran. Namun dalam kajian kebijakanpublik sering dijumpai adanya pengaruh timbal-balik diantara variabelvariabel itu. Variabel bebasdalam satu posisi menjadi variabel terikat dalam posisi lain. Begitu pula sebaliknya(lihat pengaruh timbal balik dalam bagan yang berikut).
ril]
I Ro-s I pqitatu I I
Institusi,prosesdanperilaku dari instansitersebutmemberibentukdan warna dari kebijakan publik yang dihasilkan. Apakah itu institusi DPR yang pimpinannya terpisah atau bersatu dengan institusi MPR, Gubernur/KDH sebagaiadministrator tunggal di daerah atau sebagai wakil pemerintah pusat di daerah dan sebagainya.Bentuk dan posisi dari institusi-institusi tersebutmenenfukanbentuk dan isi dari UU, PeraturanDaerahatau Keputusan Gubernur itu. Selanjutnyakebijakan publik yang ada, apakah yang dibuat oleh instansi yang sama atau yang ditetapkan oleh instansidiatasnyaakan memberi pengaruh terhadapbentuk instansi, perilaku dan proses kegiatannyadalam perumusan dan pelaksanaankebijakan dimaksud. Demikian juga kebijakan publik tersebut akan mempengaruhi lingkungan yang ada. Kondisi masyarakat yang ada atau ydng terbentuk oleh kebijakan publik pada gilirannya juga akan mempengaruhiinstitusi.Kondisi lembagalegislatif,yudikatif dan eksekutiftentu sajadipengaruhi oleh keadaanmasyarakatnya.Besarnyapengaruh masyarakatterhadap institusi dan kebijakan sejalan dengan perkembangan kesadaranmasyarakat untuk berpartisipasi dalam Proses perumusan, pelaksanaandan pengawasandari kebijakan publik. Kedua, alasanprofesional.Dalam hubungan sebabakibat diharapkan bisa ditemukan berbagai alternatif kebijakan untuk memecahkanmasalah-masalahpublik. Seperti sudah disebutkan terdahulu, bersamaandengan makin terkaitnya bidang kegiaian antara berbagai disipilin ilmu dalam kajian kebijakanpublik, pengertianprofesionaldisini tidak boleh diartikan secarasempit. Profesionaltidakboleh sekedardiartikan sebagaispesifikasikeahlian dalam satu bidang atau sub-bidang tertentu saja.Disini profesional lebih dimaksudkan sebagaikemahiran dalam memadukan berbagai keahlian dalam menganalisisdan memecahkanmasalah publik.
Pembangunan n0.27l April- lunl2oo2-43 Perencanaan
Namun sebagaikeahlian atau profesional,ketrampilannyatentu sajabukan dengan"mengutakatik main akal-akalan", tapi benar-benarberlandaskan teori dari tiap disiplin yang dipakai. Itulah sebabnyamaka suatu sarankebijakantidak sekedarmerupakanhasil analisisyang masuk akal, akan tetapi juga yang dapat diterapkan sesuaidenganposisi dan wewenang kepada siapa ilmu saran itu dituj;ka;(a;fioiable). Hal ini sesuaidengan pengertian ilmu kebijakan sebagai Ketiga, 4). (Dror, 1994: Nagel, dalam sosial terapan (appliedsocialscience)yang ultra-rasional dituiukan untuk menjamin pultik kebijakan kajian Artinya negara/pemerintah. potitit alasan terwujudnya pemerintahan yang melaksanakankebijakanuntuk kepentingan masyarakat'Hal ini banyak kaitannya dengin komponen-komPonentersebut di atas' Kelijakan publik pada dirinya adalahkajian yang iebih berorientasidemokrasi.Artinya, aspirasimasyarakatmerupakan kandungan pokok aiam rumusan kebijakan pemerintah. Terjadinya perubahan aspirasi dan kepentiiganmasyarakat menimbulkan perubahanpula dalam kebijakanpublik. Jikatidak, maka tefilatanyangbersangkutan dianggapketinggalanatautidakmewakili kondisi yangada.Dalam puaa it . pert tlisadari, banwaaspirasimasyarakatseringkaliterbentukmelalui berbagaipengaruh bala* masyarakat.Salahsatu plngaruh penting adalahberita dan informasi yang berkembang dalam masyarkat.Hal mana seringtati dibentuk oleh media massa.Sebabitu sering dikatakan bahwa aspirasi masyarakat adalah artifisial, buatan sekelompokkekuatan dalam masyarakat aspirasi sukar diamati. yang muncul dipermukaanadalahaspirasiyang sudahterbentukataupun cukup yang Contoh kebijakan' dari merekayang secaralangsungpunya aksesdalam perumusan Indonesia' lain di pertanian hasil jelas dapat aiUnit pada kebijakanpenentuanharga berasdan tuturyurukutpetani sebagaigolonganterbesardalam masyarakatIndonesiamenghendakiadanya t urguU"rusyang cutup tin[gi. Telapi pegawainegeridengangaji yang cukup kecil menghendaki pada harla beras dan trasii peria-r,iunliin rendah. Dalam kenyataan, kebijakan pemerintah ini .r*,r*r,yu selalucenderungmemihak pada kepentinganpegawainegeri sekalipun golongan apalagi jumlah petani, dengan dibandingkan lauh lebih kecil jumlahr,yi dulu* misyarakit kaiian untuk dapat disebut mewakili aspirasi masyarakatsecaraumum. Dilihat dari missi wajar, yang keadaan mewujudkan kebijakan, keadaanini tentu saja tidak wajar. Tetapi untuk tidak beras harga kenaikan ada hal-hal yang diperlukan. Pemerintahperlu diyakinkan, bahwa menimbulkan akanmengatiuuiturl t"naikan hargaumum dipasaran,yangpada gilirannya dapat bahwa keresahandalam masyarakat.Untut itu diperlukan adanya dua persyaratan.Pertama, tinggi untuk mampu membeli berasdengan harga yang lebih tinggi' gaji pegawai negeri ""t"p umum k"anu, putunan hargaberastiaik hgi menjadifaktor dominan dalam pembentukanharga terbesar bagian merupakan lagi tidak dipasarin. Artinya pengeluaran untuk makanan/beras dari pengeluurur,r*ryirakat. Masyarakat telah beranjak menjadi lebih kaya dan mempunyai pola konsumsi yang lebih bervariasi. analisis Selain dari ketiga alasantersebut,p,engkajianilmu kebijakan perlu dibedakan antara dapat uhtuk data analisis pada menekankan dengan saran kebij-akan.Analisis keUi;aian suatu dari sebab-akibat hubungan menjelaskanatau mendapatkaninformasi yang relevandalam rekomendasi atau saran kebijakan dengan menggunakan asumsi-asumsitertentu. Sedangkan yang kebijakan dipusatkan pida alasan-alasanyang diperlukan tentang apa dan bagaimana sebaiknya din seharusnyasesuatukebijakan dilaksanakanoleh pemerintah.
Kebijakan Analisis lll. Orientasi pengamatan lebih lanjut menunjukkan adanya tiga bentuk analisis kebijakan. Pertama, Yaitu analisis tentang kebijakan policy nnalysis). analisis teUilatan yang prospeknf (piospectiae yang berlangsung,eU"j.r* udur,y" aksi kebijakan.Analisis ini meliputi tahap-tahapidentifikasi *ur-uluh, prikir"ur,, identifikasi alternatif-aliernatifstrategikebijakan,pilihan dan rekomendasi
44 -,
2002 no'27lApdl'Juni n"^ Pembangunan
fi Pil,bl.it{ kebijakan. Kedua, analisis kebijakan yang retrospektif (retrospectiuepolicy analysis), yakni analisis yang dilakukan sesudah aksi kebijakan. Ini dilakukan untuk menilai proses pelaksanaan dan hasil dari pelaksanaan itu. Suatu contoh dari analisis ini adalah apa yang disebut dengan exposteoaluation.Termasuk dalam kelompok analisis ini adalah tahap-tahap pemantauan (monitoring) dan evaluasi. Pada analisis yang kedua ini terdapat tiga orientasi. Orientasi yang pertama pada disiplin dari substansi masalahnya. Analisis ini lebih bersifat menguji kebenaran teori yang dipakai. ilmu Kalau masalah yang dikaji termasuk dalam lingkup ekonomi moneter, penganalisaannya didasarkan pada teori moneter, begitu pula kalau masalah itu termasuk dalam lingkup kajian limu administrasi, maka analisisnya iuga harus bertolak dari ilmu administrasi. Disiplin ilmu lain dapat dipakai sebagai pelengkap dari ilmu yang relevan dengan substansi yang bersangkutan. Orientasi yang demikian dirasakan penting karena dalam kenyataan sering terlihat bahwa pendekatan dari disiplin yang tidak tepat menunjukkan banyak kejanggalan. Kebijakan untuk mengatasi gejala inflasi dalam masyarakat tidak dapat dianalisis secara tepat tanpa melakukan pendekatan dari disiplin ilmu ekonomi. Bahwa dalam masyarakat terdapat pengaruh kejiwaan terhadap permintaan dan hasrat menabung adalah hal yang biasa dan mungkin memerlukan adanya penglihatan dari segi ilmu jiwa sosial. Tetapi itu pelengkap terhadap pendekatan dari disiplin ilmu ekonomi. Suatu hal yang dianggap kekurangan dari analisis yang berorientasi disiplin ini adalah pengkajiannya yang cenderung teoritis sehingga dianggap tidak memperhatikan tujuan dan aplikasi dari kebijakan. Tujuan dan aplikasi dari kebijakan seolah-olah berada diluar wawasan analisis. Orientasi kedua pada masalah kebijakan. Suatu kebijakan diuji atas ketepatan atau kebenaran masalahnya. Hal ini sesuai dengan pandangan bahwa ketepatan identifikasi masalah sudah berarti separuh dari keberhasilan. Kesalahan identifikasi masalah akan menyebabkan kegagalan, betapapun cara pemecahan kelihatannya cukup rasional. Analisis ini biasanya cenderung berbentuk hubungan sebab akibat. Tujuannya ialah untuk menemukan masalah pokok yang menjadi penyebab pertama dan utama dari gejala masalah yang timbul. Kekurangan dari orientasi analisis ini adalah tidak melihat pada aplikasi dari kebijakan. Di samping itu juga tidak terikat pada pengujian kebenaran dari disiplin ilmu yang berkenaan dengan substansi masalahnya. Ini bisa terjadi karena identifikasi masalah memerlukan pendekatan yang multi disiplin. Sehingga pendekatannya sekaligus berada diantara dua pendekatan yang mungkin berbeda orientasinya. Analisis masalah-masalah yang berkaitan dengan aspek ekonomi dan etika atau moral merupakan contoh dari keadaan yang demikian. Yang ketiga adalah analisis kebijakan rekospektif yang berorientasi pada aplikasi kebijakan. Orientasi ini menekankan pada aplikasi kebijakan dan hubungan sebab dalam mengidentifikasi masalah dan strategi kebijakan. Pengujian dari segi kebenaran teori substantif permasalahan tidak menjadi pusat perhatian dalam analisis kebijakan bentuk ini. Bentuk ketiga dari analisis kebijakan adalah integrasi dari kedua bentuk analisis terdahulu. Analisis ini dapatberada sebelum aksi kebijakan ataupun sesudahnya. Pada setiap tahap analisis memberikan hasil yang relevan dengan itu. Identifikasi masalah menghasilkan informasi tentang rumusan masalah, prakiraan memberikan gambaran masa depan yang masuk akal dan masa depan yang dikehendaki.Identifikasi alternatif strategi memberikan informasi tentang sejumlah strategi yang diharapkan dapat memecahkan masalahnya. Pilihan strategi menghasilkan informasi berupa rekomendasi kepada yang berwenang tentang aPa yang sebaiknya dan seharusnya dilakukan. Pada gilirannya hal ini menghasilkan aksi atau pelaksanaan kebijakan. Monitoring menghasilkan informasi tentang proses pelaksanaan dalam hubungan dengan kinerjanya pada setiap waktu. Evaluasi kebijakan memberi informasi tentang hasil dan dampak
45 Pembangunan n0.27 ApriI - )unizOOzPerencanaan
.i
$,
ti'
dari keseluruhan suatu kebijakan. Dilihat dari informasi-informasi yang dihasilkan dari ketiga analisis, kebijaksanaa dapat dibedakan atas beberapa variasi. Pada analisis yang prospektif terdapat informasi tentang keadaan yang akan datang sebagai hasil yang ingin dicapai dari kebijakan yang diajukan. Bentuk informasinya berupa prediksi, evaluasi, dan preskripsi. Sedangka pada analisis kebijakan yang retrospektif informasinya berkenaan dengan keadaan sesudah aksi kebijakan dilakukan. Bentuk informasinya berupa deskripsi dan evaluasi. Sementara apda kebijakan yang teringrasi, informasinya berupa kondisi sebelum dan sesudah aksi kebijakan. Disini kita dapat menemukan kedua jenis informasi tadi, yaitu berupa deskripsi, prediksi, evaluasi dan preskripsi (Dunn, 1981:34-40).
No, Jenis Kebiiakan
Jenis
int-unnasi
1
Fro sp e I'ctif
Prediksi
Evaluasi
2
Ret ro spe lrtif
Desktipsi
Evaluasi
?
lntegratif
Deskripsi
Prediksi
Liha!
[f.Drau1
Freskripsi
Evaluasi
Preskripsi
hal. 3]
Publik lV. WujudAnalisis danBentukKebijakan Berbeda dengan aksi politik yang mengarah pada kekuasaan, aksi kebijakan mengarah pada pengaturan untuk kepentingan masyarakat. Sebagaipengaturan kepentingan masyarakat, kebijakan merupakan praktek sosial, bukan urusan perorangan atau pengaturan yang hanya meliputi lingkungan tertentu saja.Sebabitu dalam praktek dapat dilihat bahwa keputusan menteri yang hanya meetapkan suatu urusan intern departemen atau kantor menteri saja tidak dapat dipandang sebagai suatu kebijakan publik, tetapi hanya sekedar sebagai suatu instruksi. Sedangkan keputusan menteri dalam bidang tugasnya yang menyangkut kepentingan umum dipandang sebagai kebijakan publik. Sejalan dengan itu maka kebijakan publik dibutuhkan untuk memecahkan masalah publik atau menyelesaikan pertentangan kepentingan dalam masyarakat di samping untuk menggerakkan masyarakat atau menumbuhkan inisiatif dalam mencapai tujuan bersama. Dilihat secara ekonomi, kebijakan sangat erat hubungannya dengan alokasi sumber daya. Dengan kata lain, wujud kebijakan dapat berbeda sesuai dengan perbedaan persediaan sumber daya. Dalam keadaan dimana persediaan sumber daya dalam masyarakat terbatas, kebijakan pemerintah merupakan usaha untuk memaksimalisasikan penggunaan atau alokasi sumber daya. Disini efisiensi menjadi kriteria yang paling penting dalam setiap pemilihan strategi kebijakan. Sebaliknya bilamana persediaan sumber daya cukup banyak, kebijakan pemerintah dalam distribusi atau alokasi sumber daya lebih mengarah pada pemerataan atau keadilan. Sebab itu aspek pemerataan atau keadilan merupakan kriteria pokok dalam penentuan kebijakan. Tarik menarik antara kedua kriteria ini dalam dimensi ekonomi biasa dijelaskan dalam bentuk pembagian kue pembangunan. Apakah kue pembangunan dibagi merata pada waktu sekarang, ataukah kue itu diperbesar terlebih dahulu untuk dibagi dalam keadaan yang lebih
-Juni 2002 m.27lAprlt 46 - ,"r"n un"r Pembangunan
besar dimasa depan. Pandanganyang menganggap kue perlu diperbesar mengemukakanbahwa pembagian pada waktu sekarang dalam keadaan dimana kue masih kecil sama saja dengan pembagian atau pemerataan kemiskinan. Sebaliknya bagi pihak yang memandang kue perlu dibagi secara merata pada waktu sekarang menganggap bahwa pemilikan kue yang tidak merata pada waktu ini tidak mungkin diharapkan akan merata dimasa depan. Dalam pertumbuhannya di masa yang akan datang keadaan justru akan cenderung mengakibatkan kepincangan yang makin lebar. Perpaduan dari kedua arah kebijakan ini dalam kajian ekonomi diuraikan oleh Hollis Chenery dengan "growth with distribution strategy". Strategi pembangunan untuk pertumbuhan tanpa memperhatikan pemerataan akan mengarah pada kepincangan, sebaliknya pemerataan tanpa pertumbuhan akan mengakibatkan kelambatan atau ketinggalan. Betapapun baiknya kedua kriteria tersebut ditetapkan atau dipadukan, namun dalam masyarakat masih terdapat kriteria-kriteria lain diluar bidang kajian ekonomi yang juga sangat penting untuk diperhatikan. Baik yang berkenaan dengan aspek agama,budaya, politik dan lain-lain. Sekedar sebagai contoh.misalnya yang berkenaan dengan aborsi, tidak mungkin hanya dinilai dari perspektif ekonomi, politik atau kesehatan saja. Konperensi Internasional Wanita di Beijing beberapa waktu yang lalu menunjukkan betapa masalah tersebut menjadi issue yang sangat kontroversi. Sebagian peserta melihat aborsi dari segi politik sebagai hak individu, sementara yang lain melihatnya sebagai tindakan yangbertentangan dengan kodrat kewanitaan dan aturan agama. Keadaan mana selanjutnya telah melibatkan para pemimpin agama didunia untuk ikut memberikan pendapat dan menyatakan pendiriannya. Sejalan dengan berbagai pertimbangan-pertimbangan tersebut, kebijakan publik dapat dibedakan dalam beberapa bentuk: a.
Berupa aturan atau ketentuan yang mengatur kehidupan masyarakat (regulasi). UU, PP dan Keputusan Presiden dapat digolongkan dalam bentuk ini. Sebagai aturan yang mengatur tata kehidupan bermasyarakat, kebijakan dapat berubah sesuai dengan perubahan masyarakat dan sasaran-sasaranyang ingih dicapai pada suatu waktu. Kebijakan dibidang perpajakan dalam hubungan dengan fungsinya yang bersifat mengatur disesuaikan dengan keadaan ekonomi dan sasaran yang ingin dicapai pada suatu waktu. Begitu pula kebijakan dibidang moneter dan perdagangan. Pada ketiga kebijakan ini ada simpul-simpul yang dijadikan titik kendali (control points) yangperubahannya mempunyai pengaruh terhadap kegiatan ekonomi masyarakat. Tingkat bunga, tingkat pajak, tarif dan kuwota mempengaruhi tingkat investasi, konsentrasi atau pergeseran bidang kegiatan ekonomi, impor dan ekspor pada suatu waktu. Dalam negara-negara yang baru berkembang dimana mekanisme pasar belum dapat berfungsi secara wajar ataupun di negara-negara sosialis, pengaturan ini seringkali merupakan campur tangan pemerintah secara langsung. Instansi pemerintah ataupun badan usaha milik pemerintah diatur secara langsung untuk terjun melaksanakan fungsi ekonomi dalam masyarakat. Namun akhir-akhir ini tuntutan untuk mengurangi peran pemerintah dan meningkatkan peran Swasta dalam pelayanan masyarakat mulai menjadi tuntutan. Tidak saja karena kemampuan swasta yang semakin besar, tetapi juga karena dianggap lebih efisien bagi pemerintah. Artinya pemerintah tidak perlu mengeluarkan biaya rutin untuk pembiayaan gedung kantor, tenaga kerja dan sebagainya, cukup diserahkan swasta membiayainya. Dengan demikian dana tersebut dapat dipergunakan untuk pembiayaan keperluan lain.
b.
Distribusi
atau alokasi sumber daya.
Kebijakan ini bermula pada tindakan pemerintah untuk membantu golongan ekonomi lemah yang umumnya tidak dapat memanfaatkan fasilitas yang disediakan secara umum. Dalam proses perkembangan lebih lanjut, kebijakan ini ditujukan untuk mengimbangi berbagai
-47 Perencanaan Pembangunan n0.27 Aprit - luniZOO2
P-b.lii,ir Kebiidkan
'
.
':,1 :..r1
"t':.t:r ,
,ti.,it.
kesenjangan antar golongan dan daerah dalam suatu negara. Ini disebabkan dengan berbagai kebijakan pembangunan yang ada daerah-daerah tertinggal, baik di negara berkembang rrauPun dinegara-negaramajUmenjadimakintertinggaltanpaadakebijakankhususdalampendistibuasian ataualokasi sumberdayaataufasilitas dimalaud. D Indonesiakebijakanini telahmenjadituntutan yang cukup keras menjelang alCrir Era Orde Baru, ketika ketimpangan ekonomi antar golongan telah menjadi sangat parah. Sebagiankonglomerat non-pribumi menguasai sebagianbesar dari aset bangsa, sementara sebagian besar rakyat hampir tidak memiliki apa-apa.Tunhrtan untuk adanya kebijakan yang distribr.rsi fasilitas yang bersifat affirmatif diusuikan banyak Pih& namun tidak pemahmendapatperhatianpemerintahpadawakhritu. Akibatnya,perekonomianlndonesiatelah andouer berhrmpu atas dasaryang amat sempit dan sangatberorientasi keluar (narrowbasedeconomy outwmdlookingoriented),dtApangolehsekelompokkecilKonglomeratsehingga,disahrpihakterbukti menjadi sangat rentan terhadap perkembangan dan perobahan yang terjadi di luar negeri. Dilain pihak daya beti dalam negeri dari katangan mayoritas penduduk menjadi sangat kurang. Redistribusi
atau realokasi
Kebijakan ini merupakan usaha perbaikan kepincangan sebagai akibat dari kesalahan kebijakan distribusi sebelumnya. Sasarannya pada pemerataan ekonomi dalam masyarakat. Untuk itu kegiatan ekonomi golongan maju sedikit lebih dibebani untuk memberi fasilitas berkembang bagi yang lemah. Pajak progresif merupakan salah satu contoh yang jelas dari bentuk kebijakan ini. Contoh lain yang menarik dari kebijakan redistribusi ini dapat dilihat di Jerman yang merupakan refleksi dari kesediaan berkorban sebagian golongan/wilayah maju untuk membantu wilayah lain yang tertinggal. Wilayah negara bagian barat (erman Barat) membayar sejumlah pajak tambahan untuk mendukung investasi besar yang perlu dilakukan di wilayah bekas Jerman Timur. Dengan target percepatan pembangunan yang ingin dilakukan selama dua puluh tahun sejak tahun 7994 di wilayah Timur guna mengimbangi ketinggalannya dari wilayah barat diperlukan biaya yang besarya tidak kurang dari DM 150 miliar atau sekitar Rp.200 triliun tiap tahun. d.
Pembekalan atau pemberdayaan Dengan pembekalan atau pemberdayaan ini dimaksudkan untuk memodali atau memperlengkapi masyarakat dengan sarana-saranayang perlu agar dapat berdiri sendiri. Tujuan dari kebijakan ini mirip dengan tujuan dari kedua kebijakan diatas, yakni untuk pemerataan. Tetapi lebih ditekankan pada pemerataan kemamPuan, untuk kemudian dapat berkembang sendiri. Kebijakan ini dapat mengambil bentuk berupa bantuan langsung dari pemerintah untuk membangun prasarana dan sarana di daerah-daerah yang potensial tapi belum berkembang, pembebasan sebagian pajak terhadap sesuatu kegiatan atau golongan tertentu, subsidi pemerintah, kredit tanpa bunga dan sebagainya-
e.
Etika. Aturan-aturan moral berdasarkan kaedah yang berlaku, baik yang berupa aturan agama ataupun adat yang dapat dijadikan arahan atau pedoman bagi tindakan pemerintah. Kebijakan pemerintah untuk memperlakukan aturan-aturan tersebut merupakan kebijakan pelaksanaan (implementationpolicy).
Satu hal yang perlu dicatat dalam kajian kebijakanini adalahtentangdihayati atau tidak dihayatinya suatu kebijakan oleh masyarakat.Hal ini berhubungan dengan nilai-nilai yang ada dalam kebijakandan nilai-nilai yang diakui dan diterima masyarakat.Bilamananilai-nilaiyang ada dalam kebijakanberbedadengannilai yang diterima masyarakat,dapat dipastikanbahwa kebijakan tersebut akan mengalami berbagai kesulitan dalani pelaksanaannya.
no.27lAptil-Juni2002 Pembangunan 48 - rur.n.rnuun
Salah satu kelemahan dari administrasi negara di beberapanegara berkembang adalah kealpaan atau ketidakmampuan mengikut sertakannilai-nilai tradisional dalam rumusan kebijakan. Keadaan ini biasanyai lebih disebabkankarena ketidak mampuan memahami makna dari nilai-nilai tersebut dalam hubungan dengan administrasi negara yang cocok untuk tempat terbut. Dibeberapanegaraberkembang,selamamasapenjajahanyang panjang nilai-nilai lama (endegeneous ualues)tidak dipertimbangkan atau diikutkan dalam proses pemerintahan. Setelahkemerdekaantercapai,para pemimpin telah terjauh dengan nilainilai tersebut, sementararakyat masih tetap berpegang dengannya.Akibat lebih lanjut, perkembanganmasyarakatyangberlangsungdalam masaitu tidak berlangsungbersamaan dengan perkembangan nilai-nilai masyarakat.Bahkan kemudian nilai itu dipandang sebagai nilai yang ketinggalan, yar.g tidak pantas bersanding dalam aturan-aturan masyarakatmaju. Ini dapat dilihat misalnya di Aljazair, Tunisia,Indonesiadan di beberapa negara bekas jajahan lain. Sementaranegara-negarayang mampu melibatkan nilai-nilai tradisional dalam prosesperkembanganmasyarakatantara lain dapat disebutkan Malaysia,Jepangdan Inggris I
Pustaka Daftar Dunn,WllllamN,,
Inc.,1981 Englewood clffs, Prlntice-Hall,
Dror, J., Baslc Cocepts ln Advanced Pollcy Sclences In S. S. Nagel, Encvclopedia of Policv Studies, 2"d.ed.,New York Mafcel Dekker, Inc., 1994
Hagen,EvetettE. andSaidZ. Abidin, PrljonoTjlptoher0ono sia.1993.
3'd.ed, Homewood, lllinois: Richafd D, lrwln, Inc, 1980.
Indons Jakarta:L.P.FakultasEkonomi.Universitas
n0.27/ Apdt- lunizOOz-4) Perencanaan Pembangunan
