KATALOG VEŘEJNÝCH SLUŽEB Catalogue of public services Ing. Renáta Halásková, Ph.D. Vysoká škola logistiky v Přerově, Katedra ekonomických, právních a společenských disciplín e-mail:
[email protected] Abstrakt: Cílem je podat základní informace o návrhu Katalogu veřejných služeb ČR, který byl prostřednictvím pilotního projektu pro Ministerstvo vnitra ČR navržen pracovníky VŠLg Přerov. Byla navržena struktura deseti segmentů veřejných služeb členěných dle mezinárodní klasifikace COFOG a doporučena tvorba databázového systému včetně pasportizace a ověřování. Abstract: The aim is to provide basic information on the draft Catalogue of public services of the Czech Republic, which was designed by VSLg Přerov staff through a pilot project for the Ministry of the Interior of the Czech Republic. There was designed structure of ten segments of public services divided according to the international classification COFOG and recommended creation of database system, including passportization and verification. Klíčová slova: Veřejné služby, správní činnosti, finanční podpory, pasport, monitoring. Key words: Public services, administrative activities, financial support, passport, monitoring. 1. ÚVODEM V současné době se řeší na úrovni centrální státní správy ČR (Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo vnitra ad.) projekt „Efektivní veřejná správa“, který je součástí pilíře „INSTITUCE“. Cílem tohoto projektu je, pro období 2012-2020, v rámci Strategie konkurenceschopnosti ČR, zaměřit se na zlepšení fungování veřejné správy v ČR. Právě neefektivita veřejných institucí, která dlouhodobě negativně ovlivňuje konkurenceschopnost ČR, představuje jednu z hlavních bariér. V ČR neexistuje žádný ucelený přehled o tom, co vlastně veřejná správa vykonává, ani propracovaná koncepce toho, co a jakým způsobem má zajišťovat jednotlivé agendy veřejné správy jsou často realizovány nekoncepčně a živelně, jsou ve vleku protichůdných, stále se měnících politických priorit a v zajetí resortismu (viz business-info.cz, 2012). Poněvadž dochází pouze k pomalým a dílčím optimalizacím, mnohdy bez jakékoliv meziresortní koordinace a propracovanější koncepce, bylo rozhodnuto o nutnosti provést rozsáhlou analýzu současných agend a služeb veřejné správy a zmapovat rozsah a způsob jejich zajištění. Teprve na základě této analýzy bude možné přijmout koncepční řešení. Analýza agend veřejné správy není jediným systematickým krokem, který se v rámci reformy veřejné správy podniká. Z hlediska občanů, podnikatelů a dalších subjektů jsou daleko důležitější než agendy veřejné správy její služby, které poskytuje subjektům mimo ni. Proto byla VŠLG v Přerově požádána Ministerstvem vnitra ČR, aby formou pilotního projektu Analýzy agend a služeb veřejné správy navrhlo vytvoření a strukturu „Katalogu veřejných služeb ČR“. Předpokládá se, že pomocí „Katalogu veřejných služeb ČR“ bude možné stanovit rozsah služeb veřejné správy, snížit náklady na tyto služby a zkvalitnit jejich poskytování občanům. Katalog usnadní rozhodování o optimalizaci prostředků investovaných do veřejné - 128 -
správy a umožní standardizaci a zkvalitnění jejích služeb. Dále se předpokládá, že na základě „Katalogu veřejných služeb ČR“ by měly být tyto služby efektivně monitorovány a kontrolovány. V rámci zpracování pilotního projektu „Analýzy služeb veřejné správy“, který měl širší záběr řešení požadovalo Ministerstvo vnitra: -
definovat termín veřejné služby vč. návrhu na členění a teoretických východisek,
-
vytvořit metodiku pro tvorbu „Katalogu veřejných služeb ČR“,
-
vytvořit metodiku monitoringu a hodnocení veřejných služeb,
-
ověřit metodiky identifikací a popisem vybraných tří veřejných služeb, vč. jejich monitoringu a hodnocení,
-
návrh dalšího postupu pro zpracování komplexního řešení.
2. K DEFINICI A POJETÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB Veřejná služba je pojmem, který má ekonomický, sociální a právní obsah. Veřejnou službu můžeme proto podrobit interdisciplinárnímu vědeckému zkoumání. Veřejná služba je ekonomickým statkem, jehož spotřebitelem (reálným i potenciálním) je veřejnost. Znamená to, že veřejná služba je veřejným statkem (statkem kolektivní spotřeby). V souladu s tímto závěrem (a předpokladem) může být veřejná služba čistě veřejným statkem (kvalitativně a kvantitativně nedělitelným ve spotřebě) či smíšeným veřejným statkem. Z hlediska způsobu financování mohou být veřejné služby financovány ze státního rozpočtu, z rozpočtů samosprávných celků (krajů, obcí), z poplatků občanů, účelových fondů, případně i z jiných zdrojů, přičemž se využívá v současné době i fondů EU. Pojem „zabezpečování veřejných potřeb“ (dle § 261, odst. 2 Obch. zákona) je právní praxí vykládán v širších souvislostech (Obchodněprávní revue, 2012). Zabezpečování veřejných potřeb zahrnuje uspokojování potřeb neurčitého počtu lidí, a to bez ohledu, zda jde o celou společnost nebo pouze o její část. Pod pojem zabezpečování veřejných potřeb jsou zahrnovány služby, na kterých je obecný zájem, zejména v oblasti hospodářské, zdravotnické, životního prostředí, sociální a kulturní. Takovéto potřeby jsou zajišťovány jednotně pro všechny subjekty, které je také na daném území mohou hromadně využívat. Jedná se například o výstavbu a opravu vodovodů, veřejných komunikací, osvětlení apod. Rozdíl mezi zabezpečováním (garancí) a poskytováním (produkcí) jednotlivých statků a služeb je podstatný, v tomto rozdílu nakonec také spočívá princip konceptu privatizace ve veřejném sektoru a stanovení role vlády. To, že jde o velmi složitý proces, dokumentuje skutečnost, že mnohé země se neustále snaží hledat nové cesty optimálního řízení a správy veřejných záležitostí se zohledněním současných geopolitických a ekonomických trendů, přičemž jednotný postup zemí EU zatím neexistuje. Nejde jen o veřejné služby na úrovni státu, ale stále více se uplatňuje princip subsidiarity, kdy řadu zodpovědnosti za veřejné služby přebírají i regiony, kdy region je územní společenství na úrovni teritoriální jednotky, která má blíže k centru než k místním územním celkům. Hovoříme-li o územní decentralizaci veřejných služeb, je třeba vzít v ČR v úvahu i úroveň obcí s rozšířenou působností, kterých je celkem 205. Sama veřejná správa se všemi svými úrovněmi je chápána jako služba pro občana. Službou pro občana jsou tedy:
- 129 -
a) správní činnosti ať jsou či nejsou upraveny zákonem, zejména jejich poskytovatelé tj. centrální a místní státní správa, jakož i územní samosprávy (krajské, městské a obecní, zájmová samospráva - komory, sdružení), ale i uživatelé, považují tyto činnosti za veřejnou službu poskytovanou občanovi, jejíž dostupnost je řešena v rámci reformy veřejné správy. Probíhá stále diskuse o charakteru „správní činnosti“, která vyžaduji permanentní inovaci a má charakter dynamické služby skládající se zejména z administrativně (zákonně) vymezených agend (viz Businessinfo.cz). Každá agenda by měla být podrobně analyzována a přiřazena do jedné ze tří skupin, tj.: Skupina aa) hlavní činnosti (Mid – office). Zohledňují politická rozhodnutí na všech úrovních veřejné správy (státní, krajské i obecní), soustřeďuje hlavní řídící a rozhodovací pravomoci instituce, má své rozpočtové krytí i personální podporu profesionálně zdatných pracovníků, Skupina ab) obslužné činnosti (Front – office). Podle Projektového záměru Efektivní veřejné správy jsou obslužné činnosti v zásadě klasickými službami na pobočce (podobně jako pobočkové služby u bank a pojišťoven apod.), kde dochází ke kontaktu mezi úředníkem a klientem. Řízení těchto služeb by mělo odpovídat klasickému nastavení v soukromém sektoru (KPI, jednotný přístup k většině služeb na jakékoliv pobočce apod.). V rámci snižování korupčních rizik by osoby působící v rámci Front – office neměly být těmi, kdo přímo rozhoduje, např. o vydání povolení apod., Skupina ac) podpůrná činnost (Back – office). Zajišťuje chod instituce po administrativní a technické stránce (mzdová účtárna, správa budov, údržba, ostraha, úklid) a jejích vykonavatelé se nedostávají do styku s klientem. Řešitelé pilotního projektu, u každé z agend spadajících do aa nebo ab navrhuji, aby byla provedena její identifikace z hlediska výkonu veřejné správy a přiřazena k agendám náležejícím do kompetence příslušné úrovně orgánů veřejné správy (ústřední státní správy, krajské úřady, obce s rozšířenou působností) i identifikace teritoriální. Skupina ac bude později (při Komplexní analýze veřejné správy) podrobně analyzována za účelem vytvoření „center sdílených služeb“. b) služby poskytované ve formě finanční podpory, Také finanční podpory lze považovat za veřejnou službu, jejíž poskytování se řídí splněním standardů v rámci projektového řízení. Cílem široké škály dotačních titulů určených k zabezpečování veřejných služeb (vč. oblasti investic) je podpora a zvýšení kvality poskytování a modernizace podmínek, ve kterých jsou tyto veřejné služby zajišťovány. Finanční podpory jsou definovány na několika úrovních. Jedná se jednak o úroveň programů a finančních podpor z prostředků EU, které jsou pregnantně ošetřeny legislativně, z hlediska výběru a hodnocení projektů, průběžné kontroly plnění požadovaných kritérií, případných sankcí i celkové transparentnosti. Další části tvoří finanční podpory na úrovni ústřední státní správy, kde jsou buď finanční podpory přidělovány prostřednictvím banky, nebo speciálního státního fondu (dopravní infrastruktury, životního prostředí, bydlení apod.), dále jsou to podpory a granty vyhlašované jednotlivými resorty, ale postupně předávané na samosprávu (kultura, zdravotnictví, prevence kriminality aj.) a dále grantová řízení a programy poskytované kraji a obcemi. c) věcné veřejné služby, které jsou státem, krajem či obcí pro občana organizovány či regulovány, resp. poskytovány v naturální (věcné) podobě. - 130 -
3. NÁVRH STRUKTURY „KATALOGU VEŘEJNÝCH SLUŽEB ČR“ Maketa základního členění segmentů veřejných služeb ČR vychází z mezinárodní klasifikace COFOG (Classification of the Functions of the Government), vzniklé pod záštitou OECD v roce 1999 a řešitelé pilotního projektu ji využívají k vnitřnímu členění Katalogu s tím, že klasifikace COFOG na 10 kategorií je převzata do pilotního projektu a nazývá se Segmenty veřejných služeb. Konkrétně jde o: Segment 01 VŠEOBECNÉ VEŘEJNÉ SLUŽBY Segment 02 OBRANA Segment S03 VEŘEJNÝ POŘÁDEK A BEZPEČNOST Segment 04 EKONOMICKÉ ZÁLEŽITOSTI Segment 05 OCHRANA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ Segment 06 BYDLENÍ A SPOLEČENSKÁ INFRASTRUKTURA Segment 07 ZDRAVÍ Segment 08 REKREACE, KULTURA A NÁBOŽENSTVÍ Segment 09 VZDĚLÁVÁNÍ Segment 10 SOCIÁLNÍ VĚCI
- 131 -
Schéma č. 1: Základní členění katalogu veřejných služeb
KATALOG VEŘEJNÝCH SLUŽEB
SEGMENT S01
Soubor SČ
Soubor FP
Pasport agendy 7.1
SEGMENT S07
................
Soubor VVS
Pasport agendy 7.2
Pasport agendy 7.3
.... ....
SEGMENT S10
................
Soubor SČ
Soubor FP
Soubor VVS
Pasport FP 7.8
Pasport FP 7.9
Pasport FP 7.10
Soubor SČ
..... ...
Pasport VVS 7.25
Činnost 7.1.1
Činnost 7.2.1
Činnost 7.3.1
FP 7.8.1
FP 7.9.1
FP 7.10.1
VVS 7.25.1
Činnost 7.1.2
Činnost 7.2.2
Činnost 7.3.2
FP 7.8.2
FP 7.9.2
....... .
VVS 7.25.2
Činnost 7.1.3
Činnost 7.2.3
FP 7.8.3
FP 7.9.3
....... .
....... .
....... .
....... .
....... . 132
VVS 7.25.3
....... .
Soubor FP
Pasport VVS 7.26
VVS 7.26.1
....... .
Soubor VVS
Pasport VVS 7.27
VVS 7.27.1
....... .
Segmenty veřejných služeb se člení dále v logice metodiy COFOG na tři úrovně souborů služeb, které budou pasportizovány v rámci připravy Katalogu. Katalog veřejných služeb bude obsahovat pasporty trojího druhu: -
pasporty pro soubory správních činností (SČ),
-
pasporty pro soubory finančních podpor (FP),
-
pasporty pro soubory věcných veřejných služeb (VVS).
Princip rozdělení Katalogu veřejných služeb je uveden ve schématu č. 1. Dále bude na každém pasportu m.j. uvedeno, kterým právním předpisem jsou správní činnosti, finanční podpory či věcné veřejné služby legislativně upraveny (tj. kterým jsou určena pravidla pro jejich provádění a poskytování), jak často se aktualizují, kdo je hodnotí atp. 4. TECHNICKÉ ZPRACOVÁNÍ A MONITORING VEŘEJNÝCH SLUŽEB Zpracování Katalogu veřejných služeb bude spočívat nejprve ve vyplňování pasportů. Pasporty budou vyplňovány a kontrolovány pověřenými osobami veřejné správy příslušné úrovně. Poté, co bude pasport vyplněn a zkontrolován, budou data převáděna do komplexní databáze Katalogu veřejných služeb, který bude vypracovávat v databázovém systému (vzhledem k rozsáhlosti projektu řešitelé navrhují vytvořit speciální software podle potřeb zadavatele) speciální „IT organizace“, která bude následně vybrána. Vedle výše uvedeného, pasporty nabídnou i přehlednou soustavu dílčích tabulek shrnujících údaje o jednotlivých správních činnostech, finančních činnostech, věcných veřejných službách, které mohou být převedeny i do tištěné podoby, čímž umožní vytvoření „knižního“ katalogu služeb. Monitoring veřejných služeb je ve své podstatě řešiteli pilotního projektu chápán jako šetření, které se zaměřuje na dvě oblasti, přičemž obě oblasti jsou vzájemně úzce propojeny. Jednou z těchto oblastí je zjišťování spokojenosti občanů s nabízenými veřejnými službami a druhou z nich je sledování toků veřejných financí do konkrétních organizací, které tyto služby poskytují. Monitoring veřejných služeb vytváří podklady pro hodnocení těchto služeb a to k podpoře: • rozhodovacího procesu (kdy jsou pracovníkům zodpovědným za rozhodování poskytovány znalosti a hodnotová základna pro jejich rozhodování a řízení), • poskytování informací a odpovědnosti vůči zainteresovaným stranám a širší veřejnosti za naplňování cílů a průběžný výkon veřejných služeb. Co se týče metod a nástrojů monitorování a hodnocení veřejných služeb, tak existuje řada různých technik, které se vyznačují časovou náročností a vyžadují patřičné teoretické znalosti či praktické zkušenosti. Některé z těchto nástrojů (nebo metod) se vzájemně doplňují, zatímco jiné jsou alternativní, některé lze široce aplikovat a jiné mají pouze omezené možnosti využití. 5. OVĚŘENÍ METODY TVORBY „KATALOGU“ A ZÁVĚREČNÁ DOPORUČENÍ Ověření metodiky pro tvorbu Katalogu veřejných služeb a jeho monitoring a hodnocení bylo provedeno na pěti vybraných službách veřejné správy podle pokynů zadavatele projektu: -
službách živnostenského úřadu, službách v souvislosti s kácením stromů a 133
-
sociálních službách.
Ověření bylo provedeno na všech výše uvedených službách v podmínkách obce s rozšířenou působností (na Magistrátu města Přerov) v průběhu měsíce listopadu 2012. Podle poznatků, které řešitelé pilotního projektu v průběhu ověřování získali, jsou navrhované metodiky reálné. Závěrem bylo doporučeno Ministerstvu vnitra ČR a) odsouhlasit hierarchickou strukturu veřejných služeb, která je uvedena v pilotním projektu a projednat tuto strukturu s dalšími zainteresovanými orgány ústřední státní správy (resp. krajskými úřady a obcemi s rozšířenou působností) a zejména s řešiteli celostátních vzorových projektů PMA (procesního modelování agend), kterých se realizuje v současné době třicet pro různé agendy veřejné správy. b) v případě shody přistoupit ke zpracování seznamů evidence agend podle segmentů veřejných služeb a skupin (správních činností, finanční podpory, věcné veřejné služby) a prosadit, aby pro každý z 10 segmentů veřejných služeb jmenován jeden „hlavní koordinátor segmentu“. Tím by byla dosažena metodická i věcná jednotnost zpracování dat, ale na druhé straně i vhodná diverzifikace při naplňování příslušné jednotné databáze „Katalogu veřejných služeb“ údaji. Úkolem hlavního koordinátora by bylo také spolupracovat s „IT organizací“, která bude pro databázové zpracování „Katalogu…“ vybrána. c) aby hlavní koordinátor segmentu veřejných služeb (HKS) spolupracoval se všemi poskytovateli veřejných služeb, zahrnutých do „jeho“ segmentu a dohodnout vhodnou formu vyplňování „pasportů služeb“ (za agendu, finanční podporu, věcnou službu) a prováděl jejich kontrolu vč. předání „IT organizaci“ k databázovému zpracování. Proto každý HKS bude mít k dispozici seznam vyškolených pracovníků z řad zaměstnanců ústřední státní správy, krajských úřadů a obcí s rozšířenou působností, kteří budou odpovědni za správné vyplnění „pasportů služeb“ a bude jim poskytovat metodickou i jinou potřebnou pomoc (digitalizace apod.). d) požádat Vládu ČR o zařazení prací na konkrétním reálném „Katalogu veřejných služeb ČR“ do programu činnosti všech ústředních orgánů veřejné správy, jakož i krajských úřadů a obcí s rozšířenou působností s tím, že bude zajištěno financování těchto konkrétních prací z prostředků státního rozpočtu ČR s přispěním EU. POUŽITÁ LITERATURA: Analýza služeb veřejné správy (pilotní projekt č.j. MV-10476-1/VSE2012). - VŠLG Přerov, 2012. Businssinfo.cz. Projekt 01 Efektivní veřejná správa (Strategie MK). [online]. - Dostupné na:
. Ministerstvo vnitra ČR: Katalogy agend a činností veřejné správy. [online]. - Dostupné na: . Správa základních registrů: Registrované agendy. [online]. - Dostupné na:
