JENEY GYÖRGY A KÖZPOLITIKA ÉS A KÖZIGAZGATÁSTUDOMÁNYOK A közpolitika csak egy diszciplína a modern közigazgatástani tudományok között. A modern világ egyetemein a közigazgatási munkára történő képzésnél a közpolitika mellett számos más nagyobb hagyományokkal rendelkező tudományterületet oktatnak. Ilyenek például a közösségi gazdaságtan, a közpénzügyek, az államszámvitel, a közigazgatási jog, a közintézményi menedzsment, a közszolgálati etika. Nem is beszélve az egyes közpolitikai területekhez kapcsolódó tudományos ismeretekről. Olyanokról, mint az oktatáspolitika és oktatásfinanszírozás vagy az egészségpolitika és a társadalombiztosítás, a regionális politika, a környezetvédelem és még folytathatnánk a sort. Mi ennek a magyarázata? Miért alakult ki a közigazgatás-tudományok sokszínű kaleidoszkópszerű rendszere? Ez természetes, hiszen a közigazgatás a modern időkben átfogja az emberek mindennapi életét, és megkerülhetetlenül érezteti hatását a társadalom minden egyes létszférájában. A modern közigazgatás ugyanis sajátosan komplex feltételrendszer közegében működik. Ebben a feltételrendszerben megkülönböztethetjük a közigazgatás jogi környezetét, pénzügyi-gazdasági környezetét, politikai és szervezeti környezetét. Azonban nemcsak a feltételrendszer komplex, hanem a közigazgatási tevékenység önmaga is az. Jogi természetét mutatja, hogy minden közigazgatási tevékenység jogalkalmazás, és növekvő a törvények, jogszabályok alkotásának jelentősége is. A közigazgatás pénzügyi-gazdasági természete azzal érzékeltethető, hogy manapság a közigazgatás egyben olyan gazdasági szektor, amely tekintélyes megrendelő és fogyasztó a gazdasági életben és a közigazgatás működésének gazdaságossága kihat az egész gazdasági élet fejlettségére is. A modern közigazgatás politikai természete fejeződik ki abban, hogy a közigazgatási döntések és akciók a politikai küzdőtérben zajlanak, és a közigazgatási folyamatoknak alkalmazkodni kell a politikai rendszer működésének általános sajátosságaihoz. Végül a modern közigazgatásban bonyolult szervezetek, átfogó és összetett, nemzeti és nemzetközi rendszerek épültek ki és a közigazgatás működése komplex szervezeti feltételrendszerek alakjában jelentkezik. Mindebből következik, hogy a modern köztisztviselő munkájában összetett követelményrendszert érvényesít. A köztisztviselő nemcsak jogalkalmazó és jogszabályalkotó, hanem gazdálkodó, politikus és szervezetirányító is. 124
JENEY GYÖRGY: A KÖZPOLITIKA ÉS A KÖZIGAZGATÁSTUDOMÁNYOK A köztisztviselőt munkájára a közigazgatás tudományok készítik el. Ezek között a leglényegesebb a közigazgatási jog, a közösségi gazdaságtan és a közpénzügyek, a közpolitika és a közintézményei menedzsment. Előadásomban a közpolitika kialakulásával és lényegi funkcióival kívánok foglalkozni. A közpolitika fiatal tudomány. A modern világban alig félévszázados múltra tekinthet vissza, nálunk a rendszerváltás óta oktatják és kutatják. A közpolitika története persze áttételesen kapcsolódik a politikához és a közgazdaságtanhoz, amelyek viszont régebbi hagyományokkal rendelkeznek a közigazgatástani diszciplínák között. Mint ismeretes, a Habsburg-birodalomban az 1776 nyarán hozott rendelet a szűkebb Magyarországon 4, Horvátországban 1, vagyis összesen 5 királyi akadémia felállításáról intézkedett. (Kassán, Nagyszombaton, Győrött, Nagyváradon és Zágrábban.) Az akadémiák a hivatalnokképzést közvetlenül 2 éves jogi képzéssel segítették, de közvetve ezt szolgálta a 2 éves filozófiaképzés is, amelyben gazdasági ismereteket is oktattak. A jogi képzésben a magyar közjogot, ennek bevezetéseként Martini természetjogát és nemzetközi jogát, hazai jogtörténetet, a magán- és szokásjogot, valamint a Codex Theresianus alapján a büntetőjogot és a perrendtartást oktatták. A jogi képzés keretében azonban oktattak politikát (államtant), valamint kereskedelmet és pénzügytant is. Ezen a ponton a történeti hűség kedvéért érdemes megjegyeznünk, hogy az első kamerális iskolát egy kissé korábban, 1763-ban Szempcen alapították meg Collegium scientarum politico-oeconomico-cameraliun néven. Az intézmény első igazgatója Valero Jakab, építész és kegyesrendi tanár ünnepi megnyitó beszédében az intézmény célját az állami közszolgálatra és az állami javak ésszerű és pontos kezelésére való felkészítésében jelölte meg. A kifejezetten közpolitikai orientációt a kormányzati tevékenység megközelítésében – csak majdnem 200 évvel később – először Lasswell sürgette, 1951ben megjelent a „Közpolitikai orientáció” című tanulmányában. Nem sokkal ezután, az 1960-as évek elején azt a közelítést igényelni kezdte az Egyesült Államok és némi fáziskéséssel Nagy-Britannia kormányzata is. A prózai ok az, hogy a régi szemléleti közelítésben nem találtak magyarázatot a kormányzati tevékenység kudarcaira. A kormányzati igények nyomán közgazdászok és politológusok nyomultak be – a korábban méltóságon alulinak tartott – közigazgatási vizsgálódás területére. Rájöttek azonban arra is, hogy a döntéseket ugyan formálisan a közigazgatáson kívül hozzák, de a döntések tartalma és időzítése a köztisztviselők tevékenységétől elválaszthatatlan. Ez volt a második motívum. A kormányzati szervek pedig alkalmazni kezdték a közpolitikai elemzőket költség-haszon elemzésre, kormányzati programok költségvetésének elkészítésére és hatástanulmányok készítésére. 125
225 ÉVES A POLITICO-CAMERALIS TUDOMÁNYOK OKTATÁSA MAGYARORSZÁGON
Ezek a közpolitikai gondolkodás kezdetei. Ezt követően a közpolitika, az 1960-as és 1970-es években egyenrangú tudománnyá fejlődött a közigazgatástani tudományok között. A közigazgatási folyamatok új szemléletű megközelítését tanítani kezdték az egyetemeken, önálló tanszékek alakultak a tudományos kutatásra, tankönyveket, kézikönyveket jelentettek meg, közpolitikai szakfolyóiratokat alapítottak. Az Egyesült Államokban megalakult a Brookings Intézet, amely az időszerű kormányzati problémák elemzésére és megoldási alternatívák kimunkálására szakosodott. A közpolitika olyan közigazgatástani diszciplínává alakult, amely a közigazgatási folyamatokat, mint politikai folyamatokat vizsgálja, vagyis mint döntések és programok alkotásának és megvalósításának folyamatait, amelyek sok szállal kapcsolódnak a politikai rendszer működéséhez. A közpolitikai szemlélet és tudományág kialakulásakor, a ’60-70-es évtizedben a kutatók egy része a közpolitikát új, politológiai szupertudománynak tekintette (Dror, 1971). Később azonban széles körben elfogadottá vált Wildavsky álláspontja, miszerint a közpolitika „alkalmazott természetű közelítés, amelynek tartalma nem definiálható a klasszikus tudományos szemlélet diszciplináris keretei között, hanem olyan ismeretkört alkot, amelynek tárgya a gyakorlati probléma és a körülmények sajátosságai szerint változik” (Wildavsky, 1979). Ebben a szemléletben a közpolitika alapvető célja a kormányzati programok és akciók okainak és következményeinek elemzése, különös figyelemmel összpontosítva egyfelől a programok és akciók kialakításának és végiggondolásának, másfelől a programok és akciók megvalósításának folyamataira. A közpolitikai szemlélet kialakulásának idején, a közpolitikai szemlélet lényegét is különbözőképpen határozták meg. Heclo például „a közpolitikában inkább cselekvések és nem-cselekvések sorozatát látja, mintsem specifikus döntéseket és akciókat” (Heclo, 1972). Később David Easton meghatározása is nagyhatásúvá vált, miszerint a közpolitika „értékorientált döntések és akciók láncolatát tartalmazza” (Easton, 1953). Jenkins ezen a szemléleti nyomvonalon haladva határozta meg a közpolitika lényegét. Eszerint a közpolitika lényegében „egymással összefüggésben lévő döntésekből és a hozzájuk kacsolódó cél- és eszközrendszerből áll, amelyet sajátos helyzetekben valósítanak meg” (Jenkins, 1978). A közpolitikában mindig politikai adaptáció történik. Egyébként attól függetlenül, hogy a döntéseket a közigazgatáson belül vagy kívül hozzák. A döntések túlnyomó többségénél a megvalósítási folyamatban – a lehetőségek mérlegelése, a változó körülményekhez és követelményekhez történő igazodás alapján – változik a döntések tartalma. Még az is előfordulhat, hogy adott döntésből ellentétes értelmű eredmény születik.
126
JENEY GYÖRGY: A KÖZPOLITIKA ÉS A KÖZIGAZGATÁSTUDOMÁNYOK A közpolitikai folyamat – tehát – döntések és akciók egymással összefüggő sorozata. Ezen triviálisnak tűnő meghatározáson belül azonban a szakirodalom néhány problémát kiemelten kezel. Először is érzékelteti, hogy a közpolitikai döntéshozatal nem egy döntésből, hanem döntések összefüggő láncolatából áll. Ennek számos oka van. Az első ok az, hogy a közpolitikai döntések résztvevőinek köre széles; az államtól, a közintézményeken és a nonprofit szervezeteken keresztül egészen az érdekérvényesítési szervezetekig és a magánvállalkozásokig terjed. A másik ok, hogy a közpolitikai problémák természete nem fejezhető ki egy döntéssel, hanem csak döntések komplex hálózatával. A harmadik ok az, hogy a közpolitikai döntések nem örökérvényűek, hanem erőteljesen kötődnek a konkrét körülményekhez. Ebből következik, hogy a döntések tartalmát a körülmények és a politikai célok változásával összefüggésben szintén változtatni kell. Külön kiemelendő, hogy a közpolitikai döntések operatív érvényűek. Értéküket az határozza meg, hogy mi valósul meg belőlük. Ezért a döntések különleges függőségben vannak a gyakorlati megvalósítástól. Ebből az következik, hogy a gyakorlati megvalósítás közben valamint a megvalósítási folyamat végén végzett értékelések fényében általában az eredeti döntések tartalma módosul. Másodszor: a közpolitikai döntéshozatal elemzése során nyilvánvalóvá vált az is, hogy nem elegendő a meghozott döntések láncolatának elemzése, hanem egyenértékű fontosságú az elmaradt, az elhalasztott döntések elemzése is. Ez különösen fontos azért, mert a közpolitikai folyamatok hátterében meghúzódó, a status quo fenntartására illetve a kihívások elhárítására irányuló törekvések csak a nem-döntési folyamatok elemzésének segítségével közelíthetők meg. A különböző társadalmi csoportok közötti erővonalak, az egyes csoportok érdekérvényesítő képessége dönti el, hogy egy társadalmi feszültségből politikai probléma lesz-e és azután ez a probléma bekerül-e a közpolitikai „küzdőtérbe”. Ha az érdekartikulációs képesség nem elég erős, akkor a politikai törekvések nem kerülnek be az intézményes csatornákba. Nyilvánvaló, hogy közpolitikai szempontból nem közömbös, hogy adott csoportoknak milyen esélyük van az intézményes közpolitikai szereplésre. És ha erős érdekérvényesítő képességekkel rendelkező csoportok törekvéseit rendszeresen nem engedik be a közpolitikai „küzdőtérbe”, akkor annak következménye poláris feszültség és a közigazgatás működési zavara. Harmadszor: a közpolitikai folyamat alapvető dilemmája a döntések és az akciók kölcsönös viszonya. A közpolitikai folyamat nem jellemezhető a döntési láncokkal önmagukkal, hanem a folyamat integráns részei a programok és az akciók, vagyis a megvalósítás mozzanatai is. Nyilvánvaló, hogy kiegyensúlyozott szemlélet szükséges a közpolitikai folyamatok döntéshozatali és megvalósítási mozzanatai között. Elvileg a döntéshozatalt középpontba állító „felülről-lefelé” modell (top-down modell) és a megvalósítási mozzanatokat középpontba állító 127
225 ÉVES A POLITICO-CAMERALIS TUDOMÁNYOK OKTATÁSA MAGYARORSZÁGON
„lentről-felfelé” modell (bottom-up modell) egyaránt releváns lehet és csak a döntések és akciók valóságos viszonyrendszere alapján lehet eldönteni, hogy az adott helyzetben melyik modell alkalmazható. Ennek alapján fel kell hívni a figyelmet arra – Lipsky nyomán (Lipsky, 1980) –, hogy a közpolitikai folyamatokban a megvalósítási mozzanatok nincsenek alárendelt viszonyban a döntéshozatallal. Sőt! A közpolitikai folyamatok természete nem érthető meg a köztisztviselők – közöttük az állampolgárokkal közvetlen kapcsolatban álló köztisztviselők – (Lipsky terminológiájával „street level bureaucrats”) politika alkotó szerepének feltárása nélkül. A közpolitikai gondolkodás kezdeteinél – a hatvanas években – először azt a rendszerszemléletű közelítést alkalmazták, amelyet David Easton fejlesztett ki (Easton, 1953, 1965/a és 1965/b). Ez a szemlélet – a biológiai rendszerek analógiájára – a túlélést, a stabilitás fenntartását tekintette lényegi motivációnak a politikai rendszer működésében. A rendszerszemléletű közelítés a közpolitikai folyamatok elemzését az inputok elemzésével kezdi. Eszerint kétféle input létezik: a követelések alakjában megfogalmazott igények és a támogatások. Az igények származhatnak egyénektől és csoportoktól. Közös jellemzőjük, hogy értékorientált cselekvést várnak el a közigazgatástól és a közösségi szektortól. A támogatás különböző formákban jut kifejezésre. Ilyenek a szavazás, a törvényeknek és a jogszabályoknak történő engedelmeskedés és az adófizetés. Ezek az igények és támogatások azután bekerülnek a közpolitikai döntéshozatal és megvalósítás fekete dobozába, ahonnan meghatározott kormányzati-hatósági tevékenységek következményeinek alakjában kerülnek ki, mint outputok. Később számos ponton kritika is érte a rendszerszemléletű közelítést. A kritikusok – mindenekelőtt Edelman (Edelman, 1971) – egyrészt azt érzékeltették, hogy naiv az a felfogás, amely a közpolitikai folyamatokkal szemben támasztott igényeket kizárólag „külső” társadalmi környezetből származtatja. Ugyanis az igények számos esetben a „közpolitika-csinálóktól” származnak vagy úgy, hogy a meglévő és politikailag artikulált társadalmi igényekhez hozzáteszik, hozzáötvözik saját igényeiket, még akár az eredeti igények módosítása árán is (ezt fejezi ki a „withinputs” terminológia) vagy úgy, hogy manipulálják a közvéleményt, krízishelyzetek mesterséges kirobbantásával avagy a kommunikációs manipuláció eszközeivel. Ennek a felfedezésnek a nyomán a közpolitikai folyamat újabb terrénumai kerültek a kutatók szemsugarába. Eszerint a közpolitikai folyamatokba beletartozik a szimbolikus célok követése is. A közpolitikai célok társadalmi támogatásának megőrzése szempontjából sokszor fontosabb a felelős kormányzati magatartás meggyőző látszatának kialakítása, mint az eredményes problémamegoldás. Ez természetesen nem új gondolat. A politikatudomány klasszikusa Niccolo 128
JENEY GYÖRGY: A KÖZPOLITIKA ÉS A KÖZIGAZGATÁSTUDOMÁNYOK Machiavelli A fejedelem című írásában már megírta, hogy az uralkodónak szükség esetén készen kell lennie akár rossz cselekedetre is. A hatalom megtartása érdekében nem hasznos dolog jónak lenni, jónak tűnni viszont a nép megbecsülésének megszerzéséért igen. A modern időkben pedig ezért hívja fel Dye arra a figyelmet, hogy a közpolitikai folyamatban, a kutatóknak inkább célszerű összpontosítani a kormányzat retorikájára, mint a kormányzati tevékenységekre (Dye, 1976.). Ez azt is jelenti, hogy a közpolitikai döntések valódi természete, a döntések vagy az akciók ütemezése nem érthető meg a szimbolikus politikai terrénumok közpolitikába való bevonása nélkül. A közpolitikai folyamat másik terrénuma, amely a rendszerszemléletű „fekete doboz” modellben nem tűnik ki, az a döntéshozatali folyamat belső dinamikája. A belső dinamika és struktúra meghatározó eleme a döntésekben résztvevő intézmények és szervezetek belső viszonyrendszere és a döntések érdekében létesített intézményközi szervezetek kormányzaton belüli pozíciója. Nem kevésbé fontos, hogy a döntések során milyen típusú viszony alakul ki a központi és a helyi szintek között, valamint, hogy milyen típusú az együttműködés egyegy intézményen belül a döntésekben résztvevő különböző szervezeti egységek között. A közpolitikai folyamat harmadik fontos addicionális területe az a fajta metapolitika, amellyel a közpolitikai döntések és akciók feltételrendszerét formálják. Ilyen alapvető tevékenység az alkotmány – avagy a törvények illetve jogszabályok – módosítása és ilyen metatevékenység a politikai befolyásért folytatott társadalmi küzdelem is. Ezeknek a tevékenységeknek közös jellemzője, hogy a „játékszabályok” megváltoztatására irányulnak. Napjainkban a közpolitika segíti a közigazgatást az eredményorientált munkában. Természetesen éppúgy nem tanít meg a politikai döntésre, ahogyan a logika sem tanít meg gondolkodni, és a filozófia sem tanít meg emészteni. Azonban a közpolitikának is érdeme, hogy a közigazgatást hagyományosan végrehajtó hatalommá szűkítő értelmezés napjainkra már háttérbe szorult, és a közigazgatást cselekvő hatalomként, egyenrangú partnerként veszik figyelembe. A közpolitika nem csodaszer, nem „panacea magna”: nem alapoz meg optimális döntéseket. Segít azonban az „eléggé jó” döntések kialakításában, amelyek kritériuma, hogy több problémát oldanak meg, mint amennyit okoznak.
IRODALOM Allison, G. T.: Essence of Decision. Boston, Little Brown, 1971. Dror, J.: Design for Policy Sciences. New York, Elsevier, 1971. Dye, T. R.: Policy Analysis. Alabama, University of Alabama Press, 1976. 129
225 ÉVES A POLITICO-CAMERALIS TUDOMÁNYOK OKTATÁSA MAGYARORSZÁGON Edelman, M.: Politics as Symbolic Action. Chicago, Markham, 1971. Easton, D.: A Systems Analysis of Political Life. New York, Wiley, 1965/a Easton, D.: A Framework for Political Analisys. Prentice Hall, Engelwood Cliffs, N. J. 1965/b Easton, D.: The Political System. New York, Knopf, 1953. Heclo, H.: Review Article: Policy Analysis. = Britisch Journal of Political Science. 1972/2. Jenkins, W. I.: Policy Analysis. London, Martin Robertson, 1978. Lasswell, H.: The Policy Orientation. = D. Lerner – H. Lasswell: The Policy Sciences. Stanford, Stanford University Press, 1951. Lipsky, M.: Street-Level Bureaucracy. New York, Russel Sage, 1965/a Wildavsky, A.: A Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. Boston, Little Brown, 1979.
130
