JUDr. Pavlína Vondráčková (Rödl&Partner): Předurčuje rozhodnutí Městského soudu v Praze vítězství solárníků? Publikováno: 19.8.2011 Solarnews.cz Mezi solárníky se vzedmula vlna vzrušení z očekávaného úspěchu jejich boje proti zavedení tzv. solárního odvodu. Příčinou je nedávné rozhodnutí Městského soudu v Praze, který usnesením přerušil řízení, neboť dospěl k závěru, že hlava III. zákona č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákon (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), je v rozporu s ústavním pořádkem. Toto rozhodnutí je označováno jako průlomové. Někteří odborníci spatřují paralelu mezi rozhodováním Ústavního soudu ve věci návrhu na zrušení tzv. solárního odvodu s nálezem Ústavního soudu č. PL. ÚS 53/10 ve věci stavebního spoření, kterým došlo ke zrušení mimořádného zdanění příspěvku na stavební spoření za rok 2010 a předpokládají, že Ústavní soud rozhodne ve prospěch solárníků. Pro připomenutí uvádíme, že ve věci stavebního spoření Ústavní soud dospěl k závěru, že zavedení tzv. mimořádné daně příspěvku na stavební spoření není ve skutečnosti daní, nýbrž de facto snížením státní podpory stavebního spoření, které se projeví nikoli na příjmové stránce státního rozpočtu, nýbrž na stránce výdajové (stát v důsledku právní úpravy nemusí vyplatit celou výši státní podpory, na kterou vznikl účastníkům stavebního spoření nárok). Ústavní soud ve svém nálezu dovodil, že napadeným zákonem (zákonem č. 348/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů) dodatečné snížení výše nároku na státní podporu ve stanoveném rozsahu za účelem snížení výdajů státního rozpočtu nemůže obstát s ohledem na legitimní očekávání účastníků stavebního spoření, kteří splnili zákonem stanovené podmínky pro jeho vznik. Napadený zákon nabyl účinnosti v době, kdy dotčeným účastníkům stavebního spoření již vznikl individualizovaný právní nárok na státní podporu za rok 2010, neboť v jeho průběhu již splnili všechny zákonné podmínky pro jeho vznik. Účastníci stavebního spoření tak mohli legitimně očekávat, že ze strany státu nedojde dodatečně k jejich změně, resp. ke změně samotného nároku. Podle Ústavního soudu uvedenému očekávání náleží ochrana jak z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo, tak s ohledem na majetkovou povahu nároku dle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkové protokolu. S výše uvedeným nálezem Ústavního soudu se neztotožnili čtyři soudci Ústavního soudu a uplatnili svá odlišná stanoviska. Jak v případě snížení nároku příspěvku na stavební spoření za rok 2010, tak v případě snížení výkupní ceny nebo zeleného bonusu za elektřinu ze slunečního záření, se jedná o nepravou retroaktivitu, neboť zákonnou úpravou dochází do budoucna ke změně obsahu právního vztahu mezi účastníkem stavebního řízení a státem a mezi vlastníkem fotovoltaické elektrárny a státem. Cílem tohoto článku není posouzení, do jaké míry je problematika stavebního spoření obdobná se zavedením tzv. odvodu z elektřiny ze slunečního záření a bude-li úspěšná senátory podaná ústavní stížnost. V této souvislosti zazněla již řada argumentů pro i proti a daná problematika již byla dostatečně rozebrána a diskutována. Naším cílem je zamyslet se nad stavem, který případně nastane, pokud Ústavní soud ústavní stížnosti vyhoví a právní úpravu založenou
zákonem o podpoře využívání obnovitelných zdrojů zruší. Rádi bychom se rovněž vyjádřili k usnesení Městského soudu v Praze a jeho proklamované průlomovosti. Před zodpovězením uvedených otázek je nejprve vhodné nastínit právní úpravu zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu a se zabývat temporálními účinky jeho derogačního nálezu. Podle § 70 zákona o Ústavním soudu má Ústavní soud derogační pravomoc. Pokud po provedeném řízení dospěje k závěru, že zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení jsou v rozporu s ústavním zákonem, nálezem rozhodne, že se takový zákon nebo jeho ustanovení zrušují dnem, který v nálezu určí. Obecně platí, že derogační pravomoc Ústavního soudu působí toliko pro futuro, neboť právní normu nelze zrušit zpětně, tj. před okamžikem publikace nálezu ve Sbírce zákonů. Účinky nálezu Ústavního soudu tedy působí od okamžiku jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů, pokud však Ústavní soud nerozhodne o posunutí vykonatelnosti nálezu na dobu pozdější. Výjimečně nastávají účinky derogačního nálezu před datem jeho zveřejnění ve Sbírce zákonů, a to dnem vyhlášení nálezu. Přiznal-li Ústavní soud za dobu své existence ve svých rozhodnutích účinky derogačního nálezu k datu vyhlášení nálezu, odůvodnil to zvýšeným zájmem na ochraně ústavnosti. Zruší-li Ústavní soud zákon, pozbude zákon platnosti až k datu vykonatelnosti nálezu, nikoli zpětně ke dni účinnosti zákona, jak by se na první pohled mohlo zdát logické. Logiku, aby byl neústavní právní předpis rušen k datu účinnosti právního předpisu (tj. s účinky ex tunc), by dával požadavek na revizi práv a povinností vzniklých před dobou účinnosti ústavního nálezu, jež byla realizována na základě neústavního právního předpisu. Ústavní soud však vychází při svém posuzování z principu právní jistoty a důvěry v právo. Z nálezu Ústavního soudu IV. ÚS 1777/07 ze dne 18.12.2007 vyplývá, že „Právní předpis, k jehož zrušení existuje důvod spočívající v rozporu s ústavním pořádkem, tedy nepozbývá platnosti ipso facto, nýbrž až na základě rozhodnutí Ústavního soudu, a tedy během své platnosti působí vznik, změnu a zánik práv a povinností.“. Negativní důsledky neústavnosti je možné odstranit pouze dle ustanovení § 71 zákona o Ústavním soudu např. využitím institutu obnovy řízení v trestních věcech. Obnovu řízení, jako mimořádný opravný prostředek, zákonem povolenou jen v případě nevykonaných trestních rozsudků, je nutno považovat za výjimku, jež se neuplatní ve věcech civilních a správních. Ustanovení § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu stanoví, že ostatní pravomocná rozhodnutí (tj. vyjma rozhodnutí v trestních věcech) vydaná na základě zrušeného právního předpisu, zůstávají nedotčena, avšak práva a povinnosti z takovýchto rozhodnutí nelze vykonat. Podle tohoto ustanovení zůstanou pravomocná rozhodnutí vydaná před nabytím vykonatelnosti derogačního nálezu Ústavního soudu vydaná na základě protiústavní právní úpravy formálně platná, avšak práva a povinností z nich vyplývající nelze státně mocensky vynutit (pravomocná rozhodnutí přestávají být exekučním titulem). Princip nevykonatelnosti rozhodnutí je třeba vztáhnout i na rozhodnutí, která byla vydána orgány veřejné moci, resp. nabyla právní moci, až po vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu. Ustanovení § 71 zákona o Ústavním soudu tak v obecné rovině výslovně stanovuje nedotknutelnost pravomocných rozhodnutí vydaných na základě zrušeného právního předpisu, jakož i práv a povinností z právních vztahů vzniklých na základě zákona. Retroaktivní účinek tedy nepostihuje existenci právních vztahů vzniklých na základě pravomocného rozhodnutí nebo úkonů. Ustanovení § 71 zákona o Ústavním soudu neřeší dopad derogačního nálezu Ústavního soudu jen na pravomocná rozhodnutí, ale v § 71 odst. 4 obecně na práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu. Dle citovaného ustanovení zůstávají tato práva a povinnosti nedotčena. V judikatuře Ústavního soudu je akcentována argumentace, že princip právní jistoty a důvěry v právo vede k tomu, aby právní vztahy zůstaly nálezem nedotčeny. Derogační nález se tedy nedotýká těchto práv a povinností a jejich realizace, ledaže
by se účastníci takového právního vztahu dožadovali ochrany práv či vynucení povinností ze strany státu. V takových případech je podle výkladu předmětného ustanovení úkolem soudu vážit mezi principem právní jistoty a ochranou jiných ústavních principů (resp. základních práv), jejichž prosazení vedle ke zrušení právního předpisu. Otázkou temporálních účinků derogačního nálezu Ústavního soudu a posouzením jednotlivých ústavních principů se zabýval jak Nejvyšší soud České republiky, tak Nejvyšší správní soud a Ústavní soud a za pozornost stojí jejich odlišná praxe. Nejvyšší soud České republiky např. ve svém rozhodnutí sp. zn. 21 Cdo 27/2005 ze dne 23.11.2005 konstatoval, že v řízení před obecnými soudy nemá být uplatněna v průběhu řízení pro protiústavnost zrušená právní úprava. Důvodem je nemožnost vykonatelnosti takového rozhodnutí po nabytí účinků derogačního rozhodnutí Ústavního soudu. Z rozhodnutí citovaného rozhodnutí Nejvyššího soudu České republiky vyplývá: „Došlo-li ke zrušení zákona (jeho jednotlivého ustanovení), který protiústavností postihoval uplatněný nárok, za řízení před soudem prvního stupně nebo v průběhu odvolacího řízení, nejsou v soudní praxi žádné pochybnosti o tom, že soudy jsou povinny k nálezu Ústavního soudu ČR přihlédnout a že nesmí poskytnout ochranu právům nebo vynucovat splnění povinností, které by ze zrušeného zákona (jeho jednotlivého ustanovení) pro projednávanou věc vyplývaly. Vzhledem k tomu, že po zrušení zákona (jeho jednotlivého ustanovení) nelze vykonávat soudní rozhodnutí vydaná na jeho základě, nesmí soud již v nalézacím řízení poskytnout ochranu právu nebo vynucovat splnění povinnosti na takovém zákoně (jeho jednotlivém ustanovení) založených, neboť by rozhodnutí vycházející z protiústavního zákona (jeho jednotlivého ustanovení) stejně nemohlo být – jak vyplývá z ustanovení § 71 odst. 2 a 3 zákona č. 182/1993 Sb. – vykonatelné.“ Nejvyšší soud České republiky dále argumentoval tím, že bez ohledu na deklarování protiústavnosti, je daný právní předpis protiústavní od svého počátku. Nejvyšší soud České republiky však nevzal dostatečně v potaz, že má nález Ústavního soudu konstitutivní a nikoli deklaratorní účinky. „Při zrušení zákona (jeho jednotlivého ustanovení) je třeba vzít v úvahu též důvod, pro který Ústavní soud ČR ke zrušení přistoupil, tj. rozpor s ústavním pořádkem [srov. čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy]. Ačkoliv ke zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení dochází s účinky do budoucna, nemůže být pominuto, že stav protiústavnosti (rozporu s ústavním pořádkem) tu byl již v době rozhodování soudu prvního stupně a soudu odvolacího, i když nebyl (zatím) k tomu Ústavou povolaným orgánem (Ústavním soudem ČR) deklarován.“ Obdobnou argumentaci použil Nejvyšší soud České republiky ve svém rozhodnutí sp. zn. 21 Cdo 1534/2006 ze dne 05.06.2007, kterou doplnil následujícím textem: „Protože soudy nemohou při řešení věci použít zákon (jeho jednotlivé ustanovení), který byl Ústavním soudem ČR shledán protiústavní, odvolací soud správně dovodil, že v důsledku zrušení ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách je provedení nedobrovolné dražby dne dne 23.08.2002 nepřípustné“. V této souvislosti je však nutné upřesnit, že shora uvedené rozhodnutí Nejvyššího soudu České republiky sp. zn. 21 Cdo 1534/2006 ze dne 05.06.2007 bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1777/07 ze dne 18.12.2007. Ústavní soud v tomto svém nálezu zdůraznil, že není možné přiznávat ex tunc účinek zrušení právního předpisu nebo jeho části, když toto zrušení se děje pouze pro futuro. Z nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1777/07 vyplývá:
„Ve věci stěžovatele dospěl odvolací soud k závěru, že zrušení ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách odůvodňovalo prohlášení nedobrovolné dražby za neplatnou. Odvolací i dovolací soud ve svých rozhodnutích přiznaly zrušení uvedeného ustanovení účinek ex tunc, když konstatovaly neexistenci příslušného dražebního titulu, a v jeho důsledku neplatnost nedobrovolné dražby. Platnost dražby tak posoudily „podle pozdější, avšak ústavně konformní právní úpravy“ (nález Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. února 2007, nalus.usoud.cz), tedy již neaplikovaly zrušené ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách a nepřiznaly právní účinky nedobrovolné dražbě na základě dražebního titulu podle tohoto ustanovení. Uvedený postup obecných soudů nelze akceptovat.“ Podle Ústavního soudu obecné soudy tím, že přiznaly ex tunc účinek zrušení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách a konstatovaly neplatnost předmětné nedobrovolné držby pro neexistenci právního titulu dle uvedeného ustanovení, porušily principy zákazu retroaktivity a ochrany důvěry v zákon dle čl. 1 odst. 1 Ústavy a tím porušily právo stěžovatele na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny. V důsledku tohoto postupu došlo ze strany obecných soudů rovněž k porušení práva stěžovatele vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 Listin, neboť mu bylo v důsledku napadeného rozhodnutí toto právo odňato. Judikatura Ústavního soudu svědčí o tom, že soud při posuzování principu právní jistoty a ochrany jiných ústavních principů rozlišuje, jedná-li o posuzování vztahů vertikálních (mezi jednotlivcem a státem) a vztahů horizontálních (mezi naroveň postavenými subjekty – fyzickými a právnickými osobami) – viz např. nález Ústavního sodu Pl. ÚS 38/06 ze dne 06.02.2007. U vertikálních vztahů dává Ústavní soud přednost ochraně základních práv před právní jistotou a důvěrou v právo, tzn. že připouští, aby vyslovení neústavnosti dopadalo i na práva založená na základě neústavního právního předpisu. U horizontálních vztahů je akcentován princip důvěry občana v právo, tzn. že by práva založená neústavním právním předpisem neměla být ani po vydání derogačního nálezu Ústavního soudu dotčena. Z dosavadní praxe týkající se aplikace derogačních nálezů Ústavního soudu vyplývá postup, že subjekty, jejichž práva byla dotčena neústavní právní úpravou a jedná-li se o vztahy vertikální, se nemusely domáhat svého práva soudní cestou. V daných případech (např. ve věci dorovnání neoprávněně sníženého státního příspěvku na stavební spoření s nedovolenými retroaktivními účinky) nadřazený právní subjekt (Česká republika – Ministerstvo financí) uvedl protiústavní právní stav do souladu s nálezem Ústavního soudu, tím, že jej dobrovolně aplikoval s účinky ex tunc. Podřízené subjekty (v daném případě účastníci stavebního spoření) se tak nemusely domáhat svého nároku soudní cestou. V řadě případů, které řešil Ústavní soud, a které lze označit za vertikální právní vztahy, kdy jedním z účastníků byl stát, došlo k nápravě a souladu s právem v důsledku politického rozhodnutí. Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 1 Afs 2/2010 ze dne 10.02.2010, jež vychází z ústavního nálezu sp. zn. I. ÚS 1611/07 ze dne 02.12.2008, ve věci určení tříleté lhůty k vyměření daně a její prekluzi, konstatoval, že právní názor Ústavního soudu je pro rozhodování obecných soudů precedenčně závazný: „Zásadně tedy platí, že obecné soudy musí respektovat ústavněprávní výklady Ústavního soudu, tj. jím vyložené a aplikované nosné právní pravidlo (rozhodovací důvod), o něž se výrok předmětného nálezu opíral, jednoduše řečeno, následovat precedenty. Nesplnění těchto požadavků představuje porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy a představuje též porušení subjektivního základního pravidla dotyčné osoby podle čl. 36 odst. 1 Listiny, totiž práva domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu.“. Ústavní soud v citovaném rozsudku zdůraznil, že není rozhodné, že předmětný nález Ústavního soudu byl vydán až po rozhodnutí Městského soudu v Praze o podané žalobě proti rozhodnutí správce daně. Uvedl, že „po vydání předmětného nálezu Ústavního soudu zabývajícího se výkladem ustanovení § 47 daňového řádu (pozn.: správně
mělo být uvedeno zákona o správě a poplatků) jsou jak obecné soudy tak správní orgány povinny respektovat tento právní názor a zohlednit ho do budoucna ve své rozhodovací činnosti; jedině taková interpretace je ústavně konformní.“. Ústavní soud se přiklonil k jednoznačnému závěru, že změna judikatury není dostatečným důvodem pro využití mimořádných opravných prostředků ve věcech týkajících se stejného právního problému, které však byly před vydáním nálezu Ústavního soudu pravomocně skončeny ve správním řízení, a proti kterým nebyla v zákonné lhůtě podána správní žaloba. Tam, kde však správní žaloba podána byla a „v průběhu soudního řízení o žalobě došlo ke změně judikatury v důsledku nálezu Ústavního soudu, je povinností soudů takovou změnu akceptovat a postupovat podle právního názoru Ústavního soudu v probíhajících a v budoucnu zahájených řízeních.“. Z výše uvedeného rozporného posuzování účinků derogačních nálezů Nejvyšším soudem České republiky, Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem nelze bezpečně určit, jaká situace nastane v případě, že Ústavní soud zruší hlavu III. zákona č. 402/2010 Sb. Na základě dosavadní praxe, v kontextu stanovisek Nejvyššího soudu České republiky a Nejvyššího správního soudu, by se dalo očekávat, že v případě vydání pozitivního nálezu Ústavního soudu ve vztahu k investorům do fotovoltaických elektráren, budou obecné soudy v již probíhajících řízeních nebo řízeních zahájených po účinnosti ústavního nálezu, zohledňovat Ústavním soudem revidovanou právní úpravu a žalobám vyhoví. Otázkou je, jaký by byl postup, pokud by například stát napadl rozsudek Nejvyššího soudu České republiky nebo Nejvyššího správního soudu, s argumentací, že nesprávně vyhodnotily intertemporální účinky derogačního nálezu Ústavního soudu. Vyhověl by Ústavní soud této ústavní stížnosti podané státem, nebo by za situace, kdy se jedná o vertikální právní vztah, ústavní stížnost zamítl proto, že při svém posuzování zohlednil princip ochrany základních práv, který převážil nad principem právní jistoty a důvěry v právo? Toto lze velmi těžko předvídat, neboť z jednotlivých nálezů Ústavního soudu vyplývá, že ani jeho soudci nejsou ve svých názorech jednotní. V reakci na proklamaci tzv. průlomového usnesení Městského soudu v Praze, kterým požádal Ústavní soud o posouzení platné právní úpravy v souladu s ústavním pořádkem České republiky, lze poukázat na známé rčení „nechval dne před večerem“. Ze strany Městského soudu v Praze nejde o nestandardní a nikterak výjimečný postup, kdy přerušil řízení, neboť dospěl v průběhu řízení k závěru, že zákon, jehož má být při rozhodování věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem. Současně s tím soud podal u Ústavního soudu návrh na zrušení některých ustanovení tohoto zákona. Není nám známo odůvodnění předmětného usnesení a právní názor Městského soudu v Praze, proto se nemůžeme vyjádřit k jeho argumentaci. Jakkoli je krok Městského soudu v Praze vítaný a považujeme jej za logický, nelze jej přeceňovat a již vůbec na základě něj předjímat názor Ústavního soudu. V Praze dne 17.08.2011 JUDr. Pavlína Vondráčková advokátka/Senior Associate Rödl & Partner, v.o.s. Platnéřská 2 110 00 Praha 1
