Katonai Építéshatósági Konferencia – 2007.
Az elkövetkezı néhány hétben, hónapban várható építésügyi jogszabály változások bemutatását némi elızmény ismertetéssel szeretném bevezetni, de nem kívánom Ádám-Évánál kezdeni, miszerint az ıskáoszból a paradicsom létrehozása mérnöki munka volt, de néhány lényeges elızményre és a változtatás indokaira mindenképpen rá kívánok mutatni.
Közel 10 éve lépett hatályba a jelenlegi építésügyi szabályok többsége, így fıleg az Étv és a legfontosabb végrehajtási rendeletei, amelyek az építésügyi hatósági eljárások túlnyomó többségét meghatározzák. Megfigyelhetı tendencia, hogy az egyes jogszabályok egyre rövidebb ideig vannak változatlan, vagy csak kisebb változtatásokkal hatályban. Pl. a 1964. évi III. tv a „régi” építésügyi törvény 38 évig bírta, míg az 1997. évi LXXVIII. már csak 10 évet húzott ki jelentıs módosítás nélkül. Ez az alacsonyabb szintő jogszabályokra is igaz. Ez a tendencia általában nem jó, és a kodifikációért kormányzati szinten felelıs Igazságügyi (és Rendészeti) Minisztérium igyekszik is ellenállni a szerinte túl gyakori változtatásoknak. Minden ilyen esetben azonban azt kell mérlegelni, hogy a változatlan jogszabály adta állandóság, vagy a változó jogi-társadalmi-gazdasági környezethez való igazodás szolgálja-e jobban a jogbiztonságot? Ezt minden esetben egyedileg kell mérlegelni és dönteni. A közel tíz év alatt a hatóságoktól és az ügyfelektıl beérkezett észrevételek, javaslatok, valamint a minisztérium által végzett vizsgálatokon összegyőjtött információk alapján most már a változtatás mellett döntött az építésügyi igazgatásért jelenleg felelıs Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium.
A jogi környezethez igazodás igényét elsısorban a Ket. hatályba lépése váltotta ki. Az új általános eljárási törvény a korábbi Áe-hez képest alapvetıen más megközelítéssel él. Míg a korábbi szabályozás a hatóság oldaláról nézett az ügyféllel fennálló kapcsolatra, addig az új törvény a polgári jogviszonyokat rendezı Ptk. alapvetésébıl, az egyenlı felek kapcsolatának szabályozási igényébıl indult ki. Ez ok miatt az építésügyi hatósági eljárások több, még az Áe idején született meghatározó 1
Katonai Építéshatósági Konferencia – 2007.
jogszabálya helyenként ellentétessé, de legalábbis nehezen alkalmazhatóvá vált.
A társadalmi környezet lényeges változása volt a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlıségük
biztosításáról
szóló
1998.
évi
XXVI.
törvény
akadálymentességre vonatkozó szabályainak építésügyi jogszabályokba való beépítésére irányuló társadalmi akarat. Ezt részben az OTÉK szabályainak módosításával lehetett teljesíteni, részben a más területen is szükséges tervezési segédletek kiadásával kívánjuk a jogalkalmazó társadalmi résztvevıket segíteni.
A gazdaság gyorsuló tempóját az egyre összetettebb engedélyezési elıírások nem tudják követni. Ugyanakkor a társadalom jogos elvárása, hogy az igen gyakran egymással – legalábbis rövidtávon - ellentétes gazdasági és a társadalmi érdek összhangját az építésügyi szabályok is igyekezzenek szolgálni. A gyorsabb, egyszerőbb engedélyezési eljárás és a szakszerő, a tervezett beruházás nyomán keletkezı minden hatásra kiterjedı elemzés és azok alapján történı döntéshozatal összehangolása nem egyszerő feladat. (A szokásos probléma: ha én építkezek, akkor minél kevesebb korlátozás legyen, de ha a szomszéd akar építeni, az nehogymár bármit tehessen !)
A közigazgatás részeként mőködı építésügyi hatósági rendszert is meg kívánjuk változtatni, hogy a szakszerőség követelményének jobban eleget lehessen tenni. Ennek elsı lépéseként a középsı közigazgatási szint, a regionális közigazgatási hivatalok építésfelügyelıjéhez telepítettük az építésfelügyeleti hatósági jogkört. Az építésügyi hatóságok szervezeti rendszerének átalakítására még egy kicsit várni kell (mint az egyszeri szerelımőhelyben, a lehetetlent azonnal megcsináljuk, a csodára egy kicsit várni kell...), mert a mintegy 1700 köztisztviselıt és 550 hivatalt érintı változás szervezési és pénzügyi elıkészítése több idıt és egyeztetést igényel.
A szervezeti rend átalakítása is indokolja az eljárást meghatározó jogszabályok átalakítását, egyszerőbb, átláthatóbb, és talán gyorsabb ügymenet kialakítását. 2
Katonai Építéshatósági Konferencia – 2007.
A mostani sorozatban több lényeges jogszabály változása, változtatása, illetve új összefoglaló jellegő jogszabály kiadása várható. Ezek a következık:
OTÉK, engedélyezési eljárás, kivitelezési rendelet, építésfelügyeleti eljárás.
A tervezett módosítások közül igyekszem azokat bemutatni, amelyek a katonai építésügy területét is érintik és csak jelzésszerően említeni a feltehetıen csak a civil építésre vonatkozó változásokat.
Az országos településrendezési és építési követelményekrıl szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) építési követelményeket tartalmazó része módosításának szakmai elıkészítése 2005 nyarán kezdıdött. Elıször a szabályozás jellegérıl folytak belsı viták: kívánatos-e a régi, részletes leíró jellegő szabályozás (OÉSZ) irányába változtatni, vagy – az OTÉK szabályozási szándékát követve – továbbra is a követelményelvő rugalmasabb szabályozást kellene követni,
netán
a
még
néhány
területen
található
tételes
elıírásokat
is
követelményszerően körülírva. Néhány európai ország építési szabályozásának tapasztalatai azt mutatták, hogy a technikai és társadalmi változásokat a követelményelvő szabályozás tudja jobban követni, azonban a tervezıknek és a hatóságoknak a tételes elıírások a kényelmesebbek. Végül az az álláspont alakult ki, hogy az OTÉK szabályozási elveit és fıbb elıírásait megtartó, kiegészítı és pontosító módosítási javaslat készül. Azonban néhány területen szükségesnek tartjuk a tervezés segítését olyan módon, hogy a követelményeknek megfelelı jó megoldásokat,
esetleg
méretezési
részletszabályokat
tervezési
segédletek
kidolgoztatásával és terjesztésével. (az épületek nyári felmelegedése elleni védekezésrıl, a lakások és lakóépületek kéményeinek tervezéséhez, valamint az akadálymentesítési építési követelmények segédlet, melynek kibıvített új változata elıreláthatólag júliusban fog megjelenni és több honlapról lesz letölthetı).
A fentiek szerint elkészített szakmai anyagot 2007. március elejétıl belsı vitára 3
Katonai Építéshatósági Konferencia – 2007.
bocsátottuk, Figyelembe véve a szakmagyakorlók, hatóságok beérkezı észrevételeit, szakmai tapasztalatait továbbá a vonatkozó (gáztörvény, GMBSZ) jogszabályok, egészségügyi minisztériumi javaslatokat készült el a jelenlegi tervezet, amelyet szakmai egyeztetésre kiküldtünk. A mindenki (gyerek, babakocsis anyuka, stb.) számára akadálymentesen hozzáférhetı
környezet
és
közszolgáltatások
megteremtéséhez
szükséges
kormányzati intézkedésekrıl szóló Korm. határozat írta elı az építési követelmények felülvizsgálatát és a részleges akadálymentesítés fogalmának meghatározását. Az OTÉK jelenleg is számos elıírást tartalmaz az épületek akadálymentes kialakítása érdekében, azonban új szempontként a minden fogyatékosságra kiterjedı speciális igények figyelembe vétele is megjelenik az új tervezetben. Fontos elem, hogy a meglévı épületek esetén a közszolgáltatást végzınek a szolgáltatáshoz való hozzáférést kell biztosítania, esetleg részleges akadálymentesítéssel. A mindenki által használható középületek tervezésénél és kialakításánál gondoskodni kell a gyerekek vagy a gyerekeikkel együtt érkezı vendégek és használók igényeinek megfelelı környezetrıl is. Ezeknek a „gyermekbarát” építési követelményeknek a szabályozásba illesztésére is kötelezettségünk van. Bár ezen elıírások a speciális katonai-honvédelmi építmények tervezését, kivitelezését általában nem érintik, azonban a szabályozás ezen módosítása és az ezzel párhuzamosan kiadásra kerülı tervezési segédlet például egy honvédségi egészségügyi intézmény (gyengélkedı, rendelı, kórház) felújítása során is betartandó elıírásokat tartalmaz. A másik jelentıs módosítás az OTÉK-ban a kéményeket érinti, közelebbrıl az ún. zárt
égésterő
készülékek
égéstermék
kivezetésének
problémáját.
Ezek
homlokzaton való elhelyezésének lehetıségét jelentısen szigorúbb feltételekhez kívánjuk kötni. Ez azonban már valóban inkább a civil építésügyi körbe tatozó kérdés, így erre részletesebben itt nem térek ki.
A katonai építésügyi hatóságot létrehozó kormányrendelet néhány különös eljárási szabályt is megállapított, azonban a szabályozása nem teljes körő. Ebbıl 4
Katonai Építéshatósági Konferencia – 2007.
következıen a speciális szabályokkal nem érintett körben a civil szabályozás érvényesül. Ennek körnek egyik lényeges jogszabálya az engedélyezési eljárást meghatározó 46/1997. KTM rendelet. Az egyik legjelentısebb változáson ez a rendelet ment át. Oly annyira változott, hogy magába olvasztott több másik miniszteri rendeletet és így kódex jellegővé válva tartalmazza az építésügyi engedélyezési eljárás szinte minden elemét. Ez a jogszabály lényeges szemléleti változást hoz az építésügyi eljárásokba, részben a Ket okozta szemléletváltás, részben a hatósági munka korszerősítési szándéka miatt.
Alapvetı különbség a korábbi jogszabályhoz képest, hogy az engedélyezési eljárást helyére teszi, valódi funkciójának megfelelı követelményeket állít fel. Tehát abból indul ki, hogy az építmény engedélyezése során a hatóságnak arról kell dönteni, hogy az építmény jogilag megépíthetı-e, vagyis ott, azon a helyen, akkora alapterülettel, olyan magasra, azzal a funkcióval meg szabad-e építeni ? Az hogy fizikailag meg lehet-e építeni, vagyis a technikai-mőszaki megvalósíthatóság és annak mikéntje (milyen anyagból, milyen vastag falakkal, mennyi vasalással, stb.) nem az építési engedélyezési tervben ábrázolandó, hanem a kiviteli tervekben, amelyek a már engedélyezett formát töltik ki tartalommal. Hiszen a jogilag engedélyezhetı formát minden bizonnyal meg lehet építeni a mai építési technológiai ismeretekkel, csak pénz kérdése az egész (lásd például az egyik biztosító intézet Dózsa György úti üvegpalotáját). Természetesen ezzel a váltással nem lett a lovak közé dobva a gyeplı, a szabályozás egyértelmő és megkerülhetetlen elıírásai, továbbá a hozzá igazított kivitelezési kódex együttesen biztosítják a funkciójának betöltését. Fontos változás az elızı szabályozáshoz képest még a kódex jelleg. Míg az elızı rendelet csak az építésügyi hatósági engedélyezéssel foglakozott és a hozzá szükséges tervek tartalmáról egy másik rendelet szólt, valamint az építési folyamat során igen gyakran elıforduló építésrendészeti eljárást ismét egy másik rendelet szabályozta, stb., addig ez az új jogszabály a teljes folyamatot végigvezetve valamennyi az engedélyezési körbe tartozó eljárásra és kellékre egyben fogalmazza meg az elıírásokat. Ezeken túlmenıen tartalmazza a Ket által behozott új hatósági 5
Katonai Építéshatósági Konferencia – 2007.
eljárásokra és résztvevıkre vonatkozó különös építésügyi szabályokat is, mint pl: • Ügyfelek értesítése • Az eljárás megszüntetése • A tervtanács, a szakértı és a hatósági közvetítı • Adatok beszerzése más szervtıl • Helyszíni szemle • A döntés részletes tartalmi követelményei, közlése, kézbesítése, • Eljárás felfüggesztése • Jogutódlás • Végrehajtási eljárás A korszerőbb hatósági munka érdekében nem csak az elıbbiekben vázolt új megközelítés fogalmazódott meg az engedélyezési kódexben, hanem az építési engedélyhez kötött munkák körének szőkebb, de részletesebb meghatározása is. Bevezetésre került a bejelentés alapján végezhetı építési munka fogalomköre, annak aprólékos meghatározásával egyetemben. Ennek részletes ismertetésétıl itt és most eltekintenék két okból is, egyrészt elég hosszú és száraz felsorolás lenne, ami csak igen kis részben érinti a katonai építésügyi területet, másrészt éppen ezen engedélyezési körök lehatárolásának véglegesítésérıl folynak az utolsó egyeztetések, tehát kisebb változások még érhetik a jelenleg rendelkezésemre álló mintegy öt oldalas listát.
Az építıipari kivitelezési, valamint a felelıs mőszaki vezetıi tevékenység gyakorlásának részletes szakmai szabályairól és az építési naplóról szóló 51/2000. (VIII. 9.) FVM-GM-KöViM együttes rendelet lényegében hatálybalépése óta nem változott. Ez persze még nem indok a változtatásra, azonban az engedélyezési kódexben testet öltı koncepcióváltás megköveteli a kivitelezést szabályozó elıírások módosítását is. Az építıipari kivitelezési tevékenység végzésével kapcsolatos szakmai és társadalmi elvárások felerısödtek: − a feketemunka kifehérítése érdekében eddig is több elem beépítésre került, 6
Katonai Építéshatósági Konferencia – 2007.
ezek pozitív hatása már adatokkal is alátámasztható, − az építés minıségének és ezzel együtt az egészséges emberi környezet megvalósítása, javítása alapvetı (alkotmányos) elvárás. − Társadalmi igényként merült fel, hogy az épületek ne csak a papíron (engedélyen,
terven)
feleljenek
meg
a
velük
szemben
támasztott
követelményeknek, hanem a fokozott ellenırzések eredményeképpen a megvalósítás során is. Azaz az eredmény legyen jó, ne csak a folyamat beindítása − a különféle más jogszabályokban megállapított jogosultságok és felelısségi körök pontos számonkérhetısége, ellenırizhetısége − a Ptk, a Gazdasági társaságokról szóló törvény és a közbeszerzési törvény egyes elıírásainak az átültetése az építésügyi sajátos igényeinek megfelelıen. Mindezen elvárásoknak való megfelelés közérdek, mert az építés-kivitelezés eredményeképpen létrejövı jelentıs nemzeti vagyon minısége nem lehet közömbös a jelen számára sem. Ezen okok miatt és a többi változás alatt lévı jogszabállyal való koherencia megteremtése
miatt
szükségessé
vált
a
kivitelezési
rendelet
átalakítása.
Koncepcionálisan ez is kódex jellegővé válik, tehát a kivitelezés résztvevıinek és dokumentumainak elıírásait egy jogszabályban megfogalmazva tartalmazza. A szabályozás némiképpen új elemként pontosan definiálja az építéskivitelezésben résztvevıket azok felelısségi és feladatkörét, így az építtetı, a beruházás-lebonyolító, a tervezı, a felelıs mőszaki vezetı a kivitelezı a fıvállakozóalvállakozó, és a mőszaki ellenır, a tervellenır fogalmát. Mindezekben a korábbi szabályozástól eltérı lényeges változás nincs, az újonnan bevezetésre kerülı meghatározások más jogszabályban illetve a szakmai gyakorlatban már ismertek, de itt most egy helyre kerültek és egyesek jogszabályi rangot kaptak. A növekvı épületnagyságokhoz
rendelt
egyre
részletesebb
kiviteli
tervdokumentáció
meghatározása a kivitelezés ellenırizhetıségét szolgálja. A megvalósult állapotról szóló terv kötelezı elıírása a – munkaközi nevén szervizkönyvnek nevezett dokumentummal együtt – az épület további mőszaki életének figyelemmel kísérését 7
Katonai Építéshatósági Konferencia – 2007.
alapozza meg. Az építési napló tartalmára és vezetésének szabályaira vonatkozó elıírások pontosításra kerültek, elsı sorban az alvállalkozók bejegyzését illetıen. Ezzel ugyanis az építésfelügyeleti ellenırzések tapasztalatai alapján nagyon sok probléma volt.
Az építésfelügyeleti ellenırzésrıl szóló 48/1997.KTM rendelet szintén a hatályba lépése óta lényegében változatlan. A közigazgatás középsı területi szintjének megyeirıl regionálisra alakításával egyidejőleg a január elsején hatályba lépett 343/2006.Korm rendelet a regionális közigazgatási hivatal építésfelügyelıjére (!) telepítette a hatáskört, hasonlóan, mint a munkavédelmi felügyelı jogkörét megállapító jogszabály. Feladatkörét a jelenlegi miniszteri rendeletet felváltó kormányrendelet tervezet pontosítja, mely szerint a kivitelezés szakszerőségének a felhasznált anyagok (építési célú termékek) megfelelıségének ellenırzése a fı cél. Nem elhanyagolandó feladata a felügyelıknek az építés-kivitelezésben résztvevık (felelıs mőszaki vezetı, mőszaki ellenır, kivitelezı, tervezı, tervellenır) jogosultságának ellenırzése, valamint a – fekete munka kifehérítése céljából bevezetésre került – kivitelezés kezdéssel kapcsolatos adatszolgáltatás fogadása és az érintett társszervek (APEH, Munkaügyi Felügyelıség) felé továbbítása.
Szabálytalanság, szakszerőtlenség
észlelése
esetén a
238/2005.(X.25.)Korm.
rendeletben meghatározott mértékő építésfelügyeleti bírsággal sújtható a vétkes. Ez a bírság rendelet végre olyan szankcionálási lehetıséget ad az építésfelügyelet kezébe, amely a szakmai tisztulás egyik eszköze lehet. A bírság tételek az építmény számított értékéhez és a jogszerőtlenség, a cselekmény jellegéhez igazodóak, de nem alacsonyak. A súlyosan szakszerőtlen kivitelezést elkövetıvel szemben záros idıtartamon belül többször kiszabott jogerıs bírság a szakmagyakorlási jogot jelentı névjegyzékbıl való kizárást vonja maga után.
Az Étv. a sajátos építményfajták tekintetében is feljogosítja az építésügyért felelıs minisztert, hogy az egyes jogviszonyokban az összehangolt szabályozás létrehozása 8
Katonai Építéshatósági Konferencia – 2007.
érdekében – a szaktárcákkal együttmőködve – kormányrendeleti szintő szabályozást kezdeményezzen, mert az építésfelügyeleti tevékenység folytatásának szabályozása kormányrendeleti szintő kell legyen. Noha az Étv. a felhatalmazások között lehetıséget ad az egyes szaktárcáknak, hogy (a legutóbbi Étv módosítás óta kormányrendeleti szinten) szabályozzák a szakterületük építésfelügyeleti tevékenységét, az elmúlt 10 évben vagy nem hozták létre az építésfelügyeletüket, vagy csak nem szabályozták annak tevékenységét, vagy egyszerően jogszabállyal a „mi” építésfelügyeletünkre telepítették feladataikat. Például az építésfelügyeleti hatóság jár el a hírközlési sajátos építményfajták közül az antennák, antennatartó szerkezetek, az azokhoz tartozó mőtárgyak, a mőemléki védelem alatt álló építmények, valamint a környezetvédelmi sajátos építményfajták tekintetében. Ez a folyamat egészen odáig ment el, hogy 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet elıírása szerint, amely szakág területén nem mőködik saját építésfelügyelet, ott a regionális közigazgatási hivatal építésfelügyelıje jár el. Ez a jelenlegi 10 teljes állású és 10 félidıs építésfelügyelıvel elképzelhetetlen mennyiségő feladat lenne, tehát vagy a szabályozást kell megváltoztatni, vagy végre tényleg létre kell hozni a hatékony ellenırzésre képes létszámú és felszereltségő építésfelügyeleti hatóságot. Ehhez pedig „csak” az a három dolog kell, mint a mondás szerint a háborúhoz: pénz, pénz és pénz.
Nos ennyit a már bekövetkezett és a rövidesen várható építésügyi jogszabály változásokról. Véleményem szerint a változások, amelyek érintik többek között a katonai építésügyi igazgatás tevékenységét is – még egy kis csiszolódást követıen – jól fogják szolgálni a korszerőbb és hatékonyabb építésügyi hatósági munkát, de ehhez minden érintettnek hozzá kell tennie a saját munkáját.
9
